La larga marcha a la nacionalización el cobre en Chile

La larga marcha a la nacionalización:el cobre en Chile, 1945–1971*

por Joaquín Fermandois

Abstract. – This article analyses the development of the ideas that led to the nationali-sation of the American owned copper mines in Chile in 1971. For more than fourdecades, these mines earned more than two thirds of the external revenues of the Chile-an economy. With the increasing economic nationalism after World War II, with “struc-turalism”, “dependency theory”, and with Marxism, the Chilean political culture of thesixties became dominated by the perception that there was a “hidden value” in the Ame-rican investment interests. If those resources could be “recuperated”, the Chilean eco-nomy, so this reasoning went, could make a big step toward more independence anddevelopment. The measures adopted in order to redress this situation failed to reach theirobjectives. In this sense, the nationalisation of 1971 was a logical step, even if it did notplay a role in the political polarisation that condemned democracy.

“Las cuatro grandes empresas norteamericanas, que han explotado en Chile estas ri-quezas, han obtenido de ellas, en los últimos 60 años, ingresos por la suma de 10.800millones de dólares. Si consideramos que el patrimonio nacional, logrado durante400 años de esfuerzo, asciende a unos 10.500 millones de dólares, podemos concluirque en poco más de medio siglo estos monopolios norteamericanos sacaron de Chileel valor equivalente a todo lo creado por sus conciudadanos en industrias, caminos,puertos, viviendas, escuelas, hospitales, comercios [...] a lo largo de toda su historia.Aquí está la raíz de nuestro subdesarrollo. Por eso tenemos un débil crecimiento in-dustrial. Por esto tenemos cesantes y bajos salarios. A esto debemos nuestros milesde niños muertos en forma prematura. Por esto tenemos miseria y atraso”.1

* Esta investigación fue financiada por el Proyecto FONDECYT 1961194. EnzoAbbagliati, Jimena Bustos y Patricia Campos colaboraron en la recopilación de material.Claudia Darrigrandi nos asistió en la redacción final.

1 Mensaje del Presidente al Senado y a la Cámara. Cit. por Eduardo Novoa Mon-real, La nacionalización chilena del cobre. Comentarios y documentos (Santiago 1972),pp. 402s.

Jahrbuch für Geschichte Lateinamerikas 38© Böhlau Verlag Köln/Weimar/Wien 2001

La historia de la nacionalización tiene su prehistoria a fines de la Se-gunda Guerra Mundial, y casi se confunde con los debates de la clasepolítica acerca de la dirección de economía política internacional deChile desde los años post-depresivos, los 1930 y de las relaciones conEE.UU. en particular.2 La nacionalización se originó en una legitimi-dad que se podría llamar “estructuralista” avant la lettre, y que alcan-zó a identificar, en diversos grados, a casi todo el espectro político. Enlos años sesenta, se añade la perspectiva “dependentista”, que reforzóla tendencia nacionalizadora, pero que asimismo era parte de una cre-ciente polarización política. Esto ha sido interpretado por TheodoreMoran como un juego entre las tendencias de independencia de loschilenos, y la prueba de fuerza entre el país anfitrión y la empresainversionista, como manera de crear un modelo de relación entre am-bos, en la que al comienzo las empresas tienen el poder de negocia-ción; pero al final es el Estado el que lo posee. Aquí lo enfocaremoscomo un tema de “larga duración” del discurso del país que analiza suposición ante la economía política de las relaciones internacionales.3

Con algo de exageración, podríamos decir que aquí examinaremos lahistoria del triunfo de un discurso específico, que tenía que conducir ala nacionalización.

A comienzos del siglo XX, los intereses Guggenheim compran lagran mina del El Teniente y en 1912 Chuquicamata, la mina de tajoabierto más grande del mundo, que luego venderán a la Anaconda, ungran consorcio minero, el que a su vez comprará (por concesión) la

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2 Gabriel Palma, “From an Export-led to Import-substituting Economies: Chile1914–39”: Rosemarie Thorp (ed.), Latin America in the 1930s. The Role Of the Peri-phery in World Crisis (Oxford 1984), pp. 50–80. También, Joaquín Fermandois, Abismoy cimiento. Gustavo Ross y las relaciones entre Chile y EE.UU. 1932–1938 (Santiago1997), pp. 65–93.

3 Theodore H. Moran, Multinational Corporations and the Politics of Dependence.Copper in Chile (Princeton, N.J. 1974), esp. pp. 5–15. Sobre el concepto de “economíapolítica de las relaciones internacionales”, como lugar de encuentro de las institucionespúblicas, especialmente el Estado, con el mercado, Robert Gilpin, The Political Eco-nomy of International Relations (Princeton, N.J. 1987), esp. pp. 8–24. Sobre el origen deestas ideas en la evolución intelectual latinoamericana, Joseph L. Love, Crafting theThird World. Theorizing Underdevelopment in Rumania and Brazil (Stanford 1996).Una visión general acerca del problema, Hans-Jürgen Puhle (ed.), Lateinamerika. His-torische Realität und Dependencia-Theorien (Hamburgo 1977).

mina de Potrerillos.4 Estas tres minas, y otras que se agregarían des-pués, serían llamadas en Chile, a partir de la década de 1950, la “GranMinería” en manos de lo que en adelante llamaremos las “compañías”.

En la era del salitre (ca. 1880–1930), el problema de la propiedadde las minas no era cuestión mayor. En el cobre, emerge una literaturanacionalista, “antiimperialista”, pero no alcanza a calar en la culturapolítica del país.5

Con las reformas iniciales del “movimiento militar” y la MisiónKemmerer, 1924/25, por primera vez se colocó un impuesto a la rentade las empresas norteamericanas de un 6 %. Con el curso de los años,hubo una carrera casi imparable por aumentar los impuestos. De estamanera, entre 1925 y 1945, los impuestos llegaron a superar el 50 %de las ganancias, aun así las empresas tendrían un rendimiento notablede sus gigantescas inversiones en Chile.6 En Chile, no se debe olvidarque, junto a la percepción nacionalista, existía al mismo tiempo algu-

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4 En el primer cuarto de siglo estas empresas invertieron alrededor de 200 millonesde dólares de entonces, una suma fabulosa que era imposible de encontrar en Chile. Ele-mentos históricos generales están en Benjamín Vicuña Mackenna, El libro del cobre i delcarbón de piedra en Chile (1883); Joanne Fox Przeworski, “The Decline of the CopperIndustry in Chile and the Entrance of North American Capital, 1870–1916” (Tesis doc-toral, Washington University 1978); Pierre Vayssiére, Un siècle de capitalisme miniéreau Chili, 1830–1930 (París 1980); Maria Rosaria Stabili, “Relaciones de produccióncapitalistas: los empresarios norteamericanos en la minería del cobre en Chile (1905–1918)” (Ponencia en el seminario “Segundo Encuentro de Historiadores” [Santiago1983]). Una interesante historia e interpretación, que muestra un interés y conocimientodel tema entonces raro en un chileno, y a la vez con sensibilidad nacionalista, SantiagoMacchiavello Varas, El problema de la industria del cobre en Chile y sus proyeccioneseconómicas y sociales (Santiago 1923).

5 Eulogio Gutiérrez/Marcial Figueroa, Chuquicamata, su grandeza y sus dolores(Santiago 1920); Ricardo A. Latcham, Chuquicamata: Estado Yankee. Visión de la Mon-taña Roja (Santiago 1926).

6 Las diversas apreciaciones sobre este hecho constituyen, en cierta manera, laesencia de los debates públicos sobre economía política internacional, es decir, el núcleodel presente artículo. Pensamos que desde el punto de vista técnico, en cuanto historiaeconómica del cobre hasta 1959, el mejor trabajo es el de Clark Winton Reynolds, “Development Problems of an Export Economy”, que ocupa la mitad del importantelibro conjunto con Markos Mamalakis, Essays on the Chilean Economy (Honewood, Ill.1965).

na admiración tanto por la modernización implementada por las com-pañías como por las condiciones sociales que otorgaban a su personal.7

El último empuje tributario se produjo en 1942 como consecuenciadel convenio celebrado por el gobierno chileno con la Metals ReserveCo., entidad fiscal norteamericana, para la compra de la totalidad delcobre producido por Chile en la mediana y pequeña minería, a 11.75centavos la libra del metal.

Este convenio fue ardientemente defendido por todos los sectoresdel país, ya que se fijó el precio más alto del momento (1938/41) yaseguraba un mercado cautivo. Incluso el Partido Comunista lo consi-deraba imprescindible.8 Esto se entiende en las nociones de economíapolítica de la época, que en el terreno internacional miraban a un in-tercambio pre-fijado, entre materias primas y productos industrializa-dos. Es una situación análoga a la de la cuota de azúcar cubana, sóloque aquí duró hasta fines de 1945, cuando fue desahuciado por Was-hington ante las protestas de los chilenos.

En Chile, con los años, se miraría este convenio casi universalmen-te como una suerte de expoliación al país, ya que se le comparaba conel precio de libre de la Primera Guerra Mundial. Es el origen inmedia-to de la idea de que las compañías le debían “algo” al país. En 1941, elMinistro de Hacienda, dijo que “El cobre seguramente volverá a laproducción y a los precios antiguos”.9 El fin de la guerra era presenti-do como depresivo para los precios del cobre. La figura clave del“lobby minero” en Chile, Hernán Videla Lira, por largos años Presi-dente de la Sociedad Nacional de Minería (SONAMI, pequeña y me-diana minería) y senador de la República por el Partido Liberal, seña-laba en 1945 una opinión similar:

“la competencia de postguerra estará apreciablemente influenciada por los costos deproducción y que el precio que hoy se paga – 11.75 centavos la libra – sufrirá unabaja inevitable”.10


7 Un informe de un observador entendido de estos años, Fernando Illanes Benítez,alaba y critica simultáneamente a las compañías. De Ministro de Relaciones Exteriores(MRE) a Embajada, 29 de octubre de 1937. Archivo Ministerio de Relaciones Exterioresde Chile (ARREE), vol. 1621. También, Galvarino Gallardo Nieto, “Realidades y temo-res en las minas de El Teniente”: El Mercurio (Santiago, 26 de diciembre de 1936).

8 Creemos haber hecho una exhaustiva investigación al respecto. Joaquín Ferman-dois, Cobre, guerra e industrialización en Chile, 1939–1945 (Santiago 1992).

9 Guillermo del Pedregal, Diario de Sesiones del Senado (DSS), 7 de enero de 1942.10 El Mercurio (Santiago, 12 de mayo de 1945).

En los años que siguen, el cobre significará alrededor del 70 % delvalor de las exportaciones del país, y un quinto del presupuesto fiscal,de modo que es fácil comprender lo sensible del problema. Unas pocasminas de propiedad de empresas norteamericanas constituían la prin-cipal relación económica internacional del país. A continuación nosdetendremos en las discusiones de economía política internacional queconstruyeron la voluntad de nacionalización.

FORMACIÓN DEL ESCENARIO PARA EL PROTAGONISMO DEL COBRE,1945–1950

Entre 1945 y 1951, el país político va colocando al cobre más y másen el centro de los debates sobre economía política internacional. Eneste período el desarrollo político, en gran medida ordenado y pacífi-co, estaría hipotecado por la capacidad del sistema de entregar benefi-cios y crear incentivos económicos; y por la movilización social y elaumento de las demandas que colocaban una camisa de fuerza a todapolítica que conllevara un cierto grado de sacrificios.11 A esto se añade el “factor internacional”, es decir, la emergente Guerra Fría, quesería una de las causas coadyuvantes a poner al cobre en el centro delescenario: al Estado, las fuerzas políticas chilenas, las compañías, seañadiría al Departamento de Estado (y la Casa Blanca) como actor eneste juego.12 El cobre era un recurso económico para Chile y para lascompañías; era también un “recurso estratégico” para el Washingtonpolítico.


11 Para la institucionalización democrática en los años treinta, Fermandois, Abismoy Cimiento (nota 2), pp. 30–45; Alan Angell, Partidos políticos y movimiento obrero enChile (México 1974), pp. 66–91; Paul W. Drake, “International Crisis and PopularMovements in Latin America: Chile and Peru from the Great Depression to the ColdWar”: David Rock (ed.), Latin America in the 1940s. War and Postwar Transitions (Ber-keley y Los Angeles 1994), pp. 109–140.

12 Un buen resumen de este entramado está en Andrew Barnard, “Chile”: Leslie Be-thell/Ian Roxborough (eds.), Latin America between the Second World War and the ColdWar, 1944–1948 (Cambridge 1992), pp. 66–91. Para mayor detalle, Joaquín Fermandois,“Guerra Fría y economía política internacional: el cobre en Chile, 1945–1952”: CiclosVIII, 16 (Buenos Aires 1998), pp. 143–162.

El discurso sobre el cobre suponía que éste sería la fuente de losrecursos para la industrialización.13 Las compañías estaban represen-tadas en la SONAMI; pero ésta, como cuerpo, ni las criticaba ni lasapoyaba abiertamente. Como un “lobby” típico, defendía un interésdeterminado.14

En la cultura política chilena, en el cual el arco izquierda-centro-de-recha posee una nitidez más destacada que en el resto de la región, elnacionalismo económico le era evidentemente más connatural a laizquierda. Un líder, entonces “histórico”, del socialismo decía queChile “es un país rico, pletórico de riquezas; pero tenemos, por des-gracia, el mal nacional de creernos incapaces de laborar nuestrasriquezas y, en cambio, lo único que se nos ocurre es entregarlas al ca-pital extranjero por un plato de lentejas”.15 Aquí está el núcleo de laemoción que expresaba este nacionalismo económico, que iba muchomás allá de la ya poderosa subcultura política de izquierda, y que fuela fuerza propulsora que condujo a la nacionalización. Con todo, eneste período, también existía en alguna medida, una contracorriente, laidea de aprovechar el capital extranjero para el desarrollo chileno. Esecapital irá “a países que lo busquen inteligentemente y que deseen per-mitirle un tratamiento positivo y adecuado [...] La empresa debe sereconómicamente sólida; la atmósfera, políticamente rentable”.16 Loque está casi ausente, de aquí a los años siguientes, es una defensadecidida de las compañías.

Éstas, por su parte, desde los años treinta afirmaban sentirse perse-guidas por el sistema público chileno, la política, los sindicatos, inclu-so por el poder judicial. Los movimientos sociales más sensibles parala economía del país se daban en estas tres minas. Eran días en que su-bía la marea anticomunista en EE.UU. y también en Chile, pero aquílos sectores políticos que asumieron el anticomunismo, incluyendo auna parte de los socialistas, tendían a apoyar las demandas de los sin-dicatos. Esto se manifestó particularmente a raíz de una larga huelga


13 Se exigía un “Plan Integral de Industrialización” que construyera refinerías. Bole-tín Minero LVII, 543 (Santiago 1945).

14 La SONAMI llegó a mostrar como buen ejemplo los acuerdos económicos entreArgentina y la URSS, lo que no era común en los años iniciales de la guerra fría. Bole-tín Minero 558 (Santiago 1946). Editorial.

15 Marmaduke Grove en el Senado, DSS, 27 de noviembre de 1945.16 Palabras del senador conservador Fernando Aldunate, DSS, 3 de julio de 1945.

Casi en el mismo sentido, editorial de El Mercurio (Santiago, 9 de marzo de 1945).

en El Teniente, de la Kennecott, a fines de 1946, justo cuando asumióel poder el nuevo gobierno que incluía ministros comunistas. Esto nofue gran problema para los norteamericanos, porque sabían que laalianza sería de corta duración.17 Pero las tensiones de la huelga deja-ron ver la percepción norteamericana de que las compañías estabansiendo forzadas a un permanente “appeasement” por parte del sistemapolítico chileno.18 A ojos de Washington, hasta 1955 la presión sobrelos ingresos de las compañías se expresó en una legislación frondosay anárquica, según ha dicho un especialista.19

Desde fines de los cuarenta, la política de facto de sustitución deimportaciones se fija en categorías intelectuales. La finalidad de estaeconomía política era, según Panorama Económico, la de “diversi-ficar la economía del país, cuyo objetivo principal deberá ser suindustrialización y desarrollo independientes”.20 “Estructuralismo” y“dependencia” ya están contenidos en esta publicación que será porta-voz del nacionalismo económico de izquierda. Es en este ambientedonde surge la noción – tenaz hasta nuestros días – de que Chile per-dió 500 millones de dólares durante la Segunda Guerra Mundial por lafijación del precio del cobre.21 La respuesta chilena consistió en pro-poner una base de “ganancia fija” para el Estado chileno, indepen-


17 Memorandum de conversación telefónica entre embajador Claude G. Bowers y unfuncionario del Departamento de Estado, 20 de noviembre de 1946. National Archivesand Research Administration (NARA), RG 59, box 5367, 825.512/11–2046.

18 En palabras del presidente de la Kennecott, E. T. Stannard, refrendadas por Sprui-lle Braden, hijo del fundador de la Braden Copper Company, dueña de El Teniente,antiguo contendor de Perón en 1945/46, ahora Subsecretario de Estado para AsuntosLatinoamericanos del Departamento de Estado. Memorandum de conversación, 12 denoviembre de 1946. NARA, RG 59, box 5377, 825.51/11–646. Es interesante anotar quela American Federation of Labor tenía contactos y apoyaba a los sindicatos del cobre.Pero con la atmósfera de Guerra Fría, creen ver el dominio comunista en ellos, y retiranese apoyo. Alusiones a este problema en oficio del Ministro de Relaciones Exteriores deChile (MRE) a la Embajada en Washington, 4 de febrero de 1948. Archivo del Ministe-rio de Relaciones Exteriores de Chile (ARREE), vol. 2714.

19 Reynolds, “Development Problems” (nota 6), p. 240.20 Panorama Económico (Santiago, marzo de 1947).21 Del aparato del Estado procede la idea –“técnicamente” sostenida – de que Chile

había perdido 500 millones de dólares por la fijación del precio, aparentemente por elMinistro de Hacienda Roberto Wachholtz, según se desprende de un trabajo del Depar-tamento del Cobre, El cobre en Chile (1959). Sin embargo, creemos que esta pérdida esun mito en el sentido peyorativo del término.

diente de las fluctuaciones de precios.22 Nuevamente aparece una lite-ratura con sesgo ya sea intervencionista o nacionalizador del cobre.23

La recesión de 1949 hizo crecer las tendencias proteccionistas enEE.UU. frente al cobre importado, castigando al cobre chileno. Estoalimentaba el estado de ánimo nacionalista en Chile. Un diario, vocerosemi-oficial del Partido Radical, sostenía que “(aquellos) que habla-ban el lenguaje claro y diáfano de la Buena Vecindad [...] buscan unasolución egoísta y arbitraria a la atonía del mercado del cobre”.24 Másradicalizado, desde el socialismo, anunciando la futura intransigenciacon el “sistema”, el diputado Humberto Martones transmitía la esen-cia de las ideas de una creciente subcultura política:

“[...] tenemos la obligación como patriotas, de denunciar y condenar el entreguismode quienes debieran defender la independencia y la integridad de la Nación conmayor decisión [...] Impulsando nuestro país a servir planes de guerra, de conquistay de hegemonía mundial; encadenado de pies y manos a un sistema económico capi-talista [...] sistema minado hoy día por toda clase de contradicciones y por una crisissin escapatoria posible [...] ya se nos está tratando como si fuéramos Texas, Arkan-sas o Missouri ...”.25

Estas líneas nos entregan el discurso, que sin ser el único, sería el quemás peso tendría en decidir el centro de gravedad hacia el que iba aconverger la política chilena hacia el cobre. Mas, para comprender ladecisión de 1971 en un contexto amplio, que no se olvide que pro oantinorteamericanos lo han sido todos los sectores políticos en Chile,aunque rara vez coincidentes en el tiempo, generalmente de manera al-ternada. Así, no es extraño que un diputado liberal, señale la impor-tancia de la economía norteamericana en el progreso económico deChile26 y que otro, conservador, es decir, derecha católica, dijera quelas compañías explotan el cobre “dependiendo siempre de los ‘trusts’,de los ‘carteles’ [...] en cuanto a las orientaciones de su comercio”.27


22 Memorandum de Spruille Braden, 19 de mayo de 1947. NARA, RG 59, box 5364,825.50/5–1947.

23 Fernando Morales Balcells, La industria del cobre en Chile (Santiago 1946). Ig-nacio Aliaga Ibar, La economía de Chile y la industria del cobre. Reflexiones sobre lapost-guerra (Santiago 1946).

24 La Hora (Santiago, 16 de junio de 1949).25 Diario de Sesiones de la Cámara (DSC), 5 de julio de 1949.26 Raúl Aldunate Philips, DSC, 21 de junio de 1949.27 DSC, 30 de agosto de 1949.

En 1950 se hallaba instalada en el discurso público una visión a lo me-nos intervencionista en la “cuestión del cobre”.

IMPULSO NACIONALIZADOR Y PAUSA, 1950–1955

La Guerra de Corea fue la “guerra del cobre” en Chile. Cuando elgobierno de Truman fija el precio a 24.5 centavos la libra del metal, enChile estalla una guerra, la del escándalo. No se dudaba que se iba avolver a repetir la “pérdida” de gigantescos recursos y lo que esehecho significaba para el desarrollo del país era un sentimiento más omenos generalizado.28

La Guerra Fría no podía concitar en Chile un activismo anticomu-nista internacional como para aceptar este tipo de “colaboración” eco-nómica en torno al cobre. Ni en la Segunda Guerra Mundial se habíamirado las cosas de esta manera.29 La protesta chilena está simboliza-da, en la creencia de que la economía chilena no podía volver a serburlada, como lo expresaba un diputado conservador,30 y un líder deun poderoso gremio empresarial señalaba que no se podía aceptar queEE.UU., el gran poder económico, pagara el menor precio por elcobre.31 El presidente Gabriel González debe negociar un trato espe-cial para Chile y señala que con el mismo vigor que combatió alcomunismo, defenderá el interés de Chile en el cobre.32 En la políticachilena existía un consenso anticomunista, por lo tanto, se podía im-pulsar una política más agresiva ante las compañías y Washington enese aspecto:


28 Ver la intervención de Salvador Allende, DSS, 16 de enero de 1951.29 Fermandois, “Guerra Fría y economía política internacional” (nota 12).30 Pablo Aldunate, DSC, 17 de enero de 1951.31 Walter Müller, futuro embajador en Washington, en palabras posteriores al Acuer-

do de Washington – que ya veremos –, en la Conferencia Internacional sobre Materiasprimas. En oficio de Embajador a MRE, 18 de diciembre de 1951. ARREE, vol. 3096.

32 De Consejero Carlos C. Hall a Secretario de Estado, 31 de enero de 1951. NARA,RG 59, box 4630, 825.2542/1–3151.

“El Gobierno de Chile [...] está dispuesto a afrontar los sacrificios que la defensa delos principios comunes haga necesarios, pero desea que su cuota sea apropiada y jus-ta y corresponda a su capacidad económica. Si el Presidente de la República nolograra obtener para Chile un tratamiento adecuado, no podría impedir que el Con-greso Nacional, velando por lo que considere los intereses del país, dictara una le-gislación tendiente a poner remedio a tal problema [...] Una actitud poco comprensi-va de los Estados Unidos colocaría al Gobierno de Chile en una posición difícil.”33

Aquí encontramos ideas profundamente sostenidas en política inter-nacional y economía política. Por una parte, lo mínimo que EE.UU. (ylas compañías) deberían retribuir a Chile por su cobre. Por otra, la ideade que existe una suerte de justicia absoluta de intercambio, entre elproducto chileno y las necesidades de importación del país. El cobredebía cumplir con ese objetivo. Radomiro Tomic, lo calificó como“viga maestra de la economía de Chile”34, expresión que calaría hon-do en la imaginación colectiva y legitimaría cada uno de los pasos enlos siguientes 20 años.

Se comenzó a impulsar una política que rozaba la nacionalizacióny existen dos actos que expresan este hecho: el Acuerdo de Washing-ton y su desahucio. Ambos representan una proyección de las convic-ciones de la clase política. El acuerdo, firmado el 9 de mayo de 1951,fijaba el precio del cobre chileno vendido en EE.UU. en 27.5 centavosde dólar la libra de cobre. La compañías se comprometían a subirla producción y el gobierno chileno podía disponer del 20 % de la pro-ducción para venderla libremente en el mercado mundial, con la ex-cepción del “bloque soviético”. Además, se puso en marcha la idea decrear un “Departamento del Cobre”, anexo al Banco Central, que a lalarga sería el embrión de la Corporación del Cobre (Codelco).

El acuerdo no provocó muchos aplausos, y fue considerado por unsocialista como “abjuración de la soberanía”35 e incluso un liberal, ybrillante economista, no trepidaba en pedir que se nacionalizara la


33 Un resumen aparece en un despacho del canciller Benjamín Claro al embajador enWashington, 24 de febrero de 1951. ARREE, vol. 2897. En extenso, en inglés y en espa-ñol, este memorandum está en NARA, RG 59, box 4630, 825.2542/2–151.

34 Radomiro Tomic, “El problema del cobre”: Política y Espíritu (Santiago, marzode 1951), pp. 82–89. Aunque Tomic reconoce la necesidad de tener en cuenta los intere-ses de las compañías, establece una diferencia tajante entre aquellos y el “interés nacio-nal”, cosa bastante común en las categorías de economía política de la era de “sustitu-ción de importaciones”.

35 Humberto Martones, DSC, 12 de diciembre de 1951. Incluso a fines de 1951 lossocialistas presentan el primer proyecto de nacionalización

Gran Minería del cobre sin ser entregada a un “Estado prepotente”.36

La izquierda, volvería a rearmar su lenguaje político y se alimentaríade la visión estructuralista, pre-dependentista si se quiere, que tendríacomo punto de referencia la “cuestión del cobre”.37

En este ambiente, la dinámica de la política hacia el cobre habíaadquirido un decidido tinte intervencionista.38 La permanente crisis enla balanza de pagos hizo que los ingresos del cobre se esfumaran. Así,mientras el gobierno chileno desahució el Acuerdo de Washington, alno renovarlo en mayo de 1952, impulsó por otro lado una legislaciónpara adquirir una suerte de “estanco” sobre el cobre.

La aprobación de la Ley 10.255 entregó al gobierno de Chile el mo-nopolio de las ventas del cobre, aunque lo hacía por medio de las com-pañías. Se aumentó más el impuesto a la renta de las compañías, sola-mente con el objetivo de enfrentar los agudos problemas de déficit fiscal.

Sin embargo, todavía no existía una disposición decididamente na-cionalizadora. Acorde con la idea “industrializadora” de la economíapolítica de la época, se afirmaba que la “política del cobre (era) unasunto industrial-económico”; como una palanca de desarrollo indus-trial. Pero se añadía que el cobre era el único producto de exportaciónque puede competir “sin necesidad de artificios [subsidios] económi-cos ni de ayudas directas o indirectas del Estado”.39 Se confiesa aquíque de cualquier manera, la economía chilena estaba vitalmente atadaa la economía mundial. Esto abrió paso a un tímido “neo-liberalismo”avant la lettre.40


36 Mariano Puga, DSC, 17 de mayo de 1951.37 Moran, Multinational Corporations and the Politics (nota 3), pp. 57–88.38 Un recuento de esto, aunque hay que subrayar que a posteriori, es el de Radomi-

ro Tomic, “Primeros pasos para la nacionalización del cobre: el Convenio de Washing-ton de 1951”: Ricardo French-Davis/Ernesto Tironi (eds.), El cobre en el desarrollo na-cional (Santiago 1974), pp. 131–157.

39 “Informe de la Comisión del Cobre de los partidos de gobierno”, escrito a co-mienzos de 1951. En informe del Embajador a MRE, 17 de febrero de 1951. ARREE, to-mo Circulares, 1951.

40 Reynolds, “Development Problems” (nota 6), pp. 246–252. Sobre el contexto eco-nómico, Markos Mamalakis, The Growth and Structure of the Chilean Economy: FromIndependence to Allende (New Haven, Conn. 1976), pp. 102–109, 223–235. Sergio de laCuadra/Dominique Hachette, Apertura comercial: experiencia chilena (Santiago 1990).Hay que leer el clásico artículo de Albert O. Hirschmann, “Inflation in Chile”, originalde 1965, ahora vuelto a publicar en Paul W. Drake (ed.), Money Doctors, Foreign Debts,and Economic Reforms in Latin America from the 1890s to the Present (Washington1994), pp. 133–146.

Esto sería el origen del clima de ideas que posibilitó la legislaciónque se denominó “Nuevo Trato”, Ley 11.828 aprobada en mayo de1955, nombre que entre otras cosas denotaba el prestigio que todavíainvestían en estos países las políticas económicas y sociales de F. D.Roosevelt.41 Consistió en un acuerdo refrendado por el Congreso – demodo de darle permanencia – por medio del cual se vinculaba unaumento de la producción e inversiones por parte de las compañías,acompañado de una disminución correlativa de la tasa impositiva.Junto con esto se regulaba la tasa de cambio, totalmente abusiva, quese le imponía a las empresas norteamericanas. La legislación fue salu-dada como una clara mejoría de las relaciones, entre las compañías yel Estado chileno; y entre Washington y Santiago.

El diario El Mercurio y la SONAMI lideraron un sentimiento queera vastamente compartido. Se había llegado a un extremo por la víade aumento tributario; y la intervención en las ventas reflejaba la faltade preparación que había en Chile. Las circunstancias económicas demediados de la década hicieron el resto para intentar una política coo-perativa dentro de la racionalidad económica. El Mercurio reflejabaeste enfoque más amplio:

“Quince años de economía dirigida habrían reducido a la impotencia política a lamás fuerte nación del mundo, porque le habrían restado el concurso de todos los ciu-dadanos que dentro de ella colaboran a la grandeza patria con el señuelo de hacer supropia fortuna y de obtener su propio lucro. Sería realmente fantástico que hubieradejado incólume la estructura económica de un pequeño país en donde [todo] estápor hacer y en donde no había en el momento de echarse a rodar el experimento, lasacumulaciones de capital que permitan costar los ensayos y los tanteos. Todo indicaque ha llegado la hora del cambio, y a él se aperciben con íntimo regocijo los chile-nos capaces de prever y no totalmente desalentados por la prueba agotadora de quin-ce años de economía dirigida”.42

En este sentido, el Nuevo Trato y las reformas económicas de la se-gunda mitad de los cincuenta tenían una base política frágil. Para elpresidente del Banco Central, Arturo Maschke, era importante queexistiera un clima propicio y una economía estable para las inversio-nes extranjeras privadas, así como el Ministro de Hacienda, Jorge Prat


41 Una tesis de magister dirigida por nosotros trata este asunto con el mayor detalle,Enzo Abbagliati, “De la ‘eterna crisis’ al ‘jacobinismo verbal’. El cobre en el debate po-lítico chileno” (Universidad de Chile, Santiago 1998).

42 El Mercurio (Santiago, 22 de julio de 1954). Editorial.

añadía que el capital público y el privado eran “complementarios”.43

El senador liberal Raúl Marín Balmaceda, llegó a afirmar la conve-niencia para Chile del éxito económico de las compañías, ya que elloatrae mayores capitales al país.44

Una argumentación como esta se encontraba completamente a ladefensiva en el Chile de entonces. Teniendo en cuenta las críticas querecibió el Nuevo Trato podemos comprender el estrecho límite dentrodel que se podía mover una política de liberalización. Un nacionalistade cierto talante liberal, apoyó la ley porque era un “progreso”, perono era la “solución ideal”.45 Los líderes de la Falange (DemocraciaCristiana a partir de 1957) la aceptaron como mal menor. Su líderEduardo Frei, sostenía que el cobre era la “oportunidad única de cam-biar bruscamente el curso de nuestra economía”, aunque había quehuir de posiciones extremas.46 Mientras para las compañías, la legis-lación era un acuerdo definitivo47 y se la consideraba como otro hitode un camino, cuya meta era poco clara, un grupo de estudio ligado ala Falange, “Círculo de Economía”, determinaba que era necesaria unaarmonización entre las partes, pero que había una contradicción (esen-cial) entre las necesidades de una empresa privada y las del Estado.48

Esta idea caracterizó la mayor parte del discurso político en torno alcobre. Más radical era Salvador Allende, afirmaba que “la producciónde Chile no está regida por el mercado, sino por los intereses de lascompañías”.49

El Departamento del Cobre adquiriría autonomía a partir de esta le-gislación, y sería un centro de donde se promovería una creciente in-tervención del Estado.50 El Nuevo Trato pudo nacer gracias al climapolítico y económico desesperado de mediados de la década.


43 Ambas intervenciones, efectuadas en Brasil, están reproducidas en PanoramaEconómico 114 (Santiago, 17 de diciembre de 1954).

44 DSS, 20 de enero de 1955.45 Guillermo Izquierdo, DSS, 19 de enero de 1955.46 Panorama Económico 116 (Santiago, 11 de febrero de 1955).47 De F. J. Devine a Departamento de Estado, “Chile’s New Copper Law”, 6 de ma-

yo de 1955. NARA, RG 59, 825.2542/5–655.48 Panorama Económico 109 (Santiago, 8 de octubre de 1954).49 DSS, 20 de enero de 1955.50 Incluso el liberal Hernán Videla Lira defendía una supervigilancia de las ventas

por parte del Departamento del Cobre. DSS, 19 de enero de 1955.

FORMACIÓN DEL CONSENSO NACIONALIZADOR, 1955–1964

En Chile no había surgido un espíritu de franca apertura al capital ex-tranjero y se veía al Nuevo Trato como medio de aumentar el ingresode divisas:

“Debemos reconocer que esta política nos ha hecho perder algunos mercados y quecorremos el riesgo de privarnos de otros, [...] pero, hoy por hoy, es el camino másadecuado que hemos encontrado para procurarnos las divisas que necesitamos”.51

Estas palabras reflejan bien que no se veía contradicción entre el Esta-do-empresario, en el cual el gestor no puede ignorar el mercado; y elEstado-fisco, que procura maximizar los ingresos. Esta lógica teníaimplícita la idea de que el mercado “engañaba” al Estado chileno. Siademás se le suma la prohibición de vender cobre al “bloque chino-so-viético”, se armaba el caso para que el ataque al Nuevo Trato se vigo-rizara con el nacionalismo “antiimperialista”.52 Empieza a aflorar, enel Departamento del Cobre, la idea que desde Chile se pueda controlarel precio del cobre en el mercado mundial.53 Aunque en 1958 ningunade las candidaturas llegó a pedir claramente una nacionalización, conla excepción de Jorge Alessandri (derecha) todas pidieron un mayorintervencionismo del Estado en la gestión de las compañías.

Las pocas defensas que se hicieron del Nuevo Trato aparecían aca-lladas por una avalancha crítica.54 Con todo, un empresario y senador,Pedro Ibáñez, que en las décadas siguientes dejaría una clara huella en


51 Palabras del Director Económico de la Cancillería, Oficio, 26 de noviembre de1957. ARREE, vol. 4629.

52 El cobre estaba considerado “material estratégico” por Washington. Esta situaciónno carecía de su cuota de cinismo. Una circular de la Cancillería con instrucciones a laembajada en Washington daba como argumento que debía esgrimirse Chile tiene “elmismo derecho a exportar alambre que ejercen otros países [...] que comercian este pro-ducto con países del bloque soviético”. Oficio confidencial N° 6, 7 de marzo de 1957.ARREE, vol. 4269. La misma queja expresa el propio Hernán Videla, DSS, 17 de julio de1957.

53 La Nación (Santiago, 13 de enero de 1958).54 Un ejemplo de un análisis positivo acerca del Nuevo Trato está en Fernando

Benítez, “Un impuesto injustificado”: El Mercurio (Santiago, 18 de marzo de 1959). Be-nítez era un destacado ingeniero, que escribía con cierta periodicidad artículos para elEngineering & Mining Journal. También un discurso del Ministro de Minería, EnriqueSerrano: Boletín Minero 661 (Santiago 1961).

la vida pública presentaba otra posibilidad, el desarrollo del país pa-saba por la plena inserción en la lógica de la economía mundial demercado.55 (si se quiere, del “centro”, del “hegemon”, del “capitalis-mo”, ...). Pero esto no concordaba con las ideas dominantes en Chile,donde llegó a ser firmemente creído que las compañías, gracias a susvinculaciones con el mercado global, eran capaces de desviar recursosde los que Chile podría y debería disponer:

“Nuestro país por ser subdesarrollado precisa de la inversión total del excedenteeconómico [...] Sin embargo, a las empresas extranjeras les resulta más lucrativoacumular esos fondos en el exterior, especialmente reservas y amortizaciones, parafinanciar proyectos similares en otros países subdesarrollados e incluso en EstadosUnidos”.56

Las palabras de este ingeniero tenían por objetivo avanzar hacia lanacionalización total. No es casualidad que el debate se agitara de nue-vo con gran protagonismo hacia 1961–62, cuando la crisis en la ba-lanza de pagos hizo perder impulso casi definitivamente al programaeconómico de la administración Alessandri.

La izquierda, ya muy influida por la Revolución Cubana, no pudopedir menos que lo que ha hecho Castro en Cuba.57 Incluso se presen-tó un proyecto de nacionalización, que aunque no tenía destino, ayu-daba a crear un ambiente nacionalizador. Este estuvo representado,más que por la izquierda marxista (FRAP, en ese entonces), por la fi-gura de Radomiro Tomic. Dentro de los “proyectos” del momento,inspiró uno que se detenía justo antes de la nacionalización, y le dio lapalabra “chilenización”, que Frei utilizaría profusamente en la campa-ña electoral de 1964. Los planteamientos de Tomic son representativos


55 DSS, 12 de septiembre de 1961. Pedro Ibañez señalaba que “Evidentemente, nopodemos hablar de ‘nuestro cobre’ con la seguridad y soltura con que el propietario dice‘mis naranjas’, para referirse a las que crecen al alcance de su mano en el patio interiorde su casa”.

56 Mario Vera Valenzuela, Una política definitiva para nuestras riquezas básicas(Santiago 1964), p. 29. Desde el comienzo del Nuevo Trato, los norteamericanos soste-nieron que las presiones por subir la tributación eran parte de una “progresiva (creeping)expropiación” y una “demolición (attrition) del capital”. En un largo e interesante infor-me de la Embajada, “Chile’s new copper law”, 6 de mayo de 1955. NARA, RG 59,825.2542/5–655.

57 Joaquín Fermandois, “Chile y la ‘cuestión cubana’ 1959–1964”: Historia 17(1982), pp. 113–200. También, “Los socialistas plantean una solución definitiva: la na-cionalización del cobre”: Arauco (Santiago, julio de 1961), pp. 5–15.

de la mentalidad de economía política internacional de gran parte de laclase política latinoamericana entre los treinta y los setenta del sigloXX:

“[Hay que afirmar] el derecho de la nación chilena y su voluntad de manejar el Cobrecomo la primera palanca de penetración nacional en el mercado mundial, de creaciónde divisas y de diversificación y capitalización industrial ¡es el porvenir de Chile elque se juega en el Cobre!”58

El proyecto de ley que presenta Tomic vuelve por la senda de la Ley10.255. Sería la única manera de lograr que el cobre sea “nacional”:

“De lo anterior resulta que el comercio del cobre chileno efectuado por las empresasde la gran minería no sólo está sujeto en forma sustancial a la jurisdicción de unEstado extranjero, con el cual sólo debería tratar el Gobierno de Chile y no sus pro-ductores y comerciantes, sino también a los sentimientos y concepciones patrióticasde particulares extranjeros con quienes no hay manera de tratar, si no es por el esta-blecimiento, en Chile y bajo jurisdicción de sus leyes, de instituciones y sistemas ométodos eficaces para asegurar, en todo momento, la primacía del interés chileno”.59

Estas palabras destilan una concepción que nos atreveríamos a califi-car de “mercantilista-estatista” de la economía política internacional.Suponen, además, que sin la gestión activa y, en cierta medida, pro-pietaria del Estado no se puede esperar lograr la obtención de la totalidad de los recursos que “justicieramente” pertenecen a Chile. En suma, la riqueza es el resultado de un recurso “providencial” y noel resultado de la dinámica del proceso económico mismo. Hacia1962/63, todo intento de mantener el estatuto del Nuevo Trato choca-ba con la dinámica de la política chilena, y las negociaciones entre elGobierno y las compañías, de lograr estabilidad tributaria a cambio deefectuar las últimas nuevas inversiones, se estrellaba ante esta reali-dad.60 La evolución misma de la campaña electoral de 1964, hizo quela “cuestión del cobre” tuviera como rivales a la propuesta de “nacio-nalización” (Allende) y la de “chilenización” (Frei).


58 Radomiro Tomic, “El cobre: don de la Providencia a Chile y palanca de su des-arrollo industrial”: Mensaje X, 27 (Santiago 1961), pp. 76–83.

59 Ibidem.60 De Ministro de Hacienda a Embajador en Washington, 29 de marzo de 1963.

ARREE, Aerograma de Embajada en Washington, 1963. De Embajador a MRE, 25 ma-yo de 1963. ARREE, Aerogramas de Embajada en Washington, 1963. Esta es la frenéti-ca actividad del año 1963 y comienzos de 1964.

LA BREVE ALTERNATIVA: “CHILENIZACIÓN” Y“NACIONALIZACIÓN PACTADA”, 1965–1969

La estrecha relación entre la campaña de Eduardo Frei Montalva y lapolítica del Departamento de Estado hacia Chile, hizo que desde antesde las elecciones se establecieran contactos – incluyendo a las compa-ñías – para efectuar un reacomodo en la política hacia el cobre.61 Freipone el acento en la intervención mayor del Estado “en la propiedad”y el aumento de la producción como las metas más importantes en unanueva política del cobre.62 De hecho, los convenios de 1964/65, apro-bados un año más tarde (ley 16.425, 25 de enero de 1966), después delargas discusiones parlamentarias, tuvieron por consecuencia que el Estado chileno comprara, con ayuda del gobierno de Washington, el51 % de Braden (El Teniente), y una porción significativa de inversio-nes de la Anaconda en minas que no fueran Chuquicamata. Sin em-bargo, la gestión en lo básico quedó en manos norteamericanas. Segúnsus defensores, estos convenios permitirían al Estado chileno produciry comercializar el cobre “como si fuera propio”.63 En esto consistió la“chilenización”. Su principal argumento descansaba en la tesis que losconvenios darían ingresos suficientes “para hacer la reforma agraria,construir casas, dar educación al pueblo”.64

Para la aprobación de estos convenios, Frei contó con el apoyo de-cisivo de los pocos representantes que le habían quedado a la derechaen el parlamento, y que a su vez, se estaba apartando del apoyo que, engeneral, le había dado a las compañías. La izquierda, seguía con laidea de la nacionalización abanderada en la “teoría de la dependen-


61 Sobre el tema en general, Paul Sigmund, The United States and Democracy inChile... (Baltimore y Londres 1993). Un aspecto hacia el que poco se ha llamado la aten-ción, está en un proyecto de investigación en el que nos tocó participar: Arturo FontaineTalavera, “Estados Unidos y la Unión Soviética en Chile”; Edward M. Korry, “EstadosUnidos en Chile y Chile en los Estados Unidos (1963–1975)”; Edward M. Korry/Joa-quín Fermandois/Arturo Fontaine Talavera, “El embajador E. M. Korry en el CEP”;Joaquín Fermandois, “¿Peón o actor? Chile en la Guerra Fría”; todo esto en EstudiosPúblicos 72 (Santiago 1998). Un documento del Departamento de Estado es bien deci-dor al respecto, “Can we avoid nationalization?”, Briefing memorandum for the Advi-sory Committee, de comienzos de 1964. NARA, RG 59, Lot 65D264, Records relating toChile 1957–64, box 7. La respuesta revela algo de resignación.

62 Ercilla (Santiago, 23 de diciembre de 1964).63 Según dijo el senador Ignacio Palma, DSS, 4 de agosto de 1965.64 Alejandro Noemí, DSS, 5 de agosto de 1965.

cia”. La exportación de cobre en manos de las compañías significabasencillamente empobrecer a Chile.65 La misma posición rotunda estáen Salvador Allende:

“Porque el cobre es para Chile un producto de orden público no susceptible de ma-nejo por la empresa privada [...] Porque las empresas norteamericanas son expresióndel imperialismo de los Estados Unidos [...] Porque el predominio imperialista com-promete la soberanía nacional [...] Porque la presencia por más de medio siglo de lasempresas yanquis en Chile certifica que el país no obtiene los beneficios que nuestrarealidad cuprera posibilita. Consideramos que la asociación propuesta es improce-dente en el orden social y moral“.66

En realidad, aquí vemos como alcanza hegemonía discursiva la ideade que lo público representa una realidad moralmente superior al “interés privado”. Anclaba también en una suerte de fisiocratismo, lariqueza es lo que se extrae de la tierra; una vez ida, el país es máspobre. Esto se halla detrás del pronunciamiento del Comité Central delPartido Socialista, el que día a día tomaba un curso más confrontacio-nal, “antisistema”.67 Una vez más se ve como es la dinámica política laque efectúa la lectura económica.

El Partido Radical, tuvo una posición cambiante. Le recordaba alGobierno que el lenguaje de Frei y de Tomic en los años anteriores ibamucho más allá de los convenios de la “chilenización”.68 Aunque elpartido haría una transacción con La Moneda en la votación final,mantuvo la idea de que los convenios estaban a mitad de camino antela meta ideal. La derecha apoyó los convenios, sin entusiasmo y con lamisma idea de que las compañías podían hacer más por Chile. Fran-cisco Bulnes, emblema del catolicismo conservador y de una tradiciónpatricia, dice que su voto favorable se debe a que es partidario delegislar sobre el cobre, pero se arrepentirá “si el Gobierno no introduceen los Convenios disposiciones sobre reinversión que [...] son indis-


65 Comité Central del Partido Socialista, “El Gobierno transa la soberanía de Chile”:Arauco 68 (Santiago 1965), pp. 7–15.

66 DSS, 8 de septiembre de 1965. Subrayado en el original.67 Pero en el radicalismo del rechazo a la “chilenización” no hay diferencia con los

comunistas, ya que el Presidente de la República no tiene “ningún derecho constitucio-nal ni moral para abusar de esa confianza al extremo de comprometer al país por veinteaños”, según lo señalaba la senadora comunista Julieta Campusano. DSS, 7 de octubrede 1965.

68 Ercilla (Santiago, 8 de septiembre de 1965).

pensables para resguardar el interés de Chile”.69 Otro senador dederecha, Julio von Mühlenbrock, dice ser partidario de la “naciona-lización”, y que mira a los convenios como un paso más en esa direc-ción.70 Asimismo la SONAMI, no puso ningún reparo a los Conve-nios, sólo criticó aquellas provisiones que tocaba sus intereses empre-sariales, como el tema de los impuestos.71

En 1969 vino el paso siguiente, que se pretendía sería el último. Setrata de la “nacionalización pactada”. Como esta vez se trató de la ven-ta del 51 % de Chuquicamata , de Anaconda, y promesa de venta delresto y de otras subsidiarias, que antes no habían sido consideradas enla “chilenización”, podría ser mirada como un complemento a esta úl-tima. La gestión de la empresa misma, seguiría en lo esencial en ma-nos de la Anaconda mientras no se comprara el 49 % restante. Las ne-gociaciones fueron apoyadas por la embajada norteamericana y por elDepartamento de Estado, al igual que en general había sido el caso en1965.72 Anaconda quedó satisfecha, aunque por ella hubiera sido me-jor no vender. La gran prensa norteamericana reflejó esta aprobación.73

Esto requiere de una pequeña explicación.Existía un factor internacional, ausente en general en 1955 y en

1965, que presionó fuertemente sobre la Anaconda y el Departamentode Estado, las expropiaciones de intereses petroleros norteamericanosen Perú por el régimen de Velasco Alvarado. Este hizo del “antiimpe-rialismo” y del “nacionalismo” sus principales consignas. Era enton-ces necesaria una transacción en el caso chileno. Además Washingtonpercibía una oleada nacionalizadora global que amenazaba los intere-ses norteamericanos por doquier.74 Por último, el régimen de Frei, to-davía era visto en Washington como relativamente amistoso.

La “nacionalización pactada”, como se llamó en la política chilena,era un medio que tenía La Moneda para salir de angustiosas presionesinternas. En primer lugar de su propio partido, la Democracia Cristia-


69 DSS, 8 de septiembre de 1965.70 DSS, 7 de octubre de 1965.71 Boletín Minero 679 (Santiago 1965).72 Korry, “Estados Unidos en Chile” (nota 61).73 The New York Times (27 y 29 de junio de 1969). The Wall Street Journal (27 de

junio de 1969).74 Este factor internacional se puede ver en Stephen M. Gorman/Ronald Bruce St.

John, “Challenges to Peruvian Foreign Policy”: Stephen M. Gorman (ed.), Post-Revolu-tionary Peru. The Politics of Transformation (Boulder, Col. 1982), pp. 179ss.

na, que ese año vio una escisión de una parte destacada de sus líderes(¡pero no de los votantes!) que se fueron a la izquierda y aun a laextrema izquierda. La izquierda, vigorizada por la polarización ideo-lógica, mantenía una posición intransigente en relación al cobre. Laderecha preparaba un camino propio con alguna perspectiva de éxitoen 1970. Ante esto, y al sentirse amenazado por una marea incontrola-ble a favor de la nacionalización inmediata y para arrebatar banderas asus rivales, el Gobierno, ayudado por Washington, emprende esta “nacionalización pactada”.

Es cierto que se decía que el país no había aprovechado el altoprecio del cobre producto de la Guerra de Vietnam, lo que generó unfuerte debate.75 Pero la razón de fondo estaba en la frustración por elestancamiento del país. La “nacionalización pactada” se aceptaba por-que era un avance, parte de una política gradualista que llevaba a unfortalecimiento del “Estado-empresario”.76 La idea de “recuperación”hace ver el alejamiento de la mente de los chilenos de una apertura ala economía mundial de mercado; pero aún en la práctica los actoresmantenían un doble discurso y afirmaban en lo privado el aporte de lascompañías.

Lo que se arguyó en la izquierda y en la derecha no fue muy dife-rente al debate de la “chilenización”, aunque sí más violento. Para lossocialistas, este acuerdo sólo es mejor comparado con la “chileniza-ción”, pero muy lejos de las ventajas de lo que ofrece la izquierda, la“nacionalización inmediata”.77 Quienes se habían separado de la De-mocracia Cristiana, la atacaron con la violencia del tránsfuga. El sena-dor Alberto Jerez decía que en “la oportunidad anterior [1965], conmotivo de los convenios del cobre, y en ésta, han existido otros ele-mentos comunes: el sigilo de la negociación y la no consulta siquieraa los trabajadores de ese sector”.78 ¿Por qué no lo había dicho en1965? En realidad no era inconsecuencia política; era una nueva lógi-ca que respondía a la voluntad de un “cambio de sistema”. La nacio-


75 Ercilla (Santiago, 2 de febrero y 18 de mayo de 1966).76 Este aspecto se desprende muy bien de un discurso de Alejandro Hales, Chile y su

política del cobre (Lima, 2 de diciembre de 1969) (folleto), con ocasión de la XI Con-vención de Ingenieros de Minas del Perú. El lugar es decidor del contexto político.

77 Inserción de “Carta del Partido Socialista al Presidente Frei”. DSS, 8 de julio de1969.

78 DSS, 2 de julio de 1969.

nalización del cobre parecía un paso lógico en esta dirección. Inclusoen la derecha esto se daba de esta manera, aunque de forma indirecta.La in-dependencia para tomar decisiones con respecto a la Gran Mi-nería, entendida como no-dependencia, era el punto de referencia conque había que juzgar a los convenios.79 También lo era la idea de queles debía de ser inherente un cambio en idea de “propiedad”:

“Por otra parte, la medida de chilenización no puede mirarse en forma estática. Tan-to es así, que el pensamiento sobre la propiedad de las grandes minas de cobre haevolucionado substancialmente en estos cuatro años y hoy se pronuncian por lanacionalización la mayoría de los grupos que tienen peso en la opinión pública”.80

Aquí se apunta a una “dinámica”, contrapartida de la “estática”, que esel metro con el que hay que afrontar la “cuestión del cobre”. En laspalabras del senador Tomás Chadwick, de una fracción socialista,podemos ver el marco de interpretación de la posición nacionalizado-ra que, sin usar la expresión, resumía la visión “dependentista” del sis-tema internacional y su relación con el cobre:

“La nacionalización no es por lo demás una medida que se limite al solo efecto de al-canzar un mayor ingreso fiscal y un mejoramiento de la balanza de pagos. Lo esen-cial en ella es romper la sujeción al capital extranjero, resolver el antagonismo entreel interés nacional y el interés particular de los monopolios. Aquella sujeción y esteantagonismo son la causa de nuestro subdesarrollo y de la honda crisis que agita a laAmérica Latina”.81

Quizás no hay ejemplo mejor de esta economía política que quiereromper con el sistema del “imperialismo” que las palabras de Chad-wick. Aunque en este discurso destaca la persuasión de tipo marxista,la idea de que existe una injusticia económica per se en el sistemainternacional calaba profundamente en la percepción general. La na-cionalización dependía de los vaivenes de la política y un triunfo de laizquierda la haría inevitablemente drástica y total. Luis Maira, uno delos jóvenes demócrata cristianos que se desencantaron con Frei y emi-graron entusiastamente a la izquierda e, incluso, a la extrema izquier-da, define el élan que llevaba irresistiblemente la nacionalización co-mo recurso emblemático:


79 Panorama Económico 146 (Santiago 1969). Editorial.80 Mensaje XVIII, 180 (Santiago 1969). Editorial.81 DSS, 4 de julio de 1969. En esa misma sesión, Carlos Altamirano, dice que lo úni-

co bueno del nuevo convenio es que indica que la “nacionalización” es la dirección enque debe moverse la política respecto al cobre.

“En algunos meses estará en el ‘climax’ la campaña presidencial y el cobre será denuevo personaje central [...] y después de la unanimidad nacional demostrada estavez, nada bueno pueden esperar los intereses americanos que subsisten en lasEmpresas del Cobre [...] ¡Como todo proceso el nacionalismo tiene su dinámica!”82

Son las palabras que quizás mejor interpreten nuestra idea de que en la“cuestión del cobre” se trató de un impulso antes que una evolucióndel debate económico.

CULMINACIÓN PROVISORIA: LA NACIONALIZACIÓN DE 1970 Y 1971

Había llegado a su fin la época de “acomodamiento” entre la políticachilena y las compañías.83 La voluntad de nacionalización del cobreestaba en la sangre de la izquierda chilena. La nacionalización del co-bre era parte de la transformación general del país en dirección al so-cialismo y un cambio en la posición internacional.84 El programa degobierno de la Unidad Popular proclama taxativamente que,

“el capital imperialista y un grupo de privilegiados que no pasa del 10 % de lapoblación, acaparan la mitad de la renta nacional [...] Como primera medida senacionalizarán aquellas riquezas básicas que, como la gran minería del cobre, delhierro, salitre y otras, están en poder de capitales extranjeros o de los monopoliosinternos”.85

Creía en las bondades económicas de la nacionalización, de que éstasería la palanca definitiva del desarrollo económico.86 Creía en la me-dida, creía en que los norteamericanos habían abusado de Chile, creíanecesitar un tema que provocara “unidad nacional antiimperialista” en


82 Luis Maira, “De la chilenización a la nacionalización pactada”: Mensaje (Santia-go, agosto de 1969).

83 Que es la historia que narra y analiza Raymond F. Mikesell, “Conflict and Acco-modation in Chilean Copper”: Raymond F. Mikesell (ed.), Foreign Investment in the Pe-troleum and Mineral Industries (Baltimore y Londres 1971), pp. 369–386.

84 Joaquín Fermandois, Chile y el mundo, 1970–1973. La política exterior del go-bierno de la Unidad Popular y el sistema internacional (Santiago 1985), pp. 29–53.

85 “Programa básico de gobierno de la Unidad Popular”: Hernán Godoy (ed.) Es-tructura social de Chile (Santiago 1971), pp. 565 y 572.

86 “La nacionalización permitirá que queden en Chile los capitales que actualmenteexportamos y posibilitará al gobierno planificar y movilizar todos los bienes humanos ymateriales disponibles, a fin de dar al pueblo salud, cultura, trabajo, vivienda y bienes-tar”. Era una convicción profunda esta, la del socialista Ramón Silva Ulloa. DSS, 11 dejulio de 1971.

Chile; nadie se atrevería a estar contra La Moneda en un eventualenfrentamiento con Washington. Si dejaba de creer en todo esto, ahíestaba la Unidad Popular movilizada para recordárselo (sólo hubiesehabido una pausa si la derecha hubiera ganado). Para la izquierda eratambién impensable ofrecer compensaciones por la nacionalización.

De ahí que se resuelve efectuar la nacionalización mediante un actocon dos caras jurídicas. Por una parte, por medio de una reforma cons-titucional que afectara a la Gran Minería; una simple ley podía serapelada por las compañías ante los tribunales. Por otra parte, se esgri-mió el criterio de las “rentabilidades excesivas”, esto es, que las com-pañías habrían tenido una ganancia a partir de 1955 más allá de lo quese consideraba “normal” desde el punto de vista del gobierno chileno,¡resultaba que éstas debían devolver recursos monetarios al fisco chi-leno!

La reforma constitucional fue aprobada por unanimidad el día 11 dejulio de 1971 y promulgada el 16 de julio siguiente. La unanimidaddebe llamar la atención. ¿Significaba que la derecha y la centro-iz-quierda (DC) repudiaban sus políticas anteriores? ¿Se trataba deltriunfo de la semántica de nacionalización, el convencimiento que laexpropiación prácticamente sin compensación y el manejo monopóli-co por parte del Estado era un camino económica y políticamente ade-cuado? La oposición a la Unidad Popular sencillamente escogió no in-terponerse en un proyecto que era ampliamente apoyado en lapoblación, y dejar que el Gobierno enfrentase por sí solo los proble-mas de una nacionalización que poco antes hubieran encontrado pre-cipitada. ¿Oportunismo o legítimo derecho a escoger un campo de ba-talla que le fuese más propicio?87

El proyecto de nacionalización, levantó con todo una idea que seconsideraba novedosa. “Nacionalización” se consideraba diferente a“expropiación”. Esta última se refiere a expropiaciones por necesidadpública, y deben recibir una indemnización “equitativa”. En cambio,con la definición que le daba el mensaje presidencial a la “nacionali-zación”, que no se trata “de ‘hacer nacional’ lo que es extranjero, sinoque de asignar bienes privados ‘a la nación toda’”, y en que prevaleceel interés de la “colectividad”. Entonces la indemnización no tiene por


87 Sobre este tema, Fermandois, Chile y el mundo, 1970–1973 (nota 84), pp.399–422.

qué ser equivalente al valor del bien afectado.88 A muchos juristascuya opinión fue consultada no se les escapó que aquí había unadiscriminación peligrosa y que encontraban injusta. Pero era un cam-po de batalla que no iba a ser escogido por la oposición.

Este concepto de nacionalización, referido no a propiedades indivi-duales, sino a áreas enteras de la economía, tenía su vínculo con unaconcepción muy particular de la economía política, sobre todo conel marco moral en la que se la quería colocar, para justificar el cobrode “rentabilidades excesivas” que permitía, al final de los finales, nopagar indemnización.

La Unidad Popular llamó la nacionalización la “Segunda Indepen-dencia”.89

“La independencia económica consiste más bien en un profundo cambio cualitativode las relaciones económicas entre los países en desarrollo y los países imperialistas[...] Significa un cambio del sistema económico capitalista [...] Exige la transforma-ción de las relaciones económicas internacionales [...] en relaciones de intercambioen igualdad de derechos y de colaboración”.90

Se trataba de un hito, fundamental eso sí, de hacer al país más país, sies que casi treinta años después podemos definir de esta manera las in-tenciones de entonces. “Jurídicamente, la nacionalización debe refle-jar un acto de soberanía y tiene [...] muy poco o nada que ver con unanegociación comercial”,91 afirmaba Carlos Altamirano. Era casi locontrario de atenerse a una lógica económica, que sería aquello quepredominaría bajo el capitalismo, nacional o internacional. Era un pro-ceso de cambio trascendental “al servicio del pueblo y de la Patria,abriendo camino al socialismo”.92 sellaba el Secretario General delPartido Comunista, Luis Corvalán. Las críticas de la oposición (de-mócrata cristianos, nacionales y Democracia Radical) eran indirectasy marginales. En primer lugar, la preocupación por el manejo técnico-económico de las minas expropiadas y el destino de los recursos queantes eran las rentas de las compañías. Estas deberían ser dirigidas a


88 Novoa, La nacionalización chilena del cobre (nota 1), p. 153.89 “¡Viva la 2a Independencia de Chile!”. Declaración del Partido Socialista con oca-

sión de la nacionalización del cobre, El Mercurio (Santiago, 14 de julio de 1971).90 Hugo Miranda, DSS, 11 de julio de 1971.91 DSS, 11 de julio de 1971.92 DSS, 11 de julio de 1971.

“objetivos de desarrollo de la economía nacional, o sea, a fines de in-versión, y de ninguna manera al financiamiento presupuestario degastos corrientes”, como señalaba al justificar su voto aprobatorio ellíder de la Democracia Cristiana, Renán Fuentealba.93 El Mercurio,que en su fuero íntimo no podía estar más lejos del proyecto pone elacento en la dificultad de manejar un producto con un mercado mun-dial complejo:

“La posesión de las riquezas básicas por parte del estado hace de éste el principal res-ponsable del destino nacional. Ese es el dato positivo del momento, y será alentadoren la misma medida en que los chilenos [...] seamos capaces de tomar nuevas inicia-tivas económicas, de organizar grandes empresas y de mantenernos en contacto conla actualidad tecnológica mundial, es decir, absorber trabajos para los cuales no de-beríamos haber esperado la nacionalización del cobre. Si esta moviliza aquellas ener-gías, su papel beneficioso será indudable”.94

El decano se rinde al espíritu del tiempo. Pero a la vez apunta a laenergía económica como el verdadero motor del desarrollo, y con elloapunta a las décadas que siguen, aceptar lo que se presume sería laracionalidad de la economía mundial (de mercado). Los argumentosde Francisco Bulnes, señalaban implícitamente que los agentes priva-dos deberían ser quienes manejen la inmensa pero compleja riquezadel cobre. ¿Por qué, entonces, aprueba la nacionalización? Porqueafirma, que el Partido Nacional (derecha) está de acuerdo con las “ideas centrales” del proyecto.95

La nacionalización de junio de 1971 fue la conclusión de la carrerahacia la hegemonía de un lenguaje que interpretaba de manera “es-tructuralista” o “dependentista” el puesto de países como Chile en laeconomía internacional. Por cierto, este lenguaje no carecía de críti-cas, pero su fuerza o debilidad dependía de los vaivenes políticos na-cionales. Por otro lado, lo que se veía como la “segunda independen-


93 DSS, 11 de julio de 1971. Enfasis en el original.94 El Mercurio (Santiago, 12 de julio de 1971).95 DSS, 11 de julio de 1971. Moran, Multinational Corporations and the Politics

(nota 3), esp. pp. 199–203, ha señalado que la derecha apoyó la política de nacionaliza-ción como respuesta a la Alianza para el Progreso y a la reforma agraria, que la hirió pro-fundamente. Aunque es probable que este tipo de raciocinio haya operado paralelamen-te, para el caso de 1971 lo decisivo fue la circunstancia política interna extremadamentepolarizada. Por otro lado, como se ha visto, la derecha también podía extraer un discur-so “antiimperialista”, lo que se confirmó, en términos político-culturales, durante el go-bierno militar.

cia”, dejó rápidamente de ser un tema de debate en la crecientementepolarizada política chilena. La nacionalización de 1971 no jugaríaningún papel apreciable en los acontecimientos posteriores hasta el 11de septiembre de 1973.


La larga marcha a la nacionalización el cobre en Chile

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