LA POTESTAD NORMATIVA SANCIONADORA LOCAL: RESERVA

DE LEY VS AUTONOMÍA LOCAL

Daniel Toscano Díaz

ÍNDICE

I. Introducción………………………………………………………………………… 3

II. Evolución de la potestad normativa sancionadora local....………………………… 4

III. Regulación actual de la potestad normativa sancionadora local………………….. 12

IV. Conclusiones…………………………………………………………………...…. 15

V. Bibliografía………………………………………………………………………... 16

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I. Introducción

La potestad normativa local en el ámbito sancionador es una materia que ha sido

objeto de grandes controversias y cuyo régimen ha variado sustancialmente en las

últimas décadas. Así, el debate doctrinal en torno al principio de legalidad y reserva de

ley del art. 25.1 CE cuando entra en conflicto con la autonomía local de los arts. 137 y

140 CE sigue hoy vigente, aunque con menos fuerza desde la aprobación de la Ley

57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local

(LMMGL). Desde 1978 hasta 2003, el régimen jurídico de la potestad normativa ha

dado varios giros radicalmente opuestos hasta llegar a su actual situación, contenida

principalmente en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases

del Régimen Local (LBRL). Hoy día, el debate jurídico se centra en aspectos

secundarios, salvo posiciones radicales, como las diferencias en la doctrina del Tribunal

Constitucional y el Tribunal Supremo o la extensión ideal de la potestad normativa

sancionadora local.

La LBRL, en su art 4.1.a) y f), atribuye a las entidades locales la potestad

reglamentaria y la potestad sancionadora, respectivamente. Conviene precisar que por la

primera se entiende la capacidad para crear y dotar de eficacia jurídica normas de rango

reglamentario con vigencia en el territorio de la Entidad local, siendo aprobadas por el

Pleno en el caso de los municipios. En cuanto a la segunda, debe entenderse como la

facultad para incoar procedimiento sancionador por infracciones previstas en leyes,

desarrolladas por reglamento o no, diferente de la potestad normativa sancionadora, que

supone la competencia para dictar normas de rango reglamentario cuyo contenido sean

infracciones y sus respectivas sanciones. En los ámbitos estatal y autonómico, la

potestad normativa sancionadora se limita al desarrollo de las sanciones previstas en las

leyes, precisando su contenido, dada la reserva de ley establecida constitucionalmente

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en el art 25.1 CE. No obstante, en el ámbito local la existencia de la autonomía local

exige una flexibilización de dicha reserva, que abordaremos detenidamente más

adelante. En cuanto al contenido del Derecho Administrativo Sancionador, es

“infracción” la vulneración del ordenamiento jurídico establecido y “sanción” el castigo

previsto por éste para ser impuesto por la Administración (REBOLLO). NIETO califica

la potestad normativa sancionadora local como un Derecho de creación pretoriana, ya

que la jurisprudencia ha sido la que, con sus pronunciamientos, ha ido modificando el

régimen aplicable.

En este ensayo abordaremos la potestad normativa sancionadora local desde la

perspectiva histórica de su evolución en España, así como analizando su régimen

jurídico actual y el debate doctrinal actual al respecto.

II. Evolución de la potestad normativa sancionadora local

1. Etapa preconstitucional

En la actualidad se guardan documentadas ordenanzas municipales de hasta

finales del Siglo XV. SÁNCHEZ GOYANES afirma acertadamente la pasión con la que

el jurista lee estos escritos, pues son ajenos completamente a la concepción que impera

actualmente en cuando a la potestad normativa local. Las ordenanzas de la Alta Edad

Media y la Edad Moderna son la expresión de su época, en la que las normas estatales

no entraban a regular aspectos minuciosos de la vida de los entes locales, de tal suerte

que éstos se dotaban a sí mismos de toda una batería de ordenanzas que regulaban la

vida en la localidad. Sirva como ejemplo anecdótico una ordenanza del municipio de

Lepe del Siglo XVI en la cual se prohíbe la importación de higos al municipio, por

haber existencias en el mismo de la suficiente cantidad y calidad, en palabras del

Marqués de Ayamonte de aquel momento.

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La fuerte autonomía local en los municipios tendió a disminuir con la aparición

del Derecho Administrativo como disciplina independiente en el Siglo XIX, llegando a

ser una mínima expresión de lo que fue en algún tiempo en los albores del Siglo XX. La

aplicación de la jerarquía normativa de las normas estatales sobre las locales, la profusa

expansión de las normas de Derecho Administrativo en la época y la continua e

incesable asunción de competencias reguladoras por parte del Estado conllevan

inevitablemente a la práctica desaparición de la potestad normativa local, que en todo

caso queda siempre con márgenes realmente exiguos para regular y bajo el control de la

Administración superior.

2. La Constitución Española de 1978 y la reserva de ley en materia sancionadora

La actual Constitución Española, que entró en vigor el 29 de diciembre de 1978,

contiene en su art 25.1 el principio de legalidad en materia penal y sancionadora. Dicho

principio se compone de una vertiente material y otra formal (TOSCANO GIL). La

vertiente material supone el principio de tipicidad, la regulación previa (lex previa) y

determinada (lex certa) de las infracciones y sus respectivas sanciones; mientras que la

vertiente formal implica la reserva de ley, o necesidad de una norma con rango de ley

para la tipificación de sanciones. El art 53.1 reitera la reserva de ley en esta materia, al

tratarse de un derecho fundamental que recibe la máxima protección constitucional,

aunque profundizar en este sentido escapa al estricto ámbito de estudio de la potestad

normativa sancionadora local.

La aplicación de la reserva de ley en los reglamentos estatales y autonómicos

conllevó, en virtud de una pronta jurisprudencia constitucional al respecto, la

posibilidad de tipificar infracciones y sanciones por ley, que luego reglamentos

ejecutivos desarrollarían convenientemente. Así, afirma el TC tajantemente la

obligación del legislador de tipificar las infracciones, vetando toda posibilidad de que el

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reglamento altere o innove esta configuración en manera alguna (STC 305/1993, FJ 3º).

Afirma, no obstante, REBOLLO, que una ordenanza no puede ni debe duplicar la

regulación tipificando lo ya tipificado por ley, muchas veces haciendo concesiones a los

infractores en la rebaja de los límites máximos en las sanciones, declarando que tal

ordenanza incurriría en ilegalidad por contravenir la ley. Ésta propuesta doctrinal no ha

tenido excesivo eco ni parece tener mucho sentido a la luz del principio de autonomía

local, que goza de nivel constitucional. En el extremo opuesto se sitúa VELASCO

CABALLERO, quien alega que la ordenanza, por su procedimiento de entrada en vigor,

cumple ya sobradamente las exigencias que lleva a la Constitución contener el principio

de reserva de ley en materia sancionadora.

A falta de jurisprudencia constitucional al respecto, los tribunales de la

jurisdicción contencioso-administrativa fueron flexibles con la potestad normativa

sancionadora local, aplicando dos criterios distintos. El primero, no oponiéndose a la

plena potestad normativa para la tipificación directa de infracciones y sanciones en

materias de competencia local; el segundo, requiriendo cierta cobertura en la ley para

ejercer dicha potestad. Estos criterios, como expone VELASCO CABALLERO, fueron

aplicados simultáneamente hasta prácticamente 2001, sin razón de épocas o similitud de

casos.

La aprobación de la LBRL no llega a tener mayor trascendencia en el ámbito de la

potestad normativa sancionadora local que la de la ratificación de la Carta Europea de la

Autonomía Local. La primera, por dejar en su art. 4 la atribución de la potestad

reglamentaria y la potestad sancionadora en los términos que ya hemos visto, sin entrar

a regular la expresa capacidad de dictar normas de carácter reglamentario para tipificar

infracciones y sanciones y en qué términos. La segunda, por ser obviada por la STC

52/1993 en tanto en cuanto la CEAL ordena una vinculación negativa en las

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competencias locales (art. 4.2) y la citada sentencia habla de la necesidad de una

habilitación competencial específica (FJ 4º.).

Vemos que en estos años la potestad normativa sancionadora local queda

“vaciada”, como expone SÁNCHEZ GOYANES, fruto de la relación del ordenamiento

local con el estatal y autonómico a través del principio de jerarquía y no del principio de

competencia, como sucede entre éstos últimos. Ello se debe a la existencia de

competencias atribuidas al Estado y a las Comunidades Autónomas en los arts. 148 y

149 de la Constitución Española, frente a la ausencia de un precepto que reconozca ex

Constitutione un núcleo irreductible de competencias locales.

3. La LRJPAC y su repercusión en la potestad normativa sancionadora local

La aprobación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común adapta a los

nuevos principios constitucionales los contenidos que legisla, derogando en buena parte

tanto la Ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 1957, como la

Ley del Procedimiento Administrativo, de 1958. El art. 129 inicial de la LRJPAC es fiel

a la doctrina del Tribunal Constitucional respecto a la potestad normativa sancionadora

de las Administraciones Públicas y proclama la previa previsión legal de las mismas

para su desarrollo, que en todo caso no deberán alterar el cuadro establecido por la Ley.

Ello provoca la ilegalidad inmediata de numerosas ordenanzas municipales

sancionadoras, dada la prohibición del reglamento independiente en esta materia y la

vinculación positiva a la ley que proclama la LRJPAC aprobada en 1992. La sumisión a

la jurisprudencia constitucional no soluciona, no obstante, la problemática que sigue

latente en los entes locales, que ahora se ven casi complemente privados de potestad

normativa sancionadora. La considerable pérdida de ámbitos en los que es posible

ejercer la potestad normativa sancionadora local deviene, según SÁNZ RUBIALES

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, del mismo art 25 CE y no del art 129.1 LRJPAC, que no establece una

“autorreserva de ley” sino que se limita a plasmar el mandato constitucional.

Para desarrollar la LRJPAC, en materia de potestad sancionadora, se dicta el

Reglamento del Procedimiento Sancionador mediante el real Decreto 1398/1993, de 4

de agosto. Este reglamento, que pretendía dar cobertura a la potestad normativa

sancionadora de las Entidades locales, se ve abocado al fracaso por su intento práctico

de derogación del art 129 LRJPAC en su intento por establecer una vinculación

negativa a la ley de la potestad normativa local. La STS de 6 de febrero de 1996 alude al

desafortunado medio escogido para ello por la naturaleza reglamentaria del Real

Decreto. Por otra parte, GARCÍA DE ENTERRÍA tachó de nulidad radical el citado

reglamento desde el momento de su aprobación, proponiendo una solución alternativa:

la redacción y aprobación de una Ley especial habilitadora a las Entidades locales para

tipificar sanciones por infracción de sus Ordenanzas y Reglamentos. Por su parte,

MENDIZÁBAL ALLENDE sugiere la creación de una Ley de carácter básico y

general, que a modo de marco “señale límites y establezca criterios comunes y

coherentes”.

SÁNCHEZ GOYANES desautoriza la propuesta de GARCÍA DE ENTERRÍA así

como la de MENDIZÁBAL ALLENDE y propone la modificación del art 25.1 CE,

añadiendo un inciso final que aclare que los reglamentos de las Entidades locales se

encuentran comprendidos en el término “legislación”.

El Dictamen del Consejo de Estado de 23 de febrero de 1995 (Asunto 1749/1994)

propone en su Consideración quinta una vinculación negativa de la potestad normativa

local a la Ley, propuesta que fue ignorada por el Tribunal Supremo y que al Tribunal

Superior de Justicia de Madrid le pareció difícil de asumir en sus postulados esenciales.

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4. La STC 132/2001 como punto de inflexión en la potestad normativa

sancionadora local

La Sentencia del Tribunal Constitucional 132/2001, de 8 de junio, es el primer

pronunciamiento del Alto Tribunal sobre la potestad normativa sancionadora local y su

alcance, pese a que ya había hecho lo propio frente a reglamento y leyes en los casos

estatal y autonómico. En su Fundamento Jurídico 5º, el TC afirma que la relación entre

la ley y reglamento “necesita de ulteriores precisiones cuando se trata de definir la

colaboración normativa de las ordenanzas municipales”. En este sentido se aborda la

cuestión de la reserva de ley enfrentada a la autonomía local como ya hizo la STC

233/1999, de 16 de diciembre, en el ámbito tributario. Sobre todo, se esgrime en ambas

la representatividad de los Ayuntamientos, que dota de una mayor legitimidad a sus

ordenanzas. TOSCANO GIL encuentra en esta afirmación “una concepción flexible de

la reserva de ley”, más rigurosa en materia sancionadora que en materia tributaria.

En el Fundamento Jurídico 6º de la STC 132/2001, se condiciona la flexibilidad

de la reserva de ley en materia sancionadora a que esté presente el interés local y la

regulación tipificadora sea aprobada por el Pleno. El alcance de esta flexibilización es la

determinación por norma de rango legal de los criterios mínimos de antijuricidad que

servirán para la tipificación de infracciones, así como del marco de sanciones para cada

tipo de ilícito, sin que en ningún momento ello suponga enlazar infracciones y sanciones

por ley, sino que queda a disposición del Pleno determinar la sanción correspondiente a

cada infracción, en función de su gravedad y dentro del marco que le ofrece la Ley

.

5. La STS de 29 de septiembre de 2003 y su velado desafío a la doctrina

constitucional

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Esta STC 132/2001 ponía paz a un largo conflicto de dos décadas, si bien pecaba

de imprecisión al dejar de lado la vinculación positiva a la Ley que proclamaba el art

129 LRJPAC, pero sin llegar a la vinculación negativa como reclamaban ciertos

sectores doctrinales y ya habría propuesto el Dictamen del Consejo de Estado

1749/1994, así como mandaba la Carta Europea de Autonomía Local. Aún con todo a

favor de ésta posición, el Tribunal Constitucional optó por una solución ambigua,

siendo el Tribunal Supremo el que tomó las riendas y dio un paso adelante aceptando

abiertamente la vinculación negativa de la ordenanza al principio de legalidad

sancionadora, como indica TOSCANO GIL.

Aunque comienza asumiendo la doctrina del Tribunal Constitucional en su STS

132/2001, el Tribunal Supremo más adelante se desvincula de la misma, proclamando la

vinculación negativa de la ordenanza al principio de legalidad sancionadora como

escudo que salva de la inexistencia de garantía de cumplimiento de muchas ordenanzas

bajo la vinculación positiva de las mismas a la ley. A fin de basarse de una norma en

vigor que asegure la sustantividad de la potestad normativa sancionadora local, el TS

recurre a la Carta Europea de la Autonomía Local y su concepción de autonomía local

en tanto en cuanto permites a las Entidades locales tener competencias en todas las

materias que no hayan sido expresamente atribuidas a otros entes. La intención del

Tribunal Supremo no es contra que sustituir la doctrina constitucional por la suya

propia, pasando de la vinculación positiva a la vinculación negativa.

El Tribunal Supremo, en su Fundamento Jurídico 4º insta a que se observen los

principios del Derecho administrativo sancionador en la regulación local de sanciones,

así como entiende en su Fundamento Jurídico 7º que la solución adoptada es

plenamente democrática por la legitimación democrática del órgano llamado a aprobar

las ordenanzas, que es el Pleno. Finalmente, y tal y como indica TOSCANO GIL, los

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arts. 127 y 129 de la LRJPC no se aplican plenamente a los entes locales, en base a la

aplicación flexible de la reserva de ley.

Tanto la jurisprudencia inicial del TC como la del TS tuvieron eco en posteriores

sentencias. En el caso del primero, en las STC 161/2003, de 15 de septiembre, y STC

193/2003, de 27 de octubre, y, en el caso del segundo, en la STS de 25 de mayo del

2004.

6. La Ley 57/2003 y la regulación por ley de la doctrina constitucional

El legislador, que desde el año 1992 había dejado abierto el amplio debate

doctrinal sobre la potestad normativa sancionadora local, decide tomar cartas en el

asunto y, junto a una batería de cambios que no compete analizar en este ensayo,

acomete la reforma del régimen de la potestad normativa sancionadora para modularla

en el ámbito de competencia de las Entidades locales. Así, mediante la Ley 57/2003, de

16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, se reforman

los arts. 127.1 y 129.1 LRJPAC para añadirles en un inciso el reenvío al nuevo Título

XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

El nuevo Título de la LBRL, que pasa a denominarse “Tipificación de

infracciones y sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias” informa

con meridiana claridad de sus intenciones, conteniendo en los artículos 139 al 141 una

base legal que habilite el ejercicio de la potestad normativa sancionadora local en los

términos que más adelante analizaremos.

Ante la férrea jurisprudencia del Tribunal Constitucional, NIETO identifica un

legislador habilidoso, que busca el apoyo del TC y desecha la propuesta del Tribunal

Supremo. Es VELASCO CABALLERO quien da cuenta de que este respeto a los

límites señalados en la STC 132/2001 es sólo formal, dado que se produce una evidente

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dicotomía entre la teoría, donde la habilitación se restringe a “determinadas materias”,

tal y como indica el nuevo Título de la LBRL, y la práctica, en la de que se da la

universalización de la potestad normativa sancionadora local.

La mencionada universalización se da junto a la confusión en el ejercicio de la

potestad sancionadora de la potestad material, esto es, la capacidad para incoar

procedimientos sancionadores, y la potestad normativa, que es la facultad de tipificación

de infracciones y sanciones.

La entrada en vigor de la Ley 57/2003 pone paz a un largo conflicto en los

tribunales entre defensores y detractores de la potestad normativa sancionadora como

potestad de las Entidades locales, tomando parte y decantándose a favor de la misma, si

bien a través de la técnica de la ley en blanco en la habilitación legal, como indica

ORDUÑA, lo cual no ha estado exento de crítica en el debate doctrinal.

III. Regulación actual de la potestad normativa sancionadora local

El actual Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del

Régimen Local contiene en sólo tres artículos la habilitación legal a las Entidades

legales para el ejercicio de la potestad normativa sancionadora local por el

incumplimiento de sus ordenanzas, lo cual lleva implícito que ello afecta a las materias

en las que esté presente el interés local y, en consecuencia, sean competencia del Ente

local. BLASCO DÍAZ entiende que el fin que justifica la intervención del ente local

para ejercer la potestad normativa sancionadora es la presencia del interés local, con

base a su reconocimiento constitucional.

El art. 139 LBRL habilita la tipificación de infracciones y sanciones por el

incumplimiento de ordenanzas en defecto de normativa sectorial específica y de acuerdo

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con los criterios establecidos en el nuevo Título XI. Entendiendo que el espectro de

competencias municipales es abiertamente amplio a la luz de la Carta Europea de

Autonomía local y el principio de vinculación negativa de las ordenanzas a la ley latente

en el art. 139 LBRL, VELASCO CABALLERO expone que al ser tan amplio el elenco

de materias se vacía la reserva de ley, precisamente porque se limita a establecer bases

de acuerdo con el art 148.1.18 CE y desoyendo el legislador al Tribunal Constitucional,

dado que éste mandaba la redacción de, al menos, ley sectorial.

Además del inabarcable haz de materias a las que abarca la remisión general o en

blanco del art 139 LBRL, VELASCO identifica en la definición de los criterios

mínimos de antijuricidad del art 140 LBRL un “numerus clausus” sin posibilidad de

analogía como un inconveniente más, con lo que reprocha al legislador tal ley en

blanco.

La literalidad de la Ley lleva a la conclusión de que se permite a las Entidades

locales el ejercicio de la potestad normativa sancionadora para garantizar el

cumplimiento de las ordenanzas dictadas en el ámbito de sus competencias, si bien se

abstiene de ordenarlo, regulando la posibilidad de tipificar infracciones como una

potestad de carácter opcional, tal como indica TOSCANO GIL.

El art 140 LBRL constituye el núcleo de la trasposición de la doctrina

jurisprudencial de la STC 132/2001 al texto legal, de suerte que establece los criterios

mínimos de antijuricidad que tal sentencia manda y clasifica las infracciones por su

gravedad. La mayor discusión en torno a este artículo es el aparente cumplimiento del

mandato jurisprudencial constitucional frente a la adopción de un listado abierto, en

interpretación de este precepto junto al art 139 LBRL, que permite llegar a la conclusión

de la habilitación legal contenida en el Título XI de la LBRL se trata más de una ley en

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blanco a rellenar por las ordenanzas de los municipios, si bien con sus ciertos límites,

que una ley sectorial que fije los criterios mínimos de antijuricidad en el sentido que

proclamaba el Tribunal Constitucional en el año 2001.

Respecto a las propuestas de finales de los años noventa, tiene mayor presencia en

la solución final del legislador la propuesta de GARCÍA DE ENTERRÍA, en tanto en

cuanto se ha redactado una ley especial habilitadora para la tipificación de infracciones

por el incumplimiento de sus ordenanzas por los propios entes locales, desechándose

tanto la propuesta de MENDIZÁBAL como la de SÁNCHEZ GOYANES, en especial

ésta última, que al requerir una reforma constitucional de un derecho fundamental

contenía un proceso farragoso, quizás demasiado para un legislador que ha optado por la

opción más sencilla para sí mismo, de todas las posibles y descartando el silencio

respecto a la cuestión de la potestad normativa sancionadora local.

Finalmente, el art 141 LBRL contiene la relación de sanciones máximas para cada

umbral de la clasificación de infracciones en función de su gravedad. Esto es una

novedad respecto al régimen de cuantías sujetas al tamaño de la población que

estableció originalmente el art. 59 TRRL y que la Ley 11/1999 se limitó a actualizar en

sus cuantías pecuniarias. Desde la doctrina, éste cambio ha sido ampliamente aplaudido

por juristas como RODRÍGUEZ o VELASCO, si bien éste último reprocha al legislador

el escaso elenco de sanciones que ofrece, ya que sólo indica multas. A tales efectos,

NIETO reconoce el gran paso que supone la Ley 57/2003, pero acusa de pésima

redacción al texto y expone que más útil hubiera sido aclarar en el mismo art 141 LBRL

si las multas son la única sanción posible o los Entes locales pueden disponer de otro

tipo de medidas.

IV. Conclusiones

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1. Primera

Es de destacar la creación pretoriana del Derecho en el ámbito de la potestad

normativa sancionadora local, que convierte a ésta materia en un campo de estudio muy

interesante. Las constantes divergencias de opinión entre los tribunales, aparentemente

zanjadas por la STC 132/2001, pero en buena parte contradicha por la STS de 29 de

septiembre de 2003 y la Ley 57/2003 son una muestra del poco consenso que hay en

partes concretas de esta materia. Pese a todo, el legislador ha ido aquí siempre tarde y a

tenor de lo dictado por los tribunales, pecando de retraso en una materia que pudo haber

zanjado ya en 1985 con la LBRL inicial.

2. Segunda

Las concepciones extremadamente puristas con el principio de legalidad

sancionadora o proautonomistas deben quedar al margen, optándose por una salida que

permita tanto la existencia irrenunciable de la reserva de ley sancionadora que impida la

aparición de más de ocho mil regímenes distintos así como la cobertura de la necesidad

de garantía de cumplimiento de las ordenanzas municipales.

3. Tercera

La solución de la Ley 57/2003, pese a sus defectos ya señalados, parece una

respuesta bastante positiva y, por su vigencia en los años que han sucedido después de

la misma, acertada. No cabe renunciar a la flexibilización de la reserva de ley en el

ordenamiento local, por tratarse ésta de una garantía de procedimiento y de legitimidad,

como indica GALÁN GALÁN. Por ello, dado que el procedimiento de elaboración de

las ordenanzas es no sólo similar al de las leyes, sino incluso más accesible para el

ciudadano –mediante el correspondiente trámite de información pública- y teniendo en

cuenta la mayor facilidad de impugnación por inconstitucionalidad así como la mayor

representatividad de quienes elaboran las ordenanzas, debe afirmarse inequívocamente

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que en las materias en las que está presente el interés local, y siempre dentro de las

competencias municipales, el Ente local debe gozar de la potestad normativa

sancionadora local para garantizar el incumplimiento de sus ordenanzas que, de lo

contrario, serían papel mojado.

V. Bibliografía

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