La Exigibilidad del Derecho a la Salud - ESCR-Net

CENTRO DE DERECHOS ECONÓMICOS Y SOCIALES

La Exigibilidad del Derecho a la SaludUna Petición ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos

Español e Inglés

EcuadorFebrero 2002, 2da. edición actualizada


La Exigibilidad del Derecho a la SaludUna Petición ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos

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La Exigibilidad del Derecho a la Salud.Una Petición ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos

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Copyright © 2002 Centro de Derechos Económicos y Sociales (CDES)

Derechos Reservados.

ISBN 9978-42-322-2

Derechos de Autor: 016584

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INDICE

LA EXIGIBILIDAD DEL DERECHO A LA SALUDUna Petición ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos

Prefacio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v

Petición P12-364/2000 ante la ComisiónInteramericana de Derechos Humanos19 de diciembre de 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Respuesta del Gobierno Ecuatoriano11 de septiembre de 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Respuesta ante la Comisión sobre Argumentos del Gobierno Ecuatoriano29 de noviembre de 2001. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Petición de Medidas Cautelares y Provisionales1 de febrero de 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

ENFORCING THE RIGHT TO HEALTHA Petition to the Inter-American Human Rights System

Preface . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

Enforcing the Right to Health: a Petition to theInter-American Commission on Human RightsDecembre 19, 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

The Ecuadorian Government’s AnswerSeptember 11, 2001. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Reply to the Commission Regarding the Government’s ArgumentsNovember 29, 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

Petition for Precautionary and Provisional MeasuresFebruary 1, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Prefacio

El Centro de Derechos Económicos y Sociales (CDES) ha trabajado en el Ecuador y

Latinoamérica por nueve años en la investigación, capacitación, promoción y defensa de

los derechos económicos, sociales y culturales (DESC). Varias de sus iniciativas han estado

ligadas al derecho a la salud, por considerarlo uno de los derechos sistemáticamente

violados por los gobiernos y actores internacionales (empresas transnacionales, bancos

multilaterales y países del norte).

Esta demanda, presentada ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, es

pionera en el uso del Protocolo de San Salvador y el Artículo 26 de la Convención

Americana, el único que se refiere a los DESC, con un enfoque que cuestiona las políticas

de ajuste estructural a través de los mecanismos judiciales que ofrecen los instrumentos

internacionales de derechos humanos.

Se argumenta que la garantía y aplicación de los DESC obliga al gobierno a priorizar los

derechos fundamentales de su población por sobre otros compromisos como el pago del

servicio de la deuda externa o el cumplimiento “eficiente” de las cartas de intención

firmadas con el Fondo Monetarios Internacional. Se argumenta también que cualquier

política regresiva en materia de derechos humanos debe ser justificada dentro del marco

jurídico nacional e internacional. Finalmente, se denuncia la ausencia de recursos legales

eficaces y oportunos para reivindicar la vigencia de los DESC en Ecuador.

Luego de casi dos décadas de programas de ajuste estructural en América Latina, hay más

deuda externa, mayor pobreza e inequidad, y violación sistemática de los DESC. Ni los

gobiernos, ni el Sistema Interamericano han tomado en serio estos derechos, y una gran

parte de la población ni siquiera los reconoce. En este contexto, existe una fuerte

necesidad de impulsar acciones legales para dar mayor sustento, mayor credibilidad y

mayor atención a los DESC. Se espera que esta demanda ayude a abrir nuevos espacios

de debate sobre los programas de ajuste y la carga de la deuda externa en América Latina,

cuyo peso ha caído por décadas en las espaldas de los más pobres.

Coincidimos, entonces, plenamente con la afirmación del Dr. Antônio Augusto Cançado

Trindade, en Marzo del 20011:

Erradicar la pobreza extrema constituye uno de los grandes desafíos de la

protección internacional de los derechos humanos en este inicio de siglo XXI....

En efecto ¿de qué vale el derecho a la vida sin garantizar las condiciones

mínimas de una existencia digna y adecuada sobrevivencia (alimentación,

1 Prefacio a “Los Derechos Humanos Económicos, Sociales y Culturales”,de Jayme Benvenuto Lima Jr. y la Plataforma

Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, La Paz, Bolivia, Agosto, 2001. (el énfasis es nuestro)

vivienda, vestimenta)? [...] ¿De qué vale el derecho a la libertad de asociación

sin el derecho a la salud? ¿De qué vale el derecho a la igualdad ante la ley sin

las garantías del debido proceso legal?. Y los ejemplos se multiplican. De ahí la

importancia de la visión holística o integral de los derechos humanos, tomados

todos conjuntamente. [...]

Es una gran paradoja de nuestros días, en que se pregona la “globalización” de

la economía (léase concentración de encaje en escala global), constatar la

confesión depuradora del Estado –en diferentes regiones del mundo- de su

incapacidad de velar por la observacia de los derechos económicos, sociales y

culturales. Contra esta pérdida irreparable de valores surge hoy la conciencia

jurídica universal [...] contribuyendo a despertar la conciencia pública para la

apremiante necesidad de asegurar la justiciabilidad de aquellos derechos

[económicos, sociales culturales] como los verdaderos derechos humanos

que son. En último análisis, cabe situar la persona humana en el centro de todo

proceso de desarrollo, lo que requiere un espíritu de mayor solidaridad en cada

sociedad nacional, y la conciencia de que la suerte de cada uno está

inexorablemente ligada a la suerte de todos.”

Petición P12-364/2000 ante la Comisión

Interamericana de Derechos Humanos

19 de diciembre de 2000

3

Petición CDES ante Comisión, 19/12/00

19 de Diciembre de 2000

Embajador Jorge Enrique TaianaSecretario EjecutivoComisión Interamericana de Derechos Humanos1889 F Street, NWWashington, D.C. 20006

Estimado Embajador Taiana:

El Centro de Derechos Económicos y Sociales (CDES), representado por su Coordinadora General,Paulina Garzón, respetuosamente presenta ante la Comisión de Derechos Humanos (la"Comisión") la siguiente petición en contra del Gobierno de la República del Ecuador, enconcordancia con los Artículos 41 (f), y del 44 al 51 de la Convención Americana de DerechosHumanos (la "Convención") en representación de Luis Mazón, Secretario General del SindicatoNacional de Trabajadores del Ministerio de Salud, y de los trabajadores afiliados.

En esta demanda se alegan serias violaciones cometidas por el Gobierno Ecuatoriano (PoderesEjecutivo y Legislativo) de los siguientes derechos garantizados por la Convención: GarantíasJudiciales (Art. 8), Protección Judicial (Art. 25) y Desarrollo Progresivo de los DerechosEconómicos, Sociales y Culturales (Art. 26). Además se alegan violaciones en contra de los Art. 10,15 y 17 del Protocolo de San Salvador de la Convención Americana en materia de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales (el "Protocolo") y de los Art. 1,7 y 11 de la DeclaraciónAmericana de Derechos y Deberes del Hombre (la "Declaración").

I. INTRODUCCIÓN

El Gobierno Ecuatoriano ha violado los derechos humanos de los miembros más pobres de supoblación por medio de reducciones sistemáticas del presupuesto nacional para salud. Estasreducciones fueron evitables, inconstitucionales y han agravado profundamente una ya lamentablecrisis nacional del sector de la salud. La naturaleza regresiva de estos recortes, su impacto grave ydiscriminatorio en el bienestar de cientos de miles de ecuatorianos, y la falta de mecanismosjudiciales efectivos para enfrentarlos, constituyen violaciones de la Convención y de otros tratadosinternacionales de derechos humanos.

En los últimos años, Ecuador ha experimentado una crisis de salud causada por la combinación dela crisis socio-económica y la disminución en los recursos destinados a la salud. La necesidadurgente de mayores asignaciones presupuestarias para enfrentar estos problemas ha sidoexpresada por múltiples organizaciones multilaterales, incluyendo al Banco Mundial, Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo ("PNUD"), UNICEF y a la Secretaría Técnica del FrenteSocial ("STFS").1 En su lugar, el gobierno ha descuidado el sistema de salud pública en nombre deotras prioridades.

Las reducciones gubernamentales en el presupuesto nacional para salud, descritas como "drásticas"por la Organización Panamericana de la Salud,2 han significado reducciones masivas de personal,infraestructura, equipos, materiales y programas de salud con profundo impacto para los sectoresmás vulnerables de la población.

1 Ver por ejemplo: World Bank, Ecuador Poverty Report (1997); Banco Mundial, Ecuador: Crisis, Pobreza y Servicios Sociales(1999); PNUD, Informe Sobre Desarrollo Humano Ecuador 1999 (1999); UNICEF, Yo Cuento Contigo (1996); UNICEF, Ajuste conRostro Humano (series) (2000); Secretaría Técnica del Frente Social (STFS), Pobreza y Capital Humano en el Ecuador, (1997);STFS, Plan Nacional de Desarrollo Social (1997).

2 OPS, Condiciones de Salud en América, Vol.II (1994), p.194

Exigibilidad del Derecho a la Salud

4

La decisión gubernamental de reducir las asignaciones para salud en el Presupuesto Nacional de1999 contravino directamente la norma constitucional en relación con el derecho a la salud, segúnla cual, por una parte, se garantizan el acceso a servicios médicos básicos para toda la poblacióny por otra se prohíbe cualquier reducción en las asignaciones para este sector. Los peticionariospresentaron dos recursos en cortes nacionales, demandando la inconstitucionalidad de dichasreducciones y en pos de demostrar la violación de normas e instrumentos de derechos humanos.Los dos casos llegaron hasta la máxima instancia, el Tribunal Constitucional, en donde fueronrechazados en base a opiniones precipitadas que efectivamente negaban recursos judiciales encontra de las violaciones invocadas.

Esta petición, por tanto, se presenta en contra de violaciones de la obligación de desarrolloprogresivo del derecho a la salud y de la obligación de garantizar mecanismos judiciales pararecurrir y reparar dichas violaciones de derechos fundamentales de acuerdo a la Convención, elProtocolo, la Declaración, la Constitución Ecuatoriana y varios tratados internacionales que elEcuador ha ratificado, incluyendo el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales yCulturales ("PIDESC").

En la actualidad, una de las mayores amenazas para la vigencia de los derechos humanos en lasAméricas está en los ajustes estructurales y sus efectos en los servicios públicos básicos, los cualesrara vez han sido sujetos de peticiones individuales. Dentro de este contexto, esta peticiónpresenta evidencia clara y detallada de violaciones del derecho a la salud, con ampliasimplicaciones para el país y la región.

II. ANTECEDENTES

Aspectos Constitucionales

La Constitución Ecuatoriana vigente expresa un interés predominante por los derechos humanos,con especial énfasis en el derecho a la salud. Entre las 6 "principales obligaciones del Estado", elArt. 3 enumera: "Erradicar la pobreza y promover el progreso económico, social y cultural de sushabitantes."3 El Art. 17 declara que "El Estado garantizará a todos sus habitantes, sin discriminaciónalguna, el libre y eficaz ejercicio y goce de los derechos humanos establecidos en la Constitucióny las declaraciones, pactos, convenios y más instrumentos internacionales vigentes."4

El derecho a la salud está comprendido en no menos de cinco artículos, incluyendo los Arts. 42 y43 que describen su alcance, como sigue: "El Estado garantizará el derecho a la salud, supromoción y protección, por medio del desarrollo de la seguridad alimentaria, la provisión de aguapotable y saneamiento básico, el fomento de ambientes saludables en lo familiar, laboral ycomunitario, y la posibilidad de acceso permanente e ininterrumpido a servicios de salud,conforme a los principios de equidad, universalidad, solidaridad, calidad y eficiencia."5 (Art. 42)"Los programas y acciones de salud pública serán gratuitos para todos. Los servicios públicos deatención médica, serán para las personas que los necesiten…"6 (Art. 43). El Art. 46 norma laobligación sustantiva de parte del Estado de asegurar los recursos financieros necesarios paragarantizar esta obligación: "La asignación fiscal para salud pública se incrementará anualmente enel mismo porcentaje en que aumenten los ingresos corrientes totales del presupuesto del gobiernocentral. No habrá reducciones presupuestarias en esta materia."7

La Constitución Ecuatoriana implícitamente reconoce que derechos como el de salud puedenquedar en el vacío si no están respaldados por claras obligaciones relacionadas con los recursos

3 Constitución Política de la República del Ecuador (11 de Agosto de 1998) (la "Constitución").

4 Idem

5 Idem

6 Idem

7 Idem

5


destinados para su cumplimiento. El Art. 46 explícitamente detalla claras obligaciones para losresponsables de aprobar el presupuesto nacional -el Presidente de la República y el CongresoNacional- para garantizar que las asignaciones para salud no sean reducidas y, por el contrario, seaumenten en directa conexión con el incremento en los ingresos nacionales. La Constitución daeste notable paso solamente en las áreas de salud y educación, como prioridades explícitas a lolargo de todo el documento.

Reducciones Inconstitucionales en el Presupuesto de salud, 1999

El Presupuesto de 1999, elaborado por el presidente Jamil Mahuad Witt y aprobado por elCongreso Nacional8, claramente violó las dos estipulaciones del Art. 46. El porcentaje deincremento en las asignaciones para salud es menor que el incremento porcentual de los recursosgenerales del presupuesto; y la asignación de salud para 1999 representa una reducción entérminos reales en relación a 1998.

En el Presupuesto de 1999,9 el total de ingresos se incrementó en un 40.66%, mientras que lasasignaciones para salud se incrementaron en tan solo un 22.18%. El gobierno debería haberasignado otros 213 millones de sucres para salud (para equiparar el 40.66%) y así cumplir con loestipulado en el Art. 46. Más aún, en términos reales, las asignaciones para salud sufrieron unareducción del 15%, mientras que el total de recursos se redujo solamente un 2%.10

A lo largo de los años, el presupuesto de salud ha sido continuamente sacrificado para dar paso alpago cada vez mayor de la deuda externa, rubro que representa el principal y mayor ítempresupuestario (Fig.1) . En el presupuesto del 99, el pago de la deuda externa representa el 38%del presupuesto total, en comparación con el 3.8% para salud; el gobierno asignó exactamente 10veces más para deuda que para salud11. Este patrón se repite en el año 2000, en el que se reduceel presupuesto de salud a 2.8% del total, mientras que el pago de la deuda sube a 54%.

8 Conforme a la Constitución, el Presidente de la República elabora una propuesta presupuestaria y el Congreso es responsable porsu reforma o aprobación. Idem (Art. 258)

9 Las asignaciones para 1998 y las asignaciones planificadas para 1999 han sido tomadas del Presupuesto del Gobierno Central1999, Ministerio de Finanzas (Abril, 1999)

10 La cifra de inflación para el cálculo de las diferencias reales entre 1998 y 1999 está basada en la tasa de inflación de 1998 del43.4% (Banco Central del Ecuador)

11 Durante 1999, el gasto real en salud disminuyó un poco más aún, mientras que el gasto por pago de deuda subió de 38% deltotal a 51%. Ministerio de Finanzas, Presupuesto de Gobierno Central 2000 (Abril, 2000)


6

Impacto de las reducciones en el presupuesto de salud

Las reducciones presupuestarias de 1999 para salud agravaron una ya lamentable y grave crisis delsector. Una mayoría creciente de ecuatorianos vive bajo la línea de pobreza y pocos tienenrecursos suficientes para gastarlos en servicios privados de salud.12 Por tanto, una mayoría de lapoblación depende de una forma u otra del sistema estatal de salud. Las reducciones en lasasignaciones para salud se han traducido directamente en la reducción de servicios disponiblescon un grave impacto para los grupos más vulnerables.

La crisis de salud en el Ecuador ha sido ampliamente documentada por agencias gubernamentalesy multilaterales, instituciones y ONGs. El Informe de Pobreza en el Ecuador (1996) del BancoMundial describe un hecho representativo: los recortes sistemáticos en el presupuesto de salud afinales de los 80 y principios de los 90 devastaron el sistema de salud pública, causandoreducciones en materiales y servicios, con un profundo impacto para los sectores más vulnerables:

Las reducciones en el gasto per capita en los últimos años de parte del principal proveedor deservicios de salud, el Ministerio de Salud Pública, han hundido al sistema básico de salud enuna crisis. Muchos de los sitios de atención médica pública no pueden continuar brindandoservicios esenciales, y los pobres han tenido que recurrir cada vez más a servicios privados.Cerca de medio millón de éstos no pueden pagar los costos y no reciben ninguna atención ensituaciones de necesidad crítica de asistencia curativa... [Contar con el] financiamientoapropiado para atención básica de salud es una condición necesaria para ayudar a muchospobres a sobrevivir.13

En su Informe de 1996 sobre Ecuador, la Comisión Interamericana concuerda:

La decreciente disponibilidad y calidad de la atención de la salud en el sector público ha sido

identificada como una fuente de creciente preocupación. El gasto en salud se ha reducido de

8,6% del Presupuesto General del Estado en 1988, a 7,5% en 1992 y 4,9% en 1995. De

acuerdo con el Decreto Ejecutivo 114, los hospitales públicos que anteriormente

proporcionaban atención gratuita a las personas necesitadas pueden ahora cobrar por sus

servicios, lo que deja a los indigentes con un acceso sumamente limitado a la atención de la

salud. Varios estudios han identificado que los problemas básicos son la existencia de

sustanciales brechas en la provisión de servicios básicos y la "insuficiente calidad de los

servicios de salud debido a la mala distribución y la insuficiencia de los recursos".14

Con los recortes presupuestarios adicionales, particularmente entre 1998 y 1999, los servicios y lascondiciones en que éstos se brindan han continuado deteriorándose. UNICEF y el Banco Mundialhan descrito el impacto que han tenido estos continuos recortes para los pobres y los grupos másvulnerables.15 Aunque hace falta una evaluación de las consecuencias de estas reducciones, laevidencia diaria sugiere que el impacto real excede los ya horrorosos escenarios descritos por losorganismos multilaterales.16

12 Ver en general, Banco Mundial (1999).

13 Banco Mundial (1996), p. xi. El Informe continúa: "Entre 1990 y 1993 solamente, la asignación presupuestaria para el sector de lasalud como parte del total del presupuesto del gobierno central se redujo de 8.2% a 5.4%, y el gasto real per capita bajó en un37%. El gasto público del Ministerio de Salud tiende a beneficiar más a los pobres… Las limitaciones generales de recursos hansignificado menores recursos para todo tipo de gastos. Como resultado de esto, los salarios son bajos, con recursos limitados oinexistentes para medicamentos, insumos y reparación de equipos... Además, es importante anotar que estos recortes tienentambién impacto en la infraestructura: se han abandonado varios centros de salud pequeños debido a que el personal no recibíasus salarios o no había materiales básicos" Idem, pp. 26,28.

14 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en Ecuador, 1997, p.21.

15 Banco Mundial (1999); UNICEF (2000).

16 Los periódicos locales están llenos de reportajes sobre hospitales que están cerrando, que no tienen los recursos necesarios, o enlos que se rechazan pacientes como consecuencia de la falta de recursos, y de comunidades sin acceso a servicios de salud. Verpor ejemplo: EL COMERCIO, El Pablo Arturo Suárez agoniza, 12 de junio del 2000; HOY, Austeridad forzada y riesgosa en loshospitales del seguro, 19 de agosto de 1999 (describiendo como los hospitales están a puntos de cerrar porque "los presupuestosasignados para estas unidades se han extinguido o están por extinguirse"); EXPRESO DE GUAYAQUIL, La salud, ‘cenicienta’ delGobierno y sindicatos, 14 de diciembre de 1999; EXPRESO DE GUAYAQUIL, Los pacientes ponen el drama y la angustia. Lasautoridades, el olvido, 26 de marzo del 2000; EL COMERCIO, Al Teodoro Maldonado Carbo le faltan hasta las jeringuillas,miércoles 16 de febrero del 2000; EL COMERCIO, El Andrade Marín sobrevive de milagro, lunes 3 de abril de 2000; EXPRESODE GUAYAQUIL, Hospital del Niño refleja la crisis de la Salud, martes 1 de junio de 1999.

7


II I. AGOTAMIENTO DE RECURSOS NACIONALES

En cumplimiento del Art. 46 de la Convención los peticionarios han agotado los recursos a nivelnacional. La Constitución Ecuatoriana permite dos formas de presentar una demanda en contra delas reducciones en el gasto para salud ante una corte nacional: una demanda deinconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, y un Recurso de Amparo en los juzgados. Lospeticionarios presentaron, dichos recursos y en ambos casos las demandas fueron rechazadas porla máxima instancia, el Tribunal Constitucional. Las decisiones del Tribunal dejaron claro que lascortes Ecuatorianas no ofrecen recursos efectivos en contra de violaciones de derechos humanos,específicamente del derecho a la salud como éste ha sido definido en la Constitución y otrosinstrumentos relacionados.

La Demanda de Inconstitucionalidad

La Constitución Ecuatoriana permite que actores particulares, con previa aprobación del Defensordel Pueblo17, presenten una demanda de inconstitucionalidad "sobre leyes orgánicas y ordinarias,decretos-leyes, decretos, ordenanzas…"18 Los poderes del Tribunal bajo este recurso estánlimitados a encontrar la mencionada ley, decreto, reglamento u otra ordenanza inconstitucional y"suspender total o parcialmente sus efectos."19 El 15 de Septiembre de 1999, CDES20 presentóante la Defensoría del Pueblo una demanda solicitando que el Tribunal Constitucional declararainconstitucionales las reducciones en las asignaciones presupuestarias para salud del PresupuestoGeneral de 1999, de acuerdo a como éste había sido elaborado por el entonces Presidente JamilMahuad y aprobado por el Congreso Nacional, respectivamente.21 La Defensoría del Puebloaprobó la demanda y la sometió a conocimiento del Tribunal Constitucional el 28 de Septiembrede 1999. Tanto el Presidente de la República como el Presidente del Congreso respondieronrechazando la demanda, sin cuestionar ni responder al tema central de la misma, que elPresupuesto no había cumplido con el Art. 46 de la Constitución, y además sin ofrecer una defensasustantiva para dicha violación. El Tribunal por unanimidad estuvo de acuerdo con losdenunciados y tampoco contradijo los argumentos de los demandantes acerca de las reduccionesdel Presupuesto conforme al Art. 46.22

El Presidente de la República y el Congreso Nacional ofrecieron tres defensas, cualquiera de lascuales, arguyeron, era suficiente para rechazar la demanda: 1) que el Presupuesto de 1999 noestaba ya vigente y había sido superado por el Presupuesto del año 2000; 23 2) que el Presupuestoes un documento "político, económico y judicial" complicado y por tanto, no está dentro de lacompetencia del Tribunal y 3) que el Presidente y el Congreso habían seguido todos losprocedimientos constitucionales y los estatutos correspondientes tanto para su elaboración comopara su aprobación.

17 El Defensor del Pueblo actúa como un Ombudsman, como figura obligatoria de acuerdo a la Constitución para "defender yexcitar la observancia de los derechos fundamentales que la Constitución garantiza" (Art. 96)

18 El Art. 18 (e) de la Ley de Control Constitucional establece que: "La inconstitucionalidad total o parcial de una ley, decreto-ley,decreto, reglamento u ordenanza, ya sea por razones de fondo o de forma, podrá ser demandada por: (e) cualquier persona,previo informe favorable del Defensor del Pueblo sobre su procedencia."

19 El Tribunal es competente para "conocer y resolver las demandas de inconstitucionalidad… y suspender total o parcialmente susefectos" (Art. 276).

20 La demanda fue presentada por el Dr. Patricio Pazmiño Freire, Coordinador de Area de CDES.

21 El Art. 21 de la Ley de Control Constitucional expone: "El Tribunal dictará la resolución que corresponda dentro de los treinta díashábiles siguientes a la fecha de vencimiento del término para contestar la demanda o de aquella fijada para la audiencia pública."

22 Ver Tribunal Constitucional, Resolución No. 098-2000-TP(7 de Junio de 2000).

23 El retraso del Tribunal para llegar a una resolución hizo que el caso se volviera discutible. El Tribunal formalmente aceptó atrámite la demanda el 21 de Diciembre, 1999, y notificó al Presidente del Congreso Nacional y al Presidente de la República enesa fecha. Aún cuando la Constitución requiere que los denunciados respondan a los 15 días de la notificación, el Presidente delCongreso presentó su contestación el 9 de Febrero y el 2 de Marzo del 2000; y el Presidente de la República presentó unacontestación sin fecha. El 28 de Marzo, los demandantes solicitaron una audiencia pública en el Tribunal de acuerdo a lodispuesto por la Ley del Control Constitucional. El Tribunal no contestó a esta solicitud, en lugar de lo cual, emitió una resoluciónel 7 de Junio de 2000, cinco meses después de la fecha de plazo. El presupuesto estaba vigente al momento de presentación dela demanda, y hubiera estado vigente al momento de la sentencia, si el Tribunal y los demandados habrían cumplido con losplazos previstos por la ley. Al ignorar los reglamentos y los plazos de ley, para luego argumentar una cuestión de tiempo yvigencia, el Tribunal en efecto violó el Art. 2 de la Convención, además de las otras violaciones detalladas en esta petición.Tribunal Constitucional, Resolución No. 098-2000-TP(7 de Junio de 2000).


8

El Tribunal fundamentó los primeros dos argumentos de la siguiente forma:

Esta ley efímera que nace y muere cada año, y que tiene vigencia exclusivamente para ese

período, al momento en que los demandados procedieron a dar contestación a la demanda,

ya se había extinguido por el paso del tiempo y la vigencia de una nueva norma legal, el

Presupuesto General del Estado vigente para el año 2000, de tal forma que no es procedente

analizar ni pronunciarse sobre un cuerpo normativo cuya vigencia… concluyó...

y en segundo lugar que.

"El presupuesto General del Estado, en stricto sensu, no es una ley, aunque tiene lascaracterísticas de ella, ni es una ordenanza, ni es una resolución, por lo que no seajusta a ninguna de las opciones que determina el numeral 1 de Art. 276 de laConstitución."24

Así, mientras que de acuerdo al primer argumento esgrimido, el período de tiempo volveríaparticularmente difícil para un demandante recurrir el Presupuesto general, dados los comunes ydemostrados retrasos judiciales, de acuerdo al segundo argumento se niega efectivamentecualquier recurso constitucional al presupuesto conforme al Art. 276.

El Recurso de Amparo

Paralelamente, el 10 de Septiembre de 1999, CDES presentó una acción de amparo, enrepresentación de 14.000 trabajadores de la salud, cuestionando la constitucionalidad de lasreducciones en el Presupuesto de 1999 en contra de los presidentes de la República y delCongreso Nacional.25 Esta acción se presentó en un Juzgado de lo Civil en la Provincia dePichincha, buscando la reparación correspondiente para la violación del Art. 46 de la Constituciónen la forma de asignación de recursos adicionales por parte del gobierno para incrementar elpresupuesto ya existente. La acción además pretendía una comunicación de parte del juez conrelación a las obligaciones constitucionales de las autoridades para mantener o incrementar lasasignaciones para salud con el objetivo de evitar una nueva violación de este tipo en elPresupuesto para el año 2000.

La acción de amparo sacaba a relucir diversas violaciones de varias normas constitucionalesrelacionadas con el derecho a la salud, así como violaciones de instrumentos internacionales dederechos humanos que Ecuador ha ratificado, incluyendo el PIDESC, la Convención Americana,el Protocolo de San Salvador, la Convención 169 de la que OIT y varias otras declaraciones queobligan al Ecuador, conforme a la Constitución.26 Se alegó que los derechos de los trabajadoresde la salud, como usuarios del sistema estatal de salud y dependientes de éste para sus salarios,fueron violados por los gobernantes al no cumplir éstos con el Art. 46.

Esta acción fue denegada el 12 de Octubre de 1999, bajo las siguientes consideraciones: 1) conrespecto al pronunciamiento para el año 2000, fue imposible para la Corte intervenir en un actoespeculativo del gobierno; 2) con respecto al Presupuesto de 1999, el recurrente como dirigentesindical, no tiene la legitimidad de causa para presentar esta acción en representación de otros; 3)

24 Idem

25 Esta acción de igual manera fue presentada por el Dr. Patricio Pazmiño, a nombre de Luis Mazón, Secretario General delSindicato Nacional de Trabajadores del Ministerio de Salud Pública, en representación de los afiliados.

26 El Tribunal reconoció que los recurrentes presentaron violaciones de varios artículos e instrumentos. "Los recurrentesfundamentaron su solicitud en el hecho de que los cortes del presupuesto en la asignación al rubro de la salud y los consecuentesimpactos estaban en contra de los siguientes artículos: 3 inciso segundo, 17, 42, 46 inciso segundo, 163 y 171 inciso primero dela Constitución Política de la República; el artículo 26 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos; los artículos 11y 12 del Protocolo a la Convención Americana sobre los Derechos Humanos; el artículo XI de la Declaración Americana de losDerechos y Deberes del Hombre; el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el artículo 12 numerales1 y 2 literal b. Del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el artículo 24 de la Convención sobre losDerechos del Niño; el artículo 12 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer,y; el artículo 7 numeral uno del Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes." TribunalConstitucional, Caso No. 1118-99-RA (19 de Junio de 2000).

9


las reducciones en el Presupuesto de 1999 no solo y exclusivamente afectan a los trabajadores deeste sindicato, y por tanto los trabajadores afiliados no tiene legitimidad para recurrirla;27 y 4) elPresupuesto de 1999 se sujetó a todos los procedimientos legales.28

Inmediatamente los peticionarios apelaron esta sentencia ante el Tribunal Constitucional.29 El 19de Junio de 2000 este Tribunal confirmó la decisión del juzgado,30 basado en los siguientesargumentos: 1) el Presidente y el Congreso han cumplido con sus obligaciones constitucionales deprocedimiento al elaborar y aprobar el Presupuesto y, por tanto, no hay violaciones de laConstitución; y "más aún" 2) los demandantes no tienen la legitimación correspondiente como hasido demostrado por el juez de primera instancia.31 El primer punto fue sucintamente presentadopor el Tribunal:

La aprobación del Presupuesto General del Estado realizado por el Congreso Nacional, en fiel

observancia a lo previsto en el numeral 13 de Art. 130 de la Carta Fundamental constituye un

acto legítimo y constitucional. De haberse producido recortes, originados por la crisis

económica que viene atravesando el país, aquello de ninguna manera conlleva una violación

constitucional.32

El Tribunal luego elaboró una revisión detallada del procedimiento legal del presupuesto y,confirmó que los demandados cumplieron con todas sus obligaciones procedimentales, paraconcluir que "visto así este expediente, no existen actos ilegítimos."33

El tema de legitimación en la causa presenta dos aspectos. En primer lugar, de acuerdo a lainterpretación del Juez de Primera Instancia, ratificada por el Tribunal Constitucional, ningúnindividuo ni grupo puede presentar una demanda en contra de recortes presupuestarios a menosque sean los únicos y exclusivos afectados por la misma, lo que vuelve al Art. 46 controversial.34

En segundo lugar, la falta de legitimación no detuvo a ninguna de las cortes para rechazar lasdemandas en base a otros fundamentos. En otras palabras, a pesar de que los peticionarios puedeno no haber actuado con legitimidad en la causa, las Cortes dejaron claro que no pueden consideraruna demanda en contra del Presupuesto del Estado conforme al Art. 46.

Ni el juez de primera instancia ni el Tribunal Constitucional tomaron en consideración la partesustantiva de las violaciones alegadas.35 La acción de amparo incluyó el alcance total de lasviolaciones del derecho a la salud tanto de acuerdo a la Constitución como al DerechoInternacional, así como el daño causado a los trabajadores y usuarios del sistema estatal de salud.El Tribunal rechazó estos asuntos sosteniendo que no se dieron violaciones de derechos humanospuesto que los procedimientos correspondientes a la elaboración y aprobación del Presupuestohabían sido respetados. La única alusión a la "crisis financiera" del Ecuador en la decisión (ver lacita anterior) no se presenta como argumento para justificar los recortes presupuestarios,simplemente describe el origen de éstos. Esta cláusula no debería confundirse con la consideraciónde los méritos de la demanda de los peticionarios: ésta es la única mención sobre la crisisfinanciera y no está presentada como justificación, mas bien se desprende de la primera frase quesostiene que el presupuesto es "legítimo" y "constitucional" porque todos los procedimientos fueronseguidos al pie de la letra, al margen de los recortes o sus orígenes.

27 Este argumento parecería contradictorio con las reglas generales de legitimación en la causa de acuerdo al Art. 95 de laConstitución, que confiere el derecho a presentar una acción de amparo a "cualquier persona, por sus propios derechos o comorepresentante legitimado de una colectividad…" [cursivas añadidas].

28 Juzgado 10 de lo Civil, Distrito de Pichincha, Causa No 1496-99-AL (10 de Octubre de 2000)

29 La acción fue formalmente aceptada a trámite el 29 de Octubre de 1999.

30 Una vez más, en este caso, el Tribunal sobrepasó el plazo de 45 días para tomar una decisión una vez que aceptó la acción, deacuerdo a lo establecido por la Ley de Control Constitucional (Art. 20 y 21). En este caso el Tribunal tomó más de seis meses parallegar a una decisión.

31 Tribunal Constitucional, Caso No 1118-99-RA (19 de Junio, 2000)

32 Idem


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Ninguna de las dos cortes o de los demandados presentaron el argumento de que una crisisfinanciera justificaría los recortes presupuestarios, más bien el Tribunal y el juez de primerainstancia ofrecieron un colchón de protección tanto para el Congreso como para el Presidente queno permite una consideración sustantiva en relación con las violaciones alegadas. Estas dosdecisiones dejan claro que no se pueden presentar demandas en las cortes ecuatorianas en contrade las decisiones presupuestarias que cumplan con los procedimientos legales.

La Corte Interamericana ha afirmado que:

[...]cuando se demuestra que los recursos son rechazados sin llegar al examen de la validez de

los mismos, o por razones fútiles, o si se comprueba la existencia de una práctica o política

ordenada o tolerada por el poder público, cuyo efecto es el de impedir a ciertos demandantes

la utilización de los recursos internos que, normalmente, estarían al alcance de los demás. En

tales casos el acudir a esos recursos se convierte en una formalidad que carece de sentido. Las

excepciones del Art. 46 ... serían plenamente aplicables en estas situaciones y eximirían de la

necesidad de agotar los recursos internos que, en la práctica, no pueden alcanzar su objeto.36

En este caso, los peticionarios han presentado sus demandas en contra de los recortespresupuestarios a través de los canales legales disponibles, las mismas que han sido rechazadas endos ocasiones por parte de la máxima instancia, en base a decisiones que dejan claro quecualquier solicitud adicional sería inútil. Se han agotado los mecanismos nacionales y cualquierdemanda adicional constituiría una "formalidad que carece de sentido".

IV. VIOLACIONES DE LA CONVENCION, PROTOCOLO Y DECLARACION

Los antecedentes de este caso muestran violaciones de un sinnúmero de artículos de laConvención Interamericana de Derechos Humanos, específicamente Art. 1,8, 25 y 26.Adicionalmente, el gobierno ha violado los Art. 10,15 y 17 del Protocolo de San Salvador, y losArt. 7 y 11 de la Declaración. Estas violaciones pueden ser agrupadas en 2 categorías:

1. Incumplimiento de la obligación de ofrecer garantías judiciales efectivas: Art. 1,8 y 25 de laConvención.

2. Incumplimiento de la obligación de garantizar el desarrollo progresivo de estos derechos: Art.1 y 26 de la Convención, en concordancia con los Art. 10,15 y 17 de Protocolo y los Art. 7 y11 de la Declaración.

1. Violación de los Art. 1,8 y 25 de la Convención: Incumplimiento de la obligación de ofrecergarantías judiciales efectivas

El Gobierno del Ecuador ha violado los Art. 8 y 25 de la Convención, que garantizan el derecho arecursos simples, rápidos y efectivos ante corte o tribunal competente para conocer violaciones dederechos fundamentales bajo la Convención o las leyes nacionales. El Art. 25 extiende el derechoa mecanismos judiciales efectivos también para los derechos reconocidos por las Constitucionesnacionales y por las Convenciones.37 El Art. 8 de la Convención establece un apoyo adicional yelabora el derecho a mecanismos judiciales diciendo que "se determinan… derechos yobligaciones de una naturaleza civil, laboral, fiscal u otras."

33 Idem

34 Millones de ecuatorianos pueden ser potencialmente afectados por los recortes presupuestarios en el sector de salud.

35 Las decisiones del Tribunal Constitucional no pueden ser apeladas.

36 Corte IDH, Caso Velásquez Rodríguez,(29 de Julio de 1988), para. 68

37 La Declaración Universal de Derechos Humanos de la misma forma manifiesta que: "Todas las personas tienen derecho a unrecurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentalesreconocidos por la Constitución o por la ley."

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Así como el Art. 1 de la Convención, que establece que los Estados signatarios deben asegurar "elcompleto ejercicio" de los derechos establecidos por la Convención, estos artículos establecen unaclara obligación de proveer recursos judiciales efectivos para la protección de las violaciones delderecho a la salud,38 de acuerdo a lo establecido por la Constitución Ecuatoriana y los respectivosinstrumentos de derechos humanos.

El Art. 25 del "Derecho a Protección Judicial" busca que los derechos sean más que merasaspiraciones, que los gobiernos provean de recursos eficaces en las cortes y sostiene que: "Todapersona tiene el derecho a recursos simples y rápidos, o a cualquier otro recurso efectivo, ante losjueces o tribunales competentes que la ampare contra de actos que violen sus derechosfundamentales, reconocidos en la Constitución y leyes de un Estado determinado o en la presenteConvención…" Art. 25 (1) . Como la Corte ha dispuesto, el Art. 25 "constituye uno de los pilaresbásicos, no sólo de la Convención Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedaddemocrática en el sentido de la Convención."39 La Comisión también ha subrayado este principio:"El derecho a acceder a mecanismos judiciales es el garante fundamental de los derechos a nivelnacional."40

El Art. 25 (2) determina los pasos necesarios para lograr que los recursos judiciales sean efectivos:

Los Estados parte se comprometen: (a) a garantizar que la autoridad competente prevista por

el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal

recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento,

por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el

recurso.

La obligación de "desarrollar las posibilidades de recurso judicial" no debilita la obligación degarantizar recursos judiciales, más bien impone una obligación adicional de proceder condiligencia para investigar abusos y garantizar las correspondientes reparaciones. Como laComisión sostiene:

La Comisión considera que el derecho a un recurso consagrado en el artículo 25... debe

entenderse como el derecho de todo individuo de acceder a un tribunal cuando alguno de sus

derechos haya sido violado [y] de obtener una investigación judicial... Investigar seriamente,

en concepto de la Comisión, implica que la autoridad competente del Estado "desarrolla[rá] las

posibilidades del recurso judicial", es decir asumirá la investigación "como un deber jurídico

propio y no como una simple gestión de intereses particulares."41

El Art. 8 de la Convención fortalece el Art. 25 al elaborar los elementos de procedimientonecesarios para que un recurso judicial sea efectivo.

Cada persona tiene el derecho a una audiencia, con las correspondientes garantías y dentro

de un tiempo razonable, por parte de un tribunal competente, independiente e imparcial,

previamente establecido por ley, en la sustanciación de cualquier acusación de naturaleza

criminal presentada en su contra, o para la determinación de los derechos y obligaciones de

naturaleza civil, laboral, fiscal u otros. Art. 8

Adicionalmente, la Corte ha afirmado que:

En ese sentido debe subrayarse que, para que tal recurso exista, no basta con que esté previsto

38 El derecho a la salud, de acuerdo a la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales, la Declaración Americana de derechos y Obligaciones y el Protocolo de San Salvador, estáclaramente entre los derechos fundamentales. Ver Comisión IDH, Informe anual 1986, p42.

39 Corte IDH, Caso Castillo Páez (3 de Noviembre de 1997), para. 82; Corte IDH, Caso Suárez Rosero, (12 de Noviembre de 1997),para. 65

40 Comisión IDH, Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en Ecuador, OEA/Ser. L/V/II.96, (24 de Abril de 1997) p. 93

41 Comisión IDH, Informe No. 5/96, Caso 10.970, Raquel Marín de Mejía (1 de Marzo de 1996), en el Informe Anual de ComisiónIDH de 1995.


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por la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere que

sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos

humanos y proveer lo necesario para remediarla. No pueden considerarse efectivos aquellos

recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares

de un caso dado, resulten ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya

quedado demostrada por la práctica, porque el Poder Judicial carezca de la independencia

necesaria para decidir con imparcialidad o porque falten los medios para ejecutar sus

decisiones; por cualquier otra situación que configure un cuadro de denegación de justicia,

como sucede cuando se incurre en retardo injustificado en la decisión; o, por cualquier causa,

no se permita al presunto lesionado el acceso al recurso judicial.42

Los Art. 25 y 8 de la Convención, en combinación con el Art. 1, crean la obligación general degarantizar judicialmente los derechos fundamentales de la Constitución y de la Convención. Comola Corte ha señalado:

[L]os Estados Partes se obligan a suministrar recursos judiciales efectivos a las víctimas de

violación de los derechos humanos Art. 25, recursos que deben ser sustanciados de

conformidad con las reglas del debido proceso legal Art. 8.1, todo ello dentro de la obligación

general a cargo de los mismos Estados, de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos

reconocidos por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción Art. 143

El derecho de cada persona a un recurso judicial efectivo bajo la Convención, por tanto, incluye:el derecho a acceder a una corte competente, imparcial e independiente a una causa justiciablepara actuar; a una investigación judicial emprendida con seriedad, a la determinación de si unaviolación de derechos protegidos ha sucedido; y a la posibilidad de que exista tanto una sanciónpara el(los) responsable (s) como una reparación para la víctima. En el caso de que uno o más deestos elementos esté ausente cuando se haya alegado una violación de un derecho fundamental,el Estado viola los Art. 25, 8 y 1 de la Convención.

En relación con este caso concreto, los peticionarios han presentado dos demandas separadas enreferencia a varias violaciones del derecho a la salud, sobre las que se les han denegado loscorrespondientes recursos judiciales en la máxima instancia, sin una revisión sustantiva. El TribunalConstitucional ha negado en dos ocasiones recursos en contra de claras violaciones del derecho ala salud, conforme a la definición de este derecho en la Constitución y varios tratadosinternacionales. Las resoluciones del Tribunal, en efecto, han desestimado los derechos de losdemandantes de acuerdo con el Art. 46 de la Constitución, así como otros derechos afectados porlas decisiones presupuestarias.

En ambos casos, las decisiones invocan una serie de argumentos para negar asistencia a lospeticionarios, algunos de los cuales supuestamente podrían ser subsanados con un cambio dedemandantes o con demandas más oportunas. Sin embargo, el Tribunal ofreció dos fundamentospara su negativa, los mismos que vuelven prohibitiva cualquier demanda: 1) el Tribunal no tienecompetencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de un presupuesto ya que éste noconcuerda con la definición de ley o regulación, conforme al Art. 276;44 y 2) un presupuesto quecumple con el procedimiento legal es legítimo y constitucional.45 La Corte de primera instanciaofreció un tercer obstáculo, ratificado por el Tribunal sin comentarios: que solamente una personao un grupo única y exclusivamente lesionado por un recorte presupuestario tiene la legitimidad decausa para presentar una demanda en su contra.46

42 Corte IDH, Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (Art. 27(2), 25 y 28 de la Convención Americana de DerechosHumanos), Opinión Consultiva OC-9/87 (6 de Octubre de 1987), para. 24

43 Corte IDH, Ibíd.; Casos Velásquez Rodríguez, Fiaren Garbi y Solís Corrales, y Gordínez Cruz,Excepciones Preliminares, (26 deJunio de 1987) para. 91.

44 "El Presupuesto General del Estado, en stricto sensu, no es una ley, aunque tiene las características de ella, ni es una ordenanza,ni es una resolución, por lo que no se ajusta a ninguna de las opciones que determina el numeral 1 del artículo 276 de laConstitución." Tribunal Constitucional, Resolución No. 098-2000-TP(7 de Junio de 2000).

45 Idem

46 Juzgado 10 de lo Civil, Distrito de Pichincha, Causa No. 1496-99-AL (1 de Octubre de 2000)

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Basado en estas interpretaciones de la Constitución, el Tribunal se negó a considerar los méritossustantivos de ambas acciones. Los demandados o las Cortes podrían haber presentadoargumentos como los de que el Gobierno efectivamente utilizó todos los recursos disponibles ensu esfuerzo por cumplir con sus obligaciones en materia de derechos de salud o que algún otrofactor interfirió haciendo imposible el cumplimiento de esta obligación, y presentar por tanto unaexcepción legal en base a estos argumentos. Sin embargo, no se presentaron ninguno de dichosargumentos, ni legales ni de hecho. Más aún, la sentencia de la Corte crea una barreraaparentemente impenetrable para lograr una reparación legal a las violaciones de derechoshumanos relacionadas con las decisiones presupuestarias, que están protegidas por laConstitución, la Convención y otros Tratados sobre Derechos Humanos.

2. Violación de los Artículos 1 y 26 de la Convención, en concordancia con los Art. 10,15 y 17del Protocolo y los Art. 7 y 11 de la Declaración: incumplimiento de la obligación de garantizarel desarrollo progresivo de los derechos

Los recortes innecesarios al ya esquelético presupuesto de salud representan un claro retroceso enla protección del derecho a la salud en el Ecuador y, por tanto, violan la obligación más básica delArt. 26 de la Convención, así como de los Art. 10, 15 y 17 del Protocolo y los Art. 7 y 11 de laDeclaración. El Art. 26 de la Convención ha recibido una atención mínima por parte de la Cortey la Comisión, organismos que aún no han tenido la oportunidad de encontrar un caso deviolación de dicho artículo bajo su jurisdicción contenciosa. Este vacío en la jurisprudencia enrelación con la única referencia explícita a DESC en la Convención no debería, sin embargo, crearun obstáculo para la consideración de este caso particular. Al contrario, a la luz de la entrada envigencia del Protocolo de San Salvador, el Art. 26 de la Convención ha ganado una renovadaimportancia dentro del sistema interamericano; y los Estados parte deben ser sometidos aescrutinio sobre el más esencial nivel de obligación: el respeto a la norma, lo que requieresolamente que no se limite estos derechos sin causa legítima.

1. Fundamentos de DESC y Jurisprudencia

Importancia y Justiciabilidad de los DESC

Los gobiernos de la OEA, la Corte y la Comisión han reconocido la cada vez mayor importanciade los DESC en los Estados Americanos y se han comprometido a una mayor protección de losmismos. La elaboración del Protocolo de San Salvador (en la actualidad ratificado por 12 países)representa la expresión más concreta de este compromiso:

En primer lugar, en América Latina, debe mencionarse la crisis económica, sin precedentes en

su historia, la que por su magnitud y gravedad ha hecho sentir sus efectos en los sectores

sociales más desprotegidos, poniendo con ello en peligro la estabilidad de los regímenes

democráticos los cuales, en algunos casos, su restablecimiento fue posible después de arduos

esfuerzos... Convencida que el centro y fundamento de toda política ha de ser la realización

de los derechos de la persona humana, resulta fundamental en las actuales circunstancias,

crear los medios necesarios que permitan asegurar a cada hombre y mujer del continente el

goce de sus derechos económicos, sociales y culturales. De ahí la importancia que en el plano

jurídico la Comisión asigna a la pronta adopción de un Protocolo Adicional a la Convención

Americana sobre Derechos Humanos en cuanto a esos derechos.47

El texto del Protocolo subraya la necesidad de mayor atención en estos derechos, por tanto tiempodescuidados:

Considerando la estrecha relación que existe entre los derechos económicos, sociales y

culturales, y los derechos políticos y sociales, en que las diferentes categorías de derechos

constituyen un todo indivisible, basado en el reconocimiento de la dignidad de la persona

humana, tanto unos como otros requieren protección y promoción permanente si han de ser

47 Comisión IDH, Informe Anual sobre Comisión IDH, 1985-1986.


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cumplidos a cabalidad. Considerando que, aunque los derechos económicos, sociales y

culturales, han sido reconocidos por instrumentos internacionales anteriores, tanto regionales

como mundiales, es esencial que estos derechos sean nuevamente afirmados, desarrollados,

perfeccionados y protegidos.48

La Asamblea General de la OEA ha solicitado a la Comisión "continuar con su sello particular enel trabajo y apoyo a los derechos económicos, sociales y culturales,"49 y la Comisión ha resaltadosu papel crucial en la promoción de DESC: "La Comisión Interamericana, como el órganoespecíficamente encargado de la promoción y defensa de los derechos humanos, está obligada atener un papel más activo [en el tema] de los derechos económicos, sociales y culturales."50 Dadaslas aparentes limitaciones para lograr presentar ante la Corte el alcance completo de lasviolaciones, de acuerdo al Protocolo de San Salvador,51 el Art. 26 de la Convención mantiene elpapel fundamental en la protección de estos derechos.

La Corte ha tenido pocas oportunidades para considerar los DESC en la forma de demandas,aunque a mediados de los ochenta declaró que "entre los derechos llamados económicos, socialesy culturales, hay también algunos que se comportan o pueden comportarse como derechossubjetivos exigibles jurisdiccionalmente."52 Hace ya muchos años, en 1983, la Comisiónestableció que "Como derechos humanos que son, por tanto, los derechos económicos, sociales yculturales no pueden considerarse como metas deseables sino imperativos exigibles."53 Losorganismos de derechos humanos de las Naciones Unidas y de Europa, así como las cortesnacionales, han dejado claro que los DESC son justiciables. Como el Comité sobre DESC de lasNaciones Unidas manifestó recientemente: "No existe ningún derecho [en la PIDESC] que nopodría, en la gran mayoría de los sistemas, ser considerado como poseedor de al menos algunasde las dimensiones significativas que lo harían justiciable."54

En sus opiniones y artículos, el Juez Antonio Cancado Trindade ha subrayado la naturaleza integralde todos los derechos humanos y la importancia de construir un cuerpo de jurisprudenciaalrededor de los DESC:

La visión fragmentada de los derechos humanos interesa sobre todo a los regímenes

autoritarios, al autoritarismo sin banderas, sea en el plano político, sea en el plano económico-

social; tal visión ha servido a los intereses de los responsables por los abusos y violaciones

flagrantes de ayer de los derechos políticos y por las iniquidades económico-sociales

disimuladas de hoy. Es a la luz de esta visión fragmentada que hoy se vienen forjando -en

América Latina y otras regiones- modelos de "crecimiento económico" y planos de

"modernización" que dictan los parámetros de políticas sociales limitadas a intentar contener

sus devastadores efectos negativos, e incapaces así de impedir o frenar el agravamiento de

empobrecimiento de la mayoría de la población y la marginalización y exclusión político-

sociales de un considerable número de personas. Solamente mediante una visión integral y

globalista de los derechos humanos podremos precavernos y armarnos intelectualmente contra

tales distorsiones…55

Jurisprudencia de respaldo sobre DESC de otros organismos

Mientras que existe poca jurisprudencia sobre DESC dentro del sistema interamericano, existe un

48 Protocolo de San Salvador, preámbulo.

49 Resolución de la Asamblea General de la OEA, en Comisión IDH., Informe Anual de la CIDH 1993, en 13

50 Comisión IDH, Informe Anual de la CIDH 1979-1980, en 152

51 El Artículo 19 del Protocolo merece un examen detallado, en lo relativo a los límites impuestos a la Corte con relación a estetema.

52 Corte IDH, Informe Anual de Derechos Humanos, 1986, p.42

53 Comisión IDH, Informe Anual de Derechos Humanos,1983-84, p.143

54 Comité sobre DESC, Comentario General 9 (1998), para. 10

55 A.Trinidade, Derechos de Solidaridad, en Estudios Básicos de Derechos Humanos I, IIDH (1994), p.66

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rico y creciente cuerpo de decisiones e interpretaciones en la comunidad internacional que podríaayudar a subsanar las lagunas existentes. El Art. 29 de la Convención56 permite e incluso promuevela utilización de instrumentos externos y la jurisprudencia para interpretar los derechos en laConvención. Los órganos de la OEA con frecuencia se han referido a aquellas otras institucionespara respaldar sus opiniones.57

Como el Juez Piza E. Escalante afirma:

Tanto lo principios de interpretación con sagrados por la Convención de Viena sobre el

Derecho de los Tratados, como los resultantes del artículo 29 de la Convención Americana,

correctamente entendidos sobre todo a la luz del Derecho de los Derechos Humanos,

fundamentan la aplicación de criterios de interpretación [...] Esos criterios apuntan también a

la necesidad de interpretar e integrar cada norma de la Convención utilizando los principios

yacentes, o subyacentes o suprayacentes en otros instrumentos internacionales, en los propios

ordenamientos internos y en las tendencias vigentes en materia de derechos humanos, todos

los cuales se encuentran en alguna medida incorporados a la Convención misma por virtud del

citado artículo 29, cuya amplitud innovadora no tiene parangón en ningún otro documento

internacional.58

La Corte ha sostenido que otros estándares de derechos humanos podrían tener efectos legalescuando interpretan la Convención, si las normas en otras leyes o instrumentos y las normas de laConvención son "concurrentemente aplicables" y si las primeras "son más amplias o menosrestrictivas" que las últimas.59 Con respecto a las DESC, la Corte manifiesta que:

[Esta Corte] pudiera tener un papel importante en la promoción y protección de los derechos

económicos, sociales y culturales… Esto está particularmente claro a la luz de lo que el Art. 29

dice con respecto a la interpretación de la Convención. Todos los criterios de dicho artículo

(a), (b), (c) y (d) son aplicables, pero el párrafo (d) debe tenerse en especial consideración, ya

que la Declaración Interamericana de Derechos y Obligaciones del Hombre incluye derechos

económicos, sociales y culturales, y la Declaración Americana de Garantías Sociales es un acto

declarativo internacional aprobado por el mismo órgano supremo a través del cual se adoptó

la Carta de la Organización y la Declaración Americana de los Derechos y Obligaciones del

Hombre.60

56 El Art. 29 de las "Restricciones para la Interpretación", señala que: "Ninguna disposición de la presente Convención puede serinterpretada en el sentido de que: a) permitir a algunos de los Estado partes, grupo o persona suprimir el goce y ejercicio de losderechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que lo previsto en ella; b) limitar el goce yejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquier Estado partes o deacuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados; c) excluir otros derechos y garantías que son inherentes alser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno y; d) excluir o limitar el efecto que puedanproducir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza". LaCorte ha reconocido que: "[E]sta norma fue diseñada específicamente para garantizar que [la Convención] no sea interpretadaen ningún caso como permisiva de restricciones o negaciones de los derechos y libertades humanos fundamentales, en especialde aquellos derechos ya reconocidos por cada Estado". Corte IDH, Enmiendas propuestas para las normas sobre naturalización dela Constitución de Costa Rica, Opinión Consultiva OC-4/84 (19 de Enero de 1984) para. 20

57 La Corte subraya la importancia de otros tratados en los siguientes términos: "El propósito de integración del sistema regional conel universal se advierte, igualmente, en la práctica de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, perfectamente ajustadaal objeto y fin de la Convención, de la Declaración Americana y del Estatuto de la Comisión. En varias ocasiones, en sus informes y resoluciones, la Comisión ha invocado correctamente "otros tratados concernientes a la protección de los derechoshumanos en los Estados Americanos", con prescindencia de su carácter bilateral o multilateral, o bajo los auspicios del sistemainteramericano", Corte IDH, "Otros Tratados" Objeto de la Función Consultiva de la Corte" (Art. 64 de la ConvenciónInteramericana sobre Derechos Humanos), Opinión consultiva OC-1/82, (24 de Septiembre de 1982) para. 43

58 Corte IDH, Voto separado del Juez Rodolfo E. Piza Escalante, Propuesta de Modificación a la Constitución Política de Costa Ricarelacionada con la Naturalización, Opinión consultiva OC-4/84, (19 de Enero de 1984), para. 2

59 Ver, por ejemplo, Comisión IDH, Informe No. 55/97, Caso 11.137, Juan Carlos Abella (Argentina), 18 de Noviembre de 1997, enIACHR Informe Anual 1997, p. 271, 309, para. 164 (notar que en las situaciones en las que la Convención Americana y elderecho humanitario son aplicable concurrentemente, Art. 29(b) de la Convención Americana requiere que se tome nota y,cuando sea conveniente, se de efecto legal a las normas aplicables de derecho humanitario).

60 Comisión IDH, Informe Anual 1986, p.44-45


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Los organismos de derechos humanos de las Naciones Unidas ofrecen una amplia gama deopiniones y comentarios relevantes sobre los Artículos de la Convención. El Comité de DESC delas Naciones Unidas es el organismo que mayor experiencia tiene sobre DESC y sus comentariosson particularmente útiles considerando que la PIDESC, de la que es garante, refleja la ConvenciónAmericana y el Protocolo de San Salvador en términos de la naturaleza progresiva de lasobligaciones de los Estados.61

El derecho a la salud en el sistema interamericano

La Corte tiene jurisdicción sobre los casos de DESC como establece el Art. 26: "Los Estados partese comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante cooperacióninternacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plenaefectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales, y sobre educación,ciencia y cultura, contenidas en la [Carta de la OEA]."62 El derecho a la salud está entre losderechos fundamentales incluidos en la Carta de la OEA, en concordancia con la DeclaraciónAmericana (Art. 11) y el Protocolo de San Salvador (Art. 10).63

El derecho a la salud fue definido por primera vez en la Declaración Americana que afirma: "Todapersona tiene el derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales, relativasa la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia médica, correspondiente al nivel quepermitan los recursos públicos y los de la comunidad" Art. 1164 El Protocolo es más específico,manifestando que:

1. Toda persona debe tener derecho a la salud, entendido como el medio para eldisfrute de más alto nivel de bienestar físico, mental y social. 2. Con miras a asegurarel ejercicio del derecho a la salud, los Estados parte aceptan reconocer el derecho ala salud como un bien público y, particularmente, a adoptar las medidas quegaranticen dicho derecho: a) Atención médica primaria, es decir, atención médicaesencial, disponible para todos los individuos y familias en la comunidad; b) extensiónde los beneficios de servicios de salud a todos los individuos sujetos a la jurisdiccióndel Estado;… f) Satisfacer las necesidades de los grupos de mayor riesgo y de aquelloscuya pobreza los convierte en los más vulnerables. (Art. 10)

Algunos artículos adicionales del Protocolo y de la Declaración subrayan la necesidad de medidasespeciales de salud para proteger a niños, mujeres y ancianos.65

61 Como ha señalado el Juez Antonio Cancado Trindade: "Los conceptos contenidos en las expresiones "máximo de los recursosdisponibles" y "progresivamente" fueron tomados del artículo 2 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de lasNaciones Unidas" A. Cancado Trindade, La Protección Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Estudiosbásicos de Derechos I, IIDH, p.50

62 Convención Americana, (Art. 25).

63 La Carta de la OEA incluye una sección amplia sobre el tema de "desarrollo integral" que incluye "igualdad de oportunidades" y"distribución equitativa de la riqueza y el ingreso" y "proclama los derechos fundamentales del individuo". Estos "derechosfundamentales" – "los derechos implícitos en la Carta de la OEA"- incluyen los derechos definidos tanto en la DeclaraciónAmericana como en el Protocolo de San Salvador. "El desarrollo es una responsabilidad primordial de cada país y debe constituirun proceso integral y continuo para la creación de un orden económico y social justo que permita y contribuya a la plenarealización de la persona humana." (Art.33) "Los Estados miembros convienen en que la igualdad de oportunidades, laeliminación de la pobreza crítica y la distribución equitativa de la riqueza y el ingreso, así como la plena participación de suspueblos en las decisiones relativas a su propio desarrollo, son, entre otros, objetivos básicos del desarrollo integral." (Art. 34).

64 En dos casos de amenazas en contra del derecho a la salud de poblaciones indígenas, la Comisión ha encontrado violaciones alos Art. 11 (entre otros) de la Declaración debido al incumplimiento del gobierno para proveer servicios de salud oportunos. VerCaso Aché, en Comisión IDH, Caso No. 1802 (Paraguay), en Informe Anual de IACHR, 1977, y el Caso Yanomami, Comisión IDH,Resolución No. 12/85 , Caso 7615 (Brasil), 5 de Marzo de 1985, Informe Anual de IACHR, 1985.

65 La Declaración señala que "Todas las mujeres, durante el embarazo y el período de lactancia, y todos los niños, tiene el derechoa una protección, cuidado y asistencia especiales" (Art. 12). El Protocolo señala " Los Estados parte se comprometen a proveeruna protección adecuada a la unidad familiar y en particular a: "proveer cuidados especiales y asistencia a madres durante unperíodo razonable antes y después del parto (Art.15 (3)); " todas las personas tiene el derecho a una protección especial en lavejez. Con esta visión los Estados parte se comprometen a tomar medidas progresivas necesarias para hacer de éste derecho unarealidad y particularmente a: a) proveer infraestructura adecuada, así como alimentos y atención médica especializada, para losindividuos de la tercera edad que no la tengan o que sean incapaces de proveérselas por sí mismos". (Art. 17) .

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2. La obligación de desarrollo progresivo de acuerdo a los Art. 1 y 26

Todos los derechos se entienden progresivos

La obligación de "desarrollo progresivo" los DESC conforme al Art. 26 de la Convención refleja elhecho de que la aplicación completa de dichos derechos puede tomar tiempo, lo que no distinguea los DESC de otros derechos que nos resultan más familiares ni los despoja de las obligacionesinmediatas. Como la Comisión ha establecido:

El principio de que los derechos económicos, sociales y culturales deben alcanzarse

progresivamente no significa que los gobiernos no tengan la obligación inmediata de

empeñarse por lograr la realización plena de tales derechos. El fundamento del principio de la

realización progresiva de los derechos es que los gobiernos tienen la obligación de asegurar

condiciones que, de acuerdo con los recursos materiales del Estado, permitan avanzar gradual

y constantemente hacia la más plena realización de tales derechos. Además, el desarrollo

progresivo de los derechos no se limita a los económicos, sociales y culturales. El principio de

la progresividad es inherente a todos los instrumentos de derechos humanos a medida que se

elaboran y amplían.66

Como resalta la Comisión, las limitaciones de recursos son relevantes pero no determinantes enlas obligaciones de los gobiernos. De hecho, todos los derechos están restringidos de algunamanera por limitaciones de recursos y la obligación de garantizar los derechos del Art. 1 de laConvención, lo que implica el mismo desarrollo progresivo de todos los derechos humanos dentrode las posibilidades materiales de los Estados Parte.67 La Corte no ha actuado con recelo a la horade encontrar obligaciones afirmativas que claramente implican recursos conforme al Art. 1:

El artículo 1 de la Convención obliga a los Estados Partes no solamente a respetar los derechos

y libertades reconocidos en ella, sino a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona

sujeta a su jurisdicción. La Corte ya ha expresado que esta disposición contiene un deber

positivo para los Estados. Debe precisarse, también, que garantizar implica la obligación del

Estado de tomar todas las medidas necesarias para remover los obstáculos que puedan existir

para que los individuos puedan disfrutar de los derechos que la Convención reconoce. Por

consiguiente, la tolerancia del Estado a circunstancias o condiciones que impidan a los

individuos acceder a los recursos internos adecuados para proteger sus derechos, constituye

una violación del artículo 1.1 de la Convención.68

El Comité de DESC de las NU se refiere al asunto de los recursos en varios de sus Informes ycomentarios generales:

A veces se ha sugerido que las cuestiones que suponen una asignación de recursos deben

remitirse a las autoridades políticas y no a los tribunales. Aunque haya que respetar las

competencias respectivas de los diversos poderes, es conveniente reconocer que los tribunales

ya intervienen generalmente en una gama considerable de cuestiones que tienen

consecuencias importantes para los recursos disponibles. La adopción de una clasificación

rígida de los derechos económicos, sociales y culturales que los sitúe, por definición, fuera del

66 Comisión IDH, Informe Anual de IACHR1993, p. 523

67 "[Es]así como los principios de "desarrollo progresivo" contenidos en el Art. 26 de la Convención, si bien literalmente referidos alas normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura contenidas en la Carta de la Organización de EstadosAmericanos, deben, a mi juicio, entenderse aplicables a cualquiera de los derechos "civiles y políticos" consagrados en laConvención Americana, en la medida y aspectos en que éstos no resulten razonablemente exigibles por sí mismos, y viceversa,que las normas de la propia Convención deben entenderse aplicables extensivamente a los llamados "derechos económicos,sociales y culturales" en la medida y aspectos en que éstos resulten razonablemente exigibles por sí mismos, (como ocurre, porejemplo, con el derecho de huelga). En mi concepto, este interpretación flexible y recíproca de las normas de la Convención conotras internacionales sobre la materia, e inclusive con las de la legislación nacional, se conviene con las "normas deinterpretación" del artículo 29." Voto separado del Juez Rodolfo E. Piza Escalante, Propuesta de Modificación a la ConstituciónPolítica de Costa Rica relacionada con la Naturalización, Opinión consultiva OC-4/84, (19 de Enero de 1984), para. 6.

68 Excepciones a la obligación de agotar los recursos internos(Art. 46(1, 2 (a) y (b), Convención Americana de Derechos humanos,Opinión Consultiva OC-11/90 (10 de Agosto de 1990), para. 34


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ámbito de los tribunales sería, por lo tanto, arbitraria e incompatible con el principio de que

los dos grupos de derechos son indivisibles e interdependientes. También se reduciría

drásticamente la capacidad de los tribunales para proteger los derechos de los grupos más

vulnerables y desfavorecidos de la sociedad.69

En un Comentario General separado, el Comité de DESC establece principios directivos parainterpretar las obligaciones progresivas de los DESC:

El hecho de que la realización a lo largo del tiempo, o en otras palabras, progresivamente, es

previsible en el Convenio no debería malinterpretarse como si despojara a la obligación en si

misma de todo contenido significativo. Es, por una parte, una herramienta necesaria de

flexibilidad, que refleja las realidades del mundo real y las dificultades de todo país para

garantizar la completa realización de los derechos económicos, sociales y culturales. Por otra

parte, la frase debe ser leída a la luz de un objetivo general, en realidad una raison d´etre, de

la Convención que es la de establecer claras obligaciones para los Estados parte con relación

a la completa realización de los derechos en cuestión. Por ello, impone una obligación de

avanzar tan efectiva y prontamente como sea posible hacia esa meta.70

Una obligación de justificar cualquier medida regresiva: "escrutinio estricto"

Entre las obligaciones más esenciales correspondientes al derecho a la salud, interpretado por elestándar de realización progresiva, del Art. 26 de a Convención, está el que cualquier medidaregresiva (tal como la reducción de recursos destinados a salud) debería ser escrupulosamentejustificada en base a otras necesidades legítimas o limitaciones del Estado.

Como la Comisión establece:

El compromiso de los Estados de tomar medidas con el objetivo de alcanzar progresivamente

la realización plena de los derechos económicos, sociales y culturales exige el uso efectivo de

los recursos disponibles para garantizar un nivel de vida mínimo para todos. .. Para determinar

si se han tomado medidas adecuadas para hacer valer y garantizar los derechos económicos,

sociales y culturales, la Comisión prestará especial atención al uso equitativo y eficaz de los

recursos disponibles y a la asignación del gasto público a los programas sociales para abordar

el problema de las condiciones de vida de los sectores más vulnerables de la sociedad que

históricamente se han visto excluidos de los procesos políticos y económicos.71

De la misma forma, el Comité de DESC ha interpretado las obligaciones estatales conforme a laPIDESC en los siguientes términos: "Además, todas las medidas de carácter deliberadamenteregresivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarseplenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto delaprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga."72

El reciente Comentario General del Comité sobre el derecho a la salud es el producto deltestimonio experto y de la discusión en los más altos niveles, y refleja la interpretación másautorizada sobre el derecho a la salud. Coincidiendo con su previa jurisprudencia sobre el tema,el Comité elabora una base de "escrutinio estricto" para determinar violaciones del principio deprogresividad:

De la misma manera que otros derechos de la Convención, hay una fuerte presunción de que

las medidas regresivas tomadas en relación con el derecho a la salud no están permitidas. Si

69 Comité sobre DESC, Comentario General 9 (1998), para. 10.

70 Comité sobre DESC, Comentario General 3 (1990), para. 9.

71 Comisión IDH, Informe Anual de IACHR(1993)

72 Comité sobre DESC, Comentario General 3 (1990), para 9

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Petición CDES ante Comisión, 19/12/00Petición del CDES a IACHR, 12/19/00

cualquier medida regresiva es tomada deliberadamente, el Estado parte tiene la carga de

probar que ésta es debidamente justificada en referencia a las totalidad de los derechos

previstos en la Convención, en el contexto del uso total del máximo de los recursos disponibles

del Estado parte.

Al determinar qué acciones u omisiones constituyen una violación al derecho a la salud, es

importante distinguir entre la imposibilidad y la falta de voluntad de un Estado parte para

cumplir con sus obligaciones bajo el Art. 12. Esto se deriva del Art. 12.1, que se refiere a los

más altos estándares alcanzables de salud, así como del Art. 2.1 del Convenio, que obliga a

cada Estado parte a tomar las medidas necesarias hasta el máximo de los recursos disponibles.

Un Estado sin la voluntad para utilizar el máximo de los recursos disponibles para cumplir con

el derecho a la salud viola sus obligaciones conforme al Art. 12. Si las limitaciones de recursos

vuelven imposible para un Estado cumplir completamente con las obligaciones previstas, el

Estado tiene la carga de justificar que se han hecho todos los esfuerzos para utilizar todos los

recursos disponibles con el fin de satisfacer, como un asunto prioritario, las obligaciones

anteriormente mencionadas."73

El texto de la Convención Americana enfatiza su apoyo al análisis de "escrutinio estricto". Los Art.30 y 32, que establecen las restricciones permisivas de los derechos de la Convención, imponenpara el gobierno la carga de justificar estas restricciones a través de una proceso legal y en relacióncon las demandas de todos los derechos y el bienestar general: "La restricción de que, conformea esta Convención, pueda ser puesta para el goce o el ejercicio de los derechos y libertadesreconocidos en este documento, puede no ser aplicada, excepto en concordancia con leyesestablecidas en razón de intereses generales y de acuerdo con el propósito para el cual dichasrestricciones han sido establecidas" Art. 30 "Los derechos de cada persona están limitados por losderechos de otras, por la seguridad de todos y por las exigencias del bienestar general en unasociedad democrática"74 Art. 32.2

En concordancia con la Convención y con otros organismos expertos, la Corte puederesponsabilizar a un Gobierno por las violaciones del Art. 26, en relación al derecho a la salud,como éste ha sido definido por el Protocolo, la Declaración y otros tratados relevantes que utilizanel análisis de "escrutinio estricto" de cualquier medida regresiva. Esto significaría que una acciónregresiva clara y deliberada constituiría una violación "prima facie" del Art. 26, la misma que ungobierno podría refutar demostrando que ha hecho todos los esfuerzos necesarios para utilizar losrecursos disponibles y a su alcance para satisfacer los derechos humanos y el bienestar general desu población.

3. Violaciones de los Artículos 26 y 1

Los alegatos relacionados con el Art. 26 colocan a la Comisión y a la Corte en un terreno pocoexplorado anteriormente. Sin embargo, este caso presenta una reducción fácilmente medible de

73 Comité de DESC, Comentario General 4 (2000), para 47. Todas las declaraciones directivas de expertos en DESC, reunidos enLimburgo, Maastricht y Quito, apoyan este esquema de asignación: "[Se considerará que el Estado Parte comete una violación delPacto, si, por ejemplo] retrasa, deliberadamente, o detiene la realización progresiva de un derecho, a menos que actúe dentro delos límites permitidos en el Pacto o que dicha conducta se deba a una falta de recursos o a una fuerza mayor" Los Principios deLimburgo relativos a la aplicación del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Enero 8 de 1987. para72. "Un Estado que sostiene que no puede cumplir con su obligación por razones fuera de su control tiene que probar que así es.El cierre temporal de una institución educativa debido a un terremoto, por ejemplo, podría constituir una circunstancia fuera delcontrol del Estado, mientras que la eliminación del esquema de seguro social sin un adecuado programa para reemplazarlo seríanun ejemplo de la falta de voluntad estatal para cumplir con sus obligaciones", The Maastricht Guidelines on Violations ofEconomic, Social and Cultural Rights, Enero 26 de 1997, 20 Human Rights Quarterly 691, para. 13. (1998) [traducción del inglésJ. Sotomayor¨]. "Los Estados tienen la obligación de adoptar medidas en un plazo razonablemente breve desde el momentomismo en que ratifican los instrumentos referidos a los DESC. Tales medidas deben consistir en actos concretos, deliberados yorientados lo más claramente posible hacia la satisfacción de la totalidad de los derechos. En todo caso corresponderá al Estadojustificar su inactividad, demora o desviación en el cumplimiento de tales objetivos". Declaración de Quito acerca de laexigibilidad y realización de los derechos económicos, sociales y culturales en América Latina y el Caribe, Quito, 24 de Julio de1998, para. 29(b) en Yale Human Rights and Development Law Journal 215 (1999).

74 Las limitaciones se refieren a aquellas previstas en el Art. 4 del PIDESC: "Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen que,en el ejercicio de los derechos garantizados conforme al presente Pacto por el Estado, éste podrá someter tales derechosúnicamente a limitaciones determinadas por ley, sólo en la medida compatible con la naturaleza de esos derechos y con elexclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática".


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los recursos, combinada con varios factores agravantes, lo cual hace que sea más fácil determinarlas violaciones prima facie. Las reducciones en las asignaciones de salud, junto a la reducción enlos servicios y las privaciones generales de la población, resultan suficientes para establecer lasviolaciones del Art. 26. Los siguientes factores exacerban la violación, haciéndola incluso másgrave: 1) las medidas regresivas han tenido el mayor impacto para los ciudadanos más vulnerables- aquellos que más merecen la protección de sus derechos; 2) las medidas regresivasafectan/disminuyen la protección de derechos vitales, necesarios para la supervivencia; y 3) estasmedidas regresivas han sido tomadas debido a que el gobierno ha dado prioridad a otros intereses(el pago de la deuda externa) que no constituyen derechos básicos de acuerdo al DerechoInternacional.

Los recortes presupuestarios del Gobierno deben ser entendidos dentro del contexto general decrisis económica y social que ha experimentado el Ecuador en 1998 y 1999. Sin duda, el Gobiernoha estado en una posición difícil, con muchas restricciones en el gasto público. Sin embargo, laprotección de la población más vulnerable es aún más esencial en épocas de crisis y, conforme ala Convención y tratados relacionados, el gobierno tiene la obligación, incluso en estascircunstancias, de demostrar que ha tomado todas las medidas posibles para proteger y darprioridad a los derechos más fundamentales, dentro de los límites de los recursos existentes.

El Comité de DESC ha discutido las circunstancias que Ecuador ha enfrentado en múltiplesocasiones y subraya la importancia de mantenerse vigilante sobre la protección de los derechos enépocas de crisis:

Un aspecto que ha preocupado particularmente al Comité al examinar los informes

presentados por los Estados Partes ha sido el efecto negativo de la carga de la deuda y de las

medidas consiguientes de ajuste sobre el disfrute de los derechos económicos, sociales y

culturales en muchos países. El Comité reconoce que los programas de ajuste son muchas

veces inevitables y que a menudo suponen un elemento importante de austeridad. Ahora bien,

en tales circunstancias, los esfuerzos por proteger los derechos económicos, sociales y

culturales más fundamentales adquieren una urgencia mayor, no menor.75

Impacto en la población vulnerable

Todos los Tratados y la Declaración de la OEA sobre el tema dejan claro que los grupos másvulnerables, incluyendo los pobres, las mujeres y los niños, deben ser tratados con prioridad a lahora del cumplimiento de sus derechos. Estos grupos han sido explícitamente subrayados en laCarta Americana, el Protocolo y la Declaración, así como en otros tratados relacionados.

En el Informe sobre Ecuador de 1997, la Comisión manifiesta que:

Estas obligaciones necesariamente requieren que el Estado asegure condiciones en virtud de

las cuales se protejan los derechos de los grupos vulnerables y marginados dentro de la

sociedad, como aquellos desventajados por los efectos de la pobreza. Los principios generales

de no discriminación e igualdad reflejados en los artículos 1 y 24 de la Convención requieren

la adopción de medidas destinadas a superar las desigualdades en la distribución interna y de

oportunidades […] La Comisión recomienda que, […] el Estado asegure que las políticas que

adopte no representen una carga desproporcionada sobre los sectores marginados y más

vulnerables de la sociedad, en particular aquellos que se encuentran en situación más

desventajosa debido a la pobreza.76

Aquellas instituciones multilaterales y nacionales que han investigado la crisis de la salud en elEcuador continuamente enfatizan que las mujeres, niños, ancianos y pobres sufren

75 Comité de DESC, Comentario General 2 (1990) para. 9

76 Comisión IDH, Informe sobre la Situación de Derechos Humanos en el Ecuador (1997), pp. 26-27

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desproporcionadamente.77 Son los pobres -y dentro de este grupo las mujeres y los niños- los quedependen más fuertemente del sistema público de salud y, por tanto, lo que reciben el mayorimpacto por las reducciones. Como manifiesta el Banco Mundial: "los hogares pobres en elEcuador se adaptan a los ingresos bajos reduciendo su consumo de alimentos y retrasando suatención médica, especialmente para las mujeres y los niños. Esta adaptación familiar planteamuchos riesgos para las mujeres y los niños".78 El Banco Mundial caracteriza a la respuesta delgobierno en 1999 sobre la crisis social en los siguientes términos: "La falta de priorización en lasáreas de salud básica y de educación ha acarreado severas consecuencias para los pobres,afectando negativamente el desarrollo de este capital humano a largo plazo."79 El Banco continuacon una explicación de las formas en que los recortes presupuestarios han limitado los servicios yhan significado menos materiales disponibles: " A más de las huelgas del sector de la salud y eldescenso en servicios públicos de salud, los pobres han sido afectados por los costos mayores y lamenor disponibilidad de las medicinas que eran fácilmente accesibles en el pasado medianteprogramas sociales privados y públicos."80 En relación con los ancianos, el Banco señala "Losancianos… son vulnerables porque se enferman más a menudo y requieren para susenfermedades más atención profesional, antes que remedios caseros."81

El PNUD ha reportado los siguientes hallazgos similares:

Mientras en 1998, 51% de las familias reconocían tener problemas para acceder a la salud por

su situación económica, este porcentaje se incrementó a 72% en 1999… Lo anterior es

particularmente preocupante en el caso de los niños y niñas, pues entre 1998 y 1999 se dio

un incremento sustancial (casi 30%) en la incidencia de las infecciones respiratorias agudas. A

esto se suma el hecho de que las coberturas de vacunación de menores de 1 año hayan caído

ligeramente en 1999 (entre 2 y 3 puntos dependiendo del tipo de vacuna…)82

Por lo tanto, los recortes en el presupuesto por parte del gobierno implican violaciones de laobligación progresiva del gobierno, conforme a los Art. 10,15 y 17 del Protocolo y a los Art. 7 y11 de la Declaración. Estas violaciones en contra de la población más vulnerable, agravan aún máslas violaciones de los Art. 1 y 26 de la Convención.

Impacto en los "derechos de supervivencia"

El derecho a la vida ha sido comúnmente descrito como el derecho más importante, del que sederivan todos los otros derechos. La Corte y la Comisión, en concordancia con otros organismosinternacionales, han subrayado la importancia de una comprensión integral de este derecho, entodas sus dimensiones, inclusive la de salud. Basados en esta comprensión, la Comisión haenfatizado que los llamados derechos de supervivencia merecen atención especial por parte delos gobiernos:

En un reciente caso, tres miembros de la Corte manifestaron que:

El derecho a la vida y su garantía y respeto por los Estados no puede ser concebido de modo

restrictivo. El mismo, no sólo supone que a nadie se le puede privar arbitrariamente de la vida.

Exige de los Estados, todavía más, tomar todas las providencias apropiadas para protegerla y

preservarla. La protección internacional de los derechos humanos, en relación con el artículo

4.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tiene una dimensión preventiva

77 "Las políticas de ajuste… llevadas adelante durante los años ochenta y parte de los noventa, han traído como consecuencia unafuerte baja en la inversión y el gasto social, especialmente en las áreas de la salud y educación. Las más afectadas han sido lasmujeres: la tasa de mortalidad materna, en el Ecuador, es de 1.31 por mil nacidos vivos, una de las más altas de Latinoamérica"STFS, Plan Nacional de Desarrollo 1996-2005 (1996) p.133

78 Banco Mundial (1999), p. 9

79 Idem, xix

80 Idem, p. 25

81 Idem, p. 11

82 PNUD (1999), p. 47


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en donde el deber de debida diligencia asume, en los casos de detención ilegal, connotaciones

más severas. Esta, la debida diligencia, impone a los Estados el deber de una prevención

razonable en aquellas situaciones -como ahora en el sub judice- que pudieran conducir,

incluso por omisión, a la supresión de la inviolabilidad del derecho a la vida.83

La Comisión ha integrado esta interpretación más amplia del Art. 4: "[E]l derecho a la vida debeser analizado en su relación con el compromiso del Estado establecido por el artículo (1) derespetar y garantizar el pleno ejercicio de cada derecho reconocido por la Convención."84 En uncaso anterior, la Comisión señaló que "en relación con los derechos conectados con la vida y laintegridad, deben estar paralelamente acompañados por el mejoramiento en los estándares devida de la población, en relación con los derechos económicos, sociales y culturales, cuyaimplementación debe ser prioritaria para el Estado."85 Con inclusive mayor fuerza, la Comisión haseñalado que:

Si no se satisfacen esas necesidades básicas, se ve amenazada directamente la propia

supervivencia del individuo, lo que implica el derecho a la vida, la seguridad personal y ... el

derecho a participar en los procesos políticos y económicos… cuando los sectores más

vulnerables de la sociedad no tienen acceso a los elementos básicos para la supervivencia que

les permitirían salir de su situación, se está contraviniendo voluntariamente o se está

condonando la contravención del derecho a ser libre de toda discriminación y los

consiguientes principios de igualdad de acceso y equidad en la distribución, y el compromiso

general de proteger a los elementos vulnerables de la sociedad. Además, si no se satisfacen esas

necesidades básicas, se ve amenazada directamente la propia supervivencia del individuo, lo

que implica el derecho a la vida, la seguridad personal y, como se indicó antes, el derecho a

participar en los procesos políticos y económicos.86

La Comisión fundamenta estos derechos en la Carta de la OEA:

Al respecto, la Comisión recuerda el artículo 33 de la Carta, que establece "que la igualdad de

oportunidades, la distribución equitativa de la riqueza y el ingreso y la plena participación de

sus pueblos en las decisiones relacionadas con su propio desarrollo son, entre otros, objetivos

básicos del desarrollo integral". Cuando los sectores más vulnerables de la sociedad no tienen

acceso a los elementos básicos para la supervivencia que les permitirían salir de su situación,

se está contraviniendo voluntariamente o se está condonando la contravención del derecho a

ser libre de toda discriminación y los consiguientes principios de igualdad de acceso y equidad

en la distribución, y el compromiso general de proteger a los elementos vulnerables de la la

sociedad.87

Basada en esta comprensión, la Comisión subraya la obligación especial impuesta por laConvención, de priorizar las necesidades básicas relacionadas con la supervivencia: "La esencia dela protección legal a que está obligado un gobierno es la de garantizar las aspiraciones sociales yeconómicas de su gente, asignando prioridad a las necesidades fundamentales de salud,alimentación y educación. Priorizar el derecho a la supervivencia y las necesidades básicas es unaconsecuencia natural del derecho a la seguridad personal."88

83 Corte IDH, Caso Gangaram Panday, Sentencia del 21 de Enero de 1994, voto disidente de los Jueces Picado Sotela, AguiarAranguren y Cancado Trindade, paras 3-4

84 Corte IDH, Informe Anual 1998, Informe No, 59/99, Caso 11.405, Newton Coutinho Mendes y Otros, Brasil, (13 de Abril de1999)

85 Comisión IDH, Estado de los Derechos Humanos en varios países: Guatemala, Informe Anual de IACHR 1991, p.225

86 Comisión IDH, Informe Anual de IACHR(1993)

87 Idem

88 Comisión IDH, 10 Años de Actividades, 1982. p-322 Ver también Principios de Limburgo, para. 28: "Al hacer uso de los recursosdisponibles, se deberá otorgar la prioridad debida con vistas a la realización de los derechos reconocidos por el Pacto teniendoen cuenta la necesidad de asegurar a cada individuo la satisfacción de los requisitos de subsistencia, así como el proporcionarlelos servicios esenciales"

23


En el Informe sobre Ecuador de 1997,la Comisión tomó nota de los obstáculos del gobierno paraenfrentar las obligaciones a la igualdad, inherentes a la pobreza generalizada en el país:

[L]a Comisión expresa por este medio su preocupación acerca de la situación de derechos

humanos del gran segmento de la población ecuatoriana que no se halla en condiciones de

satisfacer sus necesidades básicas debido a la pobreza. La pobreza inhibe la capacidad de las

personas para gozar de los derechos humanos. Los Estados parte de la Convención Americana

deben en primera instancia respetar todos los derechos y libertades establecidos en la misma

de acuerdo con el artículo 1. Además, el artículo 1 obliga a las partes a adoptar medidas

razonables para impedir que se produzcan violaciones de esos derechos. Estas obligaciones

necesariamente requieren que el Estado asegure las condiciones en virtud de las cuales se

protejan los derechos de los grupos vulnerables y marginados dentro de la sociedad, como

aquellos desventajados por los efectos de la pobreza".89

De la misma forma, el Comité de DESC señala la importancia fundamental que tiene el acceso aservicios de salud. En su Comentario General sobre salud, el Comité ha elaborado una lista deobligaciones esenciales basadas en los tratados internacionales, declaraciones y opiniones deexpertos

En la observación general Nº 3, el Comité confirma que los Estados Partes tienen la obligación

fundamental de asegurar como mínimo la satisfacción de niveles esenciales de cada uno de los

derechos enunciados en el Pacto, incluida la atención primaria básica de la salud. Considerada

conjuntamente con instrumentos más recientes, como el Programa de Acción de la

Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, la Declaración de Alma-Ata ofrece

una orientación inequívoca en cuanto a las obligaciones básicas dimanantes del artículo 12.90

Entre los seis puntos incluidos por el Comité como "obligaciones esenciales", el primero en la listaes: "a) Garantizar el derecho de acceso a los centros, bienes y servicios de salud sobre una baseno discriminatoria, en especial por lo que respecta a los grupos vulnerables o marginados."91 ElComité enfatiza que "Un Estado parte no puede, bajo ninguna circunstancia, justificar su nocumplimiento de las obligaciones esenciales, que nos son derogables."92

El acceso a infraestructura, bienes y servicios de salud está también explícitamente mencionado enel Protocolo, la Declaración y, en este caso, garantizado por la Constitución Ecuatoriana.

Como se señaló, los recortes presupuestarios en Ecuador han tenido un impacto dramático en losservicios públicos disponibles y en los suministros de salud, que han reducido el acceso a serviciosde salud para la población más pobre. La reducción de servicios básicos de salud ha causado unincremento en los riesgos para la salud y la vida, especialmente para mujeres y niños. De acuerdoal Informe de UNICEF para el Ecuador a mediados de los 90, "el 49% de las muertes de niñosmenores de 1 año y 70% de aquellos menores de 4 se pueden prevenir."93 La institución deinvestigación del gobierno, STFS, llegó a una conclusión similar: estimó que con relación a losniños menores de 1 año, "las dos terceras partes de estas muertes se originan en diarreas,infecciones, desnutrición y otras causas fácilmente previsibles". En 1996, la tasa de mortalidadmaterna estuvo en el cuarto puesto en Latinoamérica y la investigación del Banco Mundialencontró que más del 30% de estas muertes pudieron haber sido evitadas con un mayor acceso aservicios de salud. "Con un 40% de todos los nacimientos en Ecuador sin atención profesional, noes de sorprenderse que la toxemia durante el embarazo sea responsable por el 30% de lamortalidad materna. Esta y otras muertes maternas pueden ser evitadas a través de un controlprenatal apropiado."94

89 Comisión IDH, Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en el Ecuador, (1997), pp.24-25

90 Comité de DESC, Comentario General 14 (1998), para 43

91 Idem

92 Idem

93 Unicef (1996), p.46

94 Banco Mundial (1996) p.77


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Estas estadísticas subrayan la conexión evidente entre acceso a servicios de salud y supervivenciapara aquellos miembros más vulnerables de la sociedad. Los reportes citados fueron elaboradosantes de la intensificación de la crisis económica y social, por la que se añadieron aún más recortesen salud y se redujo aún más el acceso lo que puede solamente significar un significativoincremento en el número de muertes.

Prioridad del pago de la deuda por sobre necesidades y derechos básicos

Varios expertos y organismos de derechos humanos han considerado el problema particularoriginado por la deuda y ajustes estructurales en términos de recursos para derechos humanos. LaComisión ha manifestado que "los ajustes económicos no deben permitir una menor observanciade los derechos humanos." En su lugar, éstos pueden ser utilizados para reparar desequilibriossociales y corregir violaciones estructurales que están ligados a la estructura económica y social depaíses de la región."95 En una reciente revisión del derecho Internacional sobre este tema, elSecretario General de las Naciones Unidas enfatizó el siguiente artículo de la Declaración sobreProgreso Social y Desarrollo: "cada gobierno tiene el papel principal y la responsabilidad última degarantizar el progreso social y el bienestar de su gente, de la planificación de medidas sociales dedesarrollo como parte de los planes integrales de desarrollo, de apoyar y coordinar o integrar todoslos esfuerzos nacionales hacia este fin y de introducir los cambios que fuesen necesarios en laestructura social."96

La Comisión de Derechos Humanos de las NU y su Subcomisión han estado especialmenteinvolucradas en el estudio de este tema. En 1989, la Comisión de Derechos Humanos declaróque:

Toda estrategia de la deuda externa debetener como premisa básica el no poner enpeligro en modo alguno el mejoramientoconstante de las condiciones quegaranticen el ejercicio de los derechoshumanos, y tener especialmente comoobjetivo que los países en desarrollodeudores lleguen a un nivel decrecimiento suficiente para podersatisfacer sus necesidades sociales yeconómicas y las exigencias de sudesarrollo.97

Desde entonces, la Comisión y laSubcomisión han solicitado variosestudios de expertos y han establecidogrupos de trabajo sobre deuda externa,ajustes estructurales y derechos humanos.Las resoluciones anuales de la Comisiónsobre deuda están basadas en este

conjunto de opiniones de expertos y gobiernos y son las declaraciones más definitivas con relacióna este tema específico. En la resolución de 1999 se declara que: "el ejercicio de los derechos

95 Comisión IDH, Informe Anual de la IACHR (1993) La Declaración de Quito es incluso más clara: "La obligación de garantizarniveles esenciales de derechos: El Estado tiene la obligación mínima de asegurar la satisfacción de niveles esenciales de cada unode los derechos. Esta obligación rige aún en períodos de limitaciones graves de recursos, causadas por procesos de ajuste, derecesión económica o de otros factores. En estas situaciones, el Estado debe fijar un orden de prioridades en la utilización de osrecursos públicos, identificando a los grupos vunerables que serán beneficiados a fin de efectuar un eficaz aprovechamiento de latotalidad de los recursos de que disponga" para. 29(c).

96 Secretaría General de las Naciones Unidas, "Ways and means to carry out a political dialogue between creditor and debtorcountries in the United nations system, based on the principle of shared responsibility"(5 de Febrero de 1996) para. 41 (enrelación con el Art. 8)

97 Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Resolución 1989/21 (1989)

25


básicos de las personas a alimentos, vivienda, vestimenta, trabajo, educación, servicios de salud ymedio ambiente saludable en lo países deudores no puede subordinarse a la implementación depolíticas de ajuste estructural y a reformas económicas que se derivan de la deuda."98

La Comisión Interamericana ha estudiado las circunstancias en que se han dan los recortespresupuestarios en una serie de países y han subrayado el desequilibrio con que afecta a los pobres(y cuan discriminatorias de facto son) : "el resultado involuntario de esos programas de ajusteeconómico ha sido en los hechos un agravamiento de la situación de pobreza. Son los pobres losque soportan la mayor parte de la carga económica y social causada por la restricción del gastopúblico."99

Los recortes gubernamentales del presupuesto para salud en el Ecuador han estado claramenteligados al pago de la deuda externa. Como se muestra en la figura 3 , el gobierno sistemáticamenteha asignado un menor porcentaje del presupuesto total a la salud, mientras que elevaba elporcentaje destinado al pago de la deuda. En 1988, el rubro de salud representaba el 8.6% delpresupuesto, en comparación con un 17.65% para pago de la deuda. Desde entonces, el gasto ensalud ha caído constantemente hasta llegar al 2.3% en el año 2000, mientras que el rubro parapago de la deuda se ha elevado simultáneamente hasta su nivel actual de 54%. En las asignacionesdel presupuesto de 1999 el asunto de las demandas domésticas de los peticionarios-, el rubro desalud disminuyó de 4.1% del total en 1998 a 3.8%, mientras que el rubro para pago de la deudase elevó de 35% a 38%. El gasto real en ese año redujo aún más la asignación presupuestaria, aun 2.9% para salud mientras que elevó al 51% para deuda.

Estas estadísticas dejan claro que el gobierno ha elegido sacrificar el derecho básico de salud yotros servicios sociales para permitir mayores pagos de la deuda. Dadas las enormes desigualdadesactuales entre las asignaciones para pago de la deuda y las asignaciones para salud, sería falso queel gobierno sostuviera que las reducciones en el gasto de salud fueron inevitables. Por ejemplo, simeramente se reducen las asignaciones para pago de la deuda en 1999 de 38% a 37.7% sepudiera haber mantenido en el mismo nivel el monto asignado para salud. De la misma manera,la reducción de la asignación para deuda en el 2000 de 54% a 53%, pudiera haber permitido unincremento en el gasto de salud sobre el presupuesto de 1999. Estos ejemplos resultan suficientespara cuestionar seriamente las prioridades del gobierno y sus posibles defensas, así como paraapoyar las alegadas violaciones conforme a los Art. 26 y 1 de la Convención.

Como sujeto de derechos humanos fundamentales, las personas no pueden ser utilizadas comomedios para otros fines. El Art. 26 de la Convención, como mínimo, debería prohibir al gobiernoecuatoriano sacrificar los más fundamentales derechos de su población, vinculados con lasupervivencia, en nombre de metas especulativas de largo plazo.

V. PETICION

La República del Ecuador ratificó la Convención Americana el 28 de Diciembre de 1977100 y elProtocolo de San Salvador el 25 de Marzo de 1993. Esta petición sostiene que existen violacionesa los Art. 1,8, 25 y 26 de la Convención, Art. 10. 15 y 17 del Protocolo y Art. 7 y 11 de laDeclaración.

Por tanto, los peticionarios respetuosamente solicitan que la Comisión:

1. Inicie el trámite de este caso conforme al procedimiento enunciando en los Art. 46 y 51 de laConvención y 19 de los Estatutos de la Comisión, y que envíe la petición al gobierno delEcuador.

98 Comisión IDH, Resolución 1999/22 " Efectos del goce pleno de los derechos humanos en las políticas de ajuste económicocausadas por la deuda externa y, en especialmente por la implementación de la Declaración del derecho al desarrollo"(1999), para 5.

99 Comisión IDH, Informe Anual de IACHR, (1993)

100 El 24 de Julio de 1984 el Ecuador también aprobó la aplicación de los Art. 45 y 62 de la Convención Americana de DerechosHumanos.


26

2. Agote todos los procedimientos establecidos por la Comisión con el propósito de clarificar yprobar los hechos y violaciones alegados por esta petición.

3. Declare que el gobierno del Ecuador ha violado los Art. 1,8, 25 y 26 de la Convención, los Art.10, 15 y 17 del Protocolo de San Salvador y los Art. 7 y 11 de la Declaración Americana y queexhorten al gobierno del Ecuador, en especial a los Presidentes de la República y del CongresoNacional, a cumplir las disposiciones constitucionales y de normas sobre derechos humanos enla elaboración y aprobación de los futuros presupuestos; así como a tomar las medidasnecesarias para reparar las violaciones de estos artículos por medio de una asignaciónretroactiva de fondos adicionales para el sector de la salud para cumplir con la normaconstitucional en relación con los presupuestos de 1999 y 2000.

Los peticionarios también solicitan respetuosamente que todas las comunicaciones futuras sobreeste caso sean enviadas a la siguiente dirección: Centro de Derechos Económicos y Sociales,Lizardo García 512 y Almagro, 6to. piso, Quito, Ecuador, e-mail: [email protected] fax: (593-2) 2563 517

Atentamente,

Chris JochnickDirector Legal, CDES

Patricio Pazmiño FreireCoordinador de Area, Derechos y Desarrollo, CDES(abogado patrocinador de Luis Mazón)

Traducción de petición original presentada en inglés, Juana Sotomayor Dávila, CDES, Enero 2000.

Respuesta del Gobierno Ecuatoriano

11 de septiembre de 2001

29

Respuesta gobierno ecuatoriano, 11/09/01

INTER – AMERICAN COMMISSION ON HUMAN RIGHTS

COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

COMISSAO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS

COMISIÓN INTERAMÉRICAINE DES DROITS DE L’HOMME

__________________________________________________________________________________

ORGANIZATION OF AMERICAN STATES

WASHINGTON, D.C. 20006 USA

11 de septiembre de 2001

Ref.: Petición P12.364/2000 – Ecuador

Luis Mazón, Secretario General, Sindicato Nacional

de Trabajadores del Ministerio de Salud y de los

trabajadores afiliados

Estimado doctor Pazmiño Freire:

Como introducción a esta comunicación, cumplo con informarle que a partir del 1 de mayo del

2001, ha entrado en vigencia el nuevo Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos

Humanos y, por tanto, se han efectuado cambios en el registro de las presentaciones y casos. Le

agradeceré tomar nota que su petición ante la CIDH, estará registrada con el número

P.12.364/2001 y que, de acuerdo con el nuevo Reglamento, la petición se convierte en “Caso”

después de haber sido declarado admisible por la Comisión.

Tengo el agrado, asimismo, de referirme a la petición arriba citada, relacionada con la situación de

Luis Mazón, Secretario General del Sindicato Nacional de Trabajadores del Ministerio de Salud y

los trabajadores afiliados, en Ecuador.

Me permito informarle que el Gobierno de Ecuador, en nota de 4-2-204/01 del 29 de agosto de

2001, ha dado respuesta a nuestra solicitud de información respecto de este asunto. Las partes

pertinentes de dicha respuesta se acompañan a la presente.

Le rogamos nos envíe, en el plazo de 30 días, sus observaciones sobre la respuesta de Gobierno,

junto con cualquier información nueva o complementaria, a fin de que puedan ser consideradas

por la Comisión.

Señor

Dr. Patricio Pazmiño Freire

Abogado, representante del Sr. Luis Mazón

Centro de Derechos Económicos y Sociales

(CDES)

Apartado 17-07-8808

Quito, Ecuador


30

Confiando en que las gestiones de la Comisión ayuden a esclarecer la situación en referencia, me

suscribo de usted atentamente,

Santiago A. Canton

Secretario Ejecutivo

PARTES PERTINENTES

PETICIÓN: 12.364

NOMBRE: LUIS MAZÓN, SECRETARIO GENERAL,

SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES

DEL MINISTERIO DE SALUD Y DE LOS

TRABAJADORES AFILIADOS

PAÍS: ECUADOR

FECHA: 11 DE SEPTIEMBRE DE 2001

PARTES PERTINENTES DE LAS OBSERVACIONES DEL GOBIERNO:

Al respecto, por instrucciones del Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador, acompaño la

respuesta de la Procuraduría General del Estado, de 13 de agosto de 2001, en el cual presenta, en

nombre del Estado ecuatoriano, las excepciones sobre la referida denuncia en torno a los siguien-

tes aspectos: 1. “Incompetencia ratione materiae de la Comisión Interamericana para conocer vio-

laciones a los artículos 10, 15 y 17 del Protocolo”, 2. “La Comisión no puede ser utilizada como

un tribunal de alzada o cuarta instancia y 3. “El Estado reconoce el desarrollo progresivo de los

DESC dentro del ámbito del art. 26 de la Convención”.

31


REPUBLICA DEL ECUADOR

Procuraduría General del Estado

Oficio No. 19053

Quito, a 13 de agosto 2001

Señor Doctor

Jorge Taiana


Comisión Interamericana de Derechos Humanos

Organización de los Estados Americanos, OEA

Washington D.C. 2.006 USA

Presente.-

Señor Secretario:

Dentro del Caso No. 12.364, del Sr. Luis Mazón, ante la Comisión Interamericana de Derechos

Humanos y atento a su requerimiento inicial, de fecha 16 de Febrero de 2001, me permito hacer-

le llegar la posición del Estado ecuatoriano dentro del presente caso.

En relación a este caso el Estado considera lo siguiente:

1.- El señor Luis Mazón, presenta una petición ante la Ilustre Comisión Interamericana de

Derechos Humanos (en adelante la Comisión o Comisión Interamericana), en contra del Estado

Ecuatoriano (en adelante el Estado o el Ecuador), alegando una supuesta violación de los dere-

chos humanos consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en ade-

lante la Convención o Convención Americana) y el Protocolo Adicional a la Convención

Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San

Salvador (en adelante el Protocolo) en relación con la supuesta reducción del presupuesto al

sector de la salud dentro del Presupuesto General del Estado del año 1999.

Con estos antecedentes el Estado Ecuatoriano presenta las siguientes excepciones sobre esta

denuncia ante la Ilustre Comisión:


32

2.- Incompetencia ratione materiaede la Comisión Interamericana para conocer violaciones al artí-

culo 10, 15 y 17 del Protocolo.

La efectividad en la protección internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales

(DESC) tiene dos dimensiones fundamentales:

1. La vigilancia y supervisión internacional de la adecuada implementación de los DESC en

general.

2. La aplicación en casos con retos de las normas que reconocen dichos derechos.

Los primeros generalmente vinculados con las políticas legislativas y/o presupuestarias de los

Estados, y la segunda con la exigibilidad de ciertos DESC específicos en tribunales judiciales u otros

órganos de adjudicación de derechos.

En este sentido, el Estado ecuatoriano no niega la justicialidad de los DESC ante determinados tri -

bunales, como ha sido demostrado por las nuevas doctrinas del derecho internacional, pero como

se ha señalado en los Principio de Limburgo, relativos a la interpretación del Pacto Internacional

de DESC, se debe plantear la posibilidad de que algunas, al menos, de estas disposiciones sean

aplicables por las cortes.

En el Ecuador, existe esa posibilidad en nuestra legislación, de lograr la aplicación de estos dere-

chos por las cortes de justicia, tal es así que el propio peticionario ha hecho uso de esos recursos

ante el organismo máximo de control constitucional: el Tribunal Constitucional, al presentar una

demanda de inconstitucionalidad por la reducción en el presupuesto destinado al sector de la

salud en el año 1999. Este Tribunal no rechaza la posibilidad de entrar a aplicar los artículos per-

tinentes de la Carta Magna acerca del derecho a la salud u otros DESC, sino que la declara impro-

cedente por cuanto el Tribunal no puede entrar a considerar la compatibilidad de una norma, que

ya no se encuentra en vigencia, con la Constitución Política de la República, tomando en consi-

deración que el Presupuesto General del Estado es una norma que rige exclusivamente para un

período de tiempo determinado: el año fiscal. El presupuesto de 1999 no podía ser declarado,

ni parcial ni totalmente, inconstitucional luego de que había dejado de tener vigencia y validez

jurídicas, es como declarar inconstitucional una norma que ha sido derogada, simplemente ha

dejado de existir.

Coherente con la doctrina expuesta, el Protocolo ha establecido, en su art. 19, los medios de pro-

tección idóneos ante violaciones a los DESC, por ello en el numeral 6 ha dispuesto que: “En el

caso de que los derechos establecidos en el párrafo a) del artículo 8 y en el artículo 13 fuesen vio-

lados por una acción imputable directamente a un Estado parte del presente Protocolo, tal situa-

ción podría dar lugar, mediante la participación de la Comisión Interamericana de Derechos

Humanos, y cuando proceda de la Corte Interamericana, a la aplicación del sistema de peticiones

individuales regulado por los arts. 44 a 51 y 61 a 69 de la Convención Americana...”.

Considerando el carácter subsidiario de la protección internacional de los DESC, el Protocolo ha

excluido de manera expresa la posibilidad de aplicar el sistema interamericano de protección de

los derechos humanos, a través del sistema de peticiones individuales, por violaciones imputables

a un determinado Estado parte contra otros derechos que no sean los explícitamente señalados en

el art. 19, esto es los derechos sindicales y el derecho a la educación, y en el primero se limita sólo

al derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y afiliarse al de su elección. La Comisión, en

el caso de otros derechos, puede formular las observaciones y recomendaciones que estime per-

tinente sobre la situación de los DESC establecidos en el Protocolo.

33


En conclusión, el Protocolo no le otorga competencia alguna a la Comisión o la Corte para cono-

cer violaciones a los DESC y declarar a un Estado responsable internacionalmente , salvo los casos

antes expuestos. Tal como lo ha establecido la Corte Interamericana “queda claro que la compe-

tencia del Tribunal Interamericano para dirimir litigios, ratione materiae, se circunscribe a las vio-

laciones a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (...) a los que pudieran añadirse los

expresamente asignados a la Corte por otros tratados o convenios vigentes en América”1, como lo

constituye el Protocolo en su art. 19.6. que ha sido analizado.

3. La Comisión no puede ser utilizada como un tribunal de alzada o cuarta instancia.

En virtud de la fórmula de la “cuarta instancia”, la Comisión no puede revisar las decisiones de los

tribunales nacionales que actúen en la esfera de su competencia y apliquen las debidas garantías

judiciales, a menos que se haya cometido una violación de la Convención.2

La Comisión es competente para declarar admisible una petición y fallar sobre su fundamento

cuando ésta se refiere a una sentencia judicial nacional que ha sido dictada al margen del debido

proceso o que aparentemente viola cualquier otro derecho garantizado por la Convención. Si, en

cambio, se limita a afirmar que el fallo fue equivocado o injusto en sí mismo, la petición debe ser

rechazada conforme a la fórmula arriba expuesta, como lo es el caso subjudice. La función de la

Comisión consiste en garantizar la observancia de las obligaciones asumidas por los Estados partes

de la Convención, pero no puede hacer las veces de un tribunal de alzada para examinar supues-

tos errores de derecho o de hecho que puedan haber cometido los tribunales nacionales que

hayan actuado dentro de los límites de su competencia.

La inconformidad del peticionario con las decisiones judiciales que han sido dictadas dentro de la

competencia de los jueces naturales no da soporte a la Comisión para revisar dichas decisiones.

La Comisión no es un tribunal de alzada y no le corresponde anular decisiones judiciales, sino

velar porque los Estados provean a sus ciudadanos de una actividad jurisdiccional apegada al debi-

do proceso.

Dentro del presente caso, el peticionario señala que todos los recursos por él interpuestos fueron

negados, violando de esta manera los lineamientos de la Convención Americana. Tal situación

desnaturaliza el sistema interamericano de protección de los derechos humanos, ya que dada la

naturaleza subsidiaria de dicho sistema, la Comisión no puede actuar como un tribunal de alzada

o de cuarta instancia y rever las decisiones de los tribunales apegadas al debido proceso.

Las resoluciones emitidas, por los tribunales competentes, independientemente de que hayan sido

favorables o desfavorables fueron las idóneas para resolver la situación del peticionario, como lo

ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos “el mero hecho de que un recurso

interno no produzca un resultado favorable al reclamante no demuestra, por sí solo, la inexisten-

cia o el agotamiento de todos los recursos internos eficaces, pues podría ocurrir, por ejemplo, que

el reclamante no hubiera acudido oportunamente al procedimiento apropiado”.3

Si bien el recurso utilizado, la demanda de inconstitucionalidad, era el adecuado en el presente

caso, éste debía ser presentado oportunamente para que surta los efectos para los cuales ha sido

concebido, es decir, para que sea eficaz. El Tribunal Constitucional en su resolución, siempre pre-

servó todas las garantías judiciales para los peticionarios y no la ha dictado al margen del debido

1 Corte IDH Caso Bámaca Velásquez, Sentencia de Fondo. Serie C. No. 70, Párr.23.

2 Informe 39 96. Argentina 1996. Comisión Interamericana de Derechos Humanos

3 Sentencia de Fondo del Caso Velásquez Rodríguez, párr. 67


34

proceso o violando algún otro derecho de la Convención, por lo cual, el Estado ecuatoriano con-

sidera que el señor Mazón pretende acudir ante la Comisión para que ésta revisa las actuaciones

del Tribunal y dirima si han existido errores de hecho o de derecho en su dictamen, toda vez que

el fallo en mención le fue desfavorable, fallo que no fue dictado en perjuicio de las garantías pro-

cesales o de otro derecho reconocido. En tal virtud, el Estado ecuatoriano no ha violado en per-

juicio del peticionario los arts. 8 y 25 de la Convención.

4. El Estado ecuatoriano reconoce el desarrollo progresivo de los DESC dentro del ámbito del

art. 26 de la Convención.

La premisa que sustenta este principio es el estipulado en la resolución de la Asamblea General

AG RES.1213 (XXIII-0/93).

Que sólo puede realizarse el ideal del ser humano libre, exento de temor y de la pobreza si se crean

condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales,

tanto como de sus derechos civiles y políticos.

El Estado ecuatoriano es consciente que el principio de desarrollo progresivo de los DESC, no sig-

nifica que los gobiernos no tengan la obligación inmediata de empeñarse por lograr la realización

plena de tales derechos, cuyo fundamento es la obligación gubernamental de asegurar condicio-

nes que, de acuerdo con los recursos materiales del Estado, permitan avanzar gradual y cons-

tantemente hacia la más plena realización de tales derechos.

En este sentido, si bien es cierto que el nivel de desarrollo no es un factor que excluya el deber

del Estado de implementar estos derechos, estos deben implementarse en la mayor medida de sus

posibilidades y, por lo tanto, es un factor que debe entrar en análisis para la puesta en vigor de los

DESC, lo cual ha sido recogido en el art. 26 de la Convención Americana y en el art. 1 del

Protocolo, el cual expresamente señala:4

Art. 1 Obligación de adoptar medidas.- Los Estados partes en el presente Protocolo Adicional... se

comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la coope-

ración entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos dis-

ponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de con-

formidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el pre-

sente Protocolo. (Las negrillas son nuestras).

Por ello, acorde con este principio, el estudio técnico preparado por la Subsecretaría de

Presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas ha determinado que “la variación porcentual

anual del gasto efectivo en salud pública para el año 1999 es de 32%, inferior en 13% respecto

de los ingresos corrientes efectivos” del Presupuesto General del Estado que por su parte alcanza-

ron al 45%. Sin embargo, es preciso dejar constancia que subsidiariamente, el Gobierno Nacional

transfirió recursos para atender en forma prioritaria, múltiples programas y proyectos inherentes al

área de la salud tales como: alcantarillado, agua potable, servicios básicos, vivienda, servicio de

guarderías, nutrición infantil, discapacidades, madres adolescentes, ancianos y aporte del bono

solidario, cuyo costo ascendió a la suma de S/.2.619.423.600.000 (DOS BILLONES SEISCIENTOS

DIECINUEVE MIL CUATROCIENTOS VEINTITRÉS MILLONES SEISCIENTOS MIL SUCRES) asig-

naciones presupuestarias que pese a no encontrarse instrumentalmente incluidas en el

Presupuesto del Sector de la Salud, se destinaron directamente a atender la salubridad de la pobla-

ción marginal y desprotegida del Ecuador como son los niños, discapacitados y personas de la ter-

cera edad.

4 CIDH. Informe Anual 1993.

35


En este sentido, es importante recalcar lo que ha sido sostenido por diversos autores en la mate-

ria, en cuanto que el derecho a la salud en el derecho internacional de los derechos humanos se

refiere al “disfrute del más alto nivel posible de salud como el objeto del garantizado derecho a la

salud. La sustancia de este derecho es relativa por necesidad : el más alto nivel posible que se

pueda alcanzar evidentemente varía en tiempo y lugar”.5

Se agregan a este conjunto de ideas, el hecho de que los “factores que fortalecen y perjudican la

salud humana van mucho más allá del sector de la salud y, a nivel social, involucran el modelo de

desarrollo, y al individual, incluyen el acceso al empleo y/o a la generación de ingresos, acceso a

una vivienda, nutrición adecuada y agua e higiene. La historia ha mostrado que las mejoras en

agua e higiene, nutrición o vivienda han sido más beneficiosas para el fortalecimiento de la

salud que las medidas curativas o preventivas”6, lo cual como se demostró, ha sido adoptado

por el Estado ecuatoriano al atender también a sectores relacionados con la salud y sanidad.

Cabe agregar, que durante el año 1999 se presentaron varios acontecimientos y circunstancias de

fuerza mayor que obligaron al Gobierno Nacional a arbitrar soluciones emergentes, con el propó-

sito de contrarrestar los factores adversos internos y externos manteniendo en lo posible el bie-

nestar comunitario, no obstante el grave déficit fiscal.

El más grave de estos hechos, y que mermó sensiblemente la capacidad financiera del Fisco fue

sin duda el estado de emergencia nacional declarado por la agudización de los efectos devasta-

dores del fenómeno de El Niño que asoló la región de la Costa ecuatoriana, contingencias que

demandó del Gobierno Nacional la utilización de ingentes recursos no presupuestados para

enfrentar el desastre natural que afectó enormemente a los sectores de la salud, vivienda, comer-

cio, agricultura y red vial del país.

(fin)

5 Katarina Tomasevic. Healthe Rights, in, Asbjorn Eide. Economic Social and Cultural Rights. 1995

6 Ibidem

Respuesta ante la Comisión

sobre Argumentos del Gobierno Ecuatoriano

29 de noviembre de 2001

39

Respuesta CDES al gobierno, 29/11/01

29 de noviembre de 2001

Embajador

Santiago A. Canton



1889 F Street, NW

Washington, D.C. 20006

Fax: 202 458 6215

REF: Petición P12-364/2000-Ecuador

Estimado Embajador Canton:

Con relación a la nota 4-2-204/01 del 29 de agosto de 2001, remitida por el Gobierno de Ecuador

(el “Gobierno”) por medio de la cual responde a la petición signada con el número P.12.364/2001

(la “Petición”), y en virtud de la prórroga otorgada a nuestra contestación, mediante oficio envia-

do el 15 de Octubre del 2001, cúmplanos manifestar lo siguiente:

Reafirmamos y ratificamos los fundamentos de la Petición por las violaciones a los Artículos 1, 8,

25 y 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos (la “Convención”), en concordancia

con los Artículos 10, 15 y 17 del Protocolo de San Salvador (el “Protocolo”), y los Artículos 7 y 11

de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (la “Declaración”).

Conforme al tenor de la Petición, respetuosamente solicitamos que ésta sea admitida y que los

méritos de la misma sean considerados por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (la

“Comisión”) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (la “Corte”).

OBSERV ACIONES GENERALES SOBRE LA RESPUESTA DEL GOBIERNO

Antes de responder a los argumentos del gobierno, se destacan las siguientes observaciones gene-

rales:

1) El Gobierno no impugna la admisibilidad de la Petición ante la Comisión ni ante la Corte. Al

contrario, dirige sus argumentos al fondo de los alegatos.

2) El Gobierno no impugna ni aclara la existencia de obstáculos judiciales dentro del sistema

jurídico nacional, que efectivamente violan los Artículos 8 y 25 de la Convención. La Petición

argumenta que la Corte local y el Tribunal Constitucional del Ecuador (el “Tribunal”) han inter-

puesto varios obstáculos insuperables para negarse a considerar violaciones constitucionales

vinculadas con el Presupuesto General del Estado (el “Presupuesto”). Dadas las reducciones sig-

nificativas del presupuesto de salud que han sido explícitamente aceptadas por el Gobierno1,

en clara violación del derecho a la salud garantizado en la Constitución y, dados los obstáculos

1 Al citar el estudio técnico preparado por la Subsecretaría del Presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas mostrando talreducción.


40

judiciales demostrados en los procesos domésticos, el Gobierno pudo haber respondido de dos

maneras diferentes: (a) que, a pesar de las decisiones judiciales sobre estas violaciones en las

cortes nacionales, sí existen garantías judiciales eficaces frente a violaciones del derecho a la

salud, o (b) que ni la Constitución ni los instrumentos de derechos humanos regionales obligan

a una protección del derecho a la salud o al debido proceso en casos vinculados con el

Presupuesto. En su lugar, el Gobierno simplemente ofrece un nuevo obstáculo judicial al

señalar que “una norma [como el Presupuesto] que rige exclusivamente para un período de

tiempo determinado” es “improcedente.”2 Con este criterio, el Gobierno justifica y perpetua

la impunidad para las violaciones alegadas en materia de derechos humanos por parte de las

Cortes ecuatorianas.3

3) El Gobierno no ofrece una respuesta fundamentada para refutar la violación del Artículo 26 de

la Convención. El Gobierno admite la aplicación de políticas públicas regresivas en cuanto al

presupuesto de salud y acepta la obligación de logro progresivo sobre los derechos económi-

cos, sociales y culturales (DESC), la cual exige pasos concretos para medir, justificar y moderar

los impactos de tales recortes. Además de que el Gobierno no tomó las medidas adecuadas,

sus justificaciones no están fundamentadas, son incompletas y resultan insuficientes para argu-

mentar en contra de los alegatos de la Petición.

SOBRE LOS REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD

Con fundamento en lo señalado en los Artículos 46 y 47 de la Convención, en concordancia con

los Artículos 27 y subsiguientes del Reglamento de la Comisión (el “Reglamento”), así como los

Artículos 19 y subsiguientes del Estatuto de la Comisión (el “Estatuto”), respecto de los requisitos

para la admisibilidad se destaca lo siguiente:

a) Agotamiento de recursos de jurisdicción interna

Conforme a lo señalado en el acápite III de la Petición, con el trámite y los pronunciamientos

de rechazo extemporáneos, tanto de la demanda de inconstitucionalidad, ante el Tribunal

Constitucional de la República del Ecuador, como de la Acción de Amparo, por parte del Juez

Décimo de lo Civil de la Provincia de Pichincha, los peticionarios hemos agotado los recursos

jurisdiccionales internos, ante los únicos canales judiciales disponibles. Además, estas deci-

siones demuestran que cualquier acción futura que pretenda garantizar y proteger los derechos

humanos, incluso ante el más alto Tribunal nacional en materia constitucional, en lo referente

al derecho a la salud y su participación del Presupuesto, no derivará sino en un trámite infruc-

tuoso.

b) Presentación dentro del plazo requerido

Conforme consta en los documentos adjuntos a la Petición, en el trámite nos hemos sujetado

al plazo de seis meses establecido en la Convención y en el Reglamento.

2 Vale notar que el Presupuesto estuvo vigente cuando el peticionario presentó sus demandas en Ecuador. Además, este argumentodel Gobierno ha sido considerado y rechazado por otros sistemas judiciales bajo el entendimiento de que, tanto acciones comoleyes con plazos y términos fijos, de carácter periódico y regular, (conocidas como “capable of repetition, yet evading review” porla Corte Suprema de los EE.UU) no están exentas de revisión. Véase, por ejemplo, Roe v. Wade 410 U.S. 113(1973).

3 Este criterio ha sido confirmado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Comisión IDH) en su Informe Anual de1998 sobre el Ecuador: “...en la práctica muchas veces la administración de justicia [en Ecuador] carece de credibilidad dentro dela ciudadanía y sigue sin ser una herramienta efectiva para solucionar los conflictos que son llevados a su conocimiento y para san-cionar a los responsables de violaciones de derechos humanos... Por lo cual la falta de un sistema judicial eficiente sigue consti-tuyendo uno de los obstáculos más grandes para la efectiva realización de los derechos humanos en ese país.” Comisión I.D.H.,Informe Anual de la Comisión, 1998, Capítulo V, sección 4, (16 de Abril, 1999), parraf. 70. OEA/Ser.L/V/II.102, Doc. 6 rev.

41


c) Pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional

Ni esta Petición ni ninguna de sus partes o los temas que pudiesen estar relacionados con la

misma, han sido presentados ante ningún otro Tribunal Internacional.

d) Mención de los generales de ley

Se ha cumplido con todas las formalidades, esto es, con relación a la identidad de los peti-

cionarios y demás requisitos establecidos en la Convención y en el Reglamento.

e) De ser posible, el nombre de la víctima

La Petición ha sido llevada en nombre de Luis Mazón en representación de los trabajadores de

salud, como trabajadores y ciudadanos afectados por los recortes en el presupuesto de salud y

la falta de garantías judiciales eficaces. En el momento en que la Comisión convoque a la dis-

cusión sobre los méritos de la petición, se incorporarán casos concretos de víctimas, docu-

mentos médico-legales y testimonios.

SOBRE LOS ARGUMENTOS DEL GOBIERNO

a) Incompetencia ratione materiae

Sobre la competencia de la Comisión para considerar violaciones al Protocolo, la interpretación

del Gobierno sobre el Artículo 19(6) del Protocolo es equivocada, y, en este caso, irrelevante.

La Petición no plantea violaciones del Protocolo y la Declaración independientemente, sino

vinculadas a la obligación de progresividad del Artículo 26 de la Convención. Este uso com-

plementario del Protocolo y de la Declaración, para fortalecer y definir los derechos estableci-

dos en la Convención, es claramente permitido en el proceso contencioso ante la Comisión, así

como ante la Corte.

El Artículo 29 de la Convención permite que la Comisión y la Corte consideren otros instru-

mentos para interpretar y dar contenido a los derechos establecidos en la Convención:4 “El

objeto de este artículo es el de evitar que los Estados partes utilicen la Convención Americana

como fundamento legal para limitar derechos más favorables o menos restrictivos, que de otra

manera corresponderían a un individuo bajo la legislación nacional o internacional. Por lo

tanto, cuando existen diferencias entre las normas legales que rigen derechos idénticos o simi-

lares en la Convención Americana y en un instrumento de Derecho humanitario, la Comisión

está obligada a asignar efecto legal a las disposiciones del tratado con el estándar más elevado

que resulte aplicable a los derechos o libertades en cuestión. Si dicho estándar se encuentra en

una norma de derecho humanitario, la Comisión debe aplicarla.”5

Este propósito es aún más importante en un área de derecho con tan pocos precedentes y

jurisprudencia. El Protocolo fue elaborado para llenar el vacío de contenidos sobre DESC en el

Sistema Interamericano y para ser utilizado en la interpretación y fortalecimiento de las normas

4 El Articulo 29(b) establece que ninguna disposición de la Convención Americana podrá ser interpretada en el sentido de “limitar elgoce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los EstadosPartes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados” En base a este artículo, la Comisión ha aplica-do otros instrumentos directamente: “La Comisión es competente para aplicar directamente normas de derecho internacionalhumanitario, i.e. el derecho de la guerra, o de informar la interpretación de las disposiciones de la Convención con referencia aestas normas.” (Caso Ribon Avila, (1997), parraf. 132).

5 Comisión I.D.H., Caso Juan Carlos Abella, 11.137, (1997), parraf. 164, 165.


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de la Convención, conforme lo señalado en su Preámbulo: “Teniendo presente que si bien los

derechos económicos, sociales y culturales fundamentales han sido reconocidos en anteriores

instrumentos internacionales, tanto de ámbito universal como regional, resulta de gran impor-

tancia que éstos sean reafirmados, desarrollados, perfeccionados y protegidos…”

Además, el Artículo 19, en su numeral 6, no necesariamente limita el uso del proceso con-

tencioso ante la Comisión y la Corte con respecto al Protocolo. Entendido en el espíritu “vivo”

y “progresivo” de los instrumentos de derechos humanos del Sistema Interamericano con el

explícito propósito del Protocolo de hacer exigibles los DESC, el Artículo 19(6), debería ser visto

como una indicación de los derechos más adecuados, y no como una limitación permanente

sobre la aplicación del Protocolo. En este caso, no queda duda que el gobierno ha violado

obligaciones del Protocolo y la Declaración, por lo que se espera que la Comisión y la Corte las

tomen en cuenta en cualquier informe o decisión, aunque sean subsidiarias a las violaciones

alegadas en la Petición.

b) Acceso a garantías judiciales eficaces

Aceptamos la declaración del Gobierno, de que “la Comisión no puede revisar las decisiones

de los tribunales nacionales que … apliquen las debidas garantías judiciales, a menos que se

haya cometido una violación de la Convención”6, y, la invocamos, para ratificar una vez más

que, en el caso que nos compete, los tribunales ecuatorianos no han aplicado las debidas

garantías, violando, de esta forma, la Convención.

Los Artículos 8 y 25 de la Convención requieren que el Gobierno brinde las debidas garantías

judiciales, lo que incluye el tratamiento y análisis de los argumentos de fondo sobre las viola-

ciones de estos derechos. Como efectivamente ha señalado la Corte: “el mero hecho de que

un recurso interno no produzca un resultado favorable al reclamante no demuestra, por sí solo,

la inexistencia… de todos los recursos internos eficaces, pues podría ocurrir, por ejemplo, que

el reclamante no hubiera acudido oportunamente al procedimiento apropiado. El asunto toma

otro cariz, sin embargo, cuando se demuestra que los recursos son rechazados sin llegar al exa-

men de la validez de los mismos… [L]a carga de la prueba en materia de recursos internos le

corresponde al Gobierno.”7

En este caso, la Petición fue llevada oportunamente y conforme a derecho a las cortes de

primera instancia y dos veces al Tribunal Constitucional. En todas estas ocasiones, las deman-

das fueron rechazadas sin consideración de sus argumentos de fondo. La Comisión ha señala-

do que “Las garantías a la tutela judicial efectiva y al debido proceso imponen una inter-

pretación más justa y beneficiosa en el análisis de los requisitos de admisión a la justicia, al

punto que por el principio pro actione, hay que extremar las posibilidades de interpretación en

el sentido más favorable al acceso a la justicia.”8

Consecuentemente, la Petición no pretende una revisión de las resoluciones dictadas por el

Tribunal Constitucional o las Cortes nacionales. Por el contrario, se alega la falta de consid-

eración judicial de los méritos del caso y las barreras generadas por las Cortes nacionales, que,

6 Vale acotar que la cita original de la Comisión que el Gobierno parafrasea, señala que: “la Comisión no puede revisar las senten-cias dictadas por los tribunales nacionales. . . aplicando las debidas garantías judiciales, a menos que considere la posibilidadde que se haya cometido una violación de la Convención.” Informe No 39/96, Caso Marzioni, 11.673 (15 de Octubre de 1996)parraf. 50. (las negrillas son nuestras).

7 Caso Velásquez Rodríguez(29 de julio de 1988), parraf. 67, 68, 73.

8 Informe No. 105/99, Caso Narciso Palacios, 10.194, (29 de septiembre de 1999), parraf. 61. Véase también el Informe No.30/97, Caso Gustavo Carranza, 10.087, (30 de septiembre de 1997), parraf. 45.

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efectivamente, obstaculizan la posibilidad de una tutela judicial eficaz y oportuna frente a las

violaciones del derecho a la salud.

c) La obligación de logro progresivo

El Gobierno reconoce sus obligaciones de logro progresivo bajo el Artículo 26 de la Convención

y admite que hubo reducciones en el Presupuesto Nacional en materia de salud. Sobre la base

de las reducciones inconstitucionales y regresivas del presupuesto para salud, el Gobierno está

obligado a demostrar: (a) que hubo un proceso formal para evaluar los impactos, buscar alter-

nativas, y considerar medidas para proteger a las poblaciones más vulnerables, (b) que la

decisión de recortar el presupuesto de salud fue absolutamente necesaria bajo las circunstan-

cias existentes; y c) que se ejecutaron medidas adicionales para proteger a las poblaciones más

vulnerables. La respuesta del Gobierno es deficiente al no hacer mención a la primera

obligación y al proveer apenas una explicación superficial y totalmente inadecuada sobre la

segunda y la tercera.

El Comité de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU ha desarrollado lin-

eamientos más detallados en lo referente a la obligación de logro progresivo de los DESC. El

Comité entiende que los Estados pueden enfrentar situaciones que requieren acciones regresi-

vas, pero también destaca que muchos de estos pasos no son necesarios. Para dotarles de con-

tenido a los DESC y a la obligación de logro progresivo en tales situaciones, el Comité ha señal-

ado:

(a) “Para que un Estado Parte pueda atribuir falta de cumplimiento de sus obligaciones mínimas

a la escasez o falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo

para utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con

carácter prioritario, esas obligaciones mínimas…;”9

(b) Cualquier medida regresiva deliberada … requiere la más cuidadosa consideración y debe

ser completamente justificada en referencia a todos los derechos previstos en el Pacto y en

el contexto del uso total del máximo de los recursos disponibles.”10

(c) “Aun en tiempos de limitaciones graves de recursos, causadas, ya sea por el proceso de

ajuste, de recesión económica o por otros factores, se puede y se debe, en realidad, prote-

ger a los miembros vulnerables de la sociedad mediante la adopción de programas de rela-

tivo bajo costo.” 11

La Petición trata de una sistemática violación del Artículo 26 de la Convención, con impactos neg-

ativos en los derechos fundamentales de millones de ecuatorianos y ecuatorianas, por razones

aparentemente injustificadas y sin programas adecuados para proteger a los más vulnerables.

Frente a tales alegatos, el Gobierno está obligado a responder con fundamentos que justifiquen

sus acciones.

Bajo las consideraciones expuestas, existen fundamentos incuestionables para que la Comisión se

pronuncie declarando la admisibilidad de la petición, lo que nos permitirá desarrollar y funda-

mentar los argumentos de mérito para alcanzar, de esta forma y de manera efectiva, la protección

9 Comité sobre DESC, Comentario General 3, (1990), parraf. 10.

10 Comité sobre DESC, Comentario General 3 (1990), parraf. 9.

11 Comité sobre DESC, Comentario General 3 (1990), parraf. 12.


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y garantía de los derechos humanos consagrados en la Convención, así como en el Protocolo y en

la Declaración.

Téngase en cuenta, de igual manera, que la Petición ha sido referida, en primer término con el

número Petición P12-364/2000-Ecuador y posteriormente con el número P.12.364/2001, que

obra en oficio del 11 de septiembre del 2001, remitido por el Embajador Santiago Canton,

Secretario Ejecutivo de la Comisión.

En nombre del Centro de Derechos Económicos y Sociales (CDES) y de Luis Mazón:

Patricio Pazmiño Freire Chris Jochnick

Co-Coordinador CDES Miembro del Directorio-CDES

(abogado patrocinador de Luis Mazón)

Petición de Medidas Cautelares y Provisionales

1 de febrero de 2002

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Petición medidas cautelares, 01/02/02

1 de febrero del 2002

Embajador

Santiago A. Canton



1889 F Street, NW

Washington, D.C. 20006

REF: Petición P12-364-2000-Ecuador/

Luis Mazón, Secretario General,

Sindicato Nacional de Trabajadores de Ministerio de Salud y de

los trabajadores afiliados

Estimado Embajador Canton:

Ponemos en conocimiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (la “Comisión”),

los siguientes actos tendientes a producir daños irreparables perpetrados por parte del Gobierno

del Ecuador (el “Gobierno”), en contra de Luis Mazón y otros dirigentes sindicales, peticionarios

ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (Petición P-12-364-2000), para quienes

solicitamos, de manera urgente, se adopten las Medidas Cautelares y Provisionales correspon-

dientes.

La Comisión es competente para conocer sobre estos hechos, para adoptar medidas cautelares y

para que, por su intermedio, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, adopte las medidas

provisionales, urgentes y adecuadas de protección para garantizar la vida e integridad personal y

psíquica de Luis Mazón y demás dirigentes sindicales en base a las siguientes disposiciones:

1. Art. 63 (2) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1

2. Art.25 del Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos2

3. Art. 25 del Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos3

4. Art. 30 (4) del Reglamento de la Comisión4

1 Art. 63(2): “ En casos de extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las per-sonas, la Corte, en los asuntos que esté conociendo, podrá tomar las medidas provisionales que considere pertinentes.Si se tratare de asuntos que aún no estén sometidos a su conocimiento, podrá actuar a solicitud de la Comisión.”

2 Art. 25: “Medidas cautelares: 1.En caso de gravedad y urgencia y toda vez que resulte necesario de acuerdo a la informacióndisponible, la Comisión podrá, a iniciativa propia o a petición de parte, solicitar al Estado de que se trate la adopción de medidascautelares para evitar daños irreparables a las personas.”

3 Art. 25: “Medidas provisionales: 1. En cualquier estado del procedimiento, siempre que se trate de casos de extrema gravedady urgencia y cuando sea necesario para evitar daños irreparables a las personas, la Corte, de oficio o a instancia de parte, podráordenar las medidas provisionales que considere pertinentes, en los términos del artículo 63.2 de la Convención. 2. Si se tratarede asuntos aún no sometidos a su conocimiento, la Corte podrá actuar a solicitud de la Comisión.”

4 Art. 30 (4): “En caso de gravedad o urgencia o cuando se considere que la integridad personal se encuentra en peligro real oinminente, la Comisión solicitará al Estado su más pronta respuesta ...”


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Esta solicitud de medidas cautelares y provisionales es presentada respetuosamente con la finali-

dad de que la Comisión y, por su intermedio, la Corte, se dignen exigir al Gobierno ecuatoriano

que:

a) Adopte de inmediato medidas de seguridad efectivas y pertinentes para garantizar

la vida e integridad personal y psíquica de Luis Mazón, Carlos Oswaldo Albán Silva,

Graciela Hidalgo Chaluisa y demás dirigentes sindicales, así como de sus familias,

directamente afectados por los hechos que a continuación se describen.

b) Respete y garantice el derecho a la libre expresión, a reunirse de Luis Mazón y

demás dirigentes sindicales, así como respete otros derechos fundamentales y se

suspendan todas las acciones administrativas y judiciales ilegales que se encuentran

siendo tramitadas hasta el momento.

c) Garantice a futuro la libertad física de los trabajadores que fueron ilegalmente dete-

nidos.

d) Adopte, como elemento esencial del deber de protección, medidas eficaces para

investigar los hechos que motivan esta petición, a fin de individualizar y sancionar

a los responsables de tales actos con arreglo al debido proceso.

e) Informe a la Comisión y a la Corte en el menor tiempo posible acerca de las medi-

das concretas y efectivas adoptadas para proteger a los peticionarios en mención.

RELACION DE LOS HECHOS:

1. El 19 de diciembre del 2000, el señor Luis Mazón, en su calidad de Secretario General del

Sindicato Nacional de Trabajadores del Ministerio de Salud y en representación de los tra-

bajadores afiliados, presentó ante la Comisión, patrocinado por el Centro de Derechos

Económicos y Sociales (CDES) una Petición denunciando violaciones de los Arts. 1, 8, 25

y 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos, por parte del Gobierno del

Ecuador, la misma que se encuentra signada con el No. Petición P12-364/2000-Ecuador.

2. Con fecha 16 de febrero del 2001, la Comisión remitió al Gobierno dicha Petición, solici-

tándole que suministre la información correspondiente y que presente su contestación.

3. El 29 de agosto del 2001, el Gobierno remitió a la Comisión su posición sobre la Petición

en cuestión, contestación que es presentada extemporáneamente, en virtud de lo señala-

do en el Art. 30 (3), del Reglamento de la Comisión que señala que el Estado presentará

su respuesta dentro del plazo de dos meses desde la fecha de transmisión.

4. El 11 de septiembre del 2001, la Comisión envió a los peticionarios las partes pertinentes

de la respuesta del Gobierno a la Petición.

5. Los peticionarios presentaron con fecha 29 de noviembre del 2001 y, en virtud de la pró-

rroga concedida y comunicada el 15 de octubre del mismo año, una contra-réplica e insis-

tieron en los fundamentos para la admisibilidad de la Petición.

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6. Previo al vencimiento del plazo otorgado para la contestación por parte de los peticiona-

rios, en los días 26 y 28 de noviembre del 2001, sin existir causa ni justificación legal algu-

na (orden de detención o prisión, emitida por autoridad competente), fueron detenidos

ilegal e inconstitucionalmente los señores Luis Mazón y Carlos Oswaldo Albán Silva y la

señora Graciela Hidalgo Chaluisa y otros dirigentes, como se desprende de las copias pro-

tocolizadas que se adjuntan.

7. Cabe señalar que a partir del 22 de Noviembre se inició una serie de protestas, manifes-

taciones y paralizaciones por parte de los trabajadores de la salud en diferentes lugares del

país exigiendo un mayor Presupuesto para el sector salud5 y en oposición, entre otros pun-

tos, al aumento de tarifas médicas6 en los hospitales y de la privatización de los mismos.

8. Con fechas 3 y 12 de diciembre del 2002, el Alcalde Metropolitano de la ciudad de Quito,

Encargado, Doctor Efrén Cocíos Jaramillo, al analizar las pruebas irrefutables del abuso

cometido por el Gobierno del Ecuador y considerando que las detenciones mencionadas

han sido ilegales e inconstitucionales (detenciones de hecho), resolvió aceptar el Recurso

de Habeas Corpus y ordenar la inmediata libertad de los detenidos7, conforme lo prueban

las copias protocolizadas de las resoluciones (adjuntas). (3 de diciembre: resolución a favor

de Luis Mazón y otros, y 12 de diciembre a favor de Carlos Albán).

9. Una vez que las detenciones arbitrarias no dieron los resultados esperados por el Gobierno

del Ecuador, ni causaron los efectos de presión suficientes sobre Luis Mazón y otros diri-

gentes sindicales, entre 3 y 5 de diciembre del 2001 el Gobierno, atentando nuevamente

contra la integridad de los trabajadores en mención, inició el trámite de visto bueno.8 La

finalidad de este acto fue dar por terminadas las relaciones de trabajo, recurriendo, una

vez más a artificios que generaron nuevas violaciones al debido proceso y a los derechos

fundamentales. Dichos vistos buenos, de no ser suspendidos, producirán daños irrepara-

bles a la integridad personal y psíquica de los peticionarios ante la Comisión así como a la

integridad personal y psíquica de sus familias, por cuanto, ellos son los que, con su traba-

jo, cubren los diferentes gastos de alimentación, vivienda y educación.

10. El Licenciado Rodrigo Calderón T., Inspector de Trabajo de Pichincha, funcionario del

Gobierno da paso a las acciones de visto bueno con una celeridad inusual, resolviéndolos

con fecha 10 de enero del 2002. Se podría pensar, entonces, que existe un afán de per-

secución contra los peticionarios ante la Comisión y sus demandas, por parte del Gobierno

ecuatoriano en sus diferentes instancias.

11. Es importante recalcar que el día 8 de enero del 2002, se realiza la “diligencia de investi-

gación”, en el trámite de visto bueno, a la Dirección Provincial de Salud, lugar de trabajo

del señor Luis Mazón M., en la mismo que, simple y exclusivamente, se procede a tomar

5 La salud en paro por más fondos, Diario El Comercio, Quito, Jueves 22 de noviembre de 2001, pág. C-7.

6 La Policía Nacional resguarda el Hospital Eugenio Espejo, Diario El Comercio, Quito, Miércoles 28 de noviembre de 2001, pág. C-12.

7 Resolución de Habeas Corpus “(...)5.-En la audiencia pública de Habeas Corpus, el señor Juez Quinto de lo Penal no ha exhibidoninguna orden de privación de libertad de los recurrentes, pese a haber sido notificado legalmente(...) Por todas las consideracio-nes expuestas, al no exhibirse la orden de privación de la libertad de los recurrentes señores Hidalgo Chaluisa Graciela y MazónMartínez Luis Javier y al haber permanecido detenidos los señores Caiza Logacho Edison Fernando (...) por más del tiempo esta-blecido en la ley, contraviniendo la norma constitucional contenida en el Art. 24 numeral 6 de la Constitución Política de laRepública del Ecuador, esta Autoridad considera que se encuentran ilegal e inconstitucionalmente privados de la libertad...”

8 El visto bueno es un acto administrativo de la autoridad de trabajo (Inspectoría de Trabajo) que acoge la solicitud ya sea delempleador o del trabajador para dar por terminada la relación laboral en base a una de las causales establecidas por la ley (ver,Art. 172 y 173 del Código de Trabajo).


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declaraciones del Abogado de la parte empleadora, de Luis Mazón Martínez y de su

Abogado defensor, sin obtenerse ninguna evidencia o prueba alguna, sino simplemente

cumplir con la orden de despedir a los dirigentes sindicales.

12. De igual forma, con fecha 15 de enero, la Doctora Diana Andrade S., Asesora del Ministro

de Salud, remite una comunicación al Director Provincial de Salud de Pichincha, indicán-

dole que al señor Luis Mazón Martínez se “le ha concedido el Visto Bueno...” y que “...el

mencionado trabajador no debe constar en los roles de pagos de la Dirección Provincial

de Pichincha, pues su relación laboral ha concluido”, acto que, no es otra cosa que la con-

tinuación sistemática de las arbitrariedades y acciones ilegales e inconstitucionales en con-

tra de los peticionarios Luis Mazón y los demás trabajadores de la salud. (copia protocoli-

zada adjunta).

En virtud de los hechos y actos narrados, de la rapidez con que se han sucedido y de lo que pare-

ce ser una intención explícita del Gobierno de amedrentar a Luis Mazón y otros dirigentes sindi-

cales, de limitar su libertad de expresión y afectar gravemente otros derechos fundamentales9,

consideramos que es urgente la intervención de la Comisión y, por su intermedio, de la Corte para

evitar que se produzcan otros daños irreparables.

Así mismo, solicitamos que esta Petición de medidas cautelares y provisionales sea incorporada

íntegramente a la Petición P12-364/2000-Ecuador.

Los peticionarios solicitan respetuosamente que todas las comunicaciones futuras sean remitidas

al Centro de Derechos Económicos y Sociales, Lizardo García 512 y Diego de Almagro, Edificio El

Cacique, 6to piso, Quito-Ecuador, fax (5932)2529 125, correo electrónico: [email protected]

Atentamente,

Dr. Patricio Pazmiño Freire Sr. Luis Mazón

Co-Coordinador de CDES Secretario General

Abogado Patrocinador Sindicato Nacional de Trabajadores de la Salud

9 Caso Gallardo Rodríguez, Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 20 de diciembre de 2001, PresidenteAntonio A. Cancado Trinidade, “Considerando: (...) 7. Que es responsabilidad del Estado adoptar medidas de seguridad para pro-teger a todas las personas que estén sujetas a su jurisdicción. Este deber se torna aún más evidente en relación con quienes esténvinculados en casos ante los órganos de supervisión de la Convención Americana. 8. Que el propósito de las medidas urgentes deprotección, de carácter esencialmente preventivo, es salvaguardar efectivamente derechos fundamentales, en la medida en que bus-can evitar daños irreparables a las personas(...) Resuelve: 1. Requerir al Estado que adopte, sin dilación, cuantas medidas sean nece-sarias para proteger la vida e integridad personal del General José Francisco Gallardo Rodríguez.”

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ANEXOS

1. Habeas Hábeas - Dr. Efrén Cocíos - Alcalde de Quito, Encargado -3 de diciembre del 2001.

2. Habeas Hábeas - Dr. Efrén Cocíos - Alcalde de Quito, Encargado - 12 de diciembre del 2001.

3. Oficio Ministerio de Salud Pública - Dra. Diana Andrade. Quito - 15 de enero del 2002.

4. Visto bueno de Luís Mazón - Inspectoría de Trabajo - 11 de enero del 2002.

5. Visto bueno de Carlos Albán - Inspectoría de Trabajo - 4 de enero del 2002.

6. Visto bueno de Abraham Zurita - Inspectoría de Trabajo - 4 de enero del 2002.

7. Visto bueno de Norma Balseca - Inspectoría de Trabajo - 4 de enero del 2002.

8. Visto bueno de Fausto Manzano - Inspectoría de trabajo - 4 de enero del 2002.

9. Visto bueno de María Simbaña - Inspectoría de Trabajo - 4 de enero del 2002.

10. Visto bueno de José Bolaños - Inspectoría de Trabajo - 4 de enero del 2002.

11. Visto bueno de Segundo rueda - Inspectoría de Trabajo - 4 de enero del 2002.

12. Visto bueno de José Chaluisa - Inspectoría de Trabajo - 7 de enero del 2002.

13. Acta de Investigación para trámite de visto bueno de Luis Mazón - 8 de enero del 2002.

14. Código del Trabajo. Artículos 172 y 173.

15. “SALUD: Cuatro miembros del Sindicato de Trabajadores siguen detenidos a la espera de un

informe. La Policía Nacional resguarda el Hospital Eugenio Espejo”. Diario El Comercio -

Quito - miércoles 28 de noviembre del 2001.

16. “HOSPITALES: La emergencia y la campaña de vacunación no suspendieron la atención. La

salud en paro por más fondos”. Diario El Comercio - Quito - jueves 22 de noviembre del

2001.

Preface

The Centro de Derechos Económicos y Sociales (CDES) has worked in Ecuador and LatinAmerica for nine years in research, capacity-building, promotion and defense of economic,social and cultural rights (ESCR). Much of this work has related to the right to health, sincethis right has been systematically violated by governments and other international actors(transnational corporations, multilateral banks and nations of the global North).

This petition, presented before the Inter-American Commission on Human Rights, pioneersthe use of the Protocol of San Salvador and Article 26 of the American Convention (the onlyArticle dealing with ESCR) in questioning the impacts of structural adjustment policies byusing judicial resources created by international human rights treaties.

The petition argues that the guarantee and implementation of ESCR require governments toprioritize the fundamental rights of the population above other obligations such as debtservice payments or “efficient” compliance with Letters of Intention signed with theInternational Monetary Fund. Furthermore, it contends that any regressive policy in theprotection of human rights must be justified within both national and international legalframeworks. Finally, the petition denounces the lack of effective and timely legal recourse toguarantee the fulfillment of ESCR in Ecuador.

After nearly two decades of structural adjustment programs in Latin America, there is agreater debt burden, more poverty and inequity and the systematic violation of ESCR.Neither national governments nor the Inter-American System have taken these rightsseriously, and a large portion of the population does not even know they exist. Under thesecircumstances, it is essential to base legal actions on these rights in order to build thejurisprudence, credibility and attention to ESCR. Our purpose in presenting this petition wasto provoke discussion regarding structural adjustment programs and the foreign debt burdenin Latin America, which for decades have weighed heaviest on the poorest members ofsociety.

CDES wholeheartedly agrees with the statement made by Dr. Antônio Augusto CançadoTrindade in March, 20011:

The eradication of extreme poverty is one of the greatest challenges for theinternational protection of human rights in the early 21st century... In effect,what is the right to life really worth without guaranteeing the minimal conditionsfor a decent existence and basic survival (food, housing, clothes)?… What is the

1 Preface to “Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales” by Jayme Banvenuto Lima Jr. and the Inter-American Platform of HumanRights, Democracy and Development, La Paz, Bolivia, August, 2001. (emphasis added) [unofficial translation]

right to freedom of association without the right to health? What is the right toequality before the eyes of the law without due process guarantees? Theexamples are endless. From this, we see the importance of a holisticunderstanding of human rights, taken all together...

The great paradox of our age lies in the fact that the proclamation of“globalization” of the economy (read as the concentration of wealth on a globalscale) starkly contrasts with the plaintive declarations of the State – in variousregions of the world – that it is unable to guarantee the observance of economic,social and cultural rights. Against this irreparable loss of values, a universallegal conscience is emerging... and contributing to the awakening of the public’sconsciousness to the pressing need to assure the justiciability of these rights –economic, social and cultural – as the undeniable human rights that they are.In the final analysis, human beings should be situated in the center of thedevelopment process, which requires a greater spirit of solidarity in eachnation’s society, and the awareness that the fate of each individual is inexorablytied to the fate of society as a whole.

Enforcing the Right to Health: a Petition to theInter-American Commission on Human Rights

December 19, 2000

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CDES petition to IACHR, 12/19/00

December 19, 2000

Ambassador Jorge Enrique TaianaExecutive SecretaryInter-American Commission on Human Rights1889 F Street, N.W.Washington DC 20006

Dear Ambassador Taiana:

The Centro de Derechos Económicos y Sociales (CDES), represented by its General Coordinator,Paulina Garzón, respectfully presents before the Inter-American Commission on Human Rights (the“Commission”) the following petition against the Government of the Republic of Ecuador, in accordwith Articles 41(f) and 44 to 51 of the American Convention on Human Rights (the “Convention”)on behalf of Luis Mazón, Secretary General of the National Union of Workers of the Ministry ofPublic Health, and the Union affiliates that he represents.

This petition alleges serious violations committed by the Ecuadorian Government (executive andlegislative branches) of the following rights guaranteed in the Convention under Article 1: JudicialGuarantees (Art. 8), Judicial Protection (Art. 25) and Progressive Development of Economic, Socialand Cultural Rights (Art. 26). The petition also alleges violations of Articles 10, 15 and 17 of theSan Salvador Protocol to the American Convention in the area of Economic, Social and CulturalRights (the “Protocol”), and Articles 1, 7 and 11 of the American Declaration on the Rights andDuties of Man (the “Declaration”).

I. INTRODUCTION

The Ecuadorian government has violated the human rights of the poorest members of its populationthrough systematic reductions in the national health budget. These reductions were avoidable,unconstitutional and have greatly aggravated an already dire national health crisis. The regressivenature of these cuts, their grave and discriminatory impacts on the health and lives of hundreds ofthousands of Ecuadorians, and the lack of effective judicial remedies to challenge them, representviolations of the Convention and related human rights instruments.

In recent years, Ecuador has confronted a health crisis brought on by a general social and economiccrisis combined with dwindling health resources. The urgent need for increased budgetaryallocations to confront these problems has been raised by a host of multilateral organizations,including the World Bank, the United Nations Development Program (UNDP), UNICEF and theNational Research Secretariat, the Secretaría Técnica del Frente Social (STFS).1 Instead, thegovernment has forsaken its public health system for other priorities.

Governmental cuts to the national health budget, described as “drastic” by the Pan-American HealthOrganization,2 have meant far-reaching reductions in personnel, facilities, equipment, supplies andhealth programs with a profound impact on the most vulnerable segments of the population.

The government decision to reduce health allocations in the 1999 national budget directlycontravened the Constitutional right to health, which guarantees access to basic health services forthe entire population and flatly prohibits any reductions in allocations to the health budget.Petitioners brought two lawsuits in domestic courts aimed at challenging the constitutionality of the

1 See, e.g., World Bank, Ecuador Poverty Report (1997); World Bank, Ecuador: Crisis, Pobreza y Servicios Sociales (1999); UNDPInforme Sobre Desarrollo Humano Ecuador 1999 (1999); Unicef, Yo Cuento Contigo (1996); Unicef, Ajuste con Rostro Humano(series) (2000); Secretaría Técnica del Frente Social (STFS), Pobreza y Capital Humano en el Ecuador, (1997);STFS, Plan Nacionalde Desarrollo Social (1997).

2 PAHO, Health Conditions in the Americas vol. II (1994), p.194.

Enforcing the Right to Health

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reductions, raising violations of human rights instruments. Both cases made it to the highest court,the Constitutional Tribunal, where they were rejected with sweeping opinions that effectively denyjudicial recourse for the alleged rights violations

This petition therefore alleges violations of the obligation to progressively realize the right to healthand to guarantee judicial remedies for fundamental rights violations under the Convention, theProtocol, the Declaration, Ecuador ’s National Constitution and various international treaties to whichEcuador is a party, including the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights(ICESCR). The petition revolves around one of the most critical threats to human rights in theAmericas, structural adjustment measures threatening essential public services, and provides clearevidence of violations of a right (the right to health) that the Commission and Court have had littleopportunity to consider through the individual petitions process.

II. BACKGROUND FACTS

Constitutional issues

The National Ecuadorian Constitution manifests a predominating interest in human rights, withspecial emphasis on the right to health. Among the six “primordial obligations of the State”, Article 3of the Constitution lists “to eradicate poverty and promote the economic, social and cultural progressof its inhabitants.”3 Article 17 declares “The State guarantees to all its inhabitants, without anydiscrimination, the free and effective enjoyment of the human rights established in this Constitutionand the declarations, pacts, conventions and other international instruments in force.”4

The right to health comprises no less than five separate articles, including Articles 42 and 43 whichdescribe the scope of the right to health: “The State guarantees the right to health, its promotion andprotection, through the development of food security, the provision of potable water and basicsanitation ... and the possibility of permanent and uninterrupted access to health services, accordingto the principles of equity, universality, solidarity, quality and efficiency.”5 (Art. 42) “Public healthprograms and activities will be free for all. The public services of medical attention will be for thosepersons who need them...”6 (Art. 43). Article 46 provides the substantive obligation on the part ofthe State to ensure the necessary financial resources to make these guarantees meaningful: “Thefiscal allocation for public health will increase annually by the same percentage by which the totalpresent revenues of the Central Government budget increases. There will be no budget reductions inthis area.”7

The Ecuadorian Constitution implicitly recognizes that rights such as health are often hollow withoutclear legal obligations relating to resources. Article 46 lays out clear obligations for thoseresponsible for the national budget – the President and Congress – to ensure that allocations forhealth are not reduced, and, on the contrary, are increased alongside increases in Central revenues.The Constitution takes this remarkable step only in the areas of health and education, which areexplicit priorities throughout the document.

Unconstitutional reductions in the 1999 Health Budget

The 1999 budget, elaborated by President Jamil Mahuad Witt and approved by the NationalCongress8, clearly violated both provisions of Article 46. The percent increase in the health

3 Constitución Política de la República del Ecuador (11 August, 1998) (the “Constitution”). [unofficial translation]

4 Id. [unofficial translation]




8 Under the Constitution, the President elaborates a proposed budget and the Congress is responsible for reforming and approving it. Id.(Art. 258).

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allocation is less than the percent increase in overall budget resources; and, the health allocation for1999, represents a reduction in real terms from 1998.

In the 1999 budget,9 overall revenues increased by 40.66%, while health allocations increase by only22.18%. The government would have had to allocate another 213 million sucres to the health budget(to meet the 40.66% increase) in order to comply with Article 46. Moreover, in real terms, healthallocations were reduced by 15%, while overall resources suffered only a 2% reduction.10

Over the years, the health budget has been consistently sacrificed to make way for increased debtservicing, which represents by far the largest budget item (fig.1). In the 1999 budget, debt servicingrepresents 38% of the total budget, as compared with 3.8% for health; the government allocatedexactly 10 times as much to debt as health.11 This pattern is repeated in the year 2000 budget, inwhich health is reduced to 2.8% of the total, while debt servicing rises to 54%.

Impact of reductions in the health budget

The 1999 budget reductions to health aggravated an already dire public health crisis. A majority andincreasing number of Ecuadorians live below the poverty line and have few resources to spend onprivate health facilities.12 Accordingly, a majority of the population relies in some way on the publichealth system. The reduction in health allocations has directly translated into a reduction in availablehealth services with grave impacts on the most vulnerable groups.

Government agencies, multilateral institutions, and NGOs have amply documented Ecuador’s publichealth crisis. The World Bank’s comprehensive 1996 Ecuador Poverty Report describes arepresentative finding: systematic cuts to the health budget in the late 1980s and early 1990sdevastated the public health system, causing widespread reductions in services and supplies, withparticularly serious impacts for the poor and most vulnerable sectors:

Reductions in real per capita expenditure over the last years for the main provider of healthservices in Ecuador, the Ministry of Health, have plunged the basic health system into a crisis.

9 Budget allocations for 1998 and projected allocations for 1999 are taken from Ministry of Finance, Central Government Budget 1999 ,(April, 1999).

10 Inflation for calculating real differences between 1998 and 1999 allocations is based on 1998 inflation rate of 43.4%. Central Bank ofEcuador.

11 Over the course of 1999, the actual spending on health decreased slightly, while spending on debt rose from 38% of the total to 51%.Ministry of Finance, Central Government Budget 2000 (April, 2000).

12 See generally World Bank (1999).


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Many public health posts can no longer provide fundamental services, and the poor have comeincreasingly to rely on the private sector. About half a million of them cannot afford suchexpenses and are left without help even when they critically need curative care... Appropriatefunding for basic health care is a necessary condition for helping many of the poor survive.13

The Inter-American Commission’s 1996 Country Report on Ecuador concurs:

The decreasing availability and quality of health care in the public sector has been identified as asource of increasing concern. Spending on health has been cut from 8.6% of the general Statebudget in 1988, to 7.5% in 1992, to 4.9% in 1995. Pursuant to Executive Decree 114, publichospitals may now charge for services, which leaves the indigent with extremely limited accessto care. A series of studies has identified the existence of substantial gaps in the provision ofbasic services and the “insufficient quality of health services due to maldistribution of resourcesand under funding” as core problems.14

With the additional cuts to the budget, particularly between 1998 and 1999, services and conditionshave only continued to deteriorate. UNICEF and the World Bank have described the impacts on thepoor and most vulnerable groups from these continuing cuts.15 While the full consequences of thereductions have to be measured, anecdotal evidence suggests that the actual impacts exceed the grimscenarios elaborated by the multilateral institutions.16

III. EXHAUSTION OF DOMESTIC REMEDIES

In accord with Article 46 of the Convention, petitioners have exhausted domestic remedies. TheEcuadorian Constitution allows for two ways to challenge the reductions in health spending indomestic courts: a constitutional challenge in the Constitutional Tribunal, and a petition for injunctiverelief in the civil courts. Petitioners brought suit under both mechanisms and the highest court, theConstitutional Tribunal, rejected both suits. The decisions of the Tribunal made clear that theEcuadorian courts do not offer an effective remedy for violations of the right to health as defined inthe Constitution and related human rights instruments.

The constitutional challenge

The Ecuadorian Constitution allows private parties, with the prior approval of the “Defensor delPueblo”,17 to challenge the Constitutionality of any law, decree, regulation or order.18 The Tribunal’s

13 World Bank (1996), p. xi. The Report continues: “Between 1990 and 1993 alone, the budget allocated to the health sector as a share oftotal central Government budget decreased from 8.2 percent to 5.4 percent, and real per capita spending declined by 37 percent. Thepublic expenditures of the Ministry of Health tend to benefit the poor most... The overall constraint on resources has meant diminishingfunds for all types of expenditures. As a result, salaries are low and there are little or no funds for medicines, supplies, and equipmentrepairs... Further it is important to note that these cuts also impact on existing infrastructure: many small health posts already have beenabandoned because staff could not be paid and there were no basic supplies.” Id. pp. 26, 28.

14 Inter-Am Comm. HR, Report on the Situation of Human Rights in Ecuador, 1997, p. 20.

15 World Bank (1999); Unicef (2000).

16 Local newspapers are filled with stories of hospitals closing, hospitals lacking for supplies, patients rejected and suffering the impactsof the shortages, and communities with no access to health services. See e.g. ELCOMERCIO, El Pablo Arturo Suárez agoniza, 12 dejunio del 2000; HOY, Austeridad forzada y riesgosa en los hospitales del seguro, 19 de agosto de 1999 (describiendo como loshospitales están a puntos de cerrar porque “los presupuestos asignados para estas unidades se han extinguido o están por extinguirse”);EXPRESO DE GUAYAQUIL, La salud, ‘cenicienta’ del Gobierno y sindicatos, 14 de diciembre de 1999; EXPRESO DEGUAYAQUIL, Los pacientes ponen el drama y la angustia. Las autoridades, el olvido, 26 de marzo del 2000; ELCOMERCIO, AlTeodoro Maldonado Carbo le faltan hasta las jeringuillas, miércoles 16 de febrero del 2000; ELCOMERCIO, El Andrade Marínsobrevive de milagro, lunes 3 de abril de 2000; EXPRESO DE GUAYAQUIL, Hospital del Niño refleja la crisis de la Salud, martes 1de junio de 1999.

17 The Defensor del Pueblo acts as a national ombudsman and is mandated under the Constitution to “defend and promote the observenceof the fundamental rights guaranteed by the Constitution.” (Art. 96).

18 Article 18(e) of the Constitutional Control Law states, “The total or partial inconstitutionality of a law, decree-law, decree, regulation orordinance, whether for reasons of content or form, can be petitioned by: (e) any person who has received a favorable report from theOmbudsman.

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powers under this recourse is limited to finding the law, decree, regulation or order unconstitutionaland “suspending totally or partially its effects.”19 On September 15 th, 1999, CDES20 presented theDefensoría with a petition soliciting the Constitutional Tribunal to declare unconstitutional thereductions in health allocations in the 1999 budget as elaborated and approved by President JamilMahuad and the National Congress, respectively.21 The Defensoría approved the petition andsubmitted it to the Tribunal on September 28 th, 1999. The Presidents of the Republic and Congressboth responded by dismissing the allegations, without challenging the central claim that the budgethad not complied with Article 46 and not offering any substantive defense to that violation. TheTribunal unanimously agreed with the respondents and also dismissed the allegations withoutchallenging the petitioners’ arguments about the actual budget reductions under Article 46.22

The President and Congress offered three defenses, any of which, they argued, was enough todismiss the case: 1) that the 1999 budget was no longer in force and had been superceded by the year2000 budget;23 2) that the budget is a complicated “political, economic, and judicial” document thatdoes not fall within the jurisdiction of the Tribunal; and 3) that the President and Congress hadfollowed all Constitutional and statutory procedures in elaborating and approving the budget.

The Tribunal sustained the first two arguments, stating first that,

“[T]his ephemeral law is born and dies every year and remains in effect exclusively during thatperiod. The moment that the respondents submitted their answer to the petition, the law hadalready expired and a new legal norm, the General State Budget for the year 2000, had gone intoeffect. Consequently, legal standing does not exist to either analyze or rule on a normative lawwhose effect...has ended.”;

and second, that “the General State Budget in stricto sensu is not a law although it may have thecharacteristics of one; nor is it an order or a resolution. Consequently, it [the budget] does not fit anyof the conditions laid out in paragraph 1 of Article 276 of the Constitution.”24 While the first holdingrelating to the period of time would make it particularly difficult for a petitioner to challenge thebudget, given the common and demonstrated judicial delays, the second holding effectively deniesany constitutional challenge of the budget under the Article 276 remedy.

The petition for injunctive relief

On September 10 th, 1999, CDES sought a parallel injunction (acción de amparo) on behalf of 14,000health workers, again challenging the unconstitutional health reductions in the 1999 budget andnaming the presidents of the Republic and National Congress as respondents.25 The case was

19 The Tribunal is competent to “hear and resolve petitions of inconstitutionality... and to partially or totally suspend its effects.” (Art. 276)[unofficial translation]

20 The petition was presented by Dr. Patricio Pazmiño Freire, Program Coordinator of CDES.

21 Article 21 of the Constitutional Control Law reveals, “The Constitutional Tribunal will hand down the corresponding decision withinthirty business days of the final date to answer the petition or of the date set for the public hearing. [unofficial translation]

22 Tribunal Constitucional, Resolution No. 098-2000-TP (June 7, 2000).

23 The Tribunal’s delays in reaching a resolution effectively mooted the case. The Tribunal formally recognized the petition on December21, 1999, and notified the President of the National Congress and the President of the Republic on that day. While the Constitutionrequires that the respondents respond within 15 days of being notified, the President of the Congress presented responses on February9th and March 2nd, 2000, and the President of the Republic entered an undated response. On March 28th, the petitioner sought apublic audience from the Tribunal in accord with the Law of Constitutional Control. The Tribunal did not respond to this request, butinstead emitted a resolution to the case on June 7th, 2000, five months after the established deadlines. The budget was in force when thepetition was entered and would still have been in force at the time of a resolution, had the Tribunal and respondents complied with thetime limits established by law. By ignoring its own regulations in terms of time limits and denying the petition on that basis, theTribunal effectively violated Article 2 of the Convention, in addition to the violations described in this petition. Tribunal Constitucional,Resolution No. 098-2000-TP (June 7, 2000).


25 This action was also brought by Dr. Patricio Pazmiño in the name of Luis Mazón, Secretary General of the National Union of workersof the Ministry of Public Health, in representation of Union affiliates.


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brought before a judge in the civil courts of Pichincha seeking redress of the Article 46 violation byreassigning extra revenues at the disposal of the government to augment the existing health budget.The petition also sought a ruling from the judge concerning the Constitutional obligations of theauthorities to maintain or increase health allocations with an eye towards preventing violations in theyear 2000 budget.

The petition for injunctive relief raised violations of a number of Constitutional provisions related tothe right to health as well as violations of relevant international human rights instruments to whichEcuador is a party, including the ICESCR, the Convention, the Protocol, ILO Convention 169, andvarious declarations also binding Ecuador through its Constitution.26 The case alleged that the rightsof the health workers, as users of the public health system and dependent on it for their salaries, wereviolated by the government’s failure to comply with Article 46.

The petition was denied on October 12, 1999 for the following reasons: 1) with respect to the rulingfor the year 2000 budget, it was impossible for the court to intervene in a speculative act of thegovernment, 2) with respect to the 1999 budget, the petitioner, as a union leader, lacked standing tobring the case on behalf of others; 3) the 1999 budget reductions do not only and exclusively affectunion affiliates, and therefore the affiliates lack standing to challenge it;27 and 4) the 1999 budgetcomplied with all legal processes.28

Petitioners immediately appealed the case to the Constitutional Tribunal.29 On June 19th, 2000, theConstitutional Tribunal upheld the lower court decision, 30 based on the following criteria: 1) thePresident and Congress had complied with their Constitutional procedural obligations in elaboratingand approving the budget and therefore there were no constitutional violations; and “moreover” 2)the petitioners did not have standing as demonstrated by the lower court judge.31 The Tribunal statedthe first point succinctly:

The approval of the General State Budget by the National Congress, in faithful observance of therequirements of Article 130(13) of the Constitution, is a legitimate and constitutional act. Ifbudget cuts had been made, due to the economic crisis that plagued the nation, that would notamount to a constitutional violation.32

The Tribunal then elaborates an extensive review of the legal budgetary process and finding that therespondents complied with their procedural obligations, concludes that “in view of the evidenceprovided, [we find that] no illegitimate acts were committed.” 33

The question of standing raises two issues. First, as interpreted by the lower court and ratified by theTribunal, no individual or group can challenge the budget cuts unless they are uniquely and

26 The Tribunal recognized that the petitioners brought alleged violations of multiples articles and instruments: “The petitioners base theirclaim on the fact that the budget cuts in health allocations and their consequent impacts go against the following articles: 3 secondparagraph, 17, 42, 46 second paragraph, 163 and 171 first paragraph of the Political Constitution of the Republic; Article 26 of theAmerican Convention on Human Rights; Articles 11 and 12 of the Protocol to the American Convention on Human Rights; Article 11of the American Declaration of the Rights and Duties of Man; Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights; Article 12,numerals 1 and 2(b) of the International Convenant of Economic, Social and Cultural Rights; Article 24 of the Convention on theRights of the Child; Article 12 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against the Woman; and Article 7numeral 1 of Convention on indigenous and tribal peoples in independent states.” Constitutional Tribunal, Case No. 1118-99-RA (June19, 2000). [unofficial translation]

27 This argument would seem to contradict the broad rules of standing articulated by Article 95 of the Constitution, which grants the rightto present an “amparo action” (injunction) to “any person in his or her own right or as a legitimate representative of a collective...”(emphasis added)

28 Juzgado 10 de lo Civil Distrito de Pichincha, Case No. 1496-99-AL (October 10, 2000).

29 The appeal was formally recognized on October 29, 1999.

30 Again, in this case, the Tribunal superceded the 45 day time limit to render a decision once a petition is accepted, as established by thelaw of Constitutional Control. (Arts. 20, 21) In this case, the Tribunal took over six months to render a decision.

31 Constitutional Tribunal, Case No. 1118-99-RA (June 19, 2000).



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exclusively affected, which effectively renders Article 46 moot.34 Second, the lack of standing didnot stop either court from denying the petitions on other grounds. This is to say that regardless ofwhether the petitioners had legal standing, the courts made clear that no legal challenge to the budgetunder 46 would be considered.

Neither the lower court nor Tribunal considered the substance of the alleged violations.35 Thepetition for injunctive relief raised the full range of violations to the right to health under both theConstitution and international law, as well as the harm done to workers and users of the public healthsystem. The Tribunal dismissed these issues as not raising human rights violations because theproper budget procedures had been followed. The single allusion to Ecuador’s “financial crisis” inthe decision (see quote above) is not part of an argument justifying the cuts; it merely describes theirorigins. This clause should not be confused with a consideration of the merits of the petitioners’claims. This is the only mention of a financial crisis and it is not posed as a justification, rather itfollows from the first ruling, which finds that the budget was “legitimate” and “constitutional”because all procedures were followed faithfully – regardless of the cuts or their origins. Noargument was offered by either the Courts or the respondents that a financial crisis would justify thebudget cuts; rather the Tribunal and lower court issued blanket protections for the Congress andPresident that don’t allow for substantive consideration of the alleged violations. These twodecisions make clear that budgetary decisions that follow a legal procedure are not subject tochallenge in the Ecuadorian courts.

The Inter-American Court has stated that:

[W]hen it is shown that remedies are denied for trivial reasons or without an examination of themerits, or if there is proof of the existence of a practice or policy ordered or tolerated by thegovernment, the effect of which is to impede certain persons from invoking internal remedies thatwould normally be available to others... resort to those remedies becomes a senseless formality.The exceptions of Article 46(2) would be fully applicable in those situations and would dischargethe obligation to exhaust internal remedies since they cannot fulfill their objective in that case.36

In this case, petitioners have challenged budget cuts through the available legal channels and havebeen rejected twice by the highest court, in decisions that make clear that any further petitions wouldbe futile. Petitions have thus exhausted domestic remedies and any additional suits would constitutea “senseless formality.”

IV. VIOLATIONS OF THE CONVENTION, PROTOCOL AND DECLARATION

The facts of this case demonstrate violations of a number of articles of the American Convention onHuman Rights, specifically, Articles 1, 8, 25 and 26. Additionally, the government has violatedArticles 10, 15 and 17 of the Protocol, and Articles 7 and 11 of the Declaration. These violationsmay be grouped into two categories:

1. failure to provide effective judicial remedies: Convention Articles 1, 8 and 25; and

2. failure to ensure rights progressively: Convention Article 1 and 26, alongside Protocol Articles10, 15 and 17, and Declaration Articles 7 and 11.

A. Violations of Convention Articles 1, 8 and 25: failure to provide effective judicial remedies

The Government of Ecuador has violated Articles 8 and 25 of the Convention, which guarantee theright to simple, prompt and effective recourse to a competent court or tribunal for violations of

34 Millions of Ecuadorians are potentially affected by cuts to the health budget.

35 The decisions of the Constitutional Tribunal cannot be appealed.

36 Inter-Am. Ct. H.R., Velásquez Rodríguez Case , (July 29, 1988) para. 68.


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fundamental rights under the Convention or domestic law. Article 25 extends the right to effectivejudicial remedies to rights under national Constitutions, as well as the Convention.37 ConventionArticle 8 provides further support and elaboration of the right to judicial remedy for the“determination of ... rights and obligations of a civil, labor, fiscal, or any other nature.” Togetherwith Convention Article 1, which requires states to ensure the “full exercise” of Convention rights,these articles establish a clear obligation to provide an effective judicial remedy for violations of theright to health38 as enshrined in the Ecuadorian Constitution and related human rights instruments.

Convention Article 25 “Right to Judicial Protection” guarantees that rights be more than aspirations –that governments will provide recourse to the courts to claim them: “Everyone has the right to simpleand prompt recourse, or any other effective recourse, to a competent court or tribunal for protectionagainst acts that violate his fundamental rights recognized by the Constitution or laws of the stateconcerned or by this Convention...” (Art. 25(1)) As the Court has stated, Article 25 “constitutes oneof the basic pillars not only of the American Convention, but of the very rule of law in a democraticsociety.”39 The Commission has also underscored this principle: “The right to access judicialremedies is the fundamental guarantor of rights at the national level.”40

Article 25(2) elaborates the specific steps necessary to make judicial recourse effective:

The States Parties undertake: (a) to ensure that any person claiming such remedy shall have hisrights determined by the competent authority provided for by the legal system of the state; (b) todevelop the possibilities of judicial remedy; (c) to ensure that the competent authorities shallenforce such remedies when granted.

The obligation to “develop the possibilities of judicial remedy” does not weaken the obligation toensure judicial recourse, but rather poses the additional obligation to proceed with due diligence ininvestigating abuses and ensuring remedies. As the Commission explains:

The Commission considers that the right to a recourse set forth in Article 25 ... must beunderstood as the right of every individual to go to a tribunal when any of his rights have beenviolated [and] to obtain a judicial investigation... Purposeful investigation... implies that thecompetent State authority “will develop the possibility of judicial remedy,” i.e. that it willundertake the investigation “as a specific juridical duty and not as a simple matter ofmanagement of private interests...”41

Convention Article 8 strengthens Article 25 by elaborating the procedural elements necessary foreffective judicial recourse.

Every person has the right to a hearing, with due guarantees and within a reasonable time, by acompetent, independent and impartial tribunal, previously established by law, in thesubstantiation of any accusation of a criminal nature made against him or for the determination ofhis rights and obligations of a civil, labor, fiscal, or any other nature.

The Court has further affirmed that:

In that sense, it should be emphasized that, for such a remedy to exist, it is not sufficient that itbe provided for by the Constitution or by law or that it be formally recognized, but rather it must

37 The Universal Declaration of Human Rights likewise states that “Everyone has the right to an effective remedy by the competentnational tribunals for acts violating the fundamental rights granted him by the constitution or by law.” (Art. 8)

38 The right to health, as recognized in the Universal Declaration of Human Rights, the International Covenant on Economic, Social andCultural Rights, the Declaration, the Protocol and the Convention, is clearly among the so-called “fundamental human rights”. SeeInter-American Ct. H.R., Annual Report 1986 , p. 42.

39 Inter-Am. Ct. H.R., Castillo Páez Case, (Nov. 3, 1997), para. 82; Inter-Am. Ct. H.R., Suárez Rosero Case, (Nov. 12, 1997), para. 65.

40 Inter-Am. Comm. H.R., Report on the Situation of Human Rights in Ecuador, OEA/Ser.L/V/II.96, April 24, 1997 at 93.

41 Inter-Am. Comm. H.R., Reports No. 5/96, Case 10.970, Raquel Martin de Mejia (Mar. 1, 1996), in IACHR Annual Report 1995 at 157,190.

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be truly effective in establishing whether there has been a violation of human rights and inproviding redress. A remedy, which proves illusory because of the general conditions prevailingin the country, or even in the particular circumstances of a given case, cannot be consideredeffective. That could be the case, for example, when ..., for any reason, the alleged victim isdenied access to a judicial remedy.42

Convention Articles 25 and 8, combined with Article 1, create a comprehensive obligation to providejudicial recourse for fundamental Constitutional and Convention rights. As the Court has stated:

States Parties have an obligation to provide effective judicial remedies to victims of human rightsviolations (Art. 25), remedies that must be substantiated in accordance with the rules of dueprocess of law (Art. 8(1)), all in keeping with the general obligation of such States to guaranteethe free and full exercise of the rights recognized by the Convention to all persons subject to theirjurisdictions (Art. 1).43

The right of every person to effective judicial recourse under the Convention thus includes: the rightof access to a competent, impartial and independent court, a justiciable cause of action, a seriouslyundertaken judicial investigation, the determination of whether a violation of protected rights hasoccurred, and the possibility of both sanction for the violator(s) and reparation for the victim. Whereone or more of these elements is absent in the case of an alleged violation of a fundamental right, theState violates Articles 25, 8 and 1 of the Convention.

In this case, petitioners brought multiple violations of the right to health through two separate suitsand were denied relief by the highest court without any substantive review. The ConstitutionalTribunal twice denied judicial remedies to clear violations of the right to health as defined under theNational Constitution and international treaties. The Tribunal resolutions, in effect, have evisceratedpetitioner rights under Article 46 of the Constitution alongside other human rights relating tobudgetary decisions.

Both Tribunal decisions invoke a number of arguments for denying petitioners relief, some of whichcould be presumably cured with different plaintiffs and more timely complaints. However, theTribunal offered two grounds for denial that make any claims prohibitive: 1) the Tribunal is notcompetent to rule on the Constitutionality of the budget as it does not meet the definition of a law orrelated regulation under Article 27644; and 2) a budget that complies with the legal process islegitimate and Constitutional.45 The lower court offered a third obstacle that the Tribunal ratifiedwithout comment – that only a person or group uniquely and exclusively harmed by budget cutswould have standing to challenge them.46

Based on these interpretations of the Constitution, the Tribunal refused to consider the substantivemerits of either suit. The respondents or courts could have argued that the government did in fact useall available resources in its efforts to meet its right to health obligations or that an intervening factormade compliance impossible and argued a legal exception to the rule on that basis. No such legal orfactual argumentation was ever made. Rather, the courts’rulings create an apparently impenetrablebarrier to legal remedies for rights violations relating to budgetary decisions under the Constitution,the Convention and other human rights treaties.

42 Inter-Am. Ct. H.R., Judicial Guarantees in States of Emergency (Arts. 27(2), 25 and 28 of the American Convention on Human Rights),Advisory Opinion OC-9/87 (October 6, 1987) para. 24.

43 Inter-Am. Ct. H.R., Velásquez Rodríguez, Fairén Garbi y Solís Corrales, and Godínez Cruz Cases, Preliminary Objections (June 26,1987), paras. 90, 90 and 92; Inter-Am. Ct. H.R., Judicial Guarantees in States of Emergency (Arts. 27(2), 25 and 28 of the AmericanConvention on Human Rights), Advisory Opinion OC-9/87 (October 6, 1987), para. 24.

44 See supra note 24 and body text.

45 Id.

46 Juzgado 10 de lo Civil, Distrito de Pichincha, Case No. 1496-99-AL (October 10, 2000).


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B. Violations of Convention Articles 1 and 26, alongside Protocol Articles 10, 15 and 17, andDeclaration Articles 7 and 11: failure to ensure rights progressively

Unnecessary cuts to the already skeletal health budget represent a clear step backwards in theprotection of the right to health in Ecuador and thereby violate the most basic obligations ofConvention Article 26, alongside clear violations to Protocol Articles 10, 15 and 17 and DeclarationArticles 7 and 11. Convention Article 26 has received minimal attention from the Court andCommission and both have yet to find a violation of the Article under their contentious jurisdiction.This gap in jurisprudence around the only explicit reference to ESCR in the Convention should notpose a barrier in this case. On the contrary, in light of the coming into force of the San SalvadorProtocol, Article 26 has assumed new importance in the Inter-American system and State Partiesmust be held accountable to the most essential level of obligation, that of respect, which requires nomore than not undermining the right without legitimate cause.

1. ESCR foundations and jurisprudence

Importance and justiciability of ESCR

The OAS governments, the Court and the Commission have recognized the increasing importance ofESCR to the American states and committed themselves to stronger protection of these rights. Theelaboration of the San Salvador Protocol (currently ratified by 12 countries) represents the mostconcrete expression of this commitment: “It is essential, under the present circumstances [ofunprecedented financial crisis], to institute the means necessary to ensure for every man and womanin the hemisphere the enjoyment of his or her ESCR. Hence the importance that the Commissionattributes to the prompt adoption of an Additional Protocol to the American Convention on HumanRights with regard to these rights.”47

The Protocol text underscores the need for greater attention to these long neglected rights:

Considering the close relationship that exists between economic, social and cultural rights, andcivil and political rights, in that the different categories of rights constitute an indivisible wholebased on the recognition of the dignity of the human person, for which reason both requirepermanent protection and promotion if they are to be fully realized. Bearing in mind that,although fundamental economic, social and cultural rights have been recognized in earlierinternational instruments of both world and regional scope, it is essential that those rights bereaffirmed, developed, perfected and protected.48

The OAS General Assembly has urged the Commission “to continue with particular zeal its work insupport of economic, social and cultural rights,”49 and the Commission has noted on variousoccasions its crucial role in promoting ESCR: “[T]he Inter-American Commission on Human Rights,as the organ specifically charged with promoting and defending human rights, is duty-bound to take amore active role in protecting economic, social and cultural rights.”50 Given the apparent limitationson bringing the full range of ESCR violations to the Court under the San Salvador Protocol,51

Convention Article 26 retains a critical role in protecting these rights.

The Court has had little chance to consider ESCR in the form of complaints, but in the mid-1980sdeclared that “among the rights entitled economic, social and cultural rights, there are some that actor can act as subjective rights, which can be enforced by the courts.”52 As far back as 1983, the

47 Inter-Am. Comm. H.R., Annual Report of the IACHR 1985-1986, at 191-92.

48 Protocol of San Salvador, Preamble.

49 OAS General Assembly Resolution, in Inter-Am. Comm. H.R., Annual Report of the IACHR 1993, at 13.

50 Inter-Am. Comm. H.R., Annual Report of The IACHR1979-1980, at 152.

51 Article 19 of the Protocol deserves careful consideration to determine whether it does in fact limit the Court’s role in this regard.

52 CIDH Informe Anual de Derechos Humanos 1986, at 42. [unofficial translation]

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Commission stated: “ Economic, social and cultural rights are human rights, and therefore are not tobe understood as desirable goals but instead as enforceable imperatives.”53 The UN and Europeanhuman rights bodies, alongside national courts, have made clear that ESCR are justiciable. As the UNCommittee on ESCR recently noted: “there is no right [in the ICESCR] which could not, in the greatmajority of systems, be considered to possess at least some significant justiciable dimensions.”54

In his opinions and articles, Judge Antonio Cançado Trindade has underscored the integral nature ofall human rights and the importance of building a body of jurisprudence around ESCR. He states:

“The fragmented view of human rights appeals above all to authoritarian regimes, toauthoritarianism of any type, be it in the political or in the socio-economic sphere; this type ofperspective has served the interests of those responsible for yesterday’s flagrant abuses andviolations of political rights and for the socio-economic inequities of today. It is under thisfragmented perspective that today we find in creation— in Latin America and other regions—“economic growth” models and “modernization” plans that dictate the parameters of socialpolicies, which only attempt to contain their devastating negative effects, and therefore areincapable of slowing or stopping the deepening of poverty in the majority of the population andthe socio-political marginalizing and exclusion of a considerable number of people. Only by wayof an integral and globalist perspective of human rights can we guard and arm ourselvesintellectually against such distortions.”55

Supporting ESCR jurisprudence from other bodies

While little ESCR jurisprudence exists within the OAS system, there is a rich and evolving body ofdecisions and interpretations in the international community that can help fill existing gaps. Article29 of the Convention56 permits and even promotes the use of outside instruments and jurisprudencefor interpreting Convention rights and the OAS bodies have frequently turned to these otherinstitutions and expertise in supporting their opinions.57

As Judge Piza E. Escalante states:

[B]oth the principles of interpretation established in the Vienna Convention on the Law ofTreaties, and those stemming from Article 29 of the American Convention... serve as a basis forthe application of criteria of interpretation.... These criteria... point to the need to interpret andintegrate each standard of the Convention by utilizing the... principles in other internationalinstruments, in the country’s own internal regulations and in the trends in effect in the matter ofhuman rights, all of which are to some degree included in the Convention itself by virtue of the

53 Inter-Am Comm H.R. Annual Report 1983-84, p. 143. [unofficial translation]

54 Comm. Econ., Soc. & Cult. Rts., General Comment 9 (1998), para 10.

55 A. Trindade, Derechos de Solidaridad in Estudios Básicos de Derechos Humanos I, IIDH (1994) p. 66. [unofficial translation]

56 Article 29 “Restrictions Regarding Interpretation” provides that: “No provision of this Convention shall be interpreted as: a) permittingany State Party, group, or person to suppress the enjoyment or exercise of the rights and freedoms recognized in this Convention or torestrict them to a greater extent than is provided for herein; b) restricting the enjoyment or exercise of any right of freedom recognizedby virtue of the laws of any State Party or by virtue of another convention to which one of the said states is a party; c) precluding otherrights or guarantees that are inherent in the human personality or derived from representative democracy as a form of government; d) orexcluding or limiting the effect that the American Declaration of the Rights and Duties of Man and other international acts of the samenature may have.” The Court has recognized that “[t]his provision was designed specifically to ensure that [the Convention] would inno case be interpreted to permit the denial or restriction of fundamental human rights and liberties, particularly those rights that havealready been recognized by the State.” Inter-Am. Ct. H.R., Proposed Amendments to the Naturalization Provisions of the Constitutionof Costa Rica, Advisory Opinion OC-4/84 (Jan. 19, 1984) para. 20.

57 The Court underscores the importance of other treaties in the following terms: “[T]he need of the regional system to be complementedby the universal finds expression in the practice of the Inter-American Commission on Human Rights and is entirely consistent with theobject and purpose of the Convention, the American Declaration and the Statute of the Commission. The Commission has properlyinvoked in some of its reports and resolutions “other treaties concerning the protection of human rights in the American states,”regardless of their bilateral or multilateral character, or whether they have been adopted within the framework or under the auspices ofthe inter-American system.” Inter-Am. Ct. H.R.,“Other Treaties” Subject to the Consultative Jurisdiction of the Court (Art. 64 ofAmerican Convention of Human Rights), Advisory Opinion OC-1/82 , (Sept. 24, 1982) para. 43.


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aforementioned Article 29, whose innovating breadth is unmatched in any other internationaldocument.58

The Court has held that other human rights standards may be given legal effect when interpreting theConvention if the norms in other laws or instruments and the norms of the Convention are“concurrently applicable” and the former “are more expansive or less restrictive” than the latter.59

With respect specifically to ESCR, the Court states:

[This Court] may have an important role to play in the promotion and protection of economic,social and cultural rights.... This is particularly clear in light of what Article 29 says about theinterpretation of the Convention. All the criteria of the Article (a), (b), (c), and (d) are applicable,but paragraph (d) should be particularly noted, since the Inter-American Declaration on theRights and Duties of Man includes economic, social and cultural rights, and the AmericanDeclaration of Social Guarantees is an international declaratory act approved by the samesupreme organ of the system that adopted the Charter of the Organization and the AmericanDeclaration of the Rights and Duties of Man.60

The UN human rights bodies offer a wealth of opinions and commentary relevant to the Conventionarticles. The UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights is the most expert andexperienced body on ESCR and its commentary is particularly useful as the International Conventionon Economic, Social and Cultural Rights, which it oversees, mirrors the Convention and the Protocolin terms of the progressive nature of State obligations.61

The right to health in the Inter-American system

The Court has jurisdiction over ESCR cases through Article 26: “States Parties undertake to adoptmeasures, both internally and through international cooperation, especially those of an economic andtechnical nature, with a view to achieving progressively, by legislation or other appropriate means,the full realization of the rights implicit in the economic, social, educational, scientific, and culturalstandards set forth in the [OAS Charter].”62 The right to health is among the “fundamental rights”included in the OAS Charter, read alongside the Declaration (Art. 11) and the Protocol (Art. 10).63

The right to health was first defined by the Declaration which states: “Every person has the right tothe preservation of his health through sanitary and social measures relating to food, clothing, housingand medical care, to the extent permitted by public and community resources.”(Art. 11)64 TheProtocol is more specific, stating:

58 Inter-Am. Ct. H.R., Separate Opinion of Judge Rodolfo E. Piza Escalante, Proposed Amendments to the Naturalization Provisions ofthe Constitution of Costa Rica, Advisory Opinion OC-4/84 (Jan. 19, 1984), para. 2.

59 See, e.g., Inter-Am. Comm. H.R., Report No. 55/97, Case 11.137, Juan Carlos Abella (Arg.), Nov. 18, 1997, in IACHR Annual Report1997, at 271, 309, para. 164 (noting that in situations where American Convention and humanitarian law are concurrently applicable,Article 29(b) of the American Convention requires taking due note of it and, when appropriate, giving legal effect to the applicablenorms of humanitarian law).

60 Inter-Am. Ct. H.H. Annual Report 1986, at 44–45.

61 As Judge Antonio Cançado Trindade notes, “The concepts contained in the expressions ‘maximum available resources’and‘progressively’were taken from Article 2 of the International Covenant of Economic, Social and Cultural Rights of the United Nations.”A. Trindade, La Protección Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Estudios Básicos de Derechos I, IIDH,p.50. [unofficial translation]

62 “Development is a primary responsibility of each country and should constitute an integral and continuous process for the establishmentof a more just economic and social order that will make possible and contribute to the fulfillment of the individual.” (Art 32) “TheMember States agree that equality of opportunity, equitable distribution of wealth and income, and the full participation of their peoplesin decisions relating to their own development are, among others, basic objectives of integral development.” (Art. 33)

63 The OAS Charter includes a lengthy section devoted to “integral development” which includes “equality of opportunity” and the“equitable distribution of wealth and income” and “proclaim[s] the fundamental rights of the individual.” These “fundamental rights” –the “rights implicit” in the OAS Charter – include the rights defined in both the Declaration and the San Salvador Protocol.

64 In two cases involving health threats to indigenous populations, the Commission has found violations of Article 11 (among others) ofthe Declaration for the government’s failure to provide timely health services. See Aché Case Inter-Am. Comm. H.R., Case. 1802(Paraguay), in Annual Report of the IACHR 1977, and Yanomami Case, Inter-Am. Comm. H.R. Resolution No. 12/85, Case 7615(Brazil), March 5, 1985, in Annual Report of the IACHR1985.

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1. Everyone shall have the right to health, understood to mean the enjoyment of the highest levelof physical, mental and social well being. 2. In order to ensure the exercise of the right to health,the States Parties agree to recognize health as a public good and, particularly, to adopt thefollowing measures to ensure that right: a. Primary health care, that is, essential health care madeavailable to all individuals and families in the community; b. Extension of the benefits of healthservices to all individuals subject to the State’s jurisdiction; ... f. Satisfaction of the health needsof the highest risk groups and of those whose poverty makes them the most vulnerable. (Art. 10)

Additional articles in the Protocol and Declaration call for special health measures to protectchildren, women and the elderly.65

2. The obligation of “progressive realization” under Articles 1 and 26

Progressiveness encompasses all rights

The obligation to “achieve progressively” ESCR of Convention Article 26 reflects the fact that theserights may take time to implement fully, which neither distinguishes ESCR from more familiar rightsnor deprives them of immediate obligations. As the Commission has stated:

The principle that ESCR are to be achieved progressively does not mean that governments do nothave the immediate obligation to make efforts to attain the full realization of these rights. Therationale behind the principle of progressive rights is that governments are under the obligation toensure conditions that, according to the state’s material resources, will advance gradually andconsistently toward the fullest achievement of these rights. Moreover, the progressivedevelopment of rights is not limited to economic, social and cultural rights but is applicable toand inherent in all human rights instruments as they are elaborated and expanded. 66

As the Commission notes, resource constraints are relevant but not determinative of a government’sobligations. In fact, all rights are limited in some ways by resource constraints and the duty to“ensure” rights in Article 1 of the Convention implies the same progressive development of allhuman rights within the material possibilities of the States Parties.67 The Court has not shied fromfinding affirmative obligations under Article 1 that clearly implicate resources:

Article 1 of the Convention provides not only that the States Parties have an obligation to respectthe rights and freedoms recognized [t]herein, it also requires them to ensure to all persons subjectto their jurisdiction the free and full exercise of those rights and freedoms. The Court has alreadyhad occasion to emphasize that this provision imposes an affirmative duty on the States. It is alsoimportant to know that the obligation to ensure requires the state to take all necessary measuresto remove any impediments, which might exist that, would prevent individuals from enjoying therights the Convention guarantees.68 (emphasis added)

65 The Declaration states: “All women, during pregnancy and the nursing period, and all children have the right to special protection, careand aid.” (Art. 12) The Protocol states: “The States Parties hereby undertake to accord adequate protection to the family unit and inparticular: a. To provide special care and assistance to mothers during a reasonable period before and after childbirth (Art. 15(3));“Everyone has the right to special protection in old age. With this in view the States Parties agree to take progressively the necessarysteps to make this right a reality and, particularly, to: a. Provide suitable facilities, as well as food and specialized medical care, forelderly individuals who lack them and are unable to provide them for themselves.” (Art. 17).

66 Inter-Am. Comm. H.R., Annual Report of the IACHR 1993, at 523.

67 “[T]he principles of ‘progressive development’contained in Article 26 of the Convention, although they refer literally to the economic,social, educational, scientific, and cultural standards contained in the Charter of the Organization of American States, should in myjudgment be understood to be applicable to any of the ‘civil and political’rights established in the American Convention, to the extentand in the ways in which they are not reasonably requirable in themselves, and vice versa, that the standards of the Convention itselfmay be understood to be applicable to the so-called ‘economic, social and cultural rights,’to the degree and in the ways in which theyare reasonably requirable in themselves (as occurs, e.g., with the right to strike). In my opinion, this flexible and reciprocalinterpretation of the Convention’s standards with other international standards on the subject, and even with those of nationallegislation, is consistent with the ‘standards of interpretation’of Article 29...” Inter-Am. Ct. H.R., Separate Opinion of Judge RodolfoE. Piza Escalante, Proposed Amendments to the Naturalization Provisions of the Constitution of Costa Rica, Advisory Opinion OC-4/84(January, 1984) para 6.

68 Exceptions to the exhaustion of domestic remedies (art. 46(1), 46(2)(a) and 46(2)(b) American Convention on Human Rights, AdvisoryOpinion OC-11/90 (August 10, 1990) para. 34.


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The UN Committee on ESCR discusses the question of resources in a number of it reports andGeneral Comments:

It is sometimes suggested that matters involving the allocation of resources should be left to thepolitical authorities rather than the courts. While the respective competences of the variousbranches of government must be respected, it is appropriate to acknowledge that courts aregenerally already involved in a considerable range of matters which have important resourceimplications. The adoption of a rigid classification of economic, social and cultural rights whichputs them, by definition, beyond the reach of the courts would thus be arbitrary and incompatiblewith the principle that the two sets of human rights are indivisible and interdependent. It wouldalso drastically curtail the capacity of the courts to protect the rights of the most vulnerable anddisadvantaged groups in society.69

In a separate General Comment, the UN Committee provides authoritative principles for interpretingthe “progressive” obligations of ESCR:

The fact that realization over time, or in other words progressively, is foreseen under theCovenant should not be misinterpreted as depriving the obligation of all meaningful content. It ison the one hand a necessary flexibility device, reflecting the realities of the real world and thedifficulties involved for any country in ensuring full realization of economic, social and culturalrights. On the other hand, the phrase must be read in the light of the overall objective, indeed theraison d’etre, of the covenant which is to establish clear obligations for States parties in respectof the full realization of the rights in question. It thus imposes an obligation to move asexpeditiously and effectively as possible towards that goal.70

An obligation to justify any regressive measures: “strict scrutiny”

Among the most basic obligations pertaining to the right to health, interpreted through the“progressive achievement” standard of Convention Article 26, is that any regressive measures (suchas reducing health-related resources) would have to be scrupulously justified by other legitimateneeds or limitations on the State. As the Commission states:

The commitment of states to take step with the aim to achieving progressively the full realizationof ESCR requires an effective use of resources available to guarantee a minimum standard ofliving for all.... In determining whether adequate measures have been taken to implement andsecure ESCR, the Commission shall pay close attention to the equitable and effective use ofavailable resources and the allocation of public expenditures to social programs that address theliving conditions of the more vulnerable sectors of society which have been historically excludedfrom the political and economic processes.71 (emphasis added)

Similarly, the UN Committee on ESCR has interpreted States obligations under the ICESCR in thefollowing terms: “[A]ny deliberately regressive measure in this respect, requires the most carefulconsideration and should be fully justified by reference to the totality of the rights foreseen in theCovenant and in the context of the full use of the maximum of available resources.”72

The Committee’s recent General Comment on the right to health is the product of expert testimonyand discussion at the highest levels and reflects the most authoritative interpretation of the right tohealth under international law. Following on its earlier jurisprudence, the Committee elaborates a“strict scrutiny” basis for determining violations of progressivity:



71 Inter-Am. Comm. H.R., Annual Report of the IACHR (1993).


71


As with all other rights in the Covenant, there is a strong presumption that retrogressive measurestaken in relation to the right to health are not permissible. If any deliberately retrogressivemeasures are taken, the State party has the burden of proving that they have been introduced afterthe most careful consideration of all alternatives and that they are duly justified by reference tothe totality of the rights provided for in the Covenant in the context of the full use of the Stateparty’s maximum available resources.

In determining which actions or omissions amount to a violation of the right to health, it isimportant to distinguish the inability from the unwillingness of a State party to comply with itsobligations under article 12. This follows from article 12.1, which speaks of the highest attainablestandard of health, as well as from article 2.1 of the Covenant, which obliges each State party totake the necessary steps to the maximum of its available resources. A State which is unwilling touse the maximum of its available resources for the realization of the right to health is in violationof its obligations under article 12. If resource constraints render it impossible for a State tocomply fully with its Covenant obligations, it has the burden of justifying that every effort hasnevertheless been made to use all available resources at its disposal in order to satisfy, as amatter of priority, the obligations outlined above.73 (emphasis added)

The text of the American Convention strongly supports this “strict scrutiny” analysis. Articles 30 and32, which establish permissible restrictions on Convention rights, put the burden on the governmentto justify these restrictions through a legal process and with reference to the demands of all rightsand the general welfare: “The restrictions that, pursuant to this Convention, may be placed on theenjoyment or exercise of the rights or freedoms recognized herein may not be applied except inaccordance with laws enacted for reasons of general interest and in accordance with the purpose forwhich said restrictions have been established.”(Art. 30) “The rights of each person are limited by therights of others, by the security of all, and by the just demands of the general welfare, in ademocratic society.” (Art. 32.2)74

Consistent with the Convention and with other expert bodies, the Court may hold government’s liablefor violations of Article 26 relating to the right to health as defined in the Protocol, the Declaration,and other relevant treaties using a “strict scrutiny” analysis of any regressive measures. This wouldmean that clear and deliberate regressive action would constitute a prima facie violation of Article26, which a government could then rebut by showing that every effort was made to use all availableresources at its disposal in order to satisfy the human rights and general welfare of the population.

3. Violations of Article 26 and 1

The Article 26 allegations put the Commission and Court into largely uncharted waters; however, thiscase involves an easily measured reduction in resources combined with various aggravating factors,making the prima facie violation more easily determined. The reduction in health allocations,alongside reduced services and widespread privation, is enough to establish the violation of Article

73 Comm. Econ., Soc. & Cult. Rts., General Comment 14 (2000), para. 47. The authoritative declarations of ESCR experts, gathered inLimburg, Maastricht and Quito, all support this burden allocation scheme: “[a State party is in violation of the Covenant if] itdeliberately retards or halts the progressive realization of a right, unless it is acting within a limitation permitted by the Covenant or itdoes so due to a lack of available resources or force majeure.” The Limburg Principles on the Implementation of the InternationalCovenant on Economic, Social and Cultural Rights, adopted January 8, 1987, para. 72. “AState claiming that it is unable to carry outits obligation for reasons beyond its control has the burden of proving that this is the case. A temporary closure of an educationalinstitution due to an earthquake, for instance, would be a circumstance beyond the control of the State, while the elimination of a socialsecurity scheme without an adequate replacement programme could be an example of unwillingness by the State to fulfill itsobligations.” The Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights, Jan. 26, 1997, 20 Hum. Rts. Q. 691(1998), para. 13. “The State is obligated to adopt measures in a reasonably short period of time from the very moment they ratify theinstruments relating to ESCR. These measures should consist of concrete, deliberate actions aimed as clearly as possible at enforcing allrights as a whole. In all cases, it is the State’s responsibility to justify its inertia, delay, or deviation in attaining these objectives.” QuitoDeclaration on the Enforcement and Realization of Economic, Social, and Cultural Rights in Latin America and the Caribbean,adopted July 24, 1998, in 2Yale Hum. Rt. & Dev. L.J. 215 (1999), para 29(b).

74 These limitations closely correspond to those provided for in Article 4 of the ICESCR: “The States Parties to the present Covenantrecognize that, in the enjoyment of those rights provided by the State in conformity with the present Covenant, the State may subjectsuch rights only to such limitations as are determined by law only in so far as this may be compatible with the nature of these rights andsolely for the purpose of promoting the general welfare in a democratic society.”


72

26. The following factors make the violation that much more serious: 1) regressive measures had thegreatest impact on the most vulnerable members of the population — those most deserving of humanrights protections; 2) regressive measures undermined protection of the vital rights necessary forsurvival; and 3) regressive measures were caused by the government’s prioritization of agovernmental interest (debt servicing) that does not rise to the level of basic rights underinternational law.

The government’s budget cuts have to be understood within the overall context of economic andsocial crisis that Ecuador faced in 1998 and 1999. Unquestionably, the government was placed in adifficult position, with many restrictions on public spending. However, the protection of the mostvulnerable population is even more critical in times of crisis and under the Convention and relatedtreaties, the government must still show that it has taken all possible steps to protect and prioritizethe most essential rights within the bounds of existing resources.

The UN Committee on ESCR has addressed the circumstances faced by Ecuador on a number ofoccasions and underscores the importance of remaining vigilant about rights protections in times ofcrisis:

A matter which has been of particular concern to the committee in the examination of the reportsof States parties is the adverse impact of the debt burden and of the relevant adjustment measureson the enjoyment of economic, social and cultural rights in many countries. The Committeerecognizes that adjustment programmes will often be unavoidable and that these will frequentlyinvolve a major element of austerity. Under such circumstances, however, endeavors to protectthe most basic economic, social and cultural rights become more, rather than less urgent.”75

Impact on vulnerable population

All relevant OAS treaties and declarations make clear that vulnerable groups, including the poor,women and children, should be a priority in terms of rights fulfillment. These groups are highlightedin the American Charter, the Protocol and the Declaration, as well as in additional specializedtreaties. In its 1997 Country Report on Ecuador, the Commission stated:

The Convention necessarily requires the State to ensure conditions whereby the rights ofvulnerable and marginalized groups within its society such as those disadvantaged by the effectsof poverty are protected. The broad principles of non-discrimination and equality reflected inArticles 1 and 24 of the Convention require action to address inequalities in internal distributionand opportunity… The Commission recommends that the State ensure that the policies it adoptsdo not place a disproportionate burden on the marginalized and most vulnerable sectors ofsociety, particularly those disadvantaged by poverty.76

Those multilateral and domestic institutions that have investigated the health crisis in Ecuadorrepeatedly stress the fact that women, children, the elderly, and the poor suffer disproportionately.77 Itis the poor — and within that population, women and children — that depend most heavily on thepublic health system and are consequently most impacted by reductions. As the World Bank states,“poor households in Ecuador adapt to low incomes by reducing their food consumption and delayingmedical attention, especially for women and children. This family adaptation poses many risks forwomen and children.”78 The World Bank characterizes the government’s response in 1999 to thesocial crisis in the following terms: “The lack of prioritization in primary healthcare and education


76 Inter-Am. Comm. H.R. Report on the Situation of Human Rights in Ecuador (1997), pp. 26, 27.

77 “ Structual adjustment policies... carried out during the 1980s and part of the 90s have brought as consequence an intense reduction insocial spending and investment, especially in terms of health and education. Those most affected have been women: the rate ofmortality for mothers in childbirth in Ecuador is 1.31 for every 1000 live births, one of the highest in Latin America.” STFS PlanNacional de Desarrollo, 1996-2005, (1996) p. 133.

78 World Bank (1999) p. 9. [unofficial translation]

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has produced severe consequences for the poor, negatively affecting the development of humancapital in the long run.”79 The Bank goes on to explain how budget cuts have meant less servicesand fewer materials: “Besides the strikes in the health sector and the decline in public healthservices, the poor have been affected by the higher cost and declining availability of medicines thatwere easily accessible in the past through public and private social programs.”80 (emphasis added)In terms of the elderly, the Bank notes “The elderly... are vulnerable because they are morefrequently ill and require more medical attention for these illnesses as opposed to home remedies.”81

The UNDP has reported similar findings:

While in 1998, 51% of families admitted having problems in obtaining health care due to theireconomic situation, this percentage increased to 72% in 1999... The latter is particularlydisturbing in the case of children given that between 1998 and 1999, there was a substantialincrease (almost 30%)in the incidence of acute respiratory infections. Add this to the fact thatvaccination coverage for children less than 1 year of age have fallen slightly in 1999 (between 2and 3 points depending on the type of vaccination...).82

Thus, the government’s budget cuts implicate violations of the government’s progressive duties underProtocol Articles 10, 15 and 17, and Declaration Articles 7 and 11. These violations againstvulnerable populations, make the violations of Convention Articles 1 and 26 that much more serious.

Impact on “survival rights”

The right to life has been commonly described as the most important right, from which all othersflow. The Court and Commission, in line with other international bodies, have underscored theimportance of understanding the right to life in its fullest dimensions, including health. Based on thisunderstanding, the Commission has stressed “survival rights” as meriting particular attention fromgovernments.

In a recent case, three members of the Court declared:

The right to life and its guarantee and respect by States cannot be conceived in a restrictivemanner. That right does not merely imply that nobody can be arbitrarily deprived of his life(negative obligation). It demands that States, still more, take all appropriate measures to protectand preserve it (positive obligation). The international protection of human rights, in relation toArticle 4(1) of the American Convention on Human Rights, has a preventive dimension in whichthe duty of due diligence... imposes upon States the duty of reasonable prevention in thosesituations... that might lead, even by omission, to the suppression of the inviolable right to life.83

The Commission has affirmed this broader interpretation of Article 4: “[t]he right to life must beanalyzed in relation to the State obligation established by Article 1 to respect and ensure the fullexercise of each right recognized in the Convention.”84 In an earlier case, the Commission noted that“respect for the rights linked to life and integrity, must be accompanied parallels by the improvementin the standard of living of the population in relation to economic, social and cultural rights, whoseimplementation must be a priority of the State.”85 With even greater assurance, the Commission has

79 Id. p. xix. [unofficial translation]

80 Id. p. 25. [unofficial translation]

81 Id. p. 11. [unofficial translation]

82 UNDP(1999) p. 47. [unofficial translation]

83 Inter-Am. Ct. H.R., Gangaram Panday Case, ( January 21, 1994), Dissenting opinion by Judges Picado Sotela, Aguiar-Aranguren andCançado Trindade, paras. 3-4. [unofficial translation]

84 Inter-Am. Ct. H.R., Annual Report 1998, Report No. 59/99, Case 11.405, Newton Coutinho Mendes and Others, Brazil, (April 13,1999).

85 Inter-Am. Comm. H.R., Status of Human Rights in Several Countries: Guatemala, inAnnual Report of the IACHR 1991, at 225.


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stated that “without satisfaction of ... basic needs, an individual’s survival is directly threatened. Thisobviously diminishes the individual’s rights to life.”86

The Commission has linked violations of “survival rights” to a range of Convention articles:“When the most vulnerable members of society are denied access to the basic needs for survivalwhich would enable them to break out of their condition, it results in the right to be free fromdiscrimination; the right to the consequent principles of equality of access [art. 1 and 24], equityand distribution; and the general commitment to protect the vulnerable elements in society [art. 1]being willingly or complicity contravened. Moreover, without satisfaction of these basic needs,an individual’s survival is directly threatened. This obviously diminishes the individual’s rights tolife [art. 4], personal security [art. 7], and... the right to participate in the political and economicprocesses [art. 23].87

The Commission roots these rights in the OAS Charter:

[T]he Commission cites Article 33 of the Charter which stipulates “that equality of opportunity,equitable distribution of wealth and income and the full participation of their peoples in decisionsrelated to their own development are, among others, basic objectives of integral development.”When the most vulnerable members of society are denied access to the basic needs for survivalwhich would enable them to break out of their condition, it results in the right to be free fromdiscrimination; the right to the consequent principles of equality of access, equity anddistribution; and the general commitment to protect the vulnerable elements in society beingwillingly or complicity contravened.88

Based on this understanding, the Commission underscores the special obligation imposed bythe Convention to prioritize basic needs linked to survival: “The essence of the legalobligation incurred by a government is to ensure the economic and social aspirations of itspeople, by assigning priority to the basic health, nutritional and educational necessities. Theprioritization of the ‘right to survival’ and basic necessities is a natural out-growth of theright to personal security.”89

In its 1997 Country Report on Ecuador, the Commission took note of the government’s obligation toaddress obstacles to equality inherent in the country’s widespread poverty:

The Commission hereby expresses its concern with respect to the human rights situation of thelarge segment of the Ecuadorian population that is unable to satisfy its basic needs due topoverty. Poverty inhibits the ability of the individual to enjoy his or her human rights. Parties tothe American Convention are required in the first instance to respect all the rights and freedomsestablished therein, pursuant to the terms of Article 1. In addition, Article 1 obliges parties totake responsible measures to prevent violations of these rights from taking place. Theseobligations necessarily require the State to ensure conditions whereby the rights of vulnerableand marginalized groups within its society, such as those disadvantaged by the effects of poverty,are protected.90 (emphasis added)

The UN Committee on ESCR has likewise signaled the particular importance of access to healthservices. In its General Comment on health, the Committee elaborated a set of “core obligations”based on international treaties, declarations and expert opinion:

86 Inter-Am. Comm. H.R., Annual Report of the IACHR (1993).

87 Id. at 522–23.

88 Id.

89 Inter-Am. Comm. H. R., Ten Years of Activities (1982) p.322 [unofficial translation]. See also Limburg Principle 28: “In the use of theavailable resources due priority shall be given to the realization of rights recognized in the Covenant, mindful of the need to assure toeveryone the satisfaction of subsistence requirements as well as the provision of essential services.”

90 Inter-Am. Comm. H.R., Report on the Situation of Human Rights in Ecuador, (1997), pp. 24-25.

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In General Comment No. 3, the Committee confirms that States parties have a core obligation toensure the satisfaction of, at the very least, minimum essential levels of each of the rightsenunciated in the Covenant, including essential primary health care. Read in conjunction withmore contemporary instruments, such as the Programme of Action of the InternationalConference on Population and Development, the Alma-Ata Declaration provides compellingguidance on the core obligations arising from article 12.91

Among the six items included by the Committee as “core obligations”, first on the list is: “To ensurethe right of access to health facilities, goods and services on a non-discriminatory basis, especiallyfor vulnerable or marginalized groups.”92 The Committee then stresses that “a State party cannot,under any circumstances whatsoever, justify its non-compliance with the core obligations ... whichare non-derogable.”93 Access to health facilities, goods and services is also explicitly called for inthe Protocol, the Declaration, and, in this case, guaranteed by the Ecuadorian Constitution.

As noted, the budget cuts in Ecuador have had a dramatic impact on available public services andhealth supplies, which reduced access to health services for the poorest populations. This reductionin basic health services has caused increased risks to health and life, particularly among women andchildren. According to a Unicef report on Ecuador in the mid-1990s, “49% of deaths of minorsbelow the age of one and 70% of those below the age of four are preventable.”94 The governmentalresearch institution, STFS, arrived at a similar conclusion; it estimated that with regard to childrenless than a year old, “two-thirds of these deaths originate in diarrheas, infections, malnutrition andother easily preventable causes.” [unofficial translation] In 1996, Ecuador’s rate of maternalmortality was the 4 th highest in Latin America and the World Bank’s investigation found that morethan 30% of these could be prevented with greater access to health services. “With 40 percent of allbirths in Ecuador unattended professionally, it does not come as a surprise that toxemia duringpregnancy is responsible for 30% of maternal mortality. These and other maternal mortality deathscan be avoided with proper prenatal control.”95

These statistics underscore the obvious connection between access to health services and survival forthe most vulnerable members of society. The reports cited were all written prior to the intensificationof the social and economic crisis, on top of which further health cuts and reduced access could onlyhave meant significantly more deaths.

Prioritizing debt over basic needs and rights

A number of experts and human rights bodies have considered the particular problem created by debtand structural adjustment in terms of resources for human rights. The Commission has stated that“Economic adjustments should not entail a decreased observance of human rights. Instead, they canbe used to redress social imbalances and correct the structural violations that are built into theeconomic and social structures of countries in the region.”96 In a recent review of international lawrelating to this issue, the Secretary General of the United Nations stressed the following article fromthe Declaration on Social Progress and Development: “each Government has the primary role andultimate responsibility of ensuring the social progress and well-being of its people, of planning socialdevelopment measures as part of comprehensive development plans, of encouraging and coordinating


92 Id.

93 Id.

94 Unicef (1996) p.46.

95 World Bank (1996) p. 77.

96 Inter-Am. Comm. H.R., Annual Report of the IACHR (1993). The Quito Declaration is even clearer: “The obligation of guaranteeingessential levels of rights: The State has the minimum obligation of ensuring an essential application of each one of the rights. Thisobligation is applicable even in periods of severe resource constraints stemming from adjustment processes, economic recession, orother factors. In these situations, the State should establish priorities for the use of public resources, identifying those vulnerable groupsthat will benefit from them, in order to effectively allocate all available resources.” para. 29(c).


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or integrating all national efforts towardsthis end and of introducing necessarychanges in the social structure.”97

The UN Human Rights Commission andits Sub-Commission have beenparticularly engaged in studying thisissue. In 1989, the Human RightsCommission declared that:

any strategy on foreign debt should,as a basic premise, not endanger inany way the constant improvement ofthe conditions that guarantee theexercise of human rights and assure,as a specific goal, that developingdebtor nations achieve sufficientgrowth levels to be able to satisfy thesocial and economic needs and thedemands of development.98

Since then the Commission and Sub-Commission have solicited a number of expert studies and haveestablished working groups on debt, structural adjustment and human rights. The Commission’sannual resolutions on debt are based on this array of expert and government opinion and are themost definitive statements concerning this specific issue. Its 1999 resolution declares: “the exerciseof the basic rights of the people of the debtor countries to food, housing, clothing, employment,education, health services and a healthy environment cannot be subordinated to the implementationof structural adjustment policies and economic reforms arising from the debt.”99

The Inter-American Commission has studied the circumstances surrounding budget cuts in a numberof countries and has underscored how they disproportionately (and de facto discriminatorily) impactthe poor: “an unintentional result of these economic adjustment programs has in fact been adeepening of poverty. It is the poor who bear the majority of economic and social burdens wroughtby restrictions in public expenditures.”100

The government cuts to the health budget in Ecuador have been clearly linked to debt servicing. Asshown above, the government has consistently allocated a smaller share of the overall budget tohealth, while raising the share for debt servicing. In 1988, health represented 8.6% of the budget ascompared to 17.65% for debt. Since then, health spending has dropped consistently to 2.3% of theyear2000 budget as debt has risen simultaneously to its current height of 54%. In the 1999 budgetallocations – the subject of petitioners’ domestic lawsuits — health dropped from 4.1% of the total in1998 to 3.8%, while debt rose from 35% to 38%. Actual government spending for that year reducedthe health allocation further to 2.9% while raising debt spending to 51%.

These statistics make clear that the government has chosen to sacrifice basic rights to health andother social services to make way for higher debt payments. Given the enormous disparities betweencurrent debt and health allocations, it would be disingenuous for the government to claim thatreductions in health spending were unavoidable. For example, by merely reducing the debtallocation for 1999 from 38% to 37.7% would have sufficed to at least maintain health-spendinglevels. Likewise, reducing the debt allocation in 2000 from 54% to 53% of the budget would have

97 UN Secretary-General, Ways and means to carry out a political dialogue between creditor and debtor countries in the United Nationssystem, based on the principle of shared responsibility (February 5, 1996) para. 41 (referring to Article 8).

98 UNHRC, Resolution 1989/21 (1989). [unofficial translation]

99 UNHRC, Resolution 1999/22 “Effects of the full enjoyment of human rights of the economic adjustment policies arising from foreigndebt and, in particular, on the implementation of the Declaration on the Right to Development” (1999), para. 5.

100 Inter-Am. Comm. H.R., Annual Report of the IACHR 1993 .

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allowed for an increase in health spending over 1999. These examples suffice to raise seriousquestions about the government’s priorities and potential defenses, as well as supporting the findingof violations under Convention Articles 1 and 26.

As a fundamental tenet of human rights, people cannot be used as means to greater ends. ConventionArticle 26, at a minimum, must prohibit the Ecuadorian government from sacrificing the most basichuman rights of its population, those implicating their very survival, for long term speculative goals.

V. PETITION

The Republic of Ecuador ratified the American Convention on December 28, 1977101 and the SanSalvador Protocol on March 25, 1993. This petition establishes violations of Articles 1, 8, 25 and 26of the Convention, Articles 10, 15, and 17 of the Protocol, and Articles 7 and 11 of the Declaration.

Accordingly, petitioners respectfully request that the Commission:

1. Open the case through the process outlined in Articles 46 through 51 of the Convention andArticle 19 of the Statute of the Commission, and deliver the petition to the government ofEcuador;

2. Exhaust all proceedings established by the Commission with the purpose of clarifying andproving the facts and violations alleged in the petition

3. Declare that the government of Ecuador has violated Articles 1, 8, 25 and 26 of the Convention,Articles 10, 15, and 17 of the Protocol of San Salvador, and Articles 7 and 11 of the AmericanDeclaration and exhort the government, in particular the presidents of the Republic and theNational Congress, to comply with Constitutional and human rights norms when elaborating andapproving future budgets, and to make amends for violations of these articles by retroactivelyallocating additional funds to the health sector to bring the 1999 and 2000 budgets intocompliance with the Constitution.

Petitioners also respectfully request that all future communications be sent to the following address:Centro de Derechos Económicos y Sociales, Lizardo García 512 y Almagro, 6to piso, Quito,Ecuador. email: [email protected]

Sincerely,

Chris Jochnick102

Legal Director, CDES

Patricio Pazmiño Freire103

Area Coordinator -- Rights and Development, CDES(attorney representing Luis Mazón)

Unofficial translations by Chris Jochnick, Tara Melish and Jessica Zagier,edited by Jessica Zagier, Gabrielle Watson and Juana Sotomayor (April 2002)

101 On July 24, 1984, Ecuador recognized the applicability of Articles 45 and 62 of the Convention.

102 Currently (April 2002) at: [email protected]

103 [email protected]

The Ecuadorian Government´s AnswerSeptember 11, 2001

Government´s Answer, 9/11/01

81

INTER – AMERICAN COMMISSION ON HUMAN RIGHTSCOMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOSCOMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOSCOMISIÓN INTERAMÉRICAINE DES DROITS DE L’HOMME__________________________________________________________________________________

ORGANIZATION OF AMERICAN STATESWASHINGTON DC 20006 USA

September 11, 2001

Ref.: Petition P12.364/2000 – EcuadorLuis Mazón, Secretary General, National Workers’ Union of the Ministry of Health and affiliate workers

Dear Dr. Pazmiño Freire:

As an introduction to this letter, I would like to advise you that as of May 1, 2001, the new Inter-American Commission on Human Rights Rules of Procedure have gone into effect. Therefore,several changes have been introduced into the registration procedures for presentations and cases.Please be advised that the petition you have lodged with the IACHR has been registered asP.12.364/2001 and, according to the new Rules, the petition will become a “Case” after it has beendeclared admissible by the Commission.

I would also like to discuss the above petition regarding the circumstances surrounding Luis Mazón,Secretary General to the National Workers’Union of the Ministry of Health and affiliate workers, inEcuador.

I would like to inform you that the Government of Ecuador has replied to our communicationnumbered 4-2-204/01 dated August 29, 2001, regarding this matter. The pertinent sections of suchreply are attached.

Please provide your observations regarding the Government’s response within 30 days, along withany new or supplementary information that should be considered by the Commission.

Dr. Patricio Pazmiño FreireAttorney at Law, Counselor acting on behalf of Mr. Luis MazónCentro de Derechos Económicos y Sociales(CDES)PO Box 17-07-8808Quito, Ecuador

We trust that the actions initiated by the Commission will help clarify the situation in question. Sincerely,

Santiago A. CantonExecutive Secretary


82

PERTINENT SECTIONS

PETITION: 12.364

NAME: LUIS MAZÓN, SECRETARY GENERAL,NATIONAL WORKERS’ UNION OF THE MINISTRY OFHEALTH AND AFFILIATE WORKERS

COUNTRY: ECUADOR

DATE: SEPTEMBER 11, 2001

PERTINENT SECTIONS OF THE GOVERNMENT’S OBSERVATIONS:

Regarding the Government’s observations and following the instructions of the Ministry of ForeignAffairs of Ecuador, I am forwarding the response of the Attorney General dated August 13, 2001, inwhich he submits, on behalf of the Ecuadorian State, the Government’s objections to the petitionincluding: 1. “Lack of jurisdiction ratione materiae on the part of the Inter-American Commission toconsider violations of Protocol Articles 10, 15 and 17, 2. “The Commission cannot be used as anappeals or fourth instance court, ” and 3. “The State acknowledges the progressive realization ofESCR within the scope of the Convention Art. 26.”

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THE REPUBLIC OF ECUADOR

State Attorney General

Official Communication No. 19053

Quito, August 13, 2001

DoctorJorge TaianaExecutive SecretaryInter-American Commission on Human RightsOrganization of American States, OASWashington DC 20006 USA

Dear Mr. Secretary,

As part of Case No. 12.364, submitted by Mr. Luis Mazón to the Inter-American Commission onHuman Rights, and in response to your initial request dated February 16, 2001, please allow me topresent the position of the Ecuadorian State regarding the present case.

The State’s view of the case is as follows:

1.- Mr. Luis Mazón has submitted a petition to the Illustrious Inter-American Commission on HumanRights (the “Commission” or “Inter-American Commission”) against the State of Ecuador (the“State” or “Ecuador”) alleging a supposed violation of the human rights enshrined in theAmerican Convention on Human Rights (the “Convention” or “American Convention”) and theSupplementary Protocol to the American Convention on Economic, Social and Cultural Rights,the Protocol of San Salvador (the “Protocol”) with regards to the alleged reduction of the budgetallocated to the health sector as part of the General State Budget for the year 1999.

Given the latter, the State of Ecuador would like to present the following objections to the petitionsubmitted to the Illustrious Commission:

2.- Lack of jurisdiction ratione materiae of the Inter-American Commission to consider violations ofProtocol Articles 10, 15 and 17.

The effectiveness of international protection of Economic, Social and Cultural Rights (ESCR) hastwo basic dimensions:

1. The international surveillance and supervision of adequate implementation of ESCR ingeneral.

2. Their application in cases where the norms that acknowledge these rights are challenged.


84

The first dimension is generally linked to State legislative and/or budgetary policies and the secondhas to do with the enforcement of certain specific ESCR in judicial courts or other bodies thatadjudicate rights.

In effect, the State of Ecuador does not deny ESCR justiciability in these courts, as has beendemonstrated by the new doctrines of international law, nevertheless, as has been pointed out in theLimburg Principles regarding the interpretation of the International Covenant on ESCR, one mustagree with the possibility that some of the ESCR articles may be applicable before the courts.

Ecuador’s legislation envisages the possibility of applying these rights in the courts of justice. Proofof this lies in the fact that the petitioner himself has channeled his claims using this judicial resourcebefore the highest tribunal of constitutional protection, the Constitutional Tribunal. He lodged acomplaint against the unconstitutionality of reducing the budget destined to the health sector in theyear 1999. The Tribunal did not reject the possibility of implementing the applicable articles of theMagna Carta on the right to health or other ESCR but instead has declared the complaintinadmissible because the Court cannot consider the compatibility of a norm that is no longer in effectwith the Political Constitution of the Republic, given the fact that the General State Budget is a normeffective only for a limited period of time, during that fiscal year. The 1999 budget cannot bedeclared unconstitutional either in part or as a whole after it is no longer legally in effect. Thiswould be equivalent to declaring unconstitutional a rule that has already been abolished. Simply put,it no longer exists.

The Protocol is compatible with the above doctrine and Protocol Article 19 establishes the idealmeans of protecting ESCR violations given that item 6 explains that: “Any instance in which therights established in paragraph a) of Article 8 and Article 13 are violated by action directlyattributable to a State Party to this Protocol may give rise, through participation of the Inter-American Commission on human rights and, when applicable, of the Inter-American Court of HumanRights, to application of the system of individual petitions governed by Article 44 through 51 and 61through 69 of the American Convention on Human Rights...”

Considering the subsidiary nature of international ESCR protection, the Protocol has expresslyexcluded the possibility of applying the Inter-American human rights protection system under theindividual petitions system to violations attributable to a given State Party other than those explicitlypointed out in Art. 19, labor rights and the right to education. The former are limited only toworker’s rights including organizing labor unions and the freedom to affiliate oneself at will. Withregards to other rights, the Commission may make observations and recommendations that it deemsnecessary regarding the situation of ESCR established in the Protocol.

In conclusion, the Protocol does not grant competence to the Commission or the Court to considerESCR violations nor to declare a State internationally liable, except in the cases previouslydiscussed. As the Inter-American Court has stated “it is clear that the jurisdiction of the Inter-American Court to act in cases of litigation, ratione materiae, is limited to violations having to dowith the American Convention of Human Rights... to which matters expressly assigned to the Courtunder other treaties or valid Agreements entered into in America can be added,”1 which would be thecase, for instance, of Art. 19.6 of the Protocol, analyzed above.

3. The Commission cannot be used as an appeals court or a fourth instance court.

Under the “fourth instance” formula, the Commission cannot review the decisions adopted bynational courts acting within their jurisdiction who apply the due judicial guarantees, unless theyhave violated the Convention.2

1 IAHR Court, Bámaca Velásquez Case, Judgment on the merits. Series C. No. 70, Paragraph.23.

2 Report 39 96. Argentina 1996. Inter-American Commission on Human Rights.

85


The Commission has jurisdiction to declare a petition admissible and make a ruling on the meritswhenever a petition is lodged because a domestic judicial ruling has been made without respect fordue process or when the ruling apparently violates any other right that has been guaranteed by theConvention. If, on the other hand, the action seeks an affirmation that the judgment was mistaken orunfair, the petition must be rejected under the above-mentioned formula, as applicable to sub judicecases. The role of the Commission is to guarantee the observance of obligations agreed by the StateParties to the Convention, but it cannot act as an appeals court by examining alleged errors of law orfact of the domestic courts that are acting within their jurisdiction.

The petitioner’s disagreement with judicial decisions, handed down by national judges’ acting withintheir jurisdiction, does not create grounds for judicial review by the Commission. The Commissionis not an appeals court and it cannot annul judicial decisions. It should, rather, ensure that Statesprovide citizens with a judiciary that observes due process.

In the present case, the petitioner has mentioned that all judicial resources have been denied to him,thus violating the provisions of the American Convention. This type of situation is against the natureof the Inter-American System of human rights protection, since given the subsidiary nature of suchsystem, the Commission cannot act as an appeals court or a fourth instance court and revise nationalcourts’ decisions when they have observed due process.

The national courts’ decisions, independent of whether or not the results were favorable, provided anideal resolution to the petitioner’s case. As the Inter-American Court of Human Rights has pointedout, “the mere fact that a domestic resource does not render a favorable result to the claimant doesnot show per se, the non-existence or exhaustion of all effective domestic resources because it couldbe the case, for example, that the claimant has not applied to an appropriate procedure in a timelymanner”.3

While the judicial remedy used, the complaint of unconstitutionality, was appropriate for the presentcase, it should have been submitted in a timely manner in order for it to achieve the intended results,that is, in order for the complaint to be effective. In its judgment, the Constitutional Tribunal ensuredcompletely all the petitioners´ judicial protections and has not acted outside the limits of due processnor has it violated any other right protected in the Convention. Therefore, the State of Ecuadorbelieves that Mr. Mazón is attempting to use the Commission to review the Court’s conduct anddecide whether or not factual or legal mistakes were made in its decision, because the judgment wasnot in his favor. This judgment did not violate any procedural guarantees or any other recognizableright. Therefore, the State of Ecuador has not violated the petitioner’s rights as protected in Arts. 8and 25 of the Convention.

4. The State of Ecuador recognizes the progressive development of ESCR within the context ofConvention Art. 26.

The premise supporting this principle was provided in the resolution RES.1213 (XXIII-0/93) adoptedby the General Assembly.

The ideal of a free human being who is without fear and does not suffer from poverty can only beattained if the conditions are in place to ensure that each person is in a position to enjoy his/hereconomic, social and cultural rights, as well as his/her civil and political rights.

3 Judgment on the merits in the Velásquez Rodríguez Case, paragraph 67.


86

The State of Ecuador is aware that the principle of the progressive achievement of ESCR does notimply that governments do not have the immediate obligation of working to achieve the fullrealization of such rights, which are based on the government’s obligation to ensure conditions,based on the material resources available to the State, that allow for gradual and constantprogress toward the fullest possible realization of these rights.

In this sense, while it is true that the level of development is not a factor that eliminates a State’sduty to ensure these rights, available resources must be implemented in the best way possible andtherefore must enter into the analysis of the implementation of ESCR, as reflected in Art. 26 of theAmerican Convention and in Art. 1 of the Protocol, which specifically states:4

Art. 1 Obligation to adopt measures.- The State Parties to this Additional Protocol... undertake toadopt the necessary measures, both domestically and through international cooperation, especiallyeconomic and technical, to the extent allowed by their available resources, and taking into accountthe degree of development, for the purpose of achieving progressively and pursuant to their internallegislations, the full observance of the rights recognized in this Protocol. (emphasis added).

Therefore, conforming with the latter principle, the technical analysis that has been prepared by theUndersecretary of Budget of the Ministry of Economy and Finance has determined that: “the annualpercentage variation of the effective expenditures devoted to public health for the year 1999 is 32%,13% less than current revenues” of the General State Budget, which were 45%. It is important tonote, however, that the national Government additionally transferred resources to provide priorityattention to several programs and projects intrinsic to the health sector such as: sewerage, drinkingwater, basic services, housing, nurseries, children’s nutrition, the disabled, teenage mothers, seniorcitizens and the contributions to Solidarity Bonus, the cost of which amounted toS/.2,619,423,600,000 (TWO BILLION SIX HUNDRED AND NINETEEN THOUSAND FOURHUNDRED AND TWENTY THREE MILLION SIX HUNDRED THOUSAND SUCRES) inbudget allocations, which, although not actually included in the Health Sector Budget, were directlydevoted to providing health care to marginal and unprotected segments of the Ecuadorian population,including children, disabled individuals and senior citizens.

Given the latter, it is important to note something that has been stated by several authors on thesubject, that the right to health in international human rights law refers to the “enjoyment of healthbenefits to the greatest possible degree for the purpose of guaranteeing the right to health. Thesubstance of this right is necessarily relative: the highest possible level of attainment of the right tohealth evidently varies depending on the time and place”.5

It is also important to add that the “factors which strengthen and harm human health go far beyondthe health sector involving, on a social level, the development model and, on the individual level, theaccess to employment and/or income, housing, adequate nutrition levels, water and sanitation.History has shown that improvements in water and hygiene, nutrition or housing have beenmuch more beneficial in improving health than curative or preventative measures”6, This fact,as previously demonstrated, has been adopted by the State of Ecuador in providing for the sectorsrelated to health and sanitation.

It is worth mentioning that throughout 1999 several events and circumstances of force majeureoccurred that forced the National Government to resort to emerging solutions to counteract adverseinternal and external factors in order to protect public welfare, in spite of a serious fiscal deficit.

4 IACHR. Annual Report 1993.

5 Katarina Tomasevic. Health Rights, in, Asbjorn Eide. Economic, Social and Cultural Rights. 1995.

6 Id.

87


The most serious of these events, and one which significantly undermined public finances, waswithout a doubt the declaration of a national emergency due to the acute and devastating effects ofthe El Niño phenomenon on the coastal region of Ecuador. These contingencies forced the NationalGovernment to use a great deal of unbudgeted resources to confront this natural disaster, whichenormously affected our nation’s health, housing, trade, agriculture and roads.

(end)

Translated by: Gioconda de LopezRevised and edited by: Jessica Zagier

Reply to the CommissionRegarding the Government´s Arguments

November 29, 2001

91

CDES reply to the Government, 11/29/01

November 29, 2001

AmbassadorSantiago A. CantonExecutive SecretaryInter-American Commission on Human Rights 1889 F Street, NWWashington DC 20006Fax: 202 458 6215

REF: Petition P12-364/2000-Ecuador

Dear Ambassador Canton,

Regarding the document 4-2-204/01 dated August 29, 2001, submitted by the EcuadorianGovernment (the “Government”) in response to the petition P.12.364/2001 (the “Petition”), and byvirtue of the extension authorized for our reply, request dated October 15, 2001, we submit thefollowing comments:

We reaffirm and ratify the foundations of the Petition regarding violations of Articles 1, 8, 25 and 26of the American Convention of Human Rights (the “Convention”), in accordance with Articles 10, 15and 17 of the Protocol of San Salvador (the “Protocol”) and Articles 7 and 11 of the AmericanDeclaration of the Rights and Duties of Man (the “Declaration”).

In accordance with the contents of the Petition, we respectfully request the admittance andexamination of the merits of the Petition by the Inter-American Commission of Human Rights (the“Commission”) and the Inter-American Court of Human Rights (the “Court”).

GENERAL OBSERVATIONS REGARDING THE GOVERNMENT´S ANSWER

Before responding to the Government’s arguments, we would like to emphasize the following generalobservations:

1) The Government does not impugn the Petition’s admissibility before either the Commission or theCourt. On the contrary, the Government has directed its arguments at the content of the pleadings.

2) The Government neither criticizes nor clarifies the existence of judicial obstacles within thenational judicial system, which in effect violate Convention Articles 8 and 25. The Petition arguesthat the local Court and the Ecuadorian Constitutional Tribunal (the “Tribunal”) have interposedvarious insurmountable obstacles for refusing to consider constitutional violations linked with theGeneral State Budget (the “Budget”). Given the significant reductions in the budget for healthcare that have been explicitly accepted by the Government1, in clear violation of the right tohealth in the Constitution and, given the judicial obstacles demonstrated in the domesticprocesses, the Government could have responded in two possible ways: (a) that, in spite of thejudicial decisions regarding these violations in the national courts, there do exist effective judicialguaranties against violations of the right to health, or (b) that neither the Constitution nor theregional human rights instruments insure the protection of the right to health or to due process in

1 See the technical study prepared by the Budget Sub-secretary of the Ministry of Economy and Finances, which demonstrates thisreduction.


92

cases related to the Budget. In place of these arguments, the Government simply offers a newjudicial obstacle when they explain that “a norm [such as the Budget] that only has effectivenessfor a limited period of time” is “not justiciable”.2 With this determination, the Governmentjustifies and perpetuates the Ecuadorian Courts’ impunity with regards to the alleged human rightsviolations.3

3) The Government does not offer substantive grounds to refute the violation of Convention Article26. The Government admits to applying regressive public policies with regards to the health carebudget and accepts its obligation to progressive achievement of economic, social and culturalrights (ESCR) which requires concrete steps to measure, justify and moderate the impacts of suchbudget cuts. Beyond the fact that the Government did not take adequate steps to fulfill itsobligation, its justifications are superficial, are not supported by factual evidence, and fail toaddress the arguments raised by the Petition.

REGARDING THE ADMISSIBILITY REQUIREMENTS

Based on the directives of Convention Articles 46 and 47, in conjunction with Commission Rules ofProcedure (the “Rules of Procedure”) Article 27 and those that follow, and the Commission Statute(the “Statute”) Articles 19 and those that follow, regarding the admissibility requirements, we notethe following:

a) Exhaustion of domestic remedies

Pursuant to section III of the Petition, with the procedure and the rejection of both the complaintof unconstitutionality before the Constitutional Tribunal of the Republic of Ecuador and of thepetition for injunctive relief (acción de amparo) on the part of Judge Décimo de lo Civil from theProvince of Pichincha, we, the petitioners, have exhausted the domestic remedies before the onlyavailable judicial mechanisms. Moreover, these decisions demonstrate that any future action thatattempts to guarantee and protect human rights, specifically the right to health and general budgetallocations, even before the highest national Tribunal regarding constitutional issues, will provenothing but a senseless formality.

b) Presentation within the required time period

In conformity with the documents attached to the Petition, we have complied with the six-month timelimit established in the Convention and the Rules of Procedure.

c) Other pending international proceeding or decision

Neither the Petition, any part of the Petition nor any subject that could be related to the Petitionhas been presented before any other International Tribunals.

2 It is worth noting that the Budget was in force when the petitioner presented its complaints in Ecuador. Moreover, the Government’sargument has been considered and rejected by other judicial systems given the understanding that, not only actions but also laws withfixed terms and time limits, with a periodic and regular character (known as “capable of repetition, yet evading review” by the USSupreme Court) are not exempt from review. See for example Roe v. Wade 410 U.S. 113(1973).

3 Impunity in Ecuador has been a cause of concern for the Inter-American Commission on Human Rights (Inter-Am. C.H.R.) in its 1998Annual Report: “...in practice, the administration of justice in Ecuador often lacks credibility among the people and it is still noteffective in resolving the conflicts brought before it and in punishing the perpetrators of human rights violations....Thus, the absence ofan efficient justice system is still one of the major obstacles to the true enjoyment of human rights in the country.” Inter-Am. C.H.R.,Annual Report, 1998, Chapter V, section 4, (April 16, 1999), para. 70. OEA/Ser.L/V/II.102, Doc. 6 rev.

93


d) Legal principles

We have complied with all requirements including those regarding the identity of the petitionersand all others established in the Convention and in the Rules of Procedure.

e) If possible, the name of the victim

The Petition has been brought in the name of Luis Mazón representing the health care workersboth as workers and as citizens affected by the cuts in the health care budget and the lack ofeffective judicial remedies. Cases of specific victims, medical and legal documents and affidavitswill be presented as soon as the Commission opens discussion of the merits of the Petition.

REGARDING THE GOVERNMENT’S ARGUMENTS

a) Lack of jurisdiction ratione materiae

Regarding the Commission’s jurisdiction to consider Protocol violations, the Government’sinterpretation of Protocol Article 19(6) is incorrect and, in this case, irrelevant. The Petition doesnot present violations of the Protocol and the Declaration independently, but links these violationsto the progressivity obligation in Article 26 of the Convention. This complementary use of theProtocol and the Declaration, to reinforce and define the rights established in the Convention, isclearly permitted in the contentious proceedings before both the Commission and the Court.

Convention Article 29 allows the Commission and the Court to consider other legal instruments inorder to interpret and give shape to the rights established in the Convention:4 “The purpose of thisarticle is to prevent State Parties from using the American Convention as a legal basis for limitingmore favorable or less restrictive rights that would otherwise correspond to an individual undernational or international legislation. Therefore, when differences exist between the legal normsthat govern rights that are identical or similar in the American Convention and in otherhumanitarian law instruments, the Commission is obliged to give legal effect to treaty provisionswith the highest standards that are applicable to the rights or liberties in question. If such astandard should be found in humanitarian law norms, the Commission must apply it.”5

This principal acquires even greater importance in an area of law with little jurisprudence and fewprecedents. The Protocol was established to fill the void regarding the content of ESCR in theInter-American System and to be used for interpretation and reinforcement of the norms of theConvention. This purpose fits with the Preamble to the Protocol: “Bearing in mind that, althoughfundamental economic, social and cultural rights have been recognized in earlier internationalinstruments of both world and regional scope, it is essential that those rights be reaffirmed,developed, perfected and protected...”

Moreover, Article 19(6) does not necessarily limit the use of the contentious process before theCommission and the Court with respect to the Protocol. Given the “live” and “progressive” spiritof the Inter-American System’s human rights instruments and the Protocol’s explicit purposewhich is to give judicial force to ESCR, Article 19(6) must be seen as an indication of the

4 Article 29(b) establishes that no article of the Convention may be interpreted in such a way that it “restrict[s] the enjoyment or exerciseof any right or freedom recognized by virtue of the laws of any State Party or by virtue of another convention to which one of the saidstates is a party” Based on the this article, the Commission has applied other legal instruments directly: “the Commission is competentto directly apply norms of international humanitarian law, i.e. the law of war, or to inform its interpretation of the Conventionprovisions by reference to these norms.” (Ribon Avila Case, 11.142 (Sept. 30, 1997), para. 132).

5 Inter-Amer. C.H.R., Juan Carlos Abella Case, 11.137, (1997), para. 164, 165. [unofficial translation]


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adequacy of rights for justiciability and not as a permanent limitation of the Protocol’sapplication. In this case, there is no doubt that the Government has violated Protocol andDeclaration obligations and for that reason, we expect the Commission and the Court to keepthese violations in mind in any report or decision, although they may be subsidiary to theviolations alleged in the Petition.

b) Access to effective judicial protection

We accept the Government’s statement that “the Commission cannot review decisions of nationaltribunals that... apply the due judicial remedies, unless a violation of the Convention hasoccurred,”6 and we refer to that same quotation to confirm once again that in the present case theEcuadorian tribunals have not applied the due judicial protections, which is a violation of theConvention.

Articles 8 and 25 require the Government to offer due judicial protections, which includes thetreatment and analysis of the merits regarding the violations of these rights. As the Court haseffectively explained: “the mere fact that the internal recourse does not produce a favorable resultto the claimant does not show, on its own, the nonexistence... of any efficient internal recourse,given the possibility, for example, that the claimant may not have applied in a timely manner theappropriate procedure. It is an entirely different matter, however, when it is shown that theserecourses are rejected without an examination of their validity.... [T]he burden of proof regardinginternal recourses is on the Government.”7

In this case, the Petition was brought to the trial courts and twice to the Constitutional Tribunalwithin the time limits and conforming to the law. In all of these instances, the complaints wererejected without consideration of the merits. The Commission has stated that “The guarantees ofeffective judicial protection and of a fair trial demand a fairer and more beneficial interpretationof requirements for admission to justice, to such an extent that, under the pro actione principle, itis necessary to expand possible interpretation in the direction that most favors access to justice.”8

Consequently, the Petition does not ask for the review of the resolutions of the ConstitutionalTribunal nor of the trial courts decisions. On the contrary, it alleges a lack of judicial review ofthe merits of the case and the creation of barriers by the national courts that blocked thepossibility of effective and timely judicial review of the violations of the right to health.

c) The obligation of progressive achievement

The Government recognizes its obligations of progressive achievement under Article 26 of theConvention and admits that it reduced its allocations for health in the General State Budget. Whenunconstitutional and regressive reductions have been made in the budget for health, theGovernment is obligated to demonstrate that (a) there was a formal process to evaluate theimpacts, to search for alternatives and to examine possible measures to protect the mostvulnerable populations, (b) the decision to cut the budget for health was absolutely necessaryunder the circumstances and (c) additional measures were in fact implemented to protect the mostvulnerable populations. The Government’s answer is deficient in that it does not mention the first

6 It is worth noting that the original quotation of the Commission, which the Government paraphrases, states that: “the Commissioncannot review the sentences handed down by the national tribunals. . . applying the due judicial guaranties, unless the possibility existsthat a violation of the Convention has been committed.” Marzioni Case, 11.673 (October 15, 1996) para. 50. (emphasis added)[unofficial translation]

7 Valásquez Rodriguez Case, (July 29, 1988), para. 67, 68, 73. [unofficial translation]

8 Report No. 105/99, Narciso Palacios Case, 10.194, (Sept. 29, 1999), para. 61. See also Report No. 30/97, Gustavo Carranza Case,10.087, (Sept. 30, 1997), para. 45.

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obligation and it provides a very superficial and entirely inadequate explanation of the second andthird obligations.

The Economic, Social and Cultural Rights Committee of the United Nations has developed moredetailed guidelines regarding the obligation of progressive achievement of ESCR. The Committeeunderstands that States may face situations that require regressive actions but it also points outthat often these regressive actions are unnecessary. To strengthen the content of ESCR and of theobligation of progressive achievement in such situations, the Committee has stated:

(a)“In order for a State party to be able to attribute its failure to meet at least its minimum coreobligations to a lack of available resources it must demonstrate that every effort has been madeto use all resources that are at its disposition in an effort to satisfy, as a matter of priority, thoseminimum obligations.”9

(b)“[A]ny deliberately retrogressive measures in that regard would require the most carefulconsideration and would need to be fully justified by reference to the totality of the rightsprovided for in the Covenant and in the context of the full use of the maximum availableresources.”10

(c)“[E]ven in times of severe resources constraints whether caused by a process of adjustment, ofeconomic recession, or by other factors, the vulnerable members of society can and indeedmust be protected by the adoption of relatively low-cost targeted programmes. 11

The Petition deals with a systematic violation of Convention Article 26 that has had negative impactsin the fundamental rights of millions of Ecuadorian men and women. This violation was committedwithout justification and without adequate programs to protect the most vulnerable groups. Facingthese allegations, the Government is obligated to respond with substantive reasons to justify itsactions.

Given the issues explained above, there is an unquestionable basis for the Commission to grant theadmissibility of the Petition, which will allow us to develop and support our arguments in order toeffectively achieve the protection of the human rights enshrined in the Convention as well as in theProtocol and the Declaration.

Please note that the Petition was initially referred to with the number Petition P12-364/2000-Ecuadorand subsequently with the number P.12.364/2001, mentioned in the letter dated September 11, 2001,submitted by Ambassador Santiago Canton, Executive Secretary of the Commission.

In the name of the Centro de Derechos Económicos y Sociales (CDES) and of Luis Mazón:

Patricio Pazmiño Freire Chris JochnickCo-Coordinator - CDES Board Member - CDES(Attorney representing Luis Mazón)

Translated and edited by Jessica Zagier

9 Committee on ESCR, General Comment 3, (1990), para. 10.



Petition for Precautionaryand Provisional Measures

February 1, 2002

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Petition for precautionary measures, 2/1/02

February 1, 2002

Ambassador Santiago A. Canton Executive SecretaryInter-American Commission for Human Rights1889 F Street, NWWashington DC 20006

REF: Petition P12-364-2000-Ecuador/ Luis Mazón, Secretary General, National Workers’ Union at the Ministry of Healthand affiliated workers

Dear Ambassador Canton:

We would like to advise the Inter-American Commission on Human Rights (the “Commission”) ofthe following actions taken by the Government of Ecuador (the “Government”), which have resultedin irreparable harm to Luis Mazón and other union leaders. These leaders have lodged a petitionbefore the Inter-American Human Rights System (Petition P-12-364-2000) and we urgently requestthe adoption of the corresponding Precautionary and Provisional Measures.

The Commission has jurisdiction in this case to adopt precautionary measures and to take this issuebefore the Inter-American Court of Human Rights, to assure that the Court adopts these urgent andappropriate protective measures. These measures are necessary to guarantee the personal andpsychological integrity as well as the life of Luis Mazón and other union leaders, based on thefollowing provisions:

1. Art. 63 (2) of the American Convention on Human Rights1

2. Art. 25 of the Rules of Procedure of the Inter-American Commission on HumanRights2

3. Art. 25 of the Rules of Procedure of the Inter-American Court for Human Rights3

4. Art. 30 (4) of the Commission’s Rules of Procedure4

1 Art. 63(2): “ In cases of extreme gravity and urgency, and when necessary to avoid irreparable damage to persons, the Court shall adoptsuch provisional measures as it deems pertinent in matters it has under consideration. With respect to a case not yet submitted to theCourt, it may act at the request of the Comission.”

2 Art. 25: “Precautionary Measures: 1. In serious and urgent cases, and whenever necessary according to the information available, theCommission may, on its own initiative or at the request of a party, request that the State concerned adopt precautionary measures toprevent irreparable harm to persons.”

3 Art. 25: “Provisional Measures: 1. At any stage of the proceedings involving cases of extreme gravity and urgency, and whennecessary to avoid irreparable damage to persons, the Court may, at the request of a party or on its own motion, order such provisionalmeasures as it deems pertinent, pursuant to Article 63(2) of the Convention. 2. With respect to matters not yet submitted to it, the Courtmay act at the request of the Commission.”

4 Art. 30 (4): “In serious or urgent cases, or when it is believed that the life or personal integrity of a person is in real or imminent danger,the Commission shall request the promptest reply from the State...”


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This request for precautionary and provisional measures is respectfully submitted with the intentionthat the Commission, and through its intervention, the Court, demand that the EcuadorianGovernment:

a) Immediately implement effective and appropriate measures to guarantee the personaland psychological integrity and the life of Luis Mazón, Carlos Oswaldo Albán Silva,Graciela Hidalgo Chaluisa as well as all other union leaders and their families whohave been directly affected by the events described below.

b) Respect and guarantee freedom of expression, meet with Luis Mazón and the rest ofthe union leaders, show respect for fundamental rights and stop all illegaladministrative and judicial action initiated to date.

c) Guarantee the future physical liberty of workers who have been illegally detained.

d) Adopt effective measures, as an essential part of the duty to protect, to investigate theevents and circumstances on which this petition is based in order to identify andpunish those responsible for these acts and assure due process.

e) Report to the Commission and the Court, as soon as possible, regarding concrete andeffective measures that have been taken to protect the petitioners in question.

DESCRIPTION OF EVENTS:

1. On December 19, 2000, Mr. Luis Mazón, as the Secretary General to the National LaborUnion of Health workers, and on behalf of all affiliated workers, submitted to theCommission—sponsored by the Centro de Derechos Económicos y Sociales (CDES)—aPetition alleging the violation by the Government of Ecuador of Arts. 1, 8, 25 and 26 of theAmerican Convention for Human Rights. This Petition has been registered under the numberP12-364/2000-Ecuador.

2. On February 16, 2001, the Commission submitted the Petition to the EcuadorianGovernment, requesting that the Government provide all pertinent information and itsresponse to the Petition.

3. On August 29, 2001, the Government submitted to the Commission its position regarding thePetition. The reply was not sent in a timely manner given the provisions of Art. 30 (3) of theCommission’s Rules of Procedure, which set forth that the State shall present a responsewithin a term of two months after transmission of the request.

4. On September 11, 2001, the Commission sent the petitioners the relevant sections of theGovernment’s answer to the Petition.

5. On November 29, 2001 the petitioners submitted—within the extension granted by theCommission, and requested on October 15 of that same year—a reply and reasserted thesubstantive bases for the admissibility of the Petition.

6. On November 26 and 28, 2001, prior to the expiration of the term granted for receiving thepetitioners’ response and without providing due legal justification (for example, an arrestwarrant issued by a competent authority), Luis Mazón, Carlos Oswaldo Albán Sylva and

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Petition for precautionary measures, 2/1/02

Graciela Hidalgo Chaluisa were illegally and unconstitutionally detained. These events canbe verified in the attached authenticated copies.

7. Beginning November 22, there were a series of protests, demonstrations and strikes by healthsector workers in several locations throughout the country, in which the workers demanded alarger Budget for the health sector5 and voiced their opposition to the increased medicalprices6 at hospitals and the privatization of public hospitals among other issues.

8. On December 3 and 12, 2002, the (acting) Mayor for the city of Quito, Dr. Efrén CocíosJaramillo, upon analyzing the irrefutable proof of the abuse committed by Government ofEcuador, and considering the illegality and unconstitutionality of the aforementioned arrests(de facto detention), accepted the writ of Habeas Corpus and ordered the immediate releaseof the detained persons7, as shown by the authenticated copies of the relevant resolutions(attached). (December 3: favorable resolution for Luis Mazón and others, and December 12:favorable resolution for Carlos Albán).

9. These arbitrary detentions failed to render the results anticipated by the Government ofEcuador, neither did they serve as sufficient deterrent for Luis Mazón and other laborleaders. From December 3 to 5 of 2001, the Government again violated the integrity of theworkers in question by initiating dismissal proceedings of “visto bueno”8. The purpose ofthis action was to end the working relationship that existed, resorting to questionableprocedures that resulted in further violations of due process and other fundamental rights. Ifthese dismissal proceedings are not suspended, they will cause irreparable damage to thepersonal and psychological integrity of the petitioners and their families given that theirearnings provide funds for food, housing and education expenses.

10. Licenciado Rodrigo Calderón T., Labor Inspector and government official for the province ofPichincha, approved the dismissal proceedings in an unusually expeditious manner, resolvingthe issue by January 10, 2002. Consequently, one could readily presume that the petitionersbefore the Commission are victims of general persecution by the Ecuadorian Government atseveral levels.

11. On January 8, 2002, an “investigative inquiry” was conducted regarding the dismissalproceedings at the Provincial Health Directorate, Mr. Luis Mazón’s place of work. Theinquiry was limited to taking a deposition from the employer’s attorney, from Luis MazónMartínez, and from the latter’s attorney, without producing any evidence or proof but insteadmerely complying with the dismissal order against the union leaders.

12. Likewise, on January 15, Dr. Diana Andrade S., Advisor to the Minister of Health sent aletter to the Provincial Health Director of Pichincha advising Mr. Luis Mazón Martínez that

5 La salud en paro por más fondos (The health sector strikes for more funding), El Comercio, Quito, Thursday, November 22, 2001, pageC-7.

6 La Policía Nacional resguarda el Hospital Eugenio Espejo (The National Police Protect the Eugenio Espejo Hospital) , El Comercio,Quito, Wednesday, November 28, 2001, page C-12.

7 Habeas Corpus Resolution “... 5.-During the public hearing under the writ of Habeas Corpus, the Fifth Judge of Criminal Affairs hasnot exhibited a warrant for arresting the involved parties, in spite of the fact that they had been legally instructed to do so... Based onthe above considerations, and because no warrant of arrest was exhibited for the parties involved, i.e. Messrs. Hidalgo ChaluisaGraciela and Mazón Martínez Luis Javier and given the fact that Mr. Caiza Logacho Edison Fernando remains detained... for a longerperiod than that envisaged by the law, thus contravening the constitutional rule contained in item 6, Art. 24 of the Political Constitutionof the Republic of Ecuador, this Authority has considered that they have been illegally and unconstitutionally deprived from theirfreedom...”

8 The “visto bueno” is an administrative procedure initiated by labor authorities (Labor Inspection Office) based on a request filed byeither the employer or the worker to end a labor relation based on any of the reasons established by law (see Art. 172 and 173 of theLabor Code).


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“his Dismissal has been approved...” and that “...the aforementioned worker shall no longerbe included in the payroll of the Provincial Directorate for Pichincha, given that this workingrelationship has ended.” This action represents the systematic continuation of arbitrary,illegal and unconstitutional actions against the petitioners Luis Mazón and other healthworkers (an authenticated copy is attached).

By virtue of the described facts and events, given the speed with which thay have occurred, andbased on what appears to be an explicit intent by the Government to intimidate Luis Mazón and otherlabor union leaders and to limit their freedom of speech and seriously inhibit their other fundamentalrights9, we assert that the urgent intervention of the Commission and the Court is required to avoidfurther irreparable harm.

In addition, we hereby request that this petition for precautionary and provisional measures beincorporated in its entirety into Petition P12-364/2000-Ecuador.

The petitioners respectfully request that all future communications be directed to the Centro deDerechos Económicos y Sociales, Lizardo García 512 y Diego de Almagro, Edificio El Cacique, 6topiso, Quito-Ecuador, fax (5932)2529 125, e-mail: [email protected]

Sincerely,

Dr. Patricio Pazmiño Freire Mr. Luis MazónCDES Co-Coordinator Secretary General Attorney on behalf of Luiz Mazón National Workers’ Union for the Health Sector

Translated by: Gioconda de LopezRevised and edited by: Jessica Zagier

9 Gallardo Rodríguez Case, Decision of the Inter-American Court of Human Rights on December 20, 2001 by Judge Antônio A. CançadoTrindade, “Considering: . . . 7. That it is the duty of the State to adopt safety measures to protect all persons within its jurisdiction.That this duty is all the more evident in relation to those who have connections with specific cases under the supervision of theAmerican Convention. 8. That the purpose of urgent protective measures is essentially preventative in nature, and must effectivelysafeguard fundamental rights in order to avoid irreparable harm from being inflicted upon persons . . . we resolve to: 1. Request theState to adopt, without further delay, every measure necessary to protect the life and personal integrity of General José FranciscoGallardo Rodríguez.”


Lizardo García 512 y Almagro, 6to piso • Quito, Ecuadortel: (5932) 2563-517 • fax: [email protected] • www.cdes.org

En el nuevo milenio, América Latinaenfrenta críticos problemas en lo

social, económico y ambiental. Setorna cada vez más evidente que la

democracia y el mercado libre nohan sido suficientes para garantizar

bienestar y justicia. Incluso loscambios positivos que lasinstituciones políticas han

experimentado en los últimos veinteaños, no han logrado evitar que, a la

par, las condiciones sociales hayanempeorado, conduciendo a unamayor desigualdad, pobreza y

destrucción ambiental. El Centro deDerechos Económicos y Sociales

fue constituido en 1997 paraenfrentar, a través de los derechoshumanos, estas urgentes amenazas

vinculadas con el desarrollo enAmérica Latina,

mediante lainvestigación

interdisciplinaria,la incidencia en

políticas públicas y lapresión social. Convencidos

de que el cambio precisa de unasociedad civil activa y

comprometida, las actividades delCDES están orientadas hacia el

fortalecimiento de los movimientossociales, para una más amplia

participación y rendición de cuentasen los procesos de desarrollo.

In the new millennium, the mostcritical problems facing LatinAmerica are economic, social andenvironmental. It is now clear thatfree markets and formal democracy,by themselves, will not guaranteegreater welfare or justice. In manycases, political and economic gainshave gonehand in hand with growinginequality, poverty andenvironmental degradation.

The Centro de DerechosEconomicos y Sociales (CDES)was established in Quito,Ecuador in 1997 to confrontthe most pressingdevelopment threats in LatinAmerica, including externaldebt, structural adjustment,corporate accountability, and thedestruction of the Amazon. As anoffshoot of the NY-based Center forEconomic and Social Rights, CDEShas many years of experience inmulti-disciplinary research, humanrights advocacy and capacity-building. CDES´s work is based onthe belief that lasting solutionsrequire an engaged and active civilsociety, and that economic, socialand cultural rights provide the meansto building greater participation andaccountability.

La Exigibilidad del Derecho a la Salud - ESCR-Net

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