La aduana del Perú: transformaciones, logros y perspectivas

Rafael García M.

cAdA dos de octubre nuestrA AduAnA celebra su aniversario. Este 2014 cumplirá 241 años de existencia. Esta es sin duda una de las instituciones más antiguas del Perú. Fue creada en 1773 por el virrey Amat y Juniet, quién aprobó el primer Reglamento de Co-mercio y Organización de Aduanas. De allí surgió la Real Aduana de Lima, la que formó parte de la Real Hacienda. Desde entonces tuvo, como institución prerrepublicana, un propósito muy claro: ser un instrumento eficaz de recaudación, junto con fines de política comercial para impedir el ingreso y la salida de ciertos recursos, así como para contribuir a la seguridad y defensa ante posibles conflictos bélicos y piratería. Si bien con la creación de esta institución se regularon los procedimientos para los decomisos y las acciones contra el contrabando, eran los derechos reales de almojarifazgo1 y alcabala los que constituían las principales fuentes de ingresos en aquel entonces (en el gráfico nº 1 se aprecia su rol fundamental en cuanto a recaudación).

Es así que el servicio de aduanas se ubicó en nuestros principales puertos de la época, como Paita, Pisco, Pacasmayo y, por supuesto, en el Callao (al pie de la fortaleza del Real

1 Almojarifazgo es el «derecho que se pagaba por los géneros o mercaderías que salían del reino, por los que se introducían en él, o por aquellos con que se comerciaba de un puerto a otro dentro de España». 22ª. Edición del Diccionario de la Real Academia Española (DRAE), 2001.

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Gráfico nº 1 Evolución de la recaudación aduanera (1950 - 2013)

(Mill. US$)

Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (SUNAT).

1959 1969 1979 1989 1999 2009 – – – – – –

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10 000.00

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1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2011 2012 2013 | | | | | | | | | |

Felipe2 recién terminada de construir). Diversas crónicas de la época revelan que la preocupación por organizar las actividades portuarias y su regulación provino del Conde de Superunda3, el virrey José Antonio Manso de Velasco, antecesor de Amat, quien inició la construcción de la fortaleza, construyó un muelle de madera de 53 varas y definió la ocupación urbana de Bellavista «por todos aquellos que tenían bodegas en el puerto». Era claro que el objetivo primordial del virrey fue el de asegurar y sostener el ritmo

2 Dicha fortaleza acogió a la aduana durante casi una centuria por orden del Mariscal Orbegozo. Desde 1836 hasta 1934.

3 Fernando VI le otorgó el título de Conde de Superunda el 8 de febrero de 1748 en mérito a sus importantes servicios prestados. Superunda debe entenderse como «superando o dominando las olas» pues el virrey Manso de Velasco encabezó la reconstrucción del Callao luego del terremoto/maremoto de 1746.

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de crecimiento del comercio, así como el de ordenar el ingreso y la salida de mercaderías que se producía por la vía marítima.

Esta breve e insuficiente reseña histórica muestra que la aduana ha sido, y todavía es, un instrumento fundamental de control del Estado. A la aduana se le asignan obligaciones asociadas al comercio de mercancías, al tránsito de carga por el territorio, al control de accesos y salidas en fronteras y puertos, y a la generación de información precisa sobre dichos flujos. Su función recaudadora la ejerció desde sus orígenes en los puertos marítimos, luego, desde mediados del siglo XX, en los aeródromos de Santa Cruz y Limatambo y, finalmente, en los envíos postales y en los pasos fronterizos.

La organización de las aduanas siguió un modelo de control cuasi militar. Las difíciles condiciones de trabajo asociadas a la rudeza de los puertos y a la evidencia que las imposiciones y derechos que las aduanas exigían no resultaron agradables a los comerciantes ni a sus mandantes, razón por la cual se acentuó la tendencia por dotarse de una organización con capacidad coercitiva. De allí que en muchos países aún se mantengan roles de policía aduanera asociada a las demás funciones administrativas y por lo que en casi todas las aduanas una parte importante del personal operativo sea personal uniformado funcionando bajo una estructura jerarquizada ligada a prácticas militares.

Este modelo de estructura necesita contar además con instrumentos legales, técnicos y simbólicos para un adecuado ejercicio de la autoridad delegada. Uniformados y congregados en zonas ásperas y difíciles, siempre vinculadas desde sus orígenes a la carga - descarga de naves con aparejos rudimentarios, combinando las medidas regulares de revisión y conteo de mercancías con aquellas orientadas a la detección de contrabandos, los aduaneros fueron forjando un modo de ser, una cultura del cumplimiento funcional, una suerte de hermandad privilegiada que, con el paso de los años, se fue asentando hasta constituirse en una pasión

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distintiva. Y razones de más tenía el Estado para protegerla pues la aduana recolectó durante gran parte del siglo pasado la mitad de los ingresos fiscales que necesitaba para cumplir con sus fines. Durante las tres últimas décadas de los noventas la recaudación aduanera se estabiliza en valores que oscilaron entre 25% y 34% del total recaudado.

Desde aquel entonces, tanto la estructura, el diseño operativo, así como las capacidades funcionales de la aduana del Perú han sufrido significativas transformaciones. Junto con los vaivenes de la historia del siglo pasado y los retos cambiantes de una economía que osciló entre apremios y bonanzas asociadas a su condición primario exportadora, la aduana fue evolucionando de ser un ente recaudador neto hacia una organización definida por el control de mercancías y la protección relativa de la producción local, mante-niendo siempre la función recaudadora. Luego, y progresivamente, la institución dio un salto más hacia un modelo de aduana facili-tadora del comercio internacional, con un mandato de protección a la sociedad vinculado a la circulación de mercancías peligrosas, contrabandos y otras modalidades de fraude tributario - aduanero.

Junto con esta permanente evolución se han presentado muchos desafíos. Para mencionar solo algunos: a) el desafío de cobertura por la compleja geografía y la cada vez más variada forma de circulación de mercancías; b) el desafío de desarrollar y mantener actualizados los modelos de gestión de riesgo que soportan la dinámica de asignación de niveles de revisión; c) el desafío tecnológico pues los enormes flujos y su constancia exigen que la autoridad disponga con suficiencia de un sofisticado soporte informático, facilidades de comunicación y equipamiento de inspección no intrusiva; d) el desafío de la mundialización o internalización dada su función relacional que la obliga a coordinaciones e intercambios múltiples aduana - aduana y a utilizar estándares mundiales de comercio como los regulados por la Organización Mundial del Comercio (OMC); e) el desafío de la construcción de lazos estrechos

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y firmes con la sociedad local y con los operadores de comercio exterior, quienes son sus interlocutores cotidianos; f) el desafío de lograr la articulación con las demás entidades de control al interior del propio Estado para afinar estrategias y no superponer funciones o trasladar responsabilidades unas a otras; y g) el desafío de la honestidad y la integridad que es indispensable para cumplir con el mandato público y contribuir al desarrollo del país.

Es así que cuando llegué a la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT), convocado gentilmente por el gobierno actual, imaginé e intenté cumplir con el encargo dado enarbolando el principio que apliqué en otras oca-siones: primero conocer y entender la organización y su compleja dinámica interna para luego esbozar y proponer las transformacio-nes organizativas y legales necesarias para modernizar la gestión aduanera y librarla de leyendas de ineficiencia y, ojalá, de aquella que le otorga poco aprecio social y que ha operado como pesado lastre durante varios períodos de su historia. Para ello, tomamos algún tiempo en descifrar la compleja situación de una institución que tiene el mandato, desde hace poco más de una década, de fusionar dos administraciones, la aduanera y la tributaria. Enten-der las historias particulares, la filosofía y objetivos de cada una, documentar y comprender las circunstancias institucionales y del país en el momento en que se tomó la decisión de fusionar ambas superintendencias, y aquilatar los impactos que se produjeron y sus secuelas en la actualidad, es un trabajo de envergadura cuyos capítulos aún no están concluidos y mucho menos sistematizados.

En ese sentido, es importante entender que toda organización unificada por decreto anida posibilidades y contradicciones. Más allá de las razones con las que se justificó hace 11 años la decisión de fusionar4 la Superintendencia Nacional de Aduanas (SUNAD)

4 Decreto Supremo n° 061-2002-PCM, del 10 de julio del 2002, firmado por Alejandro Toledo y Roberto Dañino como presidente constitucional y presidente del Consejo de Ministros, respectivamente.

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con la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), de ese entonces, lo cierto es que resultó una decisión sorpresiva, forzada por ciertas circunstancias y, por cierto, compleja y difícil de implementar. Ya por esa época en muchos países del mundo se debatía la pertinencia de unificar las dos administraciones en el entendido que un proceso de esas características podría generar sinergias operacionales de gran alcance, además de brindar eficiencia y ahorro al aparato público.

Cuadro nº 1 Paises con administraciones tributarias y aduaneras unificadas

Fusión entre tributos internos y aduanas N° de países

Organización Mundial de Aduanas (OMA)–Total de países miembros–

179

Administraciones integradas 44

América: Argentina, Brasil, México, Perú y Venezuela 5

Fuente: Organización Mundial de Aduanas (OMA) - Reporte 2013.

Es importante señalar que el debate técnico continúa y que no se ha podido demostrar, de manera contundente, si unidas o separadas las administraciones aduaneras y tributarias son mejores y más efectivas. Cabe, sin embargo, indicar que, como se aprecia en el cuadro anterior, en la región existen cinco países, entre ellos el Perú, que cuentan con administraciones unificadas. En el contexto global, de los 179 países miembros de la Organización Mundial de Aduanas (OMA), solo 44 han optado por esta opción. La OMA5, que es una suerte de «Naciones Unidas aduaneras», no tiene una opinión adversa a ninguna de las dos opciones y valora con acierto las potencialidades de una administración fuerte que sea capaz de potenciar sus resultados gracias a las sinergias de una gestión

5 Ver en: www.wcoomd.org

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integrada aduanera y tributaria. Aun así, es evidente que es aún muy temprano para obtener conclusiones contundentes en uno u otro sentido.

Eso no impide que en este artículo intentemos señalar algunos elementos que no podrán soslayarse al momento de efectuar un análisis y una evaluación profunda de la performance de las aduanas del Perú en el marco institucional integrado en el que hoy operan junto con tributos. Para ello consignaremos dichos elementos de manera enumerativa y aleatoria con el ánimo de que sirvan de base para futuras investigaciones a profundidad, que confío interesen a los jóvenes estudiantes de historia, ciencias sociales y economía.

1. La construcción de la narrativa histórica de la aduana está inconclusa. En la biblioteca del Instituto de Administración Tributaria y Aduanera (INDESTA)6 hemos encontrado un texto en dos volúmenes titulado: «Historia de la Aduana del Perú», elaborado por encargo de la fusionada SUNAD y publicado en 1995, como un valioso documento de referencia. El texto, en especial el segundo volumen, contiene los avances y resultados obtenidos por la aduana cuando el Perú se reinsertaba en la economía mundial durante el primer gobierno del expresidente Alberto Fujimori. En él se muestran, como es sencillo deducir, los sesgos y las limitaciones de la época en la que fue escrito7.

Han transcurrido cerca de 20 años desde entonces y los cambios en la estructura productiva, comercial y arancelaria del Perú han sido enormes, lo que ha provocado una transformación de las organizaciones públicas que acompañan estos procesos. Solo como evidencia de lo

6 Órgano de soporte adscrito a la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) que presta el servicio de formación y capacitación en las materias indicadas.

7 Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT). Historia de la Aduana en el Perú. Lima: SUNAT, 1995.

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ocurrido, desde una perspectiva aduanera clásica, mostramos en el gráfico nº 2 la evolución del arancel promedio en el Perú, desde los ochentas al 2012.

Gráfico nº 2 Perú: evolución arancelaria de largo plazo

80 80 81 82 83 84 85 85 86 87 88 89 90 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12Jul Dic Dic Dic Dic Dic Jul Dic Dic Dic Dic Dic Jul Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic

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Prom + D.EPromedio Prom — D.E

Fuente: Estadísticas. Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

De igual modo, presentamos el gráfico nº 3 que muestra la evolución de nuestra balanza comercial desde mediados del siglo pasado a la actualidad. Si bien hasta finales de la década del 90 del siglo pasado se evidencia un vaivén anual entre déficit y superávit, es recién en la primera década del presente siglo en donde se consolidan cifras favorablemente consistentes en nuestro comercio internacional, acumulando, durante dicho período, cerca de 3500 millones de dólares más de exportaciones que de importaciones. Para confirmar esta tendencia, cabe mencionar que solo durante los tres primeros años de la presente década (2010 al 2012) hemos logrado un récord de balanza positiva superior a los 20 570 millones de dólares, gracias a un sostenido crecimiento del volumen de operaciones de comercio exterior que, para el

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año 2012, arrojaron cifras superiores a los 80 000 millones de dólares8.

Así mismo, nuestro comercio con el resto del mundo se ha multiplicado por tres en la última década, donde las operaciones marítimas y aéreas que ocurren en el Callao representan un sólido 70% del total de acciones. El comercio por vía terrestre también está creciendo y diversificando su portafolio de productos y modalidades gracias a la inversión en infraestructura y a los esfuerzos de integración física regional a través de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA). Sin embargo, en el 2013 se registró un pequeño retroceso por el impacto de la caída de nuestras exportaciones mineras que parece acentuarse en lo que va del presente año.

2. Nuevas inversiones en aeropuertos y puertos concesionados9 (en donde claramente destacan los puertos del Callao, Paita y Matarani)10. En el caso de los puertos, estos desarrollos apuntan a consolidar operaciones multimodales con un claro predominio de la operación de carga en contenedores y la llamada carga suelta. Similar fenómeno está ocurriendo en Pucallpa, en donde se está concluyendo la construcción de un puerto especializado totalmente equipado para operar carga múltiple. Así mismo, nuevos procesos de concesión están en ciernes, involucrando, entre otros, los puertos de

8 Entre 1994 y 2013 las reservas internacionales netas crecieron 12 veces. Para el mismo período los aranceles promedio disminuyeron más de 900%. Los impuestos a las exportaciones desaparecieron y la carga tributaria de las empresas exportadoras se trasladó al impuesto a la renta.

9 Desde la primera concesión portuaria durante la década del 90 hasta la fecha se han realizado inversiones acumuladas cercanas a los US$ 2000 millones. La capacidad de atención se ha multiplicado varias veces desde entonces.

10 Hacia fines de abril del 2014 se concesionó el Puerto de San Martín en Pisco. Se estima que su modernización tomará dos años. Adicionalmente acaba de iniciarse la construcción del puerto fluvial de Yurimaguas que será pieza clave en el eje multimodal de integración regional.

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Salaverry y San Martín en Pisco. Con ellos se culminará el esfuerzo de aggiornamiento de la infraestructura y servicios portuarios iniciado al finalizar la centuria pasada.

Similar proceso han vivido los aeropuertos, primero el de Lima - Callao y luego la mayoría de los aeropuertos provinciales, algunos de los cuales ya soportan operaciones internacionales. La aduana, como no podía ser de otra manera, acompaña de cerca estos desarrollos y en ese trance se ve en la obligación de crecer, modernizarse y desplegar novedosas fórmulas operacionales para poder atender la nueva demanda multifacética.

En este punto es crucial iniciar una reflexión integral sobre el impacto de las mejoras en estos enclaves de servicios. Me refiero a que es imperativo considerar que la magnitud

Gráfico nº 3 Balanza comercial 1950 - 2013

(Mill. US$)

Fuente: Estadísticas del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).

-2000.00 0.00 2000.00 4000.00 6000.00 8000.00 10 000.00

2013

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2000 - 2009

1990 - 1999

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1960 - 1969

1950 - 1950

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de las operaciones de un puerto mayor o de un aeropuerto internacional es comparable con el de una pequeña ciudad. En efecto, se trata de «ciudades dentro de las ciudades»11 pues, siendo estructuras y dinámicas perfectamente diferenciables, son imposibles de imaginar –y, para ser sinceros, de funcionar– de manera desarticulada. Sus linderos son solo imaginarios y se necesitan mutuamente. Es pues imposible pensar el puerto del Callao sin vincularlo a su entorno, a su déficit de vías que soporten el flujo de ingresos y salidas de las mercancías, a los problemas de seguridad y trazabilidad de las cargas, a las alteraciones urbanas que una operación de enormes magnitudes ocasiona y a un sinfín de encadenamientos adicionales.

3. Nuestro país apuntó a formar parte de un grupo de naciones, cada vez mayor en número e importancia económica, que apuestan por la apertura comercial. En esa perspectiva, desde inicios del siglo XXI el Perú ha desplegado un enorme esfuerzo de negociación que tiene como resultado los 17 acuerdos comerciales12 que en total involucran 70 países dentro de los que se encuentran nuestros principales socios comerciales. La Alianza del Pacífico, por ejemplo, es una suerte de supratratado que consolida una vocación de integración profunda entre los cuatro países suscriptores y dibuja una fortaleza exportable de la región de cara a los mercados asiáticos. Así mismo, también estamos enrumbados en el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), que es la semilla de una futura área de libre comercio del Asia - Pacífico, lo que configura «la negociación plurilateral más ambiciosa y amplia entre países de tres continentes», según

11 Esta figura fue debatida en el Foro de Ciudades Aeroportuarias, en Guarulhos, Brasil, en el 2011.

12 A la fecha se encuentran en negociación acuerdos con Turquía, Vietnam, Rusia, entre otros.

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la define la página web del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo.

Dentro de las obligaciones asumidas en estos tratados y alianzas se encuentran las reglas de comercio de la OMC y todo el andamiaje de simplificación y facilitación para las operaciones de comercio: reglas de origen, comercio transfronterizo de servicios, propiedad intelectual, políticas de competencia, comercio electrónico y cooperación aduanera, entre otros. Este camino evolutivo en el que se inscribe nuestro país obliga a sus instituciones públicas y privadas a renovar instrumentos, conceptos y procedimientos. El reciente Acuerdo de Facilitación de Comercio (AFC), aprobado en la ciudad de Bali (Indonesia), establece un camino común y plazos definidos hacia estándares universales que faciliten e incrementen los flujos comerciales globales.

La SUNAT está inmersa en este proceso y participa en las rondas de negociación y mesas técnicas de trabajo en las que se toman decisiones de carácter vinculante relacionadas a diversos temas relevantes. Así mismo, y de manera simultánea, debe procesar las nuevas reglas comunes para el comercio internacional, el mandato de facilitación y control junto con los acuerdos de liberalización total o progresiva de aranceles, los mecanismos de mutuo reconocimiento de valor y origen, la cada vez más sofisticada clasificación mundial de mercancías y un sinnúmero de otros cambios y adaptaciones que no permiten respiro alguno. Todo ello acompañado de un creciente mecanismo de cooperación aduanera entre los países involucrados que permita ir construyendo una plataforma de gestión de riesgo común y una capacidad de reacción rápida y articulada ante riesgos emergentes.

A no dudarlo, este profundo y radical giro de nuestro comercio hacia una internacionalización plena ha remecido las tradiciones y usos del control aduanero clásico que,

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acostumbrado a construir reglas derivadas de una lógica más intrínseca y de protección del mercado local, ha transitado hacia un mandato facilitador asociado a la competitividad del país en un mercado abierto y global. Y allí reside el principal reto: desarrollar una capacidad aduanera de anticipación, mediante herramientas de inteligencia y análisis de riesgos, a las nuevas modalidades de fraude comercial, tráfico ilícito de bienes y contrabandos. De igual modo, en paralelo debe desplegar enormes esfuerzos logísticos y de reclutamiento, acompañados de suficiente formación especializada, para estar en línea con la creciente demanda de los flujos marítimos, aéreos, terrestres y fluviales, así como de los tránsitos internacionales y de la complejidad de los diversos regímenes aduaneros. Solo con eficiencia previa y con una alta disposición a la innovación se pueden ampliar los márgenes de facilitación para el comercio lícito, siendo este uno de los mayores desafíos de la aduana y una de las condiciones indispensables para sostener la competitividad del país. Cabe entonces indagar acerca de la factibilidad de pensar nuestra aduana con una lógica autárquica o ensimismada que asigne escasa importancia a las relaciones internacionales especializadas. Si bien creemos todo lo contrario, resulta mandatorio investigar en este rubro.

4. ¿Administraciones fusionadas o cada cual por su cuenta? Este es un dilema vigente en los Estados modernos. Como ya se mostró en el cuadro n° 1 (sobre administraciones unificadas), deben analizarse las tendencias y mostrar qué está ocurriendo en la región América y El Caribe, así como investigarse qué razones y necesidades específicas llevaron a unos y otros a escoger el diseño administrativo de sus aduanas y de sus recaudadoras de impuestos, tal y como hoy operan. Un balance mayor que la OMA puede ofrecer, desde una perspectiva global, sería también deseable.

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Nuestro país, desde hace once años, optó por un camino que fusionó la gestión aduanera y tributaria. Se unificó a las dos superintendencias nacionales que tenían bajo su responsabilidad cada una de esas tareas. A la luz de la norma que produjo la fusión, no parece que ella contenga las razones sustantivas de tal decisión. Esta tuvo como telón de fondo el proceso de modernización de la gestión del Estado, cuyo foco fue «la mejora de los servicios a los ciudadanos, el aumento de la productividad y la obtención de resultados susceptibles de medición», pero ello no deja de ser una generalidad. Más adelante, en el texto de la norma, se apunta a una razón pragmática diciendo que «dada la concordancia sustancial entre las funciones, atribuciones encomendadas y organización de ADUANAS y SUNAT, lo cual hace factible la integración». Se justificó de este modo la fusión y se dejó de lado la complejidad diferencial de las tareas especializadas que cada una de ellas desempeñaba y desempeña hasta hoy.

Ha transcurrido poco más de una década y es poco lo avanzado en términos de integración. Recién durante la presente gestión de la Dra. Tania Quispe se ha iniciado una reflexión integral acerca del proceso de unificación de la gestión. Doble desafío, pues tanto en el ámbito aduanero como en el tributario, el gobierno ha establecido metas de cumplimiento y mejora muy agresivas que obligan a la institución a focalizar sus esfuerzos en lograrlas. En simultáneo, con ello se están desplegando importantes esfuerzos en gestionar programas de cambio internos que apuntan a la integración de procesos y a la optimización y unificación de la información, así como de las plataformas sobre las que ella discurre. Lograr en este complejo tramado de retos los resultados que el país espera será una suerte de batalla épica pero no imposible.

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Entre el 2012 y el 2013 en el Perú se han creado hasta tres nuevas superintendencias13, lo que podría interpretarse como una contradicción respecto de lo argüido hace más de una década. No obstante, cada proceso tiene sus razones y singularidades que lo fundamentan. Pero para el caso materia de nuestro análisis es preciso indicar que la naturaleza funcional de cada una de estas ramas, la aduanera y la tributaria, las hace, inevitablemente, diferentes. Entonces debemos explorar esas diferencias y, probablemente, encontrar en ellas las riquezas, fortalezas y potencialidades de una operación conjunta. El administrado es uno solo (sujetos domiciliados en el país y que realizan alguna actividad económica, y por tanto cuentan con Registro Único de Contribuyentes –RUC–). Las metodologías y plazos de fiscalización o control posterior son similares, y bien podrían integrarse. Tanto los sistemas como las plataformas de recaudación son compatibles y debieran ser una sola, lo que podría materializarse en la cuenta corriente única por contribuyente. El factor administrativo y de soporte (informático, comunicativo, de servicio a los contribuyentes, de manejo de infraestructuras y mobiliarios, etc.), que en instituciones grandes como la SUNAT tiende a ser importante, podría ofrecer enormes eficiencias y ahorros en la organización unificada, claro está, si cumple con la condición de atender con equidad y oportunidad los procesos de adaptación y las necesidades singulares y comunes de ambos giros. La gestión de la información, cuestión sustantiva en materia tributaria y aduanera, así como la generación de conocimiento acerca de las tendencias de cambio y riesgos emergentes,

13 Superintendencia Nacional de Migraciones (SUMIGRA), Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil (SUCAMEC) y la Superintendencia de Fiscalización Laboral (SUNAFIL).

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son instrumentos indispensables para la gestión y son perfectamente ensamblables con el concurso de sofisticadas tecnologías ya disponibles en el medio. Pero insistimos: la clave de una fusión exitosa está en reconocer y respetar las diferencias y, al mismo tiempo, considerarlas la principal fuente de riqueza y «saber hacer» institucional. No es recomendable ni la negación del pasado ni el olvido por decreto.

5. Volver los ojos a las fronteras. Este debiera ser el título de un capítulo que merece una mayor atención, además de destacados y singulares recursos para su actualización. Como hemos señalado antes, el acelerado proceso de integración regional a través de importantes inversiones en infraestructura vial en la región, pone en evidencia nuestro atraso en materia de controles de frontera y controles fluviales, salvo escasas excepciones. En efecto, destacan el Centro Binacional de Atención Fronteriza (CEBAF) de Tumbes, en el eje vial n° 1, y el Complejo Fronterizo Santa Rosa, en la pampa desértica de Tacna, como los únicos centros de atención fronteriza que cuentan con las dotaciones básicas para pensar en –y pretender ejecutar– modelos de gestión coordinada de fronteras14.

La SUNAT, con el apoyo del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), ha desplegado un gran esfuerzo de concertación y cooperación con otras instituciones del Estado, como la Cancillería, con el objetivo de revertir el déficit tanto en infraestructura, sistemas, comunicaciones, dotaciones de personal y equipamiento apropiado para las acciones de control y despacho acelerado de mercancías prevaleciente en muchos pasos fronterizos habilitados

14 Término acuñado por el ingeniero Pablo Illarietti, exdirector de la aduana de Uruguay.

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y recientemente dotados de vialidades que estimularán tránsitos internacionales cada vez mayores. Durante el presente año se tiene previsto iniciar un agresivo plan de inversiones en centros fronterizos, como Desaguadero en Puno, Iñapari en Madre de Dios, El Alamor en Piura o Santa Rosa en Iquitos (muy cerca de la triple frontera). Con ello se espera revertir un largo olvido en atender con suficiencia las fronteras, pero al mismo tiempo se estima la generación de impactos de envergadura en la trama socioeconómica y en la dinámica urbana de las zonas aledañas. Estas operaciones suelen reorientar flujos, desplazar actividades convencionalmente informales y revalorar territorios, por lo que son piezas importantes en los planes de ordenamiento territorial de sus jurisdicciones. Con ellas, la función de control integrado aduanas - migraciones - seguridad fitosanitaria se transformará radicalmente para beneficio de las poblaciones transfronterizas y para facilitar el comercio lícito. Es en este ámbito problemático en el que existe un fértil territorio para la investigación pues las dinámicas de control fronterizo están estrechamente asociadas a la trama socioeconómica predominante en cada zona de influencia. La hipótesis es que parte importante de la sociedad local participa o alienta las modalidades de evasión e informalidad asociadas al contrabando y al fraude en aduanas.

Por ello es necesario que junto con estas mejoras de infraes-tructura y procesos de actuación conjuntos, el recurso huma-no, que es el principal componente para el funcionamiento de la aduana, tenga conocimientos, habilidades y destrezas que respondan a las necesidades de hoy, como son el dominio de más de dos idiomas, el conocimiento especializado y, sobre todo, un alto nivel de compromiso de integridad y lealtad para con el país.

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6. La economía informal y sus redes junto con la porosidad de nuestra enorme línea de frontera son factores que, asociados a los circuitos comerciales transfronterizos y a la red extendida de mercadillos ubicados en ciudades aledañas, representan factores permanentes de riesgo para el trabajo de la SUNAT. El contrabando y sus secuelas está asociado a estilos de vida y consumo de segmentos importantes de nuestra población. Si bien razones vinculadas a economías de subsistencia o insuficiente oferta de trabajo en condiciones atractivas son esgrimidas como fuente de explicación para este fenómeno, también habría que observar en esta dinámica la presencia de fuentes externas, tales como la existencia de políticas de subsidio a los combustibles o estructuras permisivas para la importación y consumo de bienes desechados en otras economías, que podrían alentar la generación de redes clandestinas para que determinados bienes circulen hacia nuestro país. Nada de lo señalado hasta aquí nos debe exonerar de un indispensable examen sobre las barreras y dificultades al comercio natural entre países vecinos derivados de la complejidad y multiplicidad de trámites y licencias que son necesarias para llevarlo a cabo, y sobre la lentitud de los Estados para lograr establecer de manera sostenible e irreversible controles únicos o yuxtapuestos en sus fronteras que simplifiquen y abaraten los flujos de mercancías.

La SUNAT muestra resultados importantes año a año en el combate contra el contrabando y contra el tráfico ilícito de otras mercancías, como las drogas. Los siguientes dos gráficos corroboran sin necesidad de mayor explicación estos resultados:

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Gráfico nº 4 Resultados en la lucha contra el contrabando (2010 - 2013)

(Mill. US$)

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199

30

2010 2011 2012 2013

200

150

100

50

–

Fuente: SUNAT.

Gráfico nº 5 Resultados en la lucha contra el tráfico ilícito de drogas

(2011 – 2013) (Mill. US$)

179.9

130.1

55.3

2011 2012 2013

200

150

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50

–

Fuente: SUNAT.

(*) Los resultados alcanzados en el 2012 incluyen una acción extraordinaria de intervención de drogas por la Intendencia de Aduana de Paita que ascendió a US$ 83.7 millones (1686 kilos), representando el 47% del total intervenido.

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A pesar de estos resultados tangibles, resultará indispen-sable para el futuro inmediato explorar estrategias locales y regionales capaces de articular esfuerzos múltiples que apunten a la generación de condiciones óptimas para el comercio lícito. Nos referimos a un desafío que no solo es legislativo sino, fundamentalmente, de un nuevo contrato social que involucre infraestructuras viales y fluviales, de-sarrollos urbanos respetuosos del ambiente y la naturaleza, compromisos políticos de intolerancia al contrabando y los canales informales de distribución que lo sustentan, y, es-pecialmente, voluntad férrea de simplificación pública que permita que la sociedad revalorice los flujos de comercio formal y lícito.

Como se habrá podido apreciar, a propósito de un texto que empezó con una semblanza histórica aludiendo a los 241 años de la aduana peruana, hemos divagado apasionadamente para concluir sobre temas diversos asociados al quehacer aduanero pero que tienen repercusiones e impactos mucho más allá de los estrictamente aduaneros y tributarios, que atañen al Perú Hoy.