La implicación ciudadana en el gobierno local

LA IMPLICACIÓN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL: DEL DEBATE TEÓRICO A LA EXPERIENCIA PARTICIPATIVA

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Antonia González Salcedo

(1) Esta idea se encuentra desarrollada de forma más amplia en la tesis de Laura Morales (2002), así como en las obras de Cobb y Elder (1972), Converse (1973) y Parry, Moyser y Day (1992).

1. PARTICIPACIÓN Y DEMOCRACIA

El significado originario de la palabra participación en latín era el de tomar parte en un reparto, un significado que aún tiene vigencia (Rivero, 1997). La participación política se refiere también hoy en día (al margen de otros significados que veremos más adelante), a tomar parte en el proceso de elección de gobernantes. La participación electoral es uno de los principales mecanismos para conseguir que los políticos atiendan las demandas ciudadanas, es la forma de participación política que ha recibido más atención por parte de los científicos políticos, incluso, los primeros estudios sobre participación política se restringían al estudio del voto equiparando, en muchos casos, la definición de participación política con la electoral.

Sin embargo, votar no es la única forma de participación política, tampoco es la forma más significativa, pues no todas las cuestiones que decide el gobierno han sido sometidas a debate electoral, y además el voto provee muy poca información sobre las preferencias ciudadanas, no aporta directrices específicas sobre políticas públicas y decisiones que se deben tomar, ni nos permite identificar a los ciudadanos que se sitúan arriba de la escalera de participación frente a los que están abajo, no nos ayuda a saber si los ciudadanos están insertos en otras pautas participativas1.


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Un significado amplio del término participación política se referiría al proceso de incorporación activa de los ciudadanos al sistema político, y englobaría el conjunto de acciones emprendidas con la pretensión, directa o no, de influir en la selección de gobernantes o en las decisiones políticas que estos toman. Precisamente este significado amplio es el que se recoge en la mayoría de los trabajos que estudian el alcance de la participación política2. En palabras de Verba, Schlozman y Brady: “Al hablar de participación política nos referimos a las actividades que tienen la intención o el efecto de influir en la acción del gobierno. Pueden lograr esta influencia de manera directa, interviniendo en la elaboración o implementación de las políticas públicas, o de manera indirecta a través de la selección de las personas que se encargan de hacer esas políticas” (1995: 245).

Desde un punto de vista más estricto, la participación política equivaldría a codecisión, es decir, los ciudadanos se incorporarían directamente a los distintos niveles de decisión política. Sin embargo, las posibilidades reales de participación política que ofrecen los sistemas democráticos, se encontrarían supeditadas a un sistema de representación y delegación en las decisiones, en el cual deciden los representantes integrados en las instituciones políticas. Por tanto, la participación política se llevaría a cabo en el marco del significado amplio dentro de la vertiente institucional, y contemplaría exclusivamente una serie de conductas convencionales las cuales son propiciadas, generadas, gestadas, animadas o impulsadas desde las instancias del poder constituido.

Aunque en las sociedades occidentales se haya implantado el modelo democrático representativo, debemos tener en cuenta el lugar que

(2) trata de una concepción apoyada por Memmi (1985), Pasquino (1991), Rivero (1997), Fernández de Mantilla (1999).

ocupa la participación de los ciudadanos dentro de estas formas de gobierno, pues “si la política es el juego de producción de lo común y del espacio colectivo” (Revilla, 1995: 318), lo ideal sería que todos los individuos y grupos estuvieran implicados en su desarrollo. Sin embargo, la democracia real alude a una forma de gobierno o a un modelo de regulación de convivencia política de una sociedad, que no tiene porqué coincidir con ese estado que hemos considerado como ideal.

Al hablar de la democracia como régimen político, muchos autores han coincidido en que una de las características definitorias de este régimen es la correspondencia entre actos del gobierno y los deseos y preferencias de los ciudadanos (May, 1978; Dahl, 1971). Pero esta relación entre gobierno y ciudadanía encuentra un primer filtro en el modelo de democracia representativa, ya que en esta, las deliberaciones colectivas no son tomadas directamente por quienes forman parte de esa colectividad, sino por personas elegidas para este fin. Cabe preguntarnos entonces por el papel que ocupa la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones, ¿es la democracia representativa una forma indirecta del gobierno por el pueblo?

En este tipo de democracia se presupone la independencia parcial de los representantes, es decir, a pesar de que los representantes saben que las elecciones se repiten a intervalos regulares, y conocen la voluntad del pueblo a partir de la opinión pública, tienen la posibilidad de sacrificar la perspectiva de su reelección si en circunstancias excepcionales, otras consideraciones le parecen más importantes que su propia carrera. Por otra parte, pueden esperar que cuando se presenten de nuevo a las elecciones, convenzan a sus electores de que, en definitiva, han tenido razón para no cumplir sus promesas, ni atender a las preferencias ciudadanas.

Es decir, los representantes conservan siempre un margen de juego y de maniobra, por tanto, la democracia representativa no es un régimen


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en el que los gobernantes están rigurosamente obligados a poner en ejecución los deseos de los gobernados. En el gobierno representativo los ciudadanos solo juzgan retrospectivamente las acciones de los gobernantes y sus consecuencias, valoran las iniciativas tomadas de manera relativamente autónoma por los gobernantes. Esta es la conclusión que extrae Manin (1998), a partir del análisis de los principios instaurados en los orígenes de la Democracia Representativa.

Por tanto, los cauces de participación que aporta el sistema representativo, parecen no ser suficientes para saciar los deseos participativos de los ciudadanos, que ante su supuesta apatía a menudo lo que muestran son deseos de implicarse en el mundo público de una manera diferente, menos establecida o de forma poco constante según necesidades o intereses. Esta “normalización” de la movilización colectiva como componente del repertorio participativo responde, también, al nuevo tipo de ciudadano político que ha ido surgiendo. Un tipo de ciudadano con una mayor sofisticación política, que entra y sale en el espacio público en función de los temas que se traten o de los contextos en los que se planteen (Benedicto, 1992; Eder, 2000).

La instauración de un modelo de democracia participativa, se ofrece a menudo como una buena alternativa a la democracia representativa tan criticada por su lejanía respecto a los ciudadanos, pero ¿hasta qué punto es posible y viable implantar esta alternativa democrática?

En primer lugar, es importante indicar los orígenes remotos de la democracia participativa, ya que este modelo democrático hunde sus raíces en la democracia ateniense. En la Atenas de Pericles la Asamblea ocupaba el centro de la vida política, los ciudadanos participaban en ella directamente, cumplían funciones legislativas, ocupaban por sorteo y durante periodos muy breves cargos ejecutivos, ejercían funciones judiciales en los jurados populares..., lo esencial era la participación activa del cuerpo de los ciudadanos.

Será a partir del siglo XVIII cuando las discusiones sobre la democracia se reaviven, los partidarios del modelo liberal protectivo rechazaban esta forma de democracia participativa por desequilibrada y peligrosa al concentrar todo el poder en la Asamblea, así como por ser poco respetuosa con los derechos individuales. Otros teóricos defendían la superioridad del modelo de democracia directa de corte ateniense. El principal defensor de esta corriente fue Rousseau3, que consideraba que la soberanía no podía ser representada, tal y como se comprueba en afirmaciones como esta: “El pueblo inglés cree ser libre: está muy equivocado, lo es solamente durante la elección de los miembros del Parlamento, pero tan pronto como son elegidos, vuelve a ser esclavo, no es nada” (De Vega, 1998: 8). Dicho autor llegó a sostener que la única manera de controlar al representante por parte del representado, era no efectuando una delegación definitiva de soberanía. Barber (1984), otro de los representantes de esta corriente, afirmará que la representación aliena la voluntad política a costa del genuino autogobierno.

Si bien la democracia participativa comparte con la representativa que los ciudadanos tienen preferencias, intereses e identidades previos y prepolíticos, se diferencia de la segunda en el postulado de que aquellos deben ser escrupulosamente respetados y, a tal efecto, el objetivo es eliminar filtros y barreras, y, por tanto, los mecanismos e instituciones de representación política que permiten la depuración sistemática de las preferencias. La democracia participativa rechaza la distinción entre titularidad y ejercicio del poder del Estado, y busca el mayor acercamiento, la máxima identidad entre gobernantes y gobernados.

Sin embargo, el propio Rousseau afirmará que en el Estado Moderno la democracia directa es imposible, y que la elección de representantes se

(3) trata de una concepción apoyada por Memmi (1985), Pasquino (1991), Rivero (1997), Fernández de Mantilla (1999).


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convierte en un mal necesario que hay que aceptar, pero a la vez, para proteger la soberanía de los ciudadanos, indica que hay que someter la actuación de los representantes a dos condiciones inexcusables: lo que los elegidos decidan debe ser siempre ratificado por el pueblo y, a su vez, los elegidos no tendrán un poder propio, solo pueden hacer lo que el pueblo les permita (mandato imperativo). Si fuera preciso nombrar delegados, estos estarán dotados de instrucciones, nombrados por periodos muy cortos, en circunscripciones lo más pequeñas posibles y revocables por la asamblea de sus electores.

Para Macpherson, el modelo más sencillo de democracia participativa sería un sistema piramidal, con la democracia directa de base y la delegada en los niveles superiores. Los delegados tendrían que contar con suficientes instrucciones de sus electores y ser responsables ante ellos, con objeto de que las decisiones fueran bastante democráticas. Considera que “lo que hace falta, a cada nivel, para que el sistema sea democrático, es que los encargados de adoptar decisiones y los formuladores de cuestiones, elegidos desde abajo, sean responsables ante los de abajo al estar sometidos a la reelección o incluso a la revocación” (Macpherson, 1977/1991: 131). Como vemos, los defensores de este modelo democrático se encuentran especialmente preocupados por la necesidad de rendir cuentas a los representados4.

En los años 70 la democracia participativa se concibió como una importante herramienta contra la burocratización del Estado. El debate oponía la verdadera participación, la no institucionalizada, frente a la falsa representación, caracterizada por la manipulación

(Magnier, 2005). Del mismo modo que históricamente la democracia representativa se construyó no solo contra el despotismo sino contra la democracia directa, asimismo la democracia participativa se postuló como un modelo alternativo polémicamente dirigido contra la democracia representativa.

Las denuncias de Rousseau sobre la imposibilidad de representar la soberanía y controlar a los gobernantes, se mantienen vigentes en las democracias representativas contemporáneas, en las cuales quedan patentes importantes déficits de representación, como hemos podido comprobar en el apartado primero. El principio básico de la relectura moderna del modelo democrático participativo, es que estas dificultades en la vertiente representativa de la democracia deben ser contrapesadas con la exigencia de participación ciudadana.

En concreto este sistema democrático se caracterizaría por: la deliberación conjunta en las esferas públicas (en los espacios sociales y políticos en los que los ciudadanos se encuentran); el autodesarrollo individual a través de la participación, ya que ésta genera hábitos de diálogo, desarrolla habilidades argumentativas que enriquecen a los individuos; el sufragio universal y uso ciudadano de las instituciones mediadoras de participación como elecciones, sindicatos, grupos, corporaciones...; otro de sus rasgos fundamentales es que la democracia es considerada como una forma de vida, no solo como un conjunto de instituciones5.

(4) Esta es la idea de accoutability tan discutida en los debates de las últimas décadas. Autores como O’Donnell (1996) y Schedler (1999) ponen el énfasis en la accountability horizontal que consiste, no tanto en mecanismos que garanticen la rendición de cuentas por parte de los políticos, sino en instrumentos, condiciones y valores que promuevan y faciliten la exigencia de la rendición de cuentas de los responsables públicos por parte de la ciudadanía.

(5) Esta idea es propia de la concepción contrahegemónica de la democracia, que si bien mantuvo la respuesta procedimental al problema de la instauración democrática, defiende la vinculación de este procedimiento con el entendimiento de la democracia como forma de vida y de perfeccionamiento de la convivencia humana. Los autores que comparten esta concepción serían entre otros: Lefort (1986), Castoriadis (1986), Habermas (1989), Lechner (1988), Borón (1994) y Nun (2000).


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Ante los diferentes problemas que atraviesa la democracia, este modelo sugiere, como estrategia de superación de los mismos, aumentar la participación ciudadana en la organización y gestión de los recursos. De esta forma se lograrían mejoras en términos de eficacia, pues la participación de los interesados aporta el conocimiento directo de los problemas, más información, más formación y más control, lo que permitiría mejores decisiones. A partir de este modelo también se amplía la política más allá de los límites del Estado, extendiéndola a los ámbitos sociales en los que se genera poder y conflicto, mediante un concepto de democracia que implica la politización de áreas anteriormente consideradas privadas y excluidas de la esfera pública6.

Estas ideas son una variante de lo que hoy se llama participación extensiva, es decir, llevar la participación a multitud de esferas, foros y ámbitos para mejorar la calidad de la democracia. El objetivo sería acercar a los ciudadanos los organismos de toma de decisiones a todos los niveles (ciudad, barrio, escuela, lugar de trabajo...), lo que contribuiría a aumentar tanto el control sobre los representantes elegidos, como el autogobierno directo de los ciudadanos en todos los lugares donde sea factible y razonable (Del Águila, 1997).

Parece claro que el modelo de la democracia participativa presenta importantes contribuciones para la democratización del Estado parlamentario, pero ¿sería la Democracia Participativa una alternativa para la Democracia Representativa realizable hoy en nuestras sociedades?

Bobbio (1986), ante este interrogante, insistirá en la ausencia de una alternativa completa realizable a la democracia representativa, que

pueda satisfacer la promesa clásica de la democracia mejor de lo que ya lo hace la alternativa existente. No considera, sin embargo, que la democracia participativa y la representativa, sean sistemas incompatibles, pueden ser complementarias, pero si bien la democracia representativa puede existir sin el complemento de la participativa, esta última no podría existir por sí sola en las sociedades de masas.

Respecto a las experiencias de democracia participativa llevadas a cabo, piensa que acaban reproduciendo sin más los mecanismos de delegación representativos, y que las experiencias asamblearias han sido desvir tuadas, generándose nuevos autoritarismos, en los que una minoría activista bien organizada, ha podido manipular fácilmente a las masas.

Por su parte, Pedro de Vega, manifiesta su preocupación sobre los nuevos cauces de participación a través de este interrogante: “¿Hasta qué punto esos cauces de participación nuevos no implican la reinvención de un tipo de democracia diferente, absolutamente contrapuesta, y a fin de cuentas, negadora de la democracia, tal y como hasta ahora la entendemos?” (Pedro de Vega, 1998: 42). Tras analizar esos nuevos cauces, afirma que se descubren como instrumentos de solución política para los intereses más inmediatos y concretos, y desde los cuales, se pierde la perspectiva del interés general.

Otras deficiencias que presenta este modelo democrático están vinculadas al complicado control de las élites, ya que se postula una quimérica identidad entre gobernantes y gobernados; a la desatención de los aspectos institucionales de la toma de decisiones, pues defendiendo la soberanía del pueblo deja huérfana de fundamento teórico la idea de constitución y con ello de límite y fundamento de los poderes del Estado; y a la propia pluralidad, ya que al presuponer las preferencias como exógenas y previas al proceso político, debe canalizar éstas únicamente mediante la mayor transparencia posible

(6) Las aportaciones del modelo de Democracia participativa vienen recogidas de manera muy clara en la ponencia presentada por Ramón Maiz (2003), durante las Segundas Jornadas de Sociología Política (Madrid, 2003).


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de las mismas, desatendiendo su pluralidad, antagonismo y el papel activo, productivo y no meramente expresivo de la acción política y las instituciones en su generación (Maiz, 2003). También ha sido criticado por su irrealismo, pues pretende que individuos egoístas solo preocupados por su bien privado adquieran un compromiso con el bien público, lo cual se plantea como un objetivo difícil de conseguir efectivamente (Del Águila, 1997).

En definitiva, debemos ser cautos a la hora de apostar por alternativas participativas que sustituyan nuestro actual modelo representativo, pues a pesar de las bondades de la democracia participativa, tampoco quedaría exenta de numerosas críticas y problemas a la hora de poder representar el interés general y atender las preferencias ciudadanas. El posible aumento de la desigualdad participativa, o la pérdida de eficacia en el proceso de toma de decisiones, son dos de los riesgos que más se mencionan cuando se discute sobre la necesidad de introducir más elementos de democracia participativa en nuestros sistemas.

2. EL ESTUDIO EMPÍRICO DE LA PARTICIPACIÓN

Desde que se inició el estudio empírico de la participación, hacia la mitad del siglo XX, se han sucedido diversas investigaciones a partir de las cuales podemos establecer tres formas de aproximación al objeto de estudio, que se caracterizan por el tipo de actividades incluidas en su estudio y por los factores que se consideran determinantes en cada caso.

En los estudios de finales de los años cincuenta y en los primeros sesenta, la participación política solía considerarse desde una perspectiva unidimensional7 y se concebía como una escala ordenada y jerarquizada de acciones. Dependiendo del tipo de actividad que realicen los individuos, estos serán incluidos en un determinado nivel de la escala participativa. Se plantea la existencia de categorías de activistas políticos, en relación con la clase de actividad desempeñada y la forma de vinculación con esta, teniendo en cuenta el volumen de recursos y el tiempo y esfuerzo que se dedican a ellas.

Las acciones tenidas en cuenta desde la perspectiva unidimensional son todas aquellas vinculadas a la esfera electoral y a los mecanismos democráticos institucionalizados, establecidos como vías para intervenir en la esfera política. Entre estas se encontraría el voto, la asistencia a mítines, la militancia en partidos... No olvidemos que

(7) Las obras más significativas dentro de esta perspectiva son las de Lane (1959) y Milbrath (1982). Este último en su investigación sobre participación política en EE.UU. clasifica a su población en las categorías de apáticos, espectadores y gladiadores.


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los sistemas democrático-liberales iniciaron su desarrollo vinculados en buena medida a una concepción formal y procedimental de los mismos, la idea de democracia estaba basada en la existencia de determinadas reglas de juego lo que ha llevado a que la participación política quedara muchas veces reducida a participación electoral.

Esta perspectiva considera que existe una estructura latente en el modelo de participación política, que es posible construir una escalera jerárquica sobre la base del nivel de implicación o esfuerzo que cada actividad requiere. Además, esta jerarquía de acciones tendría carácter acumulativo, es decir, si un individuo realiza una actividad de dificultad media-alta se supone que ya habrá realizado actividades más fáciles y frecuentes (Dowse y Hughes, 1986). Dentro de esta escala el voto ocuparía el nivel inferior ya que no precisa del desarrollo previo de otra actividad.

Pero esta visión unidimensional de la participación política se consideró excesivamente simplista, y fue rebatida a partir de dos ideas fundamentales: se cuestionó la hipótesis de que todo el mundo tiene los mismos criterios para decidir si interviene o no en una actividad, y la idea de que el grado de dificultad de una acción fuera el único factor desencadenante de esta. Estas críticas serán la base para el estudio de la participación política desde otra perspectiva diferente, una perspectiva multidimensional. Las investigaciones de Verba y Nie (1972) y Verba, Nie y Kim (1978), son importantes muestras de esta nueva forma de aproximarse al fenómeno de la participación política.

Los autores citados consideran la participación política como el conjunto de actividades legales realizadas por ciudadanos particulares, no involucrados profesionalmente en política, destinadas a influir en la selección de personal del gobierno y en la toma de decisiones y acciones concretas que estos llevan a cabo. Las tesis pluralistas consideran que el mecanismo de la participación política

permite canalizar la influencia que los individuos pueden ejercer sobre el sistema político y sus dirigentes, quedando excluidas de la participación las llamadas actividades “ceremoniales” que al expresar el apoyo a un interés nacional y común no expresan las preferencias de los ciudadanos. Esta delimitación será posteriormente criticada, pues afirma la existencia de un interés nacional único e inmutable, y excluye la posibilidad de que las actividades de apoyo al sistema, puedan contribuir a la formación de opciones políticas o añadir información sobre las preferencias ciudadanas.

Una de las propuestas interesantes de esta perspectiva es que se incluya dentro del estudio de la participación los comportamientos electorales y no electorales, pero considerando únicamente las acciones realizadas en el interior del sistema, es decir, las reguladas y legales. Se encuentran, por tanto, fuera del estudio de la participación política los actos de protesta y violencia civil, por ser considerados fenómenos de otra naturaleza.

Esta concepción de la participación política se estima como multidimensional, pues considera que cada conjunto de actividades se encuentra determinado por una combinación de diferentes dimensiones. Los autores de esta perspectiva han establecido cinco dimensiones que delimitan la práctica política: el tipo de influencia ejercida por la actividad, el alcance de sus resultados, el nivel de conflicto que implica, el grado de esfuerzo requerido por esta, y la medida en que su desarrollo favorece o impide la cooperación para el impulso de la propia actividad (Verba, Nie y Kim, 1978: 53).

La idea de multidimensionalidad parece estar recogida en los estudios más recientes sobre participación política. Como afirma Marisa Revilla: “Existe un amplio consenso sobre que la decisión de participar o no, y la elección de uno de los posibles tipos de actividad por parte de cualquier individuo, están sometidas a la influencia de un número


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considerable de determinantes” (Revilla, 1995: 305); sin embargo, también existen discrepancias sobre las actividades que se consideran parte de la participación política. La tercera de las perspectivas ocupada en realizar un estudio empírico sobre la participación, insistirá precisamente en estudiar el repertorio múltiple de acciones políticas8.

Desde este enfoque, que incide en la necesidad de estudiar diversas actividades participativas, se considera participación política a una amplia gama de acciones ciudadanas, a partir de las cuales los individuos transmiten sus demandas e intereses y tratan de influir en el sistema político, con independencia de las formas que adopten estas acciones y su legalidad y legitimidad. Por tanto, desde esta perspectiva y en contra de las consideraciones de Verba, Nie y Kim, hay que tener también en cuenta las acciones de protesta y oposición violenta.

Los cambios producidos en las últimas décadas, respecto a la forma de aproximación de los ciudadanos al ámbito de la política, pusieron en entredicho, precisamente, la idoneidad de la visión minimalista de la participación política. El desarrollo de movimientos sociales, de iniciativas ciudadanas, de organizaciones no gubernamentales... al que se asiste en las sociedades democráticas occidentales desde los años setenta, pone de manifiesto que hay muchas y variadas formas de participación política: en unos casos las prácticas participativas se llevarán a cabo dentro de los canales establecidos, mientras que en otros se desarrollarán a través de procedimientos más o menos legítimos socialmente y más o menos legales jurídicamente. La inclusión de esta dimensión dinámica dentro del modelo pluralista permite entender la protesta y la acción política directa, no como una amenaza de desestabilización del sistema político, sino como un elemento más de un repertorio ampliado de acción política (Barnes y Kaase, 1979).

(8) Barnes y Kaase (1979), Inglehart y Klingemann (1979), Tomassetta (1975).

Una de las principales aportaciones de este enfoque es la demostración empírica de que las actividades convencionales y no convencionales, no constituyen dos universos separados, sino que la tendencia predominante en la población es combinar la realización de actividades políticas tradicionales con otras menos convencionales y, por otro lado, es fundamental la consideración de la protesta social como expresión de los cambios actitudinales y valorativos que experimenta la población (Inglehart y Klingemann, 1979).

A pesar de los diferentes puntos de vista que nos aportan las distintas perspectivas de estudio de la participación, en general, la mayoría de investigaciones realizadas en este campo de estudio, ponen énfasis en las formas de participación electoral y plantean este fenómeno desde una visión excesivamente individualista. A la hora de estudiar los condicionamientos de la participación política, también se han considerado especialmente relevantes los factores que definen a los individuos, pero existen factores contextuales sumamente determinantes como veremos a continuación.


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3. LOS FACTORES QUE INCIDEN EN LA PARTICIPACIÓN

Una de las características fundamentales de las sociedades democráticas es el carácter minoritario que los comportamientos participativos tienen entre la población (exceptuando el voto, que se ha asentado como la forma primordial de participación). Cuando buscamos cuál es la causa de que solo algunas personas participen de forma activa en la vida política, la respuesta es sumamente complicada ya que existen gran cantidad de factores y condicionamientos que intervienen en esta decisión.

Entre los primeros estudios que analizaron los factores que influyen en la participación ciudadana de una manera empírica, hallamos La cultura cívica de Almond y Verba (1963). Esta investigación, ubicada en el contexto de la discusión sobre las características que debería presentar el gobierno democrático, comparaba las peculiaridades de los electores de Italia, México, Reino Unido, Alemania y Estados Unidos, y destacaba la importancia del estudio de valores culturales en el proceso de construcción de la democracia, y la necesidad de que los gobiernos además de mostrar poder, liderazgo y tomar decisiones, puedan responder a los deseos y necesidades ciudadanas.

Una de sus principales aportaciones fue el análisis sistemático de las interacciones entre los recursos sociales, económicos y cognitivos de los individuos y su implicación en la vida política. Demostraron que la participación política de los individuos dependía de varias circunstancias; por un lado, los individuos obedecen a normas y obligaciones a la hora de participar en la vida pública, y por otro lado desarrollan competencias y capacidades que interactúan con estas

normas. Finalmente, las citadas normas y las capacidades personales se unirán dando lugar a diferentes comportamientos participativos, teniendo también en cuenta las oportunidades de participación existentes. Esta investigación aportó un modelo analítico de conducta política, que otorgó un papel fundamental a las actitudes y recursos de los propios ciudadanos, no obstante, otro grupo de factores han de tenerse en cuenta como condicionantes de la participación.

La mayor parte de los estudios empíricos realizados sobre la participación política subrayan la existencia de una serie de variables socio-económicas que se correlacionan positivamente con las acciones participativas. Se trata de rasgos inherentes a los propios individuos tales como la edad, el género, la educación, los ingresos y el nivel socio-económico9. Estas variables definen la posición de los individuos en un entramado de relaciones sociales y de recursos económicos que influye en su capacidad para acceder a la información necesaria, y para disfrutar de las habilidades mínimas requeridas para poder participar en los asuntos públicos; por supuesto, también intervienen en la orientación ideológica de la misma participación.

En relación con la variable edad, los estudios realizados en los últimos años10 muestran un bajo nivel de afiliación de los jóvenes a organizaciones políticas y sindicales en la mayoría de los países de la Unión Europea11. Pero la baja cota de participación institucional,

(9) Parry, Moyser y Day (1992), Kaase (1992), Rosentone y Hasen (1993), Dalton (1996) han tratado el tema de los factores internos en sus diferentes modalidades.(10) Shell (1997), Gille y Krüguer (1998), CIS (2000, 2002, 2003), INJUVE (2001, 2002, 2003, 2004, 2005), Comisión de las Comunidades Europeas (2002).(11) En España solo el 26.4% de los jóvenes participa en algún tipo de asociación. En el conjunto de asociaciones en las que más participan dominan claramente las de carácter deportivo (46%), seguidas a distancia por las de tipo cultural (19%), y por asociaciones de carácter religioso (10%). Únicamente el 5% pertenece a asociaciones políticas y un 3% a sindicatos.


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si tenemos en cuenta las cifras de afiliación, no significa que los jóvenes no tengan interés por participar políticamente ya que suelen utilizar formas de participación institucionalizadas para mostrar su voluntad, pero dichas formas se combinan con otras posibilidades más alternativas, espontáneas e informales de participación.

Concretamente entre los canales de participación más utilizados por los jóvenes europeos se encuentran: la recolección de firmas, la participación en manifestaciones legalmente permitidas, participación en discusiones públicas, actividades en instancias abiertas de participación pública, organismos de participación universitaria, participación en una huelga sindical o en una iniciativa ciudadana12.

Otra de las características de la generación de jóvenes es la articulación de un sentimiento de compromiso social y político “frenado”. Estando, en principio, dispuestos a comprometerse social y políticamente, la mayoría de los jóvenes considera que les faltan organizaciones y estructuras que consideren adecuadas, es decir, con las cuales puedan identificarse y generar cambios efectivos en la sociedad. Afirmaciones como “poder participar en la toma de decisiones, en particular en relación a aquellas actividades que uno mismo vaya a desarrollar”; “que pueda incorporar y realizar en esa actividad mis propios intereses, capacidades y habilidades”; “que el objetivo formulado se pueda alcanzar de manera más o menos adecuada”, son las respuestas más frecuentes dadas por los entrevistados respecto de las condiciones que exigen para participar políticamente (Shell, 1997).

El género es otro de los factores que inciden en la participación de los ciudadanos. En la práctica totalidad de estudios empíricos se ha

(12) Los jóvenes españoles suelen participar a través del voto (67.2%), asistencia a manifestaciones (65.7), huelga (55.8%) y adhesión a manifiestos (55.3%) (INJUVE, 2005). (13) Revilla (1995).

hecho referencia a la escasa participación de las mujeres en la política convencional en comparación con los hombres13, y este hecho ha sido explicado en muchas ocasiones a partir de ciertas características individuales de las mujeres (emocionalidad, orientación particularista, etc.). Esta sería la visión de la perspectiva tradicionalista según Norris (1991). Frente a este enfoque que plantea la apatía o falta de interés de las mujeres por la política, se ha argumentado que las mujeres desarrollan sus actividades políticas en organizaciones y grupos alejados de la política tradicional; de nuevo, este otro enfoque establece una relación entre mujeres y apatía o activismo político.

Sin embargo, autoras como Judith Astelarra (1990) han postulado que las condiciones sociales y, en concreto, el género no determinan directamente la participación, son los espacios disponibles para la participación de cada uno de los grupos sociales los que tienen un papel fundamental en las posibilidades participativas. Norris (1991), tras la realización de una investigación en Gran Bretaña durante los años ochenta, apoya esta línea de pensamiento y considera que la variable género no es significativa para predecir la participación política, pues no encontró diferencias importantes en la socialización política de hombres y mujeres.

Algunos de los estudios realizados (Verba, Nie y Kim, 1978), han demostrado que la participación masculina ha sido mayor que la de la mujer, porque ella siempre ha estado en desventaja respecto al hombre en el sistema social, pues ha tenido que ocuparse de actividades como ser madre, esposa, ama de casa, etc., que la han mantenido confinada al ámbito doméstico. Sin embargo, en las dos últimas décadas se han venido presentado importantes cambios en la vida de la mujer, especialmente en la apertura al ingreso masivo a la educación


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superior y a los patrones de empleo, los cuales la han estimulado para reconocerse como parte activa de la sociedad y, en consecuencia, como parte en el proceso de toma de decisiones políticas. Los datos extraídos de encuestas de amplio ámbito de estudio, como la Encuesta Social Europea (2002-2003), confirman que las diferencias participativas entre hombres y mujeres se está reduciendo cada vez más, y que no existen diferencias entre ambos en formas de participación electoral, protesta y consumo político, aunque los hombres contactan más con los políticos y colaboran en mayor medida con los grupos políticos. En general, lo que se comprueba es que la variable género debe ser cruzada con otras como nivel de educación, edad o hábitat, para poder entender los comportamientos participativos.

Otro factor fundamental a la hora de participar sería la educación, que permite adquirir conocimientos y desarrollar habilidades intelectuales que resultan básicas para desenvolverse y enfrentarse al mundo político, al igual que contribuye a despertar en el individuo una serie de inquietudes y preocupaciones sociales. La educación también estimula el interés político, contribuye a la formación de una opinión acerca de una amplia gama de temas; por tanto, a mayor educación, mayor estímulo a las actividades políticas.

Pero según muestran diversos estudios como el Barnes y Kaase (1979), si bien la educación incide positivamente en la participación convencional también lo hace a nivel no convencional. Altos niveles de educación pueden llevar a la gente a participar fuera de los canales establecidos14, e incluso puede producirse entre los ciudadanos con más alto nivel de preparación un mayor grado de escepticismo

respecto de la política, ya que este grupo de individuos es el que más se plantea la pregunta de si el compromiso político aún vale la pena, y si sus resultados compensan los esfuerzos invertidos en él (Shell, 1997). La tradicional relación asumida por trabajos de investigación más antiguos entre conocimiento político y participación parece estar desapareciendo.

Por otro lado, el nivel de ingresos también es un factor que incide en una mayor o menor participación política, pero de manera menos significativa que la educación. Quienes tienen mayores ingresos participan más, porque suelen vivir en medios que estimulan su interés por la política, porque les proporciona los recursos y oportunidades para hacerlo; en tanto que quienes poseen menores ingresos, tienen que utilizar los pocos recursos disponibles en la consecución de los medios para satisfacer las necesidades básicas. Estudios como el de Verba (1995), revelan que la participación política convencional se relaciona positivamente con la estratificación social. Quienes pertenecen a los estratos más altos participan más por la vía convencional, porque para este tipo de participación se requieren de destrezas, actitudes y conocimientos superiores a los estratos más bajos; por el contrario, hay una tendencia a la participación no convencional, por parte de las personas que se encuentran ubicadas en los estratos socio-económicos más bajos.

No obstante, al analizar los efectos de la variable nivel de ingresos en la participación, no podemos olvidar su estrecha relación con el nivel educativo, y por tanto, tal y como sucedía cuando tratábamos este factor, un alto nivel de ingresos (y normalmente de educación), puede venir acompañado no solo de altas cotas de participación convencional, sino también de participación menos institucionalizada, e incluso de situaciones de escepticismo y desconfianza respecto a las posibilidades participativas.

(14) Habría que considerar esta afirmación de manera prudente, ya que según Kaase (1992), si bien la educación es uno de los principales factores para comprender la tendencia de los países europeos a llevar a cabo actividades legales de protesta, su impacto es inapreciable cuando hablamos de actividades ilegales de protesta o formas de desobediencia civil.


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También dentro del grupo de factores individuales que pueden determinar los patrones de participación, encontramos las actitudes, las creencias y los valores. Los valores nos hacen apreciar determinados objetos o situaciones. Cabe señalar que sobre esto último, estudios sobre el comportamiento de gente joven han demostrado que aquellos que tienen objetivos materiales no se comprometen tan activamente en la política como aquellos que se encuentran más interesados por la calidad de vida. Según Inglehart (1991) y Barnes y Kaase (1979), los valores postmaterialistas inciden positivamente en la realización de actividades participativas, se trata de una influencia especialmente clara en las formas de participación no convencional y en fenómenos de asociacionismo.

Especialmente relevantes son los análisis hechos a partir de las creencias y actitudes, porque a través de ellas se conjugan los factores individuales con variables psicosociales como el sentido de la obligación cívica, a partir del cual el individuo se ve impelido a intervenir en todas o en la mayoría de las formas de participación que le son demandadas por las instancias de poder. Otra de estas variables sería la identificación partidista que muestra el grado de vinculación que la gente siente hacia un determinado partido o grupo15. Sin embargo, esta variable ha ido perdiendo importancia a favor de la racionalización a la hora de seleccionar alternativas (Sabucedo, 1984).

En general, según han aportado diferentes estudios clásicos16, teniendo en cuenta los diversos factores individuales, las desigualdades y

diferencias sociales se reflejan en la participación, es decir, las personas con menos recursos, mujeres, mayores de edad, jóvenes, personas con niveles bajos de estudios y de ingresos, son menos proclives a participar mientras que las personas con más recursos participan más.

A raíz de lo expuesto, podríamos decir que hay personas que disfrutan de unas determinadas características que les hacen participar más en lo político, pero ¿esta afirmación sería totalmente cierta? Marisa Revilla considera que “...se puede plantear la hipótesis de que estamos simplemente ante una determinada concepción de lo político y unas estructuras sociopolíticas que favorecen la participación de determinadas personas en detrimento de otras” (Revilla, 1995: 313). Si esto es cierto, deberíamos superar entonces las argumentaciones que versan sobre las características individuales, y hacer referencia a los diferentes recursos políticos de los que disponen los grupos sociales para hacer llegar sus demandas al sistema político. No obstante, lo que se ha de tener en cuenta es que la incidencia o repercusión de los recursos sociales sobre la decisión de participar, no debe interpretarse en términos de una simple relación causa-efecto. Entre las características sociales de los individuos y sus comportamientos participativos, intervienen muchas variables que nos impiden afirmar que la participación viene determinada exclusivamente por la situación que los individuos ocupan en la sociedad. El comportamiento del ser humano no se produce en un vacío social, sino que hay que tener en cuenta la relación que se da entre él y su entorno.

Entre los diversos factores externos, la apertura del sistema político17 constituye un poderoso incentivo a la participación, pues cuanto más abierto sea el sistema a las demandas participativas habrá más

(15) Las personas que se sitúan en las posiciones de derecha y centro derecho van a votar más a menudo, sin embargo los ciudadanos que se sitúan a la izquierda en la escala ideológica son los que participan más en actividades no electorales, sobre todo relacionadas con la protesta (ESE, 2002-2003).(16) Verba y Nie (1972), Verba, Schlozman y Brady (1995).

(17) Las variables apertura del sistema político y contexto de movilización se encuentran recogidas en Laura Morales (2002).


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posibilidades de que estas sean más numerosas y, por otro lado, los ciudadanos considerarán la participación como un medio eficaz para conseguir objetivos18. Del éxito de las experiencias participativas llevadas a cabo en un sistema político determinado, dependerá que se siga o no participando. Por tanto, el sistema político y, por supuesto, los gobernantes que deciden el grado de apertura del propio sistema, son en gran medida responsables de que exista o no motivación para participar.

Otro aspecto a considerar, muy relacionado con el anterior, es el nivel de movilización de los actores políticos. Dentro del Marco CLEAR que analiza los elementos que pueden hacer más probable la participación (Stoker, 2006), este aspecto se referiría a la existencia de grupos, organizaciones que realizan acciones para facilitar la participación, y a las labores de movilización que llevan a cabo los propios gobernantes. Las peticiones de participación por parte de los actores políticos son importantes, ya que en muchas ocasiones los ciudadanos llegan a ser activos porque se les llama a participar. Esta es la razón que le lleva a Verba a afirmar que “no podemos entender el fenómeno de participación política sin considerar el papel de la llamada a la participación” (Verba, 1995: 113)19.

Sin embargo, y a pesar de su importancia, no será suficiente que el sistema se encuentre abierto a las demandas y pida a sus ciudadanos que participen, es preciso que existan cauces formales a través de los cuales puedan participar en los asuntos públicos y de interés general;

(18) Almond y Verba (1989), Parry, Moyser y Day (1992) han tratado la importancia de percepción de la efectividad de las acciones para que exista participación.(19) Andrés Walliser también comparte esta idea (2003). Otros estudios que analizan la importancia de la movilización son los realizados por Olson (1980), Kriesil (1988), Knoke (1990), McAdam y Paulsen (1993).

asimismo, que tengan información necesaria para poder participar, que esta no sea un recurso exclusivo de los que están en el poder. Para que se produzca participación, hay que tener en cuenta las posibilidades de acción de cada contexto, nos referimos a los canales jurídicos, políticos y sociales por los que se pueden hacer llegar las demandas, las reivindicaciones y los intereses individuales y colectivos al sistema político, como al conocimiento de otros grupos que pueden estar en la misma situación. Hemos visto en el epígrafe referido a los ámbitos de la participación que cada vez se llevan a cabo más experiencias participativas dentro de cualquier ámbito (en el lugar de trabajo, en los espacios educativos, en los barrios...), sin embargo, el hecho de que existan más canales no significa que la participación vaya a ser más eficaz; los ciudadanos se hayan muy alejados de la posibilidad de tomar decisiones realmente mientras que los grupos de presión, a menudo de carácter económico, influyen enormemente en las resoluciones de los gobiernos.

Por otro lado, la participación presupone un nivel mínimo de conocimiento de la situación, y fenómenos como la generalización de la educación secundaria, el acceso de grandes sectores de población a la universidad y el papel desarrollado por los medios de comunicación de masas han contribuido a generar una ciudadanía más informada. Sin embargo, y en relación con los cambios producidos en la sociedad y en la política hemos observado dos tendencias contrapuestas. Por un lado, unos ciudadanos están cada vez más preparados, pero por otro, la vida política cada vez se complica más, en amplitud temática y funcionamiento (Font, 2001). Por tanto, los progresos educativos logrados por los ciudadanos son compensados por un proceso de toma de decisiones que crece en complejidad y exige cada día mayor información y esfuerzo. De otro lado, siguiendo las afirmaciones de Arenilla (2006), a menudo la información que recibe la ciudadanía puede ser propaganda o estar manipulada por los gobernantes que deciden, a menudo, los contenidos que han de recibir los representados.


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Por estos motivos, siguen teniendo razón de ser las dudas que plantean la falta de información y la sospechosa procedencia de esta, así como la falta de capacidad de comprensión de los ciudadanos, como uno de los grandes obstáculos para hacer crecer significativamente su participación en la toma de decisiones colectiva.

Al analizar los factores que inciden en la participación, hemos visto que diferentes estudios han establecido dos tipos diferentes de factores, de índole interno y externo. A causa de los rasgos individuales, y de las características de la estructura socio-política en que se insertan, los individuos no se encuentran con las mismas posibilidades a la hora de participar. Pero no todos los ciudadanos que forman parte de los grupos que se encuentran en un situación óptima para llevar a cabo actividades participativas, deciden finalmente participar, mientras que integrantes de otros grupos que cuentan con más limitaciones para ejecutar este tipo de acciones, sí que se integran en dinámicas participativas de diferente carácter. Debe haber entonces, al margen de los recursos individuales y de los factores externos que inciden en la participación, otros factores que debemos tener en cuenta, las motivaciones individuales.

Estas motivaciones individuales, que guían la acción participativa según Reinares (1994), pueden clasificarse de la siguiente manera: motivaciones racionales, emotivas, normativas y las vinculadas con la identificación social. Las distintas corrientes teóricas han destacado la importancia de un tipo concreto de motivación, pero para estudiar de forma completa las motivaciones de la participación, se debe tener una perspectiva multidimensional que tenga en cuenta todas las dimensiones posibles.

La participación a partir de formas institucionales o convencionales, se regiría según el planteamiento de la acción colectiva que realiza la teoría de la elección racional, por criterios racionales de vinculación

individual a intereses colectivos (Elster, 1992). Teniendo en cuenta la relación entre costes-beneficios, el actor elegiría los medios que mejor se adecuarán a estos fines. Como señala Dahl (1976), la gente no participa si considera que los beneficios que va a obtener con su participación son inferiores a los que obtendría si no participa.

En otros casos los ciudadanos no participan porque tienen la posibilidad de actuar como free-riders, es decir, pueden beneficiarse de un bien sin haber contribuido a su consecución, no necesitan participar y empeñar sus esfuerzos para disfrutar de los mismos favores que el resto, sin embargo, algunos individuos actúan de forma altruista combinando en sus actuaciones el interés del grupo y su propio interés. Aportan los efectos, el beneficio de sus acciones a otros, al grupo (Margolis, 1982). El paradigma del rational choice, que mantiene que el comportamiento político responde al cálculo racional de los individuos en base a sus intereses, tiene dificultades para explicar las acciones participativas y más aún para explicar las actuaciones de tipo altruista. Autores como Riker (1968) consideran que pueden hallarse beneficios de la participación a partir de actitudes y valores psicoculturales, como la satisfacción con el cumplimiento del deber cívico o la posibilidad de reafirmar la eficacia personal que el individuo cree que tiene sobre el sistema político.

Por otro lado, según esta clasificación, las acciones que tienen lugar fuera de los canales institucionales estarían dominadas por las motivaciones de carácter fundamentalmente emotivo, en algunos casos consideradas irracionales, pues no permiten estimar la relación entre costes y beneficios (Smelser, 1989). Pero el hecho de que no puedan apreciarse de acuerdo con la lógica economicista los importes y las bondades de la acción, no significa que esta deba ser considerada irracional, como veíamos con las acciones de tipo altruista. En este sentido es interesante referirnos a la afirmación de Barry: “El precio a pagar por participar no viene determinado por el equilibrio de la oferta y


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la demanda, el problema es que el precio justo está fijado de antemano por cada uno de los ciudadanos” (Barry, 1970: 16).

Por otro lado, las motivaciones de índole normativo se referirían a las prescripciones adquiridas a través del proceso de socialización, interiorizadas por los individuos y susceptibles de orientar su conducta social (Reinares, 1994). Por último, los motivos derivados de la identidad pueden ser la búsqueda de un círculo de reconocimiento que sirva de marco para llevar a cabo la propia acción participativa (Pizzorno, 1989).

Las razones que los ciudadanos pueden tener para participar son muy diversas y diferentes según el tipo de actividad que se lleve a cabo. Según la categorización que hace Verba (Verba, Schlozman y Brady, 1995), los beneficios que pueden obtenerse a partir de las acciones participativas pueden ser de carácter material, como mejorar el trabajo o la carrera, obtener ayuda para solucionar un problema personal o familiar, para obtener un trabajo publico, incluso trabajar en el gobierno, disfrutar de servicios directos que aportan a mi organización…

Los individuos participantes también pueden recibir gratificaciones sociales como la oportunidad de disfrutar con otras personas, conocer a gente importante o lograr un reconocimiento por parte de la sociedad. Otro grupo de beneficios pueden ser de carácter cívico como comportarse como un ciudadano, ser un tipo de persona que comparte, e incluso la oportunidad de hacer a la comunidad o el país un sitio mejor para vivir.

Los beneficios calificados como resultados colectivos consisten en la oportunidad de influir en la política del gobierno. Este objetivo aparece como prioritario en las definiciones que se han instaurado de participación política, sin embargo, como podemos observar durante la investigación de Verba y sus compañeros, este era simplemente uno

de los beneficios que se podían conseguir a la hora de participar; otros muchos logros son percibidos por parte de los ciudadanos.

Después de revisar los factores y las motivaciones que supuestamente podrían incidir en las actitudes participativas de los ciudadanos, y de comprobar que es imposible establecer una lista cerrada y exhaustiva de factores que favorecen y dificultan la participación, a continuación intentaré examinar la participación que se está desarrollando en el ámbito local viendo sus ventajas e inconvenientes, y finalmente estableceré una clasificación de las diversas experiencias que se están llevando a cabo en este nivel de gobierno.


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4. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ÁMBITO LOCAL

En los últimos decenios, se ha dedicado una gran parte de la reflexión política entre académicos y responsables públicos a tratar de delimitar cuáles son los problemas de la democracia representativa; especialmente, en los últimos años, para cerrar la brecha que parece haberse abierto entre ciudadanos e instituciones, se ha reflexionado sobre la manera de conseguir que los representados se involucren de forma más intensa en los procesos públicos de adopción de decisiones, y pueda así renovarse el funcionamiento de la democracia representativa (Colino, 2002). La participación ciudadana en el ámbito local, con fórmulas revisadas y mecanismos novedosos, constituye en el presente un intento de regenerar el sistema y forma parte del fenómeno de dinamismo participativo, que se está haciendo patente en nuestra sociedad frente la apatía y el desinterés ciudadano. Este intento de renovación se caracteriza por enfatizar la naturaleza misma del proceso de adopción de decisiones, dejando al margen los posibles cambios de las condiciones institucionales de la democracia.

Estos procesos participativos vinculados a la toma de decisiones podrían implementarse en cualquier nivel de gobierno, sin embargo es en las democracias locales donde se está extendiendo este fenómeno, ¿cuál es el motivo? El nivel local se supone que es el ámbito adecuado para generar dinámicas de participación ciudadana, por su identificación con las peculiaridades del territorio al que atiende, porque se considera que es lo suficientemente flexible para atender las demandas reales de la población (puesto que se cree que tiene más posibilidades de instaurar las condiciones para la inclusión de los individuos o de los colectivos interesados en las cuestiones públicas) y porque existe

consenso respecto a su conveniencia para construir capital social y contribuir a una toma de decisiones más eficiente (Subirats, 2001; Blanco y Gomà, 2002; Sánchez Rodríguez, 2002; Colino, 2002).

No obstante, aunque a priori parezca que el ámbito local es el más idóneo para el desarrollo de estos mecanismos de participación por los motivos aludidos, son muchos los desafíos a los que debe enfrentarse este nivel a la hora de implementar dinámicas participativas. Estos retos son de muy diversa índole, se encuentran relacionados con los propios límites estructurales del gobierno local, con las dificultades de funcionamiento que pueden presentar los mecanismos y, por último, con los problemas que pueden plantear los actores implicados (Colino y Del Pino, 2003).

El ámbito local presenta peculiaridades respecto a otros niveles de gobierno superiores. Según Colino (2002), es la instancia donde más cambios se están produciendo en los últimos años, y se trata de un espacio de modernización administrativa, de implantación de nuevas tecnologías de comunicación, y de cambios del papel de la administración y de las expectativas de los ciudadanos.

La participación que recientemente se está implantando en este ámbito, también aparece como innovadora, pues se encuentra ligada a los mismos procesos decisionales, y como hemos comentado anteriormente, forma parte de un intento de renovación de la democracia representativa, cuyo alcance y profundidad será analizado más adelante. Los rasgos que se aportan a la hora justificar la idoneidad del ámbito local para albergar experiencias participativas serían los siguientes20:

(20) Estas características del ámbito local las he desarrollado apoyándome en las aportaciones de Subirats (2001), Blanco y Gomà (2002), Sánchez Rodríguez (2002), Colino (2002) y Navarro Yánez (1999).


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• La cercanía del gobierno local respecto a sus representados. La administración central es considerada como una administración pública más lejana e inaccesible, un lugar donde los ciudadanos tienen pocas posibilidades de influir o de participar y mucho menos aún de ser considerados por sus características diferenciales. Al contrario, la administración local se vincula con las ideas de cercanía y accesibilidad. En la mayoría de los países europeos, es en el gobierno local en el que más se confía, y la administración local es considerada como la más receptiva y participativa. Los propios ciudadanos reconocen estar más interesados por las noticias relacionadas con su Ayuntamiento, que por los asuntos que afectan a otros ámbitos u otras instituciones como el gobierno de su región, del país o la Unión Europea21. En definitiva, los ciudadanos tienen conciencia de que la comunidad local es el primer lugar donde lo particular pierde parte de su sentido y empieza a cobrar relevancia la dimensión de lo colectivo.

• La flexibilidad de este nivel de gobierno para atender las demandas reales de la población. A diario observamos cómo el funcionamiento de la administración pública se caracteriza por la rigidez, la burocracia y en ocasiones por la insensibilidad social. El desarrollo de la participación en el ámbito local podría hacer que esta situación inaccesible fuera más transparente y próxima, haciendo que la administración sea más vulnerable a las presiones sociales y corrigiendo las tendencias más rígidas de la participación formal, dejando a los partidos políticos como los únicos canalizadores de la voluntad ciudadana. La

percepción de este nivel de gobierno como el más cercano, su conocimiento más profundo de las peculiaridades del municipio, la aptitud y la sensibilidad para reconocer y priorizar los problemas concretos del territorio, y la capacidad para atender la diversidad por contraposición a la homogeneidad con que desde otras instituciones se tratan los problemas de la localidad, no solo son atributos que están en la razón de ser de los procesos de descentralización, sino que también son algunas características que los ciudadanos reconocen particularmente a las administraciones locales.

• La posibilidad de introducir a todos los ciudadanos en las dinámicas participativas que se llevan a cabo a nivel local. Los ciudadanos entienden que las administraciones locales tienen más posibilidades de crear las condiciones para la inclusión de los individuos o de los colectivos interesados en las cuestiones públicas. En general, podría afirmarse que las instituciones locales ofrecen más oportunidades de participar a individuos o grupos, que las que estos mismos tendrían en otros ámbitos institucionales. Por ejemplo, las probabilidades de acceso como electo a un puesto de responsabilidad pública municipal son más amplias que las de la obtención de un lugar representativo o político en el nivel nacional o regional de gobierno.

• La construcción de capital social y el incremento de la eficiencia. La participación ciudadana que se implementa en el ámbito local, al ser un ámbito tan próximo al ciudadano, provoca que estos se sientan identificados con sus gobernantes, que exijan atención a sus propuestas y así surja una ciudadanía activa y comprometida. De esta manera, se contribuye a la creación de capital social como vimos anteriormente al analizar los beneficios de la participación. Las actitudes de comprensión y tolerancia que se desprenden de la participación en mecanismos participativos,

(21) Estos datos aparecen recogidos en la ponencia presentada por César Colino en el VII Congreso Internacional sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, 2002.


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reducen conflictos a la hora de ejecutar decisiones y disminuyen el clima de hostilidad y escepticismo (Hummel, 1999).

Precisamente esta última aportación que influye en las actitudes y capacidades de los individuos, y hace que los individuos comprendan la complejidad de la toma de decisiones, posibilita que participación y eficiencia no sean contradictorios en el ámbito local. En nuestras sociedades, es difícil que exista un consenso entre lo que piensan los técnicos y los ciudadanos a la hora de dar solución a un problema, a veces ni siquiera se ponen de acuerdo en su definición. Las posibilidades de avanzar en este contexto no surgirán de una mayor capacidad de vender soluciones por parte de las instituciones, sino en la capacidad de compartir definiciones de problemas para, de esta manera, aumentar la legitimidad del camino que lleva desde esta definición compartida a una situación considerada por todos como mejor que la anterior22, pues la gente será capaz de aceptar y compartir decisiones, que incluso afecten negativamente alguno de sus intereses, si considera legítima la vía por la que se ha llegado a tomar esa decisión. Desde esta perspectiva, eficiencia y participación no son contradictorias, sino absolutamente complementarias (Subirats, 2001).

Pero al aproximarnos a la realidad de las prácticas de participación en el ámbito local, el panorama no se presenta tan idealista como parece, pues existen importantes condicionantes de la

(22) Según el profesor Stoker (2006), la participación ciudadana es cada vez más necesaria para obtener decisiones eficientes, pues hoy en día muchos de los objetivos que los gobiernos locales deben cumplir necesitan de modificaciones en el comportamiento ciudadano: consumo de alcohol responsable, convivencia respetuosa de generaciones, cuidado del medio ambiente, etc.

(23) Esta triple separación de condicionantes se encuentra recogida en la ponencia expuesta por Colino y Del Pino (2003), en las Segundas Jornadas de Sociología Política, Madrid, 2003. Los datos que aparecen en dicha ponencia proceden del Proyecto de investigación sobre nuevas formas de participación en los ayuntamientos europeos llevado a cabo el Reino Unido, Alemania, Francia y España, durante el año 2002.(24) La distribución de gasto por niveles de gobierno en España sitúa a los entes locales en un porcentaje que está entre los más bajos de la Unión Europea. Para el año 2002, era del 48 % para la administración general del Estado, 36% para las administraciones autonómicas, y 15% para las administraciones locales (el 10 % en Portugal, el 11 % en Bélgica, el 14 en Alemania, el 17 en Francia, el 23 en Reino Unido, el 35 en Suecia, por ejemplo). Datos extraídos del Proyecto de investigación sobre nuevas formas de participación en los ayuntamientos europeos llevado a cabo el Reino Unido, Alemania, Francia y España, durante el año 2002.

participación a esta escala, en concreto podemos establecer tres grupos de desafíos susceptibles de ser superados en el futuro23: los relacionados con las características del gobierno local, los derivados de la propia implantación de los mecanismos participativos y los resultantes de las actitudes de los actores.

• El desafío de los problemas estructurales del gobierno local. En primer lugar, y dado que la promoción de la participación pública es una tarea que los ayuntamientos realizan de forma voluntaria, esta se encuentra en gran medida determinada por su situación financiera la cual es deficitaria en la mayoría de los gobiernos municipales24. Por ello, cualquier promoción de la participación debería antes perseguir la ampliación del margen de maniobra del gobierno local y garantizar, en especial, que cualquier delegación de tareas o gestión se encuentre acompañada por la financiación correspondiente para el gobierno local.

En este sentido, algunas organizaciones optan por el desarrollo de experiencias de participación limitadas en tiempo, en recursos o, sobre todo, en cantidad de personas. Sin embargo,


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estas experiencias introducen problemas relacionados no solo con la representatividad, sino también con el conocimiento de todos los puntos de vista de los ciudadanos, y con la carencia de una parte de la información, aquella que conocen los que no están incluidos en estas experiencias.

Pero aparte de los problemas financieros que atraviesan las estructuras locales, la participación también se encuentra condicionada por las limitadas competencias locales, y por la enorme influencia del resto de los niveles de gobierno, e incluso niveles superiores al Estado, sobre las decisiones locales. El nivel local se encuentra sobrerregulado por otras administraciones y desbordado por la delegación de tareas de otros niveles en muchos casos sin la financiación para cumplirlas25. Las regulaciones procedentes del parlamento, de los otros gobiernos o de la Unión Europea, representan el 80 ó 90 % de la actividad cotidiana de los ayuntamientos, y son tareas delegadas obligatorias que determinan en gran medida la política local del día a día. La disponibilidad de recursos, de cierta capacidad reguladora y competencial es importante en dos sentidos. Primero, porque tales cuestiones condicionan la puesta en marcha de las iniciativas de participación costosas en tiempo y recursos, y que exigen, en ocasiones, la modificación de la legislación. En segundo lugar, las expectativas que se generan en estos procesos y la creciente exigencia dirigida a las corporaciones locales en la prestación de servicios, requieren que los gobiernos locales tengan cierta capacidad de maniobra de cara a poder ofrecer resultados.

La ventaja de la flexibilidad de que disponen los gobiernos locales en el tratamiento de los problemas, a diferencia de la homogeneidad y la rigidez propias de las instancias superiores de gobierno en el tratamiento de los problemas concretos de un municipio, queda reducida a menudo a una cuestión meramente teórica, puesto que los gobiernos locales carecen de los recursos oportunos de los que sí disponen otros gobiernos.

El entrelazamiento de niveles en las políticas y programas, la financiación mixta de varias fuentes y el exceso de legislaciones aplicables, convierten también a la política municipal en una actividad compleja que en muchas ocasiones solo puede ser ejercida por profesionales. La participación ciudadana en este contexto será solo presencial si los participantes no logran orientarse entre las diversas disposiciones legales.

A lo anterior se suma el hecho de que los problemas han dejado de ser locales, y no solo porque pueden afectar a territorios o poblaciones distintos a las de un municipio. Las decisiones sobre lo que ocurre en el municipio no dependen únicamente de los ciudadanos ni tampoco de las instituciones públicas responsables de él. Otros actores con capacidad de presión, como las grandes multinacionales, los medios o los grupos de interés de ámbito mayor al estrictamente local, tienen muchas más posibilidades de decidir sobre el presente y el futuro de la comunidad. En otras palabras, las decisiones no siempre se adoptan en el seno de las corporaciones locales, y de nuevo, los responsables públicos tienen poca capacidad de maniobrar.

En definitiva, la atribución a los gobiernos locales de una mayor responsabilidad en el desarrollo de experiencias que permitan involucrar a los ciudadanos, no va siempre acompañada de una reflexión sobre las necesidades financieras, la capacidad

(25) Según Colino y Del Pino (2003), es el caso español donde los gobiernos locales se ven obligados a asumir más competencias de las que son legalmente responsables con unos escasísimos recursos.


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legal y el nivel competencial de los municipios. La situación de los gobiernos locales en los diferentes países es muy variada y no pueden hacerse generalizaciones, sin embargo, en grados diversos, los anteriores problemas afectan a numerosos gobiernos locales europeos26.

• El desafío de la implementación de los propios métodos. Junto a los anteriores problemas generales, existen otros más específicos, relacionados con los procesos e iniciativas concretas. Entre ellos no carecen de importancia, por ejemplo, la difícil rendición de cuentas que sufren las decisiones tomadas mediante estos métodos. Además, en muchos de estos foros, asambleas o consejos permanentes se da también la posibilidad de que se produzca una discusión desestructurada sin resultados tangibles, y con alta probabilidad la discusión se verá monopolizada por los profesionales de la participación, que son capaces de hacer imperar sus posiciones a través de sus habilidades retóricas, en parte determinadas por su formación o estatus.

Como efectos negativos en el funcionamiento interno del ayuntamiento, se suelen mencionar las cargas adicionales en los funcionarios y empleados, y el debilitamiento de la autoridad y la legitimidad democrática de los electos. Asimismo, puede suceder que los ciudadanos se cansen por un exceso de llamadas a la participación o la consulta y se decepcionen, pues sus expectativas no son satisfechas.

Dentro de este grupo de condicionantes podemos señalar tres riesgos que se han de tener en cuenta. En primer lugar, el

(26) Conseil d’Europe (2000), Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux del’Europe (2002).

riesgo de burocratización, derivado de la tensión estructural de muchos mecanismos participativos que, por un lado, necesitan crear reglas y procedimientos claros, asignar recursos que hagan posible una verdadera deliberación y la participación real de los participantes, evitando una espontaneidad poco efectiva en la práctica. En general, las experiencias participativas en el ámbito local, se inician con la redacción de un reglamento en el que se detallan las técnicas de participación y se restringen las formas en que los ciudadanos pueden hacer llegar su voz a las autoridades. Una reglamentación excesiva frena claramente la realización de experimentos y amenaza con cimentar procedimientos que no funcionan.

Las metodologías de la participación que se implementan en el ámbito local suelen ser altamente estandarizadas, provocando problemas de enlace con las realidades políticas y sociales locales. Se elaboran planes, documentos de actuación que parecen considerar que el conflicto y la incertidumbre han desaparecido.

Otro de los riesgos, es el riesgo de instrumentalización, derivado de que estos métodos de participación se pueden convertir en un medio de los gobernantes locales de manipular a la ciudadanía para reforzar su poder frente al pleno, frente a la oposición o frente a su propio partido. Se puede producir la politización de las organizaciones que participan por los partidos políticos, supeditando los objetivos de la organización a los del propio partido.

Y por último, el riesgo de frustración ciudadana puede hacerse realidad en muchas ocasiones. La frustración que se detecta se debe a la falta de compensación entre los esfuerzos de los participantes para permanecer de forma activa en los mecanismos, y los escasos resultados que estos esfuerzos


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producen. Este fenómeno se produce porque los mecanismos de participación en el ámbito local se conciben solamente como ámbitos de información o de discusión de políticas, no se considera su capacidad de influencia en la toma de decisiones. Las resoluciones que se adoptan tienen carácter muy genérico, se establecen sobre el mínimo común denominador entre intereses y valores muy distintos y, a veces, contrapuestos; además, estos acuerdos a menudo se implementan de manera monopolista y burocrática, de la manera tradicional. Esta oposición entre las expectativas del que participa y la realidad final genera importantes sentimientos de decepción y disminuye las posibilidades de que los ciudadanos vuelvan a participar.

• El desafío del comportamiento de los actores de la participación. La mayoría de los concejales más tradicionales no ven con simpatía estas iniciativas por miedo a que recorten sus competencias representativas, o por la creencia de que las posibilidades de su reelección están vinculadas a su visibilidad y a que los ciudadanos les identificarán con la solución de sus problemas cotidianos (Klijn y Koppenjan, 2000; Pröhl, Sinning y Nährlich, 2002). Los funcionarios, por su parte, tampoco simpatizan con los procesos participativos, ya que para ellos estos métodos ponen en tela de juicio la funcionalidad del conocimiento experto y especializado. En gran media esto explicaría la ausencia de una estrategia de promoción formal de la participación.

En lo que se refiere a las actitudes ciudadanas, los estudios realizados en Europa27 muestran una desigual voluntad participativa de la mayoría de los ciudadanos. Sabemos que incluso en los países más

avanzados y más entusiastas de los nuevos métodos participativos, el número de ciudadanos incluidos en los procesos de participación no representa nunca un porcentaje superior al 10%. ¿Cuál es el motivo de esta débil implicación ciudadana? Una de las razones puede ser la imagen negativa que se tiene de las corporaciones locales derivada de la percepción de servicios deficientes, altos impuestos, desinterés de los políticos y funcionarios locales o excesiva burocratización. También puede ser debida a la falta de conocimiento de las oportunidades para participar y de los mecanismos disponibles, a la ausencia o lentitud de respuesta por parte de las autoridades cuando se les reclama sobre algún aspecto, a la autopercepción de una eficacia política subjetiva negativa individual o del grupo al que se pertenece o incluso a la creencia de que el gobierno local no puede solucionar los problemas.

Por otro lado, cuando los ciudadanos participan no lo hacen de forma constante, es difícil garantizar un funcionamiento regular de las instancias participativas, si los flujos de presencia son tan irregulares. Otra cuestión es que los ciudadanos dispuestos a participar son siempre los mismos (Font, 2001), este fenómeno se debe a que los conocimientos, la información de cada uno de los ciudadanos, así como su interés por la política es muy diferente, el tiempo libre disponible también condiciona quién puede participar y quién no. Según la Guía de la Fundación Mitarbeit (2002), la participación de los ciudadanos es selectiva socialmente, predominan las personas con profesiones y estudios superiores, y los hombres de edad media entre 30 y 60. Al contrario, suelen estar débilmente representados los habitantes extranjeros o emigrantes, los jóvenes, las mujeres, los empleados de más edad, así como sectores de rentas bajas y personas con problemas de incompatibilidad horaria como los padres solteros o los padres con niños pequeños de clase trabajadora.

Esta participación tan desigual se acentúa aún más a causa del modelo de participación que ha sido instaurado desde arriba, y que (27) Encuesta sobre Nuevas formas de Participación en los Ayuntamientos Europeos

(2003).


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da prioridad, y sobrerrepresentación a los grupos organizados. Las limitaciones más importantes que muestra este modelo se encuentran relacionadas con la representatividad, en primer lugar, porque los grupos participantes pueden no ser representativos respecto al tejido social, ya que puede primarse la participación de unos grupos frente a otros por similitud ideológica, capacidad de movilización o de gestión, pero incluso pueden no ser representativos en relación con los propios grupos a los que representan, pues las asociaciones encuentran dificultades para encontrar a gente preparada, y por la insuficiente democracia interna que se produce dentro de estas entidades, que a veces no tienen ningún tipo de comunicación o interacción con sus representados (Font, 2002). Otro problema radica en la dificultad de garantizar la capacidad de representación en un contexto de bajas tasas de asociacionismo.

También se produce una tendencia a la segmentación o a la separación por la que diferentes grupos discuten más sobre los otros grupos que con los otros grupos. Se busca más la confirmación de las propias opiniones que el intercambio de estas con otros; se prefiere la conversación con los ideológicamente afines que el intercambio de experiencias con los que piensan de otro modo. No existe una cultura de diálogo y de crítica constructiva. Está por superar la tradicional desconfianza entre los sectores implicados en los asuntos públicos.

En este sentido, se precisa en concreto un cambio de papeles por parte de funcionarios y políticos, que deben ser capaces de admitir en público que no conocen la solución de los problemas. Los actores deben reconocer mutuamente sus legitimidades y aceptar que las resoluciones acordadas tienen que ser resultado del proceso deliberativo, y no de la imposición de unos sobre otros. Blanco y Gomà (2002), en su estudio de experiencias participativas locales en España, han puesto de manifiesto que en muchos procesos de esta índole no puede superarse ese estadio conflictual del partida y consideran que a

menudo el anclaje en los roles tradicionales contribuye al bloqueo de los mecanismos participativos.

No obstante, a pesar de todos los retos que deben enfrentar los procesos participativos, se está demostrando28 que una vez que los ciudadanos se involucran en alguna experiencia participativa, la mayoría reconocen haber experimentado un enriquecimiento personal y haber mejorado su comprensión de los temas de locales. A su vez, parece claro que los ciudadanos se comprometen con más facilidad en las experiencias participativas si reciben la invitación formal para hacerlo, y si la iniciativa está relacionada con asuntos que tienen interés directo para ellos.

Por otro lado, las experiencias participativas en las que los ciudadanos pueden implicarse hoy en día son muchas y muy diversas, cada una con sus ventajas e inconvenientes, establecer una clasificación de estas es una labor bastante ardua que llevaré a cabo seguidamente.

(28) Según el Proyecto de investigación sobre nuevas formas de participación en los ayuntamientos europeos (2002).


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5. UNA APROXIMACIÓN AL MAPA DE EXPERIENCIAS PARTICIPATIVAS LOCALES29

En este apartado pretendo recoger algunas de las principales líneas en las que se han desarrollado experiencias participativas dentro de la democracia local, aunque lo que ha predominado es la experimentación y la adaptación a las características de los casos concretos, fuera de formatos claramente consolidados. Las clasificaciones que se han realizado sobre experiencias participativas atienden normalmente a dos criterios: la base de la participación y la fase del proceso de actuación pública en la que se inserta el proceso participativo.

En la siguiente clasificación, me aproximaré a las diversas experiencias participativas desarrolladas en el ámbito local, atendiendo al primero de los criterios citados, la base de la participación. En este sentido podemos hablar de participación asociativa, la cual solo permite el acceso a ciudadanos organizados; de participación personal, que posibilita el acceso directo a los ciudadanos, al margen de su vinculación asociativa; y de participación mixta, que permite la coexistencia de grupos y personas en un mismo canal participativo. Existen a su vez diferencias entre los mecanismos que pueden implementarse dentro de estos tipos particulares de participación que se identifican según los actores que pueden tomar parte en ellos.

• Mecanismos de base asociativa:

En este grupo de instrumentos encontramos aquellos cuya finalidad es establecer un mecanismo formalizado de interlocución y diálogo con los representantes de grupos o comunidades más o menos reconocibles. El formato más común en este grupo, es el de un consejo o comisión que cuenta generalmente con algún tipo de representación municipal y con los representantes de colectivos definidos sea por intereses sectoriales o por criterio territorial. Estos consejos pretenden tener un carácter de mecanismo estable, con una determinada composición y periodicidad de las reuniones y atribuciones muy cambiantes según los casos, pudiendo oscilar desde consejos muy asamblearios y poco formalizados, hasta grupos básicamente con funciones consultivas para las autoridades municipales o hasta consejos que realizan el seguimiento y evaluación de políticas concretas.

La principal distinción que es preciso establecer en este grupo de instrumentos depende de si las comunidades a representar son territoriales o sectoriales. La mayoría de los países occidentales ha desarrollado algún tipo de consejos territoriales en las grandes ciudades. Pero más allá de unos pocos rasgos comunes, estos consejos presentan grandes divergencias en su composición, funcionamiento y objetivos.

Especialmente relevante es el caso Noruega, en el que coexisten dos tipos de realidades: consejos formados desde la sociedad civil, que han terminado asumiendo funciones de interlocución con el gobierno local, y cuyos miembros han sido electos en asambleas abiertas a todos los vecinos, aunque en algunos casos hay también representantes en nombre de las asociaciones o incluso representantes elegidos en votaciones formalizadas.

(29) La referencia básica para la recopilación de este tipo de experiencias se encuentra en la obra de Font (2001).


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Por otra parte, con un origen muy distinto pero funciones similares, existen consejos formados a iniciativa municipal, cuyos miembros han sido también elegidos con diversa fórmulas (designación municipal, elección directa, representación de asociaciones, asamblea).

Otro caso a destacar es Reino Unido, que presenta una realidad extremadamente plural. Podemos encontrar desde consejos cuyos miembros han sido elegidos directamente por los ciudadanos, hasta composiciones mixtas con miembros de las asociaciones, con reuniones que a menudo son abiertas a cualquier ciudadano interesado. La diversidad se traslada también al ámbito competencial y de los recursos disponibles. Más allá de las funciones consultivas sobre las prioridades a desarrollar en la zona y al derecho a ser escuchados en torno a las actuaciones municipales previstas en las mismas, existen casos en que dichos consejos participan decisivamente en la atribución de fondos a proyectos concretos y realizan un seguimiento detallado del funcionamiento de los servicios municipales.

En relación al criterio sectorial, encontramos consejos o comisiones formados por personas cuyas identidades o intereses compartidos les convierten en punto de referencia obligado para aquellas administraciones que pretenden intervenir en ese campo. El principal criterio distintivo en este conjunto de experiencias se sitúa entre las que tienen vocación de permanencia o aquellas que realizan una intervención puntual en un campo determinado.

Este es el tipo de mecanismos que los estudiosos de la participación consideran como los más experimentados en los últimos años en nuestro entorno, por la facilidad de consultar a grupos organizados frente a individuo. Sin embargo, la diversidad en la organización y el funcionamiento de estos instrumentos, así como la falta de estudios críticos y en profundidad sobre su funcionamiento, provocan que quede mucho por saber sobre su capacidad real de interlocución y

como mecanismo de diálogo entre ciudadanos y administraciones locales30.

• Mecanismos de base personal:

Mecanismos deliberativos

Este grupo de mecanismos se centra en la capacidad de reflexión y de diálogo de los ciudadanos comunes. Si el ciudadano medio no está generalmente lo bastante informado para decidir y para pensar globalmente, estos mecanismos pretenden darle la información, el entorno y el tiempo necesario para que pueda participar aportando sus necesidades y su sentido común, pero también aquellos conocimientos con los que no cuenta normalmente.

Dentro de este conjunto de instrumentos podemos distinguir dos grandes grupos dependiendo de si la elección de los participantes se basa en la búsqueda de una muestra representativa de la sociedad. En el grupo de los que solo buscan información y deliberación ciudadana dejando al margen la representatividad, podemos destacar los círculos de estudio, fórums temáticos, visiones de la comunidad, etc. En general, todos estos mecanismos pretenden realizar un diagnóstico de la situación y la posible evolución de una determinada comunidad. También dentro de este grupo hallamos las conferencias de consenso. En estas el reclutamiento de los participantes se realiza mediante anuncios en los medios de comunicación y su desarrollo incluye dos fines de semana preparatorios y 3-4 días finales de trabajo, durante los cuales se escucha a expertos previamente seleccionados. Finalmente

(30) La existencia de consejos temáticos permanentes, que actúan como interlocutores permanentes del gobierno local en cada temática concreta, es cada vez más habitual en el Reino Unido.


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el grupo, ayudado por un moderador externo, deberá finalmente alcanzar un consenso sobre el tema discutido que será presentado el último día en conferencia de prensa.

Un segundo grupo dentro de estos instrumentos deliberativos es el que sí pretende conseguir una participación representativa de las características sociológicas de la comunidad. En este grupo debemos incluir las encuestas deliberativas, los jurados ciudadanos y los paneles ciudadanos. Las encuestas deliberativas pretenden ser encuestas, realizadas a una muestra representativa de la población que previamente a su respuesta hayan generado una amplia información y deliberación por parte de los encuestados. Para ello, estos son conducidos a un mismo lugar donde escuchan a los expertos o políticos que pueden darles la información necesaria, les preguntan, debaten entre sí y, al final, emiten su juicio en forma de encuesta31.

El funcionamiento de los jurados ciudadanos es similar. La principal diferencia radica en la participación de un número de gente mucho menor, lo que reduce tanto su representatividad como su coste. Asimismo, mientras que las encuestas deliberativas son instrumentos de debate público sobre un tema concreto, los jurados están mucho más vinculados al proceso de toma de decisiones real. Por otro lado, el panel ciudadano es un instrumento poco utilizado. Se trataría de elegir al azar a los representantes de determinado colectivo (pueden ser los jóvenes, vecinos de un determinado distrito, etc.) y de convertirlos en foro de debate e interlocutor permanente de la administración para los temas que les afectan.

• Mecanismos de democracia directa:

El objetivo de estos mecanismos no es otro que extender la participación y hacerla llegar al máximo posible de ciudadanos. Una parte de estos instrumentos no sirve tanto para tomar decisiones concretas como para contribuir a “democratizar” el proceso de elección de representantes y a hacerlo más abierto a la influencia de los ciudadanos. Más allá de las posibilidades de enriquecer el proceso electoral, los mecanismos de democracia directa pueden dividirse en tres grandes grupos: asambleas, teledemocracia y el referéndum. Las asambleas, como mecanismo básico de toma de decisiones, son una realidad existente pero muy minoritaria a nivel local. Sus posibilidades de éxito exigen un municipio de tamaño reducido, pero además una amplia tradición de diálogo y compromiso por parte de los ciudadanos.

Las potenciales posibilidades que las redes informáticas ofrecen a la hora de incrementar el uso de mecanismos de democracia directa son enormes. De hecho, algunas de las principales reflexiones sobre su posible impacto político han descrito escenarios futuros con una intensidad participativa creciente, básicamente a través de consultas directas a los ciudadanos realizadas por medio de las redes electrónicas. Sin embargo, la realidad hasta hoy es que las nuevas posibilidades informáticas aplicadas a la política están dando lugar a avances significativos en otros campos, como hacer la administración más accesible al ciudadano o favorecer el establecimiento de redes horizontales entre asociaciones, pero son muy escasos los usos realizados hasta hoy en día como instrumento para conocer la voluntad de la ciudadanía.

El referéndum es quizás el principal instrumento de democracia directa y, sin duda, el que más fácil aplicación tiene en ámbitos superiores al local. En el ámbito municipal, pueden contar o no con reconocimiento legal, partir siempre de la iniciativa gubernamental o existir la posibilidad

(31) Se han realizado encuestas deliberativas temáticas sobre cárceles o integración europea en Gran Bretaña, y también alrededor de procesos electorales en EE.UU., para contribuir a mejorar la información accesible al público y el conocimiento de los candidatos (Fishkin, 1995).


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de que se produzcan por requerimiento ciudadano (iniciativa legislativa popular), ser o no vinculantes para las autoridades, pero su existencia es más frecuente32 que en niveles territoriales superiores y son un mecanismo propuesto a menudo como medio para superar complejos debates políticos locales. Aunque el uso generalizado de referéndums genera toda clase de dudas, hay probablemente tres que destacan por encima de las demás: el temor a la falta de información y por tanto al riesgo de manipulación del votante poco informado; el peligro de que entren en conflicto con los mecanismos de la democracia representativa y debiliten a los partidos políticos; así como que no haya suficiente participación y no haya representatividad del conjunto de la comunidad. Estos son a la vez los problemas más habituales que generan los mecanismos de democracia directa.

• Otros mecanismos:

Analizando diversas experiencias llevadas a cabo en los últimos años encontramos experiencias que no podemos englobar en la anterior clasificación, aunque en buena parte de los casos se trata de experiencias que con distintos nombres y pequeñas diferencias en los métodos organizativos se asemejan a las lógicas de funcionamiento descritas.

Una de las líneas en las que sin duda se han hecho más avances es en la participación ciudadana en la evaluación de servicios públicos.

Se trata de escuchar la voz de los usuarios de los servicios públicos y utilizarla para mejorar la calidad en la prestación de servicios. Para ello se ha combinado los usos de instrumentos de quejas y sugerencias por parte de los usuarios con el uso de técnicas clásicas de investigación de mercados, tanto cuantitativas como cualitativas.

Otro ámbito en el que se han producido experiencias interesantes es en la mediación. En este caso lo fundamental es conseguir que un grupo de actores (privados y/o públicos) sean capaces de acercar posiciones y ponerse de acuerdo alrededor de determinado tema con la ayuda de un mediador externo. Hay otras experiencias que incorporan a los ciudadanos en una planificación más concreta, como es la de la elaboración de los presupuestos municipales. En la práctica, sin embargo, el instrumento parece no alcanzar los resultados deseables. La falta de claridad respecto a lo que debe hacerse con las propuestas y la percepción ciudadana de que no son tomadas en consideración han contribuido a que se convierta en un mecanismo ritualizado al que recurren muy pocos ciudadanos.

Una experiencia mucho más intensa son los llamados presupuestos participativos, que se han puesto en marcha en la ciudad brasileña de Porto Alegre y cuya metodología utilizan hoy ya muchas ciudades brasileñas y latinoamericanas. En este caso, existen unos comités en cada uno de los barrios de la ciudad, que a lo largo de todo el año contribuyen a definir el presupuesto municipal, a fijar impuestos e inversiones y a hacer un seguimiento de su aplicación, negociándose el resultado final del proceso con las autoridades municipales, que son quienes deben aprobarlo formalmente (Gomà y Rebollo, 2001).

Por lo general, tras esta leve aproximación al mosaico participativo local, podemos decir que las fórmulas de consulta a los colectivos organizados presentan, en perspectiva comparada, un grado de generalización mucho más elevado que el resto de mecanismos.

(32) Si la mayor parte de las legislaciones tienden a excluir algunos temas pensando que no son apropiados para ser decididos en referéndum (impuestos), existen experiencias que tratan de demostrar que estos límites pueden ser superados. Así, el referéndum celebrado en Exeter, en 1998, sobre el presupuesto municipal, tuvo un desarrollo sugerente y su resultado fue la opción por un crecimiento moderado de los impuestos, en contra de todas las expectativas que hacían temer que cualquier referéndum daría lugar a un resultado anti-impuestos (Gomà y Font, 2001).


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Por otro lado, es importante afirmar que no existe un mecanismo participativo perfecto, que reúna todas las características ideales, tal y como aparece expuesto en el cuadro elaborado por Font y Blanco (2001), y que incluyo a continuación:

Criterio Aconsejable Deficitario

Representatividad Jurado Encuesta deliberativa

Consejo consultivoInternet (hoy)

Grado de información Consejo consultivo Jurado

Referéndum Encuestas

Capacidad educativa Presupuesto participativo Planes estratégicos

Consejo consultivo Referéndum

Extensión Referéndum Presupuesto participativo

Jurado Consejo consultivo

Coste/dificultad organizativa

Consejo consultivo Forum ambiental

Encuesta deliberativa Presupuesto participativo

Impacto en políticas Referéndum Presupuesto participativo

Encuesta deliberativa Internet

Como podemos observar, un mecanismo como la encuesta deliberativa puede resultar aconsejable en términos representativos, pero ser deficitario en cuestión de costes o impacto en políticas. El referéndum, por ejemplo, puede resultar adecuado en términos de extensión e impacto en políticas, pero no ser conveniente según otros criterios como grado de información o capacidad educativa. Lo importante, sin embargo, es ser conscientes de la amplia gama de posibilidades existentes y de cuáles son los déficits que deberemos afrontar según el mecanismo elegido.


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Nota sobre el autor

Antonia González Salcedo

Profesora de Ciencia Política y de la Administración, Universidad de Murcia. Licenciada en Ciencias Políticas y Sociología, Universidad de Granada. Premio al mejor expediente de primer ciclo, Premio Extraordinario de la Licenciatura, Premio Nacional fin de carrera en Ciencias Políticas. Ponente del curso Desarrollo Local y Políticas de Género, celebrado en el Centro de la Mujer de La Coruña, 2005. Formadora en un Seminario de Desarrollo Local celebrado en el Ayuntamiento de Tirana (Albania).

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La implicación ciudadana en el gobierno local

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