Kommunövergripande tjänstemannaanalys Februari 2020¶vergripan… · Kommunövergripande...

Kommunövergripande tjänstemannaanalys • Februari 2020 1

Kommunövergripande tjänstemannaanalys

Februari 2020

Kommunövergripande tjänstemannaanalys Februari 2020 • Sundsvalls kommun, Kommunstyrelsekontoret, 2020

Bilder: Mostphotos.com Produktion: Sundsvalls kommun, Servicecenter/Kommunikation, februari 2020

1. Innehållsförteckning 2. Sammanfattning ............................................................................................................................. 3

3. Om den här rapporten ................................................................................................................. 4

Läsanvisning ....................................................................................................................................................................... 4

Ord och begrepp ............................................................................................................................................................ 4

4. Inledning ............................................................................................................................................ 7

Vad innebär omställningsförmåga och varför är det viktigt? ................................... 7

Vad karaktäriserar en kommun med god omställningsförmåga? ........................................ 7

Har kommunen förutsättningar för omställning? ................................................................................8

Vad innebär digitalisering och varför är det viktigt? .....................................................9

Har kommunen förutsättningar för att dra nytta av digitalisering? .......................................9

Vad krävs för att ställa om med stöd av digitalisering? .................................................................11

5. Vilka är sundsvallsborna idag och i framtiden? ............................................................13

Fakta och nuläge...........................................................................................................................................................13

Analys .....................................................................................................................................................................................14

Handlingsalternativ .....................................................................................................................................................16

6. Vem ska jobba i kommunen? .................................................................................................19

Fakta och nuläge...........................................................................................................................................................19

Analys .....................................................................................................................................................................................19

Handlingsalternativ .....................................................................................................................................................21

7. Leva i skilda världar? ..................................................................................................................22

Fakta och nuläge.......................................................................................................................................................... 22

Analys .................................................................................................................................................................................... 24

Handlingsalternativ ....................................................................................................................................................26

8. Är vår beredskap god?...............................................................................................................27

Fakta och nuläge.......................................................................................................................................................... 27

Analys .................................................................................................................................................................................... 27

Handlingsalternativ ....................................................................................................................................................28

9. Håller grenen vi sitter på? ........................................................................................................31

Fakta och nuläge...........................................................................................................................................................31

Analys .................................................................................................................................................................................... 32

Handlingsalternativ .................................................................................................................................................... 32

10. Hur går vi vidare?..........................................................................................................................33

Det här behöver förtroendevalda tänka på .....................................................................34

Bilaga 1 ........................................................................................................................................................35


2. SammanfattningDen här rapporten riktar sig till Sundsvalls kommunfullmäktige. Den är ett av underlagen inför arbetet med att ta fram förslag till Mål och resursplan för 2021-2022 med plan för 2023-24.

Omställningsförmåga är viktigt, om Sundsvalls kommun ska kunna möta framtidens utmaningar. Kommunen behöver samtidigt vara både robust och snabbrörlig. Vår bedömning är att kommunen idag har svaga förutsättningar för omställning.

Digitalisering är en viktig faktor för att klara vårt uppdrag i framtiden, genom att hitta nya sätt att leverera välfärd. Digitaliseringen är dock inget självändamål, utan ett medel för att stötta uppfyllandet av behov.

Utifrån dessa två fokus analyseras fem utmaningar i rapporten:

• Vilka är sundsvallsborna idag och i framtiden? De äldre över 85 år blir fler. Det gör att kommunens kostnader kommer att öka. Nya arbetssätt och digitalisering kan ge en mindre brant ökningskurva, men effektiviseringar kommer att vara vardag också efter 2021.

• Vem ska jobba i kommunen? Risken är stor att delar av den arbetskraft vi behöver i framtiden inte finns att tillgå. Kompetensförsörjningsarbetet behöver mer än tidigare inriktas mot omställning – att vi använder den kompetens vi har resurseffektivt.

• Leva i skilda världar? Klyftorna i samhället har ökat. Om man klarar sin skolgång eller inte är avgörande för arbetslivet. Nämnder och förvaltningar behöver samarbeta och samprioritera för att kunna utjämna sociala skillnader.

• Är vår beredskap god? Ny lagstiftning ställer ökade krav. Kommunen måste avsätta medel för att skapa en organisation rustad för krig. Informations-säkerhet behöver också ökat fokus.

• Håller grenen vi sitter på? För att minska sin miljö- och klimatpåverkan behöver kommunkoncernen arbeta systematiskt och långsiktigt. Uppföljnings-rutiner behöver skapas; man behöver känna till sin miljöpåverkan för att kunna påverka den.

Hur går vi vidare? I slutet av rapporten summeras vad som kommer att krävas av tjänstemannaorganisationen framöver. Vi lämnar också förslag på vad förtroendevalda i Sundsvalls kommun behöver ha i åtanke.

4 Kommunövergripande tjänstemannaanalys • Februari 2020

3. Om den här rapportenDen här rapporten riktar sig till partier med representation i Sundsvalls kommunfullmäktige. Rapporten är ett av underlagen inför partiernas arbete med att ta fram sina förslag till Mål och resursplan för 2021-2022 med plan för 2023-24.

Arbetetsättet med analysrapport, överlämningsseminarium och sekretariatstöd har formats med utgångspunkt i workshops med kommunstyrelsens finans- och näringslivsutskott (FINU) samt kommunfullmäktiges presidiekonferens. FINU fattade i november 2019 ett inriktningsbeslut om arbetssättet.1

Två grundläggande utgångspunkter finns för analysen: fokus på effekt för sundsvallsborna, samt hållbarhet; social, ekologisk och ekonomisk.

Rapporten har utifrån FINU:s beslut utformats på uppdrag av kommundirektören. Skribenter har varit sakkunniga från kommunstyrelsekontorets avdelningar, barn- och utbildningsförvaltningen samt vård- och omsorgsförvaltningen.

Rapporten är kommunövergripande och har omställningsförmåga samt digitalisering som fokus. Dessa fokus har valts utifrån workshops med FINU och presidiekonferensen, inspel från kommundirektionen samt skribentgruppens analyser därefter.

Rapporten beskriver fem utmaningar för Sundsvalls kommun. Dessa har valts eftersom de bedöms ha störst påverkan på kommunen. Givetvis finns fler och andra utmaningar, i samhället och för kommunens verksamheter2.

Kommunens centrala samverkansgrupp, CESAM, har getts möjlighet att lämna inspel inför arbetet med rapporten. Dessa återges i bilaga 1.

Läsanvisning

Rapporten börjar med en inledning som allmänt presenterar dess två huvudfokus: omställningsförmåga och digitalisering (kapitel 4). Detta som grund för de fem kapitel som kommer sen; de handlar om de utmaningar vi valt att belysa. För varje utmaning presenteras fakta/nuläge, vår analys samt möjliga handlingsalternativ. Sist i rapporten summeras våra slutsatser och förslag.

I rapporten har vi valt att återkommande hämta exempel från två av våra största verksamheter, barnomsorg och skola samt äldreomsorg. Det bör dock betonas att våra utmaningar rör hela kommunkoncernen.

Ord och begrepp

Här presenteras vår förståelse av några begrepp som förekommer i rapporten.

Omställningsförmåga är dels förmågan att möta dagens utmaningar och förändringar, dels att vara beredd på framtidens. Ibland används ordet förnyelseförmåga som synonym till omställningsförmåga. Förnyelse innebär ett ännu tydligare fokus på grundläggande förändring. Se vidare kapitel 4.

1 Dnr KS-2019-00756.2 Se exempelvis SKR:s publikation Vägval för framtiden 3 – utmaningar för kommunala uppdraget mot 2030.


Digitalisering innebär att utifrån behovsanalyser hitta nya arbetssätt som kan stödjas av tekniska lösningar. Detta till skillnad från begreppet automatisering, som innebär att nuvarande arbetssätt endast överförs till en teknisk lösning. Se vidare kapitel 4.

Digital mognad definieras som organisationens förmåga att tillgodogöra sig nyttorna med digitalisering3.

Digitalt arv är summan av tidigare digitala initiativs inverkan på organisationens förmåga att manövrera i en allt mer digital värld.

Digital förmåga är förmågan att förstå, fånga och förändra på basis av digitala möjligheter.

Effektivitet innebär i vårt sammanhang att åstadkomma så bra verksamhet som möjligt utifrån tillgängliga resurser.

Effekt av något innebär att det vi gör i våra verksamheter leder till en förändring hos dem vi är till för; att vi gör skillnad. Effekter kan ibland bli synliga först efter lång tid.

Innovation definieras som något nytt eller förändrat som skapar eller omfördelar värde4. Innovationsförmåga innebär förmågan att skapa värde baserat på insiktsfull kunskap.

Kvalitet/kvalitetsarbete i en verksamhet kan analyseras utifrån huruvida man utför rätt uppgifter (sådana som ingår i uppdraget och skapar värde för målgruppen), utför uppgifterna på bästa möjliga sätt givet tillgängliga resurser, samt att det finns ett systematiskt sätt att följa upp och utveckla verksamheten.

Portföljstyrning ger organisationen kontroll från val av projekt som ska genomföras fram till nytta från avslutade projekt. Till skillnad från projektledning handlar portföljstyrning inte enbart om att göra rätt inom projekt utan framförallt om att göra rätt projekt. En organisation med god portföljstyrning kan göra en ändamålsenlig prioritering av projekt för att maximera nytta och att säkerställa att utvecklingen sker i linje med organisationens mål.

Resultatstyrning innebär att styrning baseras på uppnådda effekter för målgrupperna. Begreppet resultat står för att de tjänster kommunen levererar till sina medborgare har utförts på ett sådant tillfredsställande sätt att det ur brukarens/medborgarens synvinkel har skapats ett kvalitativt mervärde utifrån dennes behov5.

3 https://www.digitalforvaltning.se/wp-content/uploads/2019/06/VITBOK-DiMiOS.pdf, Johan Magnusson, PhD Forskningskonsortiet Digital Förvaltning, SCDI/Göteborgs universitet.4 Definition från ISO 56002.5 Definition hämtad från Sveriges kommuner och regioner, SKR.


4. Inledning

Vad innebär omställningsförmåga och varför är det viktigt?Vår omvärld förändras, och förändringen går allt snabbare. Aktuell forskning pekar på att vi är mitt i ett skifte i det offentliga välfärdsuppdraget: en ny förståelse av uppdraget växer fram. Se figur 1.

Gammal välfärdsförståelse Ny välfärdsförståelse

Välfärd mäts utifrån de offentliga kostnaderna Välfärd mäts på den skillnad vi gör för och med medborgarna

Konsekvens Konsekvens

Vi kommer avveckla under de kommande åren eller årtiondena

Omdefinierade behov. Omdefinierade uppgifter. Nya partners, samskapande

Figur 1. Efter Morten Hyllegaard, BETA Utviklingsbureauet.

Figur 1 kan sägas illustrera ett skifte av fokus, från ekonomistyrning till resultatstyrning. Förändringarna i omvärlden är så stora och snabba att kostnadskontroll och besparingar inte längre räcker, utan hela förståelsen av vad välfärd är och hur den skapas behöver omdefinieras. Förmågan att ställa om till en ny välfärdsförståelse är nödvändig för att kommunen ska fortsätta vara relevant för medborgarna6.

Vad karaktäriserar en kommun med god omställningsförmåga?

Förändringar i omvärlden innebär utmaningar men också möjligheter för kommunen, för samhället i stort samt för individen. Omställningsförmåga handlar om att möta förändringar genom att vara innovativ, ha en hög kunskapsnivå, leverera rätt tjänster utifrån behov och med ett högre värde än tidigare. Värdet kan definieras antingen som högre kvalitet eller ökad effektivitet. Tiden − inom vilken tidsram en förändring behöver genomföras − är också en del av begreppet omställningsförmåga.

Omställningsförmåga behövs både för att anpassa sig till det vi kan se och förutse idag – och för att fånga framtida möjligheter och använda dem till vår fördel. Vi behöver både kunna anpassa befintliga verksamheter och kunna skapa helt nya sätt att möta nya behov och möjligheter. Systematiskt kvalitetsarbete, innovation, digitalisering och hållbar utveckling skapar förutsättningar för detta.

För att möta framtiden och de utmaningar som kommer, behöver en kommun besitta eller utveckla några specifika färdigheter. Det behöver finnas en stark ”vi”-känsla, att vi tillsammans är ett lag i med- och motgång; genom att tydligt visualisera vart vi är på väg, skapa målbilder och kommunicera, i det stora och i det lilla. Det handlar också om att vara ännu lite modigare, modiga att våga vara i det outforskade, modet att stå kvar när det gungar, modet att prova nytt och att omdefiniera behov och fattade beslut.

6 Källa: Morten Hyllegaard, BETA Utviklingsbureauet: föreläsning vid Kvalitetsmässan november 2019.


Att tänka långsiktigt och samtidigt vara snabb och flexibel. Genom att skapa en robust och trygg kommun får vi en grund för att kunna stå kvar i fattade beslut och vara uthållig även om det blåser7.

För Sundsvalls kommun kommer det att handla om en kulturresa vi startar: vi behöver bli en mer stabil och samtidigt snabbrörlig organisation där vi tillsammans med vår omvärld bygger vår framtid – på det sätt som krävs utifrån en ny förståelse av välfärdsuppdraget (figur 1).

Har kommunen förutsättningar för omställning?

Har då kommunen, rent allmänt, en god omställningsförmåga? Vår analys visar att frågan snarare bör formuleras så här: Har kommunen förutsättningar för att arbeta systematiskt med förnyelse som ger bättre värde för dem vi är till för? Svaret är – ur ett kommunövergripande perspektiv – nej. I kapitlen 5–9 utvecklar vi vår analys och visar på handlingsalternativ.

Vår nulägesbedömning av omställningsförmågan bygger därutöver på erfarenheter från Idéslussen8, som har träffat hundratals medarbetare i dialog och i utvecklingsarbete. Här en sammanfattning:

• Omställning kräver både kompetens, mod och vilja. Verksamheter vill gärna utvecklas, men är klämda mellan dagens leverans och framtidens behov. De önskar stöd i att någon ”håller i processen” så att man jobbar systematiskt och gör ”rätt”. Man vill också få öva, testa och lära i trygghet.

• Medarbetare upplever sig arbeta isolerat från andra i ”stuprör”, vilket känns som ett hinder för samarbete och utveckling. Ibland ser man sättet vi organiserar oss på som orsaken, ibland arbetssätten.

• Det har stor betydelse för en framgångsrik utveckling om den är initierad, sanktionerad och prioriterad av ledningen. Tajming och ledarskap är avgörande.

• Brukarfokus9 eller brukarens fokus? Många säger sig ha brukarfokus, men få har verkligen ställt sig i brukarens skor och upplevt dennes perspektiv. Genom så kallade ”brukarresor” kan man få avgörande insikter som är en förutsättning för värdeskapande.

• Tror vi eller vet vi? Det finns ibland ”sanningar” om verksamheten, brukarna eller något annat. Det är inte alltid sanningarna stämmer. Verksamheter behöver ett kunskaps- och insiktsarbete för att våga ifrågasätta det som upplevs vara självklart.

• Nya idéer – men sen då? Att testa och utveckla idéer går oftast bra med processtöd. Men att sedan implementera det nya är svårare. Stöd för genomförande och uppföljning efterlyses.

7 Källa: Dialogsamtal med 12 kvinnliga ledare i Sundsvall, deras bästa tips för framgångsrik förändring. Malcolm Gladwell, Blink, the power och thinking without thinking. Jesper Falkheimer och Katarina Gentzel, Strategisk improvisation – ledarskap för samhällsaktörer. Niklas Laninge, director behavioral insight, Beteendedesign. Samhällsbygge 2030, Sobona, rapport 2019. 8 Projektet Idésluss Sundsvallsregionen har drivits sedan 2015 med fokus på behovs- och medarbetardriven innovation. Projektet är ett resultat av Horizon 2020, Vinnovas och SKRs innovationsprogram för kommuner, Regional Utvecklingsstrategi samt Hållbar Tillväxtstrategi RIKARE. 9 Med ”brukare” avses här de sundsvallsbor som vi möter i våra verksamheter. Olika begrepp används i olika verksamheter; exempelvis deltagare, elev, vårdtagare. Oavsett vilket begrepp man använder är tanken densamma, att utforma verksamhet utifrån kunskap om målgruppens behov.


Digitalisering handlar om att använda teknikens möjligheter för att hitta nya sätt att leverera välfärd och skapar förutsättningar för att hantera samtidens ökade förändrings-takt. Det kan leda till både effektivare och mer ändamålsenliga verksamheter, men även ett bättre stöd för den enskilde individen i samhället. Därför är digitaliseringen en viktig faktor för att klara vårt uppdrag i framtiden, samtidigt som den motsvarar en förväntan från våra invånare.

Digitalisering är inget självändamål, det är ett medel för att åstadkomma förändring och stötta uppfyllandet av behov. Det digitala kommer i framtiden vara normen och en naturlig del av verksamheten, men det är en omställningsresa att ta sig dit.

Har kommunen förutsättningar för att dra nytta av digitalisering?

Den digitala mognaden, och därmed förväntningarna på digital service är hög i Sverige. Även om drygt en miljon svenskar lever i vad som brukar kallas ett digitalt utanförskap, så anser en majoritet av svenskarna att digitala samhällstjänster underlättar för dem.

Tillgängligheten till internet i Sundsvalls kommun är lägre på landsbygden än i tätorter. En knapp fjärdedel av Sundsvalls invånare bor på landsbygden. Av alla hushåll och företag i Sundsvalls kommun har 79 % tillgång till bredband om minst 100 Mbit/s. Inom tätorter och småorter har 84 % tillgång till denna hastighet och på landsbygden har det skett en ökning från 18 % till 31 %. Att endast knappt en tredjedel av dem som bor på landsbygden har tillgång till internet kommer att vara ett hinder för vård och omsorg i hemmet med stöd av digital teknik.

Vad innebär digitalisering och varför är det viktigt?


Generellt saknar Sveriges kommuner nödvändiga styrningsförutsättningar för ändamålsenlig digitalisering10. Forskaren Johan Magnusson gör följande reflektion:

• Det saknas koncernstyrning › Effekt uteblir• Det saknas portföljstyrning › Ändamålsenlighet uteblir• Investeringsinstrumentet underutnyttjas › Effekt uteblir• Decentraliserat mandat kring strategiska frågor › Effekt uteblir• Beställar, utförarorganisation delvis införd › Effekt uteblir• Avsaknad av beslutsunderlag › Rätt dialog uteblir

I arbetet med Gemensam handlingsplan för digitalisering för Sundsvalls kommun-koncern11 gjordes bland annat en mätning av kommunens förmåga att tillgodogöra sig nyttorna av digitalisering. Två aspekter belystes; digital förmåga och digitalt arv. Mätningen visade att vi ligger något sämre än det nationella snittet vad gäller digital förmåga. Detta är sannolikt kopplat till vår låga omställningsförmåga. Samtidigt har vi ett digitalt arv som är något mer ”möjliggörande” än ”hindrande”.

Det vi kan se är att det behövs en balans i styrningen av digitaliseringen, en balans mellan innovation och effektivitet samt en balans mellan digitala lösningar som syns och digital infrastruktur som skapar förutsättningar. Utan en digital infrastruktur, vilket kräver tillräcklig tillgång till investeringsmedel, är det svårt för kommunen att på bred front tillgodogöra oss nyttorna av digitaliseringen.

10 Källa: Johan Magnusson bitr. professor, Göteborgs Universitet.11 Dnr KS-2018-00937.


Vad krävs för att ställa om med stöd av digitalisering?

Att ställa om vårt sätt att leverera välfärd kommer inte att hända av sig självt. Om kommunen på riktigt ska använda sig av dagens och framtidens digitala möjligheter måste vi:

• Bli mycket snabbare på att fatta väl underbyggda beslut. Kommunen måste snabbare och mer löpande ha en förmåga att anpassa sig utefter utvecklingen i omvärlden för att behålla sin relevans.

• Tänka mer långsiktigt med investeringar i det digitala, vi måste nyttja investeringsinstrumentet i större grad för att säkerställa en långsiktighet kring de digitala grundförutsättningar som krävs i framtidens kommun.

• Ha en koncernövergripande styrning och avvägning för vad som ska prioriteras, och det som prioriteras och genomförs ska vara det som ger mest effekt för dem vi är till för.

• Bli bättre på att synliggöra alternativkostnader. Idag ligger bevisbördan på den som vill förändra, inte på den som vill behålla det tidigare. Genom att synliggöra alternativkostnaden ser vi vad det kostar att inte agera och behålla det vi har idag.

• Ibland riskera att bryta mot organisationsstrukturer som är gammalmodiga och att vi ibland måste riskera att misslyckas i projekt eftersom det ligger i sakens natur när man står inför en snabb utveckling.

• Ha nya former av kompetenser som inte traditionellt funnits i kommunen; tjänstedesigners, dataanalytiker och AI-specialister som exempel. Eftersom det digitala kommer att vara grunden i mycket av vår verksamhetsutövning i framtiden måste vi även ha kontroll och kunskap om den inom vår organisation. Det blir helt enkelt en vanlig kompetens i framtidens kommun.

• Inleda fler samarbeten med näringsliv, forskning, medborgare och civilsamhället. Det digitala kan göra att vi överbryggar de organisatoriska mönster som vi levt med fram till nu, för det har inte samma gränser som dagens processer och möjliggör därmed helt nya former av samarbeten.

• Förändra vårt synsätt på de målgrupper vilkas behov vi inte kan uppfylla idag. Kanske beror bristerna på att vår verksamhet inte utgår från målgruppens behov? Att då ge verksamheten mer resurser löser ingenting. Att springa snabbare kompenserar inte för fel kurs.

• Vara uthålliga för att kunna uppnå nyttan. Större förnyelser tar tid.


5. Vilka är sundsvallsborna idag och i framtiden?

Förutsättningar för omställningsförmåga: svaga

Sundsvalls kommunkoncern finns för att tillhandahålla välfärdstjänster för sundsvalls-borna. Men vilka är då dessa sundsvallsbor och vad har de för behov idag, 2020, och i framtiden?

Fakta och nuläge

I figur 2 nedan redovisas befolkningsutvecklingen för två femårsperioder, 2010-2014 och 2014-2018. Figuren visar också prognosen för två tidsspann framåt i tid: 2020 till 2024 som är slutåret för nästa Mål och resursplanperiod samt 2020 till 2040 som är det år som kommunens senaste befolkningsprognos sträcker sig till12.

ÅlderÖkning i procent

2010-2014 2014-2018 2020-2024 2020-2040

0-6 1,8 -0,8 1,7 5,0

7-15 10,5 8,3 -1,8 1,5

16-18 -18,8 9,7 2,2 2,0

19-64 0 -0,8 0,8 1,9

65-74 10,2 0,1 -4,9 4,4

75-84 5,9 11,5 10,9 8,7

85 – w 4,5 6,0 12,3 67,8

Totalt 1,7 1,6 1,1 4,7

Figur 2. Befolkningsutveckling i Sundsvall: faktisk utveckling fram till 2018, och prognos framåt (kursiv stil i figuren).

I figur 2 kan vi se att det som skiljer perioden 2010-2018 från prognosen för 2020-2024 och 2020-2040, är att gruppen som är över 85 år ökar betydligt snabbare i framtiden. Utvecklingen för barn och unga (0-18 år) varierar mellan åldersgrupperna, men jämfört med perioden 2014-2018 minskar ökningstakten märkbart.

Befolkningsprognosen för dem i arbetsför ålder (19-64 år) pekar på en fortsatt obefint-lig tillväxt. Det får negativa konsekvenser för skatteintäkternas tillväxt och för kompe-tensförsörjningen. Slutligen visar prognosen på att antalet ”yngre äldre” (65-74 år) också minskar, vilket även det är problematiskt eftersom den här gruppen är viktig ur ett kompetensförsörjningsperspektiv – då pensionsåldern kommer att höjas.

Befolkningsutvecklingen får effekter på kommunens kostnader

I första hand den snabba ökningen av äldre över 85 år kommer att få effekter på kommunens kostnader. Eftersom befolkningen i arbetsför ålder inte kommer att öka, kommer dessutom kommunens intäkter att växa långsamt.

12 Sundsvalls kommuns befolkningsprognos 2019-2040, se dnr KS-2019-00464.


I figur 3 nedan redovisas hur kommunens kostnader för barnomsorg och skola respektive äldreomsorg kommer att öka, ställt mot de olika åldersgruppernas storlek framöver.

Ålder 2020–2024 2020–2040

Mkr Mkr

0-6 10 34

7-15 -25 20

16-18 11 10

65-74 -9 8

75-84 62 64

85 - w 75 463

Figur 3. Prognos för kostnadsökning i miljoner för barnomsorg, skola och äldreomsorg givet prognosen för respektive åldersgrupps utveckling.

Analys

Vad kan vi utläsa ur figur 2 och 3, och vad betyder det?

Inledningsvis ska noteras att figur 3 visar ökningen om ”allt annat är lika”. Eventuella effekter av till exempel statliga beslut, digitalisering och nya arbetssätt har inte räknats in. Men ökningens storlek gör att dessa sannolikt främst kan ge oss en mindre brant ökningskurva − inte minskade kostnader jämfört med dagens nivå.

Beräkningen i figur 3 har gjorts utifrån en hel årskostnad per capita. Detta medför att vi riskerar att överskatta kostnadsökningarna. Det beror på att så länge inte tillgången på lokaler och personal sätter gränser för ett tillkommande barn, elev eller brukare sker kostnadsökningen endast på marginalen, det vill säga till betydligt mindre belopp än en årskostnad per capita. Å andra sidan − om kommunen behöver anställa ytterligare personal och/eller bygga nya äldreboenden kan kostnaden uppgå till 100 % av en årskostnad.

Kostnaderna för äldreomsorg kommer att öka kraftigt. För åldersgruppen över 85 år kommer kostnaden, allt annat lika, öka med 75 miljoner kronor fram till 2024 och med 463 miljoner kronor fram till 2040.

Kostnaderna kan påverkas positivt av att framtidens äldre troligen kommer att ha en bättre hälsa än dagens äldre. Det stämmer säkert till viss mån att framtidens äldre behöver äldreomsorg under en kortare tid, om vi anlägger perspektivet fram till 2040, men på kort sikt till 2024 kommer inte omsorgsbehovet att förändras nämnvärt. Vård- och omsorgsnämnden13 ser även att de äldre idag är betydligt mer sjuka och har mer komplexa behov. Det kan bland annat ses i volymökningarna som skett inom den kommunala hemsjukvården sedan den övergick till kommunerna från dåvarande Landstinget 2014. Andelen äldre med demenssjukdom följer också den demografiska förändringen. Det finns ett nära samband mellan ökad ålder och en ökad förekomst av demenssjukdomar.

13 Vård- och omsorgsnämndens verksamhetsplan 2020, dnr SN-2019-00427.


Barnomsorg och skola: anpassning möjlig

Sammanfattningsvis visar figur 2 och 3 att kostnaderna för barnomsorg och skola kommer att minska under perioden 2020-2024 och, trots den långa tidsperioden, endast öka blygsamt fram till 2040. Det är en indikation på att verksamheten bör kunna klara av att ställa om och effektivisera, inklusive att hantera nuvarande underskott.

Viss grundskoleverksamhet behöver avvecklas utifrån den demografiska utvecklingen. Det fria skolvalet gör att elevkullarna på olika kommunala skolor kommer att variera i storlek över tid. Lokaler och personal behöver anpassas utifrån det. Det behövs kompetens i att leda och styra en sådan förändring, vilket konkret här kan handla om barn- och utbildningsnämndens och förvaltningsledningens förmåga att fatta beslut och driva förändringsprocesser.

Äldreomsorg: kostnadsökning som utmanar

Inom äldreomsorgen kan kostnadsökningen redan under nästa fyraårsperiod, det vill säga fram till 2024, och på längre sikt till 2040, ses som den största utmaningen för kommunens omställningsförmåga någonsin. Socialtjänstens löpande historiska underskott, som uppstått redan utan en påtaglig demografisk utmaning14, medför att utgångsläget måste ses som bekymmersamt. Skönsmomodellen behöver därför genomföras konsekvent men även innehålla en ekonomisk komponent som minskar kostnaden per capita.

14 Noteras bör att i MRP finns en demografikomponent som kompenserar äldreomsorgen för ökningar av befolkningen i åldrarna över 65 år med 10 000 kr per individ. Kostnadsökningen inom verksamheten beror därför sannolikt även på andra faktorer än ett ökat antal äldre.


Skapandet av den nya vård- och omsorgsnämnden tycks ha gett mer skjuts åt förmågan och viljan att anta denna stora utmaning. En åtgärdsplan har antagits för 202015. Av åtgärdsplanen framgår att de strategiska åtgärderna för en mer resurseffektiv verksamhet, utan att kvaliteten försämras, är att möjliggöra att fler äldre kan ha hemtjänst i ordinarie boende eller trygghetsboende. På så sätt får man en anpassning av antalet äldreboendeplatser till samma nivå som i liknande kommuner.

Slutligen bedöms att ökningen av de demografiskt betingade kostnaderna för befolkningen i åldrarna 19-64 år kommer att vara låga, vilket bör vägas in när det gäller nya investeringar i anläggningar och infrastruktur. Dock behöver tillräckligt med resurser sättas av för underhåll av befintliga anläggningar och infrastruktur.

Samskapande med civilsamhället

Flera kommunala verksamheter samarbetar idag med ideella krafter för att utföra sina uppdrag. Det kan exempelvis handla om att föreningar driver idrottsanläggningar, eller att privatpersoner tar uppdrag som God man eller kontaktperson. Att i ännu högre utsträckning samskapa verksamhet tillsammans med civilsamhället har använts som lösning i våra nordiska grannländer. En utmaning blir då det vikande intresse för ideellt engagemang som verkar finnas i Sverige och även i Sundsvall. Det kan finnas behov av att förnya och nyskapa formerna för samskapande, så att fler kan och vill delta.

Tillväxt för befolkningsökning

Befolkningsprognoserna ger stöd för en viss ökning av invånarantalet, men inte så mycket att det kan påverka utmaningarna mer än på marginalen. Är då en lösning på våra utmaningar att locka fler företag och människor till Sundsvall, så att skatteintäkterna ökar? Delvis. En ökad befolkningstillväxt underlättar vår kompetensförsörjning (se kapitel 6) om de som flyttar in har den kompetens som efterfrågas. Kommunen ska självklart också fortsätta vara aktiv genom att till exempel underlätta nyetablering av företag och andra tillväxtaktiviteter. För att det ska vara möjligt krävs att Näringslivspolitiskt program 2019-202316 genomförs utifrån dess intentioner samt att kommunen ser över sitt tillväxtarbete.

Att kunna visa på en entydigt bra kvalitet i kommunala verksamheter är ett starkt argument vid företagsetableringar − eftersom företagets medarbetare då kan få ett bra liv här. Det är exempelvis grundläggande att vi har god kvalitet i skolan.

Handlingsalternativ

Det står klart att sundsvallsbornas demografiska sammansättning framöver skapar utmaningar som kräver politiskt mod och uthållighet hos både facknämnder och kommunfullmäktige.

Barn- och utbildningsnämnden behöver fokusera mer på att ställa om verksamheten utifrån demografin. Dessutom måste måluppfyllelsen öka, och undervisningen måste kopplas till framtidens behov.

15 Dnr VON-2020-00053.16 Dnr KS-2019-00586.


Vård- och omsorgsnämndens utmaning kräver att hela kommunkoncernen, samt civilsamhället, hjälps åt och samarbetar. Exempelvis – kan Mitthem bygga lägenheter som med digital teknik kan försena debuten för äldre i hemtjänsten? Kan Kultur & Fritid öka fokus på äldre som målgrupp? Och hur kan civilsamhället involveras? Förtroendevalda på alla nivåer behöver tydligt efterfråga nya, pragmatiska samarbeten för att kommunen ska kunna ha en rimlig äldreomsorg även i framtiden.

Kommunstyrelsen finans- och näringslivsutskott har beställt förslag på åtgärder för att sänka kostnaderna i kommunen med 300 miljoner kronor17. Det som behövs nu är inte ”nya planer och beställningar” utöver detta. En reflektion som kan göras för kommunen som helhet är att det fram till idag på sina håll har funnits en syn på besparingar som något tillfälligt – ”snart blir det bättre tider och vi får resurserna åter”. Men här behöver vi byta synsätt. De kostnadssänkningar som görs kommer inte att vara tillfälliga. Kostnaderna per capita måste sänkas varaktigt, inte bara fram till 2021 utan även därefter; mot bakgrund av den demografiska utvecklingen. Kontinuerlig effektivisering kommer att vara vardag18.

Bedömningen är därför att förtroendevalda behöver låta beslutade effektiviseringar och utvecklingsarbete ha sin gång. Förtroendevalda bör aktivt efterfråga uppföljningar och resultatstyrning19.

17 Se Åtgärder för en ekonomi i balans – projektplan för att sänka kostnaderna i kommunen med 300 mnkr vid slutet av 2021, dnr KS-2019-00904.18 Se Åtgärder för en ekonomi i balans – projektplan för att sänka kostnaderna i kommunen med 300 mnkr vid slutet av 2021, dnr KS-2019-00904. 19 Med resultatstyrning avses här att mål och resursfördelning ska ske utifrån faktiska, uppnådda resultat. Med resultat menas både verksamhetsresultat och ekonomiska resultat. Se vidare Styr- och ledningsmodell för Sundsvalls kommunkoncern, dnr KS-2019-00210.


6. Vem ska jobba i kommunen?

Förutsättningar för omställningsförmåga: svaga

Kompetens hos en person kan vara många saker, men definieras ofta av utbildning och erfarenhet. Kompetensförsörjning handlar om att matcha formell utbildning, erfarenhet och egenskaper som Sundsvalls kommun har behov av nu och framåt20. I det här kapitlet berättar vi om utmaningarna i den uppgiften.

Fakta och nuläge

I kapitel 5 har vi berättat om den demografiska utvecklingen. På grund av den får kommunen en allt större utmaning i att tillgodose sitt kompetensbehov. Det kommer även ställas högre krav på medarbetarnas utbildning och erfarenhet. Det betyder att förvaltningarna behöver kompetensplanera − se över nuvarande kompetens, titta på vilken kompetens som behövs i framtiden och planera för hur behovet ska mötas.

Arbetsförmedlingens prognoser listar ett antal bristyrken21. Dessa är kända för kommunen – vi har samma bristyrken i Sundsvall. I Arbetsförmedlingens förteckning hör de tio översta yrkena, som alltså är svårast att rekrytera, till vård- eller utbildningssektorn. Samtidigt är sjuksköterskor, socialsekreterare, speciallärare och grundskollärare bland de yrken som haft bäst löneutveckling av alla på arbetsmarknaden under perioden 2014-201722.

Att lyckas bemanna våra verksamheter är avgörande. Dels för att Sundsvall ska vara en attraktiv plats där invånarna får högkvalitativ vård, barnomsorg, skola och så vidare, dels för utbildningssystemets förmåga att leverera välutbildade människor som matchar arbetsgivarnas efterfrågan.

Analys

Kompetensförsörjning har länge varit en utmaning. Den är nära kopplad till den demografiska utvecklingen: när andelen sundsvallsbor i yrkesverksam ålder minskar, ökar förstås konkurrensen om arbetskraften. Risken är stor att delar av den arbetskraft vi behöver i framtiden inte finns att tillgå.

Under åren har Sundsvalls kommun gjort flera satsningar för att rekrytera till bristyrken, samt för att få medarbetare att trivas hos oss och stanna. Trots det har vi idag svårt att täcka behoven, särskilt inom vissa yrken.

Med den arbetsgivarpolitiska strategin23 som utgångspunkt kan kommunens attraktivitet som arbetsgivare ytterligare stärkas. Därmed kan vi också minska vår utsatthet för konkurrensen på arbetsmarknaden. Utvecklingsarbete pågår inom flera viktiga områden. Genom att bland annat utveckla kommunens arbetsmiljöarbete, lönebildning, chefs- utveckling och samverkan skapas bättre förutsättningar för kontinuitet, utveckling av verksamheten och lägre personalomsättning.

20 Se vidare Kompetensförsörjning i Sundsvall, dnr KS-2015-00953.21 Se vidare Kompetensförsörjning i Sundsvall, dnr KS-2015-00953.22 Källa: Statistiska centralbyrån, https://www.sydsvenskan.se/2019-05-19/lonerebellerna-med-marknadskrafter-i-ryggen.23 Arbetsgivarpolitisk strategi för Sundsvalls kommun, dnr KS-2018-01002.


Efterfrågan på kommunala tjänster ökar snabbare än tillgången på kompetens. Samtidigt gör kommunens ekonomiska läge att det inte är möjligt att anställa fler. Därför behöver fokus i kompetensförsörjningsarbetet i betydligt större omfattning än tidigare inriktas mot just omställning − att kommunens befintliga kompetens används på ett annat sätt, eller prioriteras till andra arbetsuppgifter. Kompetensen kommer alltså att behöva användas på ett mer resurseffektivt sätt.

Digitalisering kan hjälpa oss med kompetensutmaningen på tre sätt:

• Genom att hitta nya arbetssätt för att utföra uppgifter som inte kräver ett mänskligt möte, och på så sätt frigöra tid. Hit hör förstås administration och handläggning av olika slag, men även vissa återkommande uppgifter, som till exempel att dela medicin till vårdtagare inom hemtjänsten. Vi är övertygade om att medarbetarna vet vilka uppgifter som kan digitaliseras, därför ska medarbetarna delta i och driva förändringen. Självklart då med stöd från specialister inom till exempel processutveckling.

• Genom att modernisera yrkesrollerna och skapa attraktiva erbjudanden för dagens arbetssökande. Som vi beskrivit i kapitel 4 så förväntar sig människor idag att arbeta i digitala kanaler, sannolikt finns samma förväntan på kommunen som arbetsgivare. Men vi tror att bilden av att arbeta inom exempelvis barn-omsorg, skola eller äldreomsorg inte alltid överensstämmer med dagens och framtidens yrkesroller och uppdrag.

• Genom att med digitala utbildningspaket fortbilda och stärka kompetensen hos dem som redan arbetar hos oss. Detta ger utvecklingsmöjligheter för medarbetare, samt för personer som idag finns i exempelvis individ- och familjeomsorg eller i arbetsmarknadsåtgärder.

Äldreomsorgen: många bristyrken

I princip alla yrken inom vård och omsorg är bristyrken. Det är ont om inte bara undersköterskor och sjuksköterskor, utan även exempelvis arbetsterapeuter vilket påverkar möjligheterna att arbeta förebyggande med de äldre.

Vad gäller digitalisering så är verksamheter inom vård och omsorg prioriterade för utveckling inom ramen för Gemensam handlingsplan för digitalisering för Sundsvalls kommunkoncern 24. Trots det bedöms tempot vara lågt just nu. En orsak är den pågående omorganisationen där två nya förvaltningar skapats och ska hitta arbetsformer. Det tar mycket energi. Men samtidigt finns både vilja och idéer till nya arbetssätt och förnyelse, vilket förväntas att öka tempot i förändringsarbetet när den nya organisationen landat.

Barnomsorg och skola: fördelning av lärarresurser

Inom skolan är bristen på medarbetare inte lika akut som i äldreomsorgen. Men inom barnomsorgen är förskollärare ett bristyrke.

Som vi sett i kapitel 5 så kommer det att bli färre elever i skolan framöver. Betyder det att det inte kommer att bli någon lärarbrist – färre elever behöver ju färre lärare? Nej, frågan är inte så enkel. Kommunen behöver fortsatt anstränga sig för att rekrytera och behålla behöriga och skickliga lärare.

24 Dnr KS-2018-00937.


En möjlig strategi är att nyttja befintliga medarbetarresurser på ett annat sätt än idag, till exempel genom att flytta medarbetare mellan enheter. Detta är idag under-utvecklat, visar en granskning av revisionsföretaget EY. De granskade under 2019 lärarresursanvändningen i Sundsvalls kommunala grundskolor. Granskningen visar bland annat att nämnds- och förvaltningsnivån inte kunnat redovisa någon samlad bild av hur lärarresurserna fördelas. Granskningsrapporten rekommenderar en utveckling av uppföljning och analys, samt att kommunen upprättar en strategi för att attrahera och bibehålla behöriga, erfarna och särskilt duktiga lärare. Detta gäller i synnerhet skolor som har elever med sämre förutsättningar. Barn- och utbildningsnämnden ser ett strategiskt utvecklingsbehov när det gäller arbetet med rekrytering, kompetens-fördelning och personalresursuppföljning. Nämnden har i sina kommentarer till granskningsrapporten därför gett sin förvaltning i uppdrag att följa upp och analysera hur personalresurser fördelas i kommunens skolor25.

Förutom utmaningen ur ett arbetsgivarperspektiv, så har skolan också en viktig uppgift i att utbilda framtidens kompetenta individer. Dessvärre är våra skolresultat för dåliga idag. Bara 54 % av eleverna i den kommunala gymnasieskolan tar examen inom fyra år, introduktionsprogrammet (IM) inräknat26. Självklart påverkar det ungdomarnas möjligheter till att utbilda sig vidare och till att få jobb. I kapitel 7 analyserar vi detta mer ingående.

Handlingsalternativ

Det finns idag många styrsignaler inom området kompetensförsörjning. Förutom Sundsvalls kommuns arbetsgivarpolitiska strategi27 så finns beslut om bland annat rätt till heltid, stopp för ”delade turer” inom vård och omsorg, samt strävan att sänka sjukfrånvaron. Utifrån detta är vår bedömning att det inte behövs ytterligare politisk styrning inom området. Däremot bör förtroendevalda efterlysa uppföljningar och tillämpa resultatstyrning28.

Nämnder och förvaltningar behöver bli bättre på att genomföra det som beslutats. Att nämnderna är chefer för respektive förvaltningschef, betyder att nämnderna har ansvar för att efterfråga såväl åtgärder som resultat. Hit hör också att beställa och uppmuntra nya, pragmatiska arbetssätt och samarbeten mellan nämnder.

Som vi visat ovan behöver vi stärka bilden av vad det innebär att arbeta hos Sundsvalls kommun. Strategisk, långsiktig kommunikation krävs. Vår bedömning är att denna uppgift inte kan förutsättas skötas av linjechefer. Det behöver i stället finnas kompetens för strategisk kommunikation inom verksamhetsstödet.

25 Dnr BUN-2019-00352.26 Källa: Kommun- och landstingsdatabasen Kolada.27 Arbetsgivarpolitisk strategi för Sundsvalls kommun, se dnr KS-2018-01002.28 Se vidare Styr- och ledningsmodell för Sundsvalls kommunkoncern, dnr KS-2019-00210.


7. Leva i skilda världar?

Förutsättningar för omställningsförmåga: svaga/medel

Klyftorna har vuxit i Sverige. Mellan yngre och äldre generationer, mellan stad och land samt mellan de som är födda i Sverige och de som är födda utomlands. Till viss del handlar det om att de med goda inkomster och förmögenhet har dragit ifrån medan grupper med lägre disponibla inkomster har halkat efter. Men det handlar också om en ökad geografisk uppdelning av var människor från olika sociala grupper bor och rör sig i vardagen.

I det här kapitlet fokuserar vi dels på kommunfullmäktiges beslutade huvudprioritering, dels på hur verksamheterna i sitt grunduppdrag har i uppgift att arbeta med sociala skillnader.

En utmaning som inte kommenteras nedan är den pågående implementeringen av ett nytt arbetssätt för att motverka utanförskap. Detta uppdrag, som lämnats till individ- och arbetsmarknadsnämnden, är dock självklart av stor betydelse.

Fakta och nuläge

Kommunfullmäktige har i Mål och resursplan 2019-2020 med plan för 2021-2022 (MRP) som huvudprioritering fastställt att alla sundsvallsbor ska ha likvärdiga förutsättningar att leva ett bra liv. Hela kommunorganisationen ska bidra aktivt för att utjämna sociala skillnader i levnadsvillkor mellan sundsvallsborna. Arbetet med huvudprioriteringen sker genom att kommunens nämnder och bolag tillsammans genomför insatser i ett antal bostadsområden29. Detta innebär ett stort test av kommunorganisationens omställningsförmåga.

29 Se vidare dnr KS-2019-00214.


Skolans resultat avgörande

Elevernas resultat skiljer sig mellan olika skolor i Sundsvall. Elevernas socio-ekonomiska förutsättningar varierar också mellan skolorna. Man kan tala om en skolsegregation, som verkar bestå trots att insatser för att motverka den pågått under flera år.

Skillnaderna mellan de kommunala och de fristående skolornas elevunderlag gör det svårt för de kommunala skolenheterna att konkurrera resultatmässigt. Kommunens skolor har generellt elever med större behov av stöd än de fristående skolorna. I dag verkar många uppfatta de kommunala skolenheterna som mindre attraktiva alternativ.

Skolverket har på nationell nivå sammanställt ett antal huvudmäns arbete för att minska skolsegregationen. De vanligaste insatserna är ny- och ombyggnationer av skolor, kompensatoriska insatser samt förändrade sätt att fördela och placera elever på olika enheter. Sammanställningen visar att det är vanligt med riktade insatser till skolor som är mindre priviligierade. Så har det även sett ut i Sundsvall. Strukturtillägget har också inneburit viss ökad ekonomisk tilldelning till enheter med sämre förutsättningar. Skolverket menar att sådana insatser ”syftar till att minska effekterna av befintlig segregation snarare än att främja en jämnare och mer blandad elevsammansättning”30. Vissa kommuners försök med så kallat ”aktivt skolval”, där utgångspunkten är att alla vårdnadshavare ska göra ett medvetet val av skola, bedöms av Skolverket inte ha mildrat skolsegregationen.

Enligt Arbetsförmedlingens analyser är den mest avgörande faktorn för en individs framgång på arbetsmarknaden, att hen klarat gymnasiet. I Sundsvall är det många som inte gör det. Figur 4 visar hur Sundsvalls kommuns resultat ser ut, jämfört med riket.

Sundsvalls gymnasium (kommunalt)

Sundsvall totalt (hemkommun)

Riket, kommunala

Riket, totalt

Totalt, inklusive IM 54 63 70 71

Högskoleförberedande program 74 79 84 83

Yrkesförberedande program 62 66 77 76

Figur 4: Andel (%) gymnasieelever som tagit examen efter fyra år, 2019 (Källa: Kolada, Skolverket).

Det här innebär att många i varje årskull står utan examen efter ungdomsskolan. Vilket gör att de har sämre chanser på arbetsmarknaden − medan ungdomar med en slutförd gymnasieutbildning inte har några större problem med etableringen på arbetsmarknaden. Det alternativ som finns för dem som inte klarat gymnasiet, är att komplettera med vuxenutbildning eller andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Strikt ekonomiskt kan man säga att kommunen då får dubbla kostnader – eftersom ”samma” utbildning måste ges två gånger. Detta oaktat den utmaning det själv-klart innebär för individen. Ett utökat samarbete mellan gymnasieskolan och vuxenutbildningen behövs.

30 ”Kartläggning av huvudmäns arbete med att motverka skolsegregation” (Skolverket 2018).


Den allvarligaste effekten av att andelen gymnasieelever med examen är betydligt lägre i Sundsvall än i riket, är att unga vuxnas utanförskap, arbetslöshet samt psykiska ohälsa hamnat på en högre nivå än i riket. Detta i sin tur får sannolikt negativa konsekvenser för samhället, genom exempelvis högre bidragsberoende, ökad droganvändning och högre brottslighet.

En annan utmaning för att skapa ett Sundsvall som håller ihop är att åstadkomma en bostadsmarknad som ger plats åt alla oavsett ekonomisk styrka. I detta sammanhang finns även en bostadssocial utmaning eftersom allmännyttan i Sundsvall är förhållandevis liten i jämförelse med andra kommuner. Det gör att kommunens handlingsutrymme för att hantera bostadssociala utmaningar via allmännyttan är begränsade.

Analys

Kommunfullmäktiges huvudprioritering: utjämna sociala skillnader

Kommunfullmäktige har i sin Mål och resursplan fastställt en huvudprioritering, där målet är att ”de sociala skillnaderna i levnadsvillkor mellan sundsvallsborna ska utjäm-nas”.31 För att göra detta ska medel omfördelas inom kommunens förvaltningar, på så sätt att mer ska satsas i vissa bostadsområden. Att göra en sådan omfördelning är ett svårt uppdrag, som kräver stadig styrning från facknämnderna. Det kräver också en mycket bra omställningsförmåga hos verksamheterna. Genomförandet pågår, och en farhåga är att omställningsförmågan som krävs inte är tillräcklig stor – och kanske inte heller den aktiva politiska styrningen från facknämnderna.

En omständighet som kan vara ett hinder för genomförandet är att nämnder och förvalt-ningar sedan gammalt har en tendens att fungera som ”stuprör”. Det är inte naturligt att samarbeta med varandra − något som är nödvändigt för att klara huvudprioriteringen. När alla områdesplaner finns på plats kommer nämnderna att behöva samarbeta för att kunna prioritera inom och mellan planerna.

En ytterligare omständighet är att uppdraget tidsmässigt sammanfaller med andra stora förändringar. Två nya nämnder skapades från årsskiftet 2020, och ett av syftena med det var just att öka verksamheternas förmåga att utjämna sociala skillnader. Men en omorganisation leder nästan undantagslöst till att verksamheten tappar fart och energi under en period, tills de nya konstellationerna kommit på plats. Man bör därför se till hela planeringsperioden fram till 2024 för att se effekterna av omorganisationen.

Genomförandet av huvudprioriteringen pågår, och vi vet ännu inte hur den kommer att lyckas.

31 Se Mål och resursplan 2020 med plan för 2021-2022, dnr KS-2019-00346.


Utjämna sociala skillnader – en del i grunduppdraget

Att bekämpa sociala skillnader och stötta svaga grupper i samhället ingår i många av de kommunala verksamheternas grunduppdrag. Exempelvis har skolan ett kompensatoriskt uppdrag, och hela individ- och familjeomsorgen (IFO) arbetar med detta liksom ett stort antal andra verksamheter. Samtidigt kan sociala skillnader i samhället inte minskas av kommunen ensam. Samarbete mellan alla offentliga aktörer samt civilsamhället behövs.

En viktig nyckel, som kommunen själv råder över, är de kommunala gymnasieutbildningarna. Vi har visat att hur man klarar gymnasiet är av stor vikt för ens framtid, och på samhällsnivå för den sociala likvärdigheten. Samtidigt agerar skolan i en helhet, där också elevens hemmiljö, hälsa och förutsättningar i övrigt spelar in. Då blir samarbete med exempelvis IFO, Kultur & Fritid samt Region Västernorrlands verksamheter viktigt.

I pedagogens profession ingår att anpassa utbildningen utifrån varje elevs förutsätt-ningar. Det är idag en utmaning för pedagoger att se till varje individs behov. Att många elever, och kanske främst de med goda förutsättningar, väljer de fristående skolorna är en utveckling som pågått under ett antal år. Organisationskulturen och kommunikationen inom den kommunala skolan har inte anpassat sig till detta tillräckligt snabbt.

Vi behöver fråga oss – vad kan vi göra annorlunda?

Digital teknik kan vara ett stöd för att individanpassa undervisningen i vissa ämnen. I bästa fall kan ett digitalt stöd fungera som en ”personlig tränare” för varje elev. Dessutom kan teknik användas i förebyggande syfte för att exempelvis tidigt identifiera elever med särskilda behov. Digitaliseringen kan också användas för att frigöra mer tid och resurser i klassrummen genom minskad administration. Skolan i Sundsvall har en handlingsplan för digitalisering, och det finns även ett beslut om vilken basnivå som ska gälla på skolorna vad avser digital utrustning.

I sammanhanget behöver vi påminna oss om att skolan i Sundsvall, liksom kommunen i sin helhet, är en stor organisation som borde kunna dra fördel av sin storskalighet. Vårt intryck är dock att man inte gör det fullt ut, utan i stället satsar på små lösningar på enskilda enheter som får lov att ”uppfinna hjulet”.


Handlingsalternativ

Om vi utgår från individens helhetsperspektiv, så kan en verksamhet inte fullt ut påverka sina prestationer själv, utan utfallet är beroende av aktiviteter och resurser från andra verksamheter och aktörer. I en sådan situation är effektiviteten avhängigt det nätverk som organisationen ingår i och vilka relationer som kunnat etableras. Förmågan att samverka i rätt sammanhang blir avgörande. Det finns även behov av en samlad politisk styrning av samverkan på en övergripande nivå. Detta gäller alla politikområden, men inte minst social hållbarhet i allmänhet och kommunfullmäktiges huvudprioritering i synnerhet.

Skollagens och läroplanernas krav är högt ställda. Ytterligare målsättningar för skolan, som går utöver de som slås fast i nationella styrdokument, bör därför undvikas. Däremot är det viktigt att utröna vilka kommunalt beslutade åtgärder och insatser som, utifrån gällande lagstiftning, bäst stöder arbetet för likvärdighet och ökad måluppfyllelse. Nationella styrdokument behandlar även digitaliseringen inom skolan32. Det behöver utvärderas om ytterligare digitaliseringssatsningar, utöver de som redan nu genomförs och planeras, är det bästa sättet att öka likvärdigheten och måluppfyllelsen i kommunens skolor.

Kommunen kan inte minska den ekonomiska tilldelningen till de fristående skolorna. Inte heller går det att neka antagna eleverna plats i skolor med enskilda huvudmän. Den kommunala skolan kan därför bara stärka sin konkurrenskraft genom att göra ett gott jobb – och berätta om det. Förtroendevalda kan stödja en fortsatt process i denna riktning, liksom arbetet för att åtgärda andra brister i den kommunala verksamheten. Detta genom att efterfråga uppföljningar och tillämpa resultatstyrning33.

32 Regeringen har till exempel beslutat om en nationell digitaliseringsstrategi för skolväsendet.33 Med resultatstyrning avses här att mål och resursfördelning ska ske utifrån faktiska, uppnådda resultat. Med resultat menas både verksamhetsresultat och ekonomiska resultat. Se vidare Styr- och ledningsmodell för Sundsvalls kommunkoncern, dnr KS-2019-00210.


8. Är vår beredskap god?

Förutsättningar för omställningsförmåga: oklara

Trygghet, säkerhet och sårbarhet är ett omfattande område med många olika aspekter. Säkerhetsläget för Sverige har blivit allvarligare, och planeringen för civilt försvar har återupptagits. I dag ser hotet från omvärlden annorlunda ut och främmande makt kan skada och påverka centrala funktioner i Sverige utan att sätta sin fot i landet. Cyberhotet är omfattande och många attacker upptäcks för sent – eller aldrig.

Nya och skärpta lagar har tillkommit, som bland annat ställer utökade krav på kommun-erna34. I det här kapitlet ska vi beskriva några av dessa krav.

Fakta och nuläge

Kommunen har skyldigheter inom säkerhetsområdet, som regleras i lag. Under 2020 ska en krigsorganisation förberedas och byggas upp, enligt direktiv från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)35. Både uppbyggnaden och driften av krigs-organisationen kommer att kräva resurser. Eftersom organisationen ännu inte finns, är det svårt att bedöma exakt vilka resurser. Men eftersom kommunen enligt lag är skyldig att ha en krigsorganisation, måste vi avsätta de resurser som krävs.

Kommunen ska vara en del av totalförsvaret och ska inom ramen för krigsorganisa-tionen krigsplacera medarbetare. Vi ska också säkra att resurser finns så att sunds-vallsborna klarar tre månaders avstängning eller isolering, i händelse av till exempel kris, krig eller extrema väderhändelser. Det betyder att vi måste se till att det finns exempelvis livsmedel, mediciner och annat material för tre månader. Tanken är dock inte att kommunen bara ska bygga upp egna lager, utan vi ska upphandla och avtala med leverantörer som får ansvara för lagerhållningen.

Sundsvallsbornas upplevelse av att kommunen är en trygg och säker plats att vistas på är viktig för livskvaliteten. I BRÅ:s nationella trygghetsundersökning är det 39 % som upplever stor oro för brottsligheten i samhället.36 Antalet anmälda brott per 100 000 invånare har dock legat på ungefär samma nivå sedan 2008.

Analys

Sundsvalls kommuns beredskap behöver öka, och det krävs en kraftsamling för att vi i framtiden ska klara att leva upp till de krav och skyldigheter som finns.

Förmågan att hantera säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter behöver stärkas

Den återupptagna planeringen för civilt försvar och en ny säkerhetsskyddslag gör att det ställs ökade krav på kommunens förmåga att hantera säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter37. Med ”säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter” menar man information eller data som rör säkerhetskänslig verksamhet, och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen.

34 Hit hör till exempel Dataskyddsförordningen (GDPR), Säkerhetsskyddslagen, NIS-direktivet och Cyber Security Act.35 Överenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar 2018-2020. MSB 2018-05681. 36 Källa: BRÅ, NTU 2019. Siffran avser hela polisregion Nord. För hela landet är siffran 43 %. 37 Säkerhetsskyddslag (2018:585); Säkerhetsskyddsförordning (2018:658).


Gapet mellan digitalisering och informationssäkerhet behöver slutas

Sverige är ett land med höga digitaliseringsambitioner. Takten i arbetet för att effektivisera och utveckla verksamheter är hög. Samtidigt stärks inte informations- och cybersäkerheten i samma takt. Det gör att det uppstått ett ”gap” mellan digitaliseringen och säkerheten. Det kan i värsta fall leda till att känslig information inte skyddas utan blir alltför tillgänglig. En viktig aspekt här är skyddet av den enskildes, medborgarens grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter. Rätten till privatliv uttrycks i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Gapet mellan digitalisering och säkerhet kommer att fortsätta öka om inte kraftfulla åtgärder vidtas, i såväl offentlig som privat sektor. Förtroendet för digitaliseringen, och samhällsnyttan av den, hotas om inte säkerheten prioriteras högt. Konkret betyder det att när vi digitaliserar exempelvis en handläggningsprocess, ett arbetsmoment eller något annat, så måste vi göra en analys av vilken information som hanteras, vilka risker det medför, och hur informationen ska skyddas. Digitala investeringar är alltså nödvändiga också ur ett totalförsvarsperspektiv.

För totalförsvarets utveckling är det avgörande att förmågan att kommunicera robust och säkert stärks. Utan sådan förmåga försvåras både den fortsatta beredskapsplaneringen, och den operativa hanteringen under höjd beredskap. Behovet av säker kommunikation för överföring av data gäller även räddningsinsatser och annan verksamhet i fredstid. Vi kan inte lita på att våra vanliga mobilnät kommer att fungera.

Allt sammantaget så är vår bedömning att informations- och cybersäkerhet samt utvecklingen av robusta och säkra kommunikationer måste prioriteras.

Allmänhetens beredskap inför olyckor, kriser och krig behöver öka

Också vi som individer har ett ansvar för vår beredskap. Samhällets samlade förmåga stärks om allmänheten har god kunskap om, och beredskap för olyckor, kriser och krig. För detta behövs ett långsiktigt och kontinuerligt informationsarbete. Här kan kommunen bidra genom att informera och skapa förutsättningar för engagemang. Allmänhetens engagemang i vår gemensamma säkerhet och beredskap behöver stärkas och tas tillvara.

Handlingsalternativ

Som vi nämnt ovan, är kommunen skyldig att avsätta medel för att bygga upp sin krigsorganisation. Vi vet visserligen inte exakt hur mycket det kommer att kosta, men kommunfullmäktige behöver vara beredda på att avsätta resurser.

Även vad avser informations- och cybersäkerhet behöver kommunen göra investeringar. Förtroendevalda behöver efterfråga en tydlig rutin för investeringar i digital säkerhet.


9. Håller grenen vi sitter på?

Förutsättningar för omställningsförmåga: oklara

I det här kapitlet ska vi belysa hur Sundsvalls kommun kan möta den utmaning som miljöpåverkan och klimatförändringar utgör. Miljö- och klimatpåverkande utsläpp kommer i huvudsak från direkta källor i omsättning av material och energi − det vill säga produktion, konsumtion och hantering av slutprodukter − samt genom den distribution som sker däremellan.

Fakta och nuläge

I dagsläget är de två största källorna till klimatpåverkande utsläpp i Sundsvall industriella processer och transporter38. Utsläpp vi ger upphov till på andra ställen i världen, genom exempelvis konsumtion som sker här, syns inte i denna statistik.

De konsumtionsbaserade växthusgasutsläppen (innefattar både offentlig och privat konsumtion) har länge varit relativt stabila kring 9 ton per person och år i Sverige, 58 % av utsläppen sker i andra länder. För att hålla den genomsnittliga globala temperaturökningen till väl under 2 grader (i enlighet med Parisavtalet) ska utsläppen vara i genomsnitt högst 1 ton per person och år till 2050.39

För andra typer av miljöpåverkande utsläpp finns inte en lika lättillgänglig statistik men trenden är densamma, vår konsumtion leder till utsläpp både i Sverige och i andra länder. Förut skedde utsläpp till stor del i närmiljön vilket vi fortfarande är drabbade av exempelvis genom förorenade områden och påverkade vattenförekomster. Nu sker utsläppen till följd av vår konsumtion till stor del i andra länder.

Inom Sundsvalls kommunala verksamheter kommer miljö- och klimatpåverkan upp-skattningsvis till stor del från investeringar, konsumtion av varor samt från direkta och indirekta transporter via upphandlade varor och tjänster.

Kommunkoncernen har inte rådighet över all miljöpåverkan som uppkommer i kommunen som geografiskt område eller till följd av verksamheter i kommunen. För Sundsvalls kommuns del är det då viktigt att i första hand arbeta med de förutsättningar och vägar framåt som kommunen faktiskt råder över. Utöver den verksamhet som kommunen bedriver och som utgör ett direkt bidrag till miljö- och klimatpåverkande utsläpp så påverkar kommunal verksamhet också på olika sätt förutsättningarna för människor och företag, som lever och verkar i kommunen. Detta genom att deras möjligheter att minska sin miljö- och klimatpåverkan blir bättre eller sämre genom olika beslut. Framförallt genom samhällsplanering för verksamheter, bebyggelse och kommunikationer, men också genom tillstånd, tillsyn och rådgivning. De organisatoriska, beteendemässiga och ekonomiska förändringarna som krävs för att minska kommunens miljö- och klimatpåverkan kommer att vara omfattande.

38 Nationella emissionsdatabasen.39 Sveriges officiella statistik, Naturvårdsverket.


Analys

I samband med att förslag till Miljöstrategiskt program 2020-203040 tillställdes kommunstyrelsens service- och förvaltningsutskott för behandling, formulerades ett övergripande politiskt mål: Sundsvalls kommun ska vara klimatneutral till 2030.

I många år har det, i kommunkoncernen, funnit en otydlighet inom miljö- och klimatområdet utan övergripande strategisk styrning och utan tydlig ambitionsnivå. Inom flera miljöområden har det heller inte funnits någon uppföljning. Det har gjort att resultatstyrning inte har varit möjlig. Utan koncerngemensam uppföljning har vi inte kunnat göra en samlad bedömning om vi har ett bra och ändamålsenligt miljöarbete som gör skillnad, även om miljöförbättrande åtgärder vidtagits inom flera verksamheter. En förutsättning för omställning av verksamhet, är att man vet vart verksamheten står i dag – och det gör vi till stora delar inte inom miljöområdet.

Förslag till satsningar inom miljöområdet som föreslås − ofta utifrån goda exempel från andra kommuner som ligger i framkant − är ofta inte möjliga för oss att genomföra. Detta eftersom vi saknar den grund som ett effektivt och ändamålsenligt förbättringsarbete kräver. Kommunen har exempelvis inte haft utrymme att utveckla smarta uppföljningsstöd, som skulle kunna vara digitala. Viss data finns idag, men inte strukturerat på ett sådant sätt att det kan analyseras på ett bra sätt.

Handlingsalternativ

För att kunna ställa om och minska sin miljö- och klimatpåverkan behöver kommunkoncernen arbeta systematiskt och långsiktigt och samarbetet behöver utökas. Verksamheter behöver känna till sin miljöpåverkan, för att kunna påverka den.

Förslaget till miljöstrategiskt program utgår från målen inom Agenda 2030. Programmet ger grundförutsättningar för att kunna bygga upp en ändamålsenlig uppföljning, och ett strukturerat arbetssätt. Förtroendevalda bör stödja och efterfråga detta. Dessutom måste utrymme för klimatinvesteringar skapas.

Det är troligt att kommunen kommer att hamna i en situation där en prioritering måste göras mellan olika miljöbelastningar. Förtroendevalda behöver kunskap, förutsättningar och mod för att göra prioriteringar och svåra avvägningar.

När arbetssätt och uppföljning börjat rulla, behöver förtroendevalda på alla nivåer efterfråga konkreta resultat av arbetet. På så sätt kan vi börja ta kliven mot ett klimatneutralt Sundsvall. Tidsmässigt behöver arbetet med förflyttningen påbörjas nu. Utifrån utmaningarna och de beslut som fattats behöver satsningarna ske under den närmaste tioårsperioden.

40 Dnr KS-2019-00358.


10. Hur går vi vidare? I vår strävan att nå Sundsvalls vision41 och stå rustade inför framtiden krävs det att tjänstemannaorganisationen tillsammans skapar en god omställningsförmåga. Vi tror att de analyser och handlingsalternativ vi beskrivit i denna rapport är nödvändiga byggstenar för att kommunen ska kunna gå i den riktning som visionen pekar ut. Det finns saker vi är bra på och det finns delar som vi behöver förbättra. Vi tror också att fler och andra byggstenar kommer att bli tydliga under resan. Vi behöver därför fokusera på våra tydligaste utmaningar för att kunna kraftsamla. I fokuseringen kommer det att krävas mod, öppenhet och helhetssyn för att kunna välja det viktigaste att göra, följa, förnya eller föreslå.

Följande områden kommer att vara centrala för en förbättrad omställningsförmåga:

• Kultur och kompetens − för att klara av de framtida utmaningar som Sundsvalls kommun står inför behöver tjänstemannaorganisationen definiera vilka förhållningssätt som behövs för att uppnå och bibehålla en omställningsförmåga. Chefs- och medarbetarskapet är väsentligt i alla organisationer men särskilt viktigt i perioder som präglas av förändring och förnyelse. Kompetensutveckling kommer fortsättningsvis att vara mycket avgörande för vår omställningsförmåga.

• Struktur − uthållighet och innovationskapacitet är beroende av tillgång till kun-skap och kompetent arbetskraft. Det är också viktigt att utveckla och använda modeller, metoder och tillvägagångssätt som innebär ett nytänkande i sätten att möta förändringar. I alltför liten utsträckning samordnar vi arbetet till gemen-samma utvecklingsmodeller eller förbättringsmetoder, vilket gör det svårare att samarbeta över verksamhetsgränserna. Generellt saknar Sundsvalls kommun förändringsledarkompetens och förmåga att beskriva och berätta om vartåt vi strävar i vårt utvecklingsarbete. Den kompetensen behöver säkras.

• Samordning, styrning och uppföljning − en kontinuerlig förändring och utveck-ling möjliggörs inte av att alla organisationens delar löser frågor på eget sätt. Det är ineffektivt och begränsar organisationen, då de samlade enskilda prioritering-arna kommer att konkurrera om förutsättningar både i form av kompetent stöd och investeringsresurser i bland annat digitalisering. Ska Sundsvall ta nästa steg behöver det finnas tydligare beslutsmandat för vägvalen och prioriteringarna även på tjänstemannanivå. Samordnandet blir idag inte starkare än antalet med-verkande som inordnar sig i samordningen. Sundsvalls kommun har tagit flera steg i den riktningen, till exempel genom den nya styr- och ledningsmodellen, en (1) arbetsgivare, koncerngemensam prioritering inom digitaliseringsområdet i och med den beslutade handlingsplanen, nya ägardirektiv till de kommunala bolagen och justerade reglementen. Men det tar mycket tid och resurser att skapa all förflyttningen på ”formell” väg.

Ska vi vara en kommunorganisation i framkant med en stabil struktur och samtidigt snabbrörlighet i beslut blir organiseringen och nya gemensamma arbetssätt nödvändi-ga att besluta. Tjänstemannaorganisationen bör därför få i uppdrag att inom ramen för kommundirektionen ta fram en plan för omställning, inom ramen för sin verkställighet.

41 Dnr KS-2019-00373.


Det här behöver förtroendevalda tänka påI detta avslutande avsnitt lämnar vi förslag på vad förtroendevalda i Sundsvalls kommun behöver ha i åtanke framåt.

Den 29 januari 2020 fastställde kommunfullmäktige en långsiktig vision för Sundsvall42. Portalmeningen lyder: ”Tillsammans släpper vi skaparkraften fri och bygger ett hållbart Sundsvall med plats för alla”.

Kommunens roll är i förändring, och vi ser att förflyttningen från att vara i huvudsak myndighet och tjänsteleverantör förflyttas till att också innefatta rollen som gemenskapsbärare, när vi tittar på utvecklingen i våra grannländer. Sett över tid kommer Sundsvall som kommun att behöva fundera på tre centrala roller för att uppnå visionen:

• Kommunen som möjliggörare för medskapande i välfärden.• Kommunen som aktör för möjligheten att leva och verka klimatsmart i Sundsvall.• Kommunen som inkubator för att tillvarata medborgarnas idéer, initiativ och driv-

kraft.En nyckelfaktor för framgång är ett medskapande med våra medborgare. Former för dialog, medinflytande och samskapande på individnivå eller genom organisationer, föreningar och företag kommer att bli allt viktigare. Oavsett ålder behöver våra medborgare ges andra förutsättningar och inte minst barnens roll har stärkts genom förändrad lagstiftning. Det ställer krav på kommunorganisationen att hitta former för arbetet och det kommer också att påverka politikerrollen och den politiska styrningen.

För att ta oss i riktning mot visionen krävs omställningsförmåga. Kopplat till våra utmaningar i kapitel 5-9 har vi i rapporten pekat på ett antal handlingsalternativ. Om utmaningarna som vi beskriver ska kunna mötas på ett effektivt och framgångsrikt sätt, krävs koncernövergripande beslut och åtgärder. För att förståelsen ska öka och för att de politiska besluten ska vara förankrade, föreslår vi att de förtroendevalda tar fram ett arbetssätt för att hantera utmaningarna som lyfts fram i denna rapport.

Eftersom nämnderna utövar styrningen över förvaltningarna krävs att de aktivt söker samverkan med varandra för att lösa utmaningarna vi står inför. Nämnderna måste aktivt motverka dagens ”stuprörskultur” som är ett stort hinder för att utveckla vår omställningsförmåga. ”Stuprörskulturen”, som till viss del upprätthålls av lagstiftning och reglementen, är redan idag ett hinder för att vi på bästa sätt ska kunna möta behovet hos våra medborgare, både som privatpersoner och företagare.

För att komma framåt med arbetet inom digitalisering och klimatfrågor, behöver investeringsmedel finnas för dessa områden. Idag ingår de inte i investeringsbudgeten. Förtroendevalda kan ge organisationen i uppdrag att skapa utrymme för sådana investeringar, samt kriterier för hur de ska bedömas och prioriteras.

I rapporten har vi flera gånger återkommit till betydelsen av resultatstyrning. För att en omställning ska ske, är det ofta helt avgörande att förtroendevalda aktivt efterfrågar resultat och effekter för sundsvallsborna.

42 Dnr KS-2019-00373.


Bilaga 1Sundsvalls kommuns centrala samverkansgrupp, Cesam, har getts möjlighet att lämna inspel till denna rapport. Se protokollsutdrag nedan.


besöksadress Norrmalmsgatan 4postadress 851 85 Sundsvall

telefon 060- 19 10 00www.sundsvall.se

Kommunövergripande tjänstemannaanalys Februari 2020¶vergripan… · Kommunövergripande...

Documents

Transcript of Kommunövergripande tjänstemannaanalys Februari 2020¶vergripan… · Kommunövergripande...