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Mayo de 2000 LIBERTAD Y DESARROLLO ISSN 0717-1552 SERIE INFORME POLÍTICO N 9 66 LA CUESTIÓN MAPUCHE: UN TEMA PRIORITARIO N Q 66 Eugenio Guzmán

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Mayo de 2000

LIBERTAD Y DESARROLLO ISSN 0717-1552

SERIE INFORME POLÍTICO

N966

LA CUESTIÓN MAPUCHE: UN TEMA PRIORITARIO

NQ 66 Eugenio Guzmán

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LA CUESTIÓN MAPUCHE: UN TEMA PRIORITARIO

Eugenio Guzmán A.° (

•El trabajo analiza la situación del conflicto mapuche en la actualidad, a través de una breve síntesis histórica a partir de las leyes que se dictaron desde 1866 hasta 1993.

•Se identifican los problemas sociales y económicos que enfrentan estas comunidades y los efectos que el conflicto político y social desencadenado por grupos activistas provoca hoy, en el cual se ven involucrados importantes sectores productivos del país.

•Se conc luye que las so luc iones ideológicas, como otorgar autonomía y soberanía a las comunidades indígenas, resultarían ineficaces.

•El estudio indica que el énfasis debe ponerse en una política social focalizada, en una actitud de respeto a la cultura indígena y al estado de derecho. En suma, se rechazan las políticas paternalistas y estatales y se impulsan aquellas que promueven la libertad de las personas en las comunidades indígenas.

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RESUMEN EJECUTIVO

ste trabajo analiza de la situación del conflicto mapuche en la actualidad. Para ello se desarrolla una breve síntesis histórica a partir de las leyes que se dictaron desde 1866 hasta 1993. A partir de éste se concluye que

el tratamiento del problema presenta las mismas características que otros en la historia del país. Es decir, que frente a las falencias del sistema de aplicación de leyes se recurre a nuevas normativas para suplir las anteriores, sin que ello resuelva los problemas.

Establecido lo anterior se analiza la situación actual, identificándose los problemas sociales y económicos que enfrentan las comunidades mapuches, como asimismo los efectos que está provocando el conflicto desencadenado por grupos activistas, el cual afecta a importantes sectores productivos del país. A este respecto, se señala que existe una basta red de instituciones, tanto nacionales como internacionales, que apoyan a los grupos activistas y el riesgo que implica que el tema llegue a involucrar a gobiernos, particularmente por lo avanzada que se encuentra la discusión en distintas comisiones de Naciones Unidas.

Finalmente, se concluye que las soluciones ideológicas, como otorgar autonomía y soberanía a las comunidades indígenas, además de minar las bases del Estado nacional, resultarían ineficaces. Asimismo, aquellos planteamientos restitutivos, es decir que consideran la entrega de tierras o su equivalente económico deben ser vistas con mucho cuidado puesto que inducen a comportamientos oportunistas y presentan una serie de problemas en la identificación de beneficiarios. Dado lo anterior, se concluye que el énfasis debe ponerse en una política social focalizada que supone el uso de todo tipo de instrumentos, en una actitud de respeto por la cultura indígena y el estado de derecho y en una permanente preocupación por integrar al pueblo mapuche, contrarrestando así las posturas radicales que cuentan con gran apoyo externo. En suma, se rechazan las políticas paternalistas y estatales y se impulsan aquellas que promueven la libertad de las personas en las comunidades indígenas.

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INTRODUCCIÓN

primeras movilizaciones podí

urante la década del 90 el conflicto indígena ha pasado a constituir parte de la agenda de discusión política. Las

an ser percibidas por la opinión pública como expresión del rechazo al proceso

de colonización española, a propósito del Quinto Centenario; pero con el correr del tiempo el tema pasó a ser una crítica generalizada hacia lo que es y representa el Estado chileno. En efecto, sistemáticamente se ha impuesto la tesis que plantea una deuda social e histórica con los pueblos originarios debido a las sistemáticas violaciones de los derechos que el Estado habría cometido en contra de los pueblos indígenas y en particular con el Mapuche.

La colonización, así como también el proceso de ocupación chilena durante el siglo XIX, tuvo efectos importantes en los modos de vida de los pueblos aborígenes. En efecto, en el lapso de 400 años ellos experimentaron cambios en sus estilos de vida, al punto que, en sentido estricto las etnias originarias pasaron a incorporarse a la sociedad chilena por la vía del mestizaje.

Este encuentro o shock cultural no estuvo exento de problemas, particularmente en el caso del pueblo Mapuche. Tanto la conquista española como el proceso de ocupación en el Chile republicano se tradujo en conflictos no menores. Por lo pronto, la conquista implicó un proceso de desplazamiento y guerra que finalmente cedió, básicamente por falta de recursos, al establecimiento de tratados de paz con el pueblo Mapuche (parlamentos) reconociendo su autonomía y soberanía.

Con posterioridad a la independencia y con la consolidación del Chile republicano la situación fue distinta. De una u otra forma, la vida social y económica del Chile mestizo fueron transmitiéndose al pueblo Mapuche al punto que sus actividades no se diferenciaban sustancialmente de las del resto del país. Es en este contexto, en que tuvo lugar el proceso de expansión y consolidación territorial del Estado chileno. Esto explica que los conflictos, que por cierto los hubo, no tuvieron los mismos alcances que el proceso de conquista española. Los procesos de asimilación cultural y, en general, los contactos en la "frontera" ya se habían desencadenado hacía mucho tiempo, lo que, conformaba un escenario completamente distinto .

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No obstante, que en el proceso de expansión del Chile republicano se realizan intentos sistemáticos por proteger legalmente la propiedad sobre las tierras indígenas, finalmente se evidencia un problema recurrente en la historia del país: la escisión entre lo que son las leyes y las garantías que ella establece y la efectividad y aplicación que en la práctica se da de ella. Pero adicionalmente y tal vez más importante, es que ello se dio bajo una concepción regulatoria de la propiedad que no consagraba al igual que en el resto del país la propiedad individual de la tierra.

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I. UNA HISTORIA CONOCIDA

el hecho que la ex

I problema más complejo y, en general más relevante para comprender el debate actual, está relacionado con

pansión del Estado chileno implicó pérdidas paulatinas de las tierras por parte del pueblo

Mapuche. En efecto, entre las primeras acciones realizadas por el gobierno chileno estuvieron la delimitación de las tierras indígenas con la consiguiente entrega de títulos de merced1, el establecimiento de tierras fiscales2 que posteriormente fueron vendidas, la autorización para el establecimiento de poblaciones en tierras indígenas, y la prohibición de enajenar en terrenos indígenas a quienes no tuvieran títulos inscritos3.

MÚLTIPLES LEYES

Como evidentemente esta situación podía generar irregularidades en perjuicio de los indígenas, se crearon los "protectores de indígenas". A ellos se les encargaban funciones de protección de los derechos indígenas, particularmente en materia de deslindes y contratos traslaticios de dominio4, como asimismo promover la resolución definitiva de cuestiones pendientes sobre validez o nulidad de contratos de venta o arriendo de terrenos indígenas anteriores a la ley de 18665.

No obstante lo anterior, como tantas veces ha ocurrido en la historia de Chile, los vacíos legales o más exactamente las interpretaciones de los cuerpos legales, se tradujeron en irregularidades que en la práctica significaron pérdida de propiedad por parte de los indígenas. De allí que, en 1874 se dictara una nueva ley en la cual se hizo extensiva la prohibición de enajenar contemplada en la ley de 1866 a otras formas de adquisición (hipotecas, arriendos, etc.) a los terrenos situados en territorio indígena6 También se prohibía, a los particulares la

1 Ley de 1866 sobre Fundaciones de Poblaciones en el Territorio de los Indígenas. Existen cuerpos legales anteriores como la Ley de 1823 sobre Tierras Indígenas, pero que más bien tuvieron como propósito definir las tierras fiscales que podían rematarse una vez delimitadas. ^ Aquellas en que no se "hubiera probado posesión efectiva y continuada por un año por lo menos" Artículo 69 inciso 2a Ley del 4 de diciembre de 1866. ^ Ello se hacía en razón de que era muy difícil contar con títulos dado que recién se estaba introduciendo la normativa al respecto. 4 Compra y venta, donación o permuta. 5 Ley del 4 de diciembre de 1866, artículo 89. ° Ley del 4 de agosto de 1874, artículo 5.

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adquisición de terrenos en tierras indígenas7, siendo la excepción en el caso de aquellas tierras que se encontraban en territorios indígenas y cuyos títulos estuvieran inscritos legalmente8. En definitiva, se quería proteger a los propietarios indígenas de situaciones que en la práctica significaban la pérdida de dominio sobre sus tierras, a través de arriendos abusivos o hipotecas, los que si bien no constituían contratos de compra y venta, en general se traducían en la pérdida de tierras de los propietarios.

En 1875 con la creación de la provincia de Angol9, se derogan las prohibiciones de enajenación de tierras indígenas de la ley de 1866 en los departamentos de Lebu, Cañete y parte de La Imperial. Sin embargo, como consecuencia de nuevas irregularidades, dos años más tarde, en 187710 se deroga el artículo de la ley de 1875 que permitía la enajenación en las tierras consignadas en el departamento de La Imperial. Adicionalmente, la nueva ley aclaraba que las excepciones de la ley de 1874 sobre tierras inscritas se refería a las inscritas a la fecha de dicha ley. En efecto, en la ley de 1874 se prohibía a los particulares adquirir por cualquier medio terrenos indígenas en los límites señalados por la ley, la excepción eran los particulares que tuvieran propiedades inscritas en forma legal en dichas tierras. Dado que la ley no era "precisa", para salvar este escollo, se siguieron inscribiendo tierras indígenas las que posteriormente eran adquiridas por otros particulares.

Como consecuencia de nuevas irregularidades, en 1883, se dicta una ley11 cuyo propósito fue no sólo ratificar la ley de 1874 respecto de la prohibición de adquirir terrenos indígenas a través de cualquier contrato, sino que además aclarar que ello es extensivo al caso en que "aún cuando el indígena o la reducción la cual pertenezcan [las tierras]tengan registrados sus títulos de propiedad"12. Además, se señalaba que esta prohibición subsistiría por 10 años. Es decir, nuevamente la ley no había sido lo suficientemente explícita y en subsidio de ésta los órganos encargados de aplicarla no eran capaces de cumplir su función.

Transcurrido el plazo de 10 años de prohibición de la ley de 1883, en 1893 se dicta una nueva ley que prorroga la

7 Ley del 4 de agosto de 1874, artículo 6 8 Ley del 4 de agosto de 1874, artículo 6, inciso 2S. 9 Ley del 13 de octubre de 1875. Ya en 1869 se habían creado los departamentos de Angol, Lebu e Imperial. 10 Ley del 9 de noviembre de 1877 11 Ley del 20 de enero de 1883 12 Ley del 20 de enero de 1883, artículo 1a.

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prohibición y la extiende a terrenos indígenas en las provincias de Valdivia, Llanquihue, Chiloé y Magallanes, situación que se repetirá en 190313. Pero adicionalmente "se prohibe a los notarios extender escritura alguna de venta, hipoteca, anticresis, arriendo o cualquier otros contrato en virtud del cual se prive directa o indirectamente a los indígenas del dominio, posesión o tenencia del terreno que ocupan"14

Posteriormente, en 192715se dicta la ley que permite la división de las comunidades indígenas. A partir de entonces, se han desarrollado diversos cuerpos legales. Así, por ejemplo, la ley 4.80216 se hacía cargo de los procedimientos y disputas suscitadas por la división de comunidades. Algo similar ocurre con la ley 14.51117en que además se introducen restricciones a la enajenación de las hijuelas resultantes de las divisiones y se establecen quórum para la división18.

En 1972 se promulga la ley 17.729, en la cual se define que se entenderá por indígena a fin de establecer un estatuto de normas. Se introducen cambios en el quorum para dividir una comunidad19 y se restringe la enajenación de las subdivisiones a los miembros de la misma comunidad pero que tuvieran un terreno de una cabida inferior a una unidad agrícola familiar. Adicionalmente, se le otorga al Estado, a través del Instituto de Desarrollo Indígena, CORA, CORFO e INDAP, un rol interventor lo que hasta entonces no existía, con lo cual se ratificaba el rol paternalista que por años había operado en el país. Es decir, en vez de ir a la fuente del problema se establecía otra ley con mayores restricciones y regulaciones.

Por último, se aplican las normas sobre expropiación proporcionadas por la Ley de Reforma Agraria, con el propósito de restituir tierras para los indígenas. Para muchos de los actores de la época la expropiación de tierras de aquéllos que no eran indígenas pero que se encontraban era dichos territorios, constituía la "solución" a una historia injusta de usurpaciones

13 Ley NQ 1581 de 1903 14 Ley del 11 de enero de 1893, artículo 2a, inciso 25. 15 Ley N8 4169 de 1927 1^ Dicha ley crea los Juzgados de Indios y establece normas de procedimiento para divisiones de comunidades y venta de hijuelas asignadas 1Crea los Juzgados de Letras de Indios, establece régimen legal de la propiedad indígena; fija normas sobre división de comunidades, radicación y crédito indígena. 18 Sólo después de 15 años contados a partir de la inscripción de la hijuela se permite gravarla o enajenarla. Se exceptúa esta prohibición en caso de indígenas que posean tierras comprendidas en algún título de merced, siempre que ello no Implique la adquisición de más terrenos que los necesarios para completar una unidad económica. 19 Mayoría absoluta ley 17.729, artículo14s, inciso 7S

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¡legales. Sin embargo, era una nueva forma de usurpación amparada en la ley, y cuyos actores afectados no eran indígenas.

Durante el Gobierno Militar se dictaron los decretos ley 1.939 de 1977, 2.568 y 2.695 de 1979, los que tuvieron como propósito regularizar los conflictos dejados por la Reforma Agraria, para lo cual se entregaron títulos de dominio y se regularizaron derechos de propiedad en las comunidades indígenas. En todo caso, se mantienen gran parte de las regulaciones relativas a las enajenaciones de reservas20, aunque se admite su división. Si bien tampoco puede decirse que se solucionó el tema indígena durante el período, al menos se hicieron esfuerzos importantes por transferir el dominio de tierras a las comunidades y propietarios indígenas.

Finalmente, después de largas discusiones en 1993 se dictó la Ley 19.253 que creó la CONADI y se establecieron normas relativas a la "protección, fomento y desarrollo" indígena. Nuevamente, como en otras oportunidades se introducen normas que prohíben la enajenación de tierras, exceptuando a miembros de la misma etnia. Las prohibiciones se hacen extensivas a las personas naturales indígenas, y sólo se les permite las permutas previa autorización de la CONADI21,

Siete años más tarde el conflicto aún subsiste.

Esta breve sinopsis de los cambios legales ocurridos por casi 140 años, muestra las falencias del sistema de aplicación de leyes en el país y muestra cómo las instituciones legales no fueron capaces de hacer cumplir la ley, requisito básico de cualquier ordenamiento jurídico. Ello es en gran medida el resultado de siglos de una mentalidad "iluminista" que cree que la solución a la falta de aplicación y reforzamiento de la ley se resuelve creando nuevas leyes.

LA ORIENTACIÓN PATERNALISTA

La historia del problema indígena ha estado marcada por un sinnúmero de equívocos que se manifestaron en cuerpos legales que lejos de favorecer o proteger realmente a las comunidades sólo fomentaron una mayor dependencia del Estado y falta de políticas públicas adecuadas para resolver los problemas sociales de esas comunidades e incapacidad de los

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tribunales para resolver los litigios que las regulaciones impusieron. Más aún, se optó por una concepción de la propiedad sin que se permitiera a los propios indígenas decidir las formas en que ellos querían mantener sus vínculos de propiedad.

Hoy, se quiere culpar injustamente a quienes han adquirido tierras sin ni siquiera estar involucrados en esta historia.

El tratamiento del problema indígena tuvo una orientación paternalista. Siempre se centró el tema en la prohibición de venta de tierras sin que se proporcionaran los medios legales para ello. Los regímenes jurídicos por los cuales se reguló la propiedad no fueron el resultado de las decisiones de las propias comunidades; incluso la organización de las mismas, en muchos casos, fue discrecional puesto que no respetó los troncos consanguíneos de los distintos grupos familiares, básicamente debido a los acuerdos a que se llegaban con líderes mapuches. Así, las actitudes hacia los distintos cuerpos legales que regulaban su funcionamiento, tuvieron tanto la oposición como a la vez el apoyo de los líderes en las propias comunidades.

Es un mito pensar que algún cuerpo legal incluida la legislación actual haya resuelto el problema. Incluso, la idea misma de que para conservar las tradiciones se prohibieran las ventas de tierras, no ha impedido el empobrecimiento de las comunidades, ni menos aún la migración hacia las ciudades.

La mayoría de los gobiernos desde 1823 hasta hoy han visto el tema sólo en términos de la regulación de las tierras indígenas. Se han experimentado diversas fórmulas desde permitir su división y enajenación hasta su completa prohibición. Sin embargo, el problema ha persistido. Para los detractores de las políticas liberales, la libertad para enajenar tierras ha tenido como resultado la pérdida de las mismas con consecuencias económicas y culturales desastrosas. No obstante, tampoco las soluciones "comunitaristas" con su sesgo paternalista y romántico han resultado eficaces. En materia cultural, para bien o para mal, ni los procesos culturales pueden ser planificados ni la simple entrega de tierras asegura el desarrollo económico y social.

LAS DISTINTAS VISIONES

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Quienes creen que es posible rescribir la historia cometen un error: Ella no es sólo el paso del tiempo, es por ello que no se reconstruye, lo que no significa que podamos aprender de ella.

Quienes desean que los mapuches conserven sus tradiciones proponen toda suerte de políticas tendientes a protegerlos; emplean todo tipo de instrumentos propios de nuestra cultura, la construcción de una gramática mapuche u otros mecanismos formales de enseñanza para ser aplicados a una cultura que en sus orígenes estuvo ajena a este tipo de instituciones.

Nadie objeta estas ideas, al contrario, es necesario fomentarlas para permitir a esas culturas "competir" con otras conservando su acervo cultural. No obstante debe tenerse cuidado con transformar la cultura en arqueología o en el mejor de los casos un currículo básico para poder coincidir con el estereotipo. Al respecto, hay que tener cuidado con ello, puesto que puede ser la mejor forma de matar la cultura, burocratizarla, crear funcionarios encargados de protegerla, en buenas cuentas de construir un museo viviente.

En resumen, se puede decir que el error se manifestó en una concepción proteccionista que no valoraba el derecho de propiedad individual, pero que al mismo tiempo era incapaz de proveer los medios judiciales para su protección.

II. LA SITUACIÓN MAPUCHE HOY

a relevancia de la cuestión mapuche deriva de muchos factores. Entre ellos, la situación socioeconómica que enfrentan las comunidades indígenas y los efectos

políticos que ellas está generando para las actividades económicas que se desarrollan en la zonas en conflicto.

L

Con respecto a la situación que enfrentan las comunidades indígenas se puede señalar que el problema no es menor. En efecto, la indigencia y la pobreza en las comunidades o zonas de mayor concentración mapuche22 es prácticamente el doble del promedio nacional23. En materia de ingresos, el 42% de la población mapuche se encuentra en primer quintil de ingresos,

Entre las comunas de mayor concentración de población Mapuche, destacan Carahue, Galvarino, Nueva Imperial, Lumaco, Puerto Saavedra, T. Schmitt, Perquenco, Tirua, Tolten y Ercilla. 23 MIDEPLAN .Cesen 1996

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cuyo promedio mensual es $95.000, lo que contrasta con el 23% de la población total que se encuentra en esa categoría24 El analfabetismo en las comunidades rurales indígenas es más de cuatro veces superior al promedio del país (19% en sectores mapuches contra 4.4% nacional)25; y la mortalidad infantil en zonas rurales mapuches es hasta tres veces superior al promedio nacional26. Por último, en materia de calidad de educación de las 44 escuelas cuyos puntajes en la prueba SIMCE en 1996 eran inferiores al 60%, 26 se encontraban en zonas rurales mapuches.

Estos indicadores muestran la situación desmedrada en que viven los sectores mapuches del país, lo que nos debe llevar a pensar que los esfuerzos legislativos y las políticas públicas hacia ellos no han sido suficientes. Esta situación también se aprecia para el caso de otros sectores de la sociedad chilena.

Por otra parte, la importancia del conflicto tiene otra dimensión dada por quienes son blanco de los ataques de grupos ajenos a las comunidades y que incentivan el ambiente de conflicto, esto es las empresas forestales. En efecto, la industria forestal no ha sido causante de esta historia de equívocos.

Lo más grave es que si esta situación continúa los efectos para el país, incluidas las comunidades mapuches, pueden ser desastrosos en términos económicos. A modo de ejemplo, durante 1999 las empresas forestales chilenas adoptaron decisiones que claramente son contingentes al conflicto. Así, han realizado plantaciones de bosques, adicionales a las de reforestación, en otros países superiores a las hechas en Chile. Por otra parte, hasta 1995 el promedio anual de plantaciones forestales en Chile, excluidas las de reforestación, era de 75.000 hectáreas. En 1999 éste se redujo a 30.000 hectáreas.

Además, los conflictos de las empresas forestales y particulares con distintas comunidades mapuches involucran más de 64.000 hectáreas y sólo durante 1999 se realizaron más de 13 tomas ilegales que involucran más de 15.000 hectáreas y más de 35 comunidades.

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Lo anterior está demostrando que las condiciones de estabilidad económica no parecen seguras, lo que induce a tomar decisiones de inversión fuera del país.

IDEOLOGÍA Y UTOPÍA

Un breve repaso de los distintos episodios del conflicto en los últimos años permite apreciar el marco ideológico27 en el cual se está desarrollando. La importancia de este aspecto es doble. Primero, porque es un ingrediente nuevo en la cuestión indígena. En efecto, el problema ha tenido distintas expresiones tales como tomas de tierras, corrimiento de cercas, litigios por abusos legales en los tribunales y, por supuesto, demandas políticas28. Sin embargo, ninguna de ellas respondía a una ideología específica.

Históricamente también existe una dimensión positiva en el proceso, la que tiene que ver con la integración del pueblo mapuche a la política nacional. Si bien ella no ha estado exenta de problemas y prejuicios, ha dado lugar a la participación activa en ella29. A diferencia de otras democracias, la chilena fue capaz de incorporar a la vida política nacional a parlamentarios mapuches, lo que es difícil de verificar en otras latitudes en las que hoy se reclaman los derechos de las minorías étnicas30. Por paradójico que parezca, el mismo mecanismo por el cual el Estado regulaba y asignaba derechos, sirvió de principal incentivo para atraer a los líderes mapuches a participar en la actividad política. Después de todo, aunque el Estado representaba el monopolio de la legalidad y la fuerza, también era susceptible de ser capturado y requerir de él demandas, siendo las tierras la constante permanente en el debate mapuche.

La participación política mapuche se expresó a través de distintos partidos. Así, ha habido dirigentes y parlamentarios pertenecientes a las más variadas tendencias políticas:

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Liberales31, Conservadores32, Radicales, Democratacristianos, Socialistas33, Comunistas y Nacionales. Si bien todos tuvieron en común la defensa de los problemas mapuches, también su enfoque fue representativo de los conflictos de las comunidades indígenas, demandando más oportunidades de participación y denunciado los problemas que enfrentaban su electorado.

Por el contrario, lo que vemos hoy es un intento claro por aglutinar las demandas sociales de las comunidades mapuches en torno a un cuerpo de propuestas ideológicas que tiene apoyo en Naciones Unidas34 y una amplia red de organismos no gubernamentales a nivel nacional35 e internacional. Dicha red, que no es menor, incluye centros de estudio, fundaciones y partidos políticos de distintos países de Europa (Alemania36, Bélgica37, España38, Francia39, Holanda40, Inglaterra41, Suecia42, Finlandia43, Dinamarca44, y Noruega45) y Norteamérica (Canadá46 y Estados Unidos47).

Cabe destacar que muchas de las organizaciones, tanto nacionales como internacionales, que apoyan el conflicto, no sólo son agrupaciones de apoyo indígena sino que están

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vinculadas a grupos ecologistas radicales48. Sólo a modo de ejemplo en la Tercera Reunión Ministerial de la Organización Mundial de Comercio, tanto grupos ecologistas como organizaciones activistas indígenas realizaron fuertes manifestaciones en contra.

El segundo aspecto y el más relevante es el carácter ideológico mismo de los grupos activistas. En efecto, dado que el tema central es la usurpación de la cual habían sido objeto los pueblos indígenas ello habría producido un estado de cosas dual, es decir, la coexistencia de una cultura oprimida y una opresora. Dicho en otros términos, si la conquista y posterior colonización española constituyó un proceso de ocupación militar, y en parte lo fue para estos grupos, es evidente que ello implica un cuestionamiento de la legitimidad de las instituciones actualmente vigentes. De este modo, existirá un desequilibrio en las relaciones culturales que será necesario reestablecer por la vía de hacer horizontal dichas relaciones entre ambas culturas.

Ahora bien, un prerrequisito para eliminar este desequilibrio consistiría en que los pueblos indígenas lograran autonomía y soberanía en sus decisiones, lo que a su vez exigiría distintas formas de restitución de los daños ocasionados por la cultura invasora y su heredera el Estado republicano independiente. Esto explica las demandas relativas a la devolución de tierras y toda suerte de mecanismos compensatorios49.

En este contexto, es evidente que el nivel de radicalidad ideológico, es total. La supervivencia del movimiento y del pueblo mapuche se encontraría vinculada esencialmente el tema de la autonomía y, por ende, al de la tierra. De este modo se logra crear un vínculo concreto con las demandas indígenas y trasmitir la necesidad de sostener actitudes radicales frente al problema.

Una de las formas de expresión del tema de la autonomía y autodeterminación ha sido el trabajo permanente de distintas organizaciones indígenas por conseguir un status jurídico internacional a los conflictos. En efecto, en la medida que exista un reconocimiento a nivel internacional de las distintas etnias o pueblos indígenas, el conflicto adquiere también una dimensión distinta, la cual permitiría el arbitraje de otros países. Dicho en

48 Existen más de 40 institutos y fundaciones nacionales dedicadas a temas ecológicos que operan en el país, tal es el caso del Instituto de Ecología Política, RENACE, Programa Chile Sustentable, Centerfor Indigenous Environmental Resources 49 El caso en Canadá con las comunidades Nawash, las que están demandando US$ 90.000 millones en compensación por las circunstancias en las cuales se firmó el Tratado de 1854.

14 ~\ LIBERTAD Y DESARROLLO

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otros términos, justificaría la intervención de Naciones Unidas o de cualquier gobierno en calidad de arbitro.

En este respecto se pueden mencionar dos casos. Por una parte, el Convenio sobre Pueblos Indígenas de la Convención Ne169 de la Organización Internacional del Trabajo, y por otra la Declaración sobre los Derechos de Pueblos Indígenas de Naciones Unidas. En la Convención NS169 se reconoce el carácter de tales a los pueblos indígenas y ciertos grados de autogobierno en los que respecta al control de su propio desarrollo económico, social y cultural (artículo 7.1). Además de obligar a los gobiernos a la promoción de las culturas de dichos pueblos y la protección de su propiedad se definen las tierras indígenas bajo el concepto de territorio, lo que cubre el medioambiente total en las áreas que ocupan o usan dichos pueblos (artículo 13.2). Se consagra, además, el derecho a no ser trasladados desde sus tierras y a la participación en aquellas (artículo 3) decisiones que sobre recursos naturales afectan sus territorios (artículo 15.1). Por último, en materia de contratación y condiciones laborales, los gobiernos deberán establecer una estructura de leyes y regulaciones dentro de la legislación nacional que proteja a dichos pueblos de cualquier forma de discriminación (articulo 20.1 y 20.2).

Por su parte, la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, contiene una serie de elementos destinados también a afirmar la autonomía y autodeterminación de dichos pueblos (artículo 3 y 31 al 36), lo cual se expresa en materias tales como: respeto a sus costumbres (artículo 31), normas de ciudadanía propia (artículo 32), relaciones internacionales (artículo 35), servicio militar (artículo 11a) y protección respecto de cualquier proceso institucional que signifique un menoscabo de su cultura (artículo 7). Asimismo, se establece un reconocimiento de las tierras y territorio indígena respecto del cual dichos pueblos tienen derecho a reclamar o recibir compensaciones (artículo 26 y 27). Se establece que los pueblos indígenas tienen derechos culturales (por ejemplo, el uso de su herencia cultural como sería el caso de nombres y artefactos) e intelectuales (por ejemplo, conocimientos que han derivado en desarrollos científicos y tecnológicos patentados por la industria farmacéutica) de propiedad que deben ser respetados (artículo 29). Por último, siendo lo más relevante en lo que al tema de la autonomía y autodeterminación, se establece que los convenios o acuerdos llevados a cabo entre los gobiernos nacionales y los pueblos indígenas deberán ser respetados y en caso de conflictos

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o disputas deberán ser resueltos por organismos internacionales (artículo 36).

En relación con ello algunos textos presentados ante Naciones Unidas son sugerentes: "Desde 1883 hasta ahora la nación Mapuche ha perdido todos sus derechos fundamentales como tal y se encuentra en la actualidad absolutamente sojuzgada y esclavizada por el estado chileno, que siendo sólo un estado que ocupa el territorio de una nación independiente, se ha permitido violar unilateralmente 28 Parlamentos o Tratados internacionales que España celebró con Arauco o Ragko Mapu, durante la época de la colonia, superponiendo sobre tales instrumentos internacionales su propia legislación, que ellos llaman leyes de la propiedad austral y leyes de indios, siendo esta un conjunto de híbridos jurídicos al margen de los códigos y de las constituciones del Estado de Chile que las dicta, son leyes genocida que están además al margen de los principios de la cultura occidental"50

Lo anterior implica que el tema del reconocimiento del estatus especial de los pueblos indígenas, equivalente al de los estados miembros de Naciones Unidas, tiene como objetivo validar las demandas de autonomía a través del ejercicio del derecho internacional. Así, se señala que: "Descubierto los Tratados y Parlamentos generales hace tan solo dos años y meses a contar de esta fecha, hemos hincado querellas y demandas, teniendo como base tales documentos internacionales, en contra del Estado de Chile, los chilenos y las empresas transnacionales que ocupan esas tierras, y que al ser notificadas por un Ministro de Fe, los demandados toman conocimientos de las violaciones de los tratados en profundidad y extensión y de ese momento, las comunidades indígenas que represento en mi calidad de abogado, pasan a ocupar masivamente las tierras incluidas en juicios de reivindicación, sin esperar el resultado del juicio, porque el Artículo 641 del propio Código Civil de los chilenos, en relación con el artículo 6 del Parlamento General de Negrete se lo permite hasta en sus detalles, como derecho a la legítima defensa de su patrimonio51"

Esta radicalidad ideológica hace que el conflicto genere más conflictos, puesto que se cree que la cuestión indígena sólo tiene solución en la medida que el tema de la autonomía y devolución de tierra sean resueltos. Estos son los dogmas de la

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nueva religión que se quiere imponer. Cualquier irregularidad es vista como demostración de la opresión hacia los indígenas; cualquier intento por resolver el problema que no cumpla con los objetivos de autonomía, es desechada, puesto que es parte de un enfoque que no reconoce la esencia del problema52

52 Al respecto existen diversos documentos donde el tema de la autonomía, autodeterminación y devolución de tierras son reafirmados como principios básicos. Tal es el caso del International Covenant on the Right of Indigenous Nations y el United Nations Draft Declaration on the Right of Indigenous Peoples.

LIBERTAD Y DESARROLLO

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¿EXISTE SOLUCIÓN?

reaccionar con diligencia y pr

n un contexto en que el problema adquiere dimensiones ideológicas como las descritas, resulta claro que se debe

udencia. Actualmente, como se señaló, los principales actores son organizaciones no

gubernamentales (nacionales e internacionales), sin embargo, a futuro pueden verse implicados los gobiernos de algunos países. En efecto, muchas de las organizaciones que apoyan el conflicto indígena en América Latina tienen capacidad de convocatoria a nivel de las burocracias o líderes políticos relevantes53, tal es el caso de Danielle Mitterand en Francia o están siendo capaces de obtener el apoyo, al menos en términos "académicos", de agencias de gobiernos tales como el caso de la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional.

Los distintos grupos activistas involucrados en el tema han iniciado acciones ante Naciones Unidas (NÚ) denunciado a las autoridades chilenas por violaciones de derechos humanos54. Incluso recientemente NÚ creó un grupo asesor permanente para el analizar temas de orden político suscitados por los conflictos indígenas. En él participan representantes de los gobiernos y grupos indígenas en igualdad de condiciones55.

También, se debe mencionar que desde en 1982 el Grupo de Trabajo sobre los Derechos de los Indígenas (WGIP) ha estado trabajando al interior de NÚ en un borrador sobre derechos indígenas, el cual fue finalmente presentado en 1993, para ser aprobado en la Asamblea General. Si bien, aún está siendo discutido dado el contenido y el tratamiento de temas tales como autodeterminación, identidad cultural y participación política, entre otros, el efecto que puede tener su aprobación para los países firmantes es complicado.

Otro ejemplo del activismo a nivel internacional se aprecia en el "Proyecto Águila" que entre sus objetivos destaca gestionar ante las autoridades del gobierno autónomo de Catalunya y el Ayuntamiento de Barcelona una "propuesta de configurar una

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representación de defensa, denuncia y gestión internacional de los pueblos originarios56-. Así, el objetivo del proyecto es crear un Foro de Defensa Internacional fuera de América donde se pueda denunciar y defender los derechos indígenas, independientemente de donde se haya cometido el delito.

Adicionalmente, las distintas cadenas noticiosas internacionales ven con preocupación el tema y tienden a construir una imagen del conflicto similar a la que existe en Chiapas.

Lo anterior demuestra la efectividad que están teniendo grupos activistas a nivel internacional, los que en el mediano plazo pueden presionar para que se sancione económicamente a Chile. De prosperar este tipo de campañas la situación puede tener un impacto no menor en el país.

Ahora bien, ¿qué se puede hacer? En primer lugar, constituye un grave error aceptar un enfoque ideológico y dogmático para abordar este tema, y esto no sólo porque significaría destruir las bases de la institucionalidad nacional, sino que porque además no resolvería el problema. La idea de otorgar autonomía a las comunidades indígenas significaría el reconocimiento explícito de que no son chilenos, y de que el país no tiene una estructura unitaria. Así, permitir la creación de la "República Independiente de Arauco", junto con otras más, implicaría terminar reconociendo que no existe un solo país. Pero ese no es el único problema, después de todo, podría pensarse en toda suerte de experimentos desintegradotes. El mayor problema tiene que ver con preguntas como las siguientes: ¿Con qué recursos ellas podrían funcionar? ¿Cómo podrían ser sustentables? ¿Deberíamos expropiar las tierras poseídas por los actuales propietarios no indígenas y entregarlas a las nuevas comunidades o autoridades?

Por otra parte, admitir la tesis de que existe una deuda histórica la cual se debe valorizar, tiene una serie de implicaciones y problemas (conceptuales y prácticos) difíciles de resolver. Así, si fuera necesario restituir el valor de las tierras que fueron perdidas, una estimación global permite concluir que estas son equivalentes a 1,5 millones de hectáreas adicionales a las que hoy están en manos de las comunidades. Ello equivale a unos de US$ 2.500 millones57 La pregunta es ¿Cuenta el país

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con dichos recursos? La respuesta es no en términos financieros, sin embargo, sí podría alcanzar estos recursos en la medida que se vendieran activos que no necesariamente generan mayor rentabilidad social en manos del Estado, por ejemplo, CODELCO. Si bien vender esta empresa del Estado podría ser visto como la solución, en términos políticos existen una serie de problemas. Dichos problemas tienen que ver con la oposición ideológica a las privatizaciones y con los incentivos que puede generar para que otros sectores sociales se comporten oportunistamente.

Adicionalmente cabría preguntarse ¿quiénes son susceptibles de recibir los beneficios de una política restitutiva como esta? ¿Son las actuales comunidades? ¿Todos los miembros de la etnia según su propia auto identificación? ¿Incluye a todos los descendientes directos?

En tercer lugar, en la misma línea anterior y consistente con la política actual, podría mantenerse un sistema de compra permanente de tierras para satisfacer la demanda de las comunidades. En efecto si se piensa que la CONADI gasta unos $11.000 millones anuales en adquisición de tierras y derechos de aguas, el proceso de recuperación de tierras tomaría a lo menos 100 años, asumiendo que no existe un comportamiento oportunista de parte de los agentes involucrados, que tendería a aumentar los costos de transacción del proceso. Aun si fuera factible esta solución, cabría preguntarse si es la más rentable socialmente. Después de todo, al cabo de ese período no sabemos que nos depara el desarrollo tecnológico en materia agrícola. De hecho, sabemos que la tendencia en Chile y en el mundo se encamina en direcciones distintas al tipo de agricultura tradicional a la que están dedicadas esas tierras. Además, ¿qué sacaríamos con entregar tierras que no tendrían valor económico puesto no podrían ser transadas? ¿Qué beneficios obtendrían las comunidades si la agricultura tradicional se encuentra en crisis?

En general, las soluciones no parecen auspiciosas. Sin embargo, cualquiera de ellas sean implica tomar dos cursos de acción. Por una parte, que los tribunales funcionen adecuadamente en la protección de los derechos actualmente vigentes.

En segundo lugar, se deben asignar recursos para abordar el problema, para dotar de herramientas efectivas a las comunidades y pequeños propietarios mapuches. Dichas herramientas tienen que ver con inversión en capital humano

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(educación media y superior y capacitación), infraestructura física (caminos, electrificación rural, escuelas, embalses, postas, etc.) y redes de integración comercial (acceso a crédito e innovación tecnológica) lo que necesariamente pasa por la revisión la legislación actual, a fin de conseguir una mayor flexibilidad en el tema de la propiedad.

Lo anterior no excluye la posibilidad de destinar recursos a la adquisición de tierras, sin embargo, lo circunscribe a un aspecto más del problema, dada las restricciones de recursos y la viabilidad de las posibles soluciones.

Se podrá criticar que dicha política es otra forma de asistencialismo, sin embargo, en el corto plazo las soluciones radicales o el regreso a las distintas formas de "comunitarismo" o autogestión no resolverán el problema tal como la experiencia comparada se ha encargado de demostrar. Tampoco se trata de reconstruir un Estado benefactor para los pueblos indígenas, sino por el contrario generar políticas que realmente les entreguen instrumentos para superar sus condiciones socio-económicas desmedradas. Es por ello que mientras más énfasis se ponga en políticas de inversión en capital humano como asimismo en transferencia tecnológica e integración económica, de igual modo como otros sectores de la sociedad chilena también lo requieren, podremos tener una verdadera política de Estado en el tema. La razón de ello es que más de 30 años de política pública en esta línea demuestran que no se han focalizado de manera adecuada. Los indicadores están a la vista. Es por ello, que actualmente nos encontramos con la oportunidad de corregir tales deficiencias, puesto que sabemos los problemas que hoy enfrentan la agricultura tradicional y los modelos de transferencia tecnológica empleados.

En definitiva, se requiere de un esfuerzo económico, pero el camino no debe ser un enfoque ideológico radical, que finalmente no resolverá el problema, sino una aproximación distinta al problema en el que renunciemos a nuestras pretensiones paternalistas respecto de la cuestión mapuche, pero al mismo tiempo sepamos escuchar su voz y atender sus reales necesidades.

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