JURISPRUDENCIA RECOPILADA Y SUBIDA EN ESTA PAGINA WEB … · 2018. 7. 26. · JURISPRUDENCIA...

JURISPRUDENCIA RECOPILADA Y SUBIDA EN ESTA PAGINA WEB

POR:

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Consejero Ponente: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

Bogotá D.C., trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014).

Radicación Nº: 66001233100020110011701.

Número Interno: 0798-2013.

Actor: OLIVERIO AGUIRRE OROZCO.

Demandado: AEROPUERTO INTERNACIONAL MATECAÑA.

APELACIÓN SENTENCIA AUTORIDADES MUNICIPALES

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante

contra la sentencia del 25 de octubre de 2012, proferida por la Sala de decisión

del Tribunal Administrativo de Risaralda, que declara probada la excepción de

caducidad de la acción y se inhibe para decidir de fondo la demanda.

ANTECEDENTES

OLIVERIO AGUIRRE OROZCO, en ejercicio de la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho de que trata el artículo 85 del Código Contencioso

Administrativo, impetró1 ante el Tribunal Administrativo de Risaralda la nulidad

1 A fls.104-121 del cuaderno 1 obra escrito de demanda. Ésta fue presentada el 16 de marzo de 2011, inicialmente ante el Juzgados Administrativos del Circuito de Pereira, correspondiendo su conocimiento al Juzgado Primero Administrativo que, en razón de la cuantía de las pretensiones, por Auto del 31 de marzo


POR:

de Resolución 00078 del 3 de marzo de 2010 y, en consecuencia, se declare la

existencia de relación laboral entre el actor y la demandada, conforme el principio

de la primacía de la realidad y el derecho a la igualdad, con ocasión de los

contratos de prestación de servicios No. 2006030, que se extendió del 27 de

enero al 31 de diciembre de 2006, y No. 2007016 del 1º de enero al 30 de abril

de 2007.

A título de restablecimiento del derecho solicita declarar que el tiempo laborado

bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios se compute para

efectos pensionales, y que se condene a la accionada a: i) pagarle las

prestaciones sociales legales, así como dominicales y festivos, causados

durante el periodo que prestó sus servicios con ocasión de los contratos No.

2006030 y No. 2007016; ii) reconocerle los porcentajes de cotización por salud

y pensiones que debió trasladar a los fondos correspondientes durante la

duración de los acuerdos contractuales citados, y el aporte de la Caja de

Compensación Familiar; iii) cancelarle indemnización por terminación unilateral

sin justa causa de la relación laboral, y sanción moratoria por no pago oportuno

de sus prestaciones sociales; iv) restituirle los dineros que tuvo que erogar por

concepto de legalización de los contratos, tales como: el 2% del valor del contrato

por estampilla pro hospitales, del 3% con destino al INDER y los seguros que

debió tomar; v) indexar todas las anteriores sumas, y v) pago de costas.

Hechos que sustentan lo pretendido.

Manifiesta que conforme lo establecido en la parte 1ª, 7ª y 8ª del manual de

servicios aeroportuarios, adoptado en el manual de reglamentos aeronáuticos

expedido por Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, la entidad

demandada debe contar con un servicio de atención médica permanente,

durante todo el tiempo de operación aérea, para atender las urgencias y

emergencias médicas aeroportuarias derivadas de siniestros, o por incidentes,

de 2011 (fls.124-127 C.1) dispuso remitirla al Tribunal Administrativo de Risaralda, que mediante Proveído del 8 de julio de 2011 la admitió (fl.143).


POR:

accidentes o actos de interferencias ilícitas, como también las autorizaciones de

vuelo expedidas con base en el conocimiento del médico sobre fisiología aérea

evitando complicaciones durante el vuelo, impidiendo poner en riesgo la vida del

pasajero como también la seguridad de la aeronave.

Señala que la institución demandada debe dar cumplimiento a las disposiciones

en materia de sanidad portuaria respecto del control y asistencia médica en

terminales portuarios, conforme a las Resoluciones 02076 de 1997, 01668 y

3509 de 2001, y el Decreto 1601 de 1984 (art.74-81); y que para ese cometido

el Aeropuerto Internacional Matecaña tiene en su planta un (1) médico que

cumple las funciones señalas en el manual de funciones.

Expone que en desarrollo de convenios inter-administrativos, suscritos entre la

ESE Salud Pereira y el Aeropuerto Internacional Matecaña, laboró como médico

en éste a través de órdenes previas de la ESE Salud Pereira No.639, entre el 5

de septiembre de 2004 y el 16 de enero de 2005, y No. 126, entre el 1º de marzo

y el 31 de agosto de 2005. Y que mediante contratos de prestación de servicios,

directamente suscritos con la demandada, No. 2006030 laboró entre el 27 de

enero y el 31 de diciembre de 2006, y No. 2007016 entre el 1º de enero y el 30

de abril de 2007.

Ilustra que conforme el alcance del objeto, cláusula B, numerales 1 y 2 de los

contratos Nos. 2006030 y 2007016, le correspondía trabajar en turnos de lunes

a viernes desde las 14:00 horas hasta el cierre de operaciones, y sábados,

domingos y festivos de las 6 a las 14 horas, en turnos alternos; que tenía la

obligación de cumplir 244 horas de trabajo en los horarios establecidos por el

contratante, quien en la última semana del mes señalaba por escrito los turnos

que se debían ejecutar en el siguiente.

Indica, que él cumplía las mismas funciones que las del médico especialista de

planta de la entidad e interventor de los contratos, quien se hallaba en carrera

administrativa y laboraba de las 6 horas a las 14 horas, las mismas que el actor


POR:

realizaba entre las 14 horas y hasta el cierre de operaciones, excediendo en la

mayoría de las veces las 8 horas. Funciones que requieren ser prestadas de

manera permanente y no transitoria, como lo ordena la reglamentación de la OIC

y de la Aerocivil, tanto así que luego de su desvinculación la demandada continua

vinculando personal por contratos de prestación de servicios para desempeñar

la misma tarea.

Que en desarrollo de su actividad laboral le cambiaron en repetidas ocasiones

los horarios de trabajo a través de circulares como la No. 00232 del 2 de febrero

de 2006; así mismo le prestaron, como a cualquier otro funcionario de planta, el

servicio de transporte desde y hasta su residencia, imponiéndole además el

reglamento de transporte respetivo.

En el hecho 11 relaciona las actividades que realizaba2; las que –afirma- son fiel

transcripción de las exigidas por las autoridades aeroportuarias en las normas

mencionadas en los hechos 1 y 2, y que fueron vaciadas en los contratos.

Sostiene que la accionada a través de la Resolución 00078 del 3 de marzo de

2010, respondió negativamente y fuera de término su petición del 24 de

diciembre de 2009, en la que solicita lo que ahora pretende en sede judicial. Que

dicha resolución no le fue notificada dentro de los términos ni por los medios

legalmente establecidos, pues, sólo le enviaron una comunicación con fecha del

3 de marzo de 2010, configurándose así el silencio administrativo negativo que

impide la caducidad.

Que como la accionada no hizo la notificación en debida forma de la aludida

resolución, en el hecho 17 textualmente dice: “por ello y dándonos por

suficientemente enterados de su contenido, el 13 (sic) de julio de 2010

acudimos ante el señor Procurador Judicial en asuntos administrativos en

la búsqueda de la conciliación prejudicial” (Resaltado no es del texto original).

2 Comprenden de la letra A) a la letra T).


POR:

Cuenta que el Procurador Judicial por Auto del 27 de septiembre de 2010 fijó

como fecha para la audiencia el 21 de octubre de la misma anualidad y solicitó

al convocado “la presentación del acto de notificación del acto administrativo

objeto de la diligencia”. Audiencia que resultó fallida por no existir ánimo

conciliatorio y en la que la entidad no indicó la fecha de notificación del acto

acusado.

Normas violadas y concepto de violación.

Los artículos 2, 4, 6, 13, 25, 28, 29, 53, 209 de la Norma Superior.

El artículo 23 del C.S.T.

Artículos 1, 5, 6 y 8 del Decreto 3135 de 1968.

Decreto 1295 de 1994

Ley 100 de 1993

Anexo 14 de la OACI correspondientes al manual de servicios de aeropuertos

parte 1ª, 7ª y 8ª, adoptado en los reglamentos aeronáuticos expedidos por la

Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

Que con el acto cuestionado se vulneran sus derechos fundamentales, porque

las labores que realizó como médico contratista se enmarcan dentro de las que

realiza el médico de planta, generando una relación laboral porque concurren los

requisitos establecidos por el artículo 23 del C.S.T.; además, señala, se

desconoce su derecho a la igualdad, porque ante situaciones idénticas, la

accionada le dio un trato discriminatorio sin justificación para ello, ya que realizó

iguales funciones que el médico de planta; infringiendo así también su derecho

al trabajo, a sus derechos adquiridos y a la primacía de la realidad sobre las

formalidades establecidas por los sujetos de la relación contractual, pues, en vez

de un contrato administrativo de prestación de servicios existió realmente fue

contrato de trabajo. Trae a colación decisiones de la Corte Constitucional y del

Consejo de Estado3.

3 De la Corte Constitucional la sentencia C-154 de 1997, MP Dr. Hernando Herrera Vergara; y del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencias del 26 de junio de 2008, expediente 2002-04149-


POR:

Que en su caso se dan los tres elementos que hacen presumir la existencia de

relación laboral, cuales son: Prestación de un servicio personal, continuada

dependencia y subordinación y un salario.

Para el primer elemento precisa que conforme los literales A, B, C, F, G, I, J, K,

L y que relaciona en el hecho 11 de la demanda, son funciones que no dan la

posibilidad de que otro profesional distinto a él realice la labor, por ello las asumía

personalmente; máxime que para realizar las funciones de los literales D, E, H,

M, Ñ, O, P, Q y T, se requiere de un entrenamiento especial y adicional a su

saber médico, que no permitía que otro médico sin esa formación pudiera

reemplazarlo.

Que existió continuada subordinación y dependencia porque desarrollaba las

funciones asignadas observando las específicas instrucciones que le impartían

sus superiores, sobre el cumplimiento estricto del horario de trabajo, reporte

diario de actividades, inventario de medicamentos y material instrumental; le

imponían la orden de verificar el cumplimiento de los requisitos expedidos por la

AeroCivil y otros reglamentos exigidos al personal de planta, como los de

bioseguridad, de control interno, de higiene y seguridad industrial. En general,

cumplía órdenes en cuanto al modo, tiempo y cantidad de trabajo, laborando

ocho (8) horas o más, entre las 14 horas hasta al cierre de operaciones, o de las

6 a las 14 horas, por lo que sólo le era posible trabajar para el aeropuerto.

Que en contraprestación a su actividad personal y subordinada percibía unos

honorarios que, realmente, representan el salario. Enfatiza que el nominador

vulneró el concepto legal, jurisprudencial y doctrinario del contrato de prestación

de servicios, en la medida que no contó con a la autonomía e independencia que

los caracteriza, ni con la temporalidad de los mismo, sino que se volvió un

quehacer continuo en la medida que son obligaciones que, como todo

aeropuerto, debe cumplir permanentemente.

01, CP Dr. Jaime Moreno García, y del 16 de octubre de 2008, expediente 4085, CP Dr. Alfonso Vargas Rincón.


POR:

Contestación de la demanda4.

EL AEROPUERTO INTERNACIONAL MATECAÑA, a través de apoderado dio

respuesta, oponiéndose a las pretensiones porque los contratos que generan el

reclamo fueron suscritos con apego a lo consagrado en el numeral 3º del artículo

32 de la Ley 80 de 1993. Acepta algunos hechos y niega otros.

En particular expone que no es cierto que el Dr. Oliverio Aguirre Orozco

cumpliera las mismas funciones del médico de planta, en la medida que el actor

en cumplimiento de los contratos de prestación de servicios desarrolló

actividades netamente clínicas, y el médico de planta, además de tener

actividades clínicas, también tiene asignadas funciones administrativas

conforme el Manual de funciones del aeropuerto, en lo que corresponde a la

contratación pública, plan de inversión, programa de salud ocupacional, entre

otros. Hace transcripción de las funciones asignadas al médico de planta5.

Que no se configura silencio administrativo negativo, porque con ocasión de la

audiencia de conciliación prejudicial era un hecho que el actor conocía la

respuesta a su petición, pues mediante oficio 0257 del 3 de marzo de 2010

enviado por correo certificado, se le citó para notificarle la respuesta en los

términos de ley.

Que la relación contractual con el aeropuerto sólo se generó con ocasión de los

contratos de prestación de servicios suscritos en el año 2006 y parte del 2007,

contratos Nos. 2006030 y 2007016, porque los otros a que alude el accionante

de años anteriores fueron firmados con la ESE Salud Pereira como entidad

contratante. Además, dice, que el hecho que a través de la interventora se

4 Escrito de contestación visible fls.185-279 C. 1 de 1

5 Vale acotar que si bien se transcriben las funciones del médico de planta, no se anexa el soporte probatorio, es decir, la parte pertinente del manual de funciones donde consten las mismas, pues, lo que se adjunta es el Estatuto Interno de la entidad, donde obran las funciones que en diversos frentes le atañen a la institución como tal, contenidas en la resolución No. 0003 del 13 de noviembre de 2001, mas no las funciones particulares del funcionario de planta respecto de quien se compara el actor.


POR:

impartiesen directrices con relación a la ejecución del objeto contrato, en sí

mismo, no significa la existencia de subordinación, pues “resulta lógico que la

entidad contratante regule el cumplimiento del contrato sin que por ello resulte

subordinado el contratista”.

Luego de citar la sentencia de la Corte Constitucional C-094 de 2003, destaca

que en el evento de los contratos de prestación de servicios con el actor no se

incurre en la falta gravísima de que trata numeral 29 del artículo 48 de la Ley 734

de 2002, como quiera que el contratista no desempeñó funciones públicas y/ o

administrativas de manera permanente, que implicasen subordinación y

ausencia de autonomía; y después de hacer mención a decisiones de la Sección

Segunda del Consejo de Estado y a estudios de doctrinantes, manifiesta que en

desarrollo de un contrato estatal de prestación de servicios profesionales, puede

existir cierto grado de sujeción que no involucran el elemento subordinación de

tipo laboral, que se haya presente en el contrato de trabajo o en la vinculación

legal y reglamentaria con la administración pública.

Propone como excepciones: i) Improcedencia de la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho, porque no concurre en el acto cuestionado causal

alguna de las establecidas en el C.C.A., para solicitar su nulidad; ii) Inexistencia

del demandado, que no precisa en qué consiste para el caso concreto; iii) falta

de integración del litisconsorcio necesario, aduciendo que de acuerdo con la

prueba adjunta por el actor, se hallan contratos estatales suscritos con la ESE

Salud Pereira, entidad que no fue demandada y vinculada al proceso, y iv)

Prescripción, por haber transcurrido más de tres (3) años desde la celebración

de los contratos, en virtud de los cuales se reclama prestaciones sociales.

LA SENTENCIA APELADA6

6 Visible a fls.472-478 C 4.


POR:

El Tribunal Administrativo de Risaralda a través de sentencia del 25 de octubre

de 2012 declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción y, en

consecuencia, se declaró inhibida para pronunciarse de fondo.

El a quo, luego de ilustrar -conforme la jurisprudencia de esta Corporación- el

fenómeno jurídico de la caducidad7, en qué momento el Juez puede declarar su

existencia, el término de la misma en la acción de nulidad y restablecimiento y

su contabilización8, señala que como la resolución del 3 de marzo de 2010 cuya

nulidad se pretende, “no reconoce prestaciones periódicas, se le debe

contabilizar el término de 4 meses contados a partir del día siguiente de la

publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto según el caso, para

que opere la caducidad”.

Dice que si bien no obra prueba de cuándo se llevó a cabo la notificación

personal o por edicto del contenido de la Resolución No. 00078 del 3 de marzo

de 2010, no se configura silencio administrativo negativo, porque si la

administración no notificó del acto en los términos del artículo 45 del C.C.A., y

dio lugar a que se configurara el citado fenómeno respecto de la solicitud incoada

el 24 de diciembre de 2009, tal y como lo sostiene el actor, “debió entonces acudir

a esta jurisdicción con el fin de que se declarara [que el mismo] sí aconteció y,

por ende, solicitar la nulidad del acto ficto presunto…”

Que como el demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial el 23 de

julio de 2010 respecto de la Resolución 00078 del 3 de marzo de 2010, “con

7 Cita sentencia del 7 de marzo de 2002, de la Sección tercera, Subsección A, radicado 76001-23-31-000-1998-00431-01 (22734), CP Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

8 Menciona sentencia del 28 de octubre de 2010, de la Sección Primera, radicado 25000-23-24-2009-00078-01, CP Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. En esta providencia, entre otras cosas se dice: “En tal orden , cuando se trate de contabilizar el término a partir del cual ocurre el fenómeno de la caducidad de la mentada acción, debe seguirse la regla del cómputo de meses, es decir, que en ella no se excluyen los días de interrupción de vacancia judicial o los que por cualquier otra causa el despacho se encuentre cerrado, por ejemplo la suspensión del servicio de administración de justicia, a menos que el término se venza en uno de ellos, caso en el cual el plazo se extenderá hasta el primer día hábil siguiente…”


POR:

meridiana claridad se puede afirmar que efectivamente se enteró del contenido

de la misma, lo cual, de conformidad con el artículo 48 del C.C.A., en

concordancia con el 330 del C.P.C., conduce a que se establezca que operó la

notificación por conducta concluyente, desde la fecha cierta que el actor a través

de su apoderado acudió a la institución de la conciliación prejudicial”; y cita

providencia del Consejo de Estado donde se aborda lo atinente a la notificación

por conducta concluyente9.

“Así pues, -continúa diciendo el Tribunal- conforme la constancia expedida por

la Procuradora Judicial No. 38 en Asuntos Administrativos obrante a folio 16, la

audiencia de conciliación fue llevada a cabo el día 21 de octubre de 2010, por

lo que entonces el término de 4 meses, que trata el artículo 136 numeral 2º,

empieza a contarse a partir del día siguiente de dicha fecha, atendiendo a que el

término de caducidad se suspende mientras se lleva a cabo el trámite prejudicial”

(Resaltado es el texto original). Y para enseñar la suspensión el término de

caducidad entre tanto se surte la conciliación prejudicial, transcribe apartes de

sentencia del 19 de agosto de 2009 del Consejo de Estado10.

Y concluye anotando: “Teniendo claro lo anterior, y una vez señalada la fecha

cierta respecto de la que se debe empezar a contabilizar los 4 meses para

establecer la caducidad de la presente acción, esto es, 22 de octubre de 2010,

9 Sentencia de la Sección Segunda, Subsección B, del 1º de julio de 2009, radicado interno 1760-08, CP Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez. En esta providencia se expone: “…opera la notificación por conducta concluyente, cuando la parte interesada se entera de la decisión y conviene en ella, ya sea porque la acepta, o porque interpone los recursos de ley a tiempo, o presenta la demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa como es el caso bajo estudio…”

10 De la Sección Segunda, Subsección A, radicación 11001-03-15-000-2009-00707-00 (AC), CP Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. En esta providencia se precisa: “La contabilización el término de suspensión de la caducidad, es de rigurosa observancia al momento de decidir respecto de la declaración de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento, cuyo término de agotamiento, es de 4 meses, como así lo dispone el artículo 136 modificado por la Ley 446 de 1998. De tal manera que el término de la acción principal contemplado en cuatro meses, se entiende detenido, una vez se presenta el fenómeno de la suspensión de la caducidad, presente a través del agotamiento del trámite prejudicial.” (Lo resaltado es del a quo)


POR:

se tiene que la parte actora, tenía hasta el 22 de febrero de 2011, o al día hábil

siguiente al vencimiento del plazo –artículo 121 del C.P.C. en concordancia con

el artículo 65 (sic) del Código de Régimen Político y Municipal, Ley 4ª de 191311.

Para interponer la acción de nulidad y restablecimiento el derecho solicitando la

Nulidad de la Resolución No. 00075 (sic) del 03 de marzo de 2010.

Visible a folio 122 del Cdno 1, obra el acta individual de reparto, en la que se

observa que el actor, interpuso la demanda el día 16 de marzo de 2011, lo que

sin mayores elucubraciones, permite afirmar que para dicha fecha el término de

caducidad ya había transcurrido, en atención a que como ya se dijo

anteriormente, el tiempo de los 4 meses venció el día 22 de febrero de 2011”

(Lo resaltado es del texto del Tribunal).

No condena en costas a la parte vencida porque no se dan los presupuestos del

artículo 171 del C.C.A.,

LA APELACIÓN12

Inconforme con la decisión del Tribunal el apoderado de la demandante presentó

y sustentó recurso de apelación.

Disiente de la posición del a quo “porque si bien es cierto que en los términos del

artículo 136 del C.C.A anterior el término de caducidad es de cuatro (4) meses,

también lo es que ese término no aplica a los actos administrativos que

reconozcan o nieguen prestaciones periódicas”. Para lo cual cita in extenso

sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 2 de octubre de 2008,

radicado interno 0363-08, con ponencia del suscrito, que rectifica posición

jurisprudencial que se tenía del entendimiento del numeral 2º del artículo 136 del

C.C.A., en la que se precisa que ya se trate de acto reconociendo o negando

11 El Tribunal transcribe el artículo 62 de esta ley en lo que corresponde al cómputo de plazos de días, meses y años.

12 Obra a fls.501-507 C 4.


POR:

una prestación periódica, no existe caducidad de la acción; para sostener que en

su caso se le negaron prestaciones periódicas a través del acto cuestionado, por

tanto el Tribunal no podía inhibirse argumentando que la acción había caducado.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La parte demandante presentó alegatos13, pero extemporáneos -como el mismo

apoderado del actor lo reconoce en oficio que obra a fl.529 C.4-, en los que aduce

en términos generales iguales argumentos que la apelación.

La parte accionada no presentó.

El Ministerio Público no rindió concepto.

No observándose causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado procede la

Sala a decidir previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

CUESTIÓN PREVIA.

Preliminarmente debe la Sala pronunciarse acerca de la caducidad de la acción

contenciosa administrativa, porque de mantenerse la decisión del Tribunal

Administrativo de Risaralda no resultaría necesario establecer si hay lugar a la

existencia o no de un contrato realidad, con las consecuencias que ello

comporta.

13 A fls.519-527 C 4.


POR:

Con el propósito de analizar esta situación se resaltarán algunos aspectos

probados; se harán unas breves anotaciones generales en torno a la caducidad,

su marco normativo y jurisprudencial; si lo que pretende el actor se consideran

prestaciones periódicas, a fin de establecer si en el sub examine operó el

fenómeno jurídico de la caducidad en los términos que lo definió el a quo.

Pruebas.

Fls.6-7 C 1, se ve derecho de petición del 22 de diciembre de 2009, radicado el

24 del mismo mes y año, por el cual el actor a través de su apoderado solicita al

representante legal de la entidad accionada se le reconociera la condición de

servidor público y que, como resultado de ello, le pagaran prestaciones sociales

y las indemnizaciones a las que tuviere derecho.

Fls.9-10 C 1, obra Resolución No. 00078 del 03 de marzo de 2010, “por la cual

se decide de fondo una reclamación administrativa”, que contiene la respuesta a

la petición del Sr. Aguirre, negando lo pretendido.

Fl.8 C 1, figura comunicación del 03 de marzo de 2010 dirigida al apoderado del

actor, a través de la cual la entidad accionada lo cita para que se notifique de la

Resolución No. 00078 de la misma fecha.

Fls.11-12 C 1, aparece solicitud de conciliación prejudicial de fecha 23 de julio

de 2010, presentada por el apoderado del actor al Procurador Judicial ante el

Tribunal Administrativo de Risaralda, que tiene sello de haber sido radicada el

mismo 23-07-2010.

Fl.16 C 1, está constancia expedida por la Procuradora Judicial No. 38 en

Asuntos Administrativos, de la que extrae que la audiencia se llevó a cabo el 21

de octubre de 2010 resultando fallida, y que se hizo con ocasión de solicitud

presentada el 23 de julio de ese año por el actor, que tuvo como objeto “Declarar

nula la (sic) resolución 00078 de 3 de marzo de 2010…”


POR:

ANOTACIONES DE LA SALA.

La caducidad. La caducidad es una institución que tiene su razón de ser en la

seguridad y en la temporalidad, buscando que el ejercicio del derecho de acción

por parte del interesado se ejerza dentro de un determinado tiempo, y que por

parte de la administración de justicia la discusión esté limitada y no sometida

indefinidamente a voluntad del accionante. Por ello se ha dicho tanto en la

doctrina autorizada como en la profusa jurisprudencia del Consejo de Estado,

que la caducidad es un fenómeno procesal en virtud del cual por el trascurso del

tiempo, sin que se haya hecho uso de la acción judicial, se pierde para el

administrado y la administración, la posibilidad de demandar el acto

administrativo en sede jurisdiccional.

La caducidad ha sido entendida, según la voz de la Corte Constitucional, como

el fenómeno jurídico procesal a través del cual: “(…) el legislador, en uso de su

potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene

toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida

justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado

social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el

contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el

ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse

válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su

carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del

juez, cuando se verifique su ocurrencia.”14.

En otro aparte de la misma providencia señala la Corte Constitucional, en cuanto

al establecimiento de un término para la interposición de este tipo de acciones,

que: “La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones

contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que

14 Sala Plena Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, MP. Dr. Rodrigo Escobar Gil.


POR:

podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el

deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular

afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido

plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los

cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés

general.”15.

Ahora, el artículo 136, reformado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en el

numeral 2º, refiriéndose a la caducidad de las acciones de nulidad y

restablecimiento del derecho, consagra:

“ARTICULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. Subrogado por el art. 23

del Decreto 2304 de 1989. Subrogado por el art. 44 de la Ley 446 de 1998.

(..)

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses,

contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación,

comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos

que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier

tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a

recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.”16

15 Ibídem.

16 El aparte final del inciso “Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en

cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones

pagadas a particulares de buena fe'”, fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-477

de 10 de mayo de 2005, MP Dr. Jaime Córdoba Triviño. Y en el artículo primero de esta providencia dispuso la Corte:

“ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-108 de 1994, que declaró la exequibilidad de las expresiones “Sin

embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo, pero no habrá

lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, contenidas en el Artículo 136 del Código

Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989, y en la Sentencia

C-1049-04, que declaró exequible por los cargos analizados en esa sentencia, la expresión “en cualquier tiempo por la

administración”, que hace parte del numeral 2º del artículo 44 de la ley 446 de 1998.”

Valga señalar que la Corte con antelación se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de este numeral del artículo 136, antes y después de la modificación de la Ley 446 de 1998, donde siempre se ha hablado de que esta acción no caduca en tratándose de actos de reconocimiento de prestaciones periódicas. En sentencias como la C-108 de 1994 MP Dr. Hernando Herrera Vergara; C-198 de 1999, C-565 de 2000 MP Dr. Vladimiro Naranjo Mesa; C-1049 de 2004 MP Dra. Clara Inés Vargas Hernández y C-116 de 2005 MP Dr. Humberto Antonio Sierra Porto.


POR:

Es de anotar que desde la sentencia del 2 de octubre de 2008 de la Sección

Segunda del Consejo de Estado17 se dio un viraje al enfoque de la posición que

se tenía de antaño, según la cual no caducaba la acción de nulidad y

restablecimiento sólo cuando se trataba de actos administrativos que reconocen

prestaciones periódicas, concluyendo que no caduca la acción tanto cuando se

reconoce como cuando se niega esta clase de prestaciones. En la mencionada

decisión expuso esta Corporación:

“En suma, la relectura y alcance que en esta oportunidad fija la Sala al artículo 136 del Código

Contencioso Administrativo, en cuanto dispone que los actos que reconocen prestaciones periódicas

pueden demandarse en cualquier tiempo, no apunta sólo a aquéllos que literalmente tienen ese

carácter, sino que igualmente comprende a los que las niegan. Ello por cuanto de un lado, la norma

no los excluye sino que el entendimiento en ese sentido ha sido el resultado de una interpretación

restringida, y de otro, tratándose de actos que niegan el reconocimiento de prestaciones periódicas,

tales como pensiones o reliquidación de las mismas, para sus titulares que son personas de la tercera

edad, ello se traduce en reclamaciones y controversias que envuelven derechos fundamentales. No

puede perderse de vista que la Carta Política garantiza la primacía de los derechos inalienables y éstos

prevalecen sobre aspectos procesales. El derecho a la pensión y su reliquidación es un bien

imprescriptible e irrenunciable para sus titulares.

En el sub examine, al tiempo que como quedó expresado en párrafos anteriores, la demanda contra

los actos impugnados fue presentada por fuera del término de caducidad -cuestión que extrañamente

ignoró el Magistrado que admitió la demanda y la Sala que la decidió-, sin embargo bajo la

motivación expuesta precedentemente, su extemporaneidad se torna en una inconsistencia inane, pues

en cualquier caso, si no hay caducidad para los actos que reconocen prestaciones periódicas

tampoco la habrá para aquellos que las niegan, fundamento que facilita el examen de fondo del

asunto propuesto en esta instancia.”.(Resaltado es del texto original).

Sin embargo es necesario acotar que “[e]sta interpretación constitucional limita

la no caducidad a la nugatoria de las prestaciones periódicas correspondientes

a la seguridad social de los titulares de la tercera edad, más no la de las demás

prestaciones sociales las cuales quedan sometidas a la regla procesal de la

caducidad de las acciones de nulidad y restablecimiento, es decir, al término de

caducidad de los cuatro meses a partir del día siguiente al de la publicación,

notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.”18

17 Subsección A, radicado interno 0363-2008, CP Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

18 Sentencia de la Sección Segunda el Consejo de Estado, subsección A, del 26 de agosto de 2009, radicado interno 1136-07, CP Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.


POR:

Prestaciones periódicas. Con relación a qué se considera una prestación

periódica, la Corte Constitucional en la Sentencia C-108 de 199419, MP Dr.

Hernando Herrera Vergara, ha dicho:

“En el régimen laboral colombiano por "prestaciones sociales" se

entienden los pagos que el empleador hace al trabajador en dinero, especie,

servicios u otros beneficios, con el fin de cubrir los riesgos o necesidades de

este que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la misma.

Se diferencian de los salarios en que no retribuyen directamente los

servicios prestados y de las indemnizaciones en que no reparan perjuicios

causados por el empleador.

En cuanto a su origen, las prestaciones pueden ser creadas por ministerio

de la ley, o pactadas en convenciones y pactos colectivos o en el contrato

de trabajo, o establecidas en los reglamentos de trabajo, en fallos arbitrales,

o en cualquier otro acto unilateral del empleador.

La doctrina distingue las prestaciones en dinero, según se concreten en una

suma única o en el abono de prestaciones periódicas. Se cita como

ejemplo más frecuente el de los sistemas de capital o renta para indemnizar

a las víctimas de riesgos o infortunios laborales. Las prestaciones periódicas

a su vez pueden ser transitorias o permanentes; por lo general, se

denominan subsidios a las indemnizaciones periódicas con corta duración

y pensiones cuando se abonan durante bastante tiempo e incluso con

carácter vitalicio.

Con respecto a su forma, las prestaciones a su vez pueden ser uniformes

o variables. Las primeras se limitan a garantizar niveles mínimos de

subsistencia o de atención, con independencia de los diversos recursos de

los beneficiarios. En cambio, las segundas actúan de acuerdo a los ingresos

de los asegurados con las contribuciones que ellos mismos efectúan o que

19 Mediante esta sentencia la Corte declara “EXEQUIBLE el inciso tercero del artículo 136 del Decreto Ley

01 de l984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989 (Código Contencioso Administrativo) en los términos del presente fallo.”


POR:

por ellos se producen y con el objetivo de mantener un nivel económico

determinado.” (Resaltado del texto original)

Por su parte, en cuanto al alcance y contenido del concepto de prestación

periódica, la Sección segunda ya ha tenido la oportunidad de señalar que:

“La posibilidad de demandar en cualquier tiempo, apunta a los actos que

tienen el carácter de “prestación periódica”, es decir, aquellos actos que

reconocen emolumentos que habitualmente percibe el beneficiario.

En ese sentido, dentro de los actos que reconocen prestaciones periódicas,

están comprendidos no sólo las decisiones que reconocen prestaciones

sociales, sino también aquellos que reconocen prestaciones salariales que

periódicamente sufragan al beneficiario, siempre y cuando la periodicidad

en la retribución se encuentre vigente.”20 (Destaca la Sala).

Conforme la sentencia de la Corte Constitucional y las reseñadas del Consejo

de Estado se obtiene que las prestaciones periódicas son aquellos pagos

corrientes que le corresponden al trabajador, originados en una relación laboral

o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son

beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales como el pago del

salario, pero que una vez finalizado el vínculo laboral las denominadas

prestaciones periódicas dejan de serlo, salvo las correspondientes a la

prestación pensional o una sustitución pensional que pueden ser demandados

en cualquier tiempo, aún después de culminado el vínculo laboral.

Aunado a todo lo anterior, que en sí mismo despeja que lo que reclama el actor

como prestación periódica no lo es; la Sala debe advertir que en el sub examine

ni siquiera hay lugar a pretender que se trata de ese tipo de prestaciones, como

quiera no existía una relación laboral, cuya existencia -precisamente- es lo que

pretendía el demandante se constituyera por medio de una sentencia judicial

20 Sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 8 de mayo de 2008, radicado interno 0932-07, CP Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. En el mismo sentido se había pronunciado la misma Subsección a través de sentencia del 12 de octubre de 2006, radicado interno 4145-05 P3, CP Dr. Jaime Moreno García; reiterada en sentencias más recientes como la de la Sección Segunda, Subsección A, del 28 de junio de 2012, radicado interno 1352-10, CP Dr. Alfonso Vargas Rincón.


POR:

favorable, de suerte que el argumento expuesto en el recurso de alzada, para

sostener que la acción no caduca cuando se trata de cuestionar actos que

reconocen o niegan prestaciones periódicas, no tiene pertinencia en el asunto

bajo examen.

Hecha la claridad anterior, procede la Corporación a analizar si en el caso objeto

de estudio, se presentó la caducidad de la acción.

EL CASO CONCRETO.

Está probado que i) el demandante elevó el 23 de diciembre de 2009 petición a

la entidad accionada, pretendiendo le reconociera la existencia de relación

laboral y el pago de prestaciones, surgida de los contratos de prestación de

servicios, bajo la premisa del contrato realidad; ii) la accionada resolvió negando

lo solicitado a través de la resolución No. 00078 del 03 de marzo de 2010, y en

esa misma fecha envió comunicación por correo certificado al apoderado del

actor para que se acercara a notificarse de dicho acto; iii) no aparece prueba

que la demandada haya notificado personalmente o por edicto en los términos

del artículos 44 y 45 del C.C.A., la mencionada resolución; iv) el 23 de julio de

2010 el Sr. Oliverio Aguirre Orozco, por intermedio de su apoderado, elevó

solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría en Asuntos

Administrativos con el propósito de que se declarase nula la Resolución 00078

de 3 de marzo de 2010, y v) en el hecho 17 de la demanda el apoderado del

actor textualmente asevera que como la accionada “no agotó los medios

establecidos por la ley para la debida notificación de la resolución 00078 del 3

de marzo de 2010…por ello y dándonos por suficientemente enterados de su

contenido, el 13 (sic)de julio de 2010 acudimos ante el señor Procurador Judicial

en asuntos administrativos en la búsqueda de la conciliación prejudicial.”.

Sin necesidad de hacer mayores elucubraciones, tal y como lo señala el Tribunal

Administrativo de Risaralda, con la presentación de petición de conciliación

prejudicial el día 23 de julio de 2010 existió notificación por conducta concluyente


POR:

de la Resolución No. 00078 del 3 de marzo de 2010, en las condiciones que la

consagra el artículo 4821 del C.C.A., en armonía con el artículo 330 del C.P.C.;

lo que se evidencia aún más si se tiene en cuenta que en el hecho 17 de la

demanda, de manera explícita, el apoderado del Sr. Aguirre manifiesta que

dándose por suficientemente enterado del contenido de la mencionada

resolución acudió ante el Procurador Judicial.

Dispone el artículo 3º del Decreto 171622 de mayo 14 de 2009, reglamentario de

la Ley 1285 de 2009, que:

“Artículo 3º.- La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial

ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción

o de caducidad, según el caso, hasta:

a) Que se logre el acuerdo conciliatorio o;

b) Se expide las constancias a que se refiere el artículo 2º de la Ley 640 de

2001 o;

c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación

de la solicitud; lo que ocurra primero.”

En el caso que nos ocupa el término de caducidad de 4 meses de la acción de

nulidad y restablecimiento se suspendió desde el 23 de julio de 2010 hasta el 21

de octubre de 2010, fecha ésta en que la Procuradora Judicial No. 38 en

Asuntos Administrativos expidió constancia de que ese 21 de octubre se había

realizado la audiencia resultando fallida por falta de ánimo conciliatorio (fl.16 C

1). De ahí, que los 4 meses de caducidad empezaron a correr a partir del 22 de

octubre de 2010 y se extendían hasta el 22 de febrero de 2011.

21 De este artículo se infiere que si la notificación se hizo sin el lleno de los requisitos exigidos, se tendrá por no hecha ni producirá efectos legales la decisión, “a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales”. 22 “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo

V de la Ley 640 de 2001”


POR:

Por ende, era imperativo -so pena de que la acción le caducara- que el actor

cuestionara en sede jurisdiccional la legalidad de la Resolución No. 00078 del 3

de marzo de 2010, a más tardar el 22 de febrero de 2011, lo que no hizo, pues

presentó al demanda el 16 de marzo de 2011 (Reverso fl.121y fl.122 C 1).

No puede la Sala acolitar posturas como las del actor, que van en directo

detrimento de la seguridad jurídica, por lo tanto le asiste razón al Tribunal

Administrativo de Risaralda en su decisión, que declaró probada la excepción de

caducidad y se inhibió para decidir de fondo, así las cosas se impone su

confirmación.

Decisión

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,

Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad

de la ley,

F A L L A CONFÍRMASE la Sentencia del 25 de octubre de 2012, proferida por la Sala de

decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró probada la

excepción de caducidad de la acción y se inhibió para decidir de fondo, dentro

del proceso promovido por el Sr. OLIVERIO AGUIRRE OROZCO, contra el

AEROPUERTO INTERNACIONAL MATECAÑA, de conformidad con lo

expuesto en la parte motiva.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.


POR:

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión

celebrada en la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUÍS RAFAEL VERGARA QUINTERO

JURISPRUDENCIA RECOPILADA Y SUBIDA EN ESTA PAGINA WEB … · 2018. 7. 26. · JURISPRUDENCIA...

Documents

Transcript of JURISPRUDENCIA RECOPILADA Y SUBIDA EN ESTA PAGINA WEB … · 2018. 7. 26. · JURISPRUDENCIA...