VII CONGRESO DE LA ASOCIACIÓN ANDALUZA DE CIENCIA REGIONAL

(Córdoba, 17 Y 18 de Febrero de 2005)

LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA: PRINCIPIOS CONTABLES E

INCIDENCIA EN EL DESARROLLO REGIONAL

Eduardo Rodríguez Melgarejo Consejero de la Cámara de Cuentas de Andalucía

Sevilla. Febrero 2005

Este trabajo forma parte de otro más amplio correspondiente a la LÍNEA DE INVESTIGACIÓN de la Economía del Sector Público (Código 0299914L) que se está llevando a cabo en el Programa de Doctorado de Teoría Económica y Economía Política.

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INTRODUCCIÓN: EL DÉFICIT PRESUPUESTARIO EN LA

HISTORIA ECÓNOMICA DE ESPAÑA

Las técnicas utilizadas en la elaboración del presupuesto, su estructura y, en definitiva, la política que se desprende de su contenido, devienen en esenciales como medio para orientar las economías nacionales. En efecto, la política fiscal de los países que accedieron a la última fase de la UEM, es el medio del que disponen para incidir fundamentalmente en las respectivas economías nacionales, una vez perdidas las posibilidades con el tipo de cambio (devaluaciones/revaluaciones) y la política monetaria (base monetaria, alpes y tipos de interés). España, con una historia dilatada de déficits crónicos casi ininterrumpidos, que alejaron nuestra economía y nuestra moneda de la senda marcada por el concierto internacional, se encuentra ahora inserta en un proceso de consolidación en la misma línea que el resto de países de la Unión y acercándose a los niveles de renta y desarrollo de los mismos. Este proceso no ha sido fácil y ha estado marcado por una evolución histórica muy desafortunada. A lo largo de nuestra historia la Hacienda española, crónicamente deficitaria, no hizo posible que nuestra divisa, amparada en el patrón bimetálico, pudiese competir en línea de igualdad con las del resto de Europa. En 1868, después de continuas devaluaciones e intentos de saneamiento, Laureano Figuerola, al frente de la cartera de Hacienda del Gobierno Provisional de España, aborda una nueva reforma monetaria con la intención de poner en línea nuestro patrón bimetálico con el de la Unión Monetaria Latina. Vano intento. En 1873, España, frente al patrón – oro al que ajustaban la cotización de sus divisas los países europeos más importantes, suprime las acuñaciones de oro por parte del Estado rebajando, además, el precio de la plata en las Casas de Moneda, comenzando así la separación de nuestro tipo de cambio del de los principales países industrializados, y en 1874 el “Decreto Echegaray” concede el monopolio de emisión de billetes al Banco de España con un generoso tope de emisión (quíntuplo del capital efectivo del Banco – 750 millones de pesetas). Después del intento del ministro de Hacienda, Raimundo Fernández Villaverde, que en 1900 acomete un ambicioso programa para estabilizar la economía de nuestro país y poner coto a la sangría que suponía la política presupuestaria, que continuaron sus sucesores Urzáiz

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y Rodrigáñez, con resultados muy positivos en la inflación y en la cotización de la peseta, el país volvió a la senda del déficit y la debilidad cambiaría. Cuando en 1929, ante el intento de someter el sistema monetario al patrón – oro para estabilizar la peseta, se crea la Comisión para el estudio de la implantación del patrón – oro, bajo la presidencia de D. Antonio Flores de Lemus, la Comisión consideró en su Dictámen la inoportunidad del momento para dicha implantación, que solo sería aconsejable con una sana y sólida Hacienda que España no tenía. Los déficits presupuestarios y la evolución de nuestra divisa nos habían alejado nuevamente de la senda marcada por los principales países industriales, que inicialmente habían unido al oro la cotización de sus respectivas monedas. Después de nuestra guerra civil, agotadas todas nuestras reservas de oro, frente al “Gold Exchange Standard” (patrón de cambios – oro) que estableció la Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas en Bretón Woods, España pasó del anterior patrón fiduciario limitado a un patrón fiduciario dirigido, con supresión del tope de emisión de billetes por parte del Banco de España.

El pensamiento clásico y keynesiano en la concepción del déficit: la evolución de la doctrina en España.

En el pensamiento clásico de Smith y Ricardo aparece una trilogía sagrada en lo que a la actuación del Estado respecta: la mínima interferencia, la neutralidad económica y el equilibrio presupuestario. Era el equilibrio presupuestario la regla de oro de la hacienda clásica, que llevó al dramaturgo y Ministro de Hacienda José Echegaray a acuñar la célebre frase del “santo temor al déficit”, (1) que no impidió a los políticos de la época el incurrir en graves y acumulativas insuficiencias presupuestarias. Para Adam Smith, “si la libre iniciativa particular, salvadas las intervenciones mencionadas del Estado, consigue pulsar al ritmo conveniente la tasa de desarrollo del producto nacional es obvio que cualquier financiación extraordinaria del Estado, más allá de los ingresos ordinarios recolectados, según las normas mencionadas, restará fondos a la acumulación del capital de la sociedad, ocasionando una merma importante en la tasa anual de crecimiento”. (1) << Para el creyente, la salvación está en el Santo temor de Dios; para todo Ministro de Hacienda, para los Gobiernos,

para las Cámaras, para el país, la salvación está en el santo temor al déficit. Y si no queréis hacerlo santo, decid en el patriótico temor del déficit.>>

JOSÉ ECHEGARAY Y EIZAGUIRRE

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Esta era la razón principal de la oposición de Smith a los presupuestos desequilibrados y a los déficits continuados porque el Estado tomaría, como consecuencia de los mismos, fondos prestados de la industria y del comercio y privaría a la sociedad, ávida de capital, de la renta subsiguiente que podría haberse reinvertido productivamente. Esta línea de pensamiento que, en las circunstancias históricas actuales, enlaza con la de nuestra economía globalizada y la política europea de consolidación presupuestaria, aunque, como es lógico, con límites mucho más amplios que los expuestos por Smith en La Riqueza de las Naciones, por la aplicación paralela de las políticas del Estado del Bienestar, choca con la estricta aplicación de las teorías Keynesianas de la postguerra. La articulación básica del pensamiento clásico fué rechazada y redefinida por Keynes al hilo de la situación que vivió la economía mundial a partir de la Gran Depresión de 1929. En su obra fundamental “Teoría General del Empleo, Interés y Dinero” (1936) afirmaba: Yo sostendré que los postulados de la teoría clásica sólo son aplicables a un caso especial y no al caso general... Más aún: las características del caso especial supuesto por la teoría clásica no son las de la sociedad económica en la que realmente vivimos, de donde resulta que sus enseñanzas engañan y son desastrosas si intentamos aplicarlas a los hechos de la experiencia”. (J. M. KEYNES: The General Theory of Employment, Interest and Money. pág. 3.) (1) El mensaje de la Teoría General es el de que las economías capitalistas no podrían salir solas de la gran depresión que había sacudido al mundo en los años treinta. El capitalismo liberal no es capaz de garantizar el crecimiento y el pleno empleo. No es el ahorro lo que marca el camino de la riqueza, como decían los clásicos, sino el gasto. Un ahorro excesivo comporta una insuficiencia de la demanda efectiva y el riesgo del paro (vuelven aquí las teorías malthusianas). La política fiscal (“fiscal policy”) como impulsora del gasto, fue un término asociado al ensayo de utilizar los programas de gastos e ingresos públicos para restablecer el pleno empleo de los factores productivos. Suele citarse a este respecto la célebre carta dirigida por Keynes al presidente Roosevelt, recomendándole un gasto rápido y fuerte, un gasto a déficit para restaurar el nivel de empleo, “iniciando la bola de nieve”, a lo que luego Hansen, discípulo de Keynes, añadió que la política fiscal había de “cebar la bomba” para que la iniciativa privada restableciese el nivel de ocupación. (1) Keynes se refería a la “teoría económica clásica” y “economistas clásicos” cuando hablaba de los continuadores de Ricardo, incluyendo a Mill, Marshall y Pigou.

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Keynes estableció su base argumental en la necesidad de crecimiento de la demanda agregada, pues aunque los empresarios estuviesen dispuestos a ofrecer más empleo a un salario real menor, ello no sería posible sin un aumento de la demanda agregada real. (El modelo clásico no explica de forma convincente el aumento del desempleo durante las depresiones). Elaboró su teoría en el período que siguió a la Gran Depresión americana de 1929, en el cual la insuficiencia de la demanda y el desempleo en masa le hizo desinteresarse en buena medida por los problemas que podía acarrear una demanda excesiva. Baste indicar como dato a este respecto que en los EE.UU la tasa de paro pasó del 3,2% en 1929 al 24,9% en 1933. No hay que olvidar, no obstante, el contexto en el que se escribió la Teoría General: una profunda depresión y desempleo masivo que exigían medidas de urgente aplicación en economías nacionales demasiado cerradas. Keynes, como gran pragmático, no era partidario del Estado mínimo, pero fue también un liberal contrario a un Estado con demasiadas competencias y responsabilidades en materia económica. Pero en Keynes estaba implícita la idea de que, frente a la única meta de acumulación de beneficios de la clase empresarial, por la cual no sentía un especial afecto, un selecto grupo de funcionarios públicos tenía que dirigir las parcelas económicas, sobre todo en tiempos de crisis, ya que en el corto plazo eran posibles las situaciones de equilibrio con desempleo involuntario. Las ideas Keynesianas llevaron a muchos a pensar que cualquier problema de desempleo se podía atacar por la vía de la expansión fiscal, olvidando lo que tuvo de excepcional la Gran Depresión. Una aplicación indebida de esta política ha llevado a Europa a plantearse una lucha titánica por liberarse de los déficits, pesado legado de los discípulos de Keynes que, además, no han conseguido cortar una crisis de empleo que parece eterna, porque, deslegitimado el principio de equilibrio presupuestario, quedó irrefrenada la poderosa dinámica fiscal del gasto que tantos votos allega. No conviene olvidar que Keynes adoptaba posturas mucho más rígidas en política internacional y así lo demostró en Bretton Woods, apoyando políticas de cambio fijos que penalizaban las exportaciones en caso de déficits continuados y elevadas tasas de inflación. Se ha atribuido a Keynes el desarrollo del Estado del Bienestar en nuestros días; sin embargo no se refirió en absoluto a este aspecto en su obra básica, pues estaba poco interesado en esta rama de la economía. Como hombre práctico, estimaba que la solución al problema del desempleo era poner a los desempleados a trabajar. El pensamiento económico en España En España, nuestros primeros maestros (Flores de Lemus, Bernis, Zumalacárregui, Carande, Olariaga, Fernández Baños y Bernácer) decidieron abandonar el casticismo que había imperado a lo largo del siglo XIX con todas las matizaciones históricas y personales que tal posición requería, pero defendiendo un modelo de economía abierta.

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MODELO CASTIZO (1) MODELO DE ECONOMÍA ABIERTA

1. Cierre y muy lenta apertura al

exterior de la economía española (Arancel, contingentes, tipo de cambio).

1. Plena apertura frente al exterior en los intercambios de bienes, servicios y capitales.

2. Inexistencia de una política que garantizara la estabilidad de precios y el tipo de cambio. (Carencia de una política monetaria y presupuestaria garante de la estabilidad). (Carencia de una política microeconómica de libertad y competencia que contribuyese a la estabilidad de precios de bienes y servicios de los mercados).

2. Afirmación de la estabilidad eco-nómica, como condición indis-pensable para lograr un crecimiento duradero. Política monetaria autónoma+Política presupuestaria de estabilidad. Política microeconómica de esta-bilidad por la liberalización y competencia de los mercados de bienes y servicios.

3. Regulación discrecional de la actividad económica con dominio del intervencionismo en mercados y decisiones de los agentes económicos, alejándolos de la libertad y competencia. Regulación que afectaba a los mercados de factores productivos (capital y trabajo), a los mercados de bienes y sobre todo a los mercados de servicios.

3. Liberalización e implantación de la competencia en los mercados internos de bienes, servicios y capitales. Disponibilidad de una regulación del mercado de trabajo que, bajo el principio de autonomía de las partes en la negociación colectiva, permita lograr la mayor eficiencia en la asignación del trabajo.

4. Sector público atrasado con raqui-tismo presupuestario, inadecuado composición del gasto público, un sistema fiscal arcaico y una propensión al déficit público y a su financiación al margen de los mercados financieros.

4. Modernización del sector público para su utilización al servicio del proceso de integración en la Unión Económica y Monetaria (control del déficit y deuda pública y eficiencia del sector público).

(1) FUENTES QUINTANA, E.: “ La convergencia España - UE”. Conferencia pronunciada en el seminario organizado por la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de Sevilla. Mayo, 1996.

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Sus continuadores, discípulos suyos o imbuidos por su ciencia, impartieron su docencia en la Facultad de Ciencias Políticas y Económicas a partir de 1943, entre los que destacaron con luz propia Valentín Andrés Alvarez, Manuel de Torres, José Castañeda (sus tres primeros catedráticos), Román Perpiñá Grau y Stackelberg, que adoptaron, a través del claustro de la Facultad, dos posiciones básicas que fueron secundadas por la Sección de Economía del Instituto de Estudios Políticos:

1ª ) Una aceptación rotunda de la posición central que debe adoptar el mercado para una buena asignación de los recursos.

2ª ) Una crítica muy profunda a la política del proteccionismo integral.

De esta fuente brotaron muchos de nuestros economistas contemporáneos - Fuentes

Quintana, Sampedro, Arnáiz, Figueroa, Luis A. Rojo, Gloria Vegué y Velarde, entre otros -. Nos interesa destacar aquí que, si bien el pensamiento de todos ellos evolucionó en función de la realidad económica que nos ha tocado vivir, dentro de un sistema mucho más libre y globalizado, sus planteamientos en la década de los años sesenta, en la que recibimos sus magistrales lecciones, tenían un marcado carácter Keynesiano. Este era el caso especialmente de Luis Angel Rojo, que impartía las clases de “Teoría Económica III,” y Enrique Fuentes Quintana en su “Hacienda Pública” y “Sistema Fiscal Español y Comparado”. Luis Angel Rojo, madrileño, se incorporó como director del Servicio de Estudios del Banco de España en 1971. El Servicio, creado en 1930, se había destacado desde la década de los sesenta por su defensa de tres ideas básicas: más mercado, más integración con la economía mundial y más disciplina financiera. Con Rojo se reafirmaron estas ideas y su contribución fue fundamental en el prestigio que el Banco adquirió en los foros internacionales. Se potenciaron los esfuerzos de análisis, elaboración de estadísticas y creación de infraestructuras operativas y el profesor Rojo, que pasó al cargo de subgobernador en 1988 y al de gobernador en 1992, quedó claramente señalado como la primera figura en política monetaria de nuestro país. De gran pretigio internacional, fue reconocido como uno de los mejores gobernadores del mundo y su ortodoxia monetaria contribuyó al cumplimiento de los criterios de Maastricht en 1997. Enrique Fuentes elaboró su tesis doctoral en torno a la teoría Keynesiana. Publicada parcialmente en 1951 en la Revista de Economía, se utilizó como contrapunto a los planteamientos económicos del General Franco, que con el seudónimo de “Hispánicus” proponía, a través de varios artículos publicados en el diario “Arriba”, un modelo de rígida sustitución de importaciones por producción interna, una política monetaria de dinero barato y otra presupuestaria de crecimiento del gasto público.

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Fuentes concluía, con Keynes, que era posible la situación de equilibrio con fuertes bolsas de paro, pero entendía que su teoría, al estar elaborada en el corto plazo, no era opuesta a la clásica en sus argumentos generales. Alertaba, no obstante, ante un Keynesianismo mal entendido, situación que se dió realmente en la aplicación de muchas políticas gubernamentales, lo que podía conducir en nuestro caso a “reclamar una política de expansión de la demanda basada en la facilidad monetaria y presupuestaria para tratar de buscar, por una línea fácil, las soluciones a los angustiosos problemas de escasez que se planteaban en la España subdesarrollada de 1950”. He aquí un claro mensaje a las contraproducentes medidas que “Hispánicus” proponía en el diario “Arriba”. Todo ello le llevó a mostrar una clara preocupación por la aplicación en España de políticas claramente Keynesianas, que no creía posibles debido al escaso nivel de renta; a la insuficiencia de ahorro y consecuente acumulación de capital y, sobre todo, a lo escaso de nuestro comercio exterior. Ante esta situación, una clara expansión del gasto interno con alta protección frente al exterior, no haría más que acrecentar nuestros problemas. Las soluciones tenían que venir de una apertura al exterior y una liberalización interna, piedra angular de la filosofía económica que precedió a nuestro Plan de Estabilización de 1959 y que han acompañado los discursos de Enrique Fuentes Quintana hasta nuestros días. Y aún más, como afirma el profesor Velarde, en 1977 muestra una clara rectificación keynesiana y los Pactos de la Moncloa, que negoció como Ministro de Economía, siguen las tesis de Milton Friedman, abandonando el norte de Keynes que se había convertido en la Estrella Polar de la socialdemocracia, aunque con concesiones a las organizaciones sindicales, como la de que el gasto público no se podía reducir so pena de producir tensiones sociales casi intolerables. Fueron, en definitiva, los viejos maestros los que dieron lugar a la creación de nuestra primera Facultad y a lo que Juan Velarde ha llamado “La Escuela de Madrid” que extiende su etapa de maduración de 1949 a 1959, a partir de cuya fecha sus enseñanzas calaron en nuestros políticos y en la sociedad, y que desde el Plan de Estabilización contribuyeron a que se sucediesen hitos importantes para nuestra economía: carta de Castiella en solicitud de adhesión a la CEE (1962); Acuerdo Preferencial con Ullastres (1970); integración plena (1986); ingreso de la peseta en el Sistema Monetario Europeo (1989) y entrada en la zona del euro (1995) hasta que en 1998, después de cumplir los criterios de convergencia, España accede a la moneda única. Como subraya el profesor Velarde, las sucesivas generaciones de estudiantes recibieron de la Escuela de Madrid una serie de enseñanzas que han aclarado nuestro horizonte económico: La primera, que el teorema de la mano invisible no podía ser arrumbado y que el Estado no podía asignar mejor los recursos que los empresarios, por lo que era necesario respetar el orden del mercado.

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La segunda, que nuestro desarrollo jamás procedió del aislamiento frente al exterior, y que éste se había alcanzado a pesar del nacionalismo económico aplaudido por la Restauración, la Dictadura, la II República y por el régimen de Franco hasta 1959. La tercera, que nada bueno podía esperarse de la inflación. La cuarta cuestión era la de la necesidad de crear un nuevo sistema impositivo, tal y como se acometió con la Reforma Tributaria de Fuentes Quintana - Fernández Ordóñez. La aplicación de políticas neo-keynesianas tras la crisis de los años setenta, se tradujo en agudos problemas inflacionarios con estancamiento: la estanflación, porque la crisis no se sustentaba en una insuficiencia de demanda, sino en el descenso de la producción. En los Estados Unidos se aplicó una política de contención del gasto público que llevó a la contención de la demanda y de los salarios reales, acompañada de medidas liberalizadoras para aumentar la productividad y de una reducción de impuestos. En las críticas al pensamiento de Keynes destacó la Escuela de Chicago. Milton Friedman y los monetaristas atacaron las políticas discrecionales de estabilización y propusieron reemplazarlas por normas fiscales de equilibrio presupuestario y reglas estables para la evolución de la cantidad de dinero. Por otra parte, Robert Lucas elaboró su “teoría de las expectativas racionales”, en la que al revés de lo que conjeturó Keynes, las expectativas podían neutralizar los intentos de los gobiernos de influir sobre la economía, otorgando nuevamente una gran preponderancia a los mercados. Las ideas-base de los economistas clásicos que, efectivamente, no abordaban los problemas de insuficiencia de la demanda agregada, las desigualdades en la distribución de la renta ni el problema de insuficiencia de bienes públicos, no solucionan un crecimiento sostenido sin presiones inflacionarias y con aumento del empleo. Tampoco lo consiguen las puras políticas Keynesianas, fuertemente inflacionistas. La lucha contra la inflación con origen en la oferta y las políticas que pretenden un crecimiento sostenido que, a la vez, impulsen el empleo, se abordan hoy, frente a Keynes y los clásicos, a través de la llamada “economía de la oferta”, como conjunto de medidas y principios que incentivan la actividad individual, el espíritu creativo y, en definitiva, la inversión. La “economía de la oferta” trata de impulsar la producción y el crecimiento económico a través de:

a) Una política monetaria rigurosa. b) La lucha contra las regulaciones gubernamentales, o sea, un mayor grado de libertad

en las relaciones de producción y comercio. c) Una política de reducción de los gastos públicos a través de la consolidación

presupuestaria.

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d) Una reducción impositiva que aumente los incentivos empresariales y facilite el ahorro.

Se pretende reducir el excesivo peso del Gobierno como medio de potenciar el ahorro y la inversión privada y, a través de la desregulación, evitar el innecesario incremento del nivel de precios; se busca la claridad en los mercados y la reducción de las incertidumbres a la vez que la mejora en las expectativas. Con ésta política, se trata en esencia de alcanzar, en el marco de la Unión Europea, unos determinados niveles de estabilidad macroeconómica para llegar, con el resto de los países de la Unión, a una homogeneización de precios, tipos de interés, deuda y déficits públicos. En ésta línea se mueve el profesor Fuentes Quintana en su rectificación del pensamiento Keynesiano, habida cuenta las circunstancias de producción y renta de nuestro país y las características actuales del comercio internacional, propias de una economía abierta y globalizada, porque como afirmaba el propio Keynes “cuando las circunstanicas cambian, yo cambio de opinión”. Cuando en 1996 nuestro país se encontraba aún lejos de poder cumplir con los criterios de convergencia, el profesor Fuentes (1) enunciaba la dura y urgente tarea de acometer las reformas estructurales exigibles, no sólo para alcanzar la simple convergencia nominal, sino la convergencia real que acercase nuestra renta real per cápita a la de la UE, estabilizada en los últimos veinticinco años, redujese nuestra excesiva tasa de paro y asimilase nuestros gastos de protección social a la media europea. Todo ello exigía un fuerte proceso inversor, no sólo en infraestructuras (transportes y telecomunicaciones), sino también en capital humano y tecnológico que compartiría el imprescindible incremento en la productividad, para lo cual habría que acometer, además, las reformas estructurales que venía reclamando el Banco de España (2), entre las que destacaba la definición y aplicación de una política presupuestaria de estabilidad, basada en la experiencia propia y ajena capaz de reducir el déficit público y el aumento de la deuda. Había que atacar la cultura del gasto público dominante en España y dejar claro que los aumentos de presión fiscal aumentan el gasto público y no reducen el déficit, así como que la reducción de inversiones públicas perjudican el desarrollo y tampoco mejoran dicho déficit, ya que otros gastos ocupan su lugar. (1) FUENTES QUINANA, E.: “La economía española frente a 1996”. Conferencia en la Facultad de Ciencias Económicas y

Empresariales de Sevilla. Mayo, 1996. (2) También la OCDE, FMI, UE e IME

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Era necesaria la reducción de los gastos corrientes (consumo y burocracia) y ordenar los gastos de protección social (pensiones, subsidios de desempleo y sanidad), así como acompañar la descentralización del gasto en las Comunidades Autónomas con una efectiva corresponsabilidad fiscal. Por último, se hacía imprescindible un saneamiento de las empresas públicas y una clara política para combatir el fraude fiscal. Un análisis de la OCDE sobre consolidaciones fiscales demostró que los procesos de consolidación no llevaron a caídas del nivel de actividad ni del empleo, que la tasa de ahorro de la economía creció tras el período de ajuste y que disminuyeron los tipos de interés nominales (1). Y ésta es la senda seguida por la economía española desde 1996, que no ha sufrido procesos recesivos ni ha visto afectado su nivel del empleo, que ha crecido sustancialmente, ni sus volúmenes de inversión (2). (1) DE GUINDOS JURADO, L. : En Expansión. 2 de septiembre de 1996. (2) GONZÁLEZ PÁRAMO, J.M.: “Estabilidad Presupuestaria: Principios, valoración y consideraciones sobre las Haciendas.

Territoriales”. Conferencia en la CCA. Marzo 2003 y “Disciplina presupuestaria, estabilidad macroeconómica y eficiencia de las finanzas públicas”. Papeles de Economía Española, nº 100, 2004. Págs. 22 y 27.

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No obstante, en lo tocante al proceso inversor del sector público, si bien es cierto que no se ha resentido desde 1996, también lo es el que no ha crecido lo suficiente para alcanzar las cotas del período 1989 - 93, y es obvio lo que supone la inversión productiva en el crecimiento económico y el descenso del “gap” en las regiones más atrasadas.

Formación bruta de capital fijo de las AA.PP. (1)

(en miles de millones de pesetas)

Transportes y Comunicaciones

Año Total

M.M. ptas. (1)

PIB M.M. ptas.

(2)

% PIB (1/2)

FBCF del país

(3)

% FBCP del país

(1/3)

M.M. ptas.

(4)

% de (1)

(4/1)

del PIB

(4/2)

1987 1.189 36.144 3,29 7.518 15,82 -- -- -- 1988 1.476 40.159 3,68 9.083 16,25 -- -- -- 1989 1.975 45.544 4,34 10.868 18,17 -- -- -- 1990 2.434 50.145 4,85 12.261 19,85 -- -- -- 1991 2.645 54.927 4,82 13.067 20,24 794 30,02 1,45 1992 2.389 59.105 4,04 12.889 18,54 764 31,98 1,29 1993 2.477 60.934 4,07 12.092 20,48 927 37,42 1,52 1994 2.538 64.699 3,92 12.767 19,88 968 38,14 1,50 1995 2.494 69.779 3,57 14.402 17,32 884 35,45 1,27 1996 2.197 73.661 2,98 14.712 14,93 -- -- --

(1) BAREA TEJEIRO, J.: Las infraestructuras públicas: nuevos sistemas de financiación. Jornadas sobre Nuevas formas de

Financiación de Proyectos Públicos. CCA. Sevilla. 1998 Por todo ello, la política de consolidación presupuestaria asumida ha resultado correcta, aún con los matices que se quiera en orden a la posibilidad de incrementar el proceso inversor por parte del sector público. España inició, con el Plan de Estabilización de 1959, con el que se devaluó la peseta estableciéndose su paridad en 60 pesetas por dólar y declarándose su convertibilidad externa, un tortuoso y difícil camino de apertura hacia el exterior, que culminaría el 1 de enero de 1999 con su integración en el núcleo de 11 países que constituyeron la Unión Monetaria Europea, acabando así con tres siglos de divorcio entre la realidad económica y cambiaria de los principales países industriales y la española.(2) El sueño siempre incumplido de nuestros economistas se hizo realidad: un sistema estable sometido a un patrón fijo, y la peseta, ya desaparecida después de más de ciento treinta años de azarosa vida, participando hoy en la creación de la moneda común de todos los europeos. (2) 1959: Plan de Estabilización 1962: Carta de Castiella solicitando adhesión a la CEE 1970: Acuerdo Preferencial (Alberto Ullastres) 1986: Integración Plena 1989: Ingreso de la peseta en el Sistema Monetario Europeo 1995: Entrada en la zona euro 1998: Cumplidos criterios de convergencia. España accede a la moneda única.

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El cumplimiento de los criterios de convergencia, que permitieron al país su integración en la Unión Monetaria y cuya consecución nadie creía ante la difícil situación en que se encontraba nuestro país, quizás haya sido la causa de una política fiscal más estricta para lograr el mantenimiento de la confianza de los mercados en un crecimiento estable que tanto había costado conseguir, olvidados ya nuestros históricos déficits crónicos que, en la historia reciente, no han contemplado presupuestos equilibrados desde 1960 (con el breve paréntesis del período 61 - 64). La corrección de nuestro déficit en el período 1995-2003 ha seguido la siguiente evolución:

El DÉFICIT PÚBLICO EN ESPAÑA 1995-2003 (En porcentaje del PIB)

1995-2003 Disminución déficit efectivo -6,9 Cambio en el déficit estructural -6,2 Cambio en el déficit cíclico -0,7 Fuente: Comisión Europea (primavera 2004). Se prevén, además, posiciones de superávit para el período 2005-2007:

OBJETIVO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA 2005/2007 Capacidad (+) o Necesidad (-) de Financiación en % del PIB

2005 2006 2007 Estado y OO.AA -0,5 -0,4 -0,3 Comunidades Autónomas -0,1 -0,1 0,0 Corporaciones Locales 0,0 0,0 0,0 Seguridad Social 0,7 0,7 0,7 Superávit Admes. Públicas +0,1 +0,2 +0,4 (Aprobado por los Plenos del Congreso y el Senado en junio de 2004)

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EL PROTOCOLO DE DÉFICIT EXCESIVO Y LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

La necesidad de una política común de estabilidad presupuestaria, movió a los países de la Unión a suscribir en 1997 en el Tratado de Amsterdan el Pacto de Estabilidad y Crecimiento con la finalidad de facilitar el cumplimiento del Protocolo de Déficit Excesivo que había sido incorporado como anexo al Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. A tal efecto, quedó modificado el artículo 104-C del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea en el siguiente sentido:

1. “Los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos”. 2. A tal efecto.... “La Comisión examinará la observancia de la disciplina

presupuestaria atendiendo a los dos criterios siguientes:

a.) Si la proporción entre el déficit público previsto o real y el PIB sobrepasa un valor de referencia. (1)

b.) Si la proporción entre la deuda pública y el PIB rebasa un valor de referencia. (1) ”

Aún más ambiciosos fueron los objetivos y recomendaciones emanados del Consejo

Europeo de Santa María de Feira, de junio de 2000, y que hacen referencia a las Orientaciones Generales de Política Económica. En dicho Consejo se exhorta a los Estados a que continúen con el saneamiento de sus cuentas, superando el nivel mínimo exigido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, dando lugar así a un margen que pudiese proteger de los vaivenes de una evolución presupuestaria indeseada, apresurar la reducción de la deuda y prepararse para los retos presupuestarios que se vislumbran ante el envejecimiento poblacional. En esta línea el Ecofín, dentro de sus Grandes Orientaciones de Política Económica (GOPE), acordó posteriormente una nueva definición del objetivo a medio plazo exigiendo a los Estados miembros el equilibrio presupuestario en 2004, que luego fue aplazado hasta 2006, con la condición del establecimiento de un compromiso por los países de reducir su déficit estructural con una cadencia mínima del 0,5 % anual.. (1) Los valores de referencia, fijados en el “Protocolo sobre procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo”, anexo al

Tratado, fueron los del 3% (proporción déficit público (PIB) y 60% (proporción deuda pública/PIB).

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El Estado español, en aras al cumplimiento de las obligaciones derivadas del Protocolo de Déficit Excesivo, ha promulgado dos leyes orientadas a la obtención del equilibrio presupuestario: la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, pero ha sido más exigente que el propio protocolo al requerir el equilibrio presupuestario frente al valor de referencia del 3% sobre PIB que aquél permitía, (1). Esta postura no encierra más que la previsión de importantes obligaciones futuras - gastos en pensiones - y creemos que, sobre todo, una desconfianza, avalada por la historia económica de nuestro país, en la capacidad de ahorro de nuestras Administraciones Públicas, que las ha conducido a disfrazar gastos corrientes como de capital y en el plano inversor a llevar a cabo actuaciones poco productivas que respondían a criterios de rentabilidad política más que a otra cosa. El artículo 3 de la LGEP establece que “la elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos de los distintos sujetos comprendidos en el artículo 2 de esta Ley se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria....”, definiendo esta estabilidad como “la situación de equilibrio o de superávit computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales......”. Por su parte, las Comunidades Autónomas vienen obligadas a dicho equilibrio por su propia Ley Orgánica, que en su artículo 2 establece que “los principios de estabilidad presupuestaria...... tal como aparecen definidos en la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria, serán aplicables a las Comunidades Autónomas en la forma prevista en esta Ley Orgánica”. Para ello, la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria requerirá informe propio del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CCAA, que determinará el objetivo de estabilidad correspondiente a cada una de las CCAA y, para el caso de no alcanzarse un acuerdo, dentro del marco global de estabilidad, cada una de ellas estará obligada a elaborar y liquidar sus presupuestos en situación, al menos, de equilibrio presupuestario. (1) En este sentido CASTELLS, A.: <<Fundamentalismo presupuestario>>, en el diario El País, 9 de marzo de 2001: “El Gobierno del PP ha convertido esta historia del déficit cero no en un razonable objetivo político, sino en una especie de dogma. Y los dogmas, ya se sabe, llevan a las guerras de religión, en las que lo importante no son las razones y los argumentos, sino la adhesión a las banderas y creyendo que dejando las cosas atadas y bien atadas para el futuro mediante una ley, podía pasar a la historia. Para ello cuenta con una corriente de fondo que más bien simpatiza con la idea de que el Estado gasta demasiado y gasta mal y trata de hacer callar a la oposición con descalificaciones, acusándola de manirrota, partidaria del déficit y de la presión fiscal a la menor señal de crítica y discrepancia”.

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En el primer cuatrimestre de cada año, el Gobierno fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes, el cual deberá ser aprobado por el Congreso y por el Senado. En el acuerdo Gubernamental que fije el objetivo de estabilidad se establecerá el importe máximo de gasto no financiero del Presupuesto del Estado, si bien esta limitación concreta no se exige en el ámbito de las CCAA, en base al respeto de su autonomía financiera en la gestión presupuestaria, como consecuencia de la cual tampoco se exige en la Ley Orgánica la constitución del Fondo de Contingencia del 2% de los artículos 15 y 16 de la LGEP que, para necesidades de carácter no discrecional, establece el límite cuantitativo de las modificaciones presupuestarias. Tanto en el caso del Estado como en el de las CCAA, las situaciones excepcionales de déficit presupuestario deberán ser justificadas mediante la exposición de las causas que las ocasionan y requerirán la formulación de un plan económico - financiero de saneamiento a medio plazo. En el caso de que las CCAA provoquen o contribuyan al incumplimiento de las obligaciones asumidas por España frente a la UE como consecuencia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, asumirán a su vez, en la parte que les sea imputable, las responsabilidades correspondientes. Asimismo, las operaciones de crédito y emisiones de deuda han de ser autorizadas por el Estado, ya sea préstamo convencional, ya sea emisión de valores, si se incumple el objetivo de estabilidad. Hasta ahora sólo era necesaria la autorización estatal para los préstamos en divisas o la emisión de valores. Al margen de la problemática que implica la definición del déficit en términos del SEC - 95 a la que más adelante nos referiremos, la LGEP ha recibido críticas por la indeterminación de parte de su contenido, siendo la más frecuente la de que el equilibrio cíclico implicaría la dificultad de acometer grandes obras públicas cuyo plazo de amortización resulte muy dilatado. Porque no parece que haya discrepancias en la doctrina ni en los principales grupos políticos europeos sobre la bondad de una política de estabilidad presupuestaria. La discusión es otra: ¿hasta donde debe llegar esa política en determinadas circunstancias negativas de la economía?. Por otra parte, según afirma José Víctor Sevilla “la financiación mediante el recurso al endeudamiento de grandes proyectos, que es también una forma de distribuir su coste en el tiempo para que afecte equitativamente a las distintas generaciones que se benefician de los mismos, no encajaría con el criterio de equilibrio dentro del ciclo, ya que tal equilibrio sólo se lograría en un plazo mayor” (1). Hay que hacer constar también que no es lógico comparar a España, aún con importantes déficits en infraestructuras e I + D + i, con la media de los países europeos, siendo la asimetría todavía más acusada en las regiones españolas más subdesarrolladas. (1) SEVILLA SEGURA, J.V.: Las claves de la financiación autonómica, Ed. Crítica, Barcelona 2001, pág. 105.

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Una Comunidad Autónoma no puede liquidar reiteradamente su presupuesto con Ahorro Bruto negativo sin ver comprometido seriamente su futuro, pero puede endeudarse para financiar sus necesidades de inversión siempre que su sostenibilidad financiera se lo permita. En efecto, un Ahorro Bruto positivo puede no ser suficiente para financiar el saldo de las cuentas de capital (ingresos menos gastos de capital), pero la “regla de oro” permitirá su financiación a través del endeudamiento siempre que su Ahorro Primario (Ahorro Bruto + intereses) pueda hacer frente en el futuro a la carga financiera.

INGRESOS CORRIENTES - GASTOS CORRIENTES = AHORRO BRUTO (CAPÍTULOS I a V) (CAPÍTULOS I a IV)

+ INGRESOS DE CAPITAL - GASTOS DE CAPITAL = SALDO DE LAS CTAS DE CAPITAL

(CAPÍTULOS VI y VII) (CAPÍTULOS VI y VII) SALDO NO FINANCIERO El saldo no financiero equivale conceptualmente, como es sabido, a la capacidad/necesidad de financiación en contabilidad nacional, si bien dicho saldo difiere sustancialmente si la liquidación presupuestaria no ha tenido en cuenta los criterios de ésta llevando a cabo los ajustes correspondientes. Con Ahorro bruto positivo, la regla de oro presupuestaria determina que el déficit viene explicado no por el desahorro público, sino por las inversiones, parte de las cuales contribuirán indirectamente a aumentar los recursos tributarios.

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Por lo tanto, la LGEP obliga a las CCAA a llevar a cabo sus programas de inversión sólo con su saldo de Ahorro bruto, bajo el supuesto, como suele ser habitual, de que en el esfuerzo inversor los gastos de capital superen a los ingresos de capital. González Páramo, aún reconociendo esta situación estima, por las razones que ya se han apuntado en la introducción de este trabajo, que los beneficios son mayores que los perjuicios que parecen derivarse de esta política, y en relación a la distribución en el tiempo del coste de los grandes proyectos para lograr el equilibrio intergeneracional, cree que el coste que en el futuro habrá que asumir para cubrir el sistema de pensiones, precisamente por esas generaciones, justifica la estabilidad presupuestaria. Opina que en el medio y largo plazo son necesarias reformas estructurales y una reorientación del gasto, especialmente cuando la globalización y los cambios demográficos van a traer consigo demanda de nuevas atenciones que obligarán a afrontar seis grandes problemas (1):

1.) La reforma de un sistema tributario con un IRPF de complejidad aún elevada, reducción del fraude, excesiva fiscalidad sobre el factor trabajo (especialmente el de escasa cualificación), generosidad en el tratamiento fiscal de la adquisición de vivienda, no neutralidad en la tributación del ahorro y limitada capacidad fiscal de los gobiernos autonómicos.

2.) Inercia e incrementalismo en la dinámica del gasto público marcada por la

filosofía del “gasto comprometido”.

3.) Una mayor intensidad en la descentralización del sector público.

4.) Una tensión alcista del gasto sanitario, difícil de contener con los actuales criterios de gestión.

5.) Un desequilibrio financiero creciente del sistema de pensiones, impulsado por el

envejecimiento de la población bajo el lastre de la falta de proporcionalidad existente entre cotizaciones y prestaciones.

6.) El efecto que, a medio plazo, puede tener la disminución previsible de los fondos

comunitarios recibidos . (1) GONZÁLEZ PÁRAMO, J.M.: “Déficit Público y Convergencia de la Economía Española: ¿Qué hemos aprendido?. Revista del Instituto de Estudios Económicos, 1999. núm. 4. Págs. 216 y 217.

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Presupuestos equilibrados y con superávits ayudarán a afrontar estos problemas, y así parecen haberlo entendido los países nórdicos (Dinamarca, Finlandia y Suecia), con superávits continuados a lo largo del tiempo y ello, en el caso de Suecia, con una coalición de partidos socialdemócrata, de izquierda y verde, mientras que otros, como Alemania, principal impulsora del Pacto de Estabilidad, arroja ya déficits superiores al 3% del PIB. Sin embargo, un déficit cercano al 3% del PIB originará que una desaceleración cíclica impida que funcionen adecuadamente los estabilizadores automáticos sin sobrepasar ampliamente los topes establecidos, mientras que el mantenimiento de la “regla de oro presupuestaria” incita a clasificar gastos corrientes como gastos de capital y a propiciar inversiones no productivas que sólo responden a criterios de responsabilidad política.(1)

En la UE, desde los años 70 a mediados de los 90, se incurrió en déficits superiores al 3% (5,5% en 1993) con una deuda elevada (75% del PIB en 1996) (2), situación que impulsó una actuación procíclica que conllevó incremento de impuestos, lo que demuestra que la disciplina fiscal es condición necesaria para conseguir su reducción y que la política de sostenimiento de la demanda agregada a través de una política fiscal expansiva fracasó a escala mundial. Estudios y análisis empíricos demuestran que un presupuesto próximo al equilibrio en tiempos normales puede permitir que los estabilizadores automáticos funcionen libremente sin sobrepasar el tope del 3%. En este sentido, la mayoría de los miembros de la UEM podrían cumplir tranquilamente el PEC si establecieran un presupuesto altamente equilibrado sobre el ciclo. Por ello, algunos autores han propuesto que el desarrollo del Pacto debería evitar el estricto déficit cero anual y establecer tan sólo que el déficit estructural tienda a cero, exigiéndose equilibrio o superávit en situaciones expansivas y permitiéndose el déficit en situaciones recesivas, pero es muy difícil predecir de antemano cual va a ser la duración temporal del ciclo, por lo cual parece más oportuno el dejar que actúen los estabilizadotes automáticos, pero manteniendo siempre los topes establecidos. (1) GONZÁLEZ PÁRAMO, J.M.: “Disciplina presupuestaria..... “ Op. Cit. Págs. 24 y 26. (2) VARIOS AUTORES. “Los Presupuestos del Estado: transparencia y democracia.” Ed. Doce Calles. Madrid. 2003

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No obstante, la política de déficit cero con carácter permanente, no deja de ser excesiva en países con acusados déficits de capital como es el nuestro, déficit que se acentúa en cuanto al stock tecnológico que el Banco de España evaluó recientemente en el 45,3 por ciento del promedio de la Unión,(1) problema que se acentúa en las regiones menos desarrolladas como es el caso de Andalucía. Por ello, podrían admitirse situaciones excepcionales, siempre con el tope del 3%, aún en etapas de crecimiento, con el único objeto de incrementar sustancialmente los gastos de capital históricos y, más concretamente, los correspondientes a infraestructuras e I+D+i con un estricto control presupuestario y siempre que se respete el principio de sostenibilidad financiera y el Ahorro Bruto primario sea suficiente para hacer frente a la carga financiera futura comprometida, porque “si los programas de inversión están concentrados en un corto período temporal y son económicamente productivos, su financiación a través de la emisión de deuda puede resultar adecuada. Pese a ello, si el esfuerzo público inversor no es transitorio sino permanente, el problema de la acumulación de deuda puede igualmente aparecer...... conviene señalar, no obstante, que ciertos proyectos faraónicos en infraestructuras mal diseñadas pueden resultar de dudosa o nula productividad e incluso constituir una carga adicional y recurrente que incida sobre el Presupuesto corriente de cada año”.(2)

En este sentido, por lo tanto, la magnitud del gasto público en infraestructuras relativiza su importancia ante la eficacia del mismo. En Andalucía, la política de infraestructuras, aunque no con la eficacia deseada, ha contribuido a no aumentar la brecha en términos de renta per cápita con el resto del país, pero sería necesario duplicar dicho stock sobre el español para suprimirla. (3)

Una política inversora adecuada que no incidiera excesivamente en el déficit podría ser oportuna en estos casos, sobre todo si lograra ampliarse el plazo medio de la deuda, muy reducido en el caso de las CCAA, y que no cubren en absoluto los plazos de maduración de las grandes infraestructuras que superan en general los 25 o 30 años. (1) BANCO DE ESPAÑA. Boletín Económico. Diciembre 2004 (2) RAYMOND, J.L. Papeles de Economía Española, nº. 68, pág. 212. “La Concepción del déficit público”. (3) RODERO COSANO, J. MARTÍNEZ LÓPEZ, D. Y PÉREZ SÁNCHEZ, R.

Convergencia entre Andalucía y España: una aproximación a sus causas (1965 – 1995), ¿Afecta la inversión pública al crecimiento?. Fundación Centro de Estudios Andaluces (Centra). 2002. Documento de Trabajo E 2003/05.

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Concepto 1999 2000 2001 2002 2003 Dif. 2002/2003

Deuda amortizable 6,87 6,57 5,68 5,32 5,09 -0,23 Préstamos 7,42 7,48 8,15 7,15 5,41 -1,74 Créditos BEI 5,33 4,91 5,17 5,47 5,75 0,28 Operaciones en divisas 8,85 11,01 11,51 11,85 19,86 8,01 TOTAL (Vida media en años) 7,24 7,32 6,79 6,28 5,96 -0,32

Fuente: Cámara de Cuentas de Andalucía: Fiscalización Cta. General 2003 Este esfuerzo inversor viene potenciado en las comunidades Objetivo 1, así definidos en el reglamento de los Fondos Estructurales, por las necesidades de cofinanciación que la recepción de estos fondos implica, con lo que siendo las zonas de menores posibilidades de generación de ahorro, el endeudamiento se haría y se hace necesario si no se quieren perder las ayudas de los fondos FEDER, siendo Andalucía un caso paradigmático de lo aquí expuesto. En efecto, el Presupuesto de Gastos de la Junta de Andalucía para 2003, en el que los gastos corrientes de las políticas de Educación y Sanidad suponen más del 50% del mismo, presenta la siguiente estructura:

En millones de Euros

Sanidad (Gastos corrientes) 5.955,8 28,8% Educación (Gastos corrientes) 4.210,6 20,3% Gastos de Capital 3.559,4 17,2% Capítulos I y II (excepto Educación y Salud) 1.481,9 7,2% Variación de Pasivos Financieros 970,1 4,7% Resto (1) 4.532,0 21,9% 20.709,8 100%

(1) Del cual aproximadamente un 20% corresponde a capítulo III y transferencias a

Corporaciones Locales y FAGA, transferencias éstas en las que la Comunidad Autónoma actúa únicamente como canalizadora de fondos de la Administración Central y de la UE.

25

Queda, pues, un estrecho margen para los gastos de capital que, por otra parte, están condicionados por los fondos que se reciben de la UE que representaron, con un grado de cofinanciación del 70% aproximadamente, un 32% de dichos gastos en el ejercicio 1999 (último de aplicación del anterior MAC 1994-99), y un 47% del total de las transferencias de capital recibidas (2)

(2) DERECHOS RECONOCIDOS ART. 79 (FONDOS EUROPEOS).......................................... 121.106 MP. OBLIGACIONES RECONOCIDAS (GASTOS DE CAPITAL)............................................. 368.577 MP.

121.106 x 100 = 32% 368.577 Fuente: Cámara de Cuentas de Andalucía. Fiscalización Cuenta General. 1999, págs. 301 y 302 DERECHOS RECONOCIDOS ART. 79 (FONDOS EUROPEOS)............................................... 121.106 MP. DERECHOS RECONOCIDOS (OPERACIONES DE CAPITAL)................................................ 258.610 MP.

121.106 x 100 = 47% 258.610

Fuente: Cámara de Cuentas de Andalucía. Fiscalización Cuenta General. 1999, págs. 299 y 301

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En cualquier caso, la estabilidad presupuestaria defendida en todos los foros, (filosofía sabia con letra estúpida, según Prodi) está sufriendo un proceso de reinterpretación dentro de la propia Comisión dada la situación actual de déficit en los principales países europeos, después de que desde 2002 Francia y Alemania, incumpliendo las condiciones del Pacto de Estabilidad y sin acometer medidas correctoras, no hayan sido sancionadas cuando el Ecofin, en una decisión sin precedentes, paralizó el procedimiento de déficit excesivo. Esta reinterpretación, contenida en un informe previo del Comité Económico y Financiero, analiza la posibilidad de definir el objetivo de equilibrio o superávit en términos ajustados al ciclo, considerándose las circunstancias económicas especiales de cada país o la necesidad de reformas estructurales y proponiendo ajustes como, por ejemplo, el no contabilizar en el déficit público de un país su aportación neta al presupuesto de la UE.

DÉFICITS PÚBLICOS (En porcentaje del PIB)

UE – 15 PAÍSES DE LA AMPLIACIÓN

Año 2003 Prev. 2004 Año 2003 Prev. 2004 GRECIA -4,6 -5,5 REPUBLICA CHECA -12,6 -4,8 FRANCIA -4,1 -3,7 MALTA -9,6 -5,1 ALEMANIA -3,8 -3,9 CHIPRE -6,4 -5,2 REINO UNIDO -3,3 -2,7 HUNGRÍA -6,2 -5,5 HOLANDA -3,2 -2,9 POLONIA -3,9 -5,6 PORTUGAL -2,8 -2,9 ESLOVAQUIA -3,7 -3,9 ITALIA -2,4 -3,0 ESLOVENIA -2,0 -2,3 AUSTRIA -1,1 -1,3 LETONIA -1,5 -2,0 LUXEMBURGO +0,8 -0,8 LITUANIA -1,9 -2,6 BELGICA +0,4 -0,1 ESTONIA +3,1 +,05 IRLANDA +0,1 -0,2 ESPAÑA +0,4 -0,6

PAÍSES NÓRDICOS SUECIA +0,3 +0,6 DINAMARCA +0,3 +1,0 FINLANDIA +2,3 +2,3 UE – 15 -2,7 -2,7 UE – 25 -2,8 -2,8 Fuente: Previsiones Económicas de Otoño para 2004-2006 de la Comisión Europea

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La relajación en el control del déficit, con medidas que no puedan ser contablemente computadas con la suficiente claridad, sólo pueden incidir negativamente en la estabilidad por todos defendida y, en este sentido, ya se han manifestado el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional, mostrando su temor ante el camino que acaba de emprenderse. Por su parte, el Gobierno español ha fijado los objetivos de estabilidad presupuestaria en la línea de anteriores ejercicios, previendo superávit para los años 2005, 2006 y 2007, pero las negociaciones con las Comunidades Autónomas amenazan ya las cifras presupuestadas.

Objetivo de estabilidad presupuestaria Para el conjunto del Sector Público

Capacidad (+) Necesidad (-) de Financiación, SEC 95 (En porcentaje del PIB)

Trienio 2003-2005 Trienio 2004-2006 Trienio 2005-2007 2003 2004 2005 2004 2005 2006 2005 2006 2007 0,0 0,1 0,2 0,0 0,1 0,2 0,1 0,2 0,4

Objetivo de estabilidad presupuestaria Para el conjunto de las CCAA

Capacidad (+) Necesidad (-) de Financiación, SEC 95 (En porcentaje del PIB)

Trienio 2003-2005 Trienio 2004-2006 Trienio 2005-2007 2003 2004 2005 2004 2005 2006 2005 2006 2007 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,1 -0,1 0,0

Ya en el ejercicio 2003, si bien el conjunto de Administraciones Públicas presentan en los datos provisionales de la IGAE un superávit del 0,4% del PIB, las Comunidades Autónomas registran un déficit del 0,24% frente al equilibrio previsto, aunque han sido Valencia y Cataluña las que han incurrido en la práctica totalidad de dicho déficit.

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DISTRIBUCIÓN INSTITUCIONAL DE LA CAPACIDAD (+) O NECESIDAD (-) DE

FINANCIACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS En millones de euros

SUBSECTORES 1998 1999 2000 2001 2002 2003 (P)

1. Administración Central -12.546 -6.082 -5.835 -4.248 -3.667 -2.531

- Estado -13.169 -6.538 -5.592 -3.956 -3.220 -1.990

-Organismos de la Admón. Central

* De los cuales: Grupo RTVE

623

-

456

-

-243

-644

-292

-696

-447

-671

-541

-618

2. Comunidades Autónomas -2.009 -959 2.828 -3.356 -2.228 -1.337

3. Corporaciones Locales 173 0 594 -219 -832 -565

4. Administraciones de Seguridad Social -1.637 407 2.699 5.386 5.944 7.551

5. Administraciones Públicas (1 a 4) -16.019 -6.634 -5.370 -2.437 -783 3.118

En porcentaje del PIB -3,0 -1,2 -0,9 -0,4 -0,1 0,4

PIB utilizado 527.975 565.419 610.541 653.927 698.589 744.754

Nota: La inclusión del Grupo RTVE tiene efectos a partir del año 2000 (P) Provisional Fuente: Intervención General de la Administración del Estado.

DISTRIBUCIÓN INSTITUCIONAL DE LA CAPACIDAD (+) O NECESIDAD (-) DE FINANCIACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

En porcentaje del PIB SUBSECTORES 1998 1999 2000 2001 2002 2003 (P)

1. Administración Central -2,4 -1,1 -1,0 -0,6 -0,5 -0,3

- Estado -2,5 -1,2 -0,9 -0,6 -0,5 -0,3

-Organismos de la Admón. Central

* De los cuales: Grupo RTVE

0,1

-

0,1

-

0,0

-0,1

0,0

-0,1

-0,1

-0,1

-0,1

-0,1

2. Comunidades Autónomas -0,4 -0,2 -0,5 -0,5 -0,3 -0,2

3. Corporaciones Locales 0,0 0,0 0,1 0,0 -0,1 -0,1

4. Administraciones de Seguridad Social -0,3 0,1 0,4 0,8 0,9 1,0

5. Total Administraciones Públicas (1 a 4) -3,0 -1,2 -0,9 -0,4 -0,1 0,4

PIB utilizado 527.975 565.419 610.541 653.927 698.589 744.754

Nota: La inclusión del Grupo RTVE tiene efectos a partir del año 2000 (P) Provisional Fuente: Intervención General de la Administración del Estado.

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LAS CUENTAS AUTONÓMICAS EN 2003

En millones de euros

Déficit Superávit

en millones de euros

Déficit Superávit sobre

PIB nacional ANDALUCIA 52 0,01 ARAGÓN -20 0,00 ASTURIAS 60 0,01 BALEARES -79 -0,01 CANARIAS -22 0,00 CANTABRIA 15 0,00 CASTILLA-LA MANCHA 1 0,00 CASTILLA Y LEON -18 0,00 CATALUÑA -723 -0,10 EXTREMADURA -4 0,00 GALICIA 63 0,01 MADRID 8 0,00 MURCIA -42 -0,01 NAVARRA -2 0,00 LA RIOJA -45 -0,01 COMUNIDAD VALENCIANA -971 -0,13 PAÍS VASCO -51 -0,01

Total (incluidos entes y organismos públicos) -1.778 -0,24 Fuente: IGAE La situación persiste en 2004, con lo que tampoco se logrará el equilibrio previsto y ya para 2005 tanto Valencia como Cataluña, a las que se ha unido Galicia como consecuencia de los gastos extraordinarios originados por el hundimiento del Prestige, se han visto obligados a elaborar planes de saneamiento, aprobados en el Consejo de Política Fiscal y Financiera en la reunión de noviembre de 2004 y en los que se estiman déficits hasta 2007.

DÉFICITS PREVISTOS (% s/ PIB nacional)

Año 2005 Año 2006 Año 2007 VALENCIA 0,09 0,06 0,03 CATALUÑA 0,08 0,05 0,03 GALICIA 0,01 0,02 0,00 0,18 0,13 0,06

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Por su parte, la Administración Central del Estado y sus Organismos han incurrido en un leve déficit durante 2004 como consecuencia fundamentalmente de la asunción de la deuda de RENFE (0,68%), con lo cual el equilibrio esperado para el conjunto de administraciones se convertirá en un déficit del 0,28%. Ya para 2005, frente al 0,1% de superávit estimado, la Comisión Europea prevé un déficit del 0,1%. La situación, no obstante, no parece preocupante si no se va mucho más allá en la relajación de las condiciones de equilibrio de las Comunidades Autónomas por lo que respecta a su gasto corriente, pero, al igual que en el seno de la UE, la Ley de Estabilidad Presupuestaria, contestada por algunas Comunidades, está en discusión, habiéndose propuesto también aquí el configurar el objetivo de estabilidad a lo largo del ciclo y la consideración de las condiciones particulares de cada territorio y si, tal como se ha asegurado, podría aceptarse con carácter de técnico como déficit cero un saldo de 0,049% del PIB, ello supondría un déficit conjunto del 0,83% que, unido a la línea ya prevista de algunas Comunidades, implicaría más de un punto de déficit al margen de la Administración Central. Además, si con crecimientos positivos se incurre en déficits, futuros escenarios recesivos, con la aparición de los estabilizadotes automáticos, harían difícil el mantenimiento del 3% previsto en el Protocolo de Déficit Excesivo.

La capacidad/necesidad de financiación según el SEC

Llegados a éste punto , es preciso volver a reseñar que por déficit en términos de Maastricht se entiende la necesidad de financiación del sector Administraciones Públicas tal como se define en el SEC, (1) y que las diferencias con el saldo no financiero en el caso de las CCAA son importantes. (1) REGLAMENTO (CE) núm. 3605/93 del CONSEJO, de 22. Noviembre. 1993, relativo a la aplicación del Protocolo sobre

déficit excesivo, modificado por el REGLAMENTO (CE) núm. 475/2000 del CONSEJO, de 28. Febrero. 2000 y Reglamentos (CE) nº. 351/2002, de 25 de Febrero y 2.558/2001 de 3 de diciembre de 2001 de la Comisión y del Parlamento Europeo y el Consejo respectivamente, así como Reglamento (CE) nº. 2223/96 del Consejo de 25 de Junio de 1996 relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Comunidad (SEC-95).

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millones de euros

Evolución de los saldos de las Comunidades Autónomas Período 1999-2003

CC.AA. 1999 2000 2001 2002 2003 Total Media 1999-2003

Valencia -1.015,46 -1.106,50 -1.157,45 -1.095,00 -971,00 -5.345,41 -1.069,08 Cataluña -215,33 -294,96 -289,42 -464,00 -723,00 -1.986,71 -397,34 Andalucía 95,38 -814,19 -583,76 -423,00 52,00 -1.673,57 -334,71 Madrid -351,58 -133,97 -619,97 -74,00 8,00 -1.171,52 -234,30 Galicia -112,98 -217,60 -211,01 56,00 63,00 -422,59 -84,52 Baleares 0,65 -40,80 -122,27 -177,00 -79,00 -418,42 -83,68 Castilla - La Mancha 80,53 -34,26 -94,95 -238,00 1,00 -285,68 -57,14 Aragón 36,07 -108,25 -36,99 -113,00 -20,00 -242,17 -48,43 Asturias -13,21 -180,09 -52,05 -34,00 60,00 -219,35 -43,87 Murcia 16,42 -31,41 -40,93 -55,00 -42,00 -152,92 -30,58 La Rioja -11,41 -35,96 -11,59 -5,00 -45,00 -108,96 -21,79 Extremadura -4,20 -92,14 -155,62 187,00 -4,00 -68,96 -13,79 Cantabria -65,93 -9,99 8,27 -9,00 15,00 -61,65 -12,33 Castilla - León 114,00 -73,86 -104,05 29,00 -18,00 -52,91 -10,58 Canarias 87,99 -43,51 9,28 -13,00 -22,00 18,76 3,75 Navarra 9,01 49,27 -72,82 68,00 -2,00 51,46 10,29 Pais Vasco 391,28 340,30 178,68 97,00 -51,00 956,26 191,25

Fuente: IGAE

32

INGRESOS NO FINANCIEROS

Derechos reconocidos (en millones de euros) CC.AA. 2000 2001 2002 2003 Agregado

Andalucía 15.718 16.900 18.630 20.380 71.628 Aragón 1.768 1.75 3.089 3.381 10.213 Asturias 1.403 1.567 2.617 2.775 8.362 Baleares 935 921 1.416 2.107 5.379 Canarias 3.767 3.971 4.363 4.507 16.608 Cantabria 757 768 1.336 1.543 4.404 Castilla-La Mancha 3.071 3.523 4.554 5.611 16.759 Castilla-León 4.332 4.389 6.813 7.208 22.742 Cataluña 13.194 14.154 15.194 17.017 59.559 Comunidad Valenciana 6.745 7.573 8.263 8.625 31.206 Extremadura 1.891 2.141 3.044 3.517 10.593 Galicia 6.094 6.528 7.107 7.327 27.056 La Rioja 401 458 702 790 2.351 Madrid 5.812 6.045 10.043 11.636 33.536 Murcia 1.375 1.495 2.472 2.704 8.046 Navarra 2.265 2.281 2.566 2.629 9.741 País Vasco 5.284 5.415 5.876 6.126 22.701 Fuente: IGAE

Tecnología Información y Finanzas ( Grupo Analistas)

CAPACIDAD(+)NECESIDAD DE FINANCIACIÓN(-)/ INGRESOS NO FINANCIEROS

CC.AA. 2000 2001 2002 2003 Agregado Comunidad Valenciana -16,40% -15,28% -13,25% -11,26% -13,88% Baleares -4,36% -13,28% -12,50% -3,75% -7,79% La Rioja -8,97% -2,53% -0,71% -5,70% -4,15% Cataluña -2,24% -2,04% -3,05% -4,25% -2,97% Aragón -6,12% -1,87% -3,66% -0,59% -2,72% Andalucía -5,18% -3,45% -2,27% 0,26% -2,47% Asturias -12,84% -3,32% -1,30% 2,16% -2,47% Madrid -2,31% -10,26% -0,74% 0,07% -2,44% Castilla-La Mancha -1,12% -2,70% -5,23% 0,02% -2,19% Murcia -2,28% -2,74% -2,22% -1,55% -2,10% Galicia -3,57% -3,23% 0,79% 0,86% -1,14% Castilla-León -1,70% -2,37% 0,43% -0,25% -0,73% Extremadura -4,87% -7,27% 6,14% -0,11% -0,61% Canarias -1,16% 0,23% -0,30% -0,49% -0,42% Cantabria -1,32% 1,08% -0,67% 0,97% 0,10% Navarra 2,18% -3,19% 2,65% -0,08% 0,44% País Vasco 6,44% 3,30% 1,65% -0,83% 2,49% Fuente: IGAE

Tecnología Información y Finanzas ( Grupo Analistas)

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En los cuadros anteriores puede observarse que Andalucía, Castilla-La Mancha, Galicia y Madrid han reducido sustancialmente sus déficits, hasta el punto de conseguir superávits en 2003, si bien en el caso de Madrid ha tenido una gran incidencia su sistema de financiación de infraestructuras al que luego nos referiremos.

Sin embargo, Cataluña ha experimentado un incremento sustancial de su déficit en 2003 y la Comunidad Valenciana sigue en la misma línea de elevados déficits. Canarias, Cantabria, Navarra, La Rioja y País Vasco siguen en su línea de reducidos déficits o superávits, si bien el País Vasco presenta déficit en 2003 por primera vez en el último quinquenio, manteniendo el resto de Comunidades la tendencia de los últimos años. Conviene precisar, no obstante, que si bien Andalucía aparece como la Comunidad de mayor déficit después de la Comunidad Valenciana en el análisis de la media del período 1999-2003, una mayor profundización en dicho análisis nos lleva a considerar las posiciones, no en función del valor absoluto del déficit, sino teniendo en cuenta el tamaño de la Comunidad de que se trate, para lo cual se ha considerado la ratio Capacidad(+) ó necesidad (-) de financiación / Ingresos no financieros ( Capítulos I a VII del Presupuesto). En este caso, aparecen la Comunidad Valenciana y Baleares como las de mayor déficit relativo, situándose Andalucía en una posición más adecuada y con menor déficit que Cataluña, La Rioja y Aragón.

34

Para el ejercicio 2003, los datos provisionales de la IGAE arrojan una necesidad de financiación en las CCAA de 1.778 M€, con un acusado descenso sobre ejercicios anteriores debido a la entrada en vigor de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, pues, como ya indicamos, salvo en los casos de Cataluña y la Comunidad Valenciana, el resto de Comunidades ha respetado prácticamente el equilibrio presupuestario. No obstante, este déficit (necesidad de financiación) se enfrenta a una liquidación presupuestaria con superávit de 499 M€, lo que arroja una diferencia de 2.277 M€ entre la liquidación presupuestaria y la capacidad/necesidad de financiación calculada por la IGAE, por medio de la Contabilidad Nacional, con la normativa del SEC-95 y, por supuesto, con la información presupuestaria y anejos facilitada por las propias Comunidades.(1)

(1) Fuente: IGAE y Tecnología Información y Finanzas (Grupo Analistas)

DATOS DE ANDALUCÍA (millones de euros)

Capacidad (+) Necesidad (-) de Financiación

2000 2001 2002 2003 Agregado -814 -584 -423 52 -1.769

Saldo No Financiero Liquidado

2000 2001 2002 2003 Agregado -118 24 28 442 376

Diferencia entre Capacidad (+) Necesidad (-) de Financiación y Liquidación Presupuestaria

2000 2001 2002 2003 Agregado -696 -608 -451 -390 -2.145

Fuente: Cámara de Cuentas de Andalucía. Fiscalización Cta. General período 2000-2003

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El sistema europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC - 95)

Las primeras ideas para la elaboración de la Contabilidad Nacional en España surgen del esfuerzo del profesor Manuel de Torres que lideró a un grupo de economistas y estadísticos (1) que en 1958, a pesar de las dificultades existentes, publicó, a través del Ministerio de Hacienda, la Facultad de Ciencias Económicas de Madrid y el Instituto Sancho de Moncada del CSIC, los datos correspondientes a 1954. En 1965 la elaboración de las cuentas nacionales pasó al INE, a través de su Comisión de Cuentas Nacionales, presidida por el director de la institución.

La Dirección General del INE tomó la decisión, en 1973, de actualizar la Contabilidad

Nacional con base en 1970. Se trataba de adaptar nuestro sistema a los nuevos sistemas normalizados en Europa (SEC 1970 - Sistema Europeo de Cuentas Económicas Integradas), posteriormente sustituido por el SEC/79 y por el actualmente en vigor SEC/95. Ahora bien, tanto el SEC 1970 (Sistema europeo de cuentas económicas integradas), como su segunda edición SEC/79, no son más que documentos de carácter administrativo, esto es, su aplicación por parte de los Estados Miembros no resultaba sino orientativa y estaba basada en un “acuerdo entre caballeros”. En sentido contrario, el SEC 95, ha de ser utilizado de modo obligatorio por todos los Estados Miembros en la elaboración de sus cuentas nacionales. El Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC/95), que supone una revisión del SEC/79, ha sido elaborado bajo los auspicios de EUROSTAT. El SEC/95, vinculante jurídicamente en la UE, marca los criterios de elaboración de la Contabilidad Nacional de los distintos países de la Unión y, en el campo de las Administraciones Públicas, trata de definir un marco de referencia conceptual para la determinación del déficit y la deuda públicos por medio de manuales de interpretación. Se trata de establecer un sistema homogéneo para todos los miembros de la Unión Europea que evite las diferencias que entre unos y otros se ponen de manifiesto en la aplicación de la contabilidad presupuestaria, que, por otro lado, se basa en conceptos administrativos que no son los más indicados para el análisis económico. En nuestro país, solo recientemente se ha implantado la contabilidad financiera en muchas comunidades y, si bien la mayoría se ha adaptado al PGCP de 1994, otras no lo han hecho así. Los datos derivados de las cuentas Nacionales y Regionales en el marco del SEC tienen una importancia fundamental para la UE, pues determina sus magnitudes básicas: valor añadido y empleo por regiones y ramas de actividad, renta distribuida por sectores, importaciones y exportaciones, formación bruta y stock de capital fijo, etc., lo que permite el análisis del crecimiento del PIB, el papel que desempeñan las administraciones públicas, o el seguimiento de la inflación y establece las pautas para la concesión de ayudas financieras a las (1) Valentín Andrés Álvarez, J.L. Sampedro, Enrique Fuentes, Angel Alcaide, J. Fernández Castañeda y A. Santos Blanco.

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regiones de la UE, que distribuye los Fondos Estructurales en función de los datos de las cuentas nacionales regionalizadas. A su vez, los recursos propios de la Unión (porcentaje sobre PNB e IVA) dependen de los datos de las cuentas nacionales. En el artículo 3 del Reglamento 223/96, del Consejo, de 25 de Junio de 1996, se consigna el calendario para la transmisión de la información que se contiene en los cuadros y cuentas del SEC/95 y que debe ser remitida por los Estados miembros a Eurostat. La fecha límite para el envío de la información que está prevista en el SEC/95 es el ejercicio 2003, si bien, en la práctica, este período se extiende hasta el 2005, dado que los Estados se han acogido a las prórrogas previstas en el Propio Reglamento. En el artículo 7 se determina que los Estados miembros seguirán comunicando a la Comisión, a través de Eurostat, las cuentas y tablas establecidas en la aplicación del SEC/79, hasta abril de 1999. El apartado 4 del artículo establece que Eurostat comprobará, con el Estado miembro de que se trate, la aplicación del Reglamento SEC esto es, la estimación de las cuentas, cuadros y saldos contables según su metodología, presentando el resultado de la comprobación al Comité del Programa Estadístico, todo ello con independencia de que pueda la Comisión verificar, con el Estado miembro, si existen errores en el cálculo de los agregados económicos transmitidos, teniendo ésta la facultad, en ciertos casos, de examinar los cálculos y las fuentes estadísticas del país de que se trate. Sin pretender llevar a cabo un análisis exhaustivo del sistema de cuentas del SEC/95, sí parece oportuno reseñar la secuencia de dichas cuentas correspondientes al Sector de Administraciones Públicas, aún de forma simplificada, para aclarar posteriormente a que pueden deberse las diferencias entre la capacidad/necesidad de financiación de la Contabilidad Nacional y el saldo no financiero de la liquidación presupuestaria. La sucesión completa de las cuentas de las unidades y sectores institucionales está compuesta por las cuentas corrientes, las cuentas de acumulación y los balances. Las cuentas corrientes se ocupan de la producción, distribución y redistribución de la renta y la utilización de dicha renta en forma de consumo final. Las cuentas de acumulación abarcan las variaciones de activos y pasivos y del patrimonio neto, así como la formación de capital fijo y, por diferencia, determinan la capacidad o necesidad de financiación que, a su vez, puede deducirse de la cuenta financiera, cuyo saldo resulta de la diferencia entre la adquisición neta de activos financieros y la contracción neta de pasivos. Los balances presentan los stocks de activos y pasivos y el patrimonio neto.

37

Tabla A. IV. 5 Sucesión completa de las cuentas de las administraciones públicas I. Cuenta de producción

Empleos Recursos P.2 Consumos intermedios

246

P.1 Producción

434

P.11 Producción de mercado 74 P.12 Producción para uso final propio 0 P.13 Otra producción no de mercado 360 B.1b Valor añadido bruto 188 K.1. Consumo de capital fijo 30 B.1 n Valor añadido neto 158 II. Cuentas de distribución y utilización de la renta II.1: Cuentas de distribución primaria de la renta II.1.1: Cuenta de explotación

Empleos Recursos D.1 Remuneración de los asalariados

140

B.1n Valor añadido neto

158

D.29 Otros impuestos sobre la producción

2

B.2 Excedente de explotación

16

38

Tabla A. IV. 5 Sucesión completa de las cuentas de las administraciones públicas (cont.) II.1.2: Cuenta de asignación de la renta primaria

Empleos Recursos D.4 Rentas de la propiedad

46

B.2 Excedente de explotación

16

D.41 Intereses 39 D.2 Impuestos sobre la producción y las impor-

taciones

235 D.45 Rentas de la tierra 7 D.3 Subvenciones -44

D.4 Rentas de la propiedad

30 B.5 Saldo de rentas primarias 191 II.1.2.1: Cuenta de renta empresarial

Empleos Recursos D.4 Rentas de la propiedad

9

B.2 Excedente de explotación

16

D.41 Intereses D.45 Rentas de la tierra

2 7

D.4 Rentas de la propiedad

4

B.4 Renta empresarial 11

39

Tabla A. IV. 5 Sucesión completa de las cuentas de las administraciones públicas (cont.) II.1.2.2: Cuenta de asignación de otra renta primaria

Empleos Recursos D.4 Rentas de la propiedad

37

B.4 Renta empresarial

11

D.2 Impuestos sobre la producción y las importaciones

235

D.3 Subvenciones

-44

D.4 Rentas de la propiedad

26 B.5 Saldo de rentas primarias 191

II.2: Cuenta de distribución secundaria de la renta

Empleos Recursos D.62 Prestaciones sociales distintas de

las transferencias sociales en especie.

289

B.5 Saldo de rentas primarias

191

D.7 Otras transferencias corrientes

139

D.5 Impuestos corrientes sobre la renta, el patrimonio, etc.

213

D.61 Cotizaciones sociales 268 D.7 Otras transferencias corrientes 108 B.6 Renta disponible 352

40

Tabla A. IV. 5 Sucesión completa de las cuentas de las administraciones públicas (cont.) II.3: Cuenta de redistribución de la renta en especie

Empleos Recursos D.63 Transferencias sociales en especie

206

B.6 Renta disponible

352

B.7 Renta disponible ajustada

146

II.4: Cuenta de utilización de la renta II.4.1: Cuenta de utilización de la renta disponible

Empleos Recursos P.3 Gasto en consumo final

362

B.6 Renta disponible

352

P.31 Gasto en consumo individual 206 P.32 Gasto en consumo colectivo 156 B.8 Ahorro

-10

41

Tabla A. IV. 5 Sucesión completa de las cuentas de las administraciones públicas (cont.) II.4.2 Cuenta de utilización de la renta disponible ajustada

Empleos Recursos P.4 Consumo final efectivo

156

B.7 Renta disponible ajustada

146

B.8 Ahorro

-10

III.: Cuenta de acumulación III.1: Cuenta de capital III.1.1: Cuenta de variaciones del patrimonio neto debidas al ahorro y a las

transferencias de capital.

Variaciones de los activos Variaciones de los pasivos y del patrimonio neto B.10.1 Variaciones del patrimonio neto

debidas al ahorro y a las transferen-cias de capital.

-38

B.8n Ahorro neto

-10

D.9 Transferencias de capital a cobrar 6 D.9 Transferencias de capital a pagar -34

42

Tabla A. IV. 5 Sucesión completa de las cuentas de las administraciones públicas (cont.) III.1.2 Cuenta de adquisiciones de activos no financieros

Variaciones de los activos Variaciones de los pasivos y del patrimonio neto P.51 Formación bruta de capital fijo

37

B.10.1 Variaciones del patrimonio neto debidas al

ahorro y a las transferencias de capital

-38 K.1 Consumo de capital fijo

-30

P.53 Adquisiciones menos cesiones de

objetos valiosos

3

K.2 Adquisiciones menos cesiones de

activos no financieros no producidos

2

B.9 Capacidad (+) /Necesidad (-) de

financiación

-50

43

Tabla A. IV. 5 Sucesión completa de las cuentas de las administraciones públicas (cont.) III.2 Cuenta financiera

Variaciones de los activos Variaciones de los pasivos y del patrimonio neto F Adquisición neta de activos financieros

120

F. Contracción neta de pasivos

170

F.2 Efectivo y depósitos

7

F.2 Efectivo y depósitos

2

F.3 Valores distintos de acciones

26

F.3 Valores distintos de acciones

64

F.4 Préstamos

45

F.4 Préstamos

94

F.5 Acciones y otras participaciones

36

F.7 Otras cuentas pendientes de pago

10

F.7 Otras cuentas pendientes de cobro

6

Capacidad (+)/Necesidad (-) de financiación

-50

44

Es preciso volver a resaltar, según ya indicamos anteriormente, que el Déficit no Financiero que se deduce de la contabilidad presupuestaria (diferencia entre la suma de los capítulos I a VII de los presupuestos de ingresos y gastos) no es en absoluto equivalente a la Necesidad de Financiación definida por el SEC, y ello no solo por la diferente normativa contable a aplicar entre este último y la contabilidad presupuestaria, sino también por la interpretación específica que ha dado Eurostat a multitud de operaciones en los manuales que ha publicado. Por ello, al déficit no financiero de la contabilidad presupuestaria habrá que aplicarle una serie de ajustes para determinar la magnitud correspondiente en términos de Maastricht. Así por ejemplo, los ingresos tributarios habrán de contabilizarse básicamente en términos de caja y no como derechos reconocidos; los intereses por el criterio de devengo; los avales sistemáticos que impliquen compromisos firmes de las AAPP a largo plazo exigirán que el pasivo avalado se contabilice en el balance de la Administración Pública correspondiente y en su cuenta financiera (deuda); la adquisición de acciones por ampliaciones de capital en empresas públicas en pérdidas, que en Contabilidad Pública se contabilizan en Activos Financieros (no inciden en el déficit público), habrá que considerarlas como transferencias de capital (sí inciden en el déficit público), etc.... Por lo tanto, la medición del equilibrio presupuestario que exige la Ley de Estabilidad requerirá también la elaboración de unos estados contable-presupuestarios específicos para los que habrá que definir quien será el órgano que asuma esa función: la Administración Pública tutelada o el órgano tutelante, si bien hoy las tareas la llevan a cabo la Intervención General de la Administración del Estado y el Banco de España. La teórica equivalencia entre Contabilidad Pública y Contabilidad Nacional puede deducirse del siguiente cuadro elaborado por el profesor Dodero:

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CLAVE

CONCEPTO SEC

Capítulo del presupuesto en el que está contenido (en todo o en parte)

SEC GASTOS INGRESOS K1 + Consumo de capital fijo D1 + Remuneración de los asalariados P2 + Consumos intermedios P1 = PRODUCCIÓN 1+2+KI P2 - Consumos intermedios 2 B.1b = VALOR AÑADIDO BRUTO K1 - Consumo de capital fijo -K1 B.1n = VALOR AÑADIDO NETO D1 - Remuneración de los asalariados 1 B.2n =EXCEDENTES DE EXPLOTACIÓN NETO “ D2 + Impuestos sobre la producción y las importaciones 2 1.2.3 D3 +- Subvenciones a los productos y a la producción 4 4 D4 + Rentas de la propiedad 3.2 5 B.5n = SALDO DE RENTAS PRIMARIAS NETO D5 + Impuestos corrientes sobre renta, patrimonio, etc. 1 D62 - Prestaciones sociales 4 D7 + Otras transferencias corrientes 4 4 B.6n = RENTA DISPONIBLE NETA P3 - Gasto en consumo final (incluye consumo de capital fijo) 1.2.K1 (-) B.8n = AHORRO NETO D9 + Transferencias de capital a cobrar 7 D9 - Transferenccias de capital a pagar 7 B.10.1 =VARIACIONES DEL PATRIMONIO NETO DEBIDAS AL AHORRO

Y A LAS TRANSFERENCIAS DE CAPITAL

P5 - Formación bruta de capital 6 6 K1 + Consumo de capital fijo K1 (+) K2 -Adquisiciones menos cesiones de activos no financieros no producidos 6 6 B9 = CAPACIDAD (+)/ NECESIDAD (-) DE FINANCIACIÓN 1+2+3+4+6+7 1+2+3+4+5+6+7

Fuente: Adolfo Dodero

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NORMATIVA BÁSICA DE EUROSTAT (Sec/95, Manuales y Decisiones)

No pretendemos abordar, ni tan siquiera mínimamente, toda la problemática de la Contabilidad Nacional, que excedería con mucho las posibilidades de este trabajo, pero sí creemos oportuno hacer referencia a algunos puntos fundamentales desarrollados en el SEC/95 y a algunas aclaraciones complementarias que ha venido haciendo Eurostat en sus Manuales y Decisiones como elemento esencial para el desarrollo del propio SEC. El principio de devengo El sistema registra los flujos ateniéndose al principio de devengo. Así, la producción se registra cuando se obtiene, no cuando la paga el comprador (SEC/1.57). No obstante, en algunos casos resulta necesario mostrarse flexible en el momento del registro. Esto es así en el caso de los impuestos, que han de adoptar un criterio diferente al de devengo y que se registrarán de acuerdo con una de estas tres alternativas:

1º) Por las cantidades realmente recaudadas (criterio de caja).

2º) Por las cantidades devengadas (derechos reconocidos) ajustadas en función de la experiencia.

3º) Por las cantidades devengadas, pero ajustándose la diferencia con las recaudadas

como transferencias a hogares o sociedades.

En el ámbito de los gastos, el principio del devengo coincide con el que se desarrolla en los Principios Contables Públicos que inspiran el Plan General de Contabilidad Pública del Estado de 1994, asumido y adaptado por la mayoría de las Comunidades Autónomas, entre las que se encuentra la Comunidad Andaluza. Así, en dichos Principios se indica (Documento nº. 3/42) que “la imputación temporal de gastos debe de hacerse en función de la corriente real de bienes y servicios que los mismos representen y no en el momento en que se produzca la corriente monetaria o financiera derivada de aquéllos. Los gastos que surjan de la ejecución del presupuesto se imputarán cuando, de acuerdo al procedimiento establecido en cada caso, se dicten los correspondientes actos administrativos. No obstante, al menos a fecha de cierre del período, aunque no hayan sido dictados los mencionados actos administrativos, también deberán reconocerse en el estado de resultados los gastos efectivamente realizados por la entidad hasta dicha fecha”.

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Ello supone que, al menos a fin de ejercicio, los gastos devengados y no reconocidos han de contabililzarse y figurar, por tanto, en la Cuenta del Resultado Económico – Patrimonial. Ello, no obstante, si no existe consignación presupuestaria y los gastos no se han reconocido, no afectarán al saldo presupuestario ni, por lo tanto, al déficit de ese año, ya que, en espera de su imputación presupuestaria, se contabilizan en la cuenta 409: “Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto”, caso muy común en los gastos sanitarios. El SEC/95 es mucho más riguroso en ese sentido, porque explicita que la contabilización habrá de hacerse en el momento en que tienen lugar los costes de producción; que los flujos se registran cuando nacen las obligaciones y que “el gasto en consumo final de bienes y servicios proporcionados a través de productores de mercado se registra en el momento en que se suministran” (SEC/3.95) incidiendo, por lo tanto, en el déficit del ejercicio. El razonamiento de no imputar presupuestariamente gastos no consignados puede ser legalmente correcto, pero esos gastos afectan indudablemente al déficit real del ejercicio y es ésta magnitud, puramente económica, la que considera la contabilidad del SEC.

Los procesos de consolidación de las empresas y entes públicos según el SEC/95

Clasificación de los productores

? Productores de mercado Privados y públicos

? Para uso final propio Privados

? Otros productores no de mercado Privados y públicos

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SECTORES A) Productores de mercado

? Sociedades no financieras ? Instituciones financieras ? Hogares

B) Productores para uso final propio

? Hogares ? Empresas no societarias propiedad de los hogares

C) Otros productores no de mercado

* Administraciones Públicas

? Administración Central ? Comunidades Autónomas ? Corporaciones Locales ? Administración de la Seguridad Social

* Instituciones sin fines de lucro

Las Administraciones Públicas

1º) Son productores no de mercado. Su producción está destinada al consumo individual o colectivo y está financiada básicamente a través de pagos obligatorios de unidades de otros sectores.

2º) Realizan funciones de redistribución de renta y riqueza.

3º) Pueden realizar funciones dentro del Sector de Sociedades no financieras

(Sociedades no financieras públicas) como productor de mercado.

Para que una Sociedad no financiera pueda considerarse pública ha de estar sometida al “control”de las unidades de las AAPP.

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Se entiende por “control”:

a) La posesión de más del 50% de las acciones.

b) La capacidad para determinar la política general de la empresa o el nombramiento de los administradores.

Por otro lado, para que una sociedad no financiera pública pueda ser calificada como

productor de mercado SUS VENTAS HABRÁN DE CUBRIR EL 50% DE LOS COSTES DE PRODUCCIÓN. Este hecho se debe mantener durante una serie de años, no procediendo la reclasificación por leves oscilaciones de un año a otro. A efectos de la determinación del porcentaje del 50%

NO SE CONSIDERAN VENTAS:

1). Los pagos de las AAPP para cubrir un déficit global. 2). Pagos a la unidad por parte de las AAPP para financiarla de acuerdo con sus costes

o por la negociación de un presupuesto anual. 3). Pagos de las AAPP por servicios que no puedan aplicarse a servicios similares

prestados por productores privados.

SE CONSIDERAN VENTAS:

1). Pagos de las AAPP vinculados al volumen de producción (por unidad de producto o servicio).

2). Los precios pagados a productores públicos que se aplican a servicios similares de productores privados.

3). Los precios que son económicamente significativos (el productor público es financiado con arreglo al volumen de producción que suministra).

Como puede claramente deducirse de estas consideraciones, la filosofía implícita para

clasificar una empresa o ente público como productor de mercado, de forma que sus resultados y deuda no consoliden con los de la Administración Pública correspondiente, es la del concepto de transferencia de riesgo al productor público de mercado.

50

Parece oportuno que reseñemos a continuación algunos casos que se derivan de las normas y decisiones de Eurostat en orden a la consolidación o no de las empresas y entes públicos.

ALGUNOS CRITERIOS DE CONSOLIDACIÓN PARA LA SOCIEDADES NO FINANCIERAS PÚBLICAS

Las subvenciones a empresas públicas. Interpretación de la normativa andaluza. La norma de valoración 20ª del Plan General de Contabilidad aplicable a las Sociedades Mercantiles y Entidades de Derecho Público de la Comunidad Autónoma de Andalucía (Resolución de 4 de marzo de 2002 de la Intervención General de la Junta de Andalucía), distingue entre Transferencias y Subvenciones corrientes y de capital. Son Transferencias corrientes los fondos recibidos por la entidad para la financiación de operaciones corrientes no concretas ni específicas. De acuerdo con la normativa SEC, estas transferencias no pueden considerarse como ingresos de explotación (ventas) a efectos de determinar el porcentaje del 50% en el marco de la posible consolidación, y así parece deducirse de la propia normativa andaluza, en la que se indica que las transferencias que tengan como finalidad compensar pérdidas no deberán lucir como ingresos de explotación, sino en la cuenta “Aportación de socios por compensación de pérdidas”. Pero es que las transferencias de capital, que se corresponden con los fondos recibidos por la entidad para el establecimiento de su estructura básica, y que se contabilizan como ingresos a distribuir en varios ejercicios, no pueden considerarse tampoco, según criterio SEC, como ingreso de explotación, cuando ésto suele ser una práctica común en la contabilidad de las empresas y entes públicos de nuestra Comunidad. La misma consideración cabría hacer con respecto a las subvenciones de capital. En cuanto a las subvenciones corrientes, habrá que distinguir para considerarlas o no como ingresos de explotación si tienen o no una finalidad específica de influir en los precios o permitir una remuneración suficiente de los factores de producción. En definitiva, las subvenciones no pueden considerarse, en general, como ingresos de explotación de las empresas públicas, lo que suele ser común, sino que habrán de someterse al análisis que determine si ello es o no posible. Así, por ejemplo, las relaciones entre la Administración y las empresas públicas que vengan establecidas por medio de un contrato-programa (muy habitual en el marco de este tipo de relaciones) generarán ingresos para la empresa que podrá considerarlos como “ventas” siempre que

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? Se establezcan niveles de precios unitarios por cada tarea o servicio. ? No se negocie un presupuesto anual para el servicio de que se trate o ? Los precios no difieran sustancialmente de los de mercado.

La financiación de Inversiones a efectos del cálculo de la capacidad/necesidad de financiación

La necesidad de controlar el déficit público ha orientado a las distintas Administraciones hacia la aplicación de fórmulas de financiación alternativa, bien en colaboración con la iniciativa privada o bien mediante la utilización de entes o empresas públicas. En definitiva, se trata del caso de infraestructuras públicas financiadas y explotadas por el sector sociedades. La necesidad de consolidar déficit o deuda o ambas dependerá de la consideración de la inversión como “arrendamiento operativo” (sujeto a los riesgos de la gestión privada y, por tanto, no consolidable) o bien “arrendamiento financiero” (consolidable). Muchas han sido las normas implantadas por Eurostat en sus Manuales o a través de Decisiones que han venido surgiendo ante casos específicos, pero todas amparadas en el concepto de “transferencia de riesgo”, es decir, si la actividad a desarrollar está garantizada por la Administración se considerará un arrendamiento financiero y los resultados y la deuda habrán de consolidarse con las de la Administración de que se trate. Para determinar la característica del arrendamiento, Eurostat ha señalado una serie de factores que ayudan en la toma de decisiones sobre la consolidación. Son éstos:

1º) ¿Quién es responsable del mantenimiento y el seguro del activo?. Si es la Administración, ello sugiere un arrendamiento financiero.

2º) ¿Quién reembolsa la financiación en caso de rescisión anticipada del contrato?.

Si la Administración pública se responsabiliza del reembolso de las deudas de la sociedad en caso de rescisión anticipada del contrato, estamos ante un arrendamiento financiero.

3º) ¿Quién determina la naturaleza del activo? (diseño, construcción, explotación, etc....).

Si la sociedad es libre para determinar dicha naturaleza, la situación sugiere un arrendamiento operativo.

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4º) ¿Quién hace frente al riesgo en cuanto al nivel de demanda?.

Si la Administración no se responsabiliza de este factor, ya que sólo paga por el servicio que se le suministre, al igual que el resto de clientes, nos encontramos ante un arrendamiento operativo.

5º) ¿Se reciben ingresos de terceros?.

Si la sociedad utiliza el activo para prestar servicios a clientes distintos de la Administración pública y estos ingresos constituyen una parte importante de las rentas totales de la misma, nos encontramos también con un arrendamiento operativo.

6º) ¿Paga menos la Administración pública si la calidad del servicio no es suficiente?.

Se trataría, entonces, de un arrendamiento operativo.

7º) ¿Aumentan los pagos de la Administración en caso de aumentar los costes de la sociedad?.

En este caso, arrendamiento financiero.

8º) ¿Quién se enfrenta al riesgo del valor residual?.

Si existe esta opción para la Administración al final del contrato, y ésta no está obligada a adquirir el bien si no lo necesita o éste no se encuentra en buenas condiciones, la situación sugiere un arrendamiento operativo.

Por otra parte, muy recientemente Eurostat ha adoptado también una Decisión en relación con el tratamiento de la financiación de inversiones en el ámbito de la colaboración público-privada en la que se precisan aún más los criterios de sectorización en este campo. Se sigue el criterio de asunción de riesgos que ya se ha comentado y, en este sentido, el socio “privado” debe asumir:

a) El riesgo de construcción. b) El riesgo de demanda o el de disponibilidad (o ambos).

Entendiéndose también por socio “privado”las sociedades públicas que prestan

servicios a la Administración en condiciones de mercado.

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Siendo evidente la necesidad de asunción del riesgo de construcción, el de demanda viene a constatar, por medio de una Decisión, lo que se apuntaba en el punto 4º. anterior, que estaba contenido en el primer Manual de Eurostat. Por su parte, la asunción del riesgo de disponibilidad no es más que la exigencia de la vinculación de los pagos – vía penalizaciones – con la calidad del servicio prestado, como se indicaba en el punto 6º. anterior. Se descartan así los modelos con pagos fijos e incondicionales. Pero Eurostat va aún más lejos, al exigir que se refleje contractualmente la asunción precisa de estos riesgos.

ALGUNOS CASOS DE MAYOR INTERÉS A ESCALA NACIONAL Hospitales Públicos Nada impide que un hospital de titularidad pública, con personalidad jurídica propia y con orientación al mercado, pueda prestar sus servicios a la Administración de que se trate, asumiendo determinados riesgos y evitando, por tanto, su sectorización dentro del Sector Público. Ello debería exigir, como hemos visto hasta aquí, entre otras consideraciones:

1. Que lleve a cabo ventas directas a terceros fuera del servicio prestado por la propia Administración, entre las que cabría destacar la adquisición por parte de empresas de seguro privadas de los respectivos servicios.

2. Que se facture a la Administración con la exigencia, por parte de ésta, de un

mínimo de calidad.

3. Que los precios unitarios de facturación no estén sustancialmente alejados de los correspondientes a servicios similares en el sector privado.

4. Que los “contratos-programa” que habitualmente se suscriben entre la

Administración Pública y este tipo de entidades recojan claramente todos estos factores, así como la cláusula contractual de la última Decisión de Eurostat a la que nos hemos referido, evitando, como suele ser lo habitual, la negociación de un presupuesto anual sin la determinación de precios unitarios.

En este sentido, la Consejería de Salud de la Generalitat Valenciana ha llevado a cabo

una experiencia singular con el hospital de Alcira (Valencia), cuya gestión ha encargado a una empresa privada. Asimismo, la Comunidad de Madrid, pionera en el campo de la financiación extrapresupuestaria, aún con el riesgo que ello pueda implicar para el cálculo futuro de su déficit y deuda ante posibles reconsideraciones de Eurostat, ha implantado el modelo de

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“arrendamiento operativo” antes comentado para el proyecto de construcción de ocho hospitales en la región, sistema ya utilizado en el Reino Unido e Italia. Una opción presupuestaria hubiera hecho imposible acometer a corto plazo esta inversión que parece superará los 800 millones de euros. Las empresas que acometan la inversión se harán cargo de la construcción y mantenimiento de los edificios, mientras que la Administración realizará pagos regulares en un período que oscilará entre los 20 y los 30 años, exigiendo una determinada calidad del servicio. Las empresas promotoras serán, pues, titulares de los edificios asumiendo los riesgos de su inversión, mientras que el personal asistencial y la gestión sanitaria corresponderá al sistema público de salud.

Esta pequeña muestra de aplicación de las “normas” de Eurostat se amplía con otras muchas: ventas de activos (privatizaciones); asunción y cancelación de deudas; avales etc..... que, junto a sus “notas” y en ciertos supuestos de gran calado, han afectado o pueden afectar al cálculo del déficit público de nuestro país. Así, por ejemplo, el caso GIF (hoy ADIF) o el de los avales a la televisión pública en la formalización de créditos.

El Ente Gestor de las Infraestructuras Ferroviarias – GIF – hoy ADIF (Administrador de Infraestructuras Ferroviarias) no viene consolidando como sector público. Su objeto es el de la construcción y gestión de las infraestructuras ferroviarias de alta velocidad y convencional, la gestión de su patrimonio, así como la de las telecomunicaciones y la de la circulación de los trenes. Tiene personalidad jurídica propia distinta de la de la Administración del Estado, patrimonio propio y contabilidad independiente y cuenta con personal laboral no funcionario. Las fuentes de ingreso de ADIF la constituyen el canon a cobrar a los operadores que, en su caso, utilicen las infraestructuras, así como las subvenciones y fondos comunitarios y las aportaciones patrimoniales del Estado. Eurostat, en principio, tiene autorizada la no consolidación de su déficit y su deuda considerándolo como “productor de mercado” para lo cual, como es sabido, sus ventas habrán de cubrir el 50% de los costes de producción. Se considera que la sociedad soporta la mayoría de los riesgos de su gestión y recibe la mayoría de los beneficios (arrendamiento operativo), contabilizándose en su balance la inversión en infraestructuras. La aportación a ADIF, por parte de la Administración, de infraestructuras ya existentes se considera una inyección de capital en especie. Se trata del intercambio de un activo no financiero por otro financiero y la operación, como es lógico, no tiene repercusiones sobre la

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capacidad o necesidad de financiación, pero en lo que ya no está de acuerdo parte de la doctrina en este campo es que las aportaciones de capital para la construcción de nuevas infraestructuras se contabilicen como “activos financieros” sin incidencia, por tanto, en el déficit público. Al hilo del caso GIF han aparecido situaciones similares de las que la más significativa corresponde a la Comunidad de Madrid con la sociedad MINTRA (Madrid, Infraestructuras del Transporte). Mintra tuvo como antecedente Arpegio, SA, cuando la constitución de sociedades para huir de los déficits presupuestarios no estaba debidamente controlada por la UE a través de Eurostat. Arpegio, mediante mandato, recibía una encomienda genérica de la Comunidad de Madrid para financiar su infraestructura ferroviaria (METRO), para lo cual tenía una autorización específica de endeudamiento anual de la propia Comunidad. Las obras eran construcciones de dominio público, no integrándose en el patrimonio de la sociedad, sino en el de la Comunidad de Madrid, que consignaba en sus presupuestos los gastos anuales en que incurría Arpegio, la cual no tenía propiamente capacidad de gestión, ya que la dirección de las obras correspondía a la propia Comunidad. Esta forma de actuar no entraba en la consideración de arrendamiento operativo (asunción de riesgos) que entronizó el SEC-95. Al ser la empresa puramente instrumental, su actividad habría que considerarla como propia de la Administración pública, por lo cual apareció MINTRA con características similares a GIF: un ente público que construye, financia y explota la infraestructura del metro de Madrid (METROSUR) a través del cobro de un canon. Sin embargo, esta situación ha sido reconsiderada por Eurostat, ante la posibilidad de utilización de las infraestructuras por un solo operador (METROSUR) y los resultados más que dudosos de la gestión, que pretende obviarse vía subvenciones al usuario. Este dictamen de la Oficina de Estadística de la UE podría poner en serio aprieto las finanzas de la Comunidad de Madrid, pues Mintra acumula una deuda muy importante y necesita seguir acudiendo a los mercados de capitales para continuar con su proyecto en Metrosur. Además, esta postura de Eurostat ha de poner en sobreaviso a otras entidades similares tales como IFERCAT – gestor catalán encargado de la ampliación del Metro de Barcelona – o las sociedades estatales constituidas para la financiación de inversiones en obras hidráulicas. Otro caso singular lo constituía la televisión pública, que viene presentando importantes resultados negativos anuales y cuyo endeudamiento, como consecuencia de ello, es muy cuantioso, habiéndose venido contrayendo con el aval del Estado.

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Las normas de Eurostat determinan que, al ser un aval un pasivo contingente, su existencia no tiene por qué significar la no asunción de riesgos por la empresa, por lo cual ésta, si cumple el porcentaje del 50%, puede no consolidar. Pese a ello, si la situación no es clara, la existencia del aval puede inclinar la balanza en un sentido o en otro. Y éste ha sido el caso. Eurostat ha considerado que no existe el concepto de “transferencia de riesgo” que ya analizamos con anterioridad y ha clasificado a TVE como Administración pública, cualquiera que sea su personalidad jurídica, con lo cual tanto su déficit como su deuda han quedado consolidados con los de la Administración a partir de 2003, si bien la IGAE ha incluido los déficits de RTVE desde el año 2000 (ver pág. 28). En definitiva, las nuevas fórmulas que posibilitan la actuación de las Administraciones públicas como “productor de mercado” suponen un incentivo para la organización de los servicios públicos en unidades autónomas fundamentalmente autosuficientes frente a las subvenciones genéricas de explotación y permiten dar cabida al sector privado en la gestión, pero si el riesgo permanece de forma mayoritaria en la Administración, la operación de que se trate permanecerá en su balance. Es por ello, que las normas y decisiones de Eurostat buscan el traslado de los riesgos a las empresas y entes públicos en aras de una mayor eficiencia y viabilidad financiera de los proyectos, tratando de evitar el “diferimiento presupuestario” que hasta ahora se utilizaba a través de la creación espuria de empresas instrumentales que, con el objeto de escapar a las limitaciones del déficit o el endeudamiento, no eran más que meras receptoras de subvenciones más o menos camufladas, y tenían, en muchos casos, el único objetivo de la despolitización y la huída del Derecho Administrativo.

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