TIM KAJIAN

Penanggung Jawab : Wismana Adi Suryabrata

(Deputi Bidang Pendanaan Pembangunan)

Tim Penyusun Rekomendasi Kebijakan:

Ketua : Tuti Riyati

(Direktur Perencanaan dan Pengembangan Pendanaan

Pembangunan)

Anggota : - Tati Lies Aryati

- Mukhtiali

- Riza Hamzah

- Aviana

- Sugeng Wahyu Hendarto

- Yanuar Adiantoro

- Agus Riyadi

- Agus Riyanto Kurniawan

- Beby Hanzian

- Ade Kuswoyo

- Bastian

- Moh. Mustajab

- Nina Arina

Pendukung : - Dadan Kusdarsana

- Tien Iswartini

KATA PENGANTAR

Dalam rangka mencapai target pembangunan nasional sesuai dengan

RPJMN 2015-2019, diperlukan pendanaan baik dari sisi Pemerintah, Badan Usaha

(Swasta), maupun Masyarakat. Salah satu sumber pembiayaan pemerintah berasal

dari pinjaman luar negeri. Selain sebagai sumber pembiayaan, pinjaman luar negeri

juga berperan dalam rangka kerjasama pembangunan (development cooperation).

Oleh karena itu, diperlukan suatu kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri yang

tepat, sehingga dapat meningkatkan efektivitas pinjaman luar negeri dalam

mendukung pencapaian sasaran pembangunan nasional.

Kajian ini ditujukan untuk mengidentifikasi dan menganalisis pemanfaatan

pinjaman luar negeri yang ditinjau dari aspek makro dan aspek mikro. Analisis makro

dilakukan selaras dengan arah kebijakan makro dalam RPJMN 2015-2019. Analisis

mikro dilakukan dengan melihat manfaat proyek pinjaman luar negeri bagi pihak-

pihak yang terlibat dalam pelaksanaan proyek maupun penerima manfaat

(beneficiaries). Kajian ini diharapkan dapat memberi kontribusi bagi peningkatan

efektivitas dan optimalisasi pinjaman luar negeri dalam rangka mendukung prioritas

pembangunan RPJMN 2015-2019.

Kami mengucapkan terima kasih yang sebesar-besarnya atas masukan dan

kerjasamanya kepada para narasumber dari pihak pemerintah, akademisi, dan

pengelola proyek pinjaman luar negeri, yang telah terlibat dalam forum diskusi

maupun kunjungan proyek yang telah kami selenggarakan dalam rangka

penyusunan kajian. Ucapan terima kasih juga kami tujukan kepada pihak-pihak yang

telah memberikan kontribusi dalam penyusunan kajian yang tidak dapat kami

sebutkan satu per satu. Semoga kajian ini dapat bermanfaat bagi para pengambil

kebijakan dan para pihak yang terlibat dalam pengelolaan pinjaman luar negeri.

Jakarta, Desember 2015

Direktorat Perencanaan dan Pengembangan

Pendanaan Pembangunan

i

DAFTAR ISI

DAFTAR ISI ........................................................................................................................................ i

DAFTAR GAMBAR ........................................................................................................................... ii

DAFTAR GRAFIK ............................................................................................................................... iii

DAFTAR TABEL .................................................................................................................................. iii

DAFTAR SINGKATAN ....................................................................................................................... iv

BAB 1 PENDAHULUAN..................................................................................................................... 1

1.1 Latar Belakang ........................................................................................................... 1 1.2 Rumusan Masalah ..................................................................................................... 4 1.3 Tujuan dan Manfaat ................................................................................................. 4 1.4 Ruang Lingkup ........................................................................................................... 4 1.5 Kerangka Pemikiran .................................................................................................. 4 1.6 Metode Penelitian dan Pengumpulan Informasi................................................. 5 1.7 Sistematika Penulisan ................................................................................................ 6

BAB 2 TINJAUAN PUSTAKA ............................................................................................................. 7

2.1 Studi Literatur yang Mendasari Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri ............. 7 2.2 Regulasi Pinjaman Luar Negeri................................................................................ 9 2.3 Kebijakan Pinjaman Luar Negeri dalam RPJMN 2015-2019 ............................... 13

BAB 3 ANALISIS DAN HASIL KAJIAN .............................................................................................. 15

3.1 Analisis Rencana Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019 .................. 15 3.1.1 Indikasi Kebutuhan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019.............................. 15 3.1.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019 ................... 17

3.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri Aspek Makro dan Mikro ...... 19 3.2.1 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam

Aspek Makro ................................................................................................... 19 3.2.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Aspek Mikro ..... 29

BAB 4 KESIMPULAN DAN REKOMENDASI ..................................................................................... 39

4.1 Kesimpulan .................................................................................................................. 39 4.2 Rekomendasi .............................................................................................................. 40

DAFTAR PUSTAKA ............................................................................................................................ 43

ii

DAFTAR GAMBAR

Gambar 1.1 Kerangka Pemikiran ........................................................................................... 4

Gambar 2.1 Alur Perencanaan Pinjaman Kegiatan (Proyek) Luar Negeri .................. 11

Gambar 2.2 Strategi Pembangunan Nasional .................................................................. 13

Gambar 3.1 Alur Perhitungan Rencana Komitmen Baru Pinjaman Luar Negeri 2015-

2019 .................................................................................................................... 15

Gambar 3.2 Neraca Pembayaran ...................................................................................... 20

Gambar 3.3 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung Kinerja .......... 21

Gambar 3.4 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri terkait Investasi untuk .................... 22

Gambar 3.5 Kesinambungan Fiskal ..................................................................................... 22

Gambar 3.6 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung

Kesinambungan Fiskal .................................................................................... 23

Gambar 3.7 Kebutuhan Pembiayaan dengan Memperhatikan Manajemen

Portofolio ........................................................................................................... 25

Gambar 3.8 Crowding Out Effect ....................................................................................... 28

Gambar 3.9 Pengelolaan Utang untuk Mengurangi Potensi Crowding Out Effect ... 29

Gambar 3.10 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Menambah Kapasitas ..... 30

Gambar 3.11 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Pengembangan Model

Proyek/Kegiatan.............................................................................................. 32

Gambar 3.12 Klasifikasi Mekanisme Replikasi (Scaling Up) ............................................... 33

Gambar 3.13 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri sebagai Instrumen Kerjasama

Pembangunan ................................................................................................ 35

Gambar 3.14 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendorong Peran BUMN

dan Swasta ....................................................................................................... 36

Gambar 3.15 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung Pertumbuhan

Ekonomi, Meningkatkan Akses Pelayanan, atau Pemerataan

Pembangunan ................................................................................................ 37

iii

DAFTAR GRAFIK

Grafik 1.1 Perkembangan Rasio Utang Indonesia terhadap PDB ................................................ 2

Grafik 1.2 Nilai Proyek Aktif Pinjaman Luar Negeri (Persentase Share (%)) ................................. 3

Grafik 3.1 Pembiayaan Utang Pemerintah TA 2014 ...................................................................... 27

Grafik 3.2 Kepemilikan SBN (%) ......................................................................................................... 28

DAFTAR TABEL

Tabel 2.1 Kriteria Kesiapan Kegiatan (Readiness Criteria) ............................................................ 12

Tabel 3.1 Postur Pembiayaan 2015-2019 .......................................................................................... 16

Tabel 3.2 Batas Maksimal Pinjaman Luar Negeri 2015-2019 ......................................................... 16

Tabel 3.3 Indikasi Komitmen Pinjaman Luar Negeri 2015-2019 ..................................................... 17

Tabel 3.4 Indikator APBN ..................................................................................................................... 24

Tabel 3.5 Persyaratan Pinjaman Luar Negeri dan SBN .................................................................. 25

iv

DAFTAR SINGKATAN

APBN : Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara

BMP : Batas Maksimal Pinjaman

BPPSDMP : Badan Penyuluhan dan Pengembangan Sumber Daya Manusia

Pertanian

BUMD : Badan Usaha Milik Daerah

BUMN : Badan Usaha Milik Negara

CCDP : Coastal Community Development Project

DAC-OECD : Development Assistance Committee-The Organisation for

Economic Co-operation and Development's

DIPK : Daftar Isian Pengusulan Kegiatan

DPRD : Dewan Perwakilan Rakyat Daerah

DRPLN-JM : Daftar Rencana Pinjaman Luar Negeri-Jangka Menengah / Blue

Book

DRPPLN : Daftar Rencana Prioritas Pinjaman Luar Negeri/Green Book

DSR : Debt Service Ratio

DTO : Debt to Output Ratio (Debt to GDP Ratio)

DTX : Debt to Export Ratio

DUK : Dokumen Usulan Kegiatan

FDI : Foreign Direct Investment

FGD : Focus Group Discussion

ICOR : Incremental Capital Output Ratio

IFAD : The International Fund of Agricultural Development

K/L : Kementerian/Lembaga

KPS

LKP PHLN

: Kerjasama Pemerintah Swasta

: Laporan Kinerja Pelaksanaan Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri

LMIC : Lower Middle Income Countries

LSM : Lembaga Swadaya Masyarakat

MTR : Mid Term Review

PDB : Produk Domestik Bruto

Pemda : Pemerintah Daerah

PPN : Perencanaan Pembangunan Nasional

READ : Rural Empowerment and Agricultural Development

v

RPJMN : Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional

RPPLN : Rencana Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri

SBN : Surat Berharga Negara

SBSN : Surat Berharga Syariah Negara

1

BAB 1

PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang

Pembangunan merupakan upaya sistematis dan terencana oleh masing-

masing maupun seluruh komponen bangsa untuk mengubah suatu keadaan

menjadi keadaan yang lebih baik dengan cara memanfaatkan sumber daya yang

tersedia secara optimal, efektif, efisien, dan akuntabel, sehingga dapat

meningkatkan kualitas hidup masyarakat menjadi lebih sejahtera. Dalam rangka

pelaksanaan pembangunan nasional, diperlukan pendanaan yang memadai yang

dapat dipenuhi dari berbagai sumber antara lain dari pemerintah, swasta, maupun

masyarakat. Terkait dengan sumber pendanaan pemerintah, penerimaan negara

saat ini belum sepenuhnya mencukupi kebutuhan pendanaan pembangunan

sebagaimana ditargetkan dalam rencana pembangunan nasional, oleh karena itu,

pemerintah menerapkan kebijakan pembiayaan defisit anggaran.

Sejak tahun 2000, sumber pembiayaan defisit sebagian besar berasal dari

utang yang diperoleh dari penerbitan obligasi pemerintah dalam bentuk Surat

Berharga Negara (SBN), pinjaman luar negeri, dan pinjaman dalam negeri. Dalam

kurun waktu lima belas tahun terakhir (2000-2015), rasio utang pemerintah terhadap

PDB (Debt to GDP Ratio) turun dari 95 persen pada tahun 2000 menjadi 24,7 persen

tahun 2015 (World Bank, 2005). Apabila dibandingkan dengan negara lain, Debt to

GDP Ratio Indonesia saat ini relatif rendah. Debt to GDP ratio di beberapa negara

berkembang seperti Brazil, India, dan Thailand mencapai sekitar 50 persen,

sedangkan di beberapa negara maju seperti Jepang, Italia, dan Amerika Serikat

nilainya mencapai lebih dari 100 persen yang didominasi oleh pinjaman domestik

dalam bentuk obligasi (Kementerian Keuangan, 2015c).

Dilihat dari komposisi utang Indonesia (Grafik 1.1), selama periode 2010 sampai

dengan periode 2015, proporsi obligasi pemerintah (SBN) terhadap PDB naik dari 15,5

persen menjadi 19,0 persen, sedangkan proporsi Pinjaman1 terhadap PDB turun dari

9,0 persen menjadi 5,7 persen. Dengan semakin menurunnya porsi pinjaman luar

negeri, maka pengelolaan dan pemanfaatan pinjaman luar negeri perlu

dioptimalkan dengan meningkatkan efektivitas pinjaman luar negeri.

1Sebagian besar pinjaman (per tanggal 31 Oktober 2015) berasal dari pinjaman luar negeri

(99.5%), pinjaman dalam negeri hanya sekitar 0.5% (Profil Utang Pemerintah edisi November

2015, Kementerian Keuangan).

2

h

Sumber: Profil Utang Pemerintah edisi November 2015, Kementerian Keuangan.

Kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri menjadi hal yang perlu

diperhatikan karena mempengaruhi efektivitas pinjaman luar negeri. Burnside &

Dollar (2000) menyatakan bahwa efektivitas pinjaman luar negeri dalam mendukung

pembangunan ekonomi suatu negara dipengaruhi oleh kebijakan pemerintah

termasuk bagaimana pinjaman tersebut dialokasikan. Dilihat dari alokasi sektoral,

pinjaman luar negeri di Indonesia mayoritas digunakan untuk memenuhi kebutuhan

infrastruktur publik, infrastruktur pertahanan dan keamanan, dan energi (Grafik 1.2).

Dengan komposisi alokasi tersebut, pemanfaatan pinjaman luar negeri diharapkan

dapat berperan dalam memacu tumbuhnya investasi dan mendorong

pertumbuhan ekonomi.

Grafik 1.1 Perkembangan Rasio Utang Indonesia terhadap PDB

3

Berdasarkan pengalaman di beberapa negara, pinjaman luar negeri

memberikan dampak yang beragam bagi pertumbuhan dan pembangunan

ekonomi. Penelitian yang dilakukan oleh Kim (2011) di Korea Selatan menemukan

bahwa pinjaman luar negeri berhasil dalam mendorong pertumbuhan ekonomi

Korea Selatan. Kunci sukses dari keberhasilnya adalah kepemilikan pemerintah

(ownership) yang kuat, manajemen bantuan dan tata kelola pemerintah yang baik

(good governance), dan adanya komitmen untuk mengalokasikan pinjaman selaras

dengan rencana pembangunan nasional. Di Kamboja, pinjaman luar negeri dapat

meningkatkan pertumbuhan ekonomi karena diarahkan untuk mempromosikan

sektor industri (Mitra, 2013). Di sisi lain, apabila pemanfaatan pinjaman luar negeri

tidak dilakukan dengan baik, maka akan memberikan dampak yang kurang efektif

bagi pembangunan. Boone (1996) menyatakan bahwa pinjaman luar negeri kurang

mampu mendorong pertumbuhan ekonomi apabila pinjaman tersebut banyak

dialokasikan untuk konsumsi daripada investasi.

Berdasarkan beberapa pembelajaran tersebut, peranan pinjaman luar negeri

dalam mendukung pembangunan nasional dipengaruhi oleh kebijakan pemerintah

dalam memanfaatkan pinjaman luar negeri. Selain itu, pinjaman luar negeri tidak

semata-mata ditujukan untuk menutup defisit (financing gap) saja, namun juga

dilaksanakan dalam kerangka kerjasama pembangunan. Oleh karena itu, studi

secara mendalam perlu dilakukan untuk menganalisis kebijakan pemanfaatan

pinjaman luar negeri di Indonesia dalam rangka meningkatkan efektivitas dan

mengoptimalkan pinjaman luar negeri dalam mendukung pencapaian sasaran

pembangunan nasional.

Sumber: Laporan Kinerja Pelaksanaan PHLN Triwulan II Tahun 2015, Bappenas (diolah).

Grafik 1.2 Nilai Proyek Aktif Pinjaman Luar Negeri (Persentase Share (%))

Infastruktur

35,4%

Energi

21,3%

Pendidikan

7,9%

Lain-lain

8,1%

Pertahanan dan

Keamanan

27,3%

4

h

1.2 Rumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang yang telah dijelaskan sebelumnya, maka rumusan

masalah dalam kajian ini adalah bagaimana kebijakan pemanfaatan pinjaman luar

negeri dapat berperan secara efektif dalam mendukung pencapaian sasaran

pembangunan nasional dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah

Nasional (RPJMN) 2015-2019.

1.3 Tujuan dan Manfaat

Tujuan kajian ini adalah melakukan telaah kebijakan pemanfaatan pinjaman

luar negeri dalam aspek makro maupun mikro. Hasil kajian diharapkan dapat

dimanfaatkan sebagai bahan rekomendasi bagi upaya peningkatan efektivitas dan

optimalisasi pinjaman luar negeri dalam rangka mendukung pencapaian sasaran

pembangunan RPJMN 2015-2019.

1.4 Ruang Lingkup

Ruang lingkup kajian ini mencakup analisis mengenai kebijakan pendanaan

luar negeri yang diterapkan, identifikasi indikasi kebutuhan pendanaan luar negeri

dalam mendukung pembangunan nasional 2015-2019, dan identifikasi kebijakan

pemanfaatan pendanaan luar negeri bagi pembangunan nasional 2015-2019.

1.5 Kerangka Pemikiran

- Pengelolaan Biaya dan

Risiko Utang (portofolio)

- Kerjasama Pembangunan

Internasional

- Transfer of Knowledge

- Investment Leverage

- Peraturan Pemerintah No. 10/2011

- Peraturan Menteri PPN No. 04/2011

- RPJMN 2015-2019

Kebijakan Pemanfaatan

Pinjaman Luar Negeri

(Aspek Mikro)

Kebijakan Pemanfaatan

Pinjaman Luar Negeri

(Aspek Makro)

Kebijakan Pemanfaatan

Pinjaman Luar Negeri

(RPPLN)

PENINGKATAN EFEKTIVITAS

DAN OPTIMALISASI

PINJAMAN LUAR NEGERI

Surat Berharga Negara (SBN),

Pinjaman Dalam Negeri,

dan lain-lain

PRIORITAS PEMBANGUNAN

NASIONAL

Kebutuhan Pembiayaan

Defisit Anggaran- Kebijakan Pembiayaan Defisit

Pinjaman Luar Negeri

Gambar 1.1 Kerangka Pemikiran

5

Untuk membiayai kebutuhan prioritas pembangunan nasional, pemerintah

melakukan kebijakan pembiayaan defisit anggaran. Pembiayaan defisit tersebut

dapat diperoleh melalui penerbitan SBN, pinjaman luar negeri, dan pinjaman dalam

negeri. Kajian ini khusus membahas pembiayaan defisit anggaran yang bersumber

dari pinjaman luar negeri. Pinjaman luar negeri selain digunakan untuk pembiayaan

defisit, juga dimanfaatkan dalam rangka kerjasama pembangunan internasional,

transfer of knowledge, dan investment leverage.

Selanjutnya, untuk menerjemahkan kebijakan pemanfaatan pinjaman luar

negeri, analisis kebijakan pinjaman luar negeri secara lebih detail ditinjau dari dua

aspek yaitu, kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri dalam aspek makro dan

kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri dalam aspek mikro. Pembahasan

dalam aspek makro meliputi bagaimana kebijakan pinjaman luar negeri diarahkan

dalam mendukung kinerja neraca pembayaran, mendukung kesinambungan fiskal,

sebagai bagian dari pengelolaan biaya dan risiko pinjaman pemerintah, serta

mengurangi crowding out effect.

Aspek mikro membahas tentang bagaimana kebijakan pemanfaatan

pinjaman luar negeri berperan dalam meningkatkan kapasitas implementasi,

mengembangkan model proyek/kegiatan (replikasi/scaling up), sebagai instrumen

kerjasama pembangunan, dan mendorong peran Badan Usaha Milik Negara (BUMN)

dan swasta. Selain itu, kegiatan pinjaman luar negeri diharapkan mampu

berkontribusi untuk mendorong pertumbuhan ekonomi, meningkatkan akses

pelayanan, atau pemerataan pembangunan. Dengan implementasi kebijakan

pemanfaatan pinjaman luar negeri yang tepat secara makro maupun mikro, peran

pinjaman luar negeri diharapkan dapat lebih efektif dan optimal dalam mendukung

pencapaian sasaran pembangunan nasional.

1.6 Metode Penelitian dan Pengumpulan Informasi

Metodologi penelitian yang digunakan adalah metodologi kualitatif dengan

melakukan analisis terhadap data sekunder dan data primer. Data sekunder

diperoleh melalui studi literatur sumber-sumber tertulis seperti Peraturan Pemerintah

Nomor 10 Tahun 2011, Peraturan Menteri PPN Nomor 4 Tahun 2011, RPJMN 2015-2019,

DRPLN JM/Blue Book, LKP PHLN, dan lain-lain. Sedangkan data primer dilakukan

melalui Focus Group Discussion (FGD), survey lapangan, dan wawancara pihak-pihak

terkait untuk mendapatkan masukan.

6

h

1.7 Sistematika Penulisan

Kajian ini disusun dengan kerangka penulisan sebagai berikut:

BAB I. Pendahuluan

Bab ini memaparkan latar belakang, tujuan, ruang lingkup, kerangka

pemikiran, metodologi, dan sistematika penulisan kajian.

BAB II. Tinjauan Pustaka

Bab ini memaparkan studi literatur terkait dengan pemanfaatan

pinjaman luar negeri baik secara teoritis maupun empiris. Selain itu,

Bab ini juga menjelaskan ketentuan-ketentuan dalam beberapa

peraturan dan kebijakan yang mendasari pemanfaatan pinjaman luar

negeri di Indonesia.

BAB III. Analisis dan Hasil Kajian

Bab ini memaparkan mengenai analisis pemanfaatan pinjaman luar

negeri 2015-2019 baik dari sisi kebutuhan maupun kebijakan

pemanfaatan pinjaman luar negeri selama periode 2015-2019.

Selanjutnya, bab ini menjabarkan analisis secara lebih mendalam

mengenai pemanfaatan pinjaman luar negeri dilihat dari aspek makro

maupun mikro.

BAB IV. Kesimpulan dan Rekomendasi

Bab ini memberikan kesimpulan dari kajian yang dilakukan dan

rekomendasi berdasarkan studi literatur dan analisis yang telah

dijelaskan pada bab-bab sebelumnya.

7

BAB 2

TINJAUAN PUSTAKA

2.1 Studi Literatur yang Mendasari Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri

Modal dan tabungan mempunyai peranan penting dalam mendorong

perekonomian suatu negara. Hubungan antara modal dengan pertumbuhan

ekonomi dapat dijelaskan dalam Harrod-Domar model (1940an) sebagai berikut:

g = (𝑠

𝑣) – 𝑑

Persamaan diatas menjelaskan bahwa peningkatan pertumbuhan ekonomi

(g) sejalan dengan peningkatan modal/tabungan (s), karena modal merupakan

unsur utama dalam investasi yang diharapkan akan menggerakkan perekonomian

suatu negara. Sebaliknya, pertumbuhan ekonomi memiliki hubungan negatif dengan

incremental capital output ratio (ICOR)/(𝑣). Dalam hal ini, ICOR menunjukkan berapa

tambahan modal (investasi) yang dibutuhkan untuk menaikkan/menambah satu unit

output. Peningkatan ICOR mengindikasikan perekonomian semakin tidak efisien,

karena kebutuhan modal (investasi) yang dibutuhkan semakin besar untuk

menghasilkan satu unit tambahan output. Depresiasi (d) sebagai indikator penurunan

nilai suatu barang/aset akan berdampak pada pengurangan laju perekonomian

suatu negara.

Di beberapa negara berkembang, jumlah modal domestik sering kali tidak

cukup untuk memenuhi target pertumbuhan ekonomi sehingga terjadi kesenjangan

modal untuk investasi (investment gap) (Perskin et al. 2013). Oleh karena itu,

pinjaman luar negeri dapat berperan sebagai sumber pembiayaan eksternal untuk

menutupi investment gap tersebut. Selain berperan sebagai pengisi modal untuk

investasi, pinjaman luar negeri juga dapat berperan dalam mengisi kesenjangan

antara ekspor dan impor. Hal ini dijelaskan oleh Strout and Chenery (1966) dalam

model kesenjangan ganda (the dual gap model). Model ini menjelaskan peran

pinjaman luar negeri selain untuk mengisi kesenjangan antara investasi dan

tabungan nasional, juga digunakan untuk mengisi kesenjangan antara ekspor dan

impor. Dalam konteks perdagangan internasional, teori ini mengindikasikan

mengenai peran pinjaman luar negeri yang dapat digunakan untuk mencukupi

kebutuhan impor barang yang dibutuhkan untuk keperluan investasi domestik.

Dari aspek pemanfaatannya, Easterly (2001, p.38) mengemukakan bahwa

penggunaan pinjaman luar negeri dalam meningkatkan pertumbuhan ekonomi

dipengaruhi oleh hubungan (link) antara pinjaman luar negeri dengan investasi.

Pinjaman luar negeri berpotensi meningkatkan pertumbuhan ekonomi apabila

dialokasikan untuk investasi. Sebaliknya, pinjaman luar negeri mungkin kurang efektif

apabila cenderung digunakan untuk konsumsi (Thirlwall dan Hussein 1982).

8

h

Selain itu, pinjaman luar negeri juga berpotensi meningkatkan pertumbuhan

ekonomi apabila dialokasikan untuk meningkatkan teknologi yang memberikan

dampak bagi peningkatan produktivitas suatu negara (Dalgaard et al.2004). Upaya

peningkatan teknologi tersebut juga harus diiringi dengan adanya program

pelatihan bagi pekerja untuk meningkatkan kapasitas penyerapan dan alih teknologi

(transfer of knowledge) (Easterly, 2001 p.57). Hal inilah yang mendasari beberapa

negara mengedepankan upaya alih teknologi dalam melakukan pinjaman luar

negeri.

Efektivitas Pinjaman Luar Negeri di Korea Selatan

Korea Selatan menjadi negara pertama yang melakukan transformasi dari negara penerima

bantuan/pinjaman luar negeri (recipient) selama lebih dari 50 tahun, menjadi pemberi pinjaman

luar negeri (donor) sejak tahun 2009 dan bergabung dalam DAC-OECD. Pinjaman dan hibah luar

negeri memainkan peranan penting dalam pertumbuhan ekonomi di Korea Selatan. Kesuksesan

pemanfaatan pinjaman luar negeri di Korea Selatan dalam mendukung pembangunan ekonomi

didukung dengan kapasitas pemerintah dalam mengimplementasikan kebijakan berdasarkan

kepemilikan yang kuat dan komitmen politik dalam mengelola pinjaman luar negeri di Korea

Selatan.

Beberapa pelajaran (lesson learn) yang dapat diambil dari kesuksesan pengalaman Korea

Selatan dalam pengelolaan pinjaman luar negeri, diantaranya:

Korea selatan menyadari pentingnya kerjasama yang erat antara donor recipient dalam

pengelolaan pinjaman luar negeri, terutama dalam hal peningkatan kapasitas pemerintah

penerima (recipient) yang cukup kuat dan komitmen politik dalam mengelola dan

memanfaatkan pinjaman luar negeri.

Korea Selatan mendorong donor untuk aktif dalam mendukung terwujudnya good

governance di pemerintahan Korea Selatan melalui program-program capacity building

atau skema kerjasama lain.

Sumber: (Kim, 2011).

Disisi lain, Burnside dan Dollar (2000) menyimpulkan bahwa pinjaman luar

negeri memiliki dampak yang positif terhadap pertumbuhan ekonomi di negara

berkembang yang memiliki good policies. Dalam hal ini good policies diindikasikan

dengan adanya stabilitas makroekonomi, fiscal sustainability, dan keterbukaan

kebijakan perdagangan. Sementara itu, dari sisi pemerataan, pemanfaatan

9

pinjaman luar negeri yang dialokasikan pada daerah yang paling membutuhkan

akan memberikan dampak yang lebih besar terhadap pencapaian sasaran program

pembangunan (Dionne, Kramon, dan Roberts, 2013).

2.2 Regulasi Pinjaman Luar Negeri

Peraturan mengenai pinjaman luar negeri pemerintah diatur dalam Peraturan

Pemerintah Republik Indonesia Nomor 10 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pengadaan

Pinjaman Luar Negeri dan Penerimaan Hibah. Selain itu, aturan mengenai

perencanaan pinjaman luar negeri secara lebih detail diatur Peraturan Menteri PPN

No.5 Tahun 2011 tentang Perencanaan, Pengajuan Usulan, Penilaian, Pemantauan,

dan Evaluasi Kegiatan yang Dibiayai dari Pinjaman Luar Negeri dan Hibah. Sesuai

dengan ketentuan tersebut, pinjaman luar negeri didefinisikan sebagai setiap

penerimaan melalui utang yang diperoleh Pemerintah dari Pemberi Pinjaman Luar

Negeri yang diikat oleh suatu perjanjian pinjaman dan tidak berbentuk surat

berharga negara, dan harus dibayar kembali dengan persyaratan tertentu. Pinjaman

luar negeri yang dilakukan harus memiliki prinsip yang transparan, akuntabel, efisien

dan efektif, kehati-hatian, tidak disertai ikatan politik, dan tidak memiliki muatan yang

dapat mengganggu stabilitas keamanan negara.

Pinjaman luar negeri digunakan untuk membiayai defisit Anggaran

Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), mendanai kegiatan prioritas

Kementerian/Lembaga, mengelola portofolio utang, diteruspinjamkan kepada

Pemerintah Daerah, diteruspinjamkan kepada BUMN, dan/atau dihibahkan kepada

Pemerintah Daerah. Menurut jenisnya, pinjaman luar negeri dibagi menjadi dua,

yaitu pinjaman tunai dan pinjaman kegiatan. Pinjaman tunai adalah pinjaman luar

negeri dalam bentuk devisa dan/atau rupiah yang digunakan untuk pembiayaan

defisit APBN dan pengelolaan portolio utang. Pinjaman kegiatan adalah pinjaman

luar negeri yang digunakan untuk membiayai kegiatan tertentu.

Sumber pinjaman luar negeri diperoleh melalui (i) Kreditor Multilateral, (ii)

Kreditor Bilateral, (iii) Kreditor Swasta dan Asing, dan (iv) Lembaga Penjamin Kredit

Ekspor. Kreditor Multilateral adalah lembaga keuangan internasional yang

beranggotakan beberapa negara. Kreditor Bilateral adalah pemerintah negara

asing atau lembaga yang ditunjuk oleh pemerintah negara asing atau lembaga

yang bertindak untuk pemerintah negara asing. Kreditor Swasta dan Asing adalah

lembaga keuangan asing, lembaga keuangan nasional, dan lembaga non

keuangan asing yang berdomisili dan melakukan kegiatan usaha di luar wilayah

Pemberian pinjaman bukan hanya sebagai suatu bentuk bantuan kemanusiaan,

namun juga sebagai penegas preferensi pemberi pinjaman terhadap kondisi

geografis (geo-strategis) suatu negara.

10

h

Negara Republik Indonesia yang memberikan pinjaman tanpa jaminan dari

Lembaga Penjamin Kredit Ekspor. Lembaga Penjamin Kredit Ekspor adalah lembaga

yang ditunjuk negara asing untuk memberikan jaminan, asuransi, pinjaman langsung,

subsidi, bunga, dan bantuan keuangan untuk meningkatkan ekspor negara yang

bersangkutan atau untuk membeli barang/jasa dari negara yang bersangkutan

yang berdomisili dan melakukan kegiatan usaha di luar wilayah Negara Republik

Indonesia.

Sesuai dengan alur perencanaan pinjaman kegiatan luar negeri berdasarkan

PP No.10 Tahun 2011 dan PerMen PPN No.4 Tahun 2011 (Gambar 2.1), pengusulan

kegiatan yang akan dibiayai dengan pinjaman luar negeri disampaikan oleh

Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah/Dirut BUMN kepada Menteri

Perencanaan. Usulan kegiatan disusun dengan berpedoman pada RPJMN dan

memperhatikan Rencana Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri (RPPLN). RPPLN

merupakan dokumen kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri yang memuat

indikasi kebutuhan dan rencana penggunaan pinjaman luar negeri dalam jangka

menengah, dan disusun dengan berpedoman pada RPJMN serta memperhatikan

batas maksimal pinjaman (BMP).

Dalam pengusulan tersebut, terdapat persyaratan umum dan khusus yang

harus dipenuhi oleh Kementerian/Lembaga, Pemerintah Daerah, dan BUMN

(K/L/Pemda/BUMN) sebagai instansi pengusul. Persyaratan umum merupakan

persyaratan yang wajid dipenuhi oleh semua instansi pengusul, meliputi: (i) Daftar

Isian Pengusulan Kegiatan (DIPK), dan (ii) Dokumen Usulan Kegiatan (DUK). DIPK

adalah dokumen yang berisi ringkasan informasi untuk pengusulan kegiatan yang

dibiayai dari pinjaman luar negeri. Sedangkan DUK adalah dokumen yang memuat

latar belakang, tujuan, ruang lingkup, sumber daya yang dibutuhkan, hasil yang

diharapkan, termasuk rencana pelaksanaan untuk mendapatkan gambaran

kelayakan atas usulan kegiatan yang dibiayai dari pinjaman luar negeri.

Persyaratan khusus yang dipersyaratkan berbeda-beda sesuai dengan instansi

pengusul (K/L/Pemda/BUMN) dan jenis kegiatan yang diusulkan. Persyaratan khusus

untuk K/L diperlukan apabila (i) K/L mengusulkan kegiatan untuk penyertaan modal

negara kepada BUMN, maka persyaratan khususnya mengikuti ketentuan peraturan

perundang-undangan, dan (ii) apabila usulan kegiatan akan dilaksanakan oleh

beberapa Instansi Pelaksana, maka harus melampirkan Surat Persetujuan

Menteri/Pimpinan Lembaga atau pejabat yang diberikan penugasan. Untuk Pemda,

persyaratan khusus diperlukan apabila (i) Pemda mengusulkan kegiatan yang

dibiayai dari pinjaman luar negeri sebagai penerusan pinjaman, maka harus

melampirkan Surat Persetujuan Pimpinan DPRD, dan (ii) Pemda mengusulkan

kegiatan untuk diteruspinjamkan dan/atau diterushibahkan kepada BUMD, maka

perlu melampirkan Surat Persetujuan Pimpinan DPRD dan Surat Persetujuan Dirut

BUMD. Untuk BUMN, apabila mengusulkan kegiatan pinjaman luar negeri sebagai

penerusan pinjaman, maka harus melampirkan Surat Persetujuan Menteri BUMN, dan

Surat Persetujuan Dewan Komisaris.

11

Sumber: Peraturan Pemerintah Nomor 10 tahun 2011 & PerMen PPN No.4 Tahun 2011

Setelah menerima usulan dari K/L/Pemda/BUMN, Menteri Perencanaan

melakukan penilaian kegiatan yang diajukan dengan mempertimbangkan

kelayakan teknis dan keselarasan perencanaan kegiatan. Penilaian kelayakan

usulan secara teknis meliputi aspek-aspek sebagai berikut; (i) kesesuaian dengan

RPJMN, (ii) usulan merupakan tusi dan kewenangan instansi pengusul, (iii) kelayakan

nilai kegiatan, (iv) kemampuan pengelolaan kegiatan, (v) keterkaitan dengan

kegiatan lain dari Instansi Pengusul, (vi) kesesuaian lokasi kegiatan, dan (vii)

kemampuan penyediaan dana pendamping. Di sisi lain, keselarasan perencanaan

kegiatan meliputi keselarasan dengan RPPLN, ketersebaran kegiatan antar wilayah

yang dibiayai dari Pinjaman Luar Negeri, kegiatan yang terkait secara langsung

dengan instansi lain, dan kinerja pelaksanaan kegiatan pinjaman luar negeri sedang

berjalan pada instansi pengusul dan instansi pelaksana.

Berdasarkan hasil penilaian kelayakan usulan kegiatan, Menteri Perencanaan

menetapkan Daftar Rencana Pinjaman Luar Negeri Jangka Menengah (DRPLN-JM).

DRPLN-JM/Blue Book merupakan daftar rencana kegiatan yang layak dibiayai dari

pinjaman luar negeri untuk periode jangka menengah. Instansi pengusul

(K/L/Pemda/BUMN) melakukan peningkatan kesiapan kegiatan yang tercantum

dalam DRPLN-JM. Peningkatan kesiapan kegiatan tersebut dituangkan dalam

dokumen kriteria kesiapan kegiatan (readiness criteria) (Tabel 2.1) untuk disampaikan

kepada Kementerian PPN/Bappenas.

Gambar 2.1 Alur Perencanaan Pinjaman Kegiatan (Proyek) Luar Negeri

12

h

Selanjutnya, Menteri Perencanaan menyusun Daftar Rencana Prioritas

Pinjaman Luar Negeri (DRPPLN) untuk kegiatan tercantum dalam DRPLN-JM dan

telah memenuhi sebagian kriteria kesiapan. DRPPLN merupakan daftar rencana

kegiatan yang telah memiliki indikasi pendanaan dan siap dibiayai dari pinjaman

luar negeri. Dalam melakukan penyusunan DRPPLN, Menteri Perencanaan dapat

melakukan koordinasi, komunikasi, dan konsultasi dengan calon pemberi pinjaman

luar negeri serta instansi terkait lainnya.

Menindaklanjuti usulan kegiatan yang tercantum dalam DRPPLN,

K/L/Pemda/BUMN melakukan pemenuhan kriteria kesiapan kegiatan. Apabila

kegiatan yang tercantum dalam DRPPLN sudah memenuhi seluruh kriteria kesiapan

kegiatan, Menteri Perencanaan menyiapkan Daftar Kegiatan untuk disampaikan

kepada Menteri Keuangan. Daftar Kegiatan merupakan daftar rencana kegiatan

yang telah tercantum dalam DRPPLN dan siap untuk diusulkan kepada dan/atau

dirundingkan dengan calon pemberi pinjaman luar negeri. Selanjutnya, Menteri

Keuangan melakukan perundingan perjanjian pinjaman luar negeri dengan calon

pemberi pinjaman luar negeri melibatkan unsur Kementerian Keuangan,

Kementerian perencanaan dan Instansi Pengusul.

N

o Readiness Criteria

Penjelasan Peraturan Menteri PPN

Nomor 4 Tahun 2011

1 Rencana

pelaksanaan

kegiatan

Rencana kegiatan rinci, rencana pendanaan rinci, dan

rencana umum pengadaan barang/jasa.

2 Indikator kinerja

pemantauan

dan evaluasi

Indikator masukan dan indikator keluaran untuk tiap-

tiap lingkup pekerjaan dan/atau komponen kegiatan.

3 Organisasi dan

manajemen

pelaksanaan

kegiatan

Rancangan struktur organisasi, pembagian kerja dan

tanggung jawab pelaksana kegiatan, dan mekanisme

kerjanya.

4 Rencana

pengadaan

tanah dan/atau

pemukiman

kembali (dalam

hal kegiatan

memerlukan

lahan)

Lokasi dan luas tanah; perkiraan jumlah penduduk

yang dimukimkan kembali; tata cara pengadaan

tanah dan/atau pemukiman kembali; jangka waktu

dan jadwal pelaksanaan pengadaan tanah dan/atau

pemukiman kembali; pihak yang bertanggung jawab

dan terlibat dalam proses pengadaan tanah dan/atau

pemukiman kembali serta pembagian kewenangan

antar pihak; dan alokasi pembiayaan pengadaan

tanah dan/atau pemukiman kembali.

Sumber: Peraturan Menteri PPN Nomor 4/2011, (diolah).

Tabel 2.1 Kriteria Kesiapan Kegiatan (Readiness Criteria)

13

Untuk meningkatkan efektivitas pelaksanaan kegiatan pinjaman luar negeri,

dilakukan pemantauan dan evaluasi baik dari sisi pencairan dana maupun

pencapaian kinerja. Dalam hal ini, Kementerian Keuangan bertanggung jawab

pada pemantauan dan evaluasi terkait realisasi penyerapan pinjaman luar negeri. Di

sisi lain, Bappenas bertanggung jawab dalam melakukan pemantauan dan evaluasi

terkait kinerja pelaksanaan kegiatan pinjaman luar negeri.

2.3 Kebijakan Pinjaman Luar Negeri dalam RPJMN 2015-2019

Gambar 2.2 Strategi Pembangunan Nasional

Membangun untuk manusia dan masyarakat;

Upaya peningkatan kesejahteraan, kemakmuran, produktivitas tidak boleh

menciptakan ketimpangan yang makin melebar. Perhatian khusus diberikan kepada

peningkatan produktivitas rakyat lapisan menengah bawah, tanpa menghalangi,

menghambat, mengecilkan dan mengurangi keleluasaan pelaku-pelaku besar untuk

terus menjadi agen pertumbuhan;

Aktivitas pembangunan tidak boleh merusak, menurunkan daya dukung lingkungan,

dan keseimbangan ekosistem.

3 DIMENSI PEMBANGUNAN

DIMENSI PEMBANGUNAN

MANUSIA

- pendidikan

- kesehatan

- perumahan

- mental/karakter

DIMENSI PEMBANGUNAN

SEKTOR UNGGULAN

- kedaulatan pangan

- kedaulatan energi &

ketenagalistrikan

- kemaritiman dan

kelautan

- pariwisata dan industri

DIMENSI PEMERATAAN &

DIMENSI KEWILAYAHAN

- antar kelompok

pendapatan

- antar wilayah: (1) desa,

(2) pinggiran, (3) luar

Jawa, (4) kawasan

Timur

NORMA PEMBANGUNAN KABINET KERJA

KONDISI PERLU

- Kepastian dan penegakan hukum - Politik dan demokrasi

- Keamanan dan ketertiban - Tata kelola dan reformasi birokrasi

QUICK WINS DAN PROGRAM LANJUTAN LAINNYA

Sumber: RPJMN 2015-2019, BUKU I

14

h

Pembangunan nasional dalam RPJMN 2015-2019, secara umum, dapat dicapai

melalui strategi pembangunan nasional yang memuat norma, dimensi, dan kondisi

perlu (lihat Gambar 2.2). Dalam RPJMN 2015-2019, norma pembangunan mencakup

peningkatan kualitas hidup manusia dan masyarakat, peningkatan produktivitas

rakyat lapisan menengah-bawah tanpa menciptakan ketimpangan yang melebar,

dan pembangunan yang selaras dengan lingkungan dan memperhatikan

keseimbangan ekosistem.

Strategi pembangunan nasional RPJMN 2015-2019 dilakukan melalui tiga

dimensi pembangunan. Dimensi pertama yaitu dimensi pembangunan manusia dan

masyarakat yang ditujukan untuk meningkatkan kualitas manusia dan masyarakat

sehingga menghasilkan manusia Indonesia unggul. Dimensi kedua yaitu dimensi

pembangunan sektor unggulan dan prioritas yang diharapkan akan menghasilkan

sektor-sektor Indonesia yang berdaya saing internasional. Dimensi ketiga yaitu

dimensi pemerataan dan kewilayahan yang diharapkan dapat

menghilangkan/memperkecil kesenjangan wilayah. Selain itu, terdapat beberapa

kondisi perlu yang dibutuhkan dalam pelaksanaannya yaitu kepastian dan

penegakkan hukum, keamanan dan ketertiban, politik dan demokrasi, serta

tatakelola dan reformasi birokrasi.

Untuk mendukung pencapaian sasaran pembangunan dalam tiga dimensi

pembangunan nasional, peran pinjaman luar negeri dapat dilihat dari aspek makro

maupun alokasi pemanfaatannya (mikro). Secara makro, pinjaman luar negeri harus

dilakukan selaras dengan kebijakan RPJMN 2015-2019, yaitu dilakukan dengan

tujuan: (i) menjaga target defisit anggaran satu persen pada tahun 2019, dan (ii)

menjaga rasio utang pemerintah (debt to GDP ratio) untuk tetap berada di bawah

30 persen PDB. Hal ini diupayakan agar pemanfaatan pinjaman luar negeri dapat

dilaksanakan dengan tetap menjaga kesinambungan fiskal baik dalam jangka

pendek maupun dalam jangka panjang.

Dari sisi pemilihan kegiatan pinjaman luar negeri, RPJMN 2015-2019

mensyaratkan penggunaan pinjaman luar negeri dilakukan secara selektif dan

diutamakan untuk membiayai pengeluaran pemerintah yang produktif seperti di

bidang infrastruktur, energi, pendidikan, dan kesehatan. Selain itu, keseimbangan

antar wilayah dan keberlanjutan kehidupan kemasyarakatan menjadi hal utama

yang harus dipertimbangkan dalam pemanfaatan pinjaman luar negeri. Oleh

karena itu, pinjaman luar negeri juga dimanfaatkan untuk membiayai kegiatan

prioritas di wilayah-wilayah dengan prioritas pembangunan wilayah desa, wilayah

pinggiran, luar Jawa, dan kawasan timur agar dapat mendorong pertumbuhan

pada wilayah tersebut dan mengurangi kesenjangan antar.wilayah.

15

BAB 3

ANALISIS DAN HASIL KAJIAN

3.1 Analisis Rencana Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019

Sesuai dengan ketentuan Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 2011, Menteri

Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas mendapat amanat untuk

menyusun RPPLN. RPPLN disusun dengan berpedoman pada RPJMN serta

memperhatikan BMP luar negeri. Secara substansi, RPPLN memuat indikasi kebutuhan

dan rencana penggunaan Pinjaman Luar Negeri dalam jangka menengah. Dengan

telah ditetapkannya RPJMN 2015-2019, maka RPPLN 2015-2019 perlu disusun sebagai

panduan dalam kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri selama periode 2015-

2019.

3.1.1 Indikasi Kebutuhan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019

Penyusunan indikasi kebutuhan pinjaman luar negeri jangka menengah

mengacu pada kebijakan dan kebutuhan pembiayaan dalam RPJMN 2015-2019

serta memperhatikan batas maksimal pinjaman selama periode tersebut. Proses

tersebut dapat digambarkan seperti pada Gambar 3.1.

Rencana Penarikan

Pinjaman LN On Going

BMP LN

2015-2019

Rencana Penarikan

Pinjaman LN Baru

2015-2019

Perhitungan Indikasi

Komitmen Pinjaman LN

Baru 2015-2019

Kerangka Makro RPJMN

2015-2019

Perkiraan Postur

Pembiayaan 2015-2019

Pembiayaan melalui

Pinjaman LN

Gambar 3.1 Alur Perhitungan Rencana Komitmen Baru Pinjaman Luar Negeri

2015-2019

16

h

Kebutuhan pinjaman luar negeri mengacu pada kebijakan makro RPJMN

2015-2019. Beberapa kebijakan makro dalam RPJMN yang menjadi dasar penentuan

kebutuhan pinjaman luar negeri adalah: (i) menjaga dan mempertahankan

kesinambungan fiskal, (ii) meningkatkan kinerja neraca pembayaran, (iii) diarahkan

dengan mengurangi rasio defisit anggaran menjadi sekitar satu persen pada tahun

2019, dan (iv) menjaga rasio utang di bawah 30 persen terhadap PDB. Berbagai

kebijakan tersebut mendasari nilai perkiraan pembiayaan defisit yang salah satunya

akan dibiayai melalui pinjaman luar negeri selama 2015-2019 (Tabel 3.1).

Sumber: Kedeputian Bidang Ekonomi, Bappenas

Rencana pembiayaan pinjaman luar negeri tersebut juga memperhatikan nilai

BMP luar negeri 2015-2019 yang ditentukan oleh Menteri Keuangan (Tabel 3.2). BMP

luar negeri terdiri dari rencana pinjaman sedang berjalan (on going) dan rencana

penarikan pinjaman baru untuk jenis pinjaman program dan pinjaman proyek

termasuk pinjaman yang diteruspinjamkan.

(Rp. Miliar)

Tahun 2015 2016 2017 2018 2019

Batas Maksimal Pinjaman LN 55.100,00 57.597,99 58.478,82 59.250,07 62.789,45

Sumber: Kementerian Keuangan

Tabel 3.1 Postur Pembiayaan 2015-2019

Tabel 3.2 Batas Maksimal Pinjaman Luar Negeri 2015-2019

17

Dengan berpedoman pada postur pembiayaan 2015-2019 dan BMP luar

negeri 2015-2019, maka dapat diperhitungkan rencana penarikan pinjaman luar

negeri 2015-2019. Rencana penarikan pinjaman luar negeri tersebut terdiri dari

rencana penarikan pinjaman sedang berjalan (on going) dan rencana penarikan

pinjaman luar negeri baru (ruang gerak pinjaman baru).

Indikasi kebutuhan pinjaman luar negeri baru yang dibutuhkan untuk

memenuhi rencana pembiayaan pinjaman luar negeri tahun 2015-2019

diperhitungkan dari nilai komitmen pinjaman yang dibutuhkan untuk mengisi ruang

gerak pinjaman luar negeri baru. Nilai komitmen yang dibutuhkan ini terdiri dari

pinjaman program dan pinjaman proyek yang ditentukan nilainya berdasarkan pola

penyerapan kedua jenis pinjaman tersebut. Untuk pola penyerapan pinjaman

proyek, berdasarkan pengalaman pelaksanaan proyek, rata-rata umur proyek

diperkirakan berjalan selama enam tahun dengan pola penyerapan dari tahun

pertama sampai ke-6 (5 persen, 10 persen, 15 persen, 40 persen, 25 persen, dan 5

persen). Untuk pinjaman program, memiliki pola penyerapan yang langsung habis

dalam satu tahun karena bersifat pinjaman tunai. Berdasarkan pola penyerapan

tersebut, maka untuk mengisi ruang gerak pinjaman luar negeri baru dibutuhkan

komitmen pinjaman selama 2015-2019 yang diperhitungkan dalam persentase

terhadap PDB dalam range ± 10 persen (Tabel 3.3).

Tahun 2015 2016 2017 2018 2019 Rata-rata

Pinjaman

Proyek 0,08 – 0,10 0,17 – 0,21 0,24– 0,29 0,14 – 0,17 0,18– 0,22 0,16 – 0,20

Pinjaman

Program 0,12 – 0,14 0,12 – 0,15 0,15– 0,19 0,13 – 0,16 0,11– 0,13 0,13 – 0,15

Total 0,20 – 0,24 0,29 – 0,36 0,39– 0,48 0,26 – 0,32 0,28– 0,35 0,29 – 0,35

3.1.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019

Pemanfaatan pinjaman luar negeri pemerintah diatur dalam ketentuan

Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pengadaan Pinjaman

Luar Negeri dan Penerimaan Hibah. Selain itu dalam jangka menengah, kebijakan

pemanfaatan pinjaman luar negeri mengacu pada RPJMN Tahun 2015-2019.

Peraturan dan kebijakan tersebut mengatur prinsip dan memberi panduan

mengenai arah kebijakan pemanfaatan dan kriteria penggunaan pinjaman luar

negeri.

Tabel 3.3 Indikasi Komitmen Pinjaman Luar Negeri 2015-2019 (dalam % PDB)

18

h

Prinsip Penggunaan Pinjaman Luar Negeri

Pinjaman luar negeri harus dilaksanakan dengan prinsip tata kelola yang baik

(good governance) yaitu dilakukan secara transparan, akuntabel, efisien dan efektif,

serta dengan kehati-hatian. Selain itu, untuk menjaga kedaulatan nasional,

pelaksanaan pinjaman luar negeri harus tidak disertai ikatan politik dan tidak memiliki

muatan yang dapat mengganggu stabilitas keamanan negara.

Prinsip kesetaraan dalam pelaksanaan kerjasama dengan mitra

pembangunan juga perlu dilakukan dengan menempatkan mitra pembangunan

sebagai partner (partnership) dan bukan sebagai pemberi bantuan (assistance).

Sedangkan prinsip yang terakhir, pinjaman luar negeri dilaksanakan dengan selalu

mengutamakan kepentingan nasional dalam semua aspek, termasuk aspek politik,

ekonomi, sosial budaya, maupun pertahanan dan keamanan.

Kebijakan Penggunaan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019

Pinjaman luar negeri tidak semata-mata dimanfaatkan untuk menutup defisit

(financing gap) saja, namun terdapat beberapa pertimbangan yang menjadi dasar

pemanfaatan pinjaman luar negeri, antara lain: (i) sebagai bagian dari pengelolaan

biaya dan risiko pinjaman pemerintah, (ii) menambah kapasitas implementasi

terutama untuk program-program di bidang infrastruktur termasuk dengan

mendorong peran BUMN dan swasta, (iii) sebagai upaya pengembangan model

proyek/kegiatan melalui replikasi dari proyek/kegiatan pinjaman luar negeri, dan (iv)

sebagai instrumen kerjasama pembangunan (development cooperation) dengan

para mitra.

Berdasarkan beberapa dasar pertimbangan tersebut dan merujuk pada arah

kebijakan RPJMN 2015-2019, maka pinjaman luar negeri untuk periode 2015-2019

akan dimanfaatkan untuk mendukung pencapaian prioritas pembangunan nasional

melalui tiga dimensi pembangunan nasional dalam RPJMN 2015-2019, yaitu; dimensi

pembangunan sektor unggulan, pembangunan manusia, dan pemerataan dan

kewilayahan. Prioritas tersebut mencakup bidang kedaulatan pangan, kedaulatan

energi, ketenagalistrikan, kemaritiman, kelautan, pariwisata, industri, pendidikan,

kesehatan, perumahan, ketahanan air, infrastruktur dasar dan konektivitas.

Merujuk pada arah pemanfaatan pinjaman luar negeri tersebut, kegiatan

yang dapat dibiayai melalui pinjaman luar negeri harus memenuhi beberapa kriteria

untuk mendukung pencapaian program prioritas RPJMN 2015-2019. Pertama,

pinjaman luar negeri dapat memberikan dampak yang besar dalam rangka

mendorong pertumbuhan ekonomi, termasuk kegiatan dalam rangka (i)

pengembangan kerjasama pembangunan yang melibatkan pihak swasta, (ii)

pelaksanaan penugasan Pemerintah kepada BUMN, atau (iii) mendorong

pembangunan di daerah. Kedua, kegiatan pinjaman luar negeri juga dapat

diarahkan dalam rangka meningkatkan jangkauan (akses) dan kualitas pelayanan

kepada masyarakat. Ketiga, pemerataan pembangunan untuk mengurangi

19

kesenjangan antar wilayah juga perlu menjadi pertimbangan penting dalam

menentukan kegiatan pinjaman luar negeri.

Untuk mengoptimalkan pemanfaatan pinjaman luar negeri diperlukan

perbaikan secara terus-menerus dengan melakukan penguatan pengelolaan

pinjaman luar negeri mulai dari tahap perencanaan, pelaksanaan, pemantauan,

dan evaluasi. Beberapa strategi dan upaya yang dapat dilakukan diantaranya

adalah: (i) melakukan pola pendekatan perencanaan berbasis program (program

based approach), hal ini dilakukan dengan penekanan pada pencapaian

hasil/sasaran program (outcome); (ii) peningkatan koordinasi dan kualitas kesiapan

kegiatan, termasuk rencana pembebasan lahan dan rencana pelaksanaan

kegiatan, (iii) penyusunan rencana penarikan pinjaman luar negeri dengan

memperhatikan jenis kegiatan, masa laku, dan kapasitas penyerapan instansi

pelaksana, (iv) penguatan kapasitas lembaga yang terlibat dalam pengelolaan

pinjaman luar negeri serta peningkatan koordinasi antar lembaga dalam

pelaksanaan kegiatan, dan (v) peningkatan kualitas pemantauan dan evaluasi

kegiatan pinjaman luar negeri untuk memastikan efektivitas pelaksanaan kegiatan

pinjaman luar negeri yang sedang berjalan maupun sebagai input bagi

perencanaan pinjaman luar negeri ke depan.

3.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri Aspek Makro dan

Mikro

Kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri dapat dilihat dari aspek makro

dan mikro. Aspek makro melihat kebijakan penarikan pinjaman luar negeri secara

menyeluruh yang dilihat dari dampak pinjaman luar negeri dalam neraca

pembayaran, kesinambungan fiskal, portofolio utang, dan crowding out effect. Di sisi

mikro, pinjaman luar negeri dilihat dari sisi manfaat kegiatan (proyek) dalam

mendukung pembangunan nasional. Kebijakan makro dan mikro harus berjalan

secara harmonis, sehingga kebijakan yang digariskan dalam aspek makro mampu

diterjemahkan dalam kebijakan aspek mikro. Hal ini dapat dilakukan apabila

kebijakan pemanfaatan proyek-proyek (pada level mikro) didesain untuk

memberikan kontribusi dalam mencapai arah kebijakan makro.

3.2.1 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Aspek Makro

A. Mendukung Kinerja Neraca Pembayaran

Neraca pembayaran dapat diartikan sebagai suatu neraca yang merangkum

transaksi finansial suatu negara dengan negara lain (Todaro, 2000). Neraca

pembayaran memiliki dua jenis transaksi yaitu transaksi berjalan, dan transaksi modal

dan finansial (Gambar 3.2).

20

h

Dalam neraca pembayaran, aktivitas pinjaman luar negeri seperti penarikan

pinjaman, pembayaran cicilan pokok, dan pembayaran bunga berada dalam

transaksi investasi lainnya dan pendapatan primer. Penarikan pinjaman luar negeri

akan berpengaruh positif dalam neraca investasi lainnya, sebaliknya pembayaran

pokok pinjaman luar negeri akan berpengaruh negatif. Di sisi lain, pembayaran

bunga pinjaman luar negeri akan berpengaruh dalam transaksi pendapatan primer.

Sesuai dengan data Bank Indonesia, pada triwulan III-2015, transaksi investasi

lainnya di sisi kewajiban untuk sektor publik mengalami surplus sebesar USD 1,6 miliar,

hal ini disebabkan karena adanya penarikan pinjaman luar negeri pemerintah yang

mencapai USD 2,1 miliar, sedangkan pembayaran pokok selama triwulan ini hanya

sekitar USD 0,5 miliar. Dalam periode yang sama, meskipun terjadi penurunan

pembayaran bunga pinjaman luar negeri, namun neraca pendapatan primer masih

mengalami defisit USD 7,1 miliar. Defisit tersebut disebabkan oleh meningkatnya

jumlah pembayaran pendapatan investasi langsung dan pendapatan investasi

portofolio sesuai pola musimannya (Bank Indonesia, 2015b).

Gambar 3.2 Neraca Pembayaran

Catatan: Pinjaman luar negeri berpengaruh

terhadap neraca pembayaran melalui

“pendapatan primer” dan “investasi lainnya”

Barang

Pendapatan

Sekunder

Investasi Lainnya

Pendapatan Primer

Jasa

Investasi Portofolio

Investasi Langsung

NERACA

PEMBAYARAN

TRANSAKSI BERJALAN

TRANSAKSI MODAL DAN

FINANSIAL

21

Beberapa data tersebut di atas menunjukkan bahwa aktivitas penarikan dan

pembayaran pinjaman luar negeri turut mempengaruhi neraca pembayaran,

meskipun tidak sebesar pengaruh ekspor, impor, dan foreign direct investment (FDI).

Saat melakukan penarikan pinjaman luar negeri, terdapat aliran modal yang masuk

(capital inflow) sehingga dapat meningkatkan cadangan devisa (Gambar 3.3).

Pada saat melakukan pembayaran pokok pinjaman dan bunga, terdapat aliran

modal yang keluar (capital outflow) yang mengakibatkan keluarnya sejumlah valuta

asing sehingga cadangan devisa berkurang.

Di sisi lain, pinjaman luar negeri juga dapat dimanfaatkan untuk mengimpor

barang/jasa yang belum mampu diproduksi oleh industri atau supplier dalam negeri.

Impor tersebut utamanya terkait dengan proyek pemerintah seperti di bidang

infrastruktur yang belum mampu diproduksi di dalam negeri, seperti pengadaan

track materials, bridge materials, dan alutsista. Dengan melakukan pinjaman luar

negeri untuk keperluan impor, maka pemerintah tidak perlu menukarkan rupiah ke

dalam mata uang lain (valuta asing) sehingga cadangan devisa dapat dihemat.

Seperti yang dijelaskan sebelumnya bahwa kinerja neraca pembayaran

sangat dipengaruhi oleh kinerja ekspor. Oleh karena itu, peran pinjaman luar negeri

dalam mendukung neraca pembayaran dapat dilakukan dengan mendorong

peningkatan ekspor. Dalam hal ini, pinjaman luar negeri dapat dimanfaatkan untuk

mendorong investasi pada sektor-sektor industri yang memiliki pasar ekspor yang

tinggi (Gambar 3.4).

Gambar 3.3 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung Kinerja

Neraca Pembayaran

Cadangan

Devisa↑

Pemerintah

membayar dengan

Pinjaman LN, tidak

perlu menukar Rupiah

ke mata uang lain

Dimanfaatka

n untuk impor

Barang/jasa

yang belum

dapat

diproduksi

didalam negeri

Pin

jam

an

Lu

ar

Ne

ge

ri

Penarikan

Pinjaman

Luar Negeri

Dimanfaatkan

sebagai sumber

pembiayaan

Capital

Inflow

Cadangan

Devisa tidak

berkurang

22

h

B. Dilaksanakan dalam Rangka Mendukung Kesinambungan Fiskal

Kesinambungan fiskal adalah kondisi APBN yang sehat dalam jangka panjang

dan mampu meminimalisir adanya risiko gagal bayar (default risk). Hal ini dapat

dilihat dari dua sisi, yaitu bagaimana pengelolaan APBN dapat dilakukan secara

prudent dan bagaimana APBN digunakan secara optimal dengan meningkatkan

kualitas belanja (quality of spending). Oleh karena itu, kondisi fiskal yang

berkesinambungan, adalah terciptanya struktur APBN yang dapat berfungsi sebagai

stabilisator perekonomian untuk menjaga kestabilan makro (inflasi, jumlah

pengangguran, pertumbuhan ekonomi) melalui pengeluaran pemerintah yang

berkualitas, serta mampu mengelola APBN untuk menjamin terpenuhinya

pengeluaran pemerintah dalam jangka panjang dan portofolio pembiayaan yang

terkendali (Gambar 3.5). Indikator yang lazim digunakan adalah defisit APBN yang

berada pada tingkat yang relatif rendah dan debt to GDP ratio yang dapat dikelola

secara baik (manageable) (Waluyanto, 2012).

Penarikan

Pinjaman LN

Investasi yang dapat

mendukung ekspor Ekspor ↑

Kinerja Neraca

Pembayaran ↑

Kesinambungan

Fiskal

Indikator:

Defisit APBN menurun Debt to GDP Ratio (DTO)

Debt to Export Ratio (DTX)

Debt Service Ratio (DSR)

Stabilisasi Makroekonomi

(Pertumbuhan ekonomi, inflasi,

dan tk. Pengangguran rendah)

Quality of spending

Pengelolaan Portofolio

Gambar 3.4 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri terkait Investasi untuk

Mendorong Ekspor

Gambar 3.5 Kesinambungan Fiskal

23

Dalam rangka mempertahankan kesinambungan fiskal, pemanfaatan

pinjaman luar negeri dapat dioptimalkan melalui peningkatan quality of spending

dan pengelolaan pinjaman luar negeri secara baik sebagai bagian dari

pembiayaan defisit (Gambar 3.6).

Dalam rangka mendukung kesinambungan fiskal, pemanfaatan pinjaman luar

negeri melalui peningkatan kualitas belanja (quality of spending) dapat dilakukan

dengan mengutamakan pinjaman luar negeri pada kegiatan yang produktif dengan

investment leverage tinggi. Kegiatan yang mempunyai investment leverage yang

tinggi dapat merangsang tumbuhnya investasi yang berdampak pada peningkatan

pertumbuhan ekonomi dan peningkatan lapangan kerja. Peningkatan pertumbuhan

ekonomi tersebut dapat meningkatkan potensi penerimaan pajak yang saat ini

menjadi sumber terbesar penerimaan negara dalam APBN, sehingga peningkatan

pajak tersebut dapat memperkuat APBN dan mendukung kesinambungan fiskal.

Meskipun demikian, selain fokus pada kegiatan investment leverage, pinjaman luar

negeri juga tetap diarahkan dalam rangka mewujudkan pemerataan

pembangunan. Hal ini dilakukan sebagai bentuk kewajiban pemerintah dalam

meningkatkan akses pelayanan publik bagi seluruh masyarakat.

Manajemen

pengelolaan

pinjaman luar negeri

secara baik

APBN yang kuat

dengan indikator

(DTO, DTX, DSR)

dalam batas aman

Pinjaman

Luar

Negeri

Mendukung

kebutuhan investasi

(income generating)

Diarahkan utamanya

pada Kegiatan

Investment Leverage

Investasi ↑

Pertumbuhan ekonomi ↑

Pengangguran ↓

(FISCAL

SUSTAINABILITY) - Target (stabilitas)

makroekonomi tercapai

- Penerimaan

negara/pajak↑

- Kemampuan memenuhi

kewajiban/beban APBN

↑

Quality of

spending

Melalui

pengelolaan

portofolio

pembiayaan

Gambar 3.6 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung

Kesinambungan Fiskal

24

h

Sumber: Bank Indonesia, IMF, Kementerian Keuangan, (Mosley, Harrigan, & Toye, 1991), (diolah).

Catatan: *) Profil Utang Pemerintah Pusat (Kementerian Keuangan, per November 2015),

angka proyeksi menggunakan PDB berdasarkan asumsi APBN-P.

**) Statistik Utang Luar Negeri Indonesia, angka sementara (Bank Indonesia, per Oktober 2015).

Disisi lain, pengelolaan pinjaman luar negeri dalam rangka menjaga

kesinambungan fiskal dilakukan melalui manajemen pengelolaan pinjaman luar

negeri sebagai bagian dari portofolio utang. Hal ini ditujukan untuk menjaga

indikator-indikator utang, yaitu debt service ratio (DSR), debt to GDP ratio (DTO), dan

debt to export ratio (DTX) berada dalam batas aman (Tabel 3.4), sehingga APBN

menjadi lebih kuat dalam jangka panjang.

Secara umum, semua indikator fiskal (APBN) di Indonesia saat ini masih relatif

aman. Hal ini ditunjukkan dari rendahnya DSR, DTO dan DTX dibandingkan dengan

batas aman yang lazim digunakan (best practices).

C. Sebagai Bagian dari Pengelolaan Biaya dan Risiko Utang Pemerintah

Pengelolaan risiko merupakan suatu pendekatan dalam mengelola

ketidakpastian yang berkaitan dengan ancaman, termasuk penilaian risiko,

pengembangan strategi untuk mengelolanya, dan mitigasi risiko dengan

menggunakan pengelolaan sumber daya (Sadgrove, 2005). Dalam utang

pemerintah, risiko yang dapat muncul antara lain nilai tukar, default (gagal bayar),

dan jangka waktu jatuh tempo. Sedangkan biaya yang dapat muncul antara lain

yield, suku bunga, fee (antara lain commitment fee, front-end-fee), dan lain-lain.

Sumber pembiayaan defisit APBN dapat diperoleh melalui pinjaman luar

negeri, pinjaman dalam negeri, penerbitan Surat Berharga Negara (SBN) dan Surat

Berharga Syariah Negara (SBSN). Masing-masing sumber utang tersebut memiliki

Indikator & Definisi Indonesia Best

Practice

DSR merupakan rasio pembayaran cicilan dan bunga

pinjaman LN terhadap pendapatan ekspor. DSR

menggambarkan berapa besar penerimaan hasil

ekspor yang diperlukan untuk memenuhi kewajiban

pinjaman.

23,15%** 40%

DTO merupakan rasio utang terhadap PDB. Rasio ini

menunjukkan berapa persen PDB yang harus disisihkan

untuk melunasi utang. Semakin rendah suku bunga dan

semakin panjang jangka waktu jatuh tempo, maka

semakin kecil bebannya.

24,7%* <50%

DTX merupakan perbandingan antara stok utang

terhadap pendapatan ekspor (riil). Semakin tinggi rasio

mengindikasikan bahwa negara tersebut semakin sulit

untuk memenuhi kewajiban luar negerinya.

152,87%** <200%

Tabel 3.4 Indikator APBN

25

tingkat biaya dan risiko yang berbeda-beda. Oleh karena itu, manajemen portofolio

utang perlu dilakukan sebagai bentuk dari efisiensi biaya dan mitigasi risiko. Dengan

melakukan manajemen portofolio utang yang baik, biaya dan risiko pinjaman

diharapkan menjadi rendah dan terkendali (manageable).

Saat ini Indonesia digolongkan sebagai negara Lower Middle Income

Countries (LMIC). Oleh karena itu, Indonesia masih mendapatkan fasilitas pinjaman

luar negeri dengan terms and conditions yang relatif lunak (concessional loan),

meskipun sudah semakin terbatas. Rendahnya biaya dalam pinjaman luar negeri

dapat menjadi salah satu opsi sumber pembiayaan untuk mencapai portofolio utang

dengan biaya dan risiko yang rendah (Gambar 3.7).

Sejak tahun 2000, sebagian besar utang pemerintah diperoleh melalui

penerbitan SBN dan pinjaman luar negeri. Apabila dilihat dari persyaratan utang

(terms and conditions), pinjaman luar negeri relatif memiliki biaya yang lebih murah

daripada SBN (Tabel 3.5). Namun demikian, apabila dilihat dari sisi risiko, pinjaman

luar negeri dan juga SBN valas memiliki risiko nilai tukar.

Dengan demikian, perlu dipertimbangkan adanya upaya mitigasi risiko terkait

dengan fluktuasi nilai tukar tersebut. Salah satu alternatif upaya mitigasi risiko fluktuasi

nilai tukar adalah dengan penerapan mekanisme hedging dalam persyaratan

pinjaman luar negeri ataupun pada penerbitan SBN valas. Penerapan hedging

tersebut harus dilaksanakan sejalan dengan ketentuan dan peraturan perundangan

yang berlaku di Indonesia.

Manajemen

portofolio utang

untuk mencapai

biaya dan risiko

yang rendah

Manajemen

Portofolio

(biaya, risiko)

terendah ↓

Sumber

Pembiayaan

Defisit

Pinjaman LN melalui bunga

rendah dan jatuh tempo

panjang (Long maturity)

Masing-masing

sumber

memiliki biaya

dan risiko yang

berbeda

1. Pinjaman DN

2. Pinjaman LN

3. SBN

4. SBSN

5. dan lain-lain

Gambar 3.7 Kebutuhan Pembiayaan dengan Memperhatikan Manajemen

Portofolio

26

h

SBN (2010-2015) Tahun 10 Tahun 20 Tahun

Rupiah Yield 5,15% - 8,95% 6,24% - 9,24%

Valas Yield 2,90% - 5,40% 4,27% - 6,63%

PINJAMAN LUAR NEGERI* 10 s.d 40 tahun

Multilateral:

Bank Dunia Interest Rate LIBOR*)+ 0,3% – LIBOR + 0,8%

ADB Interest Rate LIBOR + 0,50%

IDB Interest Rate 1,35%

Bilateral:

Jepang**) Interest Rate 0,1% –1,4%

Korea Interest Rate 0,15%

RR Tiongkok Interest Rate 3%

Jerman***) Interest Rate 2,72% – 3,5%

Perancis Interest Rate 0,22%

AFD****) Interest Rate 3,83% – 3,83%+risk related margin

Amerika Serikat Interest Rate LIBOR + 2,05%

Catatan:

*) 1-year LIBOR = 0.82% (23 september 2015)

**) terdapat grant element 66,31% s.d 87,16%

***) terdapat grant element 39% s.s 45,43% dan management fee 0,75% (promotional loan)

****) pada non-sovereign loan terdapat appraisal fee dan commitment fee (Direct Lending BUMN)

Sumber: Kementerian Keuangan (Profil Utang Pemerintah Pusat edisi September 2015), diolah Bappenas.

Grafik 3.1 menunjukkan proporsi pembiayaan utang pemerintah pada tahun

2014. Satu hal yang cukup menarik dalam proporsi tersebut adalah bahwa SBN valas

memiliki proporsi yang cukup besar melebihi penarikan pinjaman luar negeri.

Tabel 3.5 Persyaratan Pinjaman Luar Negeri dan SBN

27

Sumber: Kementerian Keuangan, diolah.

Lebih jauh lagi apabila kita lihat dari status kepemilikan SBN, kepemilikan asing

di SBN cenderung meningkat dari tahun 2011 sebesar 30,8 persen menjadi 37,1

persen pada Oktober 2015 (Grafik 3.2). Hal ini perlu menjadi bahan pertimbangan

dalam pengelolaan dan komposisi utang Indonesia kedepan, penerbitan SBN perlu

didorong untuk dimanfaatkan dalam mengoptimalkan potensi pendanaan dalam

negeri khususnya masyarakat untuk terlibat dalam memanfaatkan obligasi sebagai

salah satu produk keuangan (meningkatkan financial inclusion) dan berkontribusi

dalam pembiayaan pembangunan nasional.

Penerbitan

SBN Domestik

72%

Penerbitan

SBN Valas

17%

Penarikan

Pinjaman Luar

Negeri

11%

Penarikan

Pinjaman

Dalam Negeri

0,2%

Grafik 3.1 Pembiayaan Utang Pemerintah TA 2014

28

h

Sumber: Kementerian Keuangan

D. Mengurangi Potensi Crowding Out Effect

Crowding out effect dapat terjadi karena pemerintah mengeluarkan

pinjaman/penerbitan obligasi dalam negeri yang cukup besar untuk ditawarkan

kepada masyarakat sehingga menyerap sebagian besar dana masyarakat.

Akibatnya, volume pinjaman/penerbitan obligasi dalam negeri meningkat dan porsi

dana investasi swasta yang tersedia berkurang (Gambar 3.8).

36,63 36,53 33,7 31,04 28,91

1,08 0,37 4,473,44 5,26

31,49 30,11 29,2927,39 28,73

30,8 32,98 32,5438,13 37,1

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2011 2012 2013 2014 Okt-15

Bank BI Non-Bank Asing

Dana

masyarakat

(public saving)

Pinjaman/

obligasi dalam

negeri ↑

Dana Investasi ↓

Volume, r

Pinjaman/obligasi

dalam negeri ↑

Dana terserap ke

pinjaman/obligasi

dalam negeri ↑

Crowding out

effect

Gambar 3.8 Crowding Out Effect

Grafik 3.2 Kepemilikan SBN (%)

29

Dalam hal ini, peran pinjaman luar negeri dalam meminimalisir crowding out

effect dapat dilakukan dalam konteks manajemen portofolio utang dimana

terdapat beberapa pilihan sumber utang yang berasal dari dalam negeri (sumber

pembiayaan domestik) maupun sumber luar negeri.

Pembiayaan domestik yang tinggi baik dari sisi volume ataupun biaya (tingkat

bunga) karena tingginya kebutuhan pembiayaan defisit dapat dikurangi dengan

upaya pemerintah untuk memanfaatkan sumber eksternal. Pinjaman luar negeri

sebagai salah satu sumber pembiayaan eksternal dapat dimanfaatkan, sehingga

pinjaman/penerbitan obligasi dalam negeri dapat terjaga dalam batas wajar baik

dari sisi volume maupun biaya (Gambar 3.9).

3.2.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Aspek Mikro

A. Menambah Kapasitas

Selain sebagai sumber pembiayaan, pinjaman luar negeri juga dimanfaatkan

untuk meningkatkan kapasitas bagi pihak yang terlibat dalam kegiatan pinjaman

luar negeri. Peningkatan kapasitas tersebut dapat diperoleh dari penerapan

international best practices maupun alih ilmu dan teknologi (transfer of knowledge)

melalui interaksi antara pihak yang terlibat dalam proyek. Beberapa pihak yang

diharapkan dapat menerima dampak peningkatan kapasitas implementasi antara

lain: (i) pelaksana proyek, (ii) penerima manfaat (beneficiaries), dan (iii) stakeholder

lain (kontraktor, supplier) (Gambar 3.10).

Pinjaman/

obligasi

Dalam Negeri

dalam batas

wajar

Pembiayaan

Defisit (utang

pemerintah)

Portofolio

Utang:

Domestik:

SBN,

Pinjaman DN

External:

Pinjaman LN

Komposisi

pembiayaa

n lebih baik

Mengurangi

potensi

crowding

out

Gambar 3.9 Pengelolaan Utang untuk Mengurangi Potensi Crowding Out Effect

30

h

Beberapa bentuk peningkatan kapasitas sangat beragam, untuk

pemerintah yang terlibat dalam proyek dapat memperoleh pembelajaran

dan peningkatan kapasitas implementasi proyek khusunya mengenai penyiapan

dan manajemen proyek. Di sisi lain, beragam manfaat dapat diperoleh oleh

penerima manfaat (beneficiaries) yang sebagian besar diterima masyarakat

diantaranya adalah pengetahuan berorganisasi, peningkatan keahlian, dan

peningkatan kemandirian masyarakat secara sosial maupun ekonomi. Untuk

para stakeholder lain seperti kontraktor atau swasta dalam negeri, peningkatan

kapasitas dapat diperoleh melalui pembelajaran inovasi, teknologi, know-how dari

pihak luar (internasional) melalui transfer of knowledge ataupun internasional best

practices.

Untuk mengoptimalkan pemanfaatan pinjaman luar negeri dalam

peningkatan kapasitas implementasi, dibutuhkan pemilihan mitra yang sesuai

dengan keahlian di bidangnya. Dalam hal ini, Pemerintah Indonesia telah melakukan

kerjasama dengan berbagai mitra pembangunan baik secara bilateral maupun

multilateral. Masing-masing mitra pembangunan tersebut mempunyai comparative

advantage di dalam sektor-sektor proyek tertentu. Peningkatan kapasitas

implementasi yang diperoleh dalam pelaksanaan proyek pinjaman luar negeri dapat

dilihat dari hasil pemantauan dan evaluasi pinjaman luar negeri yang dilaksanakan

oleh pemerintah. Berdasarkan pemantauan dan evaluasi tersebut dapat dinilai

bagaimana masing-masing lender mampu memberikan peningkatan kapasitas baik

bagi pelaksana proyek maupun penerima manfaat (beneficiaries).

Pelaksana Proyek

(manajemen proyek)

International

Best

Practice

& Transfer of

Knowledge

Beneficiaries:

Masyarakat &

Pemerintah

(manajemen organisasi,

pengetahuan, good

governance, skill,

empowerment) ↑

Kontraktor & Industri DN

(new technology, inovasi) ↑

Pinjaman

Luar Negeri

Interaksi

Stakeholder dalam

Proyek Pinjaman

LN

(International

expert, Industri/

Local Supplier &

International,

Pemerintah Asing

& Lokal,

Masyarakat,

Kontraktor)

Gambar 3.10 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Menambah Kapasitas

31

Coastal Community Development Project (CCDP)

CCDP merupakan proyek pembangunan masyarakat pesisir yang bekerjasama dengan

IFAD berupa dukungan dana pinjaman sebesar USD 29.9 Juta. Tujuan dari CCDP adalah

meningkatkan pertumbuhan ekonomi masyarakat pelaku kegiatan perikanan dan kelautan di

kawasan pesisir dan pulau-pulau kecil. Lingkup proyek dilaksanakan pada 11 lokasi Kabupaten di

Indonesia.

Dari hasil kunjungan lapangan diperoleh informasi mengenai beberapa manfaat proyek

bagi peningkatan kapasitas masyarakat penerima manfaat (benfiseries) sebagai berikut:

Adanya pendekatan berbasis pemberdayaan masyarakat yang mampu meningkatkan

pendapatan rumah tangga secara signifikan. Hal ini dapat terlihat dari adanya

kelompok pengolah hasil sumber daya alam laut oleh ibu-ibu di wilayah setempat. Ibu-

ibu yang sebelumnya tidak memiliki pekerjaan, sangat merasakan manfaat dari CCDP.

Sekarang mereka memiliki pendapatan/menabung sekitar Rp 600.000/bulan. Tidak

hanya dari sisi peningkatan pendapatan, kelompok pengelola hasil sumber daya juga

diberi pelatihan-pelatihan terkait pengolahan produk termasuk cara menggunakan

teknologi pengolah yang sederhana.

Keseragaman label dan mutu produk (standarisasi) akan dilakukan di “Rumah Kemasan”

sehingga produk olahan terorganisir dan dalam jangka panjang siap dipasarkan sebagai

komoditi ekspor. Jenis teknologi yang digunakan di “Rumah Kemasan” merupakan

teknologi sederhana yang diperoleh dari dalam negeri.

Untuk menarik kunjungan masyarakat ke Pantai Cemare, Desa Lembar Selatan,

Kecamatan Lembar, Kabupaten Lombok Barat, kedepannya akan dikembangkan

wisata pantai dan pembuatan track didalam hutan mangrove untuk keperluan wisata

hutan mangrove. Dilokasi yang berdekatan dengan hutan mangrove, dibangun

perpustakaan kecil sebagai sarana edukasi untuk anak-anak di wilayah sekitar.

Perpustakaan menyediakan buku-buku yang diperoleh melalui donasi berbagai pihak

seperti universitas.

Pembentukan “Koperasi Bina Bahari” sedang dilakukan dalam upaya untuk menjaga

keberlanjutan CCDP ketika masa proyek pinjaman luar negeri dari IFAD ini berakhir. Koperasi

tersebut akan didampingi Bank Pesisir untuk permodalan.

Sekretariat sekaligus rumah Rumah Kemasan, Sekretariat salah satu kelompok

produksi salah satu kelompok Kec. Lembar, NTB. pengelola sumber daya sekaligus

pengolah hasil sumber daya. perpustakaan pesisir.

32

h

B. Pengembangan Model Proyek/Kegiatan (Replikasi/Scaling Up)

Dengan adanya pembelajaran berupa transfer of knowledge dan penerapan

international best practices, kegiatan pinjaman luar negeri berpotensi untuk

dikembangkan melalui replikasi/scaling up. Replikasi/scaling up merupakan upaya

untuk melanjutkan proyek pinjaman yang dinilai sukses dengan menerapkan

kegiatan yang serupa untuk memperluas pelaksanaannya. Untuk mengidentifikasi

kelayakan proyek pinjaman luar negeri yang akan direplikasi/scaling up, dapat

dilihat dari hasil pematauan dan evaluasi terhadap output/outcome dan manfaat

proyek.

Beberapa aspek yang harus dipertimbangkan untuk menilai proyek tersebut

layak untuk di replikasi/scaling up adalah aspek unsur pembelajaran (best practice),

aspek kelayakan (feasible), dan aspek prioritas (priority) (Gambar 3.11). Best practice,

artinya proyek tersebut mampu memberikan lesson learn/inovasi dan memberikan

dampak positif bagi pembangunan baik dari sistem dan tata kelola yang lebih baik

maupun inovasi teknologi.

Feasible, adalah kesesuaian desain proyek untuk memungkinkan dilaksanakan

dengan menggunakan sistem nasional baik dengan/tanpa modifikasi proyek.

Beberapa kriteria proyek yang feasible untuk direplikasi/scaling up yaitu; model yang

sederhana, memiliki standar pedoman yang jelas dan akuntabel, menawarkan

inovasi yang belum pernah dikembangkan di program lain, tidak berkonteks lokal,

tidak memiliki karakteristik tertentu yang dapat mengurangi relevansi perluasan, serta

efektif dan efisien dari segi biaya maupun kelembagaan (Direktorat Pendanaan Luar

Negeri Multilateral, 2014). Hal terakhir yang perlu menjadi suatu pertimbangan dalam

pemilihan proyek untuk replikasi/scaling up adalah priority, artinya adalah proyek

tersebut merupakan prioritas nasional untuk mencapai sasaran pembangunan

nasional.

Proyek/kegiatan

Pinjaman Luar Negeri:

International best

practice dan Transfer

of knowledge

Output/

Outcome,

dan

manfaat

Pemantauan

dan Evaluasi

Best

Practice,

Feasible,

Priority

Model

proyek/kegiatan

dapat direplikasi/

scaling up

Gambar 3.11 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Pengembangan Model

Proyek/Kegiatan

33

Proyek/kegiatan yang dapat direplikasi/scaling up dapat diklasifikasikan

berdasarkan sifatnya, yaitu kuantitatif atau kualitatif (Gambar 3.12)3. Kegiatan

bersifat kuantitatif apabila replikasi/scaling up ditujukan untuk menjangkau penerima

manfaat yang lebih luas atau adanya penambahan lokasi kegiatan. Di sisi lain,

kegiatan yang bersifat kualitatif diidentifikasi dari apakah replikasi/scaling up

dilakukan dengan mengadopsi sebagian atau keseluruhan model dalam sistem dan

program pemerintah (Direktorat Pendanaan Luar Negeri Multilateral, 2014).

3 Mekanisme replikasi/scaling up diadopsi dari hasil Studi Kebijakan: Kerangka

Kerja Replikasi (Scaling Up) Hasil-Hasil Terbaik Proyek-Proyek Pinjaman dan Hibah Luar

Negeri, Direktorat Pendanaan Luar Negeri Multilateral, Bappenas.

Sifat Model proyek/kegiatan

yang dapat direplikasi/

scaling up

Kualitatif

Penambahan Lokasi

Sebagian Model (modifikasi)

Kuantitatif

Jumlah Penerima Manfaat

Keseluruhan Model

Gambar 3.12 Klasifikasi Mekanisme Replikasi (Scaling Up)

34

h

Strategi Keberlanjutan dan Inisiasi Replikasi Proyek READ

(Rural Empowerment and Agricultural Development)

READ merupakan proyek kerjasama pemerintah dengan IFAD yang bertujuan untuk

meningkatkan mata pencaharian masyarakat miskin secara berkelanjutan melalui

peningkatan pertumbuhan kegiatan ekonomi pertanian masyarakat. READ dilaksanakan di

provinsi Sulawesi tengah: Kabupaten Banggai, Kabupaten Buol, Kabupaten Parigi Moutong,

Kabupaten Poso, dan Kabupaten Toli-toli. Institusi pelaksana proyek ini adalah Badan

Penyuluhan dan Pengembangan Sumber Daya Manusia Pertanian (BPPSDMP) Kementerian

Pertanian. Dukungan dana diperoleh dari IFAD berupa pinjaman sebesar USD 21,08 Juta dan

hibah sebesar USD 500.000.

Evaluasi hasil READ pada pertengahan 2014 yang dilakukan oleh pengelola proyek,

menunjukkan bahwa pendekatan pemberdayaan READ telah sesuai dengan kebutuhan

masyarakat dan berkontribusi pada peningkatan produksi pertanian masyarakat. Selain itu,

hasil evaluasi juga menunjukkan adanya keunggulan dan pembelajaran dalam proyek READ.

Dengan melihat hasil evaluasi dan manfaat proyek READ tersebut, maka terdapat

dorongan untuk memperluas proyek READ. Oleh karena itu, sebagai salah satu exit strategy,

Pemerintah menginisiasi dilakukannya replikasi READ di wilayah lain. Inisiatif replikasi READ

didasarkan pada penilaian terhadap pemantauan dan evaluasi proyek yang dilakukan

selama proyek berjalan. Termasuk perbandingan dengan program-program serupa yang

dilakukan oleh Kementerian Pertanian.

Replikasi READ di wilayah lain tersebut dimaksudkan untuk memperluas cakupan

penerima manfaat dan lokasi READ. Dengan mempertimbangkan pembelajaran dan

pencapaian READ, pemerintah pusat berinisiatif untuk mereplikasi READ di wilayah perbatasan

dengan negara lain, yaitu pada Provinsi Kalimantan Barat dan Provinsi Nusa Tenggara Timur.

Pertimbangan pemilihan lokasi tersebut, adalah kesamaan karakteristik wilayah dengan

Provinsi Sulawesi Tengah dan kondisi daerah yang relatif masih tertinggal dari wilayah lain di

Indonesia. Masyarakat di lokasi tersebut umumnya memiliki tingkat kesejahteraan yang

rendah, dengan pertanian sebagai mata pencaharian utama.

Sumber: (Direktorat Pendanaan Luar Negeri Multilateral, 2014),(diolah).

C. Sebagai Instrumen Kerjasama Pembangunan

Seiring dengan perkembangan ekonomi global, pinjaman luar negeri yang

dilakukan Indonesia memiliki upaya dalam mendorong peningkatan kerjasama

internasional baik di forum multilateral maupun bilateral. Pada tingkat multilateral,

pinjaman luar negeri dilakukan dengan menjalin kerjasama dengan lembaga-

lembaga multilateral seperti World Bank, Asian Development Bank, Islamic

35

Development Bank, dan lain-lain. Selain sebagai member country dan borrower,

peran Indonesia juga dapat ditingkatkan untuk lebih aktif dalam lembaga tersebut.

Selain itu, kerjasama dalam lembaga tersebut juga mampu membangun network

dengan dunia internasional (Gambar 3.13).

Pada tingkat bilateral, pelaksanaan pinjaman luar negeri G-to-G akan

memperkuat hubungan bilateral antar negera sehingga dapat meningkatkan

kerjasama pada level yang lebih besar seperti pada aspek perdagangan,

pariwisata, dan sebagainya. Selain itu, pinjaman luar negeri dapat dioptimalkan

dengan memanfaatkan comparative advantage di masing-masing negara.

Adanya peran aktif Indonesia dalam menjalin kerjasama internasional baik

secara multilateral maupun bilateral dapat mendukung peran Indonesia dalam

melakukan diplomasi ekonomi yang dapat menciptakan citra internasional yang

baik. Namun yang perlu diperhatikan adalah keselarasan diplomasi ekonomi dan

diplomasi politik agar dapat memberikan hasil yang optimal dalam memenuhi

kepentingan nasional di dunia internasional.

D. Mendorong Peran BUMN dan Swasta Nasional

Proyek pinjaman luar negeri tidak hanya melibatkan kerjasama G-to-G saja,

namun juga melibatkan peran BUMN dan swasta nasional dalam pelaksanaannya.

BUMN dan swasta dapat terlibat secara langsung dalam proyek pinjaman luar negeri

sebagai pelaksana proyek, kontraktor, pemasok (supplier), atau bagian dari KPS

(Kerjasama Pemerintah-Swasta) (Gambar 3.14).

Sesuai dengan Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2015, BUMN dapat

memanfaatkan pinjaman luar negeri melalui pinjaman langsung (direct lending)

yang memungkinkan adanya jaminan pemerintah didalamnya. Pemanfaatan

pinjaman luar negeri juga dapat diarahkan untuk mengembangkan industri BUMN

dan swasta nasional dengan semaksimal mungkin memanfaatkan pasokan (supply)

Pinjaman

Luar Negeri

Kerjasama

Multilateral

Kerjasama

Bilateral

Networking ↑

Hubungan Bilateral antar Negara ↑ (dan

diperluas untuk sektor

lain)

Kerjasama

Pembangunan ↑

Gambar 3.13 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri sebagai Instrumen Kerjasama

Pembangunan

36

h

produk-produk mereka dalam mendukung proyek pinjaman luar negeri. Terkait

dengan keterlibatan BUMN dan swasta nasional dalam KPS, hal ini dilakukan dengan

mengarahkan pinjaman luar negeri untuk membiayai proyek dengan skema KPS.

Dalam pola ini, pemerintah memanfaatkan pinjaman luar negeri untuk mendanai

porsi pemerintah, sedangkan BUMN dan Swasta membiayai porsi privat-nya.

Secara tidak langsung, proyek pinjaman luar negeri dapat meningkatkan

peran BUMN dan swasta melalui pengalokasian beberapa proyek pinjaman luar

negeri pada kegiatan yang paling dibutuhkan BUMN dan swasta untuk berkembang.

Jenis kegiatan yang dimaksud merupakan kegiatan yang dapat meningkatkan daya

tarik investasi (investment leverage) seperti proyek pada sektor infrastuktur dan

energi. Proyek-proyek di sektor infrastruktur dan energi akan meningkatkan daya

saing nasional dalam melakukan usaha (doing business), yang salah satunya adalah

adanya penurunan biaya investasi (cost of investment) yang harus dikeluarkan oleh

BUMN dan swasta. Dampak dari efisiensi tersebut akan meningkatkan minat dan

peran BUMN dan swasta untuk berinvestasi di Indonesia dan meningkatkan kontribusi

mereka dalam pembangunan nasional.

E. Mendukung Pertumbuhan Ekonomi, Meningkatkan Akses Pelayanan, atau

Pemerataan Pembangunan

Pinjaman luar negeri dapat dilakukan untuk meningkatkan kesejahteraan

masyarakat melalui peningkatan pertumbuhan ekonomi, akses pelayanan, dan

pemerataan pembangunan (Gambar 3.15). Untuk meningkatkan pertumbuhan

ekonomi, pinjaman luar negeri difokuskan pada proyek-proyek pembangunan

dengan investment leverage yang tinggi seperti sektor infrastruktur dan energi.

Pe

nin

gka

tan

Pe

ran

BU

MN

da

n S

wa

sta

da

lam

Pe

reko

no

mia

n N

asi

on

al

Pro

ye

k P

inja

ma

n L

ua

r N

eg

eri

Proyek

Pinjaman Luar

Negeri yang

melibatkan

BUMN/Swasta

Stakehol-

der

- Pelaksana proyek

- Kontraktor

- Supplier

- Pembiayaan

KPS(Kerjasama

Pemerintah-Swasta)

Investment

Leverage

(energi, infra)

Daya Saing ↑,

Cost of

investment ↓

Investasi

Swasta/

BUMN ↑

Proyek yang

berdampak

pada

investasi

swasta/BUMN

Gambar 3.14 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendorong Peran

BUMN dan Swasta

37

Dalam hal peningkatan akses pelayanan, pinjaman luar negeri lebih

difokuskan untuk kegiatan yang dapat meningkatkan fasilitas kebutuhan dasar

masyarakat (basic public need project). Peningkatan fasilitas kebutuhan dasar

masyarakat yang dimaksud adalah akses rumah sakit bagi masyarakat, sarana

pendidikan, dan lain-lain. Untuk pemerataan pembangunan, pinjaman luar negeri

diarahkan pada proyek untuk daerah terluar, terpencil, dan pinggiran. Pelaksanaan

proyek perlu dilaksanakan dengan memperhatikan potensi keunggulan komparatif

dan keunggulan kompetitif daerah, serta posisi geografis strategis di masing-masing

pulau agar sasaran pembangunan tercapai dan kesejahteraan masyarakat pun

meningkat.

Pemerataan

pembangunan

Proyek pinjaman

luar negeri

Proyek investment leverage

Proyek kebutuhan masyarakat

Proyek untuk daerah terluar,

terpencil, dan pinggiran

Akses pelayanan

Pertumbuhan ekonomi

Gambar 3.15 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung

Pertumbuhan Ekonomi, Meningkatkan Akses Pelayanan, atau

Pemerataan Pembangunan

39

BAB 4

KESIMPULAN DAN REKOMENDASI

4.1 Kesimpulan

1. Pinjaman luar negeri selain berperan sebagai sumber pembiayaan defisit,

juga dilaksanakan dalam kerangka kerjasama pembangunan. Oleh karena

itu, diperlukan kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri secara tepat

sehingga dapat meningkatkan efektivitas peran pinjaman luar negeri dalam

mendukung pencapaian sasaran pembangunan nasional. Kebijakan

pemanfaatan tersebut dapat dilihat dari aspek makro pinjaman luar negeri

maupun aspek mikro pada tataran pelaksanaan proyek yang dibiayai

dengan pinjaman luar negeri.

2. Kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri secara makro yaitu; pertama,

pinjaman luar negeri dapat memberikan pengaruh terhadap cadangan

devisa negara dalam rangka mendukung kinerja neraca pembayaran baik

melalui capital inflow, sumber pembiayaan impor, dan alokasi proyek untuk

mendorong kinerja ekspor. Kedua, pinjaman luar negeri dilaksanakan selaras

dengan upaya untuk menjaga kesinambungan fiskal dengan menjaga

indikator utang dalam batas aman. Berdasarkan indikator-indikator utang

(DSR, DTO, DTX), saat ini utang Indonesia berada dalam batas yang cukup

aman. Ketiga, terms and conditions pinjaman luar negeri yang memiliki

tingkat biaya yang relatif lebih murah dibandingkan dengan pembiayaan

dalam negeri dapat dimanfaatkan sebagai bagian dalam pengelolaan

portofolio utang. Namun demikian, terdapat risiko nilai tukar dalam pinjaman

luar negeri yang perlu diperhatikan. Keempat, pinjaman luar negeri dapat

dimanfaatkan sebagai salah satu pilihan pembiayaan dalam manajemen

portofolio utang, sehingga komposisi pembiayaan menjadi lebih baik dan

dapat meminimalisir potensi crowding out effect apabila terjadi

kebutuhan pembiayaan yang cukup tinggi.

3. Dari aspek mikro, proyek pinjaman luar negeri dapat meningkatkan

kapasitas implementasi negara penerima melalui transfer of knowledge dan

international best practice. Hal ini akan memberikan peningkatan

kapasitas dalam manajemen proyek, manajemen organisasi, skill, ilmu

pengetahuan dan teknologi baru, dan inovasi bagi pelaksana proyek,

beneficiaries, kontraktor, dan industri dalam negeri. Disamping itu, pemilihan

mitra yang sesuai dengan keahlian dibidangnya dan pengalaman

kerjasama dengan mitra pembangunan (lender) sebelumnya

menjadi referensi dalam menentukan lender. Manfaat yang

40

h

diperoleh dari international best practice dan lesson learn dari proyek

pinjaman luar negeri dapat diperluas dengan melakukan replikasi/scaling up

kegiatan. Untuk mengidentifikasi kelayakan proyek pinjaman luar negeri

yang akan direplikasi/scaling up, dapat dilakukan dengan melihat hasil

dan manfaat proyek melalui hasil pemantauan dan evaluasi dengan

mempertimbangkan aspek kalayakan (feasibility), pengalaman/best

practice, dan prioritas (priority). Dalam kerangka kerjasama internasional,

3. pinjaman luar negeri dapat dimanfaatkan untuk menjalin kerjasama dalam

aspek yang lebih luas seperti perdagangan dan pariwisata. Swasta dan

BUMN juga dapat memperoleh manfaat dari pelaksanaan proyek pinjaman

luar negeri, baik terlibat dalam proyek secara langsung maupun sebagai

penerima dampak dari proyek pinjaman luar negeri. Selain pada sektor

investasi untuk mendorong pertumbuhan ekonomi, proyek-proyek pinjaman

luar negeri juga dapat diarahkan untuk meningkatkan akses pelayanan

publik dan mendorong upaya pemerataan pembangunan.

4.2 Rekomendasi

Berdasarkan analisis yang telah dilakukan sebelumnya, beberapa

rekomendasi dihasilkan untuk meningkatkan efektivitas pemanfaatan pinjaman luar

negeri di Indonesia.

1. Meskipun memiliki tingkat biaya yang relatif murah, pinjaman luar negeri

memiliki risiko nilai tukar. Untuk itu, pemerintah perlu melakukan upaya

mitigasi risiko fluktuasi nilai tukar dalam pinjaman luar negeri. Hal ini dapat

dilakukan dengan menerapkan mekanisme lindung nilai (hedging) menjadi

bagian dalam terms and conditions dari pinjaman luar negeri. Pengaturan

mengenai hedging dapat diakomodasi baik dalam peraturan

perundangan ataupun dalam proses negosiasi dan dituangkan dalam

perjanjian pinjaman luar negeri. Dengan adanya hedging, maka

outstanding utang luar negeri pemerintah dalam jangka panjang akan

lebih terkendali.

2. Untuk mengoptimalkan manfaat proyek pinjaman luar negeri dalam

meningkatkan kapasitas implementasi bagi pihak yang terlibat dalam

proyek, maka perlu dipertimbangkan tingkat keahlian (expertise) dari

masing-masing mitra pembangunan dan juga kinerja lender (termasuk pola

koordinasi, komunikasi, dan kemudahan) yang dapat dilihat dari hasil

pemantauan dan evaluasi dari pengalaman pelaksanaan kerjasama

sebelumnya. Dari hasil pertimbangan tersebut, dapat dilakukan pemilihan

lender yang sesuai dengan rencana kegiatan yang akan dibiayai dengan

pinjaman luar negeri.

3. Salah satu cara untuk mengidentifikasi proyek-proyek yang potensial

untuk direplikasi/scaling up adalah melalui hasil pemantauan dan

41

evaluasi proyek pinjaman luar negeri. Oleh karena itu, substansi

pemantauan dan evaluasi proyek pinjaman luar negeri perlu diperluas

dengan tidak hanya fokus pada permasalahan proyek namun juga pada

manfaat dan inovasi yang dihasilkan suatu proyek. Tujuannya adalah untuk

memasukkan unsur best practice dan lesson learn yang dihasilkan dari

suatu proyek pinjaman luar negeri, sehingga dapat memberikan penilaian

dan pemilihan proyek yang layak untuk replikasi/scaling up yang lebih

terencana.

4. Masukan bagi pelaksanaan studi yang akan datang dalam rangka

meningkatkan efektivitas pemanfaatan pinjaman luar negeri yang belum

dilakukan dalam kajian ini yaitu telaah mengenai evaluasi kebijakan

pinjaman luar negeri yang telah dirumuskan dengan implementasi

pelaksanaan pinjaman luar negeri baik secara makro maupun mikro.

Dengan demikian, dapat terlihat apakah pelaksanaan pinjaman luar negeri

telah sesuai dengan kebijakan yang dirumuskan dan sejauh mana gap

implementasi kebijakan pinjaman luar negeri yang terjadi. Hal ini dapat

dijadikan sebagai dasar yang penting dalam melakukan review kebijakan

pinjaman luar negeri yang sedang berjalan maupun masukan bagi

penyusunan kebijakan luar negeri ke depan.

43

DAFTAR PUSTAKA

Alesina, A., & Weder, B. (1999). Do Corrupt Governments Receive Less Foreign Aid?

National Bureau of Economic Research.

Bank Indonesia. (2008). Manajemen Pinjaman Luar Negeri Swasta Indonesia. Jakarta:

PT Elex Media Komputindo.

Bank Indonesia. (2014a). METADATA: Neraca Pembayaran Indonesia. Jakarta:

Departemen Statistik Bank Indonesia.

Bank Indonesia. (2014b). Laporan Neraca Pembayaran Indonesia. Realisasi Triwulan

IV-2014 , hal. 1-43.

Bank Indonesia. (2015a, October). Statistik Utang Luar Negeri Indonesia Vol: VI

Oktober 2015. Statistik Utang Luar Negeri Indonesia, p. 42.

Bank Indonesia. (2015b). Laporan Neraca Pembayaran Indonesia. Laporan Neraca

Pembayaran Indonesia Realisasi Triwulan III-2015.

Boone, PD 1996, 'Politics and the effectiveness of foreign aid', European Economic

Review, vol. 40, no. 2, pp. 289-329.

Burnside, C & Dollar, D 2000, 'Aid, Policies, and Growth', The American Economic

Review, vol. 90, no. 4, pp. 847-68.

Chowdhury, A., & Islam, I. (n.d.). Retrieved July 9, 2015, from voxeu.org:

http://www.voxeu.org/debates/commentaries/there-optimal-debt-gdp-ratio

Dalgaard, C-J, Hansen, H & Tarp, F. (2004). 'On the Empirics of Foreign Aid and

Growth', The Economic Journal, vol. 114, no. 496, pp. F191-F216.

Dionne, K. Y., Kramon, E., & Roberts, T. (2013). Aid Effectiveness and Allocation:

Evidence from Malawi*.

Direktorat Pendanaan Luar Negeri Multilateral. (2014). Framework Scaling Up

(Kerangka Kerja Replikasi) Hasil-Hasil Terbaik Proyek-Proyek Pinajaman dan

Hibah Luar Negeri. Jakarta: Kementerian Perencanaan Pembangunan

Nasional.

Easterly, WR 2001, The elusive quest for growth: economists' adventures and

misadventures in the tropics, MIT Press, Cambridge, Mass.

Hjertholm, P, Laursen, J, & White, H. (2000). 'Foreign Aid and The Macroeconomy', in

Tarp, F & Hjertholm, P, Foreign aid and development: lessons learnt and

directions for the future, Routledge, New York; London.

Johnson, D., & Zajonc, T. (2006). Can Foreign Aid Create an Incentive for Good

Governance? Evidence from the Millennium Challenge Corporation. SSRN-

id896293.

44

h

Kementerian Keuangan. (2015a). Nota Keuangan dan Rancangan Anggaran

Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2015. Kementerian

Keuangan.

Kementerian Keuangan. (2015b). Profil Utang Pemerintah Pusat (Pinjaman dan Surat

Berharga Negara). Profil Utang Pemerintah Pusat (Pinjaman dan Surat

Berharga Negara) edisi September 2015.

Kementerian Keuangan. (2015c). Profil Utang Pemerintah Pusat (Pinjaman dan Surat

Berharga Negara). Profil Utang Pemerintah Pusat (Pinjaman dan Surat

Berharga Negara) edisi November 2015.

Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan

Pembangunan Nasional. (2011a). Peraturan Pemerintah Republik Indonesia

Nomor 10 Tahun 2011.

Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan

Pembangunan Nasional. (2011b). Peraturan Menteri Negara Perencanaan

Pembangunan Nasional/ Kepala Badan Perencanaan Pembangunan

Nasional Nomor 4 Tahun 2011.

Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan

Pembangunan Nasional. (2015). Rencana Pembangunan Jangka Menengah

Nasional 2015-2019. Buku I Agenda Pembangunan Nasional , hal. 6-185.

Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan

Pembangunan Nasional. (2015). Rencana Pembangunan Jangka Menengah

Nasional 2015-2019. Buku II Agenda Pembangunan Bidang, hal. 3-54.

Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan

Pembangunan Nasional. (2015). Rencana Pembangunan Jangka Menengah

Nasional 2015-2019. Buku III Agenda Pembangunan Wilayah.

Kim, J. (2011). Foreign Aid and Economic Development: The Success Story of South

Korea*. Pacific Focus Inha Journal of International Studies.

Lancaster, C., & Dusen, A. V. (2005). Organizing U.S. Foreign Aid: Confronting the

Challenges of the Twenty-First Century (Global Economy & Development:

Monograph Series on Globalization). Washington D.C.: Brookings Institution

Press.

Mankiw, G. (1998). Principles of Economics.

Millennium Challenge Corporation. (n.d.). Millennium Challenge Corporation United

States of America. Retrieved June 22, 2015, from https://www.mcc.gov/.

Mitra, R. (2013). 'Foreign aid and economic growth: a cointegration test for

Cambodia', Journal of Economics and Behavioral Studies, vol. 5, no. 2, pp. 117-

21.

45

Mosley, P., Harrigan, J., & Toye, J. (1991). Aid and Power The World Bank and Policy

Proposals Second Edition. USA, Canada: Rautledge.

Perkins, DH, Radelet, S, Lindauer, DL, & Block, SA 2013, Economics of Development, W.

W. Norton & Company, New York.

Radelet, S. (2006). A Primer on Foreign Aid. Center of Global Development.

Sadgrove, K. (2005). Diambil kembali dari

http://id.wikipedia.org/wiki/Manajemen_risiko

Saumaiyah, F. (2013, June 21). Dipetik May 4, 2015, dari wordpress:

https://fauziauzhe.wordpress.com/2013/06/21/kebijakan-fiskal/

Strout, AM & Chenery, HB 1966, 'Foreign assistance and economic development', The

American Economic Review, vol. 56, no. 4, pp. 679-733.

Sudono, & Sukirno. (2006). Dipetik May 4, 2015, dari

http://repository.usu.ac.id/bitstream/123456789/34720/3/Chapter%20II.pdf

Svensson, J. (2008). Absorption Capacity and Disbursement Constraints. 311-332.

Thirlwall, AP & Hussain, MN. (1982). 'The Balance of Payments Constraint, Capital Flows

and Growth Rate Differences between Developing Countries', Oxford

Economic Papers, vol. 34, no. 3, pp. 498-510.

Todaro, M. P. (2000). Pembangunan Ekonomi di Dunia Ketiga 2. Jakarta: Erlangga.

Waluyanto, R. (2012, September 17). Dipetik May 4, 2015, dari wordpress:

https://tenof.wordpress.com/tag/pendapatan-negara/

White, H., & McGillivray, M. (1992). Aid, The Public Sector, and Crowding In. Working

Paper Series No.126.

World Bank. (2005). Public Debt and Its Determinants in Market Access Countries:

Results from 15 Country Case Studies. World Bank Publication.

____ 2000, International Monetary Fund, viewed on 09 July 2015,

http://www.imf.org/external/np/pdr/debtres/