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La política pública en materia de seguridad de la Administración Federal 2012-2018Análisis de diversos temas de interés público

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La política pública en materia de seguridad de la Administración Federal 2012-2018Análisis de diversos temas de interés público

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Contenido

Presentación................................................................................. 4

Capítulo 1. La política de seguridad del Gobierno de la República .......................................................................................................5

Capítulo 2. Análisis del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF 2013) en materia de segurdad.............................................12

Capítulo 3. Análisis del Eje “México en Paz” del Primer Informe de Gobierno ............................................................................... 17

Capítulo 4. Programas con “prioridad nacional” en seguridad pública: examen del subejercicio ............................................... 32

Capítulo 5. La Gendarmería Nacional, una División más de la Policía Federal............................................................................. 54

Capítulo 6. Panorama de la seguridad en México y virajes en las políticas públicas federales......................................................... 64

Capítulo 7. Balance anual de la Política Pública de Seguridad y Procuración de Justicia y de la incidencia delictiva en México (2015) ........................................................................................79

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Presentación

El monitoreo permanente de las políticas públicas en sus fases de diseño, implementación y evaluación genera insumos de gran valía para analizarlas de manera más amplia y comprender con mayor precisión el contexto y los factores que inciden en sus éxitos o fracasos. En este libro, el lector podrá encontrar siete apartados en los cuáles se exploran diversas aristas de la política de seguridad y justicia que el Gobierno de México (2012-2018) ha puesto en marcha.

En el primer capítulo se presenta un análisis pormenorizado de los diez pilares que sostienen, al menos en el diseño, la política nacional de seguridad pública y justicia. Se trata de un texto que destaca la ausencia de indicadores para evaluar el impacto de las acciones gubernamentales en esta materia, así como las omisiones y las inercias en la definición de ciertos objetivos. En el segundo capítulo, se analiza el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el primer año de gobierno de este sexe-nio, entre los principales hallazgos destaca la escasa asignación de recursos a un programa nacional de prevención social de la violencia y la delincuencia, así como un monto exagerado para una propuesta de campaña que en ese entonces no tenía ni proyecto, como lo fue la Gendarmería Nacional. En el tercer capítulo se presenta una primera evaluación –con datos oficiales provenientes del Primer Informe de Gobierno– del impacto de la política de seguridad.

Desde ese momento se identificó la desatención que sufrieron ciertos programas de fortalecimiento institucional y escala-miento de capacidades tecnológicas. Estos focos rojos y amarillos se exploran con más detalles en el capítulo cuatro, donde los hallazgos indican la presencia de un problema recurrente: el subejercicio de los recursos públicos en programas de prioridad nacional. En el capítulo cinco se da cuenta de la trayectoria fallida de una propuesta de campaña, la creación de una Gendar-mería Nacional que se anunció como la alternativa para retirar al Ejército de sus labores de seguridad interior. En el capítulo seis se analizan algunos temas que hicieron que el gobierno federal abandonara su política de comunicación consistente en evadir el tema de la inseguridad. Finalmente, en el capítulo siete se presenta un análisis de coyuntura sobre el estado de la violencia y la inseguridad al cierre del año 2015. Esta serie de textos, elaborados desde la perspectiva del análisis de políticas públicas, son de gran utilidad para comprender cómo la realidad de la inseguridad y la violencia criminal se impusieron a la política de comunicación del gobierno federal que consistía en alejar la atención mediática de ese tema. El lector, también en-contrará una reflexión sobre los efectos negativos de concentrar en una institución netamente política, como la Secretaría de Gobernación (SEGOB), a labores de seguridad pública.

Dr. Tomislav Lendo Fuentes Director General de la FDHS

Capítulo 1. La política de seguridad del Gobierno de la República

30 de agosto de 2013.

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A ocho meses del inicio de su mandato, el Presidente de la República ha dado a conocer la estrategia de su gobierno para atender los temas de seguridad y procuración de justicia. Se trata de un conjunto de diez puntos acompañados de una serie de acciones que por su carácter genérico, dificultarán la evaluación de su desempeño y la rendición de cuentas. Este esfuerzo de planificación tiene como antecedentes la ejecución parcial de las tres primeras decisiones presidenciales anunciadas el 1o de diciembre de 2012 y la ausencia de indicadores tangibles en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.

Las primeras decisiones presidenciales: ejecución parcial

En su mensaje a la Nación, pronunciado luego de su toma de Protesta, el Presidente de la República delineó los cinco ejes de su Gobierno. El primero de ellos, enunciado como un México en Paz se refería de manera genérica al tema de la inseguridad e insistía en poner “al ciudadano y a su familia en el centro de las políticas de seguridad”, reconocía que “la inseguridad y la violencia han robado la paz y libertad de diversas comunidades del territorio nacional” y en términos de eficacia, señalaba que “para lograr resultados, trabajaremos con estrategia, con una real y eficaz coordinación entre los órdenes de Gobierno, a fin de combatir la impunidad y hacer que prevalezca la justicia y la paz” 1.En esa misma oportunidad, anunció 13 decisiones presidenciales, de las cuales, las tres primeras estazban referidas directamente al eje México en Paz:

1. Creación de un Programa Nacional de Prevención del Delito.2. Desistimiento de la controversia constitucional sobre la Ley General de Víctimas.3. Presentación de iniciativa de reforma constitucional para tener un solo Código Penal y otro de Procedimientos Penales, únicos y de aplicación nacional.

A pesar de su importancia, el cumplimiento de estas decisiones merece algunas puntualizaciones:

Creación de un Programa Nacional de Prevención del Delito

El 17 de diciembre de 2012 los miembros del Consejo Nacional de Seguridad Pública se comprometieron a elaborar e impulsar un Programa Nacional de Prevención del Delito para “corregir las situaciones de entorno y de convivencia que provocan vio-lencia social y delincuencia” señalando además que “los tres órdenes de gobierno alinearán sus presupuestos para hacer de la prevención del delito una prioridad nacional”2. En términos presupuestales, este Programa fue incluido entre los 38 programas que administra el Ramo 04 “Gobernación” del Presupuesto de Egresos de la Federación 2013 y recibió una asignación total de 2 mil 500 millones de pesos.A pesar del carácter de este Programa como prioridad nacional, el presupuesto que le fue asignado representa aproximadamente el 12% del Ramo 04 (“Gobernación”) y es equivalente al mismo monto asignado al Mando Único Policial.

Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2013.

1 Mensaje a la Nación del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Palacio Nacional, 1o de diciembre de 2012. Disponible en: http://www.presidencia.gob.mx/articulos-prensa/mensaje-a-la-nacion-del-presidente- de-los-estados-unidos-mexicanos/2 Consejo Nacional de Seguridad Pública, Acuerdo 02/II-SE/2012, 17 de diciembre de 2012.

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Desistimiento de la controversia constitucional sobre la Ley General de Víctimas

El 5 de diciembre de 2012 la Presidencia de la República se desistió de la controversia constitucional que había sido inter-puesta el 19 de julio de ese año ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación para evitar la publicación del Decreto por el que se expedía la Ley General de Víctimas. La Corte acordó favorablemente el desistimiento, notificándolo al día siguiente y causando estado el 2 de enero. De esta manera, quedó sin efecto la suspensión de la orden de publicación. Gracias a ello, el Ejecutivo pudo publicar esa ley el 9 de enero de 2013. Sin embargo, las razones que motivaron la suspensión promovida por la Administración anterior fueron asumidas implícitamente en ocasión de la publicación de la Ley General de Víctimas. Ese día, el Secretario de Gobernación reconoció que (esta ley) “...es perfectible, es necesario revisarla para hacerla viable, operativa y, sobre todo, para cumplirle a las víctimas”3.

El responsable de la política interna del país indicó en esa misma ocasión a que a pesar de su carácter perfectible, la publicación de la ley obedecía al cumplimiento de un compromiso adquirido previamente con el Movimiento por la Paz con Justicia y Dig-nidad4. Ciertamente la Ley General de Víctimas resultó perfectible y a cuatro meses de su publicación, el Congreso tuvo que reformarla sustancialmente5. En términos de su aplicabilidad, el reglamento de la citada ley debió publicarse en los primeros días del mes de agosto de este año6, sin embargo, ello no ha sucedido.

Iniciativa de reforma constitucional para tener un solo Código Penal y otro de Procedimientos Penales, únicos y de apli-cación nacional.Hasta el momento, el Ejecutivo Federal no ha enviado al Congreso alguna iniciativa para la creación de un Código Penal único que sea aplicable en cada entidad federativa, no obstante, el Código Procesal Penal ha tenido mejor suerte.

El 29 de abril de 2013 el Senado aprobó la reforma constitucional que faculta al Congreso federal para crear el nuevo Código de Procedimientos Penales Único y al día siguiente, fueron los grupos parlamentarios del PRI, PAN, PRD, PVEM y Movimien-to Ciudadano los que presentaron una iniciativa para la creación de dicho ordenamiento. El 17 de julio de 2013 la Cámara de Diputados aprobó la minuta enviada por el Senado y hasta el 29 de agosto, 19 congresos locales ya la habían ratificado.

La creación de este Código tiene como antecedente el esfuerzo de años previos en el que académicos, magistrados, legis-ladores, procuradores y hasta gobernadores invirtieron más 2 mil 800 horas de trabajo7 y no es ajeno al esfuerzo colectivo de la iniciativa de Código de Federal Procedimientos Penales, acorde con los principios del modelo acusatorio adversarial en materia penal⁸ previsto en la reforma constitucional en materia penal de 2008 y enviada a la Cámara de Diputados el 21 de septiembre de 2011 y cuya aprobación no prosperó9.

Plan Nacional de Desarrollo 2013-2014: amplia consulta y escasez de indicadores

Tal como se precisa en la sección introductoria del Plan Nacional de Desarrollo 2013-201810, éste es un documento de trabajo que rige la programación y presupuestación de toda la Administración Pública Federal.Antes de su publicación el Gobierno de la República organizó un amplio y numeroso escenario de consulta ciudadana que incluyó a 129 mil 999 personas que en-viaron sus propuestas por internet. Se recibieron 37 mil 871 propuestas físicas y digitales, 61 mil 779 ciudadanos asistieron a los foros de consulta o mesas sectoriales, se llevaron a cabo 397 acciones de consulta, 5 foros nacionales, 7 foros especiales, 32 foros estatales, 231 paneles de discusión y 122 mesas sectoriales11.

4 Dicho compromiso fue adquirido por el entonces candidato presidencial en el encuentro sostenido con el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad, el 28 de mayo de 2012 en el Castillo de Chapultepec.5 Decreto por el que se reforman, derogan y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Víctimas; y se reforma el primer párrafo del artículo 182-R del Código Federal de Procedimientos Penales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de mayo de 2013. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5297901&fecha=03/05/20136 Artículo Tercero transitorio de la Ley General de Víctimas, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero de 2013. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5284359&fecha=09/01/20137 Ibarra, Mariel y Claudia Guerrero, “Proponen en Senado Código Penal Único”. Reforma 30 de abril de 2013. Disponible en: http://www.reforma.com/congreso/articulo/698/1395124/8 Iniciativa de decreto por el que se expide el Código Federal de Procedimientos Penales, Exposición de motivos, 21 de septiembre de 2011. Disponible en: http://calderon.presidencia.gob.mx/documentos/iniciativas/iniciativa-por-la-que-se-expide-el-nuevo- codigo-federal-de-procedi-mientos-penales.pdf9 Salazar, Claudia, “Posponen votación de Código Penal” en Reforma, 27 de abril de 2012. Disponible en: http://www.reforma.com/congreso/articulo/655/1308697/default.asp?PlazaConsulta=reforma&DirCobertu ra=&TipoCob=010 Diario Oficial de la Federación, Decreto por el que se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, 20 de mayo de 2013. Disponiblehttp://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5299464&fecha=20/05/201311 Gobierno Federal, Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. http://www.youtube.com/watch?v=Nm8xY1zvWwk

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En el PND 2013-2018 se establece como objetivo general, “llevar a México a su máximo potencial” y de este objetivo se despren-den 5 Metas Nacionales, la primera de las cuales es México en Paz. En relación con esta meta nacional, en la sección diagnóstica del PND se postula que el incremento de la violencia y la expansión de los mercados criminales se debió a que en los años re-cientes se implementó en el país una estrategia centrada en la neutralización de líderes criminales que dejó vacíos de poder y que detonó la confrontación territorial entre las organizaciones criminales12.Como respuesta al panorama así diagnosticado por el Gobierno Federal, el Plan ofrece un enfoque centrado en la reducción de los delitos, la prevención del delito y la transformación institucional.

“La prioridad, en términos de seguridad pública, será abatir los delitos que más afectan a la ciudadanía mediante la prevención del delito y la transformación institucional de las fuerzas de seguridad. En este sentido, se busca disminuir los factores de riesgo asocia-dos a la criminalidad, fortalecer el tejido social y las condiciones de vida para inhibir las causas del delito y la violencia, así como construir policías profesionales, un Nuevo Sistema de Justicia Penal y un sistema efectivo de reinserción social de los delincuentes”13.

Aunque de manera matizada, en el Plan no se renuncia la necesidad de hacer “intervenciones” en contra de la delincuencia.“Se plantea trabajar en dos planos complementarios para mejorar las condiciones de seguridad pública en el país: “el de la preven-ción social de la violencia y el de la contención del delito mediante intervenciones policiales oportunas y efectivas”14. El desglose del objetivo nacional México en Paz incluye seis objetivos15, 21 estrategias generales, 3 estrategias transversales y un total de 151 líneas de acción.

Cinco Metas Nacionales Seis objetivos 24 estrategias 151 líneas de

acción

Dos indicadores

I. México en Paz1.Gobernabilidad democrática2. Seguridad Nacional3. Seguridad Pública4. Sistema de Justicia Penal5. Derechos humanos y erradicación de la discriminación.6. Protección frente a desastres 151 línas de acción.

II. México incluyente III. México con educación de calidad

IV. México próspero V. México con responsabilidad global

Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.

Dos indicadoresPlan Nacional de Desarrollo 2013-2018 Diagrama de contenidos 24 estrategias En la sección introductoria del PND se advierte que “por primera ocasión, el Plan Nacional de Desarrollo establece una serie de indicadores para que la ciudadanía pueda dar seguimiento al desempeño del gobierno” 16 . Desafortunadamente, los dos únicos indicadores ofrecidos para evaluar el desempeño de todas las acciones en materia de seguridad y procuración de justicia están construidos a partir de encuestas. El primero es el Índice de gobernanza publicado anualmente por el Banco Mundial y el segundo es una tasa de victimización por cada 100 mil habitantes que se prevé estimar con datos de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública de INEGI. Con independencia de estos dos indicadores generales, es sabido que el mecanismo convencional para dar seguimiento concreto al cumplimiento de las acciones del gobierno es el Sistema Nacional de Planeación Democrática previsto en la Ley de Planeación, que data de 1983. En el marco de este Sistema las secretarías de Estado involucradas en el tema de la seguridad pública, así como la PGR deben realizar sus programas sectoriales y allí deben dar cuenta de los resultados concretos de sus acciones. Hasta el momento, no se ha publicado el programa sectorial de la Secretaría de Gobernación, misma que a partir de esta Administración ha asumido la conducción de la política federal en materia de seguridad pública.

12 Ibidem, p. 33. Disponible en: http://pnd.gob.mx/wp-content/uploads/2013/05/PND.pdf 13 Ibidem, p. 21. Disponible en: http://pnd.gob.mx/wp-content/uploads/2013/05/PND.pdf13 Ibidem, p. 21. Disponible en: http://pnd.gob.mx/wp-content/uploads/2013/05/PND.pdf14 Ibidem, p. 39. Disponible en: http://pnd.gob.mx/wp-content/uploads/2013/05/PND.pdf15 Cada uno de estos objetivos están dirigidos, respectivamente, a los temas de Gobernabilidad democrática, Seguridad Nacional, Seguridad Pública, Sistema de Justicia Penal, Derechos Humanos y Protección frente a desastres.16 Gobierno de la República. Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, p. 25. Disponible en: http://pnd.gob.mx/wp-content/uploads/2013/05/PND.pdf

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Una Estrategia, 3 propósitos, 10 puntos y ningún indicador

En el marco de la XXXIV sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública, el Gobierno de la República presentó el 28 de agosto de 2013, los elementos centrales de su política en materia de seguridad y procuración de justicia. La estrategia tiene tres propósitos fundamentales:

I. Reducción de la violencia.II. Combate de los delitos (especialmente el homicidio, el secuestro y laextorsión).III. Restablecimiento de la paz.

Estos objetivos muestran un viraje respecto de lo señalado en el PND 2013-2018. En aquel documento la prioridad era el aba-timiento de los delitos, mediante la prevención del delito y la transformación institucional de las fuerzas de seguridad. Ahora, se pone en primer lugar la reducción de la violencia y se añade el concepto de la paz y de su restablecimiento.

La política del gobierno presentada por el Presidente de México consta de diez puntos:

1. Prevención del delito y reconstrucción del tejido social.2. Justicia penal eficaz.3. Profesionalización y fortalecimiento de los cuerpos de policía. 4. Transformación del sistema penitenciario.5. Promoción y articulación de la participación ciudadana.6. Cooperación internacional.7. Información que sirva al ciudadano.8. Coordinación entre autoridades.9. Regionalización.10. Fortalecimiento de la inteligencia.

Cada uno de estos puntos está acompañado de acciones genéricas que, a pesar de su valor inherente, no pueden ser evaluadas en términos de resultados, ni menos aún en términos de impacto.

Los acciones involucradas en los diez puntos de la estrategia del Gobierno de la República

1.Prevención del delito y reconstrucción del tejido social. Prevención de la violencia en el entorno escolar.Prevención de adicciones.Prevención de la violencia familiar, de género y en el noviazgo.Detección y atención temprana de problemas de aprendizaje y conductuales.Recuperación de espacios públicos, promoción de proyectos productivos, reac?va-ción económica, generación de empleos, ampliación de la cobertura y horarios de escuelas en zonas vulnerables así como la promoción del deporte y la cultura.

2. Justicia penal eficaz. Alentar la aprobación del Código Único de Procedimientos Penales. Despliegue operativo de la PGR mediante un esquema de 5 regiones. Reclutamiento de profesio-nistas. Programas de formación en investigación para agentes del MP.

3. Profesionalización y fortalecimiento de los cuerpos de policía.

Promoción del mando único policial.Sustituir a la presencia de Fuerzas Armadas hasta que consoliden las policías locales. 5 Centros regionales de formación policial.Protocolos de actuación policial.Mejorar las condiciones laborales del personal policial.Mejorar los cuarteles y la operación de los C4'sGendarmería Nacional.

4. Transformación del sistema penitenciarioPrevenir y atender sobrepoblación y autogobierno.Promoverán las soluciones negociadas entre las partes para limitar la sobrepoblación en el marco de la reforma penal.

5. Promoción y articulación de la participación ciudadana. Alentar la denuncia.Organizar comités vecinales.Recuperación de espacios públicos.Certámenes y eventos culturales o deportivos. Aliento al trabajo voluntario.Participación en la evalución de la política pública.

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6. Cooperación internacional. Intensificar relación con otros países.Establecer estrategias de cooperaciónsobre tráfico de armas, drogas y personas Intercambio de información y de tecnología.Fortalecer seguridad en las fronteras.Intercambio de experiencias e información en Derechos Humanos.

7. Información que sirva al ciudadano. Informar sobre índices delictivos.Informar sin hacer apología de la violencia y respetando la presunción de inocencia. Buscar que los ciudadanos se involucren con la estrategia del Gobierno.

8. Coordinación entre autoridades. La Secretaría de Gobernación como coordinadora de las autoridades involucradas en el tema. Reuniones mensuales del Gabinete de Seguridad con todos los gobernadores y con el Jefe de Gobierno del DF.Reuniones semanales de todos los gobernadores y el Jefe de Gobierno del DF, con los delegados de las autoridades federales del Gabinete de Seguridad en las entidades federativas.

9. Regionalización.División operativa en 5 regiones para atender problemáticas específicas.

10. Fortalecimiento de la inteligencia. Incremento de la capacidad para procesar datos.Mejora de las plataformas teconológicas para el intercambio de información. Uso y sistematización de inteligencia financiera.Coordinación de tareas de inteligencia entre instituciones del Estado.

Fuente: Gobierno de la República

La ausencia de metas y de criterios de medición concretos en la estrategia no ha pasado desapercibida por las organizaciones de la sociedad civil involucradas en el tema. En este sentido, la Presidenta de la organización social Causa Común, advirtió que, en relación a los diez puntos de la estrategia: “...no nos están diciendo hacia dónde queremos ir en seis años. No dicen cuál es la meta a alcanzar ni cómo vamos a medir que alcanzamos la meta... Por lo que dijo [el Presidente], la agenda que traen es muy grande, son diez puntos que parecen sencillos pero son muchísimas las acciones y programas que se deben hacer. Y, lo que nos llamó la atención, es que no hablan de indicadores. En ningún momento nos dijeron cuándo estarán listos los indicadores para saber cómo vamos en cada uno de los ejes estratégicos que presentó el Presidente”17.

La preocupación expresada por esta organización civil tiene respaldo en la necesidad generalizada que tienen los gobiernos y la ciudadanía de evaluar el desempeño de las políticas públicas a través de su impacto. En el caso particular de la estrategia anunciada, se hace imperioso conocer las metas concretas que se espera lograr como resultado del esfuerzo institucional. Ello será especialmente útil para dimensionar el cumplimiento de los tres propósitos fundamentales de la estrategia a tra-vés de las siguientes cuestiones: ¿Qué tanto se espera reducir la violencia?, ¿qué tanto se combatirán los delitos de homicidio, secuestro y extorsión? y ¿en qué medida se restablecerá la paz?

Otro de los elementos que ha llamado la atención entre las organizaciones más involucradas en el seguimiento de la política pública, es que en la misma oportunidad en la que el Gobierno presentó la estrategia a seguir, dio marcha atrás en la pos-tura de informar solamente la cifra de homicidios dolosos registrados en el país y de abandonar la categoría de “homi-cidios relacionados con delitos federales”. En efecto, durante su discurso ante el Consejo Nacional de Seguridad Pública, el Presidente informó que entre diciembre de 2012 y julio de 2013, hubo una reducción de 20% en los homicidios vin-culados con delitos federales, respecto al mismo periodo del año anterior18. Esta cifra, aunque alentadora, no responde al ajuste en la política de comunicación expresada en conferencia de prensa del 9 de agosto de este año por el Vocero del Gabinete de Seguridad, consistente en un esquema en el cual ya no se incluiría la cifra de “homicidios relacionados con delitos federales”, sino únicamente la cantidad de homicidios dolosos “para no confundir, estamos eliminando esa posi-bilidad de confusión para que quede claro y que todos los homicidios estén contemplados”19.

17 Cabrera, Rafael, “Estrategia de seguridad de EPN, sin indicadores: Morera” en Animal Político, 28 de agosto de 2013. Disponible en: http://www.animalpolitico.com/2013/08/estrategia-de-seguridad-de-epn-no-tiene-indicadores-morera/#axzz2dNKigPiKDisponible en: http://www.animalpolitico.com/2013/08/estrategia-de-seguridad-de-epn-no-tiene- indicadores-morera/#axzz2dNKigPiK18 Gobierno de la República. Primeros resultados de la política de seguridad y procuración de justicia en “Blog del Staff de la Presidencia”, 28 de agosto de 2013. Disponible en: http://www.presidencia.gob.mx/primeros- resultados-de-la-politica-de-seguridad-y-procuracion-de-justi-cia/19 Gómez, Leslie, “Alista Segob reporte delictivo mensual”. Reforma, 9 de agosto de 2013. Disponible en: http://www.reforma.com/libre/online07/preacceso/articulos/default.aspx?plazaconsulta=reforma&url=http://www.reforma.com/nacional/articulo/710/1418185/&urlredi-rect=http://www.reforma.com/nacional/articulo/710/1418185/

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Sobre este tema concreto, la información que sí puede corroborarse con los datos publicados por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública es una reducción de 13.7% entre los periodos referidos por el Primer Mandata-rio.El regreso a esta contabilidad ha suscitado la extrañeza de organizaciones interesadas en el tema como México Evalúa, cuya Directora General ha señalado públicamente que “Desafortunadamente, el Presidente recurrió otra vez a la cifra de homicidios vinculados con delitos federales y ese número es muy problemático. No podemos saber si el Presidente nos está diciendo la verdad porque no tenemos acceso a esa base de datos”20.

Balance

La necesidad y obligación gubernamentales de definir una hoja de ruta en materia de seguridad y procuración de justicia se ha satisfecho parcialmente. Las tres primeras decisiones de gobierno sobre este tema tuvieron un cumplimiento relativo, la intensa participación ciudadana que precedió a la formulación del PND no se vio reflejada en indicadores que guardaran proporción con la amplitud de expectativas formuladas. Esa misma debilidad se ve acentuada en la definición de la estrategia recientemente dada a conocer, pues no contiene elementos que permitan identificar el logro de las acciones propuestas. La principal consecuencia es la dificultar para evaluar el desempeño gubernamental y obtener una efectiva rendión de cuentas.

En contraste, hay algunos elementos alentadores que acompañan el proceso de definición de la política que habrá de adoptarse en los próximos años. Destacan los avances en la aprobación del Código Único de Procedimientos Penales, los esfuerzos para alentar la coordinación entre autoridades y el énfasis programático que se ha concedido a la prevención del delito, así como la cuidadosa atención con la que diversas organizaciones civiles están monitoreando el quehacer de las autoridades.

20 Cabrera, Rafael, “Inciertas, cifras de seguridad de EPN: México Evalúa” en Animal Político, 29 de agosto de 2013. Disponible en: http://www.animalpolitico.com/2013/08/inciertas-cifras-de-seguridad-de-epn-mexico- evalua/#axzz2dNKigPiK

Capítulo 2. Análisis del Presupuesto de Egresos de la Federación

(PEF 2013) en materia de seguridad 28 de mayo de 2013

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En el 2013 el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) tuvo un incremento real del 3.1% respecto al año anterior. Sin embargo, las áreas de Gobernación y Seguridad Pública registraron una disminución en la asignación presupuestal. Del aná-lisis pormenorizado de los dos Ramos (04 Gobernación y 36 Seguridad Pública) que registraron recortes, se concluye que la asignación del presupuesto de egresos para el año 2013 refleja inconsistencias entre el discurso gubernamental y la política pública en materia de seguridad.

·La actual Administración concentró en la Secretaría de Gobernación (SEGOB) facultades de seguridad pública, la convirtió en el eje articulador de su política en materia de seguridad y en el único enlace de coordinación con autoridades de Estados Uni-dos. Sin embargo, los Ramos que concentra esta Secretaría sufrieron recortes presupuestales en términos reales. El Ramo 04 “Gobernación” -14% y el Ramo 36 “Seguridad Pública” -1.8%. Dicho de otra manera, se le otorgaron más atribuciones y facultades que, al menos este año, no están siendo respaldadas con el presupuesto suficiente.·Los Ramos que registraron incrementos reales en la asignación de recursos corresponden a instancias que, según el discurso oficial, cada vez tendrán menos participación en labores de seguridad. La Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) obtuvo un incremento de 5.6 % y la Secretaría de Marina (SEMAR) 7.3%.

·Los recursos asignados a la Gendarmería Nacional y el Programa Nacional de Prevención del Delito (PNPD) no corresponden con la importancia que, al menos en los discursos oficiales, se les ha asignado como pilares de la nueva política de seguridad.

o La Gendarmería Nacional ha sido presentada como un cuerpo de seguridad que al término de la Administración tendrá un estado de fuerza similar (40 mil elementos) al de la Policía Federal (PF). Sin embargo, recibió un presupuesto que representa apenas el 8% del asignado a la PF. No queda claro, si al estar constituida por elementos de las Fuerzas Armadas, se utilizará parte del presupuesto de la SEDENA y SEMAR. En cualquier caso, estas Secretarías no cuentan con recursos asignados para la creación de nuevas plazas, ni es obvio de qué programa se podrían tomar los recursos complementarios.

o La actual Administración ha insistido en quela prioridad será la prevencióndel delito. Sin embargo, el Programa de Seguridad Pública de la SEDENA (2 mil 800 millones) cuenta con más recursos que el PNDP (2 mil 500 millones).

·A pesar del recorte presupuestal, los recursos se siguen distribuyendo fundamentalmente en instancias, programas y funcio-nes asociadas a labores de seguridad. Hay una clara concentración en aspectos de orden público y seguridad interior. A pesar de la nueva narrativa, nada diferente a la Estrategia de Seguridad Nacional de la Administración 2006-2012.

·Durante la Administración 2006-2012 se logró incrementar gradual y paulatinamente el presupuesto en materia de seguridad, de manera congruente con la Estrategia Nacional en la materia y consecuentemente con el tamaño del problema. Todo esto se hizo sin afectar las finanzas públicas, ni sacrificar la inversión en otros rubros importantes como salud o educación. Dada la estabilidad económica y financiera que heredó la actual Administración, lo lógico hubiera sido continuar con esta tendencia.A continuación, se presenta un análisis de la distribución presupuestal en los Ramos que registraron decrementos (04 y 36) poniendo atención en las clasificaciones administrativa, programática y funcional.

Gasto neto devengado del sector público presupuestario en clasificación administrativa 2012-2013 (Cifras en millones de pesos)

Tabla 1Concepto Aprobado % del PEF Variación 2013-2012

Gasto Neto 2012 2013 2012 2013 Nominal Real %3,706,922.20 3,956,361.60 100 100 249,439.40 3.1

Ramo 04 Gobernación 23,637.50 21,041.20 0.6 0.5 -2,596.30 -14Ramo 07 Defensa Nacional 55,611 60,810.60 1.5 1.5 5,199.60 5.6Ramo 13 Marina 19,679.70 21,864.90 0.5 0.6 2,185.20 7.3Ramo 17 PGR 14,905.10 15,760.50 0.4 0.4 855.4 2.2Ramo 36 Seguridad Pública 40,536.50 41,217.20 1.1 1 680.7 1.8

Fuente: Elaboración propia con datos del PEF 2013 y cálculos del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados (CEFP, 2013)

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Ramo 04 “Gobernación”La disminución, en términos reales, del 14% del presupuesto correspondiente a Gobernación se debe fundamentalmente a la eliminación de los siguientes programas:

·Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos en Estados Unidos (3,816.2 millones de pesos).·Apoyos en Materia de Seguridad Pública (3,000 millones de pesos) 14Estos recortes se compensaron con la creación de dos nuevos programas:·Programa Nacional de Prevención del Delito (2,500 millones de pesos) ·Provisión de la Gendarmería (1,500 millones de pesos)A pesar del recorte, la distribución de los recursos se sigue concentrando en áreas, programas y funciones relacionados con la seguridad.Como se ilustra en la siguiente gráfica, el 62% del presupuesto lo ejercen dos instancias relacionadas con temas de seguridad como el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) y el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN).

Fuente: Elaboración propia con datos del PEF 2013

La siguiente gráfica ilustra que de los 38 programas que contiene el Ramo 04, tan sólo 4 concentran casi el 60% del presupuesto asignado este año. El programa que más recursos concentra es el Subsidio para la Seguridad de los Municipios (SUBSEMUN), destinado al fortalecimiento de las corporaciones policiacas de los Ayuntamientos que recibió 4,559.80 millones de pesos (22%). Es notorio también que el discurso político de la nueva estrategia basada en la prevención no está siendo respaldado con recursos en la misma magnitud. Sólo se consideraron 2,500 millones de pesos (12%) para la prevención del delito. Mismo porcentaje que los subsidios al Mando Único Policial, mil millones más que a la Gendarmería y 300 millones menos que el Programa de Seguridad Pública de la SEDENA.

Fuente: Elaboración propia con datos del PEF 2013

15

La siguiente grafica ilustra que el 70% de los recursos se concentran en las funciones de seguridad interior (57%) y seguridad nacional (13%). Los asuntos relacionados con la justicia, que la SEGOB lleva a cabo a través de la Secretaría Técnica para la implementación de la Reforma Penal no están recibiendo los recursos necesarios, a pesar del atraso que se ha registrado. Ape-nas se destinaron 1,215.40 millones de pesos para esta labor, lo que representa el 6% del total.

Fuente: Elaboración propia con datos del PEF 2013

Ramo 36 “Seguridad Pública”

La disminución en términos reales (1.8%) de los recursos asignados es resultado del recorte presupuestal que sufrieron 8 de los 10 programas que administra el Ramo. Sobresalen los ajustes a la baja de los siguientes:· Proyectos de Infraestructura Gubernamental de Seguridad Pública·Cuota Alimenticia por Internos del Fuero Federal en Custodia de los Gobiernos Estatales Únicamente dos programas del Ramo, ampliaron en términos reales su presupuesto:· Administración del Sistema Federal Penitenciario (137%)· Desarrollo de Instrumentos para la Prevención del Delito (4.4%)De los 41,217.20 millones de pesos autorizados para este Ramo, el 90% se concentra en tan solo 2 de las 35 Unidades respon-sables. Como se ilustra en la siguiente gráfica, la Policía Federal concentra el 48% de los recursos y el Sistema de Prevención y Readaptación Social el 42%.

Fuente: Elaboración propia con datos del PEF 2013

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Como se ilustra en la siguiente gráfica, el 85% de los recursos se concentra en 2 de los 10 programas que administra el Ramo. De manera tal que el presupuesto se encuentra asignado casi en su totalidad para el despliegue y presencia geográfica de las fuerzas policiacas, así como en el sistema de reclusión de las personas detenidas como resultado de dichos operativos.

Fuente: Elaboración propia con datos del PEF 2013

A pesar de la importancia presupuestal de los operativos y de la administración penitenciaria federal, el año 2014 habría de ser un momento de crisis ambos campos de la política de seguridad. El debilitamiento de los controles de seguridad en los centros de readaptación social federales se evidenciaron de manera crítica en julio de 2015 con la fuga de Joaquín El Chapo Guzmán y por otra parte, los despliegues de operativos a cargo de laPolicía Federal se caracterizaron por el desaseo administrativo y el desorden operativo expresados emblemáticamente en el descontrol del pago de viáticos en Guerrero y Michoacán que casi llevó a la quiebra a un grupo de hoteleros que hospedaron a las fuerzas desplegadas, y por otra parte, los casos Tanhuato, Mi-choacán y de Nochixtlán, Oaxaca en el año 2016.

Capítulo 3. Análisis del Eje “México en Paz” del Primer

Informe de Gobierno12 de septiembre de 2013

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El Gobierno de la República ha señalado de manera reiterada que su estrategia para mejorar las condiciones de seguridad en el país está concentrada en la prevención del delito mediante la atención a las “causas estructurales de la criminalidad”. Aparentemente ello significa “trascender modelos punitivos” y en cambio, “ser más eficaces con mayor y mejor información, análisis, coordinación institucional y prevención social del delito”21. Sin embargo, la precaria instrumentación de esta política de prevención, la proporción de recursos no ejercidos y la escasez de resultados tangibles podrían explicar que los logros más significativos reportados en el Primer Informe provienen de la continuidad de programas diseñados e implementados desde años atrás.

Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia

Uno de los pilares de la respuesta del Gobierno de la República para atender el tema de la seguridad pública es el Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, el cual presenta inconsistencias en su diseño, no se ha completado su instrumentación y no ha generado resultados tangibles.

1. Se creó la Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana adscrita a la Secretaría de Gobernación, encargada a su vez de desarrollar e implementar un Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, el cual todavía no termina de definirse22.

2. Este Programa Nacional carece de mecanismos de evaluación, transparencia y rendición de cuentas. En febrero de 2013 se instaló la Comisión Intersecretarial para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia. En ese evento, el titular de la SEGOB, sostuvo que “las acciones que se llevarán a cabo serán concretas, medibles y evaluables, evitando duplicidad”. Sin em-bargo, el fundamento legal de esa Comisión establece con claridad que el objeto de la misma es únicamente “la coordinación de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en el diseño y la ejecución de políticas, programas y acciones en materia de prevención social de la violencia y la delincuencia”23.

3. El Programa Nacional de Prevención recibió, para el ejercicio 2013, 2 mil 500 millones de pesos. De acuerdo con el Cen-tro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión: “...destaca el escaso avance financiero que mostraron los siguientes programas: Desarrollo y Aplicación de Programas y Políticas en Materia de Prevención Social del Delito y Promoción de la Participación Ciudadana con un avance de 36.4 por ciento con respecto a su presupuesto modificado, es decir, mostró un subejercicio de 63.6%”24.

4. El Programa involucra 27 programas estratégicos que se están aplicando de manera focalizada en 57 demarcaciones priori-tarias. Los criterios de selección de las 57 demarcaciones prioritarias no fueron establecidos por el Gobierno, sino por un par de organizaciones sociales25 mediante un esquema de colaboración poco claro. La metodología de esos criterios presume la incorporación de indicadores socio- económicos que van más allá de la incidencia delictiva tales como deserción escolar, des-empleo, población juvenil o pobreza. Sin embargo, una vez definidas las 57 demarcaciones prioritarias, los 2 mil 500 millones de pesos asignados al programa no se distribuyeron en atención a esos indicadores relacionados con las “causas estructurales de la violencia”, sino únicamente se tomó en cuenta la densidad poblacional y la cantidad de homicidios dolosos registrados en la demarcación26.

21 Mensaje del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Licenciado Enrique Peña Nieto, con motivo de su Primer Informe de Gobierno. Residencia Oficial de los Pinos, 2 de septiembre de 2013. Disponible en: http://www.presidencia.gob.mx/articulos-prensa/mensaje-del-presi-dente-de-los-estados-unidos- mexicanos-licenciado-enrique-pena-nieto-con-motivo-de-su-primer-informe-de-gobierno/22 Sin embargo, las definiciones generales de ese plan fueron hechas públicas en febrero de 2013 a través de las Bases del Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia e Instalación de la Comisión Intersecretarial. Disponible en: http://www.goberna-cion.gob.mx/archivosPortal/pdf/Bases120213.pdf23 Acuerdo por el que se crea con carácter permanente la Comisión Intersecretarial para la Prevención Social de la Violencia y la Delin-cuencia, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de febrero de 2013. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codi-go=5287279&fecha=11/02/201324 Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, 2013. Nota Informativa “Ramo 04 Gobernación. Ejercicio del Gasto del Primer Trimestre 2013”, 3 de julio, CEFP. Disponible en: http://www.cefp.gob.mx/publicaciones/nota/2013/julio/notacefp0452013.pdf25 El listado de demarcaciones proviene de un producto generado por Cohesión Comunitaria e Innovación Social A.C. y Fundación Este País A.C., denominado “Estrategia Nacional de Capacidad Institucional para Fortalecer la Cohesión Comunitaria en el Ámbito Local” (ECCA 2012). Disponible en: http://www.congisp2013.org/programa/presentaciones/PRIMER%20ENCUENTRO%20DE%20VIOLENCIA%20 UR-BANA.pdf26 Anexo 1 del Acuerdo por el que se establecen los lineamientos para el otorgamiento de apoyos a las entidades federativas en el marco del Programa Nacional de Prevención del Delito, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de febrero de 2013. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5288039&fecha=15/02/2013

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5. Los 27 programas estratégicos asociados al Programa redundan en estrategias implementadas en el pasado reciente, tales como la realización de diagnósticos comunitarios, capacitación del personal, creación o rehabilitación de espacios con voca-ción deportiva o cultural para la integración comunitaria y atención temprana a problemas de conducta.

6. Sobre estos 27 programas, se reporta la inversión presupuestal y algunos esfuerzos en su implementación tales como la cantidad de lentes entregados a estudiantes, los talleres iniciados o los diagnósticos comunitarios que se han llevado a cabo. En términos de resultados, no se informa acerca de los signos de cambio positivo en las condiciones de seguridad en las de-marcaciones beneficiadas.

7. En materia de prevención y atención temprana de las adicciones, el Gobierno de la República informa que de enero a junio de 2013 el Centro Nacional para la Prevención y Control de Adicciones (CENADIC) benefició a más de 2 millones de adoles-centes y jóvenes con acciones de concientización y prevención contra las adicciones. Destaca que en el periodo agosto de 2011 a septiembre de 2012 la población beneficiaria por esa misma institución fue de 7 millones de personas.

Nueva estrategia de seguridad

La adopción de una estrategia novedosa y eficaz para reducir la violencia en México ha sido uno de los mensajes impulsado con mayor énfasis por el Gobierno de la República. Los contenidos puntuales de esa estrategia se dieron a conocer a 9 meses de iniciada la Administración, carecen de criterios de medición y los resultados más tangibles se refieren a la aprehensión de líderes criminales. En términos de procuración de justicia, todos los indicadores disponibles muestran retrocesos.

1. Los planteamientos específicos de esa estrategia del Gobierno de la República fueron dados a conocer apenas unos días antes del primer informe de labores y aspiran fundamentalmente, a la reducción de la violencia, el combate a los delitos (especial-mente el homicidio, el secuestro y la extorsión) y el restablecimiento de la paz. La estrategia anunciada por el Gobierno plantea diez puntos de intervención y una serie de acciones, ninguna de las cuales tiene aparejada una meta concreta o algún indicador que permita verificar su cumplimiento.

2. El Gobierno de la República postula la existencia de una lista de 122 presuntos responsables más buscados, de los cuales ha aprehendido a 56 y 9 más han fallecido “al resistirse con violencia a la acción de la ley”. Esto contradice el mensaje reiterado acerca de la eficacia de las actuales autoridades para lograr importantes arrestos “sin disparar un solo tiro”. No se ha dado a conocer la lista de las otras 57 personas que aparentemente forman parte de los más buscados; esta opacidad impide la colabo-ración de la ciudadanía para identificar y denunciar a tales personas.

3. El Primer Informe de Gobierno dedica un apartado específico al reporte de logros relacionados con “abatir la impunidad”. Para dar cuenta de ese objetivo se informa acerca de la realización de cursos de capacitación y profesionalización para perso-nalde la PGR (incluyendo la mención a tres prácticas de tiro), el impulso a modificaciones en el marco legal y el propósito de completar proyectos de cambio en la organización interna de la PGR. Se informa también sobre la canalización futura de 458.9 millones de pesos para apoyar la implementación de la reforma penal en las entidades federativas, para alentar la capacitación en derechos humanos y para la capacidad de gestión de los sistemas de información disponibles. Pero en relación a la preten-sión de “abatir la impunidad” no se ofrece información directa sobre alguna métrica de la impunidad, ni de su estado actual ni de su progresión en los últimos meses, ni de las acciones concretas dirigidas a su abatimiento.

4. El desempeño de la PGR para procurar la justicia, los principales indicadores reportados ofrecen valores inferiores a la úl-tima medición (periodo septiembre de 2011 a junio de 2012). Aunque los periodos de comparación disponibles no son idén-ticos, es notoria la disminución en todos ellos, especialmente en la capacidad del Ministerio Público para obtener sentencias condenatorias y en la productividad promedio de los agentes.

Algunos indicadores de desempeño de la Procuraduría General de la República

Indicador Sexto Informe de Gobierno (2006-2012)

Primer Informe de Gobierno (2012-2018)

% de sentencias condenatorias obtenidas a fa-vor de la sociedad respecto del total de senten-cias en materia federal

61.9%

(sept. de 2011 a jun. de 2012)

54.6%

(enero a junio de 2013)

20

% de averiguaciones previas consignadas en relación a las despachadas por delitos federales

36.3%

(sept. de 2011 a jun. de 2012)

30.8%

(enero a junio de 2013)

% de expedientes de averiguaciones previas despachados en materia de delitos federales especializados

36.2%

(sept. de 2011 a jun. de 2012)

24.2%

(enero a junio de 2013)

% de averiguaciones previas concluidas en materia de delincuencia organizada

25.5%

(sept. de 2011 a jun. de 2012)

17.9%

(dic. de 2012 a jun. de 2013)

Total de averiguaciones previas despachadas en promedio por cada agente del MinisterioPúblico de la Federación

23.6 averiguaciones despachadas por agente

(sept. de 2011 a jun. de 2012)

12.5 averiguaciones despachadas por agente

(dic. de 2012 a jun. de 2013)

% de averiguaciones previas despachadas res-pecto del total de expedientes en trámite por delitos federales

65.1%

(sept. de 2011 a jun. de 2012)

48.6%

(dic. de 2012 a jun. de 2013)

% de cumplimiento de órdenes judiciales y ministeriales

71%(sept. de 2011 a jun. de 2012)

67.3%(dic. de 2012 a jun. de 2013)

Indicador Sexto Informe de Gobierno (2006-2012) Primer Informe de Gobierno (2012-2018)

Inteligencia

El Gobierno Federal ha sido enfático en que su política de seguridad se basará fundamentalmente en acciones derivadas de labores previas de inteligencia. En el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 se planteó como objetivo “Fortalecer a la inteli-gencia civil como un órgano de fusión de las inteligencias especializadas del Estado Mexicano”. En consecuencia, se propuso “Diseñar y operar un Sistema Nacional de Inteligencia Civil, que permita contar oportunamente con información para la pro-ducción eficiente y oportuna de inteligencia estratégica para la Seguridad Nacional”.A pesar de la reiteración en la necesidad de fortalecer la “inteligencia civil”, en el Informe de Gobierno los únicos logros que presentan en materia de inteligencia corres-ponden a lo desarrollado por la Fuerzas Armadas, particularmente la Secretaría de Marina. Al respecto, se reporta lo siguiente:

1. Se implementaron tres Centros Regionales de Inteligencia Naval, establecidos en la jurisdicción de las Regiones Navales.

Sin menospreciar el logro que significa contar con tres instalaciones más, lo cierto es que esto no hace sino abonar al proyecto previo del Centro de Inteligencia Naval, creado en el sexenio pasado. Mientras que no contribuye al fortalecimiento de la in-teligencia civil, la cual se mantiene como objetivo, sin logros reportados. Al respecto, en el Informe de Gobierno se contempla lo siguiente:

2. “...se trabaja en la creación de un nuevo órgano que concentre y coordine las funciones de inteligencia, investigación y los servicios periciales de la PGR”.

3. “Por su parte, la SEMAR y la SEGOB, participan en reuniones para establecer políticas de coordinación que permitan la es-tandarización de las actividades de inteligencia de las dependencias y entidades del Gobierno Federal y optimicen sus canales de comunicación e intercambio de información”.

4. Durante 2013 el Ejecutivo Federal llevó a cabo acciones de fusión de inteligencia a través de esquemas de coordinación, principalmente en lo relacionado con el fenómeno de la delincuencia organizada. La fusión llevada a cabo ha derivado en inte-ligencia de alto impacto que favoreció la neutralización de actores delincuenciales, mediante alertas tempranas a la autoridad.

A todas luces, ninguno de estos puntos representa un logro o avance en el diseño del Sistema Nacional de Inteligencia Civil. Incluso, podría resultar contraproducente lo realizado hasta el momento. Se deduce que el Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia (CENAPI) adscrito a la Procuraduría General de la República será sustituido por “un nuevo órgano”, pero no se reportan avances concretos sobre la fase de diseño o implementación en la que se encuentre esta nueva instancia. Más preocupante aún, es que no se mencione nada sobre lo realizado por el Centro de In-

21

vestigación y Seguridad Nacional (CISEN), la principal instancia generadora de inteligencia civil, en el marco del mencionado Sistema Nacional. Además, las reuniones en las que participaron las Secretarías de Marina y Gobernación (que son parte de sus labores habituales y no un logro) no aportan nada al diseño o implementación del pretendido Sistema Nacional de Inteli-gencia Civil.Lo realizado hasta el momento y reportado en el Informe de Gobierno denota una confusión sobre el significado de “inteligencia civil”. Ante la falta de resultados en este rubro, el Gobierno Federal reporta lo siguiente:

Por fusión de inteligencia se refieren al “Proceso de trabajo interinstitucional que consiste en el intercambio de datos y su aná-lisis para generar inteligencia sobre antagonismos a la Seguridad Nacional, a través de un esquema formalmente articulado de colaboración”. No queda claro si el resultado de esa fusión de información, concentrado por una instancia no militar, podría denominarse inteligencia civil. Tampoco se precisa en que se diferenciaría el “esquema formalmente articulado de colabora-ción” del Sistema Nacional de Inteligencia Civil. Estas precisiones conceptuales no son triviales, toda vez que al parecer el es-quema actual (vigente desde la pasada Administración) está dando resultados en la “neutralización de actores delincuenciales”. Logro que tampoco se puede ponderar debido a la falta de información sobre los presuntos criminales neutralizados.

Coordinación institucional

La Coordinación entre Autoridades es uno de los diez puntos de la política de seguridad del Gobierno de la República. Proba-blemente sea el más aludido en el discurso oficial en su intención de diferenciar la política actual con lo realizado en el pasado. Sin embargo, lo reportado en el Informe de Gobierno indica comunicación infructuosa entre autoridades de los tres poderes y órdenes de gobierno. En el documento en cuestión se reporta lo siguiente:

1. “Con pleno respeto a la división de poderes y procurando el cumplimiento de los preceptos constitucionales, se realizan ac-ciones con el Poder Judicial, para la atención de asuntos en materias administrativa, de derechos humanos, electoral y penal”.Sin embargo, la excarcelación de Rafael Caro Quintero y la tardía intervención de la PGR para impedirlo, apunta en dirección opuesta al mensaje gubernamental. Los esfuerzos de coordinación entre los órganos encargados de la impartición de justicia y la PGR han sido insuficientes.

En el discurso oficial se enfatiza la coordinación institucional a través del Gabinete México Seguro, las Unidades de fusión y los Centros de Operación Estratégica. Particularmente, sobre estos últimos se reporta lo siguiente:

2. “Los Centros de Operación Estratégica (COE), los cuales son competentes para la atención, investigación persecución de los delitos concurrentes, contra la salud en la modalidad de narcomenudeo y conexos, a través del trabajo conjunto y coordinado de las autoridades federales y estatales. Ello llevó a la detención durante el periodo (diciembre a julio de 2013) de 1 mil 718 personas”.

Esta instancia de la PGR, sin embargo, ya existe desde el año 201027, aunque no se mencione en el Informe. De manera tal, que no deja de ser paradójico que los únicos datos duros que se reporten como logros correspondan a los Centros creados en la pasada Administración.

Gendarmería Nacional

1. Tal y como sucedió con el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, en el Informe de Gobierno no se menciona para nada a la Gendarmería Nacional. A pesar de que en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2013 se asignaron 1 mil 500 millones de pesos al proyecto no se rinden cuentas sobre el estado de avance de la será finalmente una nueva División de la Policía Federal.

2. Sin duda, este proyecto representa el principal fracaso en materia de seguridad de la actual Administración. No sólo porque será una versión mínima de lo que originalmente se anunció como la corporación civil que facilitaría el retiro gradual de las Fuerzas Armadas, sino por la opacidad con la que se condujo el diseño de y los sucesivos ajustes.

Políticas de información

La opacidad sobre el desempeño institucional en materia de seguridad y procuración de justicia se está convirtiendo en un sig-no de este Gobierno.1. Se aducen razones ligadas a estándares de inteligencia para no dar a conocer la lista completa de los 122 presuntos responsables más buscados por las autoridades federales. En la práctica, la ciudadanía permanece en la ignorancia acerca de la identidad e importancia criminal de tales personas hasta que se informa su detención.

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2. La disminución de la violencia es uno de los propósitos centrales de la estrategia del Gobierno de la República. Para reportar los logros sobre este tema, se presume que “en lo referente a la evaluación y retroalimentación comprometida en la política de Estado de seguridad y justicia, el Gobierno de la República ha innovado en la metodología y periodicidad de la publicación de información, para que los mexicanos cuenten con información veraz e integral de la seguridad en la Nación”. La realidad es que en los últimos meses la política de información en esta materia ha sido inconsistente por las siguientes razones:

a. La actual Administración no ha hecho públicos los pormenores metodológicos de ese indicador ni los elementos que expli-quen su carácter innovador.b. Se ha preferido la denominación de “homicidios dolosos relacionados con delitos federales” para informar acerca de las reducciones más acentuadas de la violencia en algunas ciudades seleccionadas.c. Las diversas comunicaciones oficiales sobre este tema han abonado a la confusión sobre la manera en la que el Gobierno está midiendo la violencia y reportando sus logros. Ello ha provocado extrañeza entre las organizaciones sociales que monitorean con detalle el desempeño gubernamental en materia de seguridad y de políticas públicas.

El Vocero del Gabinete de Seguridad anunció el 9 de agosto de 2013 un nuevo esquema para reportar la cantidad de homi-cidios cometidos en el país en el cual ya no se incluiría la cifra de “homicidios relacionados con delitos federales”, sino úni-camente la cantidad de homicidios dolosos. Para el titular del Ejecutivo Federal ambas métricas permanecen vigentes y así lo ratificó en su discurso de presentación del Primer Informe de Gobierno al dar cuenta de las disminuciones observadas en ambos indicadores.

d. El nuevo esquema de información anunciado en agosto de 2013 se refiere a un listado que contiene la cantidad de averigua-ciones previas o carpetas de investigación reportadas por las autoridades locales para los delitos de homicidio doloso, secues-tro, extorsión, robo de vehículo con violencia y robo de vehículo son violencia. Este formato forma parte del acervo general de información en la materia que desde hace años, publica el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y no contiene ninguna innovación o valor agregado.

e. El 3 de septiembre de 2013, la Secretaría de Gobernación proporcionó, “en exclusiva” a un medio de comunicación las cifras de homicidios dolosos “vinculados a delitos federales” registrados entre diciembre de 2012 y agosto de 2013 con un total de 8 mil 751 homicidios de ese tipo.

f. Independientemente de las implicaciones sobre la selección unilateral de un solo medio de comunicación para dar a conocer estos datos, las cifras reportadas muestran una reducción consistente y llama la atención que en los últimos dos meses reporta-dos (julio y agosto de 2013), la cantidad de homicidios registrados por la autoridad es inferior a las cifras que, por sus propios medios, recolecta y publica ese medio de comunicación28.

27 Acuerdo número A/003/10 del C. Procurador General de la República por el que se da por concluida la operación de las Unidades Mixtas de Atención al Narcomenudeo (UMAN) e inicia la operación de los Centros de Operación Estratégica (COE) publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 2010. Disponible en: http://www.diariooficial.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5130195&fecha=03/02/201028 “Caen homicidios a niveles de 2009” en Milenio, 4 de septiembre de 2013. Disponible en: http://www.milenio.com/cdb/doc/noticias2011/a168457022b0644750903a0e227b1cce

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Iniciativa Mérida y cooperación internacional

La Cooperación Internacional en materia de seguridad ha sido infructuosa. La Iniciativa Mérida, el principal mecanismo de cooperación bilateral con Estados Unidos ha registrado incluso retrocesos que se perciben en el retraso o congelamiento de recursos aprobados y de recortes en los montos presupuestales para los años fiscales 2103 y 2014. Por supuesto que nada de esto se reporta, ni siquiera se informa sobre el ejercicio de los recursos liberados a partir de diciembre de 2012. Únicamente se dice lo siguiente:

1. “...se impulsó el cumplimiento de los cuatro pilares estratégicos de la Iniciativa Mérida de manera integral las condiciones de seguridad en la región fronteriza”.

Hay compromisos de Estado de los que el Gobierno Federal no está rindiendo cuentas y que la información disponible indica que no se están cumpliendo. Por ejemplo, nada se dice en el Informe de Gobierno sobre el Esquema Hemisférico de Coope-ración contra la Delincuencia Organizada Transnacional constituido el 20 de septiembre de 2012 e integrado por 34 países. Dicho Esquema fue un logro de la Diplomacia Mexicana y un reconocimiento regional a la política de seguridad de la anterior Administración. Entre los acuerdos pactados y signados sobresalen los siguientes:

a. México ocuparía el Secretariado Pro-Témpore del Esquema Hemisférico.

b. El primer Coordinador General sería designado por el Gobierno de México y ocuparía el cargo por un plazo de 2 años, tiempo que se estima suficiente para la puesta en marcha del Centro Coordinador de las Américas (CCA), instancia encargada de coordinar y articular las acciones estratégicas, tácticas y operativas de los Estados y de las redes hemisféricas de manera expedita y en tiempo real contra la delincuencia organizada transnacional.

c. En un plazo de 90 días serían elaborados los estatutos con los que operará específicamente el CCA, el cual sería dirigido en su primera etapa por un mexicano, designado dentro del mismo plazo.

No se informa sobre algún avance en el cumplimiento de estos acuerdos. Solamente se plantea lo siguiente:

2. “En relación al objetivo de promover esquemas de coordinación y cooperación nacional e internacional que permitan un cumplimiento eficiente y eficaz de las tareas de Seguridad Nacional, con pleno respeto a la soberanía nacional, al Pacto Federal, así como a los derechos humanos”. Y se hace un recuento de nueve reuniones celebradas con diversos organismos internacio-nales para combatir al crimen organizado, pero a pesar del enunciado, no se ofrecen resultados tangibles derivados de ninguna de ellas, excepto su tenor programático. De manera tal, que se infiere que el Esquema Hemisférico no está funcionando con base en lo acordado y planeado por los países del Continente Americano. Lo cual, indica el desaprovechamiento de un instru-mento clave para la cooperación internacional en materia de seguridad regional que podrí tener impacto positivo en el país.

Desaprovechamiento de recursos económicos y humanos

Los magros resultados en materia de seguridad no pueden ser atribuidos a la falta de fondos presupuestales. Los recursos eco-nómicos no se han escatimado, simplemente se han sub utilizado; mientras que los recursos humanos de las Fuerzas Federales no han sido aprovechados de la misma manera que la Administración precedente.

La actual Administración inició labores con un incremento sustancial en materia de seguridad y justicia. En el 2013 el Gasto Programable del Sector Público Presupuestario en la Función “Orden, Seguridad y Justicia” es de 204 mil 051 millones de pe-sos. Cantidad que representa 151 mil 802 millones de pesos más que el monto autorizado en el 2007. Tal como se ilustra en la siguiente gráfica:

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Fuente: Elaboración propia con datos de los Informes de Gobierno 2007 y 2013.

En total, el incremento presupuestal fue de 290% respecto al monto del primer año de la anterior Administración.Tampoco los recursos humanos pueden ser la causa. El estado de fuerza de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), la Secretaría de Marina (SEMAR) y la Policía Federal (PF) han registrado incrementos sucesivos. El aumento más notable fue consecuencia del fortalecimiento de la corporación policiaca, tal como se muestra en la siguiente tabla:

Recursos Humanos de las Fuerzas Federales

Institución 2007 2013 Diferencia Variación %SEDENA 196,767 212,208 15,441 7.84%SEMAR 47,798 54,299 6,501 13.60%PF 13,945 37,156 23,211 166.44%

Fuente: Elaboración propia con datos de los Informes de Gobierno 2007 y 2013.

A pesar del aumento de efectivos involucrados en las labores de seguridad los resultados no han sido los esperados. En este sentido, con el propósito de mejorar las condiciones de seguridad pública, el Ejecutivo Federal plantea el impulso de la trans-formación institucional y el fortalecimiento de las capacidades de las fuerzas de seguridad pública. Sin embargo, los programas de prioridad nacional definidos así por el Consejo Nacional de Seguridad Pública desde 201129, los cuales debían ser finan-ciados con recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP) más los recursos estatales, distan mucho de haberse ejercido de manera óptima durante los primeros ocho meses de la presente Administración. A unos cuantos meses de que termine el primer año de gobierno, hay una clara brecha entre los recursos au-torizados y ejercidos. Como se ilustra en la siguiente tabla:

29Acuerdo 10/XXXI/11, de la XXXI Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública, celebrada el 31 de octubre de 2011. Diario Oficial de la Fe-deración, 18 de noviembre de 2011. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5220601&fecha=18/11/2011

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FinanciamientoconjuntoparalosProgramasdeSeguridadPública2013(Millonesdepesos)

Autorizado Ejercido

Porcentajedeloejercidorespectode

loautorizado

Total 9,797.0 883.2 9%PrevenciónSocialdelaViolenciaylaDelincuenciaconParticipaciónCiudadana 249.9 39.4 16%HuellaBalísticayRastreoComputarizadodeArmamento(IBIS/ETRACE) 103.7 0.0 0%InstalacióndeCentrosdeOperaciónEstratégica(COE´S) 137.1 0.1 0%ProfesionalizacióndelasInstitucionesdeSeguridadPública 705.3 38.3 5%InstrumentacióndelaEstrategiaenelCombatealSecuestro(UECS) 246.4 6.3 3%FortalecimientodelasCapacidadesdeEvaluaciónenControldeConfianza 894.3 107.3 12%ServiciosdeLlamadasdeEmergencia066ydeDenunciaAnónima089 809.3 136.4 17%RegistroPúblicoVehicular 167.7 17.0 10%UnidaddeInteligenciaPatrimonialyEconómica(UIPE´S) 14.7 0.0 0%EvaluacióndelosDistintosProgramasoAcciones 188.9 57.3 30%FortalecimientoaInstitucionesdeSeguridadPública,ProcuracióneImparticióndeJusticia 2,928.6 271.0 9%NuevoSistemadeJusticiaPenal 505.7 1.8 0%FortalecimientodelasCapacidadesHumanasyTecnológicasdelSistemaPenitenciarioNacional 781.2 6.6 1%RedNacionaldeTelecomunicaciones 1,211.6 150.6 12%SistemaNacionaldeInformación 409.2 42.6 10%AccesoalaJusticiaparalaMujeres 152.0 8.5 6%GenéticaForense* 291.6 0.0 0%

Fuente: Primer Informe de Gobierno 2013.* La creación del Programa con Prioridad Nacional de Genética Forense fue aprobada por el Consejo Nacional de Seguridad Pública en su XXXIII Sesión, celebrada el 2 de agosto de 2012.

Destaca lo siguiente:

1. A pesar de los recursos aprobads para su ejecución, hay programas prioritarios para los que no se ha ejercido un solo peso. Tal es el caso del rastreo computarizado de armamento, de la Unidad de Inteligencia Patrimonial y Económica y del Programa de Genética Forense.

2. Para el ejercicio 2013 se autorizaron 2,570.9 millones de pesos para el Subsidio a las entidades federativas para el Fortale-cimiento de sus Instituciones de Seguridad Pública en Materia de Mando Policial. Esta cifra es 3.4% superior a lo autorizado para el ejercicio 2012, sin embargo, no está claro cómo se están aprovechando ese incremento pues no se informa, a diferencia de la administración anterior, cuántos elementos se han incorporado al Modelo de la policía Acreditable en los tres posibles destinos del gasto: Policía Estatal Acreditable (unidades de análisis táctico, investigación y operaciones), Policía Ministerial Acreditable (unidades de análisis táctico e investigación) y Custodios Acreditables del Sistema Penitenciario (unidadde ope-ración). En consecuencia, se ignora el posible impacto de los recursos asignados.

Violencia y delitos

A pesar de que la reducción de la violencia es uno de los propósitos centrales de la estrategia de seguridad del Gobierno de la República, no hay alguna meta específica sobre la reducción esperada. Por consiguiente, cualquier reducción, de la magnitud que sea, puede considerarse como un logro. A pesar de esa falta de metas concretas en la reducción de los delitos, el secuestro y la extorsión se han incrementado. Al mismo tiempo, se ha dejado de ejercer el 97.5% de los recursos autorizados para el fun-cionamiento de las Unidades Especializadas Contra el Delito de Secuestro.

1. Entre diciembre de 2012 y julio de 2013, hubo una disminución de 13.7% respecto del mismo periodo del año anterior. El Ejecutivo Federal informa que de éstos, los homicidios vinculados a delitos federales se redujeron en 20%. Estas reducciones son alentadoras en sí mismas, pero revelan una persistente confusión conceptual, pues hasta el momento, las autoridades res-ponsables no han explicado los detalles en la metodología que permitan asumir, efectivamente, que los homicidios dolosos “vinculados a delitos federales” son un subconjunto de los homicidios dolosos cuya base de datos es actualizada mensualmente por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

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2. Desde el inicio de la Administración hasta julio de 2013, se informa que los homicidios dolosos vinculados al crimen orga-nizado disminuyeron en 46.8% con respecto al mismo periodo anterior. El fraseo sugiere que se trata de una reducción a nivel nacional, pero en realidad se refiere únicamente a una disminución observada en 7 ciudades seleccionadas: Acapulco, Ciudad Juárez, Chihuahua, Torreón, Monterrey, Culiacán y Nuevo Laredo. No se ofrece información acerca del comportamiento de ese indicador en otros municipios severamente afectados por la violencia, sea por el número de casos, sea por los incrementos que están siendo reportados por la prensa.

3. En la presentación de su estrategia de seguridad, el Presidente de la República señaló como una de sus prioridades, el com-bate a los delitos (especialmente el homicidio, el secuestro y la extorsión). En el Informe se comunica a la sociedad que entre enero y junio de 2013 hubo 828 mil 528 denuncias por delitos del fuero común; ello representa una incipiente reducción de 2.7% respecto a lo observado en el mismo periodo del año anterior.

4. En el Informe no se reporta las variaciones en el secuestro y la extorsión. Sin embargo, los datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública permiten observar que entre enero y junio de 2013, los secuestros incrementaron 23% respecto del mismo periodo del año anterior. Durante esos mismos periodos, el delito de extorsión aumentó en 13%.

5. El incremento en el delito de secuestro ocurre de manera simultánea con una falta de información sobre el desempeño de las Unidades Especializadas Contra el Delito de Secuestro (UECS). En diciembre de 2011 cada una de las entidades federativas contaba con su propia Unidad Especializada. Todas ellas estaban respaldadas con su respectivo decreto de creación y una serie de protocolos de actuación, un titular designado, así como con instalaciones destinadas para su operación. Sin embargo, en el reciente informe del Gobierno de la República no se informa nada acerca de su funcionamiento. Sólo se comunica a la sociedad que para el ejercicio 2013 hubo un monto autorizado de 246. 4 millones de pesos para la instrumentación de la Estrategia en el Combate al Secuestro y que de esa cantidad sólo se habían ejercido 6.3 millones de pesos, lo que equivale al 2.5% del monto autorizado para su funcionamiento.

6. No se ofrece información sobre el número de personas liberadas, personas detenidas presuntamente responsables de ese delito, ni sobre el número de bandas cuya operación fue afectada durante los primeros meses de la Administración. Tampoco se ofrecen datos sobre la operación del Módulo de Combate al Secuestro en el Sistema Único de Información Criminal (SUIC) de Plataforma México. Por consiguiente, no se sabe cuántos registros por casos de secuestro se ingresaron durante los primeros meses de esta Administración, ni se sabe cuántos de estos registros fueron ingresados por la Policía Federal y cuántos por las procuradurías locales.

Aseguramientos

A pesar del aumento de efectivos involucrados en las labores de seguridad los resultados no han sido los esperados. Al menos en el marco del denominado “Esfuerzo Nacional”, las cifras que indican el desempeño en labores de erradicación de plantíos ilegales y aseguramiento de narcóticos no han sido las óptimas. De hecho, hubo disminuciones en la mayor parte de los in-dicadores de este esfuerzo.

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AseguramientoDiciembrede2011ajuliode2012

Diciembrede2012ajuliode2013

AseguramientoDiciembrede2011ajuliode2012

Diciembrede2012ajuliode2013

Cocaína(kilogramos) 2,098.29 3,718.53 Pseudoefedrina(Kilogramos) 79.63 7,196.62

Marihuana(Kilogramos) 731,313.72 598,244.56 Totaldevehículos(Unidades) 24,903.00 9,443.00Marihuana(Unidades) 162,020.00 1,112.00 Vehículosterrestres 24,811.00 9,374.00

Vehículosmarítimos 71.00 49.00Gomadeopio(Kilogramos) 1,463.35 253.52 Vehículosaéreos 21.00 20.00Gomadeopio(Litros) 314.00 86.10

Totaldearmas 20,143.00 9,827.00Heroína(Kilogramos) 174.95 240.54 Armascortas 6,951.00 3,642.00

Armaslargas 13,192.00 6,185.00Metanfetaminas(Kilogramos) 35,519.22 7,340.21Metanfetaminas(Litros) 13,134.78 1,815.90 Totaldepersonasdetenidas 25,259.00 11,659.00Metanfetaminas(Unidades) 959.00 67.00 Nacionales 25,038.00 11,470.00

Extranjeras 221.00 189.00Anfetaminas(Unidades) 473.00 77.00

Fuente: 1er Informe de Gobierno 2013.

Esfuerzo Nacional de combate contra el narcotráfico

En la siguiente gráfica se aprecian con mayor claridad los decrementos porcentuales en las cantidades aseguradas durante los primeros ocho meses de la actual Administración, respecto al mismo periodo del año anterior.

Fuente: Con información del 6o Informe 2012 y del 1er Informe 2013.

Esfuerzo Nacional de combate contra el narcotráfico

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Sólo en los siguientes conceptos hubo una mejoría en el monto asegurado:

1. Durante los primeros meses de la presente Administración se logró el aseguramiento de más de 7 toneladas de pseudoefe-drina y respecto del mismo periodo del año anterior, hubo un incremento de 77% en el aseguramiento decantidad de cocaína y 37% en el de heroína aseguradas.

Sin embargo, todos los demás indicadores del Esfuerzo Nacional en el combate al narcotráfico presentaron retrocesos y todos ellos en magnitudes muy severas.

2. Por ejemplo, a diferencia de lo observado entre diciembre de 2011 a julio de 2012, en los primeros ocho meses de esta Ad-ministración se dejaron de asegurar 133 toneladas de marihuana, 160 mil unidades de esta droga, 1.2 toneladas de goma de opio, 28 toneladas de metanfetaminas, 15 mil 460 vehículos y 10 mil 300 armas.

Protección de los derechos humanos

La defensa y protección de las víctimas es un tema sensible para la sociedad. La información proporcionada no permite saber cuántas quejas y recomendaciones recibieron las diversas instituciones de la Administración Pública Federal. Los avances que se presentan son continuación de acciones implementadas o iniciadas años atrás.

1. El Gobierno Federal informa que se ha creado un área específica para instrumentar la Reforma Constitucional en Derechos Humanos y los convenios internacionales que México ha suscrito en la materia. Además de la creación de ese ente, no se aporta información alguna sobre su desempeño.

2. Entre el 1o de diciembre de 2012 y el 31 de julio de 2013 se tuvo registro de 17 recomendaciones emitidas por la CNDH dirigidas a autoridades de la Administración Pública Federal, pero no se ofrece la distribución de esas recomendaciones según institución que la haya recibido. Tampoco se da cuenta del cumplimiento concreto de alguna recomendación acatada durante los primeros meses de la actual Administración.

3. En materia de quejas interpuestas ante la CNDH, se informa que la SEDENA logró reducir en 38.8% el número de ellas, pero no se informa el total de quejas ni la cantidad de quejas derivadas de la actuación u omisión del resto de la Administración Pública Federal, en particular, SEMAR, PGR y SEGOB. En contraste, sí se informa con detalle acerca de la serie de acciones orientadas a “impulsar la inclusión de los derechos humanos en los contenidos educativos a nivel nacional”. En consecuencia, la ciudadanía ignora cuántas quejas han sido interpuestas ante la CNDH por presuntas violaciones a los derechos humanos cometidas por personal de la Secretaría de Marina, de la PGR o de elementos de la Policía Federal. A cambio de esa omisión, este Informe sí es exhaustivo para señalar, por ejemplo, que “en los 20 planteles federales del Colegio de Bachilleres en el DF y en el Estado de México, el tema de los derechos humanos se aborda en las asignaturas de Filosofía e Historia de México”.

4. Se está avanzando en una nueva propuesta de Reformas al Código de Justicia Militar, destacando las relativas al Artículo 57, fracción II, para atender la resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Se informa que las Fuerzas Armadas elaboran un Anteproyecto de Reformas, pero no se indica algún plazo para concluirlo.

5. Para mejorar y hacer explícita la normatividad sobre el uso de la fuerza y su relación con posibles violaciones a los derechos humanos, la Secretaría de Gobernación se reunió el 11 de junio de 2013 con un Grupo de Trabajo encargado de la elaboración del Anteproyecto de la Ley Federal que Regula el Uso de la Fuerza. En términos de logros, la realización de una sola reunión no es suficiente para dimensionar cuándo estará listo ese Ante proyecto, cuándo se presentará, ni cuáles serán sus contenidos centrales. Por lo tanto, cualquier beneficio social derivado de una ley cuyo ante proyecto aún no termina de formularse, resulta totalmente lejano.

Búsqueda de personas desaparecidas

Le ha tomado tiempo a la Subsecretaría de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación esclarecer la distinción conceptual entre personas desaparecidas, extraviadas y no localizadas.

1. En febrero de 2013 esa dependencia presentó una base de más de 26 mil personas presuntamente desaparecidas, que a la postre resultó ser un acervo de información completamente heterogéneo, cuyos registros incluían casos captados incluso en el siglo XIX. También se incluían casos de personas extraviadas y no localizadas. La PGR entregó una base de datos de personas no localizadas al Centro Nacional de Información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, para

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conformar el Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas, pero no se aclara ni se prevé la conforma-ción de una base de datos dedicada exclusivamente al registro de personas desaparecidas, tal como reclaman algunas organi-zaciones sociales integradas por familiares de personas desaparecidas.

2. Al interior de la PGR se creó la Unidad Especializada de Búsqueda de Personas Desaparecidas para dirigir, coordinar y supervisar las investigaciones relacionadas con la búsqueda y localización de personas desaparecidas y en su caso, su identifi-cación forense, así como para perseguir los delitos relacionados con su desaparición. Además de su creación, el Gobierno de la República no informa de algún resultado atribuible a esta nueva Unidad.

3. La PGR tiene a su disposición el sistema CODIS (Combined DNA Index System) que permite ingresar los perfiles genéticos obtenidos en el Laboratorio Central de Servicios Periciales y los enviados por las 32 entidades federativas. Ese sistema también puede captar los perfiles de muestras de casos no identificados junto con sus referencias familiares directas para la identifica-ción y localización de personas desaparecidas. No se ofrecen resultados acerca del uso de este sistema, ni de su vinculación con la Unidad Especializada en Búsqueda de Personas Desaparecidas.

4. En términos numéricos, la PGR proporcionó atendió a 549 familiares de personas extraviadas y/o ausentes y distribuyó una cantidad indeterminada de cédulas de identificación que incluyen la fotografía de la persona a localizar. No se ofrecen cifras sobre personas localizadas durante los primeros meses de la Administración.

Combate a la corrupción

1. Entre los ajustes institucionales definidos al inicio de la Administración está la sustitución de la Secretaría de la Función Pública por una Comisión Nacional Anti corrupción, cuya existencia aún no se concreta.

2. En materia de combate a la corrupción aumentaron el total de servidores públicos sancionados y el número de amonesta-ciones emitidas por la autoridad, pero disminuyó la cantidad de todos los demás tipos de sanción.

Desempeño de la Secretaría de la Función Pública

Indicador Sexto Informe de Gobierno (2006-2012)(enero a julio de 2012)

Primer Informe de Gobierno (2012-2018)(dic. de 2012 a jun. de 2013)

Servidores públicos sancionados 4,589 5,149Amonestaciones 1,905 2,353Suspensiones 1,763 1,757Inhabilitaciones 1,200 1,165Destituciones 312 292Sanciones económicas 490 464

Fuente: Con información del 6o Informe 2012 y del 1er Informe 2013.

Gobernabilidad

La capacidad del Gobierno de la República para concertar acuerdos entre diversos actores sociales y políticos se ha visto con-trastada por la frecuencia y severidad de manifestaciones sociales ocurridas en el Distrito Federal y en estados como Guerrero, Oaxaca y Michoacán. En el Informe de Gobierno se reporta lo siguientes :

1. “El Gobierno de la República establece mecanismos y acciones para la identificación, monitoreo y resolución de conflictos sociales”. Sin embargo, la efectividad de tales mecanismos no ha quedado probada. Se reconoce que desde marzo:

2. “Los maestros integrantes de la CNTE radicalizaron sus protestas en oposición a la Reforma Educativa, demandando adicio-nalmente la atención a diversos asuntos de carácter salarial, laboral y administrativo, principalmente en los estados de Oaxaca, Michoacán y Guerrero. En el mes de marzo de 2013 y en el marco de la atención brindada a los integrantes de esta agrupación, se establecieron los enlaces institucionales”.

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3. A través del personal destacamentado en la 43 Zona militar de Apatzingán Michoacán, la SEDENA proporcionó apoyo a la Procuraduría General de Justicia del Estado, para la detención del líder e incitador del grupo de autodefensa del municipio de Aquila Michoacán (14 de agosto).

4. Se sostuvieron reuniones permanentes con los dirigentes de la UPOEG, que iniciaron acciones de autodefensa en la Costa Chica y Montaña de Guerrero por el alto índice de inseguridad. El 23 de abril de 2013, mediante un convenio con el gobierno de Guerrero, se estableció el Sistema de Seguridad y Justicia Ciudadana de la Unión de Pueblos y Organizaciones del Estado de Guerrero (UPOEG), con el compromiso de sus integrantes de no participar en eventos de orden político, colocar retenes ni utilizar capucha. A pesar de que a todas luces estos grupos armados representan una amenaza latente a la gobernabilidad y obstaculizan la eficacia del Estado de Derecho, el Gobierno de la República ha establecido una política de diálogo que ha generado dos resultados negativos:

a) En el caso de Michoacán, se ha permitido la exposición de miembros de las Fuerzas Armadas a situaciones de confrontación con la población civil. Lo cual ha derivado en Intercambio de tropas por integrantes de policías comunitarias y tolerancia a la flagrancia en la portación de armas de asalto o de uso exclusivo del Ejército. Situación que afecta negativamente el ánimo y la legitimidad del Ejército Mexicano.

b) En el caso de Guerrero, se ha llegado al exceso de tratar de regularizar la operación de estos grupos armados. Los esfuerzos de concertación, como el convenio que es considerado un logro de la actual Administración, han sido infructuosos para evitar la proliferación de grupos de autodefensas y para inhibir constantes episodios de tensión entre estos y la autoridad legítima encargada de la seguridad pública.

Fortalecimiento institucional

Uno de los diez puntos de la estrategia del Gobierno en materia de seguridad es el fortalecimiento de las instituciones. En el Informe hay indicios de que esta convicción tiene aristas pendientes.

1. En la PGR se avanza en el diseño del nuevo sistema para desarrollo humano y profesional de ministerios públicos, agentes investigadores y peritos, pero se desconoce cualquier resultado de ese diseño o al menos, la etapa de avance conseguido en su implementación.

2. Se presume como un logro el cumplimiento de las reformas a la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Ar-madas Mexicanas ISSFAM, relativas al Programa Integral de Becas, mediante las cuales se amplía el beneficio para hijos del personal militar fallecido, desaparecido o los que se hayan incapacitado con motivo de actos del servicio. Aunque no se dis-pone de información para el mismo lapso del año anterior, se pueden observar indicios de una brecha importante en algunos beneficios sociales para el personal castrense, especialmente en el Programa “Bécalos por su valor”.

Disminución de beneficios para personal de las Fuerzas Armadas

Beneficio Septiembre de 2011 a agosto de 2012 Diciembre de 2012 a julio de 2013Becas de nivel Medio Superior y Superior 12,094 becas 4,860 becasBecas para hijos de militares fallecidos, desa-parecidos o incapacitados

73 becas 116 becas

“Bécalos por su valor” 3,922 beneficiados 207 beneficiadosCréditos para la vivienda para personal militar 6,440 créditos derivados del convenio celebra-

do entre el ISSFAM y la Comisión Nacional de Vivienda

5,913 créditos otorgados por el ISSFAM o por Banjército

Desde su inicio, el financiamiento conjunto en seguridad pública se ha orientado a fortalecer las capacidades institucionales en el ámbito local, principalmente en materia de infraestructura, profesionalización y depuración del personal, tecnología y siste-mas de información. Por ley estos programas son definidos y aprobados en el seno del Consejo Nacional de Seguridad Pública.

El análisis de la información contenida en el Segundo Informe de Gobierno y en su Anexo Estadístico acerca de estos progra-mas muestra lo siguiente:

• Aunque el monto total asignado a estos recursos se ha incrementado gradualmente, en 2013 y 2014 los porcentajes de ejer

3. El impulso a las políticas de equidad de género en las Fuerzas Armadas por parte de esta Administración podría dimensio-narse de modo elemental a través del número de mujeres que hayan causado alta en los servicios del Ejército, y Fuerza Aérea. Sin embargo, esa información no se encuentra disponible en el Informe.

“Nuevos” logros

El Primer Informe alude a algunos resultados que expresan la continuidad con las políticas desarrolladas en el pasado reciente, por ejemplo:

1. Se celebra la designación de 5 ciudadanos como invitados permanentes en las sesiones del Consejo Nacional de Seguridad Pública. Ello da cumplimiento a un acuerdo del Consejo Nacional de Seguridad Pública aprobado desde agosto de 201230.

2. Se comunica a la sociedad las cualidades técnicas de Plataforma México y se describen mejoras tangenciales.

3. Se presume que la Corte Interamericana de Derechos Humanos resolvió el 14 de mayo de 2013, que el Estado Mexicano ha avanzado en el cumplimiento cabal de los resolutivos dictados en las sentencias de los casos Radilla Pacheco y del caso Gon-zález y otras “Campo Algodonero”. La mayor parte de esos resolutivos fueron implementados en la Administración previa.

4. Se rinde cuentas sobre el funcionamiento de cinco Centros de Justicia para las Mujeres a través de los cuales los gobiernos estatales brindan servicios de manera coordinada tanto a personas víctimas de violencia, como a sus hijas e hijos, para facili-tarles el acceso a la justicia. Cuatro de esos centros ya estaban en funcionamiento en agosto de 2012.

Nuevos “indicadores”

El Primer Informe de Gobierno revela un esfuerzo institucional de adaptación y mejora. Al menos en el desarrollo de mejores estándares de medición de su propio desempeño hay algunas áreas de oportunidad.

1. Una aportación derivada del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y retomada en el Informe es la expectativa de “Evaluar y retroalimentar las acciones de las fuerzas de seguridad con indicadores claros, medibles y transparentes”. Bajo esa lógica y con el propósito de medir los avances de las fuerzas de seguridad para la prevención del delito, se creó en esta administración un indicador denominado “Porcentaje de operativos de prevención y disuasión en apoyo y a solicitud de las autoridades fede-rales, estatales y municipales”. Para dar cuenta de este nuevo indicador no se ofrece una proporción respecto de un universo más genérico tal como sugiere el nombre de la medida, sino únicamente la frecuencia de operativos desarrollados en cada una de las cinco regiones geográficas definidas por esta Administración.

2. La misma deficiencia metodológica se observa en otro indicador novedoso, denominado “Porcentaje de servicios atendidos en puntos de inspección con equipos no intrusivos”. Para dar cuenta de éste, no se ofrece ningún porcentaje, sino la cantidad absoluta de “298 servicios, los cuales permitieron realizar casi 5 millones escaneos que derivaron en el aseguramiento de di-versa droga y mercancía introducida ilegalmente al país”. Independientemente de los errores en el diseño de este indicador, sí vale la pena que la ciudadanía conozca por ejemplo, la asociación numérica entre esos 5 millones de escaneos y la cantidad específica de droga que se logró asegurar gracias a ellos.

3. Otro indicador creado en los últimos meses se denomina “Dosis de drogas retiradas del mercado a nivel nacional por ope-rativos de la Policía Federal”. Este nuevo indicador permite dimensionar la eficacia de la Policía Federal para lograr el asegura-miento de drogas y en virtud de su utilidad, podría esperarse un indicador semejante para operativos realizados por las Fuer-zas Armadas y por la Procuraduría General de la República. Desafortunadamente, el 1er Informe de Gobierno no proporciona información sobre ello para poder observar de manera comparada la eficacia de cada una de estas instituciones sobre ese tema.

30 Acuerdo 10/XXXIII/12 de la XXXIII Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública, celebrada el 2 de agosto de 2012. Diario Oficial de la Federación, 24 de septiembre de 2012. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5269841&fecha=24/09/2012

Capítulo 4. Programas con “prioridad nacional” en seguridad

pública: exámen del subejercicio 22 de septiembre de 2013

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Desde su inicio, el financiamiento conjunto en seguridad pública se ha orientado a fortalecer las capacidades institucionales en el ámbito local, principalmente en materia de infraestructura, profesionalización y depuración del personal, tecnología y siste-mas de información. Por ley estos programas son definidos y aprobados en el seno del Consejo Nacional de Seguridad Pública.

El análisis de la información contenida en el Segundo Informe de Gobierno y en su Anexo Estadístico acerca de estos progra-mas muestra lo siguiente

• Aunque el monto total asignado a estos recursos se ha incrementado gradualmente, en 2013 y 2014 los porcentajes de ejer-cicio del gasto son diminutos (apenas 9% y 8%, respectivamente). Mientras que en 2012 el avance a mitad del año fue de 72% del total autorizado.

• No se han alcanzado los objetivos que motivaron la creación de esos programas y su adopción como temas de prioridad na-cional, por lo que no se explica la falta de celeridad en la aplicación de los recursos.

• Estos programas han sido definidos y aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública y éste debería ser la instancia idónea para discutir su continuidad o modificación.

• Aparte del pobre desempeño en el ejercicio del gasto destinado a estos programas, los sectores sociales, académicos y políti-cos interesados en la materia han dejado de prestar atención a la implementación e impacto de estos programas.

• La integración financiera del Fondo (FASP) con el que se pagan estos programas es una responsabilidad compartida entre el Gobierno Federal y los gobiernos de los estados y del Distrito Federal. La optimización de estos recursos (más de 10 mil millones de pesos en 2014) debería ser también una tarea conjunta.

• A pesar de haberse flexibilizado los criterios para la concertación de acuerdos para la entrega y aplicación de este dinero en 2014, no ha ocurrido un mejor ejercicio que el observado en 2013. Los gobiernos locales no están aprovechando estos recur-sos, ni siquiera por el hecho de pueden solicitar parte de estos fondos para desarrollar políticas públicas adaptadas a sus nece-sidades específicas en materia de seguridad y justicia.

Naturaleza de los programas con prioridad nacional

La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios31. Esta tarea exi-ge esfuerzos de coordinación entre los órdenes de gobierno y entre ellos destaca el “Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP)32.El FASP es mecanismo de financiamiento conjunto entre el gobierno federal y los estados que se encuentra en operación desde el año 1999 y que se integra por aportaciones de las propias entidades federativas y del Gobierno Federal.Los programas apoyados mediante este esquema han variado a lo largo de los años33, pero es requisito de ley que se apliquen “conforme a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y los acuerdos apro-bados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública”34. La última ocasión en la que se definieron los programas a financiar mediante el FASP fue en 2011, en el marco de la Sesión XXXI del Consejo Nacional de Seguridad Pública35. En esa ocasión se definió un catálogo de 16 programas36 con prioridad nacional, los cuales recibieron una asignación presupuestal como tales a partir del ejercicio fiscal 2012.

La razón por la que el Ejecutivo Federal incluye en sus Informes de Gobierno el tema de los programas con prioridad nacional es doble. Primero, porque la mayor parte de los recursos del FASP proviene de las arcas federales y, segundo, porque el titular del Ejecutivo Federal es responsable de presidir el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP)37.

31 Artículo 21 Constitucional.32 Estos fondos se asignan previa suscripción de convenios entre el Gobierno Federal y cada una de las entidades federativas, tal como dispone la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Pública (2009) y que retoma el espíritu de coordinación y corresponsabilidad entre los tres órdenes de gobierno que ya estaban señalados desde la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública (1995).33 En el año 2009 los recursos del FASP se orientaron a apoyar específicamente los objetivos comprometidos en el Acuerdo Nacional por la Seguri-dad, la Justicia y la Legalidad suscrito en 2008 (publicado en el DOF el 25 de agosto de 2008), precisamente en el seno del CNSP.34 Artículo 45 de la Ley de Coordinación Fiscal.35 La sesión XXXI del Consejo Nacional de Seguridad Pública tuvo lugar el 31 de octubre de 2011, y sus acuerdos fueron publicados en el Diario Ofi-cial de la Federación el 18 de noviembre de ese mismo año. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5220601&fecha=18/11/201136 El Programa de Genética Forense se incorporó al catálogo de programas con prioridad nacional hasta el 2 de agosto de 2012.37 Además del Presidente de la República, participan en el Consejo Nacional de Seguridad Pública los Secretarios de Gobernación, Defensa Nacio-

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nal, Marina, Seguridad Pública, el Procurador General de la República, los Gobernadores de los Estados, el Jefe del Gobierno del Distrito Federal, y el Secretario Ejecutivo del SNSP. Desde el año 2012 también participan 5 miembros de la sociedad civil organizada.• Desde su creación, el FASP se ha integrado principalmente con recursos de origen federal y dicha proporción ha tendido a incrementarse a lo largo de los años. En el año 1999 la aportación federal fue equivalente al 73% del total y desde 2010 dicha aportación ha representado el 78% respecto del total de este Fondo conjunto.

• El CNSP es la máxima instancia de coordinación entre el gobierno federal y los gobiernos locales para definir políticas pú-blicas en materia de seguridad pública. Esto significa que los acuerdos que toma el Consejo se convierten en compromisos concretos para todos sus integrantes.

La Presidencia de la República ha incluido en el Anexo Estadístico del Segundo Informe de Gobierno datos elementales sobre los 17 programas con prioridad nacional. La información referida no incluye avances en términos de cobertura o impacto, lo cual es indispensable para valorar la efectividad de estos programas, ni el compromiso real de las autoridades locales para ejecutar adecuadamente estos programas. Lo único que se informa es el avance presupuestario en cada uno de estos programas, así como el monto de las transferencias efectivamente realizadas por el Gobierno de la República a los estados y al Distrito Federal. Ello no es lo más deseable desde una óptica de rendición de cuentas, pero al menos es una medida indirecta sobre el grado de interés de las autoridades involucradas para implementar estos programas.

A pesar de esas restricciones de la información, el siguiente análisis muestra algunos elementos indicativos sobre la aplicación de los recursos asignados a los programas con prioridad nacional.

Elementos generales del comportamiento presupuestal

¿Qué puede hacerse con 10 mil 150 millones de pesos destinados a mejorar las condiciones de seguridad pública en México? Entre otras muchas posibilidades, la Cámara de Diputados dispuso que se destinara este monto a la ejecución de los 17 pro-gramas con prioridad nacional en materia de seguridad pública. Esta cifra es 3.6% más elevada que lo autorizado en 2013 y 6.8% mayor a los recursos autorizados en 2012. Sin embargo, el aumento anual en la cantidad de recursos destinado a los programas con prioridad nacional no implica que esté incrementando el interés para ejercerlos oportunamente.

La información disponible en los primeros dos Informes de la presente Administración muestra que al final de 2012 se ejerció el 87% los recursos disponibles para estos programas. Al concluir el año 2013 el porcentaje de ejercicio fue de 72%, lo cual implicó que se dejaron de ejercer cerca de 2 mil 738 millones de pesos que ya habían sido aprobados.

Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

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Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal

Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

Es deseable es que al final de 2014 se incremente el ejercicio del gasto dirigido a estos programas, pero probablemente ello no suceda. El Gobierno de la República informa que hasta junio de 2014 se han ejercido menos de 800 millones de pesos para estos programas, lo cual representa apenas el 8% de los recursos disponibles. Dicho porcentaje es incluso menor al 9% de avance registrado hasta el mes de junio de 2013.

Ejercicio de los recursos autorizados para los programas con prioridad nacional, 2013-2014

Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

Autorizado Ejercido(hastajunio)

Porcentajedeejercicio

Autorizado Ejercido(hastajunio)

Porcentajedeejercicio

FortalecimientoaInstitucionesdeSeguridadPública,ProcuracióneImparticióndeJusticia

2,985.7 271.0 9% 2,960.1 225.5 8%

RedNacionaldeTelecomunicaciones 1,230.9 150.6 12% 1,297.6 150.6 12%

NuevoSistemadeJusticiaPenal 478.4 1.8 0% 907.6 14.1 2%

FortalecimientodelasCapacidadesHumanasyTecnológicasdelSistemaPenitenciarioNacional

778.1 6.6 1% 835.5 11.9 1%

ServiciosdeLlamadasdeEmergencia066ydeDenunciaAnónima089

834.2 136.4 16% 776.3 118.1 15%

FortalecimientodelasCapacidadesdeEvaluaciónenControldeConfianza

804.8 107.3 13% 701.9 59.0 8%

ProfesionalizacióndelasInstitucionesdeSeguridadPública 717.4 38.3 5% 596.4 32.0 5%

SistemaNacionaldeInformación 426.8 42.6 10% 517.2 57.2 11%

InstrumentacióndelaEstrategiaenelCombatealSecuestro(UECS) 270.9 6.3 2% 440.6 63.3 14%

PrevenciónSocialdelaViolenciaylaDelincuenciaconParticipaciónCiudadana

249.3 39.4 16% 235.4 32.3 14%

RegistroPúblicoVehicular 162.4 17.0 10% 211.4 15.4 7%

GenéticaForense 278.7 0.0 0% 210.4 0.3 0%

EvaluacióndelosDistintosProgramasoAcciones 185.3 57.3 31% 182.3 20.8 11%

AccesoalaJusticiaparalasMujeres 147.3 8.5 6% 168.2 0.0 0%

InstalacióndeCentrosdeOperaciónEstratégica(COE´s) 128.4 0.1 0% 55.8 0.4 1%

HuellaBalísticayRastreoComputarizadodeArmamento(IBIS/E-Trace)

103.7 0.0 0% 48.9 0.3 1%

UnidaddeInteligenciaPatrimonialyEconómica(UIPE´s) 14.7 0.0 0% 4.9 0.4 8%

Total 9,797.0 883.2 9% 10,150.5 798.6 8%

Programasconprioridadnacional

2013 2014

AutorizadoEjercidoamitad

deañoEjercicioalfinal

delaño

2012 9,503.1 7,292.1 77% 87%2013 9,797.0 883.2 9% 72%2014 10,150.5 798.6 8% ¿?

(Millonesdepesos)

Ejercidoamitaddeaño(%)

Año

36

En condiciones normales, el desarrollo de una política pública se encuentra condicionado a la disponibilidad de recursos. No es el caso de los programas con prioridad nacional, pues el análisis comparado de los años 2013 y 2014 revela indicios de in-eficiencia en la capacidad institucional para ejecutar los recursos públicos. Destacan los siguientes aspectos.

• Avances magros en todos los programas. Hasta junio de 2014 en ninguno de estos programas se había alcanzado un ejerci-cio superior al 15% del dinero autorizado.

• No importa la cantidad, el subejercicio afecta a programas con pocos y muchos recursos. En 2013 y 2014 el programa de “Fortalecimiento a Instituciones de seguridad pública, procuración e impartición de justicia” tuvo la asignación más cuantiosa, equivalente a la tercera parte de todo el dinero destinado al FASP.

• Penalización selectiva. Si la inversión pública no se aplica en un año, sería lógico considerar alguna reasignación de los re-cursos con tal de optimizar el financiamiento de las políticas públicas. A mitad del año 2013, se había ejercido menos del 1% del dinero destinado a la implementación del “Nuevo Sistema de Justicia Penal”; en 2014 se duplicó la cantidad destinada a este programa y a mitad de este año, sólo se había aplicado el 2% del dinero. En cambio, el programa de “Profesionalización de las instituciones de seguridad pública” sufrió una reducción de cerca de 100 millones de pesos en 2014 a pesar de que tuvo un avance semestral de 5% en el ejercicio del gasto el año previo.

• Prioridades diferenciadas. No es urgente para las entidades federativas el desarrollo de programas relacionados con la identificación de cadáveres, ni con mejorar las condiciones penitenciarias, ni con el combate al narcomenudeo o con la iden-tificación de armas de fuego. Los programas que este año han presentado los porcentajes de ejercicio más bajos son el de Ge-nética forense (0%), así como los destinados a fortalecer las capacidades del sistema penitenciario (1%), centros para inhibir el narcomenudeo (1%) y el rastreo de armas (1%). En cambio, las Unidades para el Combate al Secuestro representan el único programa en el que hubo un significativo incremento presupuestal de un año a otro y en el que además mejoró ampliamente el avance en el ejercicio del gasto. Ello coincide con la relevancia pública que el Presidente de la República le ha dado al tema del secuestro, incentivado a su vez, por las demandas de la sociedad civil.

Análisis presupuestal de cada programa con prioridad nacional

Además de las consideraciones generales planteadas en la sección anterior se ilustra a continuación el comportamiento presu-puestal de estos programas.

Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia con Participación Ciudadana

Para el año 2014 se autorizaron más de 235 millones destinados a este programa, cuyo objetivo es crear y/o fortalecer los Cen-tros Estatales de Prevención Social. Estos centros locales deberían ser capaces de planear, programar, implementar y evaluar las políticas públicas, programas y acciones en esta materia. Hasta junio de 2014 sólo se había ejercido el 14% de la cantidad autorizada.

Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

16% 14%

249.3 235.4

0

50

100

150

200

250

300

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2013 2014

RecursosautorizadosparalaPrevenciónSocialdelaViolenciaylaDelincuenciaconParticipaciónCiudadana

Avanceenelejerciciodelgastoreportadohastajuniodecadaaño

%deejercicio Millonesdepesosautorizados

37

Este programa es redundante o al menos, convergente con el Programa Nacional para la Prevención Social de la Violen-cia y la Delincuencia 2014-2018, que es el marco en el que la actual Administración ha impulsado el enfoque de prevención. Ese Programa Nacional recibió una asignación por 2 mil 595 millones de pesos en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2014. Esta cifra es 10 veces más alta que la destinada a su similar denominado “Prevención Social de la Violencia y la Delin-cuencia con Participación Ciudadana”. En el Segundo Informe de Gobierno se cuantifican algunas acciones realizadas en el marco de este Programa Nacional, dirigido particularmente a 73 demarcaciones consideradas como prioritarias; sin embargo no se incluye información sobre el ejercicio del gasto en el Segundo Informe.

Fortalecimiento de las Capacidades de Evaluación en Control de Confianza

Este es uno de los programas que ha recibido mayor atención por parte de los sectores interesados en el fortalecimiento de las instituciones encargadas de la seguridad pública y de la procuración de justicia. Sin embargo, el desempeño presupuestal de este programa con prioridad nacional merece un análisis más amplio.

a) Incremento de los recursos y también del subejercicio

Con los recursos destinados a este programa se debería dotar de la infraestructura, equipamiento y personal certificado nece-sario para que se practiquen las Evaluaciones de Control de Confianza en las entidades federativas.

A pesar de su importancia para abonar a la confiabilidad del personal de seguridad pública, al término de 2013 quedaron sin ejercer 235 millones que estaban destinados a este fin. En 2014 se asignaron alrededor de 100 millones de pesos menos que el año anterior y a pesar de ello, el grado de avance en el ejercicio de los recursos durante el primer semestre ha 48 sido incluso menor que lo observado en 2013.

Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

b) Menos transparencia Los criterios de información sobre el avance en la aplicación de estas evaluaciones de control de confianza se están haciendo más estrechos. Además de lesionar el principio de transparencia plena de la información pública, esto podría generar una so-bre estimación en el avance de la aplicación de evaluaciones de control de confianza a policías estatales y municipales, como se explica enseguida.

Anteriormente los informes sobre el avance en la aplicación de los exámenes se referían a todo el personal en activo de las policías estatales y municipales, distinguiendo además, al personal de nuevo ingreso y el avance en la separación del cargo a quienes no aprobaban tales exámenes. Este esquema cambió a partir de la sesión XXXV del Consejo Nacional de Seguridad Pública, celebrada el 20 de diciembre de 2013.

38

En esa ocasión se acordó que a partir de enero de 2014 únicamente se informaría acerca del personal del Servicio Profe-sional de Carrera Policial y de sus altos mandos38.

No se encuentra en los acervos públicos de información acerca de la motivación, ni de la fundamentación legal que haya adoptado la “Comisión Permanente de Certificación y Acreditación”, integrada por los gobernadores de Coahuila, Hidalgo y Sinaloa, quienes impulsaron esa medida y lograron su adopción por parte del Consejo Nacional de Seguridad Pública.En junio de 2014 sólo se había ejercido el 8% del total destinado a este programa; ese es el mismo porcentaje que presentó el programa de “Unidades de Inteligencia Patrimonial y Económica”, para el que se destinaron sólo 4.9 millones de pesos. El por-centaje de avance de los recursos a mediados de 2014 es de sólo 8%; en junio de 2013 el porcentaje de avance había sido de 13%.

Contratación de policías

Los policías en México son contratados mediante tres formas generales: por contrato colectivo de trabajo, por el régimen “de confianza” y a partir de los últimos años, a través del servicio profesional de carrera policial. En los primeros dos esquemas de contratación, resulta complicado llevar a cabo la evaluación, depuración y certificación de los policías.

Si un policía no aprueba los exámenes de control de confianza y cuenta con un contrato colectivo de trabajo, es posible que el sindicato respectivo ponga serias resistencias a la separación de sus elementos, lo cual incluso puede generar litigios laborales. En el caso de los oficiales contratados por el régimen “de confianza”, la alta rotación de personal dificulta la consolidación de un estado de fuerza estable. En cambio, el servicio profesional de carrera policial es un conjunto de reglas claras para el ingreso, ascenso, separación o destitución, así como un diseño atractivo en términos de salario, prestaciones, sanciones y reconocimientos para los policías. Este esquema fue aplicado inicialmente en la Policía Federal y la expectativa general es que gradualmente, todas las corporaciones policiales del país imiten ese modelo que permite simultáneamente, garantizar condiciones adecuadas para la selección del personal idóneo y separar del cargo al personal que resulte no apto, sin tener que incurrir en litigios laborales, como ocurre con los policías sindicalizados. ¿Qué importancia tiene la decisión del Consejo Nacional de Seguridad Pública para informar únicamente sobre el avance en la evaluación de personal del Servicio Profesional de Carrera Policial?

Tiene una importancia central, pues en la actualidad se ignora la composición del universo de policías estatales y municipales según su régimen de contratación. En consecuencia, gracias a esa decisión, las autoridades quedaron automáticamente libe-radas de la obligación de informar sobre la aplicación de evaluaciones a todo el demás personal contratado por el “régimen de confianza” y en su caso, de los policías sindicalizados. El escenario ideal es que cada policía en activo haya sido evaluado, certificado y adscrito a las reglas e incentivos del Servicio Profesional de Carrera Policial39.

Sin embargo, en el Segundo Informe únicamente se indican avances en la confección de la documentación normativa en al-gunos municipios y estados, pero nada se informa sobre la proporción efectiva de personal policial ya incorporado al Servicio Profesional de Carrera Policial40.

38 Este acuerdo fue aprobado según los términos del informe que a este propósito realizó la “Comisión de Certificación y Acreditación”, inte-grada por los actuales gobernadores de Coahuila, Hidalgo y Sinaloa. ACUERDOS aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública en su Trigésima Quinta Sesión. ACUERDO 06/XXXV/13. Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5328543&fecha=31/12/2013

39 La carrera policial se encuentra definida en el artículo 78 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública: (la carrera policial) es el “sistema de carácter obligatorio y permanente, conforme al cual se establecen los lineamientos que definen los procedimientos de reclu-tamiento, selección, ingreso, formación, certificación, permanencia, evaluación, promoción y reconocimiento; así como la separación o baja del servicio de los integrantes de las instituciones policiales”.

40 En el Segundo Informe (p. 81) se indica que entre el 1 de septiembre de 2013 y el 30 de junio de 2014, un total de 76 municipios publicaron sus Reglamentos del Servicio Profesional de Carrera. Asimismo, “84 municipios presentaron ante la Dirección General de Apoyo Técnico y publicado sus Catálogos de Puestos; 70 Manuales de Organización; y 67 Manuales de Procedimientos; y finalmente, 17 de ellos concluyeron la elaboración de la Herramienta de Seguimiento y Control. En el ámbito estatal se informa que se publicaron seis reglamentos, siete Catálogos de Puestos, cuatro Manuales de Organización, siete Manuales de Procedimientos y dos Herramientas de Seguimiento y Control.La implicación negativa de informar únicamente acerca de las evaluaciones practicadas a los policías inscritos en el servi-cio de carrera es que las autoridades no están dando a conocer cuántos policías ya se encuentran en el servicio de carrera

39

y cuántos no. Es decir, que por más que se informe sobre el avance en la aplicación de evaluaciones al personal de carrera, se ignora cuántos policías realmente están en activo y que no han sido evaluados.

Ello puede generar una subestimación del avance de las evaluaciones practicadas porque no todos los policías que están “en activo” pertenecen al Servicio Profesional de Carrera Policial en sus estados y municipios, respectivamente.Mediante estos parámetros mucho más acotados, el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) presume que al 31 de octubre de 2014, 27 entidades federativas habían alcanzado un rango de avance entre el 91% y el 100% del total de personal policial “en activo”.

Fuente: Captura de pantalla de la página oficial del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

c) Posible sobre estimación del avance de la aplicación de las evaluaciones de control de confianza

El avance de más de 93% señalado en el Segundo Informe de Gobierno es un logro de la actual Administración y de las en-tidades federativas que debería resaltarse, pero posiblemente se trata de una sobre estimación. En el informe de actividades 2013 del SESNSP se indica que al 29 de octubre de 2013 se había evaluado al 78% de los policías estatales y municipales. En esa misma fecha el 42% de los policías estatales estaba certificado. En cambio, en el Sexto Informe de Gobierno de la anterior Administración se dejó asentado que “... a julio de 2012 se contaba con un avance de global de evaluaciones del 45 por cien-to, lo que significa que todavía están pendientes de evaluar más de 239 mil elementos policiales en todo el país”41.Meses más tarde, en su informe de labores 2013, el SESNSP admitió que tenía registrado un universo de 510 mil 570 policías estatales y municipales en activo, de los cuales se había logrado evaluar al 79%42.

En el Segundo Informe de labores (2014), se afirma que “de una plantilla activa estimada en 356 mil 552 elementos, los centros de evaluación de las entidades federativas reportan en la misma fecha un avance del 93.1%, es decir, se examinaron a 331,853 servidores públicos, 195,724 estatales y 136,129 municipales”43.Esto significa que al cabo de nueve meses comprendidos entre noviembre de 2013 y finales de julio de 2014, las corporaciones policiales estatales y municipales “perdieron” a más 154 mil elementos. En tal caso, el gobierno ha sido omiso para informar si se trata de separaciones del cargo por no aprobar los exá-menes de control de confianza, por fallecimiento, jubilación o renuncia voluntaria.

La otra posibilidad es que en realidad el estado de fuerza estatal y municipal siga siendo de aproximadamente de más de 510 mil elementos y que el avance de 93% en la aplicación de evaluaciones que se presume en el Segundo Informe se esté calculan-do sobre un universo más pequeño (356 mil policías) formado exclusivamente por aquellos oficiales de policía que ya han sido incorporados en sus estados y municipios al Servicio Profesional de Carrera Policial.

41 Sexto informe de Gobierno (2012), Resumen Ejecutivo, p. 12.42 Informe de labores del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, diciembre de 2013, p. 29. Disponible en: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/950/2/image s/Informe%20de%20Act%20SE%20XXXV%20SCNSP.pdf43 Segundo Informe de Gobierno, p. 80.

40

Evolución de las cifras sobre evaluaciones de control de confianza

Julio de 2012* Noviembre de 2013** Septiembre de 2014***Estado de fuerza estatal y municipal

434,500 510,570 356,552 ¿Dónde están estos 154,018 policías

Personal evaluado 195,500 405,386 331,853Personal evaluado (%) 45% 79% 93%Personal pendiente de ser evaluado

239,000 105,184 20,699 ¿65% de avance real?

* Sexto Informe de Gobierno, Administración 2006-2012.** Informe de actividades del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2013.*** Segundo Informe de Gobierno, Administración 2012-2018.Fuente: Con información del Sexto Informe de Gobierno (2012) y del Segundo Informe de Gobierno (2014).

Los comparativos anteriores tienen las siguientes implicaciones:

• El avance divulgado por el Gobierno de la República acerca del porcentaje de policías evaluados no sería de 93%, sino de aproximadamente 65%.

• Habría más de 154 mil policías estatales y municipales en activo, acerca de los cuales no se sabe si han sido evaluados, certificados o si han sido separados del cargo.

• Luego de dos prórrogas, finalmente se espera que en octubre de 2014 se cumpla la meta de que el 100% de los policías estata-les y municipales del país se encuentren, no sólo evaluados, sino certificados44, es decir, que hayan aprobado las evaluaciones pues de lo contrario serán separados del cargo.

• Ahora bien, por interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sólo podrán ser separados del cargo las y los servidores públicos que hayan reprobado las evaluaciones y que formen parte del Servicio Profesional de Carrera Policial45. En consecuencia, los gobernadores y alcaldes podrían tener incentivos para no inscribir a sus oficiales de policía al citado servicio profesional porque al cumplirse el plazo fatal en octubre de 2014, sólo estarán obligados a separar del cargo a los reprobados que estaban en dicho servicio profesional y no necesariamente al personal contrato bajo el régimen “de confianza”.

Profesionalización de las Instituciones de Seguridad Pública

El objetivo aprobado para este programa es profesionalizar a los elementos de las instituciones de seguridad pública a través del establecimiento del Servicio Profesional de Carrera Policial, Ministerial y Pericial, con carácter obligatorio y permanente que garantice la igualdad de oportunidades en el ingreso, ascenso y desarrollo, así como la terminación de la carrera; de mane-ra planificada y apegada a derecho, con base en el mérito, en el desempeño y la capacidad, así como en la evaluación periódica y continua. En 2014 se asignaron para este proyecto 215.8 millones menos de lo autorizado en 2013, lo cual representa una disminución de 17%. Con menos recursos, el avance en el ejercicio de los recursos es de sólo 5% a mediados del año. Exacta-mente un año antes, ese nivel de avance era el mismo.

44 Así lo establece el artículo tercero transitorio de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Originalmente, la ley preveía que al cabo de cuatro años debían estar certificados, previa evaluación, todos los elementos del personal de instituciones de seguridad pública y dicho plazo debía agotarse en enero de 2013. Sin embargo, en diciembre de 2012 se aprobó una prórroga que se agotó en octubre de 2013, y agotada nuevamente ésta sin que se hubiera alcanzado la meta, se volvió a prorrogar hasta octubre de 2014.45 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Segunda Sala, Contradicción de Tesis 93/2012, resuelta el 30 de mayo de 2012. En este fallo se establece que los trabajadores administrativos de las corporaciones policiales mantienen con éstas una relación laboral, a diferencia de los policías sujetos al Servicio Profesional de Carrera.

41

Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

Instrumentación de la Estrategia en el Combate al Secuestro (UECS)

Para el ejercicio fiscal 2014 el Congreso había autorizado 440.6 millones de pesos específicamente para “instrumentar la Estra-tegia en el Combate al Secuestro”. Esta cifra es 62.6% superior a los recursos autorizados para este mismo programa en 2013. Sin embargo, durante los primeros seis meses de 2014 sólo han ejercido el 14% de los recursos autorizados para este fin.

Mientras tanto, la información publicada por el SESNSP muestra que entre enero y julio de 2014, el número de víctimas in-crementó 26%, por la que no hay razón para dejar de atender el fortalecimiento de las acciones que inhiban este delito.

Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

Policial quienes sí pueden ser removidos del cargo en caso de no cumplir con los requisitos de su propia ley (en este caso, la evaluación de control de confianza establecida en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública). Ahora bien, la Corte no se ha pronunciado acerca de qué hacer con los policías contratados aún por el régimen de confianza o por contrato colectivo y que no estén incorporados al Servicio Profesional de Carrera Policial.

42

Centros de Operación Estratégica (COES)

En 2011 las entidades federativas se comprometieron a establecer Centros de Operación Estratégica (COES). Estos centros sustituyeron las “Unidades Mixtas de Atención al Narcomenudeo”, conforme a un modelo propuesto por la PGR.

En 2013 se autorizaron recursos por más de 128 millones de pesos para establecer estos centros, pero al primer semestre de ese año sólo se habían ejercido 100 mil pesos. Al final de 2013, solamente se habían ejercido 55.4 millones de pesos, que repre-sentan menos de la mitad de todos los recursos públicos destinados a fortalecer las capacidades de los estados para combatir el narcomenudeo.

Para el ejercicio 2014 se autorizaron solamente 55.8 millones de pesos. Aunque esta cifra es similar al monto que se logró ejer-cer en 2013, los recursos siguen sin ejercerse oportunamente. Hasta junio de 2014, solamente se habían ejercido 400 mil pesos de esa cantidad disponible.

Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

Los datos muestran que las autoridades cuentan con recursos presupuestales para inhibir el narcomenudeo. Sin embargo, el dinero público destinado a ese objetivo no se está utilizando. Esta situación resulta especialmente problemática porque a partir de la serie de reformas legales de 2009 en materia de narcomenudeo, las entidades federativas comparten con toda claridad la responsabilidad de prevenir y combatir entre otros delitos, la venta al menudeo de sustancias ilícitas46.

De manera simultánea a la falta de ejercicio en los recursos, la información acerca del desempeño de los gobiernos locales acerca del narcomenudeo es escasa. Actualmente las entidades federativas están obligadas a perseguir judicialmente el narcomenudeo, pero no están reportando el número de averiguaciones previas iniciadas por delitos contra la salud al SESNSP, como sí sucede con otros ilícitos de alto impacto social como el homicidio, el secuestro y la extorsión.

Huella balística y rastreo computarizado de armamento

Cuando fue aprobado, se pretendía que mediante este Programa el país contaría con una base de datos para la identificación de elementos balísticos y tendrá la posibilidad de efectuar el rastreo de las armas aseguradas o involucradas en la comisión de un delito. El rastreo computarizado de huellas balísticas y armas no es una prioridad para el Gobierno de la República. Al menos, sí lo indica la asignación presupuestal y la manera de ejercer los montos autorizados.

46 A partir de dichas reformas quedó establecido que “...corresponde a la Federación y a las entidades federativas la prevención del consumo de nar-cóticos, atención a las adicciones y persecución de los delitos contra la salud...”. Apartado C al artículo 13 de la Ley General de Salud. DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de agosto de 2009. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_de-talle.php?codigo=5106093&fecha=20/08/2009

43

Como se muestra en la siguiente tabla, para el actual año fiscal se autorizaron 48.9 millones de pesos para la operación de IBIS47 y de E-Trace48. Esta asignación representa una disminución de 70.1% respecto a la cantidad aprobada en 2012. A pesar de la drástica reducción de recursos el IBIS y el E-Trace siguen siendo considerados programas con prioridad nacional

Financiamiento conjunto para los Programas de Seguridad Pública

2012 2013 2014

(Millones de pesos corrientes) Autorizado Ejercido Autorizado Ejercido Autorizado Ejercido*Huella Balística y Rastreo Com-putarizado de Armamento (IBIS / E-Trace)

163.8 150.5 (92%) 103.7 71.7 (69%) 48.9 0.3 (0.6%)

.*Enero - junio. Fuente: Elaboración propia con datos de los Informes de Gobierno 2012, 2013 y 2014.Llama la atención que no sólo ha disminuido el monto de la partida autorizada, sino también el porcentaje de ejercicio de dicho recursos. En 2012 se ejerció el 92% del total de recursos autorizados, en 2013 el 60% y en el 2014 (hasta junio) no se ha ejercido ni siquiera el 1%. Financiamiento conjunto para los Programas de Seguridad Pública

Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

No es que no se haya hecho nada, en el Segundo Informe de Gobierno se da a conocer que“Del 1 de septiembre de 2013 al 31 de julio de 2014, el Gobierno de la República, para combatir el tráfico de armas, rastreó un total de 10,290 armas de fuego en el Sistema Electrónico de Rastreo e-Trace”. Sin embargo, el rastreo del arma es apenas la primera, de otra serie de acciones para las que son útiles el IBIS y el e-Trace. De acuerdo con el Segundo Informe de Gobierno, hasta el momento solamente 13 entidades federativas intercambian información en materia de bases de datos nacionales de huella balística (IBIS), genética (CODIS) e identificación de voces (ASIS). Esto sucede a pesar del papel primordial concedido por esta Administración a la coordinación y a la concertación con los gobiernos estatales.

47 El Sistema de Identificación Balística (Integrated Ballistics Identification Systems, IBIS) es una solución computarizada de imagen digital que captura imágenes de balas y casquillos o cartuchos percutidos. Estas imágenes se almacenan en una base de datos y se comparan electrónicamente entre sí. Asimismo, IBIS guarda información relacionada con proyectiles, cartuchos, armas de fuego y lugar de los hechos (fecha, hora, sitio), ade-más facilita el examen de los cartuchos y proyectiles obtenidos, a fin de analizar los patrones de las armas de fuego incautadas y empleadas para la comisión de delitos. La Procuraduría General de la República (PGR) utiliza la información derivada de IBIS para ayudar a determinar el arma específica utilizada en un delito.

48 El Sistema de Rastreo de Armas E-Trace es un sistema electrónico de rastreo de armas de fuego desarrollado por la Agencia de Alcohol, Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos del Gobierno de Estados Unidos (ATF por sus siglas en inglés), que consiste en un módulo computarizado de análi-sis de rastreo fácilmente accesible por medio de una conexión segura a Internet, diseñado para la presentación de solicitudes de rastreo de armas de fuego. El sistema representa una herramienta útil para la identificación de patrones delictivos, para vincular el lugar de compra con el lugar de

44

aseguramiento, para identificar los principales puntos de entrada de armas ilícitas al país, para conocer los datos del primer comprador del arma y en su caso, para identificar compradores múltiples. Permite la consulta directa de información para conocer antecedentes de compra y rastreo de armas recuperadas en escenas del crimen.

Acceso a la Justicia para las Mujeres

Este programa tiene el cometido de crear y/o fortalecer los Centros Estatales de Justicia para las Mujeres (CJM) con la finalidad de concentrar -bajo un mismo techo- servicios interinstitucionales y especializados para facilitar el acceso a la justicia y brin-dar atención integral con perspectiva de género a las mujeres que han sido víctimas de los delitos relacionados con la violencia de género, en coordinación con instancias gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil.

Es poco significativo que para 2014 se hayan autorizado una cantidad de 59 millones de pesos adicionales a lo autorizado el año anterior porque hasta junio de 2014 no se ha ejercido recurso para este programa con prioridad nacional a pesar de que la medición más reciente disponible muestra que la prevalencia de violencia contra las mujeres es de 62.8 49.De acuerdo con la Secretaría de Gobernación, a través de la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (CO-NAVIM) se destinan recursos públicos a la creación y fortalecimiento de Centros de Justicia para las Mujeres, con el propósito de concentrar instancias gubernamentales, del poder judicial y Organizaciones de la Sociedad Civil, para brindar servicios de manera interdisciplinaria, secuencial, interinstitucional, coordinada y especializada a mujeres víctimas de violencia y a sus hijas e hijos. Actualmente, la CONAVIM cuenta con presupuesto autorizado para apoyar la creación o fortalecimiento de Centros de Justicia para las Mujeres en las entidades federativas y se estima que se apoyen entre 3 y 5 por año y la meta es que en 2018 haya un total de 3250. El Gobierno de la República ha revelado que actualmente sólo hay diez Centros de Justicia para las Mujeres en el país51.

A este ritmo no se ve cómo sea posible alcanzar la meta planteada en el Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminación contra las Mujeres 2013-2018, según el cual se pretende en 2018 se logre atender a 10 mil mujeres en refugios y centros de justicia. La línea base con la que se arranca es de 2118 mujeres, que fue la cantidad atendida en 201152.

zFuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

49 INEGI, 2012. Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones entre los Hogares (ENDIREH). Se refiere a la prevalencia total de la violencia –expresada en porcentaje- contra las mujeres de 15 años y más a lo largo de su vida.50 PROGRAMA Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres 2014- 2018. Indicadores Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5343064&fecha=30/04/201451 Segundo Informe de Gobierno, Anexo estadístico, p. 21.52 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de agosto de 2013. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5312418&-fecha=30/08/2013

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La creación o fortalecimiento de Centros de Justicia para las Mujeres es apenas la primera meta que debe satisfacer la aplica-ción de estos recursos públicos. Lo siguiente y más fundamental, tendría que ser la evaluación sustantiva acerca de qué tanto estos Centros están brindando una atención integral y oportuna a las mujeres y de qué manera tales instalaciones favorecen procesos de procuración de justicia expeditos y eficaces.

En tanto no se cuente con información como la anterior, al menos se ha hecho pública la distribución de recursos autoriza-dos para este programa por entidad federativa en 2013. De acuerdo con estos datos incluidos en el más reciente informe de actividades del SESNSP, durante 2013 se entregaron recursos del FASP para establecer centros de justicia para las mujeres en las siguientes ciudades. En julio de 2014, según se reconoce en el Segundo Informe de Gobierno53, no se habían puesto en operación.

Nuevo Sistema de Justicia Penal

Independientemente del grado de avance de cada entidad federativa para implementar el nuevo sistema de justicia penal de corte acusatorio previsto en la reforma constitucional de 2008 y que debe estar completamente en marcha en 2016, el Gobier-no de la República promovió y logró que sencillamente se duplicara en 2014 el monto de la asignación para este propósito a cada una de las entidades federativas, respecto de lo asignado en 2013. Por consiguiente, para 2014 se autorizaron recursos por más de 900 millones de pesos, de los cuales sólo se habían ejercido 14.1 millones hasta junio de 2014, es decir, el 2% de todo lo disponible para este año.

Aunque han sido retirados del portal electrónico de la SETEC los informes de avance en la implementación de la reforma pe-nal, con información indirecta, obtenida del Censo Nacional de Procuración de Justicia 201354 puede saber que al término del año 2012, solamente 13 entidades federativas reportaron al Censo la apertura de carpetas de investigación en sus respectivas jurisdicciones. Solamente el estado de Chihuahua reporta el total de sus asuntos a través de carpetas de investigación y le si-guen de cerca el estado de México (99%) y Morelos (98%).Con la información del mismo Censo se puede estimar válidamente que el 71% de todos los asuntos penales que se iniciaron a lo largo de 2012, se tramitaron todavía bajo el esquema del sistema penal mixto o inquisitorial y quedan apenas 40 meses para que concluya el plazo constitucional para concluir la implementa-ción del sistema acusatorio antes de junio de 2016.

Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

53 Página 107.54 INEGI, Censo Nacional de Procuración de Justicia 2013.

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Se informa que el sistema acusatorio opera totalmente en sólo cuatro estados (Chihuahua, Morelos, Estado de México y Yu-catán). De manera parcial opera 14 estados (Oaxaca, Zacatecas, Durango, Baja California, Guanajuato, Nuevo León, Chiapas, Tabasco, Puebla, Veracruz, Coahuila, Tamaulipas, Querétaro y Quintana Roo)55.

Fortalecimiento de las Capacidades Humanas y Tecnológicas del Sistema Penitenciario Nacional

En México hay una población penitenciaria del fuero común de más de más de 204 mil personas56 y este programa contem-pla, entre otros objetivos, la integración de información al Sistema Nacional de Información Penitenciaria57, la instalación de sistemas para inhibir las señales emitidas con teléfonos celulares desde el interior de los centros de internamiento, la profesio-nalización del personal de seguridad en activo, así como el tratamiento integral de los internos contra las adicciones, en los principales Centros de Reinserción Social del país. Hasta junio de 2014 únicamente se habían ejercido 11.9 millones de pesos que es apenas equivalente al 1% de los más de 835 millones de pesos destinados a este programa. Esto sucede a pesar de los importantes desafíos que enfrentan las autoridades locales para garantizar condiciones mínimas de control, trato humanitario y posibilidades de reinserción efectiva hacia la población interna en centros de reclusión.

De acuerdo con el Informe Nacional de Supervisión Penitenciaria de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos publica-do en noviembre de 2013 58 , las condiciones de gobernabilidad son el aspecto peor evaluado en los centros estatales peniten-ciarios (CERESOS), con un promedio de 5.68 de un total de 10. Ese mismo informe se señalan patrones de autogobierno por parte de los internos en temas como la seguridad, el control de actividades productivas, educativas y deportivas; servicio de alimentación, limpieza y mantenimiento, uso de los teléfonos, así como la existencia de prostitución al interior de los penales.

No obstante, en el Segundo Informe se destaca la disminución de la extorsión de 20% respecto de 2013 y ello se atribuye a “medidas como el bloqueo de señales de teléfonos celulares en centros de readaptación social y la denuncia rápida de este de-lito al 088”.59 Si el bloqueo de señales está surtiendo efecto, ¿por qué no se utilizan más recursos para incrementar el éxito de esa medida?

Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

55 Segundo Informe de Gobierno, p. 8456 Segundo Informe de Gobierno. Anexo Estadístico, p. 46. De acuerdo con esta fuente, en 2014 había 254 mil 641 personas privadas de su libertad en centros de reclusión. De ese universo, 80% corresponde a personas acusadas de delitos del fuero común y el 20% por delitos del orden federal.57 Este sistema concentra la información de las personas recluidas en centros de los tres órdenes de gobierno. Contiene módulos en los que se puede consultar el nombre de la persona interna, sus domicilios de referencia, los datos de los copartícipes, las veces que ha ingresado, su modus operandi, si tiene tatuajes y otros.58 Comisión Nacional de Derechos Humanos. Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria, 2012. Disponible en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/programas/DNSP_2012.pdf59 2o Informe de Gobierno. México en Paz, p. 79.

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Red Nacional de Telecomunicaciones

La Red Nacional de Telecomunicaciones fue creada desde 1999 y tiene la función de cubrir todas las necesidades de informa-ción de las áreas de seguridad pública a escala nacional. Este es el segundo programa con prioridad nacional con más recursos asignados60 y tiene un nivel de avance en el ejercicio del gasto de 12% a mitad de 2014. De acuerdo con lo publicado en el Anexo Estadístico del 2o Informe de Gobierno, al final de 2013 se habían dejado de ejercer 313 millones de pesos que debían servir para fortalecer este programa.

Sistema Nacional de Información

Con el objetivo de garantizar el suministro, intercambio y consulta permanente de la información a las Bases de Datos Crimi-nalísticas y de Personal por parte de los integrantes de las instituciones de seguridad pública.Entre 2013 y 2014 la Cámara de Diputados dispuso un incremento de más de 90 millones de pesos para este programa. Sin embargo, ello no evitó que el porcentaje de avance en el ejercicio de los recursos a mitad del año sea de sólo 11%.

Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

Sistema Nacional de Información

Con el objetivo de garantizar el suministro, intercambio y consulta permanente de la información a las Bases de Datos Cri-minalísticas y de Personal por parte de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. Entre 2013 y 2014 la Cámara de Diputados dispuso un incremento de más de 90 millones de pesos para este programa. Sin embargo, ello no evitó que el porcentaje de avance en el ejercicio de los recursos a mitad del año sea de sólo 11%.

60 Entre los programas con prioridad nacional, el que recibe la mayor cantidad de recursos es el Programa de fortalecimiento de las instituciones se seguridad pública, procuración e impartición de justicia.

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Servicios de Llamadas de Emergencia 066 y de Denuncia Anónima 089

Mediante este programa se busca que las personas puedan contar con un medio eficiente para el reporte de emergencias y de-nuncia anónima desde cualquier medio de comunicación telefónica (fijo, móvil y caseta pública). Entre todos los programas con prioridad nacional, este es el que presentó el porcentaje de avance en el ejercicio de los recursos más alto a mitad del año 2014, con 15%. En 2013 no se ejercieron 175 millones que estaban destinados a este programa, lo que representó un 21% de subejercicio al final del año 2013.

Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

Registro Público Vehicular (REPUVE)

El REPUVE permite la identificación y control de todos los vehículos automotores que circulan en el país. Estos datos se pueden consultar en un sistema de consulta pública que administra el SESNSP. Los datos de esa base de información son pro-venientes de las autoridades de las entidades federativas, dependencias federales y sujetos obligados, como armadoras y distri-buidoras de autos. Los recursos autorizados para este programa tendrían que servir para mejorar la infraestructura tecnológica que asegure la comunicación, integración y validación oportuna de la información.

Por su importancia para prevenir la comercialización de vehículos robados, en 2014 se incrementó la cantidad de recursos asignados a este programa, hasta junio de este año apenas se había ejercido el 7% de los más de 211 millones de pesos asigna-dos.

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Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

Unidad de inteligencia patrimonial y económicaç

Uno de los aspectos más relevantes para inhibir el funcionamiento de estructuras criminales es la identificación oportuna de operaciones económicas que pudieran estar relacionadas con actividades ilegales. Por acuerdo del Consejo Nacional de Seguridad Pública, cada entidad federativa debe establecer o fortalecer su Unidad de Inteligencia Patrimonial y Económica, conforme a un modelo desarrollado por la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.Para el año 2013 se autorizaron 14.7 millones de pesos con el propósito de establecer unidades de inteligencia patrimonial, de los cuales no se había ejercido un solo peso a mediados de ese año. Al cierre de 2013 se habían ejercido 8. 9 millones de pesos para este programa. En 2014 se autorizó apenas la tercera parte de los recursos para establecer estas Unidades de Inteligencia respecto de la cantidad que estuvo disponible en 2013.

Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

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Evaluación de los Distintos Programas o Acciones

El Congreso autorizó para el ejercicio 2014, un total de 4.9 millones de pesos para esas Unidades de Inteligencia. Hasta junio de este año, solamente se han ejercido 400 mil pesos.Se desconoce en qué estados se crearon o fortalecieron esas unidades de inteligencia y no hay información acerca de su eficacia o al menos, sobre su funcionamiento.La falta de aplicación de los re-cursos en los estados para identificar operaciones económicas sospechosas y el despliegue reciente de una fuerza federal -que realiza sus propias labores de inteligencia61- evidencia que los esquemas de coordinación y confianza mutuas entre las autoridades estatales y federal no están ocurriendo en la práctica o al menos, no involucran el uso o fortalecimiento de las capacidades institucionales de los estados para generar inteligencia patrimonial.Para la evaluación de los programas de seguridad pública financiados con recursos federales se asig-naron más de 182 millones de pesos, los cuales deberían servir entre otras cosas, para identificar el impacto y utilidad social de los programas con prioridad nacional. Esta información estratégica debería orientar una asignación eficiente de los recursos. Paradójicamente, este programa a su vez presenta el mismo problema de todos los demás programas de este tipo: presenta un nivel de avance muy reducido (11%) a mitad de año. Ese porcentaje se advierte todavía más reducido si se toma en cuenta que a mediados del año 2013 el porcentaje de ejercicio había sido de 31%.

Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

ciclos productivos, y ha manifestado que la definición de esa tarea es el resultado de trabajos previos de inteligencia realizados por la propia Policía Federal. Un ejemplo de este posicionamiento institucional se encuentra disponible en el siguiente vínculo: http://tv.milenio.com/en_15/Entrevista-Enri-que-Galindo_3_361193884.html

61 En diversas entrevistas concedidas a medios de comunicación, el Comisionado de la Policía Federal ha señalado que la orientación operativa de la División de Gendarmería consistirá primordialmente en proteger.

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Fortalecimiento a Instituciones de Seguridad Pública, Procuración e Impartición de Justicia

Se trata del programa que acapara prácticamente la tercera parte (29%) del total de recursos autorizadospara los programas con prioridad nacional. Ello no ha evitado, lo mismo que en el resto de programas de este tipo, un avance magro en la aplica-ción de los recursos, con apenas 8% de avance a mitad del año 2014. Esta situación es prácticamente la misma a la observada en el mismo periodo del año 2013, cuando el avance fue de 9%.Al final de 2013 habían quedado más de 842 millones de pesos que no se utilizaron para este programa, aunque ya habían sido autorizados para ese fin. Es decir, casi una tercera parte (28%) de la suma destinada a fortalecer a las instituciones locales en seguridad y justicia, no se utilizó.

Esta cifra de dinero no ejercida no puede deberse a que estén plenamente fortalecidas las instituciones locales encargadas de la seguridad pública, la procuración y la impartición de justicia. Por ejemplo, en términos procuración de justicia, la mitad de las instalaciones usan en el país las procuradurías locales son locales rentados. En el caso particular de Jalisco y Colima, res-pectivamente el 93% y el 91% de los locales destinados a la procuración de justicia son rentados62 .

Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

62INEGI, Censo Nacional de Procuración de Justicia 2013

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Genética forense

La legítima demanda de organizaciones sociales y familiares de personas no localizadas, presuntamente víctimas de homici-dio, justifica la existencia del programa de Genética forense, creado por el Consejo Nacional de Seguridad Pública en 201263.El objetivo central de este programa de prioridad nacional es fortalecer la Base de Datos de Perfiles Genéticos del Sistema Na-cional de Información sobre Seguridad Pública y para ello se acordó la creación y mejoramiento de laboratorios de genética forense en las entidades federativas. El acuerdo del Consejo preveía dotar a los estados de recursos para financiar infraestruc-tura, equipamiento y personal necesario para el funcionamiento de esos laboratorios.En el año 2013 se autorizaron más de 278 millones de pesos para poner en marcha de este programa. Seis meses después de que estos recursos fueron autorizados, no se había ejercido ninguna parte de ellos. Al concluir 2013 solamente se habían ejercido 183.1 millones de pesos lo que representa un subejercicio de más de 95 millones de pesos.Un año más tarde, la historia parece repetirse. Hasta junio de 2014 solamente se han ejercido 300 mil pesos de un total de 210 millones de pesos autorizados para crear o fortalecer laboratorios forenses. Desafortunadamente, en los últimos meses se han identificado numerosas fosas clandestinas en diversos estados del país64, por lo que la utilidad de los laboratorios forenses por desgracia, sigue siendo apremiante a pesar de que no se están aprovechando los recursos para establecerlos.Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

Fuente: Elaboración propia con datos del Primer Informe (2013) y Segundo Informe de Gobierno (2014).

63 ACUERDOS aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública en su Trigésima Tercera Sesión. Acuerdo 03/XXXIII/12. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de septiembre de 2012. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5269841&fecha=24/09/201264 Cf. “Exhuman 30 cadáveres de 13 fosas clandestinas en Veracruz”, 19 de junio de 2014. En La Jornada. Disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2014/06/19/estados/029n1est “Encuentran cinco cadáveres Enen fosas clandestinas de Sinaloa”, 21 de julio de 2014. En UnoTv. Disponible en: http://www.unotv.com/noticias/estados/noroeste/encuentran-cadave-res-en-fosas-de-sinaloa-681893/

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Conclusiones: la paradoja de la prosperidad

Los programas con prioridad nacional están destinados fundamentalmente a fortalecer las capacidades de las autoridades, las cuales no están ejerciendo los recursos autorizados para ello. Esto significa primordialmente que no están activados los incen-tivos suficientes para los gobiernos estatales apliquen los recursos, ni para que el Gobierno Federal impulse su implementación más allá de la transferencia de los recursos. De lo anterior se desprenden los siguientes factores que podrían ser tomados en cuenta para la optimización de los recursos públicos comprometidos actualmente en los programas con prioridad nacional.

• Los recursos federales llegaron a los estados, pero se ignora con qué oportunidad. De acuerdo con el Segundo Informe de Gobierno, al 30 de junio de 2014, se había transferido a las autoridades locales el 60% del total de recursos del FASP65, pero no se informa cómo se fueron transmitiendo esos recursos a lo largo de los meses66.

• Además de la disponibilidad de los recursos del FASP, es posible que el 8% de avance en el ejercicio del gasto observado hasta junio de 2014 se debe a que no todos los gobiernos estatales tienen el mismo grado de interés por aplicar en sus pro-pias demarcaciones las políticas definidas con prioridad nacional. Estos programas suponen la suscripción de convenios de coordinación con el Gobierno Federal (a través del SESNSP) y la adopción de compromisos específicos para solicitar el recurso, documentar su aplicación y verificar su cumplimiento. Ello implica una serie de costos administrativos que no nece-sariamente son valorados en comparación con la utilidad social que se puede esperar de estos programas. Sin embargo, hay in-dicios de que no es un problema de gestión administrativa, sino de alguna otra índole que incluye, entre otros factores, la falta de voluntad política de las autoridades responsables, especialmente en el supuesto de que haya una débil demanda ciudadana local que exija el avance en la realización de estos programas con prioridad nacional suscritos desde 2011.

• La mejora administrativa para la canalización y aplicación de los recursos del FASP es una tarea siempre abierta, pero no parece ser el factor explicativo de la falta de velocidad en el ejercicio de los recursos. Aunque difícil de creer, no en to-das las entidades federativas se cuenta con la capacidad técnica suficiente para llenar formatos para la justificación y solicitud recursos destinados a proyectos de inversión conjunta con dinero del FASP. Probablemente esa haya sido una de las razones por las que el SESNSP anunció en diciembre de 2013, la mitigación de algunos requisitos administrativos para la distribución de los recursos provenientes del FASP67. Dichas medidas fueron formalizadas en los Criterios Generales del FASP 2014 68 los cuales básicamente están orientados a suplir las dificultades olimitaciones técnicas de los estados para llenar formatos y dis-cernir la adecuación de determinados programas de interés local en función de su similitud con los programas con prioridad nacional. A pesar de esas medidas, los resultados de la presente investigación muestran que el porcentaje de avance en el ejer-cicio de los recursos son incluso inferiores a los registrados en el mismo periodo de 2013.

• Los programas con prioridad nacional fueron presentados, definidos, discutidos y aprobados en el seno del Consejo Nacio-nal de Seguridad Pública, que es la máxima instancia de coordinación en México para este tipo de políticas públicas. Sin em-bargo, estos programas fueron aprobados en 2011, bajo el impulso de otra Administración federal. Actualmente, el Gobierno de la República ha definido sus propias prioridades en materia de seguridad y justicia, de las cuales ha hecho eco el CNSP69. Los programas con prioridad nacional pueden ser eliminados o sustituidos por el propio Consejo y decidir algún otro destino para los más de 10 mil millones de pesos involucrados, pero en todo caso, el Consejo tendría que justificar técnica o políticamente esa decisión.

65 “El Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP) lo integran 7,921.6 millones de pesos (PEF 2014) que se entregan a las entidades federativas para equipamiento, infraestructura y modernización tecnológica. A esta cifra se agregaron 2,228.9 millones de pesos provenientes de financiamiento de las 32 entidades federativas, con lo cual se constituyó un gran total de 10,150.5 millones de pesos para ser distribuidos entre las entidades federativas. Al 30 de junio de 2014 se entregaron 6,090.3 millones de pesos, de los cuales 4,753 correspondieron a aportación federal y 1,337.3 a estatal, lo que representa el 60% del monto total del presupuesto aprobado”. Segundo Informe de Gobierno, p. 81.66 Es posible que el ritmo de ministración de los recursos sea semejante a lo ocurrido en 2013, cuando se transfirió 10% del total cada mes, entre enero y octubre. Así se encuentra documentado en el Informe de actividades 2013 del SESNSP, p. 35.67 Informe de actividades 2013 del SESNSP, páginas 39 y 40. Entre las estrategias planteadas para mejorar el proceso de concertación de recur-sos FASP con las entidades estaban: la eliminación de requisitos (entre ellos, las Cédulas Técnicas y los Programas Ejecutivos); la creación de un Catálogo de Bienes y Servicios homogéneo para que las entidades federativas simplemente postularan sus proyectos de inversión según su parecido con alguno de los elementos de ese Catálogo; la creación de un formato estándar de proyecto de inversión (para subsanar posibles deficiencias técnicas por parte del personal de las entidades federativas); y la implementación de una interfaz informática para el intercambio de documentos en tiempo real.En un caso extremo, si las transferencias federales se acumularon hacia junio de 2014, ello explicaría el pobre avance de los estados y del Distrito Federal para ejercer el dinero. Si las transferencias han ocurrido de manera sistemática y gradual, la falta de ejercicio sería enteramente impu-table a los gobiernos estatales.

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• Los programas con prioridad nacional fueron presentados, definidos, discutidos y aprobados en el seno del Consejo Nacio-nal de Seguridad Pública, que es la máxima instancia de coordinación en México para este tipo de políticas públicas. Sin em-bargo, estos programas fueron aprobados en 2011, bajo el impulso de otra Administración federal. Actualmente, el Gobierno de la República ha definido sus propias prioridades en materia de seguridad y justicia, de las cuales ha hecho eco el CNSP69. Los programas con prioridad nacional pueden ser eliminados o sustituidos por el propio Consejo y decidir algún otro destino para los más de 10 mil millones de pesos involucrados, pero en todo caso, el Consejo tendría que justificar técnica o políticamente esa decisión.

• Los recursos del FASP, asignados a los programas con prioridad nacional se están aplicando inercialmente, sin tomar en cuenta condiciones de desempeño, impacto, alcance de metas o rentabilidad de la utilidad pública. Si la ejecución de un programa ha llegado al nivel óptimo de su implementación y no requiere incrementos, debe revisarse su asignación presu-puestal. En este caso, una disminución en los recursos no sería necesariamente una circunstancia negativa, sino una medida de racionalidad orientada a la reasignación del dinero público a otros programas. Sin embargo, es escasa la información sus-tantiva que permita verificar ese supuesto.

• Además de la información disponible acerca del avance en el ejercicio de los recursos del FASP es necesario amplificar el universo de datos sobre el desempeño de estos programas y de la manera en la que han sido aplicados por parte de las entidades federativas. En ese sentido será muy oportuno impulsar la difusión de los resultados de las evaluaciones practica-das a estos programas. Dichas evaluaciones son obligatorias para las entidades federativas y están dispuestas en los Criterios Generales del FASP 201470.

• Entre los gobiernos es común observar dinámicas de competencia tenaz por recursos escasos. No se observa la misma preocupación para obtener y ejercer los recursos del FASP a pesar de que están dirigidos a fortalecer las capacidades de la propia entidad federativa. En términos de decisión pública, una manera de detonar el interés de los gobiernos locales para aprovechar esos recursos, es aparejar costos de reputación o de capital político a la falta de ejercicio de esos recursos. En esa esfera, los medios de comunicación y la sociedad civil tienen un papel central.http://www.indetec.gob.mx/News/files/CRITERIOS%20generales%20administraci%C3%B3n%20y%20ejercici o%20FASP%202014.pdfciclos productivos, y ha manifestado que la definición de esa tarea es el resultado de trabajos previos de inteligencia realizados por la propia Policía Federal. Un ejemplo de este posicionamiento institucional se encuentra disponible en el siguiente vínculo: http://tv.milenio.com/en_15/Entrevista-Enrique- Galindo_3_361193884.html

68 Criterios General para la Administración y Ejercicio de los Recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP) que serán aplicables para el ejercicio fiscal 2014 y subsecuentes. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.indetec.gob.mx/News/files/CRITERIOS%20generales%20administraci%C3%B3n%20y%20ejercici o%20FASP%202014.pdf69 Por ejemplo, en las últimas sesiones del CNSP se impulsaron las prórrogas al cumplimiento de la certificación del 100% de policías, la crea-ción de la coordinación nacional anti secuestro y la política de prevención del delito.70 Artículo 26 de los Criterios General para la Administración y Ejercicio de los Recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Públi-ca de los Estados y del Distrito Federal (FASP) que serán aplicables para el ejercicio fiscal 2014 y subsecuentes. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.indetec.gob.mx/News/files/CRITERIOS%20generales%20administra-ci%C3%B3n%20y%20ejercicio%20FASP%202014.pdf

Capítulo 5. La Gendarmería Nacional, una División

más de la Policía Federal26 de agosto de 2014

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Introducción

La puesta en marcha de la Gendarmería acredita el cumplimiento formal de un compromiso de campaña en materia de seguri-dad pública. La promesa electoral se refería a la creación de una “Gendarmería Nacional” con 50 mil elementos que habrían de relevar gradualmente a las Fuerzas Armadas en labores de seguridad interior. La realidad es un poco diferente: la Gendarmería es una División de la Policía Federal, integrada por 5 mil elementos destinados a labores de vigilancia territorial.

El proyecto inicial de una Gendarmería Nacional, como un cuerpo de élite con formación militar y policial, bajo un mando ci-vil, nunca tomó forma en la actual Administración. Cada anuncio sobre los avances en el proceso de implementación generaba más dudas que certezas. Finalmente, el Decreto del Ejecutivo Federal que reforma el Reglamento de la Policía Federal define los alcances y límites de esta séptima División. Hoy queda claro que no es un cuerpo de élite, sino un agrupamiento de policía de proximidad que se asemeja más a lo que debería ser un cuerpo modelo de policía estatal.

La arquitectura institucional con la que ha sido creada la Gendarmería invita a estar pendiente de las implicaciones que tendrá dentro y fuera de la Policía Federal.

En el ámbito externo, es posible que el diseño de esta nueva agrupación ayude a posicionarla como un producto institucional relacionado con la Policía Federal, pero distinto a ella en términos de desempeño y reputación, pues la Gendarmería ha sido dotada de nuevos reclutas y abanderada con una estructura relativamente marginal respecto del resto de la Policía Federal.

En la esfera interior de la institución, la División de Gendarmería producirá dinámicas particulares acerca de los procesos de integración, aceptación y sentido de pertenencia entre los miembros de esta nueva agrupación y los demás elementos de la Policía Federal.

En el documento denominado “Plataforma Electoral Federal y Programa de Gobierno 2012- 2018”que el Partido Revoluciona-rio Institucional (PRI) registró ante el entonces Instituto Federal Electoral (IFE) se consideraba la siguiente acción en materia de seguridad pública:“Combatir de manera prioritaria mediante la creación de una policía especializada, los delitos que ma-yormente lastiman a la sociedad, como el homicidio, el secuestro, la extorsión, la trata de personas, y reducir en consecuencia los índices delictivos en dichas materias”71.

El 9 de abril de 2012 el candidato del PRI a la Presidencia de la República le puso nombre a esa “policía especializada”. En una entrevista a la agencia Reuters afirmó lo siguiente:“Yo estoy proponiendo la creación de una... como se denomine es lo de me-nos, pero partamos de la idea que sea una gendarmería nacional, precisamente con el apoyo de los militares que prestan esta labor de seguridad pública”72.

El objetivo, de acuerdo con el propio candidato, era “apoyar a los municipios de gran debilidad institucional”. Para ello, con-templaba la creación de una gendarmería nacional “integrada por entre 40,000 y 50,000 efectivos que actualmente están des-tinados al combate antinarco” para “darle un carácter civil al trabajo de los militares”. Incluso, planteó su propuesta como un mecanismo para el retiro gradual de las Fuerzas Armadas, a la par de la completa instalación de la gendarmería y del avance en la profesionalización de las policías locales73.

71 Partido Revolucionario Institucional, 2012. Plataforma Electoral Federal y Programa de Gobierno 2012- 2018. Disponible en: http://www.ine.mx/docs/IFE-v2/DEPPP/DEPPP- PlataformasElectorales/2012/Plataforma_PRI.pdf72 Rama Anahí y David Graham, 2012. “ENTREVISTA-Peña crearía gendarmería nacional vs violencia” en Reuters América Latina, 9 de abril. Dis-ponible en: http://lta.reuters.com/article/topNews/idLTASIE8380GV20120409?pageNumber=2&virtualBrandChannel=0 &sp=true73 IbidemEn su momento pasó desapercibida la otra parte de la propuesta, pero en el contexto de la presentación de la División de Gen-

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darmería de la Policía Federal cobra mayor relevancia. En esa ocasión, el candidato del PRI reconoció como aspecto positivo de la estrategia de seguridad de la Administración 2006-2012 el “incremento gradual de la Policía Federal”. En este sentido sostuvo que, de ganar la elección, aumentaría el número de federales a más de 50,00074.

Una de las primeras acciones del Gobierno de la República fue la firma del Pacto por México. En el apartado denominado “Acuerdos para la Seguridad y Justicia” el Titular del Ejecutivo Federal y los dirigentes nacionales de los principales partidos políticos asumieron dos compromisos asociados sobre la reforma de los cuerpos policiacos. El segundo de éstos se refería a la gendarmería de la siguiente forma: “Se creará la Gendarmería Nacional como un cuerpo de control territorial que permita el ejercicio de la soberanía del Estado mexicano en todos los rincones del país, sin importar su lejanía, aislamiento o condición de vulnerabilidad. (Compromiso 76)”75.

La alusión a la gendarmería, en el Pacto por México, era vaga; pero resalta que no se mencione el combate a delitos violentos, como en la propuesta original. En cambio, se menciona por primera vez el término “control territorial”. Asimismo, se abando-nó la idea de apoyar a los municipios, ya que para ello se contempló un esquema de “Policías Estatales Coordinadas”, tal como se estipuló en el compromiso 75 del Pacto por México:

“Se aplicará un esquema de Policías Estatales Coordinadas, en el que las policías municipales se conviertan en policías de proximidad para cuidar los barrios, unidades habitacionales, mercados, zonas turísticas y otros espacios públicos, y las policías estatales asuman todas las labores de seguridad publica bajo un sistema de homologación de funciones y capacidades. Se impulsará un esquema en coordinación con las autoridades municipales. (Compromiso 75)”76.

No obstante lo anterior, el proceso de conformación de la Gendarmería Nacional se llevó a cabo al margen del Pacto por Méxi-co. A diferencia de las llamadas “reformas estructurales”, la agenda de compromisos en materia de seguridad no se ha discutido con los partidos políticos. La División de Gendarmería de la Policía Federal se creó por medio de un Decreto que reforma el Reglamento de la Policía Federal, a pesar de lo que en su momento advirtieron y demandaron organizaciones de la sociedad civil como Causa en Común, México Evalúa, México Unido contra la Delincuencia, entre otras. El 1 de abril de 2013 un grupo de activistas sociales emitieron un comunicado en el que expresaban lo siguiente:

“La redacción incluida en el Pacto por México hacía suponer que, para crear la Gendarmería, se procedería por el Congreso de la Unión. Sin embargo, declaraciones recientes sugieren que se está considerando la posibilidad de establecer la nueva corporación por la vía de un decreto administrativo. A nuestro juicio, sería un error serio utilizar ese procedimiento. En ausencia de acción legislativa, la nueva corporación nacería con una estructura jurídica endeble y, sobre todo, con un déficit de legitimidad política y social.”77

Un mes después, el Inspector General de la Comisión Nacional de Seguridad, anunció que la Gendarmería Nacional se en-contraba casi lista y tomaría parte en el desfile del 16 de septiembre de ese año. Informó que en ese momento se contaba con 10 mil elementos (8 mil 500 del Ejército y 1 mil 500 de la Armada de México) en formación y que “su mentalidad está siendo readaptada [sic] para convertirlos en policías de proximidad”78

Días después, el 20 de mayo de 2013, se presentó y publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el Plan Nacional de Desarrollo 2012-201879. Llamó la atención que no se incluyó ninguna mención a la Gendarmería Nacional, a pesar de que ésta ya estaba contemplada en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de ese año con una partida presupuestal de 1,500 millones de pesos.

74 Ibidem75 El documento íntegro se puede consultar en: http://pactopormexico.org/PACTO-POR-MEXICO-25.pdf76 Ibidem.77 Insyde, 2013. “Activistas sociales pedimos debate legislativo antes de crear Gendarmería” en Insyde, 1 de abril. Disponible en: http://insyde.org.mx/portfolio/activistas-sociales-pedimos-debate-legislativo-antes-de- crear-gendarmeria/78 Intervención del Inspector durante Quinto Foro sobre Seguridad y Justicia “Por una adecuada implementación de la Reforma Penal”. Para más información consultar: Vela, David. “Desmantelarán Policía Federal, la pondrán a vigilar caminos” en Diario La Razón, 9 de mayo de 2013. Disponible en http://www.razon.com.mx/spip.php?page=imprimir_articulo&id_article=171534.79 El documento íntegro se puede consultar en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5299465&fecha=20/05/2013

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En junio de 2013, el Titular de la Secretaría de Gobernación (SEGOB) comparecería ante la Comisión Bicameral de Seguridad del Congreso de la Unión, y presentaría información sobre el proyecto en ciernes que lo distanciaban de todo lo anteriormente anunciado y lo acercaban a lo que fue finalmente presentado. En esa ocasión, el Secretario sostuvo lo siguiente:

“En un inicio estará con cinco mil integrantes, esto no quiere decir que serán solamente cinco mil, queremos una preparación del Ejército, de la Defensa de seis meses mínimo y otra policial del mismo tiempo para que además estén ya con la preparación suficiente para el nuevo modelo de justicia penal del país”.80

Cabe aclarar que el Titular de SEGOB se negó a responder si los primeros cinco mil elementos serían militares. Sin embargo, de su declaración se obtuvo la certeza de que la Gendarmería Nacional iniciaría funciones con cinco mil integrantes con for-mación policial y militar durante al menos un año. Fue hasta el 27 de agosto de 2013 que se definió que la Gendarmería Nacio-nal sería una División de la Policía Federal. En su intervención durante la XXXIV Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP) el Presidente de la República, al referirse a la tercera estrategia “Profesionalización y fortalecimiento de los cuerpos de policía”, afirmó lo siguiente:

“...el propósito que hemos comprometido de crear una Gendarmería Nacional va hacia delante. Y habrá de consolidarse como una nueva división de la propia Policía Federal...a partir de elementos civiles, con formación militar y policial, además, con capacidades para la investigación que será una de las tareas relevantes que en el marco del nuevo Sistema de Jus-ticia Penal Acusatorio y Adversarial que tenemos, exigirá que nuestras policías, debidamente preparadas, capacitadas, puedan aportar elementos a las investigaciones que se llevan a cabo, para darle debido sustento al trabajo que la Procuraduría General de la República, y las procuradurías estatales estarán llevando ante los tribunales de justicia penal.”81

No obstante, el bosquejo planteado por el titular del Ejecutivo Federal no se haría realidad. Como se verá más adelante, en el apartado sobre el sustento legal de la Gendarmería, ésta nació desprovista de facultades para la investigación de delitos.En aquella sesión del CNSP se anunció que ya se contaba con 1,710 aspirantes a cadetes. Sin embargo, las convocatorias para formar parte de la División de Gendarmería de la Policía Federal en los perfiles de proximidad82 y reacción83 se publicarían y difundirían hasta septiembre de 2013. En el siguiente esquema se resume la transformación que sufrió la propuesta de campa-ña hasta devenir en una División incorporada a la Policía Federal.

Esquema: “De la Gendarmería Nacional a la División de Gendarmería de la Policía Federal”

Fuente: Elaborado con fuentes abiertas.

80 Coordinación de Comunicación Social del Senado de la República, 2013. “Entrevista al Secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio Chong”, 28 de junio. Disponible en: http://comunicacion.senado.gob.mx/index.php/informacion/versiones/7594-entrevista-al-secretario-de- gobernacion-miguel-angel-osorio-chong.html Para más información consultar: López, Lorena. “Prepararán por seis meses a elementos que conformarán la gendarmería” en Milenio Diario, 28 de junio de 2013. Disponible en http://www.milenio.com/cdb/doc/noticias2011/8bc-503ba403acc4c65cb6d7dd24f406581 El discurso completo puede consultarse en: http://www.presidencia.gob.mx/articulos-prensa/34-sesion- del-consejo-nacional-de-seguri-dad-publica/82 La Convocatoria “Gendarmería Perfil de Proximidad” se puede consultar en: http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/1304031//archivo 83 La Convocatoria “Gendarmería Perfil de Reacción” se puede consultar en: http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/1304030//archivo

40,000-50,000 militares con formación policial

10,000 soldados y marinos 5,000 “elementos”38,000 Policías Federales en 6

Divisiones

5,000 reclutas

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El proceso de implementacióna) La asignación y el ejercicio presupuestal

Las alteraciones sobre el proyecto de Gendarmería Nacional se vieron reflejadas en el ejercicio presupuestal. El proyecto se fue reduciendo en términos de atribuciones y número de elementos y los recursos presupuestales se fueron incrementando. En el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el año fiscal 2013 se aprobaron 1,500 millones de pesos. De acuerdo con el calendario inicial, en septiembre de 2013 se debieron haber ejercido 900 millones de pesos. Sin embargo, de ese total de 900 millones que debieron invertirse en ese rubro, la SEGOB asignó 682 millones a otros programas. A pesar de ello, quedaban disponibles 218 millones de pesos para implementar esta agrupación policial los cuales debían ser ejercidos a más tardar al término del tercer trimestre de 2013, lo cual no sucedió. No obstante, el Legislativo aprobó que la Gendarmería Nacional con-tara, en el PEF 2014, con una provisión de recursos equivalente al triple de lo autorizado en 2013.

Fuente: Elaboración propia con información del CEFP y SHCP.

Solamente dos cláusulas se estipularon en la aprobación del PEF 2014. La primera consistió en que más tardar el último día hábil de junio, la Secretaría de Gobernación debería informar a la Cámara de Diputados sobre los avances en el proceso de creación de la Gendarmería Nacional. La segunda, fue la fijación de un límite, hasta el 25% de los recursos, para la creación de plazas84; esa proporción de recursos para crear plazas equivale a 1 mil 125 millones de pesos. 84 Artículo 5, transitorio del Decreto aprobado.En el Informe que el Órgano Administrativo Desconcentrado Policía Federal envió a través de la Secretaría de Gobernación (SEGOB) a la Cámara de Diputados85 se evidencia de nueva cuenta un subejercicio de los recursos aprobados que podría derivar al cierre del año fiscal en gasto de más o ineficiente.

84 Artículo 5, transitorio del Decreto aprobado. 85El documento íntegro se puede consultar en: http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/62/2014/jul/Inf_Gendarmeria-20140711.pdf

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Estado del Ejercicio del Presupuesto al 30 de junio de 2013

Capítulo Descripción Cierre 2013 Presupuesto Modificado

Esperado Presupuesto Ejercido

1000 Servicios Personales - 1,111,199.6 1,125,000.0 -2000 Materiales y Suminis-

tros458,116.9 4,392.0 818,805.3 2,623.2

3000 Servicios Generales 12,687.3 239,108.0 537,498.2 26,656.94000 Transferencias, Asig-

naciones, Subsidios y Otras Ayudas

99,002.3 739,025.5 739,025.5 222,150

5000 Bienes Muebles, In-muebles e Intangibles

872,529 - 329,671.1 -

6000 Inversión Pública - - 950,000 -Total (2000-6000) 1,442,336.1 982,525.5 3,375,000.0 251,430.2Gran Total 1,442,336.1 2,093,725.2 4,500,000.0 251,430.2

Fuente: Informe “Gendarmería 2014”, SEGOB / CNS / Policía Federal.

Como se aprecia en la tabla, el presupuesto de 2013 se ejerció apresuradamente al cierre del año, hasta septiembre no se había gastado un solo peso. La mayor parte, el 60.5% se empleó para adquirir “vehículos y equipo terrestre, para la ejecución de programas de seguridad pública y nacional” y “maquinaria y equipo de defensa y seguridad pública”, ambos rubros correspon-den al Capítulo 5000. En el presupuesto modificado se contempla poco más 1 mil 111 millones de pesos que corresponden a las 3,928 plazas aprobadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), las cuales se distribuyen de la siguiente manera:

Denominación PlazasComisario General 1Comisario Jefe 1Comisario 3Inspector General 17Inspector Jefe 12Inspector 11Subinspector 48Oficial 48Suboficial 210Policía Primero 247Policía Segundo 657Policía Tercero 2,673Total 3,928

Fuente: Oficio por el que se informa que se dio cabal cumplimiento a lo encomendado por el Titular del Ejecutivo Federal referente a la formación de la División de la Gendarmería Nacional 86 .

En este sentido, hay que considerar que el costo anual de las 5 mil plazas que se ocuparán en la División de Gendarmería es de 1,376 millones de pesos, lo cual supera por 251 millones el límite fijado por la Cámara de Diputados para el Capítulo 1000 “Servicios Personales”. Por esta razón el Órgano Administrativo Desconcentrado Policía Federal tuvo que aportar 1,072 plazas de Policía Tercero.De los 4 mil 500 millones de pesos aprobados para el 2014 se había ejercido hasta junio apenas el 5.58%. El ejercicio tardío de los recursos en 2013 derivó en una modificación presupuestal con una ampliación de casi 600 millones de pesos. Los recursos presupuestales asignados a la Gendarmería en 2014 fueron el triple de los solicitados el año previo.En la programación del gasto ya se considera la adquisición de cuarteles móviles (250 millones de pesos), más vehículos (43.7 mi-llones de pesos), semovientes (36.2 millones de pesos), así como obra pública para adecuar tres Academias Regionales: Acade-mia Superior de Policía Federal en San Luis Potosí (250 millones de pesos), Academia Regional Noreste de Ciudad Juárez (15 millones de pesos), Academia Regional Centro de la Ciudad de México (310 millones de pesos).

86 El documento íntegro se puede consultar en: http://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/Documentos/2014/07/asun_3122666_20140703_1404397109.pdf

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De manera tal, que ya puesta en marcha la División de Gendarmería de la Policía Federal, deberá desaparecer del catálogo de egresos en el PEF 2015 la partida “Provisión para la creación de Gendarmería”.

b) Perfil de la Gendarmería según el nuevo Reglamento de la Policía Federal

El viernes 22 de agosto de 2014, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto que modifica el Reglamento de la Policía Federal87. De acuerdo con estas modificaciones, la Gendarmería se integra a la estructura orgánica de la Policía Fede-ral como una “División”. Las Divisiones ocupan la posición funcional jerárquicamente más alta, sólo debajo del Comisionado General.

Divisiones de la Policía Federal

Divisiones de la Policía Federal Funciones primordialesInteligencia Dirigir acciones en materia de inteligencia para la prevención y, de

conformidad con las disposiciones legales aplicables, combate a la delincuencia

Investigación Diseñar, dirigir y operar los sistemas de recopilación, clasificación, registro y explotación de información policial, para conformar bancos de datos que sustenten el desarrollo de acciones contra la delincuencia.

Seguridad Regional Mantener informado al Comisionado General de la situación de la seguridad pública en el territorio nacional.

Científica Utilizar los conocimientos y herramientas científicas y técnicas en la investigación para la prevención de los delitos.

Antidrogas Combatir la producción, tenencia, tráfico y otros actos relacionados con estupefacientes, para la prevención de delitos contra la salud.

Fuerzas Federales Coordinar al personal de su área para prevenir la comisión de delitos y las faltas administrativas que determinen las leyes federales, así como salvaguardar la integridad de las personas, garantizar, mantener y res-tablecer el orden y la paz públicos.

Gendarmería Generar condiciones de seguridad pública, mediante el despliegue operativo en tres situaciones particulares: a) presencia de la delincuen-cia organizada o alto índice delictivo; b) amenazas contra la fuente de ingresos de las personas, relacionadas con los ciclos productivos; c) eventos que por su trascendencia ameriten la presencia de la Gendar-mería para prevenir la comisión de delitos.

Fuente: Reglamento de la Policía Federal, vigente desde el 22 de agosto de 2014.

De acuerdo con el Reglamento, la tarea básica de la Gendarmería es desarrollar despliegues territoriales para generar condi-ciones de seguridad pública. La información difundida por la propia institución en días recientes apunta a que, en la práctica, la Gendarmería centrará su operación inicialmente en la vigilancia de algunos ciclos productivos agrícolas88. El Reglamento de la Policía Federal da cabida a la operación de la Gendarmería, pero con restricciones legales puntuales. La Ley de la Poli-cía Federal establece 47 atribuciones y obligaciones genéricas para toda la Policía Federal; no obstante, el nuevo Reglamento únicamente concede a la Gendarmería cuatro de ellas. La Gendarmería, en tanto División de la Policía Federal, está revestida solamente de las siguientes cuatro atribuciones y obligaciones:

• Prevenir la comisión de delitos y las faltas administrativas que determinen las leyes federales89.• Intervenir en materia de seguridad pública90.• Salvaguardar la integridad de las personas, garantizar, mantener y restablecer el orden y la paz públicos, así como prevenir la comisión de delitos en zonas específicas91.• Participar en operativos conjuntos con otras autoridades federales, locales omunicipales92.

87 DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de la Ley de la Policía Federal, publicado el 22 de agosto de 2014. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5357363&fecha=22/08/201488Jorge Monroy, “Gendarmería operará con ciclos de siembras” en El Economista, 26 de agosto de 2014. 89 Artículo 8, fracción I de la Ley de la Policía Federal.90 Artículo 8, fracción II de la Ley de la Policía Federal.91 Artículo 8, fracción III de la Ley de la Policía Federal.

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92 Artículo 8, fracción XXX de la Ley de la Policía Federal.Esto significa que la Gendarmería no puede realizar investigación para la prevención de delitos, no puede producir inteli-gencia; tampoco puede realizar operaciones encubiertas, emitir partes policiales, ejecutar aprehensiones o brindar atención a víctimas de delitos, entre otras obligaciones que sí corresponden a la Policía Federal en su conjunto. Las funciones distintivas de la División Gendarmería y que no tiene de manera explícita ninguna otra División de la Policía Federal son:

• Implementar estrategias integrales para fortalecer la seguridad pública.• Proponer programas de vinculación social y de participación ciudadana.• Expresamente considera la realización de protocolos de operación para intervenir en comunidades indígenas, poblaciones de alta marginación social, personas en situación vulnerable, turistas, migrantes y extranjeros.• A diferencia del resto de las demás Divisiones, la Gendarmería no se desplegará territorialmente bajo el mando del Jefe de la División de Seguridad Regional, sino que atenderá a su propio calendario de actividades itinerantes.

La Gendarmería comparte, con la División de Fuerzas Federales, las siguientes tareas:

• Prevenir la comisión de delitos y faltas administrativas.• Salvaguardar la integridad de las personas, garantizar.• Mantener y restablecer el orden y la paz públicos.• Participar en auxilio a la población en acciones de protección civil en coordinación con las autoridades competentes.

En relación con la División de Inteligencia, a la División de Gendarmería, propiamente no le corresponde producir inteligencia, sino únicamente colaborar con aquélla en la producción de “métodos de inteligencia” que permitan generar estrategias para la prevención e investigación de los delitos”. La consecuencia operativa de estas restricciones jurídicas es que la Gendarmería tendrá un perfil institucionalmente más discreto que el resto de las Divisiones de la Policía Federal. La Gendarmería realizará tareas de vigilancia y custodia, antes que de confrontación; tiene la obligación de inhibir el delito, pero no de investigarlo; po-drá participar en operativos conjuntos, pero no definirlos estratégicamente; vigilará los ciclos productivos de algunos produc-tos del campo, pero no está obligada a prestar ayuda a las víctimas de los delitos; puede proponer programas de vinculación social, pero no tiene la obligación legal de implementarlos.Por otra parte, el diseño institucional de la Policía Federa contempla un conjunto de “Coordinaciones” encargadas de realizar acciones específicas. El nuevo reglamento prevé una “Coordinación” denominada “Gendarmería”, lo cual sugiere que estará estrictamente al servicio de la División del mismo nombre y refleja un margen de independencia operativa para este nuevo ente dentro de la Policía Federal.

Coordinaciones de la Policía FederalServicios técnicosOperaciones EncubiertasAnálisis y Enlace InternacionalInvestigación de GabineteInvestigación de CampoInvestigación Técnica y OperaciónPara la Prevención de Delitos ElectrónicosInnovación TecnológicaCriminalísticaInvestigación de Gabinete AntidrogasInvestigación de Campo y Técnica AntidrogasInvestigación de Recursos de Procedencia IlícitaRestablecimiento del Orden PúblicoReacción y Alerta InmediataOperaciones EspecialesServicios GeneralesOperaciones AéreasSoporte TécnicoSistema de Desarrollo PolicialGendarmería

Fuente: Reglamento de la Policía Federal, vigente desde el 22 de agosto de 2014.

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En ningún otro caso el Reglamento prevé una correspondencia tan estrecha entre una División y una Coordinación, al punto que comparten incluso, el nombre. Esta arquitectura organizacional sugiere que la Gendarmería fue diseñada para funcionar de manera diferente y quizá aislada del resto de las Divisiones de la Policía Federal. Ello puede tener implicaciones externas e internas.

En el nivel externo, es posible que el diseño de la Gendarmería pretenda posicionar a esta nueva agrupación como un producto institucional relacionado con la Policía Federal, pero distinto a ella en términos de desempeño y reputación, tanto en términos positivos, como negativos, pues la Gendarmería ha sido dotada de nuevos reclutas y abanderada con una estructura relativa-mente marginal respecto del resto de la Policía Federal.En el nivel interno, la creación de la División de Gendarmería producirá dinámicas interesantes sobre los procesos de integra-ción, aceptación y sentido de pertenencia al interior de la Gendarmería, y también deberán observarse la manera en la que los gendarmes logran integrarse y ganar su propia reputación institucional frente al personal adscrito a las demás Divisiones de la Policía Federal.

Consideraciones finales

La División de Gendarmería que fue presentada el pasado 22 de agosto de 2014 dista mucho de la propuesta original hecha por el candidato del PRI a la Presidencia de la República. Sin embargo, permitirá que en el marco del Segundo Informe de Go-bierno la Presidencia de la República pueda dar por cumplido el compromiso de campaña. Paradójicamente, la Gendarmería contribuye más a la propuesta que en abril de 2012 pasó desapercibida: el incremento gradual de la Policía Federal.Es un hecho que la creación de la División de Gendarmería de la Policía Federal no es una alternativa real al retiro gradual de las Fuerzas Armadas de las labores de seguridad interior que realizan actualmente. De tal manera que esa promesa de campaña todavía no encuentra hoy una respuesta certera de parte del Gobierno de la República.

El Pacto por México se agotó incluso antes de que se aprobara la última reforma estructural. Sin embargo, queda una agenda legislativa pendiente en materia de seguridad y justicia. En octubre de este año iniciará el proceso electoral para renovar la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; ello representará una coyuntura propicia para retomar la agenda legislativa en estas materias.

La División de Gendarmería fue creada por Decreto y puede desaparecer por la misma vía. Su vigencia y utilidad social de-penderán de su desempeño en los próximos meses. Mientras tanto, es importante advertir que la creación de la Gendarmería no produce ningún cambio en la estructura de incentivos para la cooperación y la corresponsabilidad entre las autoridades estatales y el Gobierno de la República. Además de su contribución itinerante para la vigilancia de ciclos productivos en el campo, la creación de la Gendarmería, tal como ha sido diseñada, puede convertirse en un referente operativo para las policías estatales y municipales. El riesgo, sin embargo, es que algunas autoridades locales interpreten la creación de la Gendarmería como una oportunidad para postergar el fortalecimiento de sus propias instituciones policiales.

Una aproximación optimista a esta nueva División indica que, al menos en términos numéricos, la Policía Federal se fortalece. Sin embargo, emergen las dudas sobre el impacto que ésta tendrá no sólo en materia de prevención del delito, sino también en el propio desempeño de la Policía Federal y en la coordinación con las policías locales, pues no es automático que la adición de una División a la Policía Federal la fortalezca.

Como política pública, la Gendarmería muestra las restricciones a las que se enfrentan los gobiernos para ejecutar innovacio-nes institucionales. En este caso particular, las restricciones no fueron de carácter presupuestal, de alineación política, ni vin-culadas a resistencias sociales claramente definidas. El principal desafío que enfrentó el proceso de creación de la Gendarmería estuvo asociado, posiblemente, a la administración de un equilibrio entre las expectativas que la ciudadanía suele depositar en cualquier innovación institucional y la preservación de los recursos institucionales que ya tiene a su alcance.

Capítulo 6. Panorama de la seguridad en México y virajes en las

políticas públicas federales6 de agosto de 2015

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Las condiciones de seguridad en el país deberían ser hoy mucho mejores que las que había en 2006. La contención y debili-tamiento de las organizaciones criminales dio resultados: ya no hay cinco grandes cárteles93 sino diversos grupos delincuen-ciales y un par de cárteles con mucho menos poder. En Colombia la restructuración de los cárteles de Medellín y Bogotá en las Bandas Criminales Emergentes (BACRIM) fue considerado un éxito por la comunidad internacional. El problema fue que sólo el Gobierno Federal y escasas entidades federativas cumplieron con sus compromisos en materia de fortalecimiento ins-titucional. Si se hubieran depurado y profesionalizado las corporaciones policiales de estados y municipios hoy el problema ya no sería de seguridad nacional, sino de seguridad pública. Las Fuerzas Armadas estarían contemplando o emprendiendo un retiro gradual de sus labores de seguridad interior.

La política nacional de seguridad de la actual administración no da resultados porque no se emplean a fondo las instituciones, se privilegia la estrategia de comunicación y los acuerdos políticos sobre la política pública. La actual administración trata de “administrar” el problema de la inseguridad, mientras que el gobierno del Presidente Calderón trató de solucionarlo a cual-quier costo, incluso electoral.

Se observa un debilitamiento de las políticas públicas federales y no se notan avances en el ámbito local. Los cuerpos poli-ciales ahora son evaluados con criterios menos rigurosos y se desconoce cuántos malos elementos que reprobaron los exáme-nes han sido separados del cargo. La gran esperanza depositada en la implementación de un sistema penal acusatorio enfrenta el riesgo de una implementación improvisada antes de que concluya el plazo constitucional en junio de 2016. Mientras tanto, los esfuerzos realizados durante la pasada Administración para fortalecer el sistema penitenciario se han desdibujado por el relajamiento de los protocolos de seguridad evidenciados en la fuga de Joaquín Guzmán Loera.

A pesar de todos los esfuerzos realizados durante el gobierno del Presidente Felipe Calderón, México vive hoy su peor situación de inseguridad. Es un hecho que hay menos homicidios que en 2011 pero desde 2013 se ha desacelerado el ritmo del descenso de ese delito. Sin embargo, la violencia criminal va más allá del número de personas que son privadas de la vida y abarca la comisión de diversos delitos. Las encuestas de victimización reflejan que se ha incrementado el número de delitos, pero cada vez menos víctimas están dispuestas a denunciar. La sensación de inseguridad se agudiza y los costos que enfrentan las familias para protegerse, incrementan.

Uso de la política para resolver temas de seguridad pública y desdén por la política pública, la legalidad y la institucio-nalidad

La crisis de confianza en la que ha caído el Gobierno de la República tras diversos casos de corrupción y conflictos de interés ha agudizado este escenario. Además, han acontecido hechos paradigmáticos que dan cuenta de la omisión de las autoridades, respuestas tardías, errores e intentos por cubrirlos, ausencia de innovación en la política de seguridad, pero so-bre todo, incongruencia entre el discurso oficial de imponer un Estado de Derecho y las acciones de los servidores públicos de primer nivel para obtener beneficios personales a partir de su cargo.En el gobierno del Presidente Calderón se optó por la política pública para fortalecer las instituciones de seguridad y justicia, reconstruir el tejido social y contener y debilitar a las organizaciones criminales. La actual Administración tiene los mismos objetivos, pero ha optado por la negociación política como táctica principal. Es decir, privilegia la negociación sobre la implementación de acciones con base en diagnósticos y pro-cedimientos claramente establecidos. Ejemplos concretos de la importancia que este gobierno le da a la “política” (negociación, incluso de la ley) en detrimento de la política pública y la institucionalidad.

La desaparición de la Secretaría de Seguridad Pública fue una decisión política, sin fundamento en un diagnóstico ad-ministrativo

El 2 de enero de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se adicionan, reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal94. Entre otros aspectos, se estipuló la desapari-ción de la Secretaría de Seguridad Pública y el traslado de esas funciones y atribuciones a la Secretaría de Gobernación.

93 Cártel del Pacífico, Cártel del Golfo, Cártel de Juárez, Cártel de Tijuana y La Familia Michoacana. 94 El texto íntegro se puede consultar en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5283959&fecha=02/01/2013

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Ni en esa reforma ni en las modificaciones posteriores al Reglamento de la SEGOB se consideró la creación de la Comisión Nacional de Seguridad (CNS), sino únicamente la figura del Comisionado. En el discurso y en las acciones de la SEGOB pare-ciera que la CNS es un organismo público desconcentrado. Sin embargo, en sentido estricto se trata de la oficina de un servidor público.

El resultado provocado ha sido la confusión y el desajuste de incentivos. Ahora, la seguridad está a cargo de un funcionario con nivel de subsecretario, que le rinde cuentas al Titular de la SEGOB y no al Presidente de la República. De hecho, el primer Comisionado tenía el cargo oficial de Subsecretario de Planeación y Protección Institucional. De esta manera se extinguió a una entidad que, a pesar de la polémica generada por su titular durante el gobierno del Presidente Calderón, dio resul-tados, pues hizo posible la creacióny afianzamiento de un modelo policial, así como el despliegue táctico, tecnológico y de inteligencia de la Policía Federal.

La creación de la Gendarmería Nacional fue resultado de la necedad de aterrizar una ocurrencia y “cumplir” con un compromiso de campañaDurante el gobierno del Presidente Calderón la Policía Federal creció de 6 mil a 37 mil elementos, de los cuales 8 mil contaban con estudios profesionales. Todos los elementos pasaron por controles de confianza y estrictos programas de entrenamientos. Lo lógico hubiera sido continuar con el reclutamiento y crecimiento natural de cada una de sus Divisiones: Inteligencia, Inves-tigación, Seguridad Regional, Científica, Antidrogas y Fuerzas Federales.

Sin embargo, el Gobierno de la República anunció la creación de la Gendarmería Nacional como corporación paralela a la Policía Federal. Tras el no ejercicio de 1,500 millones en 2013 el presupuesto al año siguiente se triplicó para la conforma-ción de una institución que sería la cuarta parte de tamaño de lo contemplado. Finalmente, se impuso la realidad y se creó la División de Gendarmería con 5 mil elementos, misma cantidad que pudo haber sido reclutada para las otras Divisiones.

Muestra de que el Nuevo Modelo Policial, desarrollado durante el sexenio del Presidente Calderón, era la alternativa que Méxi-co necesitaba es que ha crecido de manera gradual la confianza ciudadana en esta corporación policial, pasó de 18.5% en 2011 a 23.8% en 2014. Aún continúa por debajo de los niveles de aceptación y respaldo ciudadano que tienen las Fuerzas Armadas, pero hay que considerar que se trata de una institución de reciente creación.

Nivel de confianza en la Policía Federal (% que respondió “Mucha”)

Fuente: Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) del INEGI, 2011, 2012, 2013 y 2014

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El nombramiento de un Comisionado para Michoacán atentó contra el federalismo y el Estado de Derecho

El 15 de enero de 2013 se publicó en el DOF el Decreto por el que se crea la Comisión para la Seguridad y el Desarrollo Integral en el Estado de Michoacán 95 , como “órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación”.

Un año después, el 22 de enero de 2014 fue destituido el Comisionado y hasta el momento no se ha abrogado el Decreto en cuestión. Esto es una muestra más de la confusión entre personas e instituciones. Sin duda, enviar a una persona de con-fianza a resolver una crisis en una entidad federativa, haciendo de lado a las autoridades locales, es una muestra de desprecio por las instituciones. Peor aún es el saldo de la labor del Comisionado, en un año ejerció un poder discrecional y no resolvió el problema, lo hizo más complejo.El intento de institucionalizar a los grupos de civiles armados fue un fracaso, la Fuerza Rural Estatal disfrazó momentáneamente el paramilitarismo promovido desde el gobierno. No se desmovilizó a los grupos de autodefensa y el Comisionado encarceló y dejó en libertad a sus líderes en función del apoyo que le brindaban. Hipólito Mora fue aprehendido dos veces y Manuel Mireles sigue en la cárcel.

Ciertamente, el gobierno de Michoacán estaba infiltrado por el crimen organizado, pero había alternativas legales para que la federación se hiciera cargo. No obstante, prefirieron hacer a un lado la Constitución y privilegiar la presencia de un personaje de todas las confianzas del Presidente de la República. El Michoacán de hoy es resultado de un intento ingenuo o perverso de poner orden al margen de la ley.

El CISEN está descuidando sus funciones como instancia de inteligencia civil y está regresando a ser policía política

El mayor éxito del CISEN fue evitar el asesinato del Senador David Monreal y el entonces Diputado Federal Ricardo Monreal96. El plan fue descubierto durante una intervención telefónica, mismas que se triplicaron durante los dos primeros años de la actual administración, tal como se muestra en la siguiente gráfica:

Intervención de comunicaciones privadas del CISEN

Fuente: Solicitud de información a la Unidad de Enlace del IFAI con folio 0410000019914

Es decir, parece que el CISEN está volviendo a fungir como policía política, tal como lo hizo la Dirección Federal de Seguridad, que como el órgano de inteligencia civil del Estado mexicano. Tras la fuga del narcotraficante Joaquín Guzmán Loera se hizo público que el CISEN tenía un centro de monitoreo del criminal evadido en el Penal del Altiplano, es decir, realizaba las funciones propias de la Policía Federal.

95 El texto íntegro se puede consultar en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5329743&fecha=15/01/2014&print=true96 Castillo García, Gustavo (2013). “Frustran atentando contra Ricardo y David Monreal” en La Jornada, 5 de abril. Disponible en: http://www.jor-nada.unam.mx/2013/04/05/politica/007n1pol

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La STCSN ha sido relegada y juega un papel secundario al margen de sus atribuciones legales

Durante el gobierno del Presidente Felipe Calderón la Secretaría Técnica del Consejo de Seguridad Nacional (STCSN) desempeñó un papel relevante no sólo en el seguimiento de los trabajos y acciones del Gabinete de Seguridad Nacional, sino en la comunicación oficial de los motivos y resultados de la política de seguridad. En la Administración actual ha pa-sado prácticamente inadvertida e incluso ha sido desplazada en protagonismo, pero sobre todo en el ejercicio de funciones y atribuciones, por el CISEN. Por ejemplo, la Agenda Nacional de Riesgos la presentó el Director General del CISEN quien fue acompañado por el Secretario Técnico del CSN, Mauricio Dávila Morlotte97.

Esta situación también ilustra el poco apego que tiene el Gobierno de la República a respetar el diseño institucional y la dis-tribución de funciones de acuerdo a las leyes y reglamentos vigentes. De acuerdo con la Ley de Seguridad Nacional, le co-rresponde al Secretario Técnico del CSN la presentación de dicha Agenda 98 , el CISEN es parte fundamental en el proceso de elaboración, pero no tiene atribuciones para presentarla.La participación más relevante del Secretario Técnico fue al compa-recer junto con el Titular del SEGOB y el Comisionado Nacional de Seguridad tras la fuga del líder del Cártel del Pacífico del Penal del Altiplano. La mayor parte de las decisiones han pasado por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, donde los gobernadores son integrantes.

El Consejo Nacional de Seguridad prácticamente no ha sesionado, al menos no se han hecho públicas esas reuniones. Cuando ha habido encuentros tras alguna crisis de seguridad lo ha hecho el Gabinete de Seguridad Nacional, pero no a través del CSN. Si el Gobierno de la República no considera relevante la labor del Consejo de Seguridad Nacional y de su Secre-taría Técnica lo adecuado sería una reforma a la Ley de Seguridad Nacional.

Remitir a la STCSN a un papel secundario y, peor aún, subordinado al CISEN, no sólo no es conveniente sino ilegal. Toda esta situación es sintomática de una precaria cultura institucional donde no se transforman las instituciones, simplemente se hacen a un lado.

La atención a las víctimas ha sido afectada por la negociación que llevó a la desaparición de ProVíctima y la creación de una Comisión Ejecutiva que no funciona

El 10 de octubre de 2011 el gobierno del Presidente Felipe Calderón creó la Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos (ProVíctima). En tan sólo un año de funciones atendió a más de 11 mil personas en los 16 Centros de Atención a Víctimas en el país, logró la localización de 113 personas reportadas como desaparecidas o no localizadas y proporcionó 75 mil servicios jurídicos, médicos, psicológicos y de asistencia social99.Ese mismo año, el Presidente Calderón presentó una serie de modificaciones al Proyecto de Ley General de Víctimas, básicamente buscando que se incorporara la responsabilidad de las entidades federativas, se aprovechara la experiencia institucional de ProVíctimas y se revisara el tema de los recursos para la reparación del daño. El Congreso se negó a hacer los cambios, el Ejecutivo no la publicó y presentó una un recurso ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Al tomar posesión la nueva Administración en diciembre de 2012 el Gobierno de la República se desistió de la controversia constitucional y el 9 de enero la Ley General de Víctimas (LGV)100 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF). De inmediato se presentó un paquete con más de cien reformas a la LGV, mismas que se aprobaron y publicaron en el DOF el 3 de mayo de 2013. Es claro, que el Presidente Calderón tenía la razón al objetar la publicación de una ley que ameritaba al menos cien modificaciones.

97 Arvizu, Juan (2014). “Presenta CISEN agenda de riesgos” en El Universal, 18 de enero. Disponible en: http://archivo.eluniversal.com.mx/na-cion-mexico/2014/impreso/presenta-cisen-agenda-de-riesgos- 212305.html98 Art. 15 de la Ley de Seguridad Nacional, el texto completo se puede consultar en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LSegNac.pdf99 Presidencia de la República (2012). Primer aniversario de ProVíctima, Nota Informativa. 10 de octubre. Disponible en: http://calderon.presiden-cia.gob.mx/2012/10/primer-aniversario-de-provictima/El desistimiento ante la SCJN fue una decisión política para ganar simpatías en el Movimiento por la Paz con Justicia y Digni-dad. Este grupo de ciudadanos no tardaría en darse cuenta de que no había voluntad política, ni capacidad técnica para poner

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en operación un verdadero sistema de atención a víctimas. La LGV contemplaba la creación de una Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV) que sustituyó a ProVíctima101 y se integró por siete consejeros, actualmente opera con sólo cuatro.

La CEAV operó por más de un año sin reglamento y al día de hoy todavía no ha podido institucionalizar el Registro Na-cional de Víctimas ni el Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral102. Además de todos estos errores, la CEAV ha demostrado ser una institución ineficiente, en su primer año de vida institucional no atendió ni al 10% de las personas que benefició con algún servicio ProVíctima en el mismo periodo, tal como se muestra en la siguiente gráfica:

Fuente: CEAV, Estadísticas de Víctimas Atendidas, 2015.

Políticas públicas federales debilitadas

a) La cooperación México–Estados Unidos se ha deteriorado como resultado de la priorización de la política del Gobier-no de la RepúblicaEn el gobierno del Presidente Felipe Calderón se fortaleció notoriamente la relación con Estados Unidos en materia de seguridad.

La cooperación con el vecino del norte experimentó un cambio de paradigma al pasar de la certificación unilateral y ar-bitraria de la política de combate a los narcóticos a una lógica de responsabilidad compartida en materia de combate al narcotráfico, el tráfico de armas y la delincuencia organizada. El gobierno americano reconoció que las armas y la demanda de drogas los hacían parte central de los problemas que México enfrentaba.Se trató una cooperación más cercana y sustantiva sin ceder soberanía. A diferencia del Plan Colombia, que implicó el despliegue en ese país de efectivos militares estadouni-denses, con la Iniciativa Mérida se canalizaron 1,070 millones de dólares, se brindó capacitación y se transfirió equipo de alta tecnología.

100 La Ley se puede consultar en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGV.pdf101 Decreto por el que se transforma la Procuraduría Social de Atención a las Víctimas del Delito en la Comisión Ejecutiva de Atención a Víc-timas, DOF, 8 de enero de 2014. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5329188&fecha=08/01/2014102 Para más información sobre las fallas en el proceso de implementación de la LGV y la institucionalización de la CEAV consultar el Reporte sobre Asuntos de Estado de Derecho y Seguridad de la Fundación Desarrollo Humano Sustentable del mes de agosto de 2014. Disponible en: http://media.wix.com/ugd/d7264b_43e715cebde249589fe17f5d908523cb.pdfCon la actual Administración la cooperación ha registrado un notorio retroceso que se refleja en la falta de nombramiento

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de Embajador de México en Estados Unidos, en la molestia del Gobierno del Presidente Obama por la fuga de Joaquín Guz-mán Loera y por el recorte a fondos de la Iniciativa Mérida.Todo ello ha sido resultado de la implementación de la llamada “ventanilla única”, a través de la cual la SEGOB se convirtió en la única instancia autorizada para mantener comunicación con las distintas dependencias del gobierno norteamericano. Legalmente el resto de los integrantes del Consejo de Seguridad Nacional puede tener interlocución con sus homólogos del país vecino, sin embargo, en aras de un mayor control de la infor-mación el Gobierno de la República decidió que fuera a través de la SEGOB que ha pasado de ventanilla única a cuello de botella en el flujo de información y cooperación bilateral.

b) Los esfuerzos realizados para fortalecer al sistema penitenciario federal han perdido vigorEl gobierno del Presidente Felipe Calderón hizo importantes esfuerzos para fortalecer el sistema penitenciario federal. En mayo de 2009 fue inaugurada la Academia Nacional de Administración Penitenciaria en Xalapa, Veracruz. Hasta febrero de 2013 habían egresado 5 mil 427 personas del curso de oficiales en prevención penitenciaria. Se crearon las bases de datos del personal penitenciario no sólo federal sino también dirigido a las entidades federativas.Además, se establecieron sistemas de identificación biométricos de los internos y de los custodios y se implementó un sistema de clasificación de internos según el nivel de riesgo,el cual fue presentado a las entidades federativas para que lo implementaran también. Antes de eso, no podía cruzarse información de los internos.A pesar de contar con recursos etiquetados para fortalecer su sistema penitenciario, los gobiernos estatales dejaban perder recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP) que debían usarse para ese fin. Consta que tan solo en 2011 se habían perdido 690 millones que originalmente estaban destinados al sistema penitenciario local103.

Al inicio de la administración del Presidente Calderón no había conectividad informática entre los centros estatales de reinserción social. Esto significa que no era posible que los penales estatales intercambiaran información en tiempo real acerca de los internos que tuvieran bajo su custodia, ni sobre el personal adscrito en cada penal. Para 2011 se había logrado conectar 162 centros estatales y se logró establecer un Registro Nacional de Información Penitenciaria para cruzar la informa-ción sobre los internos de todos los penales del país.

Durante la pasada Administración federal se crearon 8 centros federales con espacio para 20 mil personas y se estable-cieron protocolos rigurosos de operación. Por ejemplo, se establecieron protocolos para la revisión de visitas a internos, para el pase de lista y para la revisión a internos y estancias. Asimismo, se establecieron y cumplieron compromisos de certifi-cación internacional de los penales federales.Tras la fuga de Joaquín, “el Chapo” Guzmán, diversos periodistas han do-cumentado que la actual Administración relajó la aplicación de los protocolos de seguridad en los Centros Federales de Readaptación Social, implementó severas modificaciones al diseño organizacional y no fue capaz de prevenir la serie de complicidades que estuvieron detrás de esa fuga104. Hasta el momento ninguna de las autoridades involucradas ha desmen-tido estos señalamientos.Desde el punto de vista del respeto a los derechos humanos, en comparación con los penales locales, los centros federales de reinserción social (CEFERESOS) han sido mejor evaluados por la CNDH. Esta institución tiene la facultad de evaluar permanentemente el funcionamiento de los centros de readaptación social en México, no importa si son federales, estatales o incluso, militares

El más reciente Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria105 de la CNDH se refiere a las condiciones observadas en 2013 en los penales del país. A partir de una escala del 0 al 10, la CNDH asignó una calificación promedio de 6.10 a los centros estatales de reinserción social y de 6.61 a los centros federales. Asimismo, asignó la calificación promedio más alta a las tres prisiones militares evaluadas, que alcanzaron una calificación de 7.96.

103 Minuta de la VI Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario, Tijuana, Baja California, 17 de octubre de 2011, p. 7. Disponible en: http://www.secretariadoejecutivo.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/682/1/images/3_%20Conferencia%20Nacional%20del%20Sistema%20Penitenciario.pdf

104 Entre otros, Raymundo Riva Palacio, “La peor crisis de Peña” en Eje Central, 4 de agosto de 2015. Disponible en: http://www.ejecentral.com.mx/la-peor-crisis-de-pena-ii/ Héctor de Mauleón, “Para la fuga del Chapo, compraron los planos” en El Universal, 6 de agosto de 2015. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/entrada-de-opinion/columna/hector-de-mauleon/nacion/2015/08/6/para- la-fuga-de-el-cha-po-compraron-los

105 CNDH, Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria 2013, p. 16. Disponible en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/sistemas/DNSP/DNSP_2013.pdfDe acuerdo con la CNDH, las condiciones en los penales estatales se han deteriorado cada vez más. En una escala del 0 al 10,

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en 2011 los centros estatales tuvieron una calificación nacional promedio de 6.41, mientras que en 2013 bajó a 6.1.Fuente: CNDH, Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria, 2013.

Calificación promedio nacional de los centros penitenciarios locales

Los aspectos más críticos de los centros estatales de readaptación social son las “condiciones de gobernabilidad” y los “aspectos que garantizan la integridad física y moral del interno”. En 2013 ambos aspectos recibieron una calificación promedio a nivel nacional de 5.7 sobre 10. Y en abono a esta calificación, la CNDH reporta que durante 2013 ocurrieron 79 homicidios en los penales estatales, 59 suicidios, 958 riñas y 10 motines.

c) Las Fuerzas Armadas tienen hoy menos certeza jurídica en las labores de seguridad interior que desempeñan que du-rante el sexenio pasadoEl Presidente Felipe Calderón envió al Congreso un par de iniciativas de reforma para otorgar certeza jurídica a las Fuerzas Armadas, mismas que fueron congeladas por el Partido Revolucionario Institucional (PRI).

El 23 de abril de 2009 el Ejecutivo envió a la Cámara de Senadores una iniciativa de reforma a la Ley de Seguridad Nacional106 para crear la figura de “declaración de existencia de una afectación a la seguridad interior” con el objetivo de que el Legis-lativo aprobara el envío de Fuerzas Armadas a la región que así lo requiriera por un tiempo determinado. De esta manera el Ejército y la Marina tendrían absoluto respaldo legal, más allá del que diversas Tesis de la SCJN les otorgan.

El 19 de octubre de 2010 envió al Senado una iniciativa para reformar el Código de Justicia Militar para que los integrantes del Ejército que cometan delitos como desaparición forzada, violación y tortura sean juzgados en tribunales civiles. Esta reforma fue aprobada el 30 de abril de 2014 y publicada en el DOF el 13 de junio de ese año107.

Las dos iniciativas estaban pensadas de manera integral, para otorgar certeza jurídica a las Fuerzas Armadas. Al quedar pendiente la más importante, el Ejército y la Marina, quedan desprotegidos, pues ni el Ejecutivo actual ni las últimas dos Legislaturas del Congreso han querido hacerse corresponsables en la definición de afectaciones a la seguridad interior que ameriten el envío de elementos militares.

Por motivos diferentes, los casos Tlataya y Ayotzinapa revelan la importancia de clarificar las responsabilidades y obligaciones de los efectivos militares cuando intervienen en asuntos de seguridad interior. A través de una serie de entrevistas, el titular de la Secretaría de la Defensa Nacional ha manifestado recientemente signos de molestia por la falta de compromiso de las autori-dades estatales para relevar al Ejército de tareas de seguridad.Con todo, la confianza en las Fuerzas Armadas sigue creciendo108, muy por arriba de la Policía Federal, tal como se ilustra en la siguiente gráfica

Nivel de confianza (MUCHA) en las autoridades de seguridad pública (%)

Fuente: Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) del INEGI, 2011, 2012, 2013 y 2014

106 El texto original se puede consultar en: http://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/Documentos/2009/04/asun_2565571_20090423_1240500429.pdf107 El Decreto se puede consultar en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5348649&fecha=13/06/2014

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d) Desafortunada imitación del modelo Juárez en Michoacán

Ciudad Juárez es un ejemplo notable de mejoría en las condiciones de seguridad a nivel local. La estrategia Todos Somos Juárez se fundamentó en un diagnóstico realizado a través de mesas de trabajo instaladas en febrero de 2010 y protagonizadas por la sociedad civil y autoridades de los tres órdenes de gobierno. Las mesas de trabajo derivaron en 294 compromisos concretos. Se incluyeron acciones dirigidas concretamente a áreas como economía, empleo, salud, educación y desarrollo social para romper el círculo vicioso de inseguridad. El Gobierno Federal realizó una inversión por 3 mil 366 millones de pesos en 2010 y 1 mil 710 millones de pesos en 2011. En total, la inversión federal durante esos años fue de 5 033 millones de pesos, 74% de la cual correspondió a salud, educación, cultura, deportes y desarrollo social.El efecto combinado de las acciones definidas se vio reflejado en una disminución en el número de homicidios. En enero de 2011 se registraron 168 homicidios dolosos en Ciudad Juárez y al finalizar la anterior Administración, hubo 28 casos mensuales.

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

En la actual Administración se intentó realizar una intervención federal importante para el estado de Michoacán, pero el esfuerzo ha sido mal instrumentado. En febrero de 2014, la administración de Enrique Peña hizo el acto inaugural del Programa “Por Michoacán, Juntos lo vamos a lograr”, anunció que se realizarían 250 acciones y anunció la transferencia de 45 mil 500 millones de pesos. Meses después quedó claro que la inversión anunciada en realidad era la correspondiente a las transferencias federales ordinarias destinadas a ese estado.

No hubo seguimiento a las acciones prometidas y la colaboración entre órdenes de gobierno fue suplantada por un Comisio-nado federal y el gobierno estatal permaneció infiltrado por el crimen organizado hasta la aprehensión de quien fuera gober-nador interno y luego secretario de gobierno, Jesús Reyna en abril de 2014.

La experiencia de Todos Somos Juárez no alcanzó a ser replicada o adaptada al caso michoacano a pesar del esfuerzo de los ciudadanos, quienes lograron intercambiar algunas experiencias109. La diferencia fundamental radica en que hasta el momento no ha ocurrido una coordinación efectiva entre los tres órdenes de gobierno, como sí ocurrió en la ciudad fronteriza.

108 Falta ver el impacto del caso Tlatlaya, los datos de 2015 de la ENVIPE los publicará el INEGI el 30 de septiembre de este año.

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Los niveles de violencia han mostrado una leve mejoría en Michoacán, especialmente en el primer semestre de 2015. Sin embargo, hay indicios de que las estadísticas del homicidio en Michoacán no sean del todo fidedignas. En el primer semestre de 2015, el estado reportó un total de 980 homicidios, de los cuales el 67% de ellos fueron clasificados como homici-dios “culposos”, mientras que el 37% restante fue clasificado en el grupo de los homicidios “dolosos”. Esta distribución resulta desconcertante porque los episodios de violencia, enfrentamientos y ejecuciones que ocurren en ese estado aparentemente representan una minoría frente al número de homicidios culposos. En cambio, a nivel nacional, durante el primer semestre de 2015 el 50% de los homicidios fueron clasificados como dolosos y el otro 50%, como culposos.

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

e) La meta de evaluar a todos los policías de México se ha cumplido formalmente, pero se han relajado los criterios para examinarlos

De acuerdo con algunas estimaciones110, de 2010 a octubre de 2014 fueron detenidos 2 mil 543 policías presuntamente invo-lucrados en diversos delitos como extorsión, abuso de autoridad, homicidio y retención de personas para entregarlas al crimen organizado. Y la mayor parte de esos policías (83%) pertenecía a corporaciones municipales.

Frente al inocultable riesgo que representa tener policías corruptos, infiltrados por el crimen organizado o sencillamente no aptos, se establecieron por primera vez en la historia de México criterios específicos y medios de evaluación homogé-neos para evaluar a los policías. Durante el gobierno del Presidente Calderón se creó el Modelo Nacional de Evaluación, el cual fue dado a conocer en noviembre de 2008.

109 Mesa de Seguridad y Justicia de Ciudad Juárez, “Buscan replicar organismo de seguridad ciudadana en Michoacán”, 17 de junio de 2014. Dispo-nible en: http://www.mesadeseguridad.org/buscan-replicar- organismo-de-seguridad-ciudadana-en-michoacan/

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El gobierno actual ha desaprovechado la oportunidad para fortalecer los mecanismos de evaluación y certificación de po-licías y por el contario, ha relajado los criterios. Actualmente se ponderan los resultados de las evaluaciones con el expedien-te de cada policía sin que quede claro quién, ni cómo realiza esa ponderación, ni cómo se puede asegurar que la información del expediente es fidedigna. Ello hace posible que aun reprobando los exámenes un policía sea tolerado dentro de la corpora-ción por tener un buen expediente o al revés. Todo esto quedó formalizado el 14 de enero de 2014 cuando fue publicado un documento del SESNSP denominado Nuevo Esquema de Evaluación Focalizado por contexto y análisis de riesgos111.

El gobierno actual fue eficaz para cumplir la meta de que el 100% de todos los elementos policiales fueran evaluados112, pero no queda claro si fue a costa de relajar los criterios de evaluación. Y en efecto, fueron evaluados todos, pero el siguiente paso era depurarlos. Ha trascendido en fuentes periodísticas que hasta julio de 2015 había un acumulado histórico de 106 mil 414 elementos de las 32 entidades federativas que no habían aprobado las evaluaciones, pero las autoridades federales ignora-ban cuántos de ellos habían sido cesados113.

f) El Ejecutivo Federal no ha logrado acelerar la implementación de la reforma penal a pesar de que resta menos de un año para concluir ese proceso

México tienen la oportunidad histórica para renovar por completo su sistema de justicia penal a partir de las reformas constitu-cionales de 2008.La iniciativa de reforma fue enviada por el Ejecutivo Federal en 2007 y fue enriquecida por diversos sectores. El Gobierno Federal se hizo cargo de impulsar y acompañar el proceso de implementación del sistema acusatorio y oral a través de una Secretaría Técnica dependiente de la Secretaría de Gobernación114, para transferir recursos financieros, tecnológicos y de capacitación a los poderes judiciales locales y al gobierno de los estados para lograr la adecuada y oportuna implementación de la reforma, a más tardar en junio de 2016.

Sin embargo, el papel del Ejecutivo Federal para impulsar la implementación de esta reforma que debe concluir en junio del año próximo se ha desdibujado, pues hasta el momento el sistema acusatorio sólo opera en siete entidades federati-vas115.

Fuente: Con información de la Secretaría de Gobernación, consulta realizada el 23 de julio de 2015.

110Daniela Guazo, “Caen en 5 años 2, 543 policías por servir al crimen”. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/articulo/periodismo-de-da-tos/2015/06/26/caen-en-5-anos-2543-policias-por-servir-al-crimen111Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Nuevo Esquema de Evaluación Focalizado por contexto y análisis de riesgos, 14 de enero de 2014. Disponible en: http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/neef 112 Así lo indica el último reporte público más reciente del SESNSP, que está fechado en noviembre de 2014. Disponible en: http://www.secre-tariadoejecutivo.gob.mx/docs/pdfs/certifiacion_acreditacion/PRESENTACION_07112014.pdf 113Marcos Muedano, “Desconocen número de agentes cesados” en El Universal, 2 de agosto de 2015. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/articulo/nacion/seguridad/2015/08/2/desconocen-numero-de-agentes-cesados 114 Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC).115 Chihuahua, Estado de México, Durango, Morelos, Nuevo León, Querétaro y Yucatán.

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La implementación de la reforma a nivel federal actualmente es protagonizada no por el Ejecutivo Federal, sino por el Poder Judicial de la Federación. El Consejo de la Judicatura federal puso en marcha el 3 de agosto de 2015 cuatro centros de justicia del Nuevo Sistema penal acusatorio en materia federal en Baja California Sur, Guanajuato, Querétaro y San Luis Potosí, que se suman a otros cuatro que ya estaban en funcionamiento (Durango, Puebla, Yucatán y Zacatecas). Con ello ha comenzado la aplicación federal del sistema acusatorio en 8 entidades federativas pues ahí mzismo entró en operaciones el nuevo Código Nacional de Procedimientos Penales.

g) Los instrumentos jurídicos para proteger la libertad de prensa no han evitado las agresiones contra los periodistas

Las agresiones contra periodistas siguen siendo un tema no resuelto en México. La CNDH afirma tener registro, entre enero del año 2000 y mayo de 2015, de 100 homicidios de comunicadores y de 21 periodistas desaparecidos, desde 2005116. La misma institución ha reportado que en el caso particular del estado de Veracruz, desde 2005 a la fecha han sido ultimado 15 comu-nicadores en esa entidad federativa117.En febrero de 2010 se creó la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos Contra la Libertad de Expresión, la cual quedó facultada para atraer aquellos delitos cometidos contra periodistas. En junio de 2012 se publicó la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas. Esta reforma permitió la crea-ción del Mecanismo para la Protección de Periodistas y de defensores de los derechos humanos.

El Mecanismo prevé un fondo económico para la aplicación de medidas de protección, así como una serie de criterios y plazos puntuales para activarlas.Se estima que actualmente118, el Mecanismo protege a poco más de trescientas personas entre perio-distas y defensores de los derechos humanos. El mecanismo se ha aplicado sin distinción de ninguna índole. Ha trascendido que personajes que públicamente enarbolaron una posición sumamente crítica contra el Presidente Calderón han sido bene-ficiarios del Mecanismo impulsado por él.

Percepción, victimización e incidencia del delito

a) Cifra negra y costo de la violencia Ha crecido la cifra negra de los delitos, pues los datos más recientes del INEGI119 muestran que, en el año 2013, de cada 100 delitos que se cometieron en México, no se inició una investigación en 93.8% de los casos. Este porcentaje, denominado cifra negra, es más elevado que el reportado el año previo que era de 92.1%.

El mal desempeño de las instituciones inhibe cada vez más la denuncia. En 2010 el 61.2% de las víctimas no denunciaron por causas atribuibles a la autoridad; en 2013 esa proporción fue de 65.6%.

Entre las razones que tienen las víctimas para abstenerse de denunciar la mayor parte corresponde a causas atribuibles a las autoridades. Entre dichas razones destacan la pérdida de tiempo, la desconfianza o el percibir una actitud hostil.

Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre la Seguridad Pública, 2014.

116CNDH, Comunicado de prensa, 19 de mayo de 2015. Disponible en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Comunicados/2015/Com_2015_126.pdf 117CNDH, Comunicado de prensa, 3 de agosto de 2015. Disponible en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Comunicados/2015/Com_2015_222.pdf 118William Chamberlain y Pablo Romo, Manual para personas defensoras de derechos humanos y periodistas. México, Razón y Raiz, S.C., julio de 2015, p. 41. Disponible en: https://alasdecolibri.files.wordpress.com/2015/07/manualdeproteccic3b3n_mwchr.pdf 119Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre la Seguridad Pública, (ENVIPE, 2014).

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La misma fuente revela que el costo del delito, como proporción del Producto Interno Bruto, disminuyó levemente entre 2010 y 2013. Sin embargo, los mexicanos cada vez gastan más dinero en la aplicación de medidas preventivas: en 2010 erogaron más de 48 mil millones de pesos y en 2013 esa cifra se había incrementado 32% para llegar a 64 mil millones de pesos gastados en medidas de seguridad.

Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre la Seguridad Pública, 2014.

b) Está creciendo el número de víctimas del delito en México

El INEGI estima que durante 2012 hubo 21.6 millones de víctimas; al año siguiente la cifra creció en casi un millón de víctimas adicionales, para hacer un total de 22.5 millones de víctimas durante 2013. Cada vez hay más hogares afectados por el delito en el país. En 2011 en el 30. 4% de los hogares hubo al menos una víctima del delito; en 2012 esa proporción creció a 32.4% y en el año 2013 (el más reciente disponible) la proporción llegó a 33.9% de los hogares.

Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre la Seguridad Pública, 2014.

c) A nivel nacional el homicidio está disminuyendo, pero muy lentamente y ahora Acapulco es el municipio más violento del país.

En México los niveles del homicidio han bajado gradualmente desde que en el año 2011 se alcanzaron los niveles más altos. En-tre el primer semestre de 2011 y el primer semestre de 2015 hubo una disminución de 29% a nivel nacional en la contabilidad de las investigaciones iniciadas por homicidio doloso.Se considera la distribución del homicidio entre el total de la población, se nota que la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes se ha reducido en los últimos años. En 2011 esa tasa fue cercana a los 20 homicidios por cada 100 mil habitantes y para el cierre de 2014 fue de 13 homicidios por cada 100 mil habitantes.

* Se consideran únicamente averiguaciones previas o carpetas de investigación iniciadas por el delito de homicidio doloso.Fuente: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

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Sin embargo, la disminución anual del homicidio doloso perdió el vigor que había mostrado entre los años 2012 y 2014. Los datos más recientes muestran que entre el primer semestre de 2014 y el primer semestre de 2015 se presentó un leve incremento en el número de casos. Por lo que deben tomarse todas las medidas apropiadas para no se vuelvan a presentar las cifras que se observaron años atrás.

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

A nivel local, debe destacarse que en el año 2011 (enero-mayo) Ciudad Juárez era la ciudad más violenta del país, con 743 homicidios, prácticamente 5 homicidios al día en promedio. El trabajo conjunto de los tres órdenes de gobierno, pero sobre todo, la persistente participación de la sociedad civil logró la reducción de estos niveles. En los primeros cinco meses de 2015, se presentaron 121 casos de homicidio doloso.

En comparación con el año 2011, además de Ciudad Juárez otros municipios donde se registraban más homicidios eran Culia-cán, Chihuahua y Torreón las cuales también lograron disminuir de manera sostenida los niveles de ese delito, pero Tijuana y Ecatepec se han estancado en prácticamente los mismos niveles de violencia que tenían hace 4 años. El último registro de Tijuana muestra 209 homicidios en los primeros 5 meses de 2015; en Ecatepec fueron 149 asesinatos durante ese periodo.

Los datos más recientes (enero-mayo de 2015) muestran que el Puerto de Acapulco es el municipio con más homicidios en todo el país. Durante los primeros cinco meses de 2015 se registraron 336 homicidios, con un promedio diario de 2.2 homicidios al día.

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* Se considera únicamente el homicidio doloso, medido a través de las averiguaciones previas o carpetas de investigación iniciadas.Fuente: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

d) El secuestro y la extorsión están disminuyendo en las estadísticas de las procuradurías locales, no en la realidad de millones de víctimas

El secuestro es un delito que pocas veces se denuncia y esta situación se está agudizando.De acuerdo con el INEGI120 en 2013 ocurrieron casi 132 mil secuestros en México. En cuanto se refiere a las averiguaciones previas iniciadas por este delito, el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública informa que durante 2013 únicamente se iniciaron 1 mil 698 investigaciones. Esto significa que las averiguaciones iniciadas por secuestro apenas representan el 1.3% de todos los casos ocurridos.

La disparidad entre los secuestros ocurridos y aquellos investigados por el Ministerio Público es cada vez es mayor. Según los datos de las procuradurías locales que son reportados al SESNSP está disminuyendo la tasa de secuestros por cada 100 mil habitantes, al disminuir de 1.43 (año 2013) a 1.17 (año 2014). Esta reducción es irrelevante si se la compara con los datos de victimización. De acuerdo con el INEGI, en 2012 ocurrieron 89 secuestros por cada 100 mil habitantes y al año siguiente esa tasa subió a 110 secuestros por cada 100 mil habitantes.

Taza por 100 habitantes 2012 2013 2014Según el INEGI (secuestros ocu-rridos)

89 110 ND

Según procuradurías locales (ave-riguaciones iniciadas)

1.21 1.43 1.17

Si se toman en cuenta únicamente los datos del SESNSP se observa que en el año 2011, Ciudad Juárez encabezaba la lista de ciudades con más casos de secuestro y cuatro años más tarde reportó que no había iniciados un solo caso por ese delito.Después de Ciudad Juárez había otras ocho ciudades121 con los niveles más altos de secuestro en 2011. Todas ellas han dismi-nuido sensiblemente sus niveles, excepto Ciudad Victoria.En 2015 (enero-mayo) la capital de Tamaulipas ocupó la primera posición entre todas las ciudades del país con el mayor número de casos de secuestro. Ciudad Victoria actualmente tiene los mismos niveles de secuestro que tuvo Ciudad Juárez en su peor momento, en el año 2011.

120Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre la Seguridad Pública (ENVIPE, 2014).

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* Se considera únicamente los secuestros por los que se inició una averiguación previa o carpeta de investigación.Fuente: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Entre 2013 y 2014 las agencias del Ministerio Público redujeron 30% el número de investigaciones iniciadas por el delito de extorsión, pues en 2013 se iniciaron 8 mil 196 casos mientras que en 2014 fueron 5 mil 773. En cambio, el INEGI estima que tan solo en el año 2013 ocurrieron 7.7 millones de extorsiones, la mayor parte de las cuales (94%) ocurrió en la modalidad de extorsión telefónica.

En los primeros 5 meses de 2011, el 20% de todos los casos de extorsión que dieron pie al inicio de una investigación ocurrie-ron en 6 demarcaciones del país122, entre las cuales destaca Guadalajara porque a pesar del paso del tiempo, en 2015 prácti-camente sigue teniendo los mismos niveles de extorsión que registró hace 4 años.

En comparación con lo que ocurría en 2011 (enero-mayo) la concentración geográfica de la extorsión cambió. Solamente Gua-dalajara sigue dentro del grupo de ciudades donde se concentra el 20% de todas las extorsiones registradas en el país.Monterrey es la ciudad donde actualmente se presenta la mayor cantidad de investigaciones iniciadas por extorsión, con 89 casos (enero a mayo de 2015). Todavía no está claro si el gradual incremento de casos de extorsión en la capital de Nuevo León se debe a un incremento de la delincuencia, a una mayor confianza de la ciudadanía en la policía local, o si se debe a ambos factores a la vez.

* Se considera únicamente el homicidio doloso, medido a través de las averiguaciones previas o carpetas de investigación iniciadas.Fuente: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública

121Tijuana, Morelia, Durango, Tampico, San Luis Potosí, Chihuahua, Monterrey y Ciudad Victoria.122 Guadalajara, Iztapalapa, San Luis Potosí, Cuernavaca, Tijuana y Aguascalientes.

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Cada vez hay más hogares afectados por el delito en el país. En 2011 en el 30. 4% de los hogares hubo al menos una víctima del delito; en 2012 esa proporción creció a 32.4% y en el año 2013 (el más reciente disponible) la proporción llegó a 33.9% de los hogares.

La misma fuente revela que el costo del delito, como proporción del Producto Interno Bruto, disminuyó levemente entre 2010 y 2013. Sin embargo, los mexicanos cada vez gastan más dinero en la aplicación de medidas preventivas: en 2010 erogaron más de 48 mil millones de pesos y en 2013 esa cifra se había incrementado 32% para llegar a 64 mil millones de pesos gastados en medidas de seguridad.Sin embargo, la disminución anual del homicidio doloso perdió el vigor que había mostrado entre los años 2012 y 2014. Los datos más recientes muestran que entre el primer semestre de 2014 y el primer semestre de 2015 se presentó un leve incremento en el número de casos. Por lo que deben tomarse todas las medidas apropiadas para no se vuelvan a presentar las cifras que se observaron años atrás.

* Se consideran únicamente averiguaciones previas o carpetas de investigación iniciadas por el delito de homicidio doloso.Fuente: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

A nivel local, debe destacarse que en el año 2011 (enero-mayo) Ciudad Juárez era la ciudad más violenta del país, con 743 homicidios, prácticamente 5 homicidios al día en promedio. El trabajo conjunto de los tres órdenes de gobierno, pero sobre todo, la persistente participación de la sociedad civil logró la reducción de estos niveles. En los primeros cinco meses de 2015, se presentaron 121 casos de homicidio doloso.En comparación con el año 2011, además de Ciudad Juárez otros municipios donde se registraban más homicidios eran Culiacán, Chihuahua y Torreón las cuales también lograron disminuir de manera sostenida los niveles de ese delito, pero Tijuana y Ecatepec se han estancado en prácticamente los mismos niveles de violencia que tenían hace 4 años. El último registro de Tijuana muestra 209 homicidios en los primeros 5 meses de 2015; en Ecatepec fueron 149 asesinatos durante ese periodo.

Los datos más recientes (enero-mayo de 2015) muestran que el Puerto de Acapulco es el municipio con más homicidios en todo el país. Durante los primeros cinco meses de 2015 se registraron 336 homicidios, con un promedio diario de 2.2 homicidios al día.

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Capítulo 7. Balance anual de la Política Pública de Seguri-dad y Procuración de Justicia y de la

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A mediados de enero de 2016 el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública dio a conocer los datos del mes de diciembre de 2015 sobre incidencia delictiva en el país. Con la serie anual completada ya se puede realizar un balance completo del impacto de la Política Pública de Seguridad y Procuración de Justicia en la incidencia delictiva. Sin embargo, la implementación de una política de esta naturaleza tiene más aristas que las estrictamente asociadas con la denuncia e investi-gación de delitos del fuero común. Por ello, vale la pena analizar los sucesos coyunturales más relevantes del año en cuestión y que dan cuenta del desempeño gubernamental en la materia, los ajustes realizados sobre la marcha a la política en cuestión y su impacto en la confianza ciudadana. Sin duda, lo acontecido en estados como Michoacán y Guerrero ha recibido la mayor atención mediática, así como la fuga del líder del Cártel de Sinaloa, pero también es necesario abordar las propuestas legisla-tivas del Ejecutivo orientadas al fortalecimiento institucional. En este documento se analizarán los cinco aspectos que fueron considerados más relevantes durante el 2015 debido a su carácter ilustrativo en la implementación de una política pública.

En términos de incidencia delictiva las cifras oficiales del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) indican que hubo una disminución de 6% en el total de delitos del fuero común. Sobresale el repunte que tuvieron las cifras de homicidio doloso con un incremento de 9% en 2015 respecto al año previo. De esta manera se rompió la tendencia a la baja que inició en el año 2011. Mientras que los registros ministeriales dan cuenta de una disminución de 25% en secues-tros y de 13% en extorsiones. Sin embargo, hay que tomar con cautela todos estos datos debido a que corresponden a averi-guaciones previas o carpetas de investigación reportadas al SESNP por las autoridades ministeriales estatales. En tanto que la información recabada por el INEGI mediante la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE 2015) indica que durante el año 2014 se cometieron un total de 34 millones de delitos y apenas se denunció ante las autoridades ministeriales el 10.7% de éstos.

Asuntos de política pública

a) La destitución del Comisionado para la Seguridad y el Desarrollo Integral de Michoacán y el fracaso de instituciona-lizar a los grupos de autodefensa.

El 23 de enero de 2015, tras un año de haber sido nombrado, fue destituido Alfredo Castillo de su cargo como Comisionado para la Seguridad y el Desarrollo Integral de Michoacán. Cuando asumió el cargo el principal reto era la proliferación de co-lectivos de civiles armados autodenominados grupos de autodefensa. En lugar de orientar los esfuerzos a la desmovilización de dichos grupos, el Comisionado emprendió una estrategia para institucionalizarlos mediante su incorporación a la llamada Fuerza Rural Estatal, corporación para-policiaca que no fue aprobada por el Congreso del Estado.

El principal logro que tuvo el Comisionado fue la desarticulación de las organizaciones criminales que operan en la región. Sobresalió la detención de Dionisio Loya Plancarte “El Tío” y el abatimiento de Nazario Moreno González “El Chayo”, en enero y marzo de 2014. Tras su destitución sería capturado Servando Martínez “La Tuta”. Sin embargo, el saldo es primordialmente negativo, nunca se eliminó la sospecha de que algunos grupos de autodefensa eran apoyados y financiados por el Cártel Jalis-co Nueva Generación (CJNG) y se registraron enfrentamientos, algunos fatales, entre estos mismos grupos. La detención y liberación de algunos de estos líderes como José Manuel Mireles Malverde e Hipólito Mora Chávez demuestra la discreciona-lidad con la que se aplicó la ley. El primero permanece preso en el penal de Hermosillo, Sonora; el segundo fue liberado para contender por una diputación federal, misma que perdió. Sin embargo, nada de esto fue considerado para la destitución de Castillo como Comisionado. Lo que ocasionó su remoción fue la intromisión en el proceso electoral local que fue denunciado por candidatos de oposición.

El gobernador Silvano Aureoles, electo en los comicios del 7 junio de 2015, tomó protesta en octubre de ese mismo año y lo primero que hizo fue solicitar el reforzamiento de la Policía Federal en la entidad. También desarticuló la Fuerza Rural Esta-tal que había creado Castillo, por medio de la entrega de indemnizaciones de 90 mil pesos a cada persona por los servicios prestados. Hasta diciembre de 2015 se había entregado a 290 ex integrantes de los grupos de autodefensa y se consideraba que se otorgaría a un total de mil seiscientas personas123. Asimismo, abrió la posibilidad de que algunos elementos de grupos de autodefensa formaran parte de la Policía Estatal una vez que acreditaran cursos de formación policial. En enero de 2016, tras concluir satisfactoriamente el curso de “Introducción al Desarrollo de Habilidades para la Función Policial” que duró 200 ho-ras, se sumaron 170 elementos a la corporación policial del estado124.

123 Redacción , 2015. “Michoacán integra fondo de indemnización para autodefensas” en SDP Noticias, 10 de diciembre. Disponible en: http://www.sdpnoticias.com/estados/2015/12/10/michoacan-integra-fondo-de- indemnizacion-para-autodefensas-por-25-mdp124 Comunicación Social del Gobierno del Estado de Michoacán, 2016. “Michoacán avanza en la conformación de la mejor policía de México”, 7 de enero. Disponible en: http://www.michoacan.gob.mx/michoacan-avanza- en-conformacion-de-la-mejor-policia-de-mexico-silvano-au-reoles/

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Es satisfactorio que el Gobierno del Estado de Michoacán no haya mantenido la Fuerza Rural Estatal y que su política en ma-teria de seguridad se oriente hacia la desmovilización por la vía de la indemnización o el reclutamiento de los elementos con mayor vocación de servicio policial. Sin embargo, no es claro que el curso que toman lo ex autodefensas sea parte de un mode-lo integral de formación policial y la entidad no ha reportado datos sobre el número de elementos evaluados y que aprobaron los exámenes de control de confianza125.

b) Infructuoso y contraproducente intento de la PGR por presentar su “verdad histórica” y cerrar el caso Ayotzinapa.

El 27 de enero de 2016 la Procuraduría General de la República (PGR) presentó los resultados de su investigación sobre la des-aparición de los 43 normalistas de Ayotzinapa. De acuerdo con las pruebas y testimonios en poder de la PGR los estudiantes fueron detenidos por elementos de la policía municipal de Iguala, entregados a policías de Cocula que a su vez los remitieron con integrantes del grupo criminal Guerreros Unidos quienes incineraron al menos a varios de ellos en el basurero de Cocula. El Titular de la PGR sostuvo que se llegó a estas conclusiones tras el análisis minucioso de “39 confesiones, desde los policías hasta los que actuaron materialmente; 487 peritajes; 386 declaraciones; 153 inspecciones ministeriales...”126, mismas que per-mitían a las autoridades determinar la “verdad histórica” con “certeza legal” de los hechos.

El anuncio de los resultados de la investigación como “verdad histórica” resultó contraproducente para el Gobierno de la Re-pública. En medios de comunicación y en grupos de activistas pro derechos humanos fue visto como un “carpetazo” al caso, como intento de eliminar el tema de la agenda pública. Apenas unos días antes del anunció había sido nombrado el Grupo Interdisciplinar de Expertos Independientes (GIEI) de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de con-formidad con el Acuerdo de Asistencia Técnica firmado por el gobierno de México en noviembre de 2014. Las prisas guber-namentales para pretender superar el tema hicieron que obviaran la presentación previa con el GIEI, no para pedir el visto bueno, simplemente como cortesía, ya que los expertos venían a “coadyuvar” en la investigación. En septiembre de 2015, el GIEI presentó su informe y refutó la “verdad histórica” de la PGR al concluir que la evidencia disponible no permitía concluir que los estudiantes hubieran sido calcinados en el basurero de Cocula.

Tras la presentación del Informe, el GIEI solicitó una prórroga de seis meses para continuar con su valoración técnica de la investigación realizada por el Estado mexicano, misma que fue concedida y que culmina en marzo de 2016. En diciembre de 2015 el Titular de la Secretaría de Gobernación declaró que no habría una segunda prórroga127. La relación entre el GIEI y el Gobierno de la República ha sido tensa, aunque los expertos no han logrado su cometido de entrevistas directamente a los ele-mentos del Ejército en Iguala, Guerrero sí lograron que la investigación pasara de la Subprocuraduría Especializada en Inves-tigación de Delincuencia Organizada (SEIDO) a la Subprocuraduría de Derechos Humanos, Prevención del Delito y Servicios a la Comunidad (SDHPDSC) de la PGR. No obstante, no ha habido mayores avances en la investigación y el cuestionamiento a la labor de la Procuraduría persiste incluso en el ámbito internacional.

c) Excesos en el uso de la fuerza de la Policía Federal que arrojaron evidencia de posibles ejecuciones extrajudiciales: Tanhuato y Apatzingán.Durante el 2014 emergió la sospecha de que Fuerzas Federales pudieran llevar a cabo ejecuciones extrajudiciales. Hasta el momento, la evidencia disponible y las investigaciones de la Comisión Nacional de Derechos Hu-manos (CNDH) han demostrado cuando menos abuso en el uso de la fuerza y alteración de las escenas de los enfrentamien-tos. Lo acontecido en Tlatlaya128, Estado de México el 30 de junio de 2014 sembró la duda sobre el adecuado desempeño de elementos del Ejército. En 2015 dos casos más abonaron a la desconfianza en las autoridades y fortalecieron las hipótesis que sostienen la existencia de ejecuciones extrajudiciales. El 6 de enero de 2015 se registró un enfrentamiento entre Policías Federales y presuntos integrantes de un grupo de autodefensa en Apatzingán, Michoacán, con saldo de cinco muertos. El 22 de mayo, se registró una balacera en el Rancho El Sol en Tanhuato, Michoacán, con saldo de 42 presuntos miembros de un grupo criminal muertos y un policía federal.

125 Para un análisis más detallado de este tema consular el documento “Situación de las policías bajo el mando de los estados y el Distrito Fe-deral. Elementos para enriquecer el debate sobre el mando único policías” de la126 CNN México, 2015. “Las pruebas dan certeza legal sobre la muerte de los normalistas: PGR” en CNN México, 27 de enero. Disponible en: http://mexico.cnn.com/nacional/2015/01/27/el-testimonio-de-el-cepillo- refuerza-idea-de-muerte-de-normalistas-pgr127 Monroy, Jorge, 2015. “GIEI estará sólo seis meses más: Osorio” en El Economista, 16Z de diciembre. Disponible en: http://eleconomista.com.mx/sociedad/2015/12/16/giei-estara-solo-seis-meses-mas-osorio Hasta el momento ha habido tres casos y dos recomendaciones de la CNDH que dan cuenta del abuso en el uso de la fuerza letal y al menos una persona ejecutada de manera extrajudicial. Es posible que este año el Ombudsman nacional emita la recomendación por el caso Tanhua-to y es previsible que vaya en el mismo sentido que las dos anteriores.128 La CNDH emitió la recomendación 51/2014 para al SEDENA, la PGR y el Gobierno del Estado de México. La CNDH presenta evidencia de alte-ración de la escena del crimen y de “la privación arbitraria de la vida de las personas que se encontraban dentro de la bodega”. Para mayor informa-ción consultar la recomendación completa en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Recomendaciones/2014/REC_2014_051_0.pdf

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En el primer caso, la CNDH emitió la recomendación 3VG/2015129 dirigida a la SEDENA, la Comisión Nacional de Seguri-dad, el Gobierno del Estado de Michoacán y el Ayuntamiento de Apatzingán. El Ombudsman sostiene que hubo “violaciones graves a derechos humanos y uso excesivo de la fuerza” y presenta evidencia de que al menos se llevó a cabo una ejecución extrajudicial. En el segundo caso, la CNDH inició una queja por el enfrentamiento y la PGR atrajo la investigación. Hasta el momento, no se ha emitido alguna recomendación sobre el caso, pero algunos periodistas han presentado evidencia de alte-ración de la escena del crimen130. Lo cierto, es que hay contradicciones en las versiones de las autoridades federales y locales. Mientras que el entonces Comisionado Nacional de Seguridad sostuvo que “los disparos fueron realizados a una distancia considerable”, el Procurador General de Justicia de Michoacán afirma que “sí existen tiros a corta distancia...dos metros, un metro, metro y medio”131.

La fuga de Joaquín Guzmán Loera “El Chapo” del Centro Federal de Readaptación Social (CEFERESO) I del Altiplano en Almoloya de Juárez, Estado de México el 12 de julio de 2015 repercutió directamente en la política nacional de seguridad al menos de dos maneras. En primer lugar, evidenció el deterioro que sufrió en tres años el sistema penitenciario federal, lo cual incluye la corrupción de las autoridades encargadas. Cabe recordar que del 2006 al 2012 no se registró una sola evasión de in-ternos en ninguno de los penales federales del país. En segundo lugar, orilló al Gobierno de la República a realizar el segundo cambio en la titularidad de la Comisión Nacional de Seguridad (CNS) y algunos reajustes en el Gabinete de Seguridad. Ade-más, incrementó la desconfianza ciudadana en el gobierno.

d) La fuga de Joaquín Guzmán Loera “El Chapo” evidencia retrocesos en el sistema penitenciario federal y propicia cam-bios en el gabinete de seguridad.

La recaptura del líder del Cártel del Pacífico contribuyó a demostrar el fortalecimiento institucional logrado tras años de es-fuerzos gubernamentales. No es casualidad que hayan sido elementos de la Marina Armada los que lograron la captura y la recaptura en enero de 2016. Sin embargo, poco ayudó a la recuperación de la confianza ciudadana, toda vez que no se procedió penalmente contra funcionarios de altos niveles, se detuvo a apenas un puñado de servidores públicos, la mayor parte de éstos se desempeñaban como custodios del penal. El 2 de febrero de 2016 la Secretaría de la Función Pública (SFP) a anunció, tras cinco meses de investigación, la inhabilitación por diez años de seis servidores públicos involucrados en la evasión: Celina Oseguera Parra, Coordinadora General de Centros Federales de Readaptación Social; Valentín Cárdenas Lerma, Director del CEFERESO del Altiplano; Leonor García García, Directora Jurídica del Penal del Altiplano; y tres custodios. Es un hecho que el juicio penal no depende directamente del Ejecutivo Federal, pero anunciar la sanción administrativa sin haber procedidopenalmente contra más autoridades parece un esfuerzo insuficiente de sancionar la corrupción que posibilitó la fuga.

Paradójicamente, con el cambio obligado al frente de la CNS el Gobierno de la República terminó ganando. El actual Comisio-nado, Renato Sales, tiene mayor cercanía con la sociedad civil organizada que la que tenía Monte Alejandro Rubido. En gran parte se debe a los resultados positivos que logró al frente de la Comisión Nacional Antisecuestro en menos de un año. En el apartado de incidencia delictiva se detallan con precisión las cifras en materia de secuestro.

A pesar de lo anterior, se echa de menos una evaluación pormenorizada del estado que guarda actualmente el sistema peni-tenciario federal. Llama a atención también que no se haya presentado hasta el momento alguna iniciativa legislativa para fortalecerlo, pareciera que la apuesta principal del Gobierno de la República es a la aprobación del mando único policial. Sin embargo, los CEFERESOS y los penales estatales deben ser considerados parte fundamental del nuevo sistema de justicia pe-nal que deberá entrar en vigor en todo el país en junio de este año.

129 El texto íntegro se puede consultar en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Recomendaciones/ViolacionesGraves/RecVG_003.pdf130 Loret de Mola, Carlos, 2015. “Tanhuato: las pruebas que hacen tropezar al gobierno (I)” en El Universal, 1 de septiembre. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/entrada-de-opinion/columna/carlos-loret-de-mola/nacion/2015/09/1/tanhuato-las-pruebas-que-hacen 131 Ibidem

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e) Sobran decálogos en materia de seguridad, justicia y combate a la corrupción, falta voluntad política para cumplirlos.

Desde el inicio de la actual Administración Federal (2012-2018) se han presentado decálogos que enlistan acciones orientadas al fortalecimiento institucional o de políticas públicas en diversos temas. Los asuntos en materia de seguridad y justicia no han sido la excepción. El 27 de agosto de 2013 se presentó la Política Nacional de Seguridad Pública y Procuración de Justicia. Se anunciaron acciones en el marco de los siguientes ejes de política: 1) Prevención del delito y reconstrucción del tejido social; 2) Justicia penal eficaz; 3) Profesionalización y fortalecimiento de los cuerpos policiacos; 4) Transformación del sistema peni-tenciario; 5) Promoción y articulación de la participación ciudadana; 6) Cooperación Internacional; 7) Información que sirva al ciudadano; 8) Coordinación entre autoridades; 9) Regionalización de la estrategia de seguridad; 10) Fortalecimiento de la inteligencia132.

El 27 de noviembre de 2014, en respuesta a la crisis producida por la desaparición de los 43 normalistas de Ayotzinapa, el Go-bierno de la República presentó un “Decálogo por la Seguridad y la Justicia”133. Este listado proponía fundamentalmente ini-ciativas legislativas en materia de mando único policial, ley contra la infiltración del crimen organizado, cédula de identidad, homologación de códigos penales y asuntos de justicia cotidiana.

El 1 de septiembre de 2015, en el marco del Tercer Informe de Gobierno, el Presidente de la República anunció un decálogo de acciones para “hacer frente a los grandes desafíos nacionales” en la segunda mitad de su periodo de gobierno. Sólo el pri-mer conjunto de compromisos institucionales, enlistados en el eje “Leyes indispensable para fortalecer Reformas el Estado de derecho”134 tienen un impacto en la implementación de la política nacional de seguridad. Se trata fundamentalmente de las siguientes reformas legislativas:

El texto íntegro se puede consultar en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Recomendaciones/ViolacionesGraves/RecVG_003.pdf

- Las leyes complementarias del nuevo Sistema de Justicia Penal, incluyendo la Ley Nacional de Ejecución de Sentencias y la Ley Nacional de Justicia para Adolescentes.- Leyes en favor de los Derechos Humanos, como son: la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Tortura; y la de Desaparición Forzada de Personas; así como- Las reformas constitucionales para fortalecer las instituciones de seguridad pública locales y redefinir el sistema de compe-tencias en materia penal”135.

Sin duda, ha habido gran cantidad de propuestas, sin abundar en la pertinencia de cada una; es claro que lo que ha faltado es voluntad política para lograr que esas acciones planteadas se lleven a cabo.Un decálogo por año y a tres años de que culmine la administración federal la lista de pendientes es aún larga. Este año 2016 luce promisorio para que el Congreso de la Unión apruebe las iniciativas en materia de mando único policial, la legislación secundaria del Sistema Nacional Anticorrupción y las leyes complementarias del nuevo Sistema de Justicia Penal. En el primer caso, los tres principales partidos políticos se han pronunciado y han presentad iniciativas en la materia. En los otros dos casos, los tiempos establecidos en artículos transitorios de ambas reformas constitucionales así lo determinan. Aunque cabe la posibilidad de se alarguen los tiempos parlamentarios, es poco previsible. Pase lo que pase, este año entrará en vigor el nuevo sistema de justicia penal y las organizaciones de la so-ciedad civil mantienen constante presión en los asuntos de combate a la corrupción y transparencia.

132 Para mayor información revisar el Análisis Técnico de Coyuntura de la FDHS “Política de seguridad del Gobierno de la República”, disponible en: http://media.wix.com/ugd/d7264b_3e3fa07eaf1e417ca58cdf4692b61aab.pdf133 Para un análisis más pormenorizado sobre este decálogo se recomienda la consulta del documento “El decálogo por la paz y la justicia de EPN

¿Cómo vamos? Un análisis y propuestas desde la sociedad civil” elaborado por la asociación Causa en Común. Disponible en: http://causaenco-mun.org.mx/documentos/decalogoepn/134 El discurso íntegro se puede consultar en: http://www.gob.mx/presidencia/prensa/mensaje-del- licenciado-enrique-pena-nieto-presiden-te-de-los-estados-unidos-mexicanos

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Incidencia total de delitos del fuero común

En comparación con el año previo, en 2015 disminuyó 6% el número de investigaciones iniciadas por el Ministerio Público, por cualquier delito del fuero común en México. De acuerdo con una interpretación optimista esta reducción representa un avance contra el crimen, pero también es existe la posibilidad de que simplemente las instituciones iniciaron menos investiga-ciones por la razón que sea, incluyendo la impunidad. Sobre esta posibilidad debe recordarse de acuerdo con la más reciente encuesta de victimización del INEGI, se estima que en 2014 se cometieron casi 34 millones de delitos y que sólo se denunció el 10.7% de ellos136.En sentido estricto, lo que sabemos con certeza es que en 2015 los Ministerios Públicos iniciaron 90 mil investigaciones menos que en 2014.

Gráfica 1

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

El 44% de todas las investigaciones iniciadas en el país por delitos del fuero común tuvo lugar en 5 entidades federativas: esta-do de México, en la Ciudad de México, Baja California, Guanajuato y Jalisco. En las tres primeras se registraron reducciones anuales de 16%, 6% y 2% respectivamente. En cambio, en Guanajuato la cifra incrementó 2% y en Jalisco, 4%.

Gráfica 2

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

En 2015, prácticamente 4 de cada 10 investigaciones iniciadas por el Ministerio Público fueron motivadas por el delito de robo en cualquiera de sus tipos137. 137 Robo común, robo de ganado, robo en carreteras y robo en instituciones bancarias

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Gráfica 3

Tabla 1. Averiguaciones previas o carpetas de investigación iniciadas, por delito del fuero común

Como se ha dicho, las investigaciones iniciadas por el delito de robo representan el grueso de todos los casos reportados a nivel nacional y en 2015 fue el tipo de casos que contribuyó en mayor medida a la reducción de la cifra total de asuntos iniciados por el Ministerio Público.

Tabla 1. Averiguaciones previas o carpetas de investigación iniciadas, por delito del fuero común

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Se sabe al menos, que la reducción en los casos de robo obedece principalmente al fenómeno ocurrido en el estado de Méxi-co, donde de un año a otro, el número de carpetas de investigación por ese delito se contrajo de 86 mil 221 a 72 mil 109, que representa una diferencia de 14 mil casos, tal como se observa en la tabla 2.

a) Homicidio doloso: Entre 2014 y 2015 el total de casos de homicidio de cualquier tipo (homicidio doloso y culposo) pre-sentó un incremento de apenas 0.4%. La mayor proporción de los casos de homicidio se presentó en el estado de México, con 9% del total de casos registrados en el país, seguido de Guerrero, con 8%.

Tabla 2. Averiguaciones previas o carpetas de investigación por robo según entidad federativa

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Delito 2014 2015Diferenciaabsoluta

Variación%

Robo 613,945 560,352 -53,593 -9%Otrosdelitos 518,096 510,565 -7,531 -1%Delitospatrimoniales 217,512 203,921 -13,591 -6%Lesiones 194,114 180,100 -14,014 -7%Homicidiosdolososyculposos 32,631 32,750 119 0%Deliossexuales 12,638 12,156 -482 -4%Privacióndelalibertad 1,395 1,053 -342 -25%

Total 1,590,331 1,500,897 -89,434 -6%

Entidadfederativa 2014 2015Diferenciaabsoluta

Variación%

EstadodeMéxico 86,221 72,109 -14,112 -16%CiudaddeMéxico 85,666 77,435 -8,231 -10%Puebla 30,060 23,166 -6,894 -23%BajaCalifornia 54,174 47,397 -6,777 -13%Coahuila 17,966 13,139 -4,827 -27%Jalisco 31,958 27,552 -4,406 -14%Restodelpaís 307,900 299,554 -8,346 -3%Total 613,945 560,352 -53,593 -9%

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Gráfica 4

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Actualmente los estados de México y Guerrero son las entidades federativas más violentas del país, pues cada una de ellas aportó el 12% de todos los casos reportados en el país durante 2015, pues en cada uno de ellos se reportó un poco más de 2 mil casos durante el año. De ello da cuenta la gráfica 5.

Gráfica 5

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

En comparación con el 2014, la violencia en Guerrero se ha agudizado porque además de seguir siendo la segunda entidad con más casos de homicidio doloso, también presentó un incremento de 33% entre 2014 y 2015.

La tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes nos permite dimensionar cómo se distribuye la cantidad de casos entre el total de la población. A nivel nacional se observó durante 2015 una tasa de 14 homicidios por cada 100 mil habitantes, que es superior a la registrada un año antes, cuando fue de 13. Con ello se corrobora el repunte de la violencia en el país, a pesar de las sucesivas disminuciones observadas a partir del año 2012.

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Gráfica 6

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Durante 2015 fue en el estado de Guerrero donde se presentó la tasa más alta del país, con más de 56 homicidios por cada 100 mil habitantes. Otros estados con altos niveles son Sinaloa (33), Morelos (26), Baja California (24), Colima (23) y especial-mente Baja California Sur (20) que tuvo un abrupto incremento de la violencia; en 2014 ese estado había tenido una tasa de 9 homicidios por cada 100 mil habitantes.

Gráfica 7

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Yucatán, Aguascalientes, Tlaxcala e Hidalgo presentaron las tasas más bajas durante 2015, pues en cada uno de esos estados la cifra fue inferior a 5 homicidios por cada 100 mil habitantes.En términos absolutos municipales, el Puerto de Acapulco resultó ser la demarcación más violenta de toda la República, con un total de 902 casos durante 2015, cifra 53% más elevada que la observada en 2014 y en un comparativo internacional, Acapulco quedaría ubicado como la cuarta ciudad más peligrosa de todo el mundo .

Otros municipios con importantes niveles de violencia en 2015 fueron Tijuana (612 casos) y Ecatepec (355). Y aunque Ciudad Juárez es el cuarto municipio con más homicidios en el país, conserva su tendencia a respecto a los años previos y particular-mente en 2015 mostró una disminución de 31% en comparación con 2014.

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Tabla 3. Los municipios con más de 100 homicidios dolosos

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.b)Secuestro

A nivel nacional hubo en 2015 una disminución se reportaron 1 mil 53 investigaciones iniciadas por el delito de secuestro, lo que representan una disminución de 25% en comparación con 2014. La mejoría observada a nivel nacional amerita, sin embargo, señalar algunos matices pues mientras que Yucatán y Baja California Sur informaron que no tuvieron ninguna averiguación por secuestro, en Tamaulipas hubo 230.

Gráfica 8

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

La siguiente gráfica (9) muestra que hay cinco estados que concentran el 62% de todos los casos de secuestro reportados en las agencias del Ministerio Público del país. Se trata de Tamaulipas, estado de México, Veracruz, Guerrero y Tabasco. En esos estados hubo reducciones de un año a otro, pero aun así se trata de un desafío permanente para las autoridades

2014 2015 2014 2015Acapulco,Gro 590 902 53% Chimalhuacán,Mx 105 137 30%Tijuana,BJ 462 612 32% BenitoJuárez,QR 89 132 48%Ecatepec,Mx 349 355 2% Monterrey,NL 124 130 5%Juárez,Chih 388 269 -31% Tlalnepantla,Mx 130 124 -5%Chilpancingo,Gro 166 212 28% Matamoros,Tamps 88 117 33%Guadalajara,Jal 95 193 103% Del.Cuauhtemoc 70 116 66%Del.Iztapalapa 160 181 13% Torreón,Coah 157 114 -27%Zapopan,Jal 99 176 78% LaPaz,BCS 49 112 129%Nezahualcoyotl,Mx 145 172 19% Cajeme,Son 150 108 -28%Morelia,Mich 182 152 -16% Mexicali,BC 134 106 -21%Del.GustavoA.Madero 122 146 20% Iguala,Gro 73 105 44%Chihuahua,Chih 184 142 -23%

HomicidiosdolososMunicipio Var2014-2015 Municipio Homicidiosdolosos Var2014-2015

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Gráfica 9

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Tamaulipas presentó una reducción de 32 casos de un año a otro; en el estado de México hubo 13 casos menos, Veracruz re-dujo su cifra en 47, en Guerrero la diminución fue de 29 casos y en Tabasco, 22.También vale la pena observar en la gráfica 10 en dónde se presentaron las reducciones más palpables en el número de casos de secuestro.

Gráfica 10

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

39De acuerdo al estudio realizado por el Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y la Justicia Penal, en 2015 Acapulco fue la cuarta ciudad más violenta del mundo, con una tasa de 104 homicidios por cada 100 mil habitantes. Los primeros tres lugares fueron ocupados respectivamente por Caracas (119.8), San Pedro Sula (111) y San Salvador 108.5 homicidios por cada 100 mil habitantes). Disponible en: http://www.seguridadjus-ticiaypaz.org.mx/sala-de-prensa/1356-caracas-venezuela-la-ciudad-mas-violenta-del-mundo-del-2015

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En 2015 Morelos registró 32 casos mientras que el año previo habían sido 115, lo que produjo una diferencia de 83 casos y que coloca a ese estado del centro del país como el lugar donde el abatimiento del secuestro ha sido más radical.

En Michoacán la disminución fue de 52 casos respecto a lo registrado en 2014. La reducción en el número de casos de secues-tro se hizo evidente a partir del mes de julio de 2014 cuando solamente hubo un solo caso mientras que en junio de aquel año se habían registrado 10. Esta disminución sustancial coincidió además con el proceso de desmantelamiento de las redes de complicidad entre el crimen organizado e importantes servidores públicos en el estado. Sobre este particular, debe recordarse que el ex gobernador Jesús Reyna había sido arraigado desde abril de 2014 y posteriormente aprehendido en mayo de 2014, acusado de tener vínculos con Servando Martínez “La Tuta”, líder de los Caballeros Templarios. Asimismo, Rodrigo Vallejo, hijo del entonces gobernador con licencia Fausto Vallejo fue aprehendido a finales de julio de 2014 como consecuencia de una serie de videos en los que aparecía departiendo con La Tuta.

Veracruz presentó una reducción 47 casos de secuestro en comparación con el año previo y esta situación resulta alentadora en términos de reducción de ese crimen, pero aún no se puede adjudicar directamente al mejoramiento de las capacidades locales, sino de la persistencia dependencia de ese estado al auxilio de la Armada de México que sigue prestando servicios de seguridad interior.

En el caso de Tamaulipas y Baja California la reducción fue muy similar (cerca de 30 casos), pero se trata de cifras que res-ponden a historiales muy diferentes. En Baja California la disminución forma parte de un proceso iniciado en 2008 cuando el estado fue asolado por una ola de criminalidad que lo llevó en ese entonces a un máximo histórico de 115 casos; desde ahí en adelante, las cifras de ese estado han ido decreciendo de manera consistente de manera simultánea con un proceso de forta-lecimiento institucional y de intensa participación ciudadana. En cambio, la reducción de 32 casos registrada en Tamaulipas resulta menos impactante si se toma en cuenta que ese estado presenta actualmente la incidencia más alta de secuestro, con un total de 230 casos observados en 2015.

En términos municipales, con excepción de Ecatepec, los cinco municipios donde hay más casos de secuestro pertenecen al estado de Tamaulipas. Y Reynosa es la ciudad donde se registró el mayor número de casos de secuestro, con 47 investigaciones iniciadas en 2015. Le sigue muy de cerca, Ciudad Victoria, con 42 y Matamoros, con 38 casos.

Gráfica 11

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

La gráfica 11 muestra una leve mejoría en Ciudad Victoria por la reducción de 16 casos de secuestro entre 2014 y 2015, pero en Tampico los niveles siguen igual de altos. En Reynosa y sobre todo, en Matamoros la situación se ha agravado, pues en este municipio hubo un aumento de 21 casos de un año a otro. En Ecatepec la variación fue de 8 casos adicionales frente a lo re-portado en 2014.

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Gráfica 12

c)Extorsión 2015 cerró con una disminución de 13% en el número de averiguaciones iniciadas por el delito de extorsión en comparación con el año previo. En 2015 fueron un poco más de 5 mil averiguaciones previas.

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Durante 2015, las entidades federativas más afectados por este delito, de acuerdo a las investigaciones iniciadas, fueron Jalisco (831 casos), estado de México, la Ciudad de México (639), Nuevo León (509) y Puebla (273 casos).

Gráfica 13

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

En comparación con el año 2014, la incidencia de la extorsión se agravó en Jalisco, con un incremento anual de 25%, en Nuevo León aumentó 35% y en Puebla, 53%. La situación permaneció sin cambios en la Ciudad de México y en el estado de México hubo una reducción de 36%.

Por lo que hace a la reducción absoluta en el número de casos de extorsión, la gráfica 14 refleja que en el estado de México hubo una disminución de 336 casos de 2014 a 2015. Morelos fue la siguiente entidad con una reducción más acentuada (185 casos menos). Otras reducciones notables se identificaron en Michoacán (159 casos menos), Quintana Roo (144) y Veracruz (129).

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Gráfica 14

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

A nivel municipal, la incidencia de casos de extorsión reportados al Ministerio Público se concentra en Guadalajara, Monterrey, Puebla, Zapopan y Tuxtla Gutiérrez. Más aún, en cada una de estas demarcaciones hubo incrementos en comparación con el año 2014.

Gráfica 15

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

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Tuxtla Gutiérrez forma parte de los cinco municipios con más averiguaciones iniciadas por el delito de extorsión y es ahí donde se presentó el in-cremento absoluto más elevado entre de 54 casos adicionales a lo observado en 2014 y que en términos porcentuales significa una variación de 98%.

Y entre los municipios que lograron reducciones más importantes destaca Cuernavaca, Morelos. Allí pasaron de 199 carpetas de investigación ini-ciadas en 2014 a solamente 37 en 2015, lo que representa una reducción de 81%.

Tabla 4. Los 5 municipios donde hubo reducciones notables en los casos de extorsión

Municipio 2014 2015Diferenciaabsoluta

Variación%

Cuernavaca,Mor 199 37 -162 -81%Solidaridad,QR 110 24 -86 -78%Ecatepec,EdoMex 100 28 -72 -72%Tijuana,BC 115 52 -63 -55%Morelia,Mich 57 6 -51 -89%

Fuente: Con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Otros municipios con reducciones importantes fueron Solidaridad, Quintana Roo, con 86 casos menos que en 2014, Ecatepec (72 casos menos), Tijuana (63) y Morelia, donde sólo se registraron 6 casos en 2015 cuando el año previo habían sido 57 casos.

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