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Regímenes del bienestar enAmérica Latina

Documento deTrabajo nº 11

Juliana Martínez Franzoni

REGÍMENES DE BIENESTAR EN AMÉRICA LATINA


Estos materiales están pensados para que tengan lamayor difusión posible y que, de esa forma, contribuyanal conocimiento y al intercambio de ideas. Se autoriza,por tanto, su reproducción, siempre que se cite la fuentey se realice sin ánimo de lucro.Están disponibles en la siguiente dirección:http://www.fundacioncarolina.es

Primera edición, mayo de 2007© Fundación Carolina - CeALCI

Guzmán el Bueno, 133 - 5.º dcha.Edificio Britannia28003 [email protected]

© del autorDiseño de la cubierta: Alfonso GamoFoto de la cubierta: Sean HawkeyDERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEY

Impreso y hecho en EspañaPrinted and made in SpainISSN: 1885-866-XDepósito legal: M-19.312-2007Fotocomposición e impresión: EFCA, S.A.Parque Industrial «Las Monjas»28850 Torrejón de Ardoz (Madrid)Impreso en papel reciclado

EQUIPO DE INVESTIGACIÓN ................................................................................... VII

AGRADECIMIENTOS................................................................................................. IX

RESUMEN.................................................................................................................. XI

INTRODUCCIÓN: ¿REGÍMENES DE BIENESTAR EN UNA REGIÓN DE MALESTAR? . 1

1. TIPOS DE REGÍMENES DE BIENESTAR ............................................................ 11

I. Dimensiones de análisis ............................................................................. 11II. ¿Cuáles son nuestros regímenes de bienestar?........................................ 15III. ¿Cómo son nuestros regímenes de bienestar?......................................... 23IV. Entonces, ¿existen hoy patrones identificables en América Latina?....... 30

2. TRAYECTORIAS HISTÓRICAS........................................................................... 33

I. Chile ............................................................................................................. 35II. Costa Rica .................................................................................................... 38III. Ecuador........................................................................................................ 42IV. Nicaragua .................................................................................................... 47V. País, régimen y prácticas de asignación de recursos ............................... 52

3. MUNDOS DEL BIENESTAR................................................................................ 55

I. Mundos del bienestar en cada país ........................................................... 56II. Mundos del bienestar: mercantilización, desmercantilización y familia-

rización......................................................................................................... 59III. Balance ........................................................................................................ 83

4. CONCLUSIONES E IMPLICACIONES ................................................................ 85

ANEXO METODOLÓGICO ........................................................................................ 91

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................... 109

ÍNDICE

V

Juliana Martínez Franzoni es doctora enSociología egresada de la Universidadde Pittsburgh. Se desempeña como in-vestigadora del Instituto de Investiga-ciones Sociales (IIS) de la Universidadde Costa Rica y como docente de la Es-cuela de Ciencias Políticas y del Postgra-do Centroamericano de Ciencias Políti-cas de la misma universidad.

EQUIPO DE INVESTIGACIÓN

El presente estudio contó con la partici-pación del Instituto de Investigacionesen Ciencias Económicas (IICE) de laUCR, con cuya colaboración se llevó acabo el análisis estadístico que lo res-palda. La construcción de bases de da-tos y el procesamiento estadístico fuerealizado bajo la dirección de Juan Die-go Trejos, con la participación de LuisÁngel Oviedo, María Inés Sáenz y Ge-rald Mora.

Desde el IIS, Mauricio López-Ruiz y AnaCatalina Ramírez participaron en calidadde investigadores asociados. Mauricioapoyó la revisión bibliográfica relativa a

mercados laborales y políticas públicasen países seleccionados así como labúsqueda de indicadores relativos a fle-xibilidad laboral, corrupción, violencia yopinión pública. Ana Catalina contribuyócon la revisión bibliográfica de paísesseleccionados y fue una lectora agudade distintos borradores. Patricia Rosésexaminó la legislación regional relacio-nada con la protección de la maternidady del cuidado de niños/as.

Ana Rojas en Ecuador, Karime Ulloa enNicaragua y Adrián Vergara en Chilerealizaron entrevistas y localizaron ma-terial bibliográfico que fortalecieron losestudios de casos.

En distintos momentos, Ana CatalinaRamírez, Mariana Pineda y Natalia Do-bles fueron asistentes de investigación.

Lorena Campos y el equipo del CentroIntegrado de Documentación Centroa-mericana en Ciencias Sociales (CID-CACS), basado en el IIS de la Universi-dad de Costa Rica, brindó acceso a granparte de la documentación requeridapara esta investigación.

EQUIPO DE INVESTIGACIÓN

VII

Este trabajo se realizó con el apoyo delCentro de Estudios para América Latinay la Cooperación Internacional (CeALCI),de la Fundación Carolina de España.A instancias de la Fundación participédel seminario organizado por el GrupoRegional Latinoamericano y Caribeñode Investigación sobre Pobreza y Exclu-sión (GRILAC) de FLACSO, realizado enEl Salvador en abril de 2006, y por invi-tación de Óscar López, coordinador delÁrea de Pobreza de FLACSO Guatemala,en el seminario «Acción y propuesta delas mujeres ante la pobreza» en julio de2006. Ambos eventos brindaron exce-lentes oportunidades para el intercam-bio académico. Agradezco además aFrancisco Rojas Aravena y a Luis Gui-llermo Solís de la Secretaría General deFLACSO por su apoyo en la realizacióndel trabajo de campo regional.

Una versión preliminar del capítulo 1fue presentada en el XXVI Congreso dela Latin American Studies Association,en el Panel sobre «Social Policy in Con-temporary Latin America» en el que par-ticiparon Kurt Weyland, Evelyn Huber,Nita Rudra y Merilee Grindle. La mismaponencia recibió valiosos comentariosde Merike Blofield, Michelle Dion, Chris-tine Ewig, Fernando Filgueira, JenniferPribble, Rubén Lo Vuolo, Juan PabloPérez Sáinz, Isabel Román y Linda Ste-venson. En el marco de las IV Jornadas

de Investigación del IIS, Carlos Sojo yJuany Guzmán realizaron una lecturadetallada del capítulo y brindaron valio-sos insumos metodológicos y empíri-cos.

En Chile, Ecuador y Nicaragua numero-sas personas aportaron apreciacionesvaliosas para la interpretación empírica:Rossana Costa, Ignacia Fernández, Os-valdo Larrañaga, Dagmar Raczinsky,Marcela Ríos, Rosalía Todaro, María Ele-na Valenzuela y Teresa Valdés en Chile;Paula Castello, Luciano Martínez, Gio-conda Herrera, Erika Brito, Diego Polit,Mónica Hernández, Hugo Jácome, Pa-blo Salazar, Carlos Arcos, Alberto Acos-ta y Milton Luna en Ecuador; y AdolfoAcevedo, Erick Aragón, Sonia Agurto,Edgardo García, Milagros Barahona,Humberto Abauza, Sofía Montenegro,Manuel Ortega Hegg, Mario Quintana,María Rosa Renzi y Dayra Valle en Nica-ragua. A todos/as ellos/as nuestro agra-decimiento.

Se agradece al Ministerio de Planifica-ción de Chile el acceso a la encuesta deCaracterización Socio-Económica Nacio-nal (CASEN) de 2003 y a la CorporaciónLatinobarómetro por datos que si bienfinalmente no fueron incluidos en elanálisis, permitieron explorar la relaciónentre variables estructurales y de opi-nión 1.

AGRADECIMIENTOS

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1 Idealmente, deberíamos combinar encuestas de ingreso y gasto y encuestas de uso del tiempo, las cua-les proveen detalles de ingresos, gasto privado e inversión pública, así como de distribución del tiempo.Lamentablemente la primera fuente es esporádica y la segunda un instrumento nuevo y que sólo ha sidoaplicado en pocos países de América Latina.

Esta investigación se realizó paralela-mente y generó importantes sinergiascon otra, enfocada exclusivamente enregímenes de bienestar en AméricaCentral, la cual contó con el apoyo delConsejo Latinoamericano de CienciasSociales (CLACSO) en el marco de suprograma de estudios sobre pobreza enAmérica Latina y el Caribe. A partir deese estudio María Flores-Estrada brindó

valiosas ideas para precisar la manerade incorporar el ámbito doméstico alanálisis.

Errores y omisiones siguen siendo delequipo de investigación y en particularmíos.

Juliana Martínez Franzoni, San José, enero de 2007

Agradecimientos

X

¿Qué ocurre con el bienestar de las per-sonas en el marco de la transición so-cial que vive hoy América Latina? Larespuesta exige identificar patrones, en-tre las especificidades nacionales y lageneralización de una región tan hetero-génea. En ese nivel intermedio, los regí-menes de bienestar aluden a la conste-lación de prácticas de asignación derecursos mercantiles, familiares y pú-blicos.

Pero, ¿se puede hablar de bienestar enesta región de profundos malestares?Entendiendo el bienestar como capaci-dad para el manejo colectivo de riesgos,los regímenes varían en el grado y lamanera en que lo generan. Y si es así,América Latina se merece y debe ser ob-jeto de esta discusión, aún cuando enmuchos países las condiciones para elmanejo colectivo de riesgos sean mí-nimas.

En este estudio, el análisis estadísticode conglomerados de 18 países de la re-gión permite constatar que los regíme-nes de bienestar latinoamericanos com-parten un rasgo común: a la luz demercados laborales ineficientes y de po-líticas públicas débiles o inexistentes, elámbito doméstico y el trabajo femeninoen particular, desempeña un papel cen-tral sin el cual no es posible dar cuentade la asignación de los recursos que tie-ne lugar en la región.

A la vez, existen claros patrones diferen-ciadores: hay países en los que el Esta-do tiene un papel y países en los que no;

países que gravitan en torno a las fami-lias y al trabajo no remunerado y paísesque no. Tres son los tipos que identifica-mos según el papel del Estado y el gra-do de familiarización del manejo de ries-gos: estatal-proteccionista (como CostaRica o Uruguay), estatal-productivista(como Argentina y Chile), y familiarista(como Ecuador o Nicaragua). En este úl-timo conglomerado hay diferencias degrado y, algunos países (como Bolivia oNicaragua) presentan mercados labora-les y políticas públicas aún más débileso inexistentes, dando paso a exigenciasaún mayores hacia el ámbito domés-tico.

Esta diferenciación entre regímenes debienestar latinoamericanos, su justifica-ción empírica, y su esfuerzo por trascen-der el análisis de los estados, constituyeel primer aporte que realiza esta investi-gación.

El segundo aporte consiste en explorarqué ocurre con el bienestar de las perso-nas dentro de cada régimen de bienes-tar identificado. Cuanto más estratifica-do es un régimen, más relevante esdesagregar el análisis nacional teniendoen cuenta la condición económica y ladivisión sexual del trabajo que tiene lu-gar en el ámbito doméstico. Por eso,además de tipos, reconstruimos mun-dos del bienestar en cuatro países perte-necientes a cada uno de los regímenesidentificados: Chile, Costa Rica, Ecuadory Nicaragua. ¿Para qué hogares consti-tuye una diferencia vivir aquí o allá yqué implica pertenecer a uno u otro

RESUMEN

XI

mundo bajo cada régimen? Aunque conlimitaciones relativas al tipo de datosque se encuentran disponibles, las en-cuestas de hogares permiten explorarrespuestas a esta pregunta.

El análisis muestra la necesidad de que eldiseño de políticas considere la enormecantidad de responsabilidades que sehan venido depositando en el ámbito do-méstico en general y en las mujeres enparticular. Segundo, evidencia la impor-

tancia de que las políticas públicas refle-jen una mejor comprensión de las inter-acciones entre prácticas de asignaciónde recursos, y tengan mayor capacidad,tanto para anticipar vacíos y desencuen-tros, como para promover sinergias. Ter-cero, más allá de sectores y programassociales específicos, el estudio de los re-gímenes de bienestar fundamenta la im-portancia de comprender e incidir en laactual transición social que vive nuestraregión.

Resumen

XII

Con demasiada frecuencia nuestraatención se enfoca miopemente en elgobierno. ¿Debe achicarse, crecer ohacer las cosas diferentes? Esto em-pobrece el análisis de políticas porquecualquier especificación de las obliga-ciones gubernamentales tiene efectosde segundo orden en los mercados ylas familias. Si, por ejemplo, decidi-mos no desarrollar servicios públicospara los adultos mayores, ¿será estoadecuadamente compensado por losmercados y las familias? El mundoreal del bienestar es producto de cómointeractúan los tres pilares del bienes-tar. Si uno «fracasa», existe la posibili-dad de que la responsabilidad seaabsorbida por los otros dos o, alterna-tivamente, que se acumulen proble-mas no resueltos. Cuando diseñamospolíticas debemos preguntarnos: ¿pue-de la familia, el mercado o, alternati-vamente, el Estado absorber realista-mente esas responsabilidades y si esasí, es esa la opción más deseable?[Esping-Andersen, 2002: 13; traduc-ción propia].

Estar vivos es un asunto complicado yrodeado de incertidumbres. ¿Habrá di-nero para comprar alimento mañana otal vez pasado mañana? ¿Recibiré cuida-dos o nos los recibiré? ¿Envejeceré solao con cuidados y buena compañía? Lavida individual y social puede hilarse apartir de preguntas como estas, y de lasrespuestas también individuales y so-ciales que reciben. Si me va bien tengodistintas maneras para hacerle frente alafecto, al examen, al alimento, a los cui-dados, y a la vejez. Si me va mal estoyen problemas. La respuesta a cada pre-

gunta conlleva probabilidades. Y lasprobabilidades constituyen riesgos, nosituaciones dadas. Necesitar cuidados(y darlos), nacer (y envejecer), perdercapacidades (o ganarlas), son los bino-mios que nos interesan: la incertidum-bre, y su respuesta, es decir, el manejode riesgos. Esto que acá llamamos bien-estar en tanto capacidad.

Y sobre riesgos y bienestar en tanto ca-pacidad para hacerles frente, a iniciosde este nuevo siglo en América Latinahay mucho que explorar. La poblaciónvive nuevas y viejas incertidumbres yrespuestas. Nueva es la demanda deatención colectiva de niños y niñas quereemplacen papeles femeninos tradi-cionales de millones de mujeres quehoy además trabajan remuneradamen-te. Vieja es la carencia de acceso a laeducación primaria y a servicios bási-cos de salud. Nueva es la mayor auto-nomía de las mujeres. Nueva es la ma-yor demanda de cuidados que generala irrupción masiva de mujeres que an-tes eran cuidadoras de tiempo comple-to en el mercado laboral. Nueva es lamayor inestabilidad de las relacionesconyugales y la incertidumbre que aca-rrea. Vieja es la debilidad del trabajopara negociar condiciones de remune-ración y protección social. ¿Cuál es hoyel binomio de riesgos y respuestas a losriesgos con que cuenta la población enla región?

Está extendida la idea de que incerti-dumbres, riesgos y respuestas son es-trictamente individuales: quien estudia

INTRODUCCIÓN. ¿REGÍMENES DE BIENESTAR EN UNA REGIÓN DE MALESTAR?

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tendrá trabajo; quien quiera, ahorra; sise es pobre, por algo será... Lo cierto esque en tanto capacidad para hacerfrente a los riesgos, el bienestar seconstruye a partir de múltiples interde-pendencias: reglas, expectativas, valo-res y normas sociales que definen quéprácticas son deseables y posibles. ¿Esmejor reducir el presupuesto familiar oque las mujeres dejen sus hijos/as ysalgan de la casa a trabajar? ¿Se esperaque niños/as estudien o que combinenel estudio y el trabajo? ¿Es la emigra-ción una primera o última opción?¿Quiénes se espera sean los/as emi-grantes: jóvenes, adultos/as, primerolos hombres o mejor las mujeres? A tra-vés de las relaciones interpersonales,del intercambio mercantil, de mecanis-mos colectivos comunitarios o estata-les, cada colectivo lidia con los riesgosasociados a estar vivos en un tiempo ylugar particular, es decir, produce bien-estar.

En América Latina hoy, ¿están los mer-cados laborales y el consumo privadopermitiendo un adecuado manejo deriesgos sociales? Empleos precarios;constante miedo al desempleo; inesta-bles o magros ingresos; insuficiente ca-pacidad de compra, son la realidad coti-diana de miles de personas. Y como sifuera poco, la región atraviesa una cri-sis de los viejos modelos de protecciónsocial (Raczynski, 1999), pero tambiénde los nuevos: en escenarios de creci-miento económico relativamente altoaumenta fuertemente la desigualdad, yen escenarios de escaso crecimiento

económico, se produce un brutal dete-rioro de las condiciones de vida de lamayoría de la población (Andrenacci yRepetto, 2006).

Ante mercados y estados que «fallan»en asignar suficientes recursos, ¿a quérecurrir sino a los vínculos afectivos yemocionales más cercanos? En todas lassociedades contemporáneas el bienes-tar depende no sólo de las compras pri-vadas de los servicios públicos, sinotambién del ámbito doméstico y su des-pliegue de trabajo no remunerado. Losregímenes de bienestar son precisamen-te la constelación de prácticas, normas,discursos relativos a qué le correspondea quiénes en la producción del bienestar(Esping-Andersen, 2002). ¿Qué es enton-ces lo particular de América Latina?

Hasta ahora los regímenes —no los es-tados— de bienestar han sido aborda-dos en escenarios de relativa solvenciade mercados laborales y políticas públi-cas. ¿Qué ocurre con el manejo de losriesgos en América Latina, cuando lasfamilias requieren movilizar dosis cre-cientes de trabajo remunerado, emigra-ción, remesas y trabajo no remunerado,todo simultáneamente, para salir ade-lante? En este escenario, ¿compensanlas familias y el trabajo no remuneradoexitosamente las «fallas» de las restan-tes esferas de producción del bienestar?Y si pensamos en las familias tenemosque pensar, necesariamente, en las mu-jeres. Contrariando el mandato tradicio-nal de cuidadoras a tiempo completo,en la última década la presencia de las


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mujeres en los mercados laborales haaumentado considerablemente: de 3 aentre 4 y 5 de cada diez en tan sólo diezaños. El trabajo remunerado es cada vezmás asunto de mujeres, aunque el noremunerado —oficio, cuidados, gestiónde lo doméstico—, continúa siendo unasunto casi exclusivamente femenino.Mayores dosis de trabajo remunerado yno remunerado, mercados laboralesque ofrecen insuficiente trabajo y malremunerado, políticas públicas escasaso que van detrás de nuevas demandassociales como las relativas al cuidado, ycambios en la distribución de los pape-les femeninos y masculinos...

¿Cuál es la arquitectura del bienestar dela cual depende la población latinoame-ricana, cuáles son sus principales ten-siones y principales oportunidades?Como producto de este zafarrancho decambios simultáneos en las distintasesferas de la vida social, la región viveuna profunda transformación que recla-ma con urgencia ser mejor entendida apartir de una visión que interprete lastransformaciones recientes del Estado,pero también la manera en que los es-tados reformados se relacionan con lasfamilias, las comunidades y, por su-puesto, los mercados laborales y deconsumo.

Pero América Latina es una región desociedades duales (O’Donnell, 1999). Enel 2002, el 44% de la población, 220 mi-llones de personas, vivía en condicionesde pobreza y casi 100 millones eran indi-gentes. Es la región más desigual del

mundo y cada uno de sus países escomparativamente más desigual que elpromedio mundial. Y los cambios en ladivisión sexual del trabajo se explicanprincipalmente como parte de los aco-modos sociales para hacerle frente a lapobreza y a la desigualdad —antes quea cambios en los modelos de las mane-ras deseables de organización familiar,aunque claro que también los hay, inclu-so como producto de la propia necesi-dad económica.

Por eso debemos tener especialmenteen cuenta la ubicación socioeconómica,el género, y en muchos de los países, laetnia. En Guatemala, Ecuador, México,la población indígena es la mitad de lapoblación y la mezcla está presente enbuena parte del resto no indígena. Con-diciones históricas de exclusión perotambién legados culturales, dan lugar amanejos de riesgos distintos al del restode la población. Por ejemplo, en Guate-mala, normas de interdependencia ysentido de la reciprocidad, tradicional-mente han dado lugar a una distribu-ción del trabajo distinta a la de la pobla-ción blanca, tanto entre hombres ymujeres, como entre adultos/as y ni-ños/as.

Teniendo presente factores diferencia-dores y con el cuidado de no perder devista la visión integral del manejo deriesgos, este estudio reconstruye prácti-cas prevalecientes de producción delbienestar en estratos socioeconómicosy división sexual del trabajo particu-lares, y tiene en cuenta la presencia de

Introducción. ¿Regímenes de bienestar en una región de malestar?

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lo indígena como dimensión que en al-gunos países de la región es condiciónnecesaria para abordar el bienestar ylos arreglos sociales sobre los que seapoya.

EL PROBLEMA POLÍTICO

¿Hay alternativas que construir en tornoal bienestar de la población latinoameri-cana? Como lo plantea Esping-Ander-sen para la Unión Europea (2002) y reto-ma Filgueira para América Latina (2004),se necesita una «nueva arquitectura»del bienestar. La democracia deberíaofrecer el marco para la deliberación yla representación que le dé forma. Sinembargo, el punto de partida no es deltodo alentador: el desencanto de la po-blación con la democracia tiene oríge-nes distributivos y a la vez afecta la ca-pacidad de la democracia para incidirpositivamente en la distribución de losrecursos.

Y esto no es casualidad: en los noventa,a la vez que se restablecían regímenespolíticos democráticos en toda la re-gión, se promovieron las reformas eco-nómicas establecidas en el llamadoConsenso de Washington. El ajuste delas economías se guió por objetivos deestabilidad, apertura comercial, liberali-zación de mercados, atracción de inver-siones, reducción del sector público, ex-pansión de los sectores privados, ypolíticas destinadas a la reducción de lapobreza. Una vez eliminada la interven-

ción estatal, el intercambio mercantilpromovería el crecimiento económico ydistribuiría la riqueza a través del «efec-to derrame». Las políticas públicas aten-derían las situaciones de carencia socialmás extrema.

Más de una década después, destaca-dos especialistas consideran que la in-equidad hace más lento el crecimiento yque, cuanto mayor sea la pobreza, tam-bién mayor deberá ser el crecimientopara poder reducirla (De Ferranti, Perryy otros, 2003). Con la actual distribucióndel ingreso y ritmo de crecimiento eco-nómico, eliminar la pobreza demoraría,dependiendo del país, entre 50 y 100años (Lustig, 1998). Ante esta evidencia,las consideraciones distributivas hanvuelto a la escena y aún defensores delmercado promueven prácticas comple-mentarias de asignación de recursos,que contrapesen la tendencia a la con-centración de los ingresos.. Concreta-mente, recomiendan fortalecer el papeldel Estado, aumentando impuestos, de-mocratizando la educación, distribuyen-do tierra, y ampliando la disponibilidadde infraestructura. En suma, el post Con-senso de Washington se aleja de la«mano invisible» y promueve la asigna-ción pública de recursos.

Pero el mea culpa de los especialistasy tomadores de decisión no es suficien-te: la frustración con las reformas eco-nómicas ya se extendió a las democra-cias que las impulsaron y su futuro estáestrechamente ligado al abordaje dela llamada «cuestión social» (PNUD,


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2004). No es casualidad que las reciente-mente recuperadas democracias cuen-ten con débiles apoyos ciudadanos. Escierto que han traído un creciente reco-nocimiento de los derechos civiles y po-líticos; sin embargo, no han estado a laaltura de las expectativas sociales yeconómicas. El escaso rendimiento dela democracia en la dimensión socialde estas sociedades amenaza la de-mocracia misma y requiere repensarla política pública, finalmente únicaherramienta para intervenir en estastensiones. La insatisfacción es tal quemuchos manifiestan que «le quitaríansu apoyo a un gobierno democráticosi éste fuera incapaz de resolver susproblemas económicos» (PNUD, 2004:27) y la indiferencia ante cualquier ré-gimen de gobierno pasó de 16% en1996, a 21% en el 2004 (Latinobaróme-tro, 2004).

¿Podremos transformar tensiones enoportunidades? Una nueva arquitecturadel bienestar requiere acuerdos en tor-no a objetivos distributivos y el papel delas políticas públicas en aspectos talescomo la cantidad de recursos y su asig-nación a lo largo del ciclo vital, los crite-rios de acceso a servicios públicos, elrango y la duración de beneficios, yla noción de ciudadanía que les da sen-tido. Más aún, requiere expectativascompartidas acerca del desempeño in-dividual, de la responsabilidad privada,y de la responsabilidad colectiva. Se tra-ta de decisiones que conllevan profun-das implicaciones éticas, valorativas yeconómicas con respecto a la sociedad

deseable y a la sociedad posible. Com-plementando la atención que han recibi-do las transiciones política y económica,es preciso abordar la transición socialrelacionando los resultados alcanzadoscon los arreglos sociales que los ex-plican.

EL PROBLEMA ACADÉMICO

Junto a la transición hacia el mercado yhacia la democracia, el actual manejo deriesgos debe ser mejor entendido y di-cha comprensión ponerse al servicio demejores diseños de política pública.Para ello la transición social debe ser to-mada tan en serio como lo han sido lastransiciones política y económica. Elanálisis de regímenes de bienestar inau-gurado por Esping-Andersen viene enauxilio: permite superar la fragmenta-ción predominante de las políticas pú-blicas y de su interpretación. Constituyeademás una construcción teórica quepermite comparar realidades naciona-les. Y así como ha rendido sus frutospara entender mejor la reorganizaciónsocial que ha tenido y tiene lugar en paí-ses desarrollados, es hora de entenderla realidad latinoamericana más allá,aunque incluyendo, gobiernos y políti-cas públicas.

Mientras en Europa y los Estados Uni-dos la investigación sobre el papel delEstado se ha construido sobre la basede análisis comparado, en América Lati-na éste es, en el mejor de los casos, inci-


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piente. Cuando sí se ha hecho, ha sidoen torno a sectores de política y no a es-tados y regímenes de bienestar en tantotales. Es insuficiente el estudio compa-rado del papel de la política pública enla generación del bienestar y la atenciónde riesgos, más allá de áreas específi-cas como educación, salud, pensiones oasistencia social. También lo es el abor-daje del bienestar como capacidad, an-tes que como condición, y a partir delmanejo de distintos riesgos, antes quede unos específicos como la vejez o eldesempleo.

Y si nos tomamos en serio los arreglosque desplegamos para lidiar con losriesgos asociados a estar vivos/as, de-bemos también considerar con rigurosi-dad la división sexual del trabajo quesustenta los arreglos sociales que des-de las familias, los mercados y, por su-puesto, desde la política pública, orga-nizan decisiones y acciones que hombresy mujeres despliegan en su vida coti-diana.

Buscando aportar en esa dirección, esteestudio reconstruye los arreglos socia-les existentes entre familias, mercadoslaborales, consumo privado, prácticascolectivas de acceso a recursos estata-les, comunitarias o de otro tipo, en elmarco de escenarios nacionales social-mente muy estratificados económica ygenéricamente, e identifica variacionesy márgenes de acción para el diseño depolíticas públicas que permitan mejorarla producción del bienestar en AméricaLatina.

LAS PREGUNTAS

¿Cómo se caracteriza la producción delbienestar en América Latina hoy? ¿Enqué medida la respuesta a esta pregun-ta varía según países? Más allá de lasespecificidades nacionales de una re-gión tan heterogénea, ¿cuáles son lastendencias comunes entre grupos depaíses? ¿Cómo se asignan recursos através del trabajo no remunerado, delconsumo privado y del ámbito público,estatal o comunitario? ¿Podemos hablarde tipos de régimen de bienestar quecaractericen las condiciones sociales dela población, más allá del desempeñosectorial en educación, salud o pensio-nes, o de las condiciones de poblacio-nes específicas como niños/as, jóveneso personas adultas mayores? En unaAmérica Latina tan diversa, que contie-ne un país-continente como Brasil, unalucha armada de larga duración comoColombia, población indígena histórica-mente excluida como Bolivia o Guate-mala, patrones demográficos de paísdesarrollado como Uruguay, en fin, unabanico de situaciones nacionales tandiverso, ¿es posible identificar patronescomunes entre países?

En segundo lugar, en cada país coexis-ten realidades contrastantes: unas per-sonas tienen múltiples opciones para elmanejo de riesgos, otras muy pocas;unas resuelven casi todo a través de losingresos y las compras privadas, esdecir, mercantilmente, y otras recurrenprincipalmente a recursos no mercan-tiles, como el trabajo familiar y comuni-


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tario. Intuimos que una parte de la po-blación vive parecido en cualquier partede América Latina: en Chile o CostaRica, Venezuela o Guatemala, se vistenen Miami u hospitalizan en Houston.Pero otra parte de la población, la mayo-ría, depende de otras estrategias. ¿Enqué medida estos «mundos» de produc-ción del bienestar que coexisten dentrode cada país, varían entre regímenes debienestar? ¿En qué consisten las simili-tudes y las diferencias?

En tercer lugar, las prácticas de produc-ción del bienestar están arraigadas en lahistoria reciente de cada país. Lejos desoluciones óptimas, los caminos para elcambio deben insertarse en coyunturascríticas recientes, tanto políticas comoeconómicas y sociales, y en los legadosque esas coyunturas dejaron en cadapaís. ¿Cree la población que el manejode riesgos puede apoyarse en el Estado,o sólo lo percibe como ausente o, peor,en su ejercicio de la represión? ¿Está elconflicto por la distribución de los recur-sos ubicado en la agenda pública o pre-domina una definición privada de las al-ternativas? ¿Cómo es que los legadosque dejaron las coyunturas críticas se re-lacionan con los distintos mundos en-contrados en países pertenecientes acada uno de los regímenes de bienestar?

Finalmente, pensando en transformartensiones en oportunidades, ¿en quémedida varían según regímenes debienestar identificados y precisamentecómo? ¿En cuáles existen procesos deconstrucción e incluso de redefinición

de arquitecturas del bienestar de mane-ra intencional y deliberada, y en cuálesel cambio es más bien producto de prác-ticas familiares o comunitarias que lle-van a «arquitecturas» informalizadas deproducción del bienestar?

APORTES DE ESTA INVESTIGACIÓN

Las preguntas que se plantean soncomplejas. Esta investigación no pre-tende zanjarlas sino alimentar una líneade investigación sobre modelos distri-butivos en América Latina que es muyincipiente. Lo hace a partir de la literatu-ra sobre regímenes de bienestar, enten-didos estos como constelaciones de re-laciones entre mercados, trabajo noremunerado y acceso a bienes públi-cos, propuesto originalmente por Es-ping-Andersen (1999, 2002), y nutridopor feministas como Ann Shola Orloff(1993) y Diane Sainsbury (1999). Esta li-teratura permite abordar el bienestarconsiderando la presencia del Estado yno como variable, y a partir de una vi-sión integral, no sectorial, de la políticapública.

Ambos acercamientos han sido escasa-mente aprovechados para abordar la re-alidad latinoamericana. Análisis comolos de Fernando Filgueira, Carlos Barbay Armando Barrientos muestran que esfructífero acercar esta literatura a la re-gión, aunque los análisis existentesmuestran vacíos teóricos y empíricos, ysu unidad de análisis es antes el Estado


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que el régimen de bienestar. El géneroy la división sexual del trabajo estánausentes de los arreglos sociales quedan lugar a los regímenes de bienestar.Este es un primer aporte que hace lapresente investigación.

Segundo, la mayor parte de la investiga-ción comparada sobre política social es-tablece generalizaciones basadas enunos pocos países más estudiados de laregión: los más grandes, los pioneros, olos considerados por distintas razonesexcepcionales. Estos son Argentina,Brasil, Chile, México y Uruguay. La pri-mera parte de los hallazgos presentadosen esta investigación reflejan un ampliouniverso de países, los 18 de habla his-pana (todos menos Cuba) 1, lo cual per-mite tener un fundamento empírico mu-cho más comprensivo que estudiosprevios. Así la segunda parte, basada enel análisis de casos, tiene el respaldo deuna tipología estadísticamente fundadadel estudio.

Tercero, la caracterización de regímenesde bienestar es comparativa y se basa enun análisis cuantitativo a partir de técni-cas estadísticas y del mayor número decasos posible que permiten las fuentes.Una vez identificados los tipos, el análi-sis de mundos del bienestar dentro decada uno de los regímenes identificados

se basa en estudios de casos. Además,la caracterización de tipos y mundos secomplementa con elementos históricosque dan cuenta de la configuración delos regímenes identificados. La combi-nación de análisis estadístico y máximonúmero de casos, con análisis histórico-comparado y mínimo número de casosgenera sinergias que no es posible ob-tener con cada enfoque por separado(Amenta, 2003). Por eso, el diseño de in-vestigación en el que se basa este estu-dio es robusto y da un salto cualitativocon respecto a estudios previos.

PRESENTACIÓN DE RESULTADOS 2

El capítulo 1 explora tipos de regímenesde bienestar en América Latina en fun-ción de 18 países hispano-parlantes lati-noamericanos. La tipología resultantees la primera que se produce para lospaíses de América Latina a partir delanálisis de prácticas de asignación derecursos que incluyen pero trasciendenal Estado, y basado en un análisis esta-dístico comparado. A partir de la identi-ficación de conglomerados de países elcapítulo identifica y caracteriza tres prin-cipales regímenes de bienestar presen-tes hoy en América Latina, todos con di-ferencias cualitativas entre sí. Estos son


1 No se pudo considerar debido a limitaciones en los indicadores disponibles. 2 Los capítulos 1, 2 y 3 presentan una síntesis de una versión más extensa de los hallazgos en la cual seelabora más detenidamente el enfoque conceptual; se hace un recuento de las fortalezas y limitaciones dela literatura latinoamericana sobre política pública, mercados laborales y familias para reconstruir regíme-nes de bienestar; y se presenta un análisis histórico de los países seleccionados en torno a herencias, co-yunturas críticas y legados históricos.

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el estatal-productivista, el estatal-pro-teccionista y el familiarista.

Una vez elaborada la tipología, el restodel trabajo se enfoca en cuatro países.Uno es Chile, en tanto ejemplo del régi-men de bienestar estatal-productivista;otro es Costa Rica como ejemplo delrégimen estatal-proteccionista. Comoejemplos del régimen familiarista seconsideran dos: Ecuador y Nicaragua,entre los cuales hay diferencias no cua-litativas pero sí de grado, en particularen la importancia relativa del ámbitodoméstico para compensar la debilidadde los mercados laborales y de la políti-ca pública.

Las tendencias de cambio del presenteson necesariamente moldeadas por lastrayectorias históricas. Por eso el capítu-lo 2 presenta una apretada caracteriza-ción histórico-social de los cuatro paísesseleccionados, siempre en función delas principales prácticas de asignaciónde recursos. El capítulo 3 da un pasomás con respecto al análisis empíricoexistente en materia de regímenes debienestar, hasta ahora basado sólo eninformación estadística agregada a ni-vel nacional. Este capítulo explora mun-dos del bienestar en los cuatro paísesseleccionados a partir de las respectivasencuestas de hogares. ¿Cuántos son?;¿qué tamaño tienen?; ¿cuáles son susprincipales características?; ¿qué dife-rencias y similitudes hay entre pertene-cer a un cierto mundo bajo uno u otro

régimen de bienestar? El capítulo mues-tra que el tamaño de los principalesmundos identificados es marcadamentediferente entre Chile y Costa Rica, paí-ses con régimen estatal, por un lado, yEcuador y Nicaragua, países con régi-men no estatal, por el otro. Además, lasprácticas de asignación de recursos quese derivan de pertenecer a uno u otromundo varían de manera importanteentre regímenes.

El capítulo 4 identifica implicaciones delos regímenes de bienestar actualespara el futuro cercano del manejo deriesgos en América Latina. Las nuevasarquitecturas del bienestar, ¿surgiránprincipalmente de decisiones social-mente compartidas y del esfuerzo deli-berado por moldear las distintas prácti-cas mercantiles, comunitarias, familiaresy públicas involucradas, o de estrate-gias personales y familiares informales?El que la respuesta varíe según regíme-nes muestra el rendimiento académicoy político de abordar prácticas en un ni-vel de análisis intermedio, entre la re-gión y los países, es decir, en función detipos. Las «fallas» de mercado, estata-les, e incluso familiares no se distribu-yen de manera aleatoria en la región.Y por lo tanto, tampoco las prácticasque la población despliega para hacer-les frente ni, mucho menos, los planosdeseables y posibles, de la nueva arqui-tectura del bienestar que cobra vida cony sin decisiones, con y sin permiso delas instituciones.


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En países que se encuentran en la regiónmás desigual del globo, ¿no es un eufe-mismo hablar de bienestar? En Améri-ca Latina el bienestar ha sido recurren-temente interpelado por su ausencia osu insuficiencia. Dos conceptos lo hantraído con frecuencia al debate público:la pobreza implícitamente entendidacomo un estadio inferior del bienestar,y la inequidad explícitamente entendi-da como la inadecuada distribución deinsumos (por ejemplo, años de educa-ción) y capacidades (por ejemplo, em-pleabilidad) socialmente deseables. Hasido asimilado a disponibilidad de in-gresos, por encima o por debajo de uncierto umbral; asociado a la satisfac-ción de necesidades básicas requeri-das para la supervivencia; entendidocomo manejo de distintos tipos de ries-gos; y considerado como la libertadpara alcanzar aquello que se consideravalioso ser o hacer a partir de capaci-dades funcionales como la educación yla salud.

Este estudio aborda el bienestar comocapacidad, no como estado, para ma-nejar incertidumbres tales como la en-fermedad, la vejez, la discapacidad, ladiscriminación, el desempleo, el divor-cio o la muerte. El régimen de bienes-tar no es sino una constelación deprácticas diversas aunque jerárquica-mente organizadas de asignación derecursos.

¿Cómo es que en América Latina la po-blación lidia con la incertidumbre? An-tes de explorar respuestas a esta pre-

gunta resumo el enfoque desde el cualse exploran empíricamente los regíme-nes de bienestar latinoamericanos.

I. DIMENSIONES DE ANÁLISIS

¿Cuáles son las dimensiones que nospermiten operacionalizar regímenes debienestar en América Latina? Nos inte-resan tres que esquematizo en el diagra-ma 1.1 y que explico a continuación.

Lo primero que debemos determinar esel grado de mercantilización de la fuer-za de trabajo que logra cada régimende bienestar. En América Latina, y a di-ferencia de Europa y América del Nor-te, la mercantilización de la fuerza detrabajo está lejos de ser algo dado yconstituye más bien un reto (Rudra,2005). Interesa por eso determinar elgrado en que, efectivamente, los paíseslogran mercantilizar su fuerza de traba-jo. Refleja la capacidad del mercado la-boral para proveer trabajo remuneradoasí como calidad de dicho trabajo segúnestabilidad, protección social y otras ga-rantías laborales. Se valora a través deindicadores de acceso al mercado labo-ral, como la ocupación o el desempleo;al tipo de acceso con o sin distintos ti-pos de protección social; y a los ingre-sos obtenidos en el país o a través de re-patriación de recursos a través de lasremesas. Consideramos además la po-blación rural, dado que crea condicio-nes diversas para el manejo de riesgos,reduciendo la dependencia sobre los in-

1. TIPOS DE REGÍMENES DE BIENESTAR

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gresos y aumentando la dependenciasobre la producción para el autocon-sumo.

Una segunda dimensión es el grado dedesmercantilización del bienestar, esdecir, su autonomía del intercambiomercantil debido a la reasignación delos recursos que realizan las políticaspúblicas (Esping-Andersen, 1990). Estareasignación de recursos puede sertambién llevada a cabo por las comuni-dades y/o la cooperación internacional.En este trabajo sin embargo, interesaconocer el grado de desmercantilizaciónque permiten las políticas públicas esta-tales (primera subdimensión), a travésde indicadores tales como la cobertura,el gasto público y los criterios de acceso

a la inversión pública, por un lado, y delgasto y el consumo privado (segundasubdimensión), por el otro.

La tercera dimensión es el grado de fa-miliarización del bienestar, es decir, suautonomía entre la disponibilidad detrabajo femenino no remunerado basa-do en la división sexual del trabajo (Or-loff, 1993). Todas las sociedades con-temporáneas están apoyadas, ademásde en una estructura ocupacional que«ordena» a la gente en forma jerárquica,en un modelo de familia, más o menosconstituido por varones proveedores ymujeres cuidadoras (Esping-Andersen,1990; Lewis, 1993; Sainsbury, 1996,1999). Dada la ausencia de datos relati-vos al uso del tiempo que permita com-


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DIAGRAMA 1.1. Regímenes de bienestar: dimensiones de análisis

Fuente: Elaboración propia.

parar países 1, se explora a través deaproximaciones, como la presencia decónyuges sin trabajo remunerado, defamilias extensas y de servicio domésti-co, y la ausencia de guarderías o regu-laciones como las licencias por mater-nidad.

Finalmente, está el desempeño del régi-men, independientemente del tipo deprácticas, mercantiles o no, a las que sedeba. En vista de las extremas desigual-dades que hay en la región, es impor-tante considerar no sólo prácticas deasignación de recursos, sino tambiénsus resultados en términos de mejoreso peores condiciones de vida de la po-blación.

A partir de estas dimensiones, el análi-sis reconstruye regímenes de bienestaren tanto constelaciones de prácticasque asignan recursos a través del mer-cado, la división sexual del trabajo y elEstado (Esping-Andersen, 2000). Estasprácticas, sin embargo, no están enigualdad de condiciones sino que coe-xisten bajo el predominio del intercam-bio mercantil: los ingresos definen, demanera fundamental, el acceso a bienesy servicios aún cuando, para muchaspersonas, no sea la única práctica ni, si-quiera, la principal.

Lejos de construir interrelaciones armó-nicas y sinérgicas, los regímenes están

teñidos de tensiones entre prácticas deasignación de recursos que aumentancuando más débiles son unas frente aotras. Por ejemplo, si el intercambiomercantil es limitado, el trabajo no re-munerado aumenta; si la política públi-ca no brinda ciertos servicios, la mer-cantilización y el trabajo no remuneradoaumentan. Entonces, ¿qué ocurre cuan-do los mercados laborales no logran ab-sorber y remunerar de manera adecua-da a grandes contingentes de personas?¿O qué ocurre cuando la política públicano cumple siquiera funciones básicasde protección ante situaciones extre-mas? América Latina ofrece un escena-rio ideal para explorar respuestas a es-tas preguntas.

Para encontrar respuestas a estas pre-guntas nuestro equipo de investigaciónconstruyó una base con datos relativosa 18 países de la región —Brasil y todoslos hispanoparlantes de la región salvoCuba— correspondiente a indicadoresque permiten explorar cada una de lasdimensiones de análisis. La base de da-tos inicial reunió información para el pe-ríodo 1998-2003. El análisis estadísticose enfocó en los datos más recientesque estuvieran disponibles para la má-xima cantidad de países. En casos en losque los datos de un año, por ejemploelectoral, pueden ser sesgados (comoen materia de gasto social), se recurrió apromedios de varios años.

Tipos de regímenes de bienestar

1 En América Latina el conocimiento y la medición del uso del tiempo a través de encuestas de hogares esreciente, existe sólo para la mitad de los 18 países considerados, y los indicadores no son necesariamentecomparables (Martínez Franzoni, 2005).

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CUADRO 1.1. Dimensiones de análisis

Dimensiones Indicadores Fuente AñoTasa neta de participación nivel nacional (15 a 64 años) BID 1999Tasa de desempleo nacional BID 1999PEA femenina (15 a 64 años) BID 1999PEA ocupada asalariada CEPAL 2002

Mercantilización Trabajadores independientes no calificados CEPAL 1999(N = 10) PIB por habitante (US$ 1995) CEPAL 2003

Población nacional bajo línea de pobreza CEPAL 1999Coeficiente de Gini CEPAL 1999Remesas como % del PIB BM 2003Población rural CEPAL-CELADE 2000Gasto privado en salud OPS 2001Matrícula educativa privada UNESCO 2001Consumo privado como % del consumo total CEPAL 2002Población urbana ocupada en sector público CEPAL 2002Gasto público en salud per cápita (US$ 1997) CEPAL 99/01

Desmercantilización Gasto público en educación per cápita (US$ 1997) CEPAL 99/01(N = 10) Gasto público social per cápita (US$ 1997) CEPAL 99/01

Gasto público social como % del PIB * CEPAL 99/01Gasto social dirigido a desarrollo humano CEPAL 99/01Empleados(as) con seguridad social BID Años 90Trabajo infantil (entre 10 y 14 años) BID 1999Familias urbanas extendidas y compuestas Arriagada b 1999Mujeres activas de 15 a 34 años OITb 2003Jefatura femenina CEPAL 2002

Familiarización Flias. nucleares biparen. c/ cónyuge s/ trabajo remunerado Arriagada a 2002(N = 9) Empleo urbano en servicio doméstico CEPAL 2002

Población menor de 12 años CEPAL-CELADE 2000Población mayor de 65 años CEPAL-CELADE 2000Razón de dependencia (población 12 a 64 años) CEPAL-CELADE 2000Tasa de mortalidad menores de 5 años UNICEF 2003

Desempeño en Homicidios por cada 100.000 habitantes PNUD 2001manejo de riesgos Índice de Desarrollo Humano relativo al género PNUD 2002(N = 5) Poblac. carcelaria s/ proceso o c/ libertad condicional PNUD 2000

Esperanza de vida escolar UNESCO 2001

* No se incluyó en el procesamiento del conglomerado pero se deja en el cuadro para contar con el datorelativo a cada país.

Fuente: Proyecto Regímenes de Bienestar en América Latina; Juan Diego Trejos con la asistencia de LuisÁngel Oviedo.

¿Cómo agrupar países según regíme-nes de bienestar? El análisis estadísticode conglomerados permitió identificargrupos de países en función de lasprácticas de asignación de recursosconsideradas. Se trata de una técnicaestadística ideal para el propósito deesta investigación, porque permitióidentificar los agrupamientos inducti-vamente, sin imponer a los datos unagrupamiento preconcebido. Siendo elprimer estudio de este tipo que buscatrascender el análisis del Estado a partirde un análisis estadístico de conglome-rados, las decisiones metodológicastomadas fueron múltiples y se deta-llan en el anexo. En este trabajo sólo seincluyen indicadores, fuentes y añosconsiderados para cada una de las di-mensiones de análisis descritas ante-riormente (véase cuadro 1.1).

A continuación explico los resultadosdel análisis de conglomerados.

II. ¿CUÁLES SON NUESTROSREGÍMENES DE BIENESTAR?

Tres fueron los tipos de régimen debienestar identificados en la región. Enel primero se ubican Argentina y Chile.En el segundo se encuentran Brasil,Costa Rica, México, Panamá y Uruguay.En el tercero se ubican Colombia, Ecua-dor, El Salvador, Guatemala, Perú, Re-pública Dominicana y Venezuela, asícomo Bolivia, Honduras, Nicaragua yParaguay.

Los dos primeros conglomerados pre-sentan diferencias de grado en materiade mercantilización y familiarización, ydiferencias cualitativas en términos dedesmercantilización. A su vez, entre es-tos dos conglomerados y el tercero haydiferencias radicales, tanto de gradocomo cualitativas. De grado, por ejem-plo, en la efectividad de los respecti-vos mercados laborales para absor-ber fuerza de trabajo. Cualitativas, porejemplo, en que sean principalmenteexpulsores o atractores de poblacióntrabajadora.

Los países que conforman el tercer con-glomerado comparten entre sí menoresgrados de mercantilización de la fuerzade trabajo, escasos grados de desmer-cantilización, y altos grados de familiari-zación del bienestar. Las diferencias quese presentan entre países son de grado.Aparecen claramente dos subgrupos depaíses: Bolivia, Honduras, Nicaragua yParaguay, por un lado, y los restantespaíses por el otro. Dado que se trataademás de los países menos estudiadosde la región, en este trabajo considera-mos ambos subgrupos a los que segui-damente aludo como conglomerados 3(reuniendo a Colombia, Ecuador, El Sal-vador, Guatemala, Perú, República Do-minicana y Venezuela), y 4 (Bolivia, Hon-duras, Nicaragua y Paraguay).

El diagrama 1.2 representa los tres con-glomerados identificados con la varia-ción de grado encontrada dentro de lospaíses que conforman el tercer conglo-merado. El diagrama se lee desde la iz-


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quierda hacia la derecha. Las líneashorizontales denotan la distancia entrepaíses pertenecientes a un mismo con-glomerado; las verticales representanconglomerados que convergen cuandose incorporan países progresivamentedisimilares. Cuanto más corta la líneahorizontal previa a la línea que une paí-ses, mayor es la homogeneidad del con-glomerado identificado. El conglomera-do que comprende a Brasil, Costa Rica,Panamá, México y Uruguay es el másheterogéneo de los cuatro. El conglo-merado integrado por Argentina y Chile

es mucho más homogéneo, aunque notanto como el siguiente, que es muy ho-mogéneo. Precisamente, dentro de esteconglomerado se distinguen dos sub-grupos, uno que reúne a siete países(Colombia, República Dominicana, Ve-nezuela, Ecuador, El Salvador, Perú yGuatemala), y otro que reúne cuatropaíses (tales como Bolivia, Honduras,Nicaragua y Paraguay).

La proximidad geográfica no define nin-guno de los conglomerados. Vale decirque la posición global y geopolítica, así


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DIAGRAMA 1.2. Regímenes de bienestar en América Latina: conglomerados de paísesidentificados

Fuente: Elaboración propia a partir de las fuentes.

como las relaciones entre vecinos, pue-de influir pero no es condición necesa-ria para identificar similitudes en lasprácticas de producción del bienestar. Sibien puede parecer obvia, esta constata-ción es importante por lo frecuente quela comparación entre países se hace apartir de la sola proximidad geográfica,generalmente dando por sentado quedicha comparación es relevante por cri-terios que con frecuencia permanecenimplícitos. Así por ejemplo, Costa Ricasuele compararse con el resto de Amé-rica Central, Uruguay con el resto delCono Sur, o los países andinos entre sí.Si bien las comparaciones regionalesson útiles, este trabajo ofrece criteriosexplícitos que justifican la comparaciónde países dentro o entre regímenes debienestar.

¿Por qué quedaron los países agrupa-dos en cada uno de los conglomerados?Más concretamente, ¿qué indicadoresfueron estadísticamente significativospara su conformación? Como se mues-tra en el cuadro 1.2, de los 32 indicado-res considerados para explorar cadauna de las tres dimensiones de análisis,19 fueron estadísticamente significati-vos para distinguir entre conglomera-dos. A continuación describo principa-les hallazgos para cada una de lasdimensiones. Para ello dentro del tercerconglomerado distingo entre dos sub-grupos (3a y 3b).

II.1. Mercantilización del bienestar

Cuando se valora en términos de po-blación económicamente activa que esasalariada, la formalización del merca-do laboral es alta en el primero y se-gundo conglomerados. Consistente-mente, son los conglomerados quetienen la menor proporción de pobla-ción independiente no calificada. Laproporción de esta población quecuenta con seguridad social es, sin em-bargo, mayor en el segundo que en elprimer conglomerado. Evidencia refor-mas heterodoxas en al menos cuatrode los cinco países del conglomerado(Brasil, Costa Rica, Panamá y Uruguay;no así México).

Las remesas, medidas como porcentajedel producto interno bruto, no arrojaronun resultado estadísticamente significa-tivo para discriminar entre conglomera-dos. Esto se debe a la heterogeneidadde las situaciones nacionales entre paí-ses pertenecientes al conglomerado 3 2.Aún así, los mercados laborales trasna-cionales tienen un mínimo papel en losconglomerados 1 y 2 (mucho menos del1% del PIB en el 1, y en torno al 1% en elconglomerado 2) y máximo en el con-glomerado 3 (en promedio más del 6%del PIB). De igual manera, y aunque esteindicador tampoco fue estadísticamentesignificativo, los países con más fuerzalaboral «no tradicional», es decir, niños,niñas, adolescentes y mujeres adultas,


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2 Es llamativa la escasa importancia de las remesas en Venezuela y Perú (subgrupo 3a) y Bolivia y Para-guay (subgrupo 3b).


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CUADRO 1.2. Regímenes de bienestar en América Latina: dimensiones, indicadores, significación estadística y valores según conglomerados

Dimensión VariableSignific.estad.

Tasa neta de participación nivel nacional (15 a 64 años) (0,467)Tasa de desempleo nacional (0,267)PEA femenina (15 a 64 años) (0,781)PEA ocupada asalariada 0,000

Mercantilización Trabajadores independientes no calificados 0,001(N = 10) PIB por habitante (US$ 1995) 0,000

Población nacional bajo línea de pobreza 0,000Coeficiente de Gini 0,441Remesas como % del PIB (0,104)Población rural 0,031Gasto privado en salud (0,845)Matrícula educativa privada 0,011Consumo privado como % del consumo total (0,765)Población urbana ocupada en sector público 0,009Gasto público en salud per cápita (US$ 1997) 0,000

Desmercantilización Gasto público en educación per cápita (US$ 1997) 0,000(N = 10) Gasto público social per cápita (US$ 1997) 0,000

Gasto público social como % del PIB * 0,005Gasto social dirigido a desarrollo humano (0,170)Empleados(as) con seguridad social 0,000Trabajo infantil (entre 10 y 14 años) (0,073)Familias urbanas extendidas y compuestas 0,017Mujeres activas de 15 a 34 años (0,903)Jefatura femenina (0,409)

Familiarización Flias. nucleares biparen. c/ cónyuge s/ trabajo remunerado 0,001(N = 9) Empleo urbano en servicio doméstico (0,272)

Población menor de 12 años 0,001Población mayor de 65 años 0,029Razón de dependencia (población 12 a 64 años) 0,007Tasa de mortalidad menores de 5 años 0,028

Desempeño en Homicidios por cada 100.000 habitantes (0,202)manejo de riesgos Índice de Desarrollo Humano relativo al género 0,000(N = 5) Poblac. carcelaria s/ proceso o c/ libertad condicional (0,684)

Esperanza de vida escolar (0,163)

Nota: Entre paréntesis indicadores que no fueron estadísticamente significativos al 5%.* Este y el siguiente indicador de gasto presentan una correlación de 0.80 por lo que se usaron alternati-vamente pero no en forma simultánea.

Fuente: Proyecto Regímenes de Bienestar en América Latina; Juan Diego Trejos con la asistencia de LuisÁngel Oviedo.


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Conglomerado 3Conglomerado Conglomerado

Subgrupo Subgrupo Total1 2

3a 3b62,90 64,23 67,63 661,61 65,9312,00 7,14 7,87 4,13 7,2938,80 36,82 38,80 38,58 38,2073,54 66,04 50,22 43,69 55,7516,10 21,34 33,83 34,30 28,49

6.326,07 4.243,40 2.080,26 928,77 2.897,0022,70 28,86 53,46 67,70 47,370,55 0,57 0,53 0,54 0,540,10 1,05 6,63 6,52 4,33

11,45 26,50 34,47 44,33 31,8945,52 48,92 50,46 44,29 48,1136,10 13,46 25,66 28,49 24,0683,40 83,18 86,08 86,02 84,9616,11 14,10 8,70 7,63 10,79

272,00 177,00 43,43 25,75 102,00311,50 195,20 77,43 52,25 130,56

1.293,00 885,60 202,57 117,25 482,3118,80 19,16 8,53 12,40 13,4829,38 25,81 23,65 31,64 26,6656,46 59,28 29,54 20,97 38,890,65 5,20 14,93 17,98 11,32

17,65 19,42 29,20 28,10 24,9642,72 48,45 48,36 46,32 47,3022,50 27,60 28,00 30,00 27,7251,55 46,54 40,59 38,50 42,996,25 6,80 4,31 5,68 5,52

24,46 26,11 30,82 36,08 29,978,43 6,68 4,53 3,50 5,33

49,05 48,87 55,02 65,58 54,9914,50 22,20 31,57 43,50 29,726,35 9,96 31,07 56,43 28,100,84 0,80 0,72 0,68 0,75

47,80 48,44 58,69 59,50 54,8112,22 11,31 10,09 9,90 10,63

están en los países con menor capaci-dad de remuneración de la fuerza labo-ral. En general, la efectividad de losmercados laborales para integrar y re-munerar a su fuerza laboral es máximaen el primer conglomerado y mínima enel cuarto.

También el ingreso por habitante es má-ximo en el conglomerado 1 y disminuyehasta llegar al 3, cuyo ingreso promediopor habitante corresponde al 15% delingreso promedio del conglomerado 1.Sin embargo, en promedio, la concen-tración del ingreso es menor en el se-gundo conglomerado e incluso en el ter-cero, que en el primero, en el que seencuentran Argentina y Chile con muyaltos niveles de concentración del ingre-so aún dentro de una región de por símuy desigual. Considerados los paísesindividualmente, Brasil, ubicado en elconglomerado 2, tiene la desigualdadmás alta de América Latina. En cambio,en el mismo conglomerado, Uruguay yCosta Rica, presentan, en ese orden, lamenor desigualdad de la región. Preci-samente porque la concentración del in-greso es alta en países de los cuatroconglomerados, el coeficiente de Ginino fue estadísticamente significativopara su conformación.

Especificando el tipo de relaciones demercado de que se trata, urbanas o ru-rales, los conglomerados son marcada-mente contrastantes: 1 y 2 son predomi-nante urbanos (cerca del 90% y trescuartos, respectivamente); el 3 es pre-dominantemente rural (un tercio y más

del 40% de la población rural, en lossubgrupos 3a y 3b, respectivamente).

II.2. Desmercantilizacióndel bienestar

Primero, veamos que ocurre con la polí-tica pública. ¿En qué medida intervienedesligando el bienestar del intercambiomercantil? Si consideramos la propor-ción de la PEA ocupada en el sector pú-blico, el Estado es más grande en el pri-mer conglomerado (16,11%), es algomenor en el segundo (14,10%) y vadisminuyendo hasta ser la mitad y me-nos de la mitad en el tercer y cuarto con-glomerados, respectivamente (8,7% y7,63%). Estos datos nos dan un evidenteindicio del carácter estatal de los dosprimeros conglomerados, en muy clarocontraste con los restantes dos.

Además, medimos el gasto público so-cial por habitante y como porcentajedel producto interno bruto (PIB). El in-corporar uno u otro dato en el análisisde conglomerados afecta únicamentela ubicación de Uruguay: cuando en lu-gar del gasto como porcentaje del PIBse incorpora en el análisis el gasto so-cial por habitante, Uruguay, de por sídistinguible dentro del conglomerado,se aparta aún más y da lugar a un quin-to conglomerado. Y es que precisamen-te, el indicador que da cuenta de la leja-nía de Uruguay de los restantes paísesdel conglomerado 2 es principalmenteel alto monto del gasto social por habi-tante.


20

Volviendo a la comparación entre con-glomerados, el gasto público social porhabitante es mayor en el primero que enel segundo, tanto en general como ensalud y educación en particular. El con-glomerado 2 invierte el 67% de lo que in-vierte el primero, aunque a su interiorambos, los conglomerados 1 y 2, pre-sentan grandes variaciones entre países.En términos del gasto como porcentajedel PIB, en promedio el subgrupo 3b in-vierte más que el 3a. Esto ocurre porquepaíses como Nicaragua, que tienen unPIB muy pequeño, invierten un porcen-taje relativamente alto en gasto socialque, sin embargo, se traduce en un mon-to muy pequeño de gasto social por ha-bitante.

Segundo, veamos qué ocurre en rela-ción inversa al consumo privado, de loscuales sólo uno de los indicadores in-cluidos en el análisis fue estadística-mente significativo para distinguir entregrupos de países 3. Este indicador mues-tra una gran diferencia entre los conglo-merados 1 y 2: estos quedan ubicadosen extremos opuestos, el primero con lamáxima proporción de matrícula priva-da y el segundo con la mínima. Sugiereque el conglomerado 2 tiene serviciosmás extendidos que el conglomerado1,en el cual prevalecen los servicios foca-lizados de educación pública y una pro-porción alta de la población recurre aservicios privados. Además, el conglo-merado 3 que tiene el menor ingresopor habitante, es también aquel en el

que la población hace un alto gasto pri-vado en servicios de educación (si no elmáximo gasto, que corresponde al con-glomerado 1, sí los que le siguen enmagnitud).

II.3. Familiarización del bienestar

¿En qué medida el bienestar está sujetoal trabajo no remunerado? Una aproxi-mación la da la importancia relativa defamilias nucleares sin mujeres cónyu-ges con trabajo remunerado. Esta es mí-nima en el conglomerado 3 y el máximaen el 1. Sugiere que la presencia de fa-milias con división sexual tradicionaldel trabajo, al menos en términos depromedios nacionales, no necesaria-mente disminuye por elección sino másbien por necesidad económica: alta in-formalización de las relaciones labora-les, bajos salarios, y escasa o nula inver-sión pública, aparece acompañada demayor participación laboral de las muje-res y, a la vez, de una mayor demandade trabajo no remunerado como lo su-giere la presencia de niños y niñas me-nores de 12 años.

La transición demográfica es avanzadaen el primer conglomerado, algo menosen el segundo, e incipiente en el tercerconglomerado. La población mayor de65 años es dos veces y media más en elprimero que en el subgrupo 3b (8,43 y3,5, respectivamente) y, por el contrario,los menores de 12 años con el 36% en el


3 No lo fueron «consumo privado como porcentaje del consumo final total» ni «gasto privado en salud».

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cuarto conglomerado y descienden has-ta un cuarto de la población o poco me-nos de un cuarto en los conglomerados1 y 2, respectivamente. Por lo tanto, latasa de dependencia es mayor en elconglomerado 3 y menor en el conglo-merado 1. Paralelamente, el tipo de de-manda de cuidados es distinta entreconglomerados, con una presencia no-toriamente mayor de la presencia de po-blación de más de 65 años en el conglo-merado 1, seguida por el 2.

El índice de equidad de género arroja re-sultados más favorables en el conglo-merado 1, seguido por el 2 y cayendohasta llegar al 4. La brecha entre losconglomerados 1 y 2, de 0.04, es similara la diferencia entre los subgrupos 3ay 3b.

Los conglomerados también presentandiferencias en la composición de la in-versión social: el conglomerado 2 desti-na mayores recursos a seguridad socialy el 1 a programas focalizados. Los da-tos sugieren que los sectores medioshan abandonado los servicios públicosen mucha mayor medida en el conglo-merado 1 que en el 2. Lo que llama sinembargo más la atención es la brechaentre los conglomerados 1 y 2, por unlado, y 3 y 4, por el otro. Si observamosel porcentaje del gasto social con res-pecto al PIB, este oscila entre 18% en elconglomerado 1, y 8% en el conglome-rado 3. Así, en términos absolutos, elrango de inversión social va desde US$61 en Nicaragua hasta US$ 1650 en Ar-gentina.

II.4. En el balance: ¿informalizacióndel bienestar?

Retomando una pregunta que quedóal comienzo del trabajo, ¿qué ocurrecuando una o más prácticas de produc-ción del bienestar «no dan la talla» enla correspondiente asignación de re-cursos? Es decir, ¿qué consecuenciastiene que el acceso a los ingresos y a lamercantilización del bienestar es ines-table o insuficiente, o cuánto la asigna-ción autorizada de recursos que realizael Estado es ínfima en comparación alas necesidades de la población? Fren-te a esta situación, el trabajo no remu-nerado, fuertemente basado en la di-visión sexual del trabajo, se adapta yamplía para atender las insuficienciasde las restantes prácticas. Y esto ocurreya no de manera transitoria, comopudo pensarse en el momento de crisiseconómicas, sino de manera perma-nente.

El indicador de trabajadores/as indepen-dientes sin calificación permite un acer-camiento a la transformación del hogaren unidad productiva, es decir, al auto-empleo. El conglomerado 1 tiene un16% de la población ocupada en esta si-tuación, el conglomerado 2 un 21% y elconglomerado 3 un 34%. Evidencia unaampliación del ámbito doméstico parahacer propias actividades generadorasde ingresos que compensen las «fallas»del mercado laboral.

Son también estas prácticas las quecompensan el nivel y la distribución de


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los ingresos. Mientras el primero caedel conglomerado 1 al 3, los tres pre-sentan una concentración del ingresosimilar. Concretamente, en el conglo-merado 1 el ingreso por habitante esmayor a los US$ 6.000, mientras que enel subgrupo 3b es menor a US$ 1.000.El coeficiente Gini, sin embargo, es si-milar: 0.55 y 0.57 en los conglomerados1 y 3, respectivamente. Es decir, que elconglomerado 3 no sólo tiene menoresingresos, sino que éstos están tan des-igualmente repartidos como en el pri-mero. Paralelamente, las remesas in-ternacionales aumentan a medida quenos movemos del conglomerado 3 alos conglomerados 1 y 2: en los pri-meros superan el 6% del PIB, mientrasque en el conglomerado 1 es 0.10% yen el 2 poco más del 1%. Las remesasinternacionales constituyen una se-gunda forma de ampliación del ámbi-to doméstico ante las «fallas» del mer-cado.

Finalmente, el indicador de gasto socialpor habitante valora la presencia de po-líticas públicas del Estado. Muestra queen el conglomerado 1 es de casi US$1.300 y en el 2 de US$ 863, mientras enel conglomerado 3 es de US$ 202 y 117(subgrupos 3a y 3b, respectivamente).Lamentablemente carecemos de esta-dísticas relativas a la participación delámbito doméstico e incluso de las co-munidades en hacer una distribucióncolectiva de recursos. Como se abordaen el capítulo 3, esta limitación buscócompensarse a través de fuentes secun-darias.

Es a esta ampliación del ámbito domés-tico y del trabajo no remunerado, entanto esfuerzo por adaptarse y compen-sar insuficiencias de los mercados labo-rales y de las políticas públicas, a lo quese alude como «informalidad» del bien-estar. Dicho de otra forma, la informali-dad del bienestar está dada por una am-pliación de una práctica de asignaciónde recursos para compensar otras.

En términos de desempeño, la informa-lidad tiene techos dados por prácticasde asignación de recursos que estánfuera del alcance del trabajo no remune-rado. Así lo muestra, por ejemplo, lamortalidad infantil: mientras en el con-glomerado 3 más de 30 de cada mil ni-ños/as mueren antes de cumplir el año,en el conglomerado 1 son menos de lamitad, 14.5 niños/as que corren estamisma suerte. Sabemos que la mortali-dad infantil refleja fundamentalmenteacceso a agua potable y educación de lamadre, ambas cosas que el ámbito do-méstico, por sí sólo, no puede resolver.

III. ¿CÓMO SON NUESTROS REGÍMENESDE BIENESTAR?

A partir del análisis estadístico, ¿qué po-demos decir de cada uno de los cuatroconglomerados identificados?

Los hallazgos fundamentan que todoslos regímenes latinoamericanos son, enalguna medida, informales, en tanto unaproporción de la población no puede, enninguno de los cuatro conglomerados, li-


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diar razonablemente con los riesgos so-ciales a través de su participación en losmercados laborales o en los servicios pú-blicos (Gough y Wood, 2004). Por lo tantouna proporción variable de la poblaciónen alguna medida depende de arreglosfamiliares y comunitarios para asumirprácticas cuyas lógicas corresponden alos mercados, en particular laborales, oa los estados, locales o nacionales. Escierto que lidiamos con la debilidad quese explicó más arriba con respecto a indi-cadores que permitan valorar el papel delas comunidades en la producción delbienestar. Sin embargo, la combinaciónde los indicadores disponibles con el co-nocimiento previamente existente sobremercados laborales, políticas públicas,emigración y organización de las fami-lias, fundamenta esta afirmación.

En los conglomerados 1 y 2 las políticaspúblicas son centrales. En el primeroéstas se enfocan principalmente en laformación de capital humano, principal-mente de población que tiene condicio-nes para acceder a servicios privados deeducación y salud. Pueden considerarsepor lo tanto políticas con una orienta-ción productivista, de mejorar las condi-ciones de la fuerza laboral para partici-par del mercado laboral. En el segundoconglomerado, las políticas públicas en-fatizan la protección social a partir decontribuciones asociadas a las ocupa-ciones, en particular en sectores forma-les de la economía.

A pesar de la presencia de la política pú-blica, en ambos un amplio conjunto de

la población carece de acceso satisfac-torio a servicios públicos. Estos paísesson por eso tan estatales como informa-les. A la hora de definir cómo llamarles,tuve en cuenta el criterio de Barrientos(2004), quien señala que el orden de lasetiquetas pone énfasis en la lógica rela-tiva predominante de asignación de re-cursos. Partimos de que en economíasde mercado el intercambio mercantilsiempre será el dominante. En tantoconstante, por lo tanto, no necesita re-flejarse en la etiqueta sino más bien lasvariaciones entre regímenes. Cuanto laspolíticas públicas enfatizan la formaciónde capital humano, como en Chile y Ar-gentina, y existe un menor énfasis en ladesmercantilización de la protección deriesgos (claramente la seguridad social),estamos ante un régimen de bienestarestatal-productivista. El Estado intervie-ne en aquellas áreas en que el mercadono resuelve o para aquella parte de lapoblación para la cual el intercambiomercantil no es suficiente.

En cambio, cuando las políticas enfati-zan la protección social, como en Brasil,Costa Rica, México, Uruguay y Panamá,estamos ante un régimen de bienestarestatal-proteccionista. El Estado en estecaso interviene aún en áreas que po-drían ser de predominio del mercado(como la seguridad social) y para pobla-ción que no necesariamente se encuen-tra en condiciones de pobreza.

¿Cómo es que México, país que ha pro-movido reformas liberales en diversasáreas de política pública se califica como


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estatal-proteccionista? La respuesta ra-dica en la inercia de algunas políticas(como la presencia relativamente altade funcionarios/as públicos/as o de em-pleados/as con seguridad social), aun-que también en nuestro interés de apre-hender el régimen antes que el Estado.Si analizamos cambios en los paradig-mas de política, posiblemente Méxicose encuentre muy cerca de Chile. Sinembargo, este no es el caso si analiza-mos la realidad actual de las prácticasde asignación de recursos.

Precisamente las reacciones que hemosrecibido a los nombres dados a cada ré-gimen, se reparten más o menos de ma-nera parecida entre quienes las conside-ran apropiadas y quienes no. Entreestas últimas se encuentra el argumen-to que se trata de etiquetas que ponendemasiado énfasis en el Estado, a pesarde que nuestro interés sea nombrar elrégimen. A esta observación mi plantea-miento es que precisamente lo caracte-rístico del régimen de bienestar en estospaíses es una presencia relativa impor-tante del Estado, que no es tal en losrestantes dos regímenes. Como argu-mento al final, esta afirmación tiene im-plicaciones importantes para el diseñode programas sociales que usualmentetienen supuestos fuertes sobre el usodel tiempo, los modelos de familias ylos mercados laborales existentes.

Una segunda observación es que «pro-ductivista» y «proteccionista» podríadar lugar a la idea de que lo primero espositivo y lo segundo negativo. Sin em-

bargo, en el marco de este estudio, elcarácter productivista alude a una bús-queda del Estado por ser funcional a lasdemandas del mercado y, en todo caso,por compensar sus deficiencias. Por esoen este régimen, el sector privado tieneun papel protagónico en la política so-cial financiada «del bolsillo», aunquecon recursos públicos. El carácter pro-teccionista, en cambio, alude a que hayáreas de la vida social que se mantienenbajo presencia estatal porque se consi-dera deseable sacarla o reducir su de-pendencia del intercambio mercantil, nosólo en el financiamiento, sino tambiénen la prestación de los servicios. En uncaso el paradigma dominante es de es-tado subsidiario. En el otro es un estadoreformado de manera más heterodoxaque mantiene vigentes, en mayor o me-nor grado, rasgos importantes del esta-do intervencionista propio del modelode sustitución de importaciones.

El tercer conglomerado muestra un granpeso de prácticas de producción infor-males: como lo argumentan Gough yWood (2004), la mayoría de la poblacióndepende sólo de arreglos familiares ycomunitarios, en el marco de mercadoslaborales y políticas públicas excluyen-tes. Como lo muestra la proporción detrabajadores/as independientes no califi-cados/as y el peso relativo de las reme-sas en el producto interno bruto prome-dio de los respectivos conglomerados,el ámbito doméstico es central porquetransforma a los hogares en unidadesproductivas y busca compensar la faltade empleo a través de la emigración y


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las remesas. Como lo mostraré con ejem-plos más adelante (capítulo 3), en estospaíses existe una gran proporción defamilias de escasos recursos que apor-tan trabajo comunitario no remuneradopara servicios propios en área que po-dría esperarse fueran de responsabili-dad de gobiernos, locales y/o centrales,como la construcción de escuelas e in-cluso su administración. En el mejor delos casos son contraparte de la asigna-ción autorizada de recursos que hace elEstado aunque sólo una pequeña partede la población accede a transferencias yservicios públicos, organizados en pro-gramas inestables y de escaso alcancepara un escenario de gran dificultad demercantilización de la fuerza de trabajo.

Estamos ante un régimen de bienestarfamiliarista que presenta diferencias degrado. Por un lado se encuentran Guate-mala, Ecuador, El Salvador, Perú, Co-lombia y Venezuela. Por otro lado estánBolivia, Honduras, Nicaragua y Para-guay. Estos países constituyen una va-riante altamente familiarista del mismorégimen. El Estado tiene muy escasascapacidades y las organizaciones inter-nacionales tienen un mayor papel.Como ya se argumentó, la diferencia en-tre ambos conglomerados de países noes cualitativa sino de grado.

En el mapa adjunto de América Latinase muestra la distribución de países se-gún regímenes de bienestar, haciendola distinción de grado existente entrepaíses con régimen de bienestar fami-liarista.

Comparado con otros regímenes, en elrégimen estatal-productivista el accesoal mercado laboral y a los ingresos esmáxima, y con máxima calificación(siempre en términos relativos a los res-tantes regímenes). Quiere decir que es-tos países logran mercantilizar su fuerzade trabajo más y mejor que aquellosubicados en los restantes conglomera-dos. La protección de riesgos como lavejez está altamente sujeta al poder ad-quisitivo de las personas, como lo estála formación de capital humano en tér-minos de salud y educación. A la vez, lapolítica pública desmercantiliza la for-mación de capital humano a través deeducación básica y salud, en particular,entre aquella parte de la población queno puede comprarlos privadamente. Lainversión social por habitante es máxi-ma aunque principalmente dirigida a di-cha población.

En el régimen estatal-proteccionista elacceso a ingresos a través del mercadolaboral es menor que en el primero peromayor que en los restantes. La protec-ción social y la formación de capital hu-mano son máximas y con alto grado dedesmercantilización aunque ésta sea,como bien lo señala Filgueira (1998), es-tratificada. Vale decir que riesgos comola vejez y la incapacidad son financiadoscolectivamente en mayor medida eneste que en el régimen estatal-producti-vista pero que como la cobertura estáfuertemente vinculada a la inserción la-boral de las personas, ésta es a la vezque extendida, estratificada. La forma-ción de capital humano muestra en este


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régimen una presencia del mercadocomparativamente menor, y no nece-sariamente estratificado en lo formalaunque su calidad presente brechas conla educación privada. Además, en el ré-gimen estatal-proteccionista el Estadointerviene en la prestación directa deservicios en mayor medida que en el es-tatal-productivista.

Aunque comparativamente mucho me-nos que el régimen de bienestar fami-

liarista, los regímenes estatal-protec-cionista y estatal-productivista tienenamplios contingentes de población des-protegida, tanto del mercado laboralcomo de la política pública. Por eso am-bos son también informales: en el mar-co de las familias y de redes sociales deapoyo, las personas despliegan múlti-ples estrategias para llenar los vacíosque dejan tanto su capacidad de satisfa-cer privadamente el acceso a bienes yservicios, como la propia participación


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REGÍMENES DE BIENESTAR EN AMÉRICA LATINA: RESULTADOS DEL ANÁLISIS DE CONGLOMERADOS

estatal. En ambos casos también, el tra-bajo femenino no remunerado a tiempocompleto realiza un importante aporte ala producción del bienestar. Alrededorde la mitad de las mujeres cónyuges sededica al trabajo no remunerado. El quetantas mujeres no tengan que recurrir asegundos ingresos está correlacionadocon la efectividad de ambos regímenes.La mayor participación laboral femeni-na se encuentra en sectores con altosingresos y nivel educativo (reflejandocambios culturales) y en sectores coningresos y nivel educativo bajos (reflejode necesidades económicas).

Con excepción de México, países conrégimen estatal-proteccionista han rea-lizado ajustes económicos reticentes(Thorp, 1998), sea que fueran países conindustrialización temprana (como Brasily Uruguay), o no (como Costa Rica) y tu-vieran puntos de partida de relativa ho-mogeneidad social (como Uruguay yCosta Rica) o no (como Brasil). La con-fluencia de Brasil y México, por un lado,y Uruguay y Costa Rica, por el otro, co-rroboran que este régimen es el más he-terogéneo de los cuatro: combina paí-ses que en la época dorada tuvieronuniversalismo estratificado (Costa Ricay Uruguay), y países que fueron duales(Brasil y México) (Filgueira, 1998). Ladistribución del ingreso es altamentedesigual en el régimen estatal-producti-vista y muy heterogénea en el estatal-proteccionista. Este último combina aBrasil, el país más desigual del mundo,y Uruguay y Costa Rica, los menos des-iguales de la región.

El régimen familiarista tiene una capaci-dad mínima para absorber y remuneraradecuadamente su fuerza de trabajo.Muestra el peor escenario: no son exito-sos en mercantilizar el trabajo y, a la vez,la protección social y la formación decapital humano están desmercantiliza-dos de manera mínima o intermedia.Por ejemplo, en materia educativa, lamercantilización es la segunda más altadespués del régimen estatal-producti-vista pero los salarios son los segundosmás bajos luego del régimen familiaris-ta. Esto quiere decir que la poblacióndepende en mayor medida de los in-gresos pero tiene muchas más dificulta-des para obtenerlos que en otros regí-menes.

Los países con régimen familiarista tie-nen más de la mitad de la población encondiciones de pobreza. Sus políticaspúblicas son débiles en términos degasto, cobertura y resultados. La morta-lidad infantil antes de los 5 años, más de40 por mil, refleja una infraestructurapública deficiente en aspectos talescomo el saneamiento y el agua potable.Los mercados laborales nacionales sonaltamente ineficientes para absorber lamano de obra y las remuneraciones sonbajas. La producción del bienestar des-cansa en trabajo no remunerado feme-nino, familias y comunidades, en mayormedida que los regímenes anteriores.Hay una alta proporción de familias conpapeles de género modificados, sea enhogares con doble proveedor o con jefa-turas femeninas. Esto no quiere decirque la división sexual del trabajo sea


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menor que en otros regímenes, sino alcontrario, dado que hay una sobrede-manda de trabajo femenino, tanto re-munerado como no remunerado.

En países con régimen familiarista, cer-ca de 7 de cada 10 personas viven encondiciones de pobreza. Siguiendo latendencia, en estos países la demandade servicios públicos es aún mayor peroel gasto, la cobertura y los resultados al-canzados son menores. Si en el régimenfamiliarista la intervención pública es tí-mida, en los altamente informales esprácticamente inexistente para la granmayoría de la población.

Con excepción de Ecuador, los paísescon régimen familiarista, se industrializa-ron tardíamente y ajustaron radicalmen-te sus economías. Si antes del ajuste eco-nómico eran socialmente heterogéneos,continuaron siéndolo después. Una delas consecuencias es que la proporciónde cónyuges que trabajan remunerada-mente refleja estrategias familiares des-plegadas para compensar la escasa re-muneración del trabajo y la escasa o nulaintervención pública. En mayor medidaque en los regímenes estatal-productivis-ta y proteccionista, el trabajo remunera-do de las mujeres viene acompañado deextensas jornadas de trabajo no remune-rado. En estos países, la simultánea reali-zación de papeles de provisión de ingre-so y de cuidados alcanza el pico máximo.

Ambos regímenes presentan resultadospobres en términos socioeconómicos yde equidad de género, sea valorando en

términos de ingresos, desarrollo huma-no, mortalidad infantil y pobreza. Sinembargo, la distribución de los ingresosde estos países no es necesariamentemás desigual que en países con otrosregímenes.

En términos generales, los regímenesestatal-proteccionista y estatal-producti-vista, alcanzan altos grados de desmer-cantilización de la fuerza de trabajo. Porel contrario, el familiarista alcanza esca-sos o muy escasos niveles de desmer-cantilización. En este último caso, losmercados laborales transnacionales tie-nen un papel central.

Al régimen estatal-productivista le vabien entre los pobres pero los no pobresdependen principalmente del mercado.Un amplio conjunto de la poblaciónqueda en el medio, entre programas fo-calizados por un lado, y escaso poderadquisitivo, por el otro. El régimen esta-tal-proteccionista alcanza a los no po-bres pero de manera estratificada enfunción de la formalidad o informalidaddel trabajo y las ocupaciones. El régi-men familiarista tiene escasa desmer-cantilización. Cuanto más informal el ré-gimen, mayor el papel de entidades noestatales, tanto locales como internacio-nales, que asumen algún grado de asig-nación autorizada de recursos, quecompense la ausencia o insuficiencia depolíticas públicas.

La desfamiliarización es baja en generaly predomina la división sexual del tra-bajo entre hombres y mujeres. El traba-


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jo no remunerado femenino tiene un pa-pel central. Cuando los cuidados dejande tener personas centralmente dedica-das, o instituciones que las reemplacen,las personas cuidado-dependientes su-fren las consecuencias.

Sin embargo, hay variaciones entre regí-menes. Cuanto más informal el régimen,mayor la demanda de trabajo no remu-nerado porque mayor la compensaciónde «fallas» que las familias en general ylas mujeres en particular deben desple-gar. Los regímenes estatal-productivista yestatal-proteccionista muestran un ma-yor peso relativo del modelo de familiatradicional. El régimen familiarista, porsu parte, muestra mayor peso relativode familias con presencia de cónyugescon trabajo remunerado, junto con fami-lias extensas o compuestas. Los resulta-dos sugieren que, en general, los cam-bios en el modelo de familia se debenmás a la necesidad económica que acambios en las normas culturales. Setrata este de un aspecto que se exploraen mayor profundidad en el capítulo 3,cuando se caracterizan los mundos delbienestar en países seleccionados den-tro de cada régimen.

Más allá del modelo de familia, en losregímenes estatal-productivista y esta-tal-proteccionista, las familias y comuni-dades tienen un mayor apoyo de losmercados laborales y de los programasdel Estado. No es así en el régimen fa-miliarista, en el cual las familias estánbásicamente por su cuenta haciendofrente al manejo de riesgos.

En general, los países con régimen esta-tal muestran distintos caminos en térmi-nos de política pública, con distintas im-plicaciones en el papel del intercambiomercantil y de la división sexual del tra-bajo, los cuales deben ser abordadoscon mayor profundidad. Los países conrégimen familiarista, por su parte, en-frentan el reto de expandir la asignaciónde recursos por parte de prácticas quetrasciendan el ámbito doméstico y co-munitario.

En términos del desempeño de cada ré-gimen, hay una mayor efectividad enlos regímenes estatales que de los fami-liaristas. Mortalidad infantil, esperanzade vida, esperanza de vida escolar, contres indicadores de la estructura de ries-gos que muestran dramáticas diferen-cias entre regímenes.

IV. ENTONCES, ¿EXISTEN HOYPATRONES IDENTIFICABLESEN AMÉRICA LATINA?

El análisis de conglomerados fortaleceel análisis comparado y ayuda a supe-rar limitaciones empíricas enfrentadaspor trabajos previos. Primero, con estainvestigación se logra trascender lapolítica pública para incorporar simul-táneamente mercados laborales y fa-milias. Más allá de limitaciones im-puestas por los datos disponibles, elanálisis empírico logra abordar regí-menes de bienestar y no sólo políticasocial.


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Segundo, establezco empíricamenteque los regímenes de bienestar actualesen América Latina comparten un rasgocomún: son en gran medida informales,es decir, que a la luz de mercados labo-rales ineficientes y políticas públicasdébiles o inexistentes, los arreglos fami-liares y comunitarios desempeñan unpapel central.

Al mismo tiempo que los tres regíme-nes presentan algún grado de informa-lidad, hay enormes variaciones entresí, tanto en la importancia relativa delos arreglos familiares y comunitarios,como en el tipo de interacciones queestos establecen con los mercados la-borales y la asignación autorizada derecursos. A pesar de las especificida-des nacionales dentro de una regióntan heterogénea, el análisis de conglo-merado muestra tendencias comunescon respecto a la producción del bien-

estar que vale la pena identificar y ex-plorar.

Tercero, también muestro las diferenciasrelevantes entre países. Ciertamente, endos de los tres regímenes, los arreglosinformales interactúan con política pú-blica que o bien enfatiza la productividadlaboral o la protección social, estatal-productivista y estatal-proteccionista.Estas son dos variaciones de regímenesestatales informales. Por el contrario, enotros, la población depende de arreglosinformales, mientras que las políticaspúblicas son tímidas o casi inexistentes.Se trata de un régimen, en mayor o me-nor grado, familiarista.

Cuarto, muestro que aún con datos denivel nacional es posible hacer un análi-sis, sino óptimo, al menos más sensiblea la combinación de estratificación so-cioeconómica y de género.


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¿Qué mundos del bienestar coexistendentro de cada régimen? ¿Cómo tienelugar el manejo de riesgos dentro decada uno de los cuatro regímenes debienestar identificados? Para respondera esta pregunta es preciso pasar delanálisis comparativo de muchos países,a una mirada más detallada de un nú-mero más pequeño. Interesa entoncesexplorar cuatro países pertenecientes acada uno de los regímenes identificadospara comprender qué mundos del bien-estar interactúan y coexisten bajo unou otro régimen. Esto es algo que hastael momento nunca se ha hecho porqueel análisis empírico de regímenes debienestar se ha basado en promediosnacionales y no en una reconstrucciónde la constelación de mundos a quecada tipo de régimen da lugar.

Pero el presente del bienestar está nece-sariamente moldeado por trayectoriashistóricas. Por eso, antes de reconstruirmundos del bienestar, a continuaciónpresento una muy apretada caracteriza-ción histórico-social de cuatro paísesseleccionados, siempre en función deprincipales prácticas de asignación derecursos. Estos pertenecen a cada unode los cuatro regímenes de bienestaridentificados, pero también a distintassubregiones, concretamente andina,centroamericana y del cono sur.

De los países con régimen estatal-pro-ductivista, Chile era una elección obvia:durante los años ochenta y noventa fueemblema de las reformas en el modelode acumulación y distribución de la re-

gión. Tanto Chile como Costa Rica estánentre los países con mayor índice dedesarrollo de América Latina. Por eso,entre los países con régimen estatal-proteccionista, el más heterogéneo delos conglomerados, seleccionamos aCosta Rica, un país que frecuentementese contrapone a Chile en dimensionescomo el ritmo y heterodoxia de las re-formas. Junto con Panamá, es ademásde los menos estudiados de maneracomparada entre los que conforman elrégimen. Y cuando se compara, usual-mente es con los países de AméricaCentral, frecuentemente más por proxi-midad geográfica que a partir de un cri-terio analítico como el propuesto eneste estudio.

Once son los países con régimen fami-liarista, los cuales se distribuyen entoda la región. Seleccionamos por eso aun país andino y a uno centroameri-cano, los cuales pertenecen a los sub-grupos 3a y 3b, por lo tanto muestrandistintos grados de informalización delbienestar. El primero es Ecuador, unpaís que a diferencia de otros pertene-cientes al mismo conglomerado, comoEl Salvador y Guatemala, no viene deuna historia reciente de terrorismo deestado, sino de una relativa incorpora-ción de demandas que fue dramática-mente interrumpida por la crisis de fi-nes de los años noventa. Comparte conGuatemala el ser uno de los países deAmérica Latina con mayor proporciónde población indígena. El segundo esNicaragua, país centroamericano limí-trofe con Costa Rica.

2. TRAYECTORIAS HISTÓRICAS

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A continuación presento los principalesrasgos de las prácticas de asignación derecursos en cada uno de los países se-leccionados, para luego, en el siguientecapítulo, abordar los mundos del bien-estar que coexisten en cada país. De unamanera tan sintética difícilmente sehaga justicia a la complejidad de la reali-dad de cada uno de los países conside-rados. Antes bien, el objetivo es dejarplanteados rasgos característicos quedan lugar a los mundos del bienestaridentificados en el siguiente capítulo.Estos rasgos se abordan en tanto lega-dos dejados por coyunturas críticas re-cientes, los cuales establecen límites ymárgenes de acción para la realidad delrégimen de bienestar actual.

¿Cómo relacionar el análisis del presentecon las marcas que deja la trayectoria delpasado? Tres son los conceptos que ofre-cen claves para comprender las prácticasactuales de asignación de recursos: he-rencia, coyuntura crítica y legados histó-ricos (Collier y Collier, 1991). La herenciaalude al período de modernización eco-nómica y establecimiento de la políticasocial que tuvieron lugar en el siglo pasa-do entre las décadas de los años veinte ycuarenta según haya sido temprana(como en Chile o Ecuador), tardía (comoen Nicaragua) o rápida (como en CostaRica). Muchos de los rasgos actuales dela relación entre mercados laborales, po-líticas públicas, y ámbito doméstico, sur-gen en ese momento, de la mano de losprocesos tales como la urbanización, ladiferenciación institucional y el desarro-llo de sistemas políticos.

La «coyuntura crítica» constituye un pe-ríodo histórico definido, en el que tie-nen lugar cambios significativos y quea su vez producen un conjunto de le-gados (Collier y Collier, en Mahoney,2001). «Las coyunturas críticas aumen-tan la probabilidad de que los paísesquieran seguir caminos particulares dedesarrollo (...ellos) tienen ese efectoporque se dirigen a la formación de ins-tituciones que tienden hacia la persis-tencia y eso no se puede transformarfácilmente» (Mahoney, 2001: 114). Entérminos del bienestar, la más recientecoyuntura crítica tuvo lugar en los añosochenta cuando estas sociedades vivie-ron picos de conflicto, tanto en térmi-nos distributivos —vinculados al mane-jo de riesgos en el marco del ajuste delas economías—, como en las reglas dejuego políticas que permitieran abor-darlos. Transición económica y transi-ción política estuvieron entonces, comosiguen estando ahora, altamente inte-rrelacionadas y han conllevado profun-das transformaciones sociales cuyamejor comprensión es uno de los obje-tivos de esta investigación.

Finalmente, el legado histórico alude ala secuencia de eventos, relaciones y di-námicas de cambio que se hipotetizancomo producto de una coyuntura crítica(Collier y Collier, 1991). Otra manera dereferirse a estos legados es como lohace Edelberto Torres-Rivas, como «finde una época» en tanto «cierre de un pe-ríodo caracterizado por el agotamientode actores, relaciones e ideologías queimprimieron a la historia particular de


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una sociedad una dirección y un senti-do» (1998: 95). Cuando se produce un«fin de época» estamos ante el fin de unlegado y el inicio a una nueva coyunturacrítica. En materia del bienestar, el fin dela coyuntura crítica dejó importantes le-gados en términos de las prácticas deasignación de recursos y del manejo deriesgos.

Entre los principales legados, en loscuatro países destaca la consolidaciónde un nuevo modelo de acumulación; elcambio en la constelación de actores in-volucrados en las decisiones políticas,consecuencia directa de la transicióndemocrática; la aparición de nuevos ac-tores sociales que canalizan demandasy ejercen presión sobre el sistema políti-co en demanda de mejores condicionesde vida; y las transformaciones en la or-ganización de las familias y sus relacio-nes con el Estado y el mercado laboral.

En los legados se centra el siguienteanálisis, haciendo un gran esfuerzo deselectividad que evidentemente no hacejusticia a la complejidad de cada reali-dad nacional. Permite, sin embargo,tender un puente entre la historia re-ciente, los arreglos sociales que fueronproducto de dicha historia, y el bienes-tar actual de la población. Los mundosdel bienestar que se describen en el ca-pítulo siguiente constituyen, en sí mis-mos, uno de los legados más importan-tes dejados por la coyuntura crítica. Sinembargo, son producto de estas trans-formaciones y continuidades. De allí laimportancia de describir de manera cua-

litativa y más comprensivamente eneste capítulo, legados que están íntima-mente interrelacionados con el manejoactual de riesgos.

I. CHILE

Después de una dictadura de 16 años, elretorno de la democracia en Chile tuvolugar en el contexto de un modelo eco-nómico totalmente distinto al que le ha-bía precedido. El estado que emergiófue netamente liberal y similar al exis-tente en los Estados Unidos (Tironi,2005). La coyuntura crítica se tradujo enuna creciente mercantilización del bien-estar, simultánea a una caída de los in-gresos y a un aumento del desempleo,que vulneró las condiciones para queuna importante parte de la poblaciónpudiera mercantilizar efectivamente elbienestar.

El diseño actual de la «arquitectura» delbienestar en Chile refleja una combina-ción entre la moldeada durante la dicta-dura militar que tuvo lugar entre 1973 y1990, y las correcciones introducidas apartir de 1990 bajo las administracionesde gobierno de centro-izquierda, agru-pados en la Concertación de Partidospor la Democracia. En atención a la pre-cariedad democrática inicial y a la cons-trucción de acuerdos que aseguraran lagobernabilidad, estos cambios fueronprimero más tímidos y posteriormentemás contundentes, aunque siempredentro de las reglas de juego definidas

Trayectorias históricas

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previamente. En general, han ido en ladirección de desmercantilizar en algúngrado áreas clave de la política públicacomo educación, salud y pensiones.

¿Qué ocurre en términos de mercantili-zación, desmercantilización y familiari-zación?

I.1. Mercantilización: altosingresos muy desigualmenterepartidos

En esta dimensión un legado fundamen-tal fue la alta desigualdad que dejó ladictadura militar y que desde entoncesse ha mantenido constante, a pesar de laestabilidad y del crecimiento económi-co. El retorno de la democracia consoli-dó y legitimó la estrategia económicaneoliberal instaurada bajo la dictadurade Pinochet. A la vez, con la democraciael país logró una reducción radical de lapobreza. Para mediados de la década delos noventa el ingreso per cápita se acer-caba a los 5.000 dólares, la productivi-dad laboral había aumentado en un pro-medio anual de 4,1%, y el empleo y lossalarios reales habían crecido a un pro-medio anual del 2,6% y el 4,8% respecti-vamente (Drake y Jaksic, 1999).

Sin embargo, este crecimiento econó-mico no logró impactar en la equidad dela distribución del ingreso: «para 1996,el quintil superior de ingresos acapara-ba el 57% del ingreso total, mientrasque el quintil inferior representaba sóloel 4,5% del ingreso total» (Drake y Jak-

sic, 2000: 21). Estas desigualdades sonresultado de dos factores principales.Primero, refleja una desigual distribu-ción del ingreso asociada a un mercadolaboral que continúa mostrando un altonivel de desempleo y una alta inestabili-dad del trabajo asalariado, especial-mente en el nivel educativo medio-bajoy bajo (Raczynski, 2006). Segundo, refle-ja el efecto estratificador de las políticassociales que establecieron una clara di-ferencia entre quienes podían (y en esecaso debían) mercantilizar el manejo deriesgos, y quienes no y por lo tanto ac-cedían a servicios estatales.

Por otro lado, la descentralización y laprivatización atentaron directamentecontra el acceso a servicios universalesde salud, vivienda, educación. Las des-igualdades en el empleo y los ingresosse trasladaron a los seguros de salud yvejez: la pérdida, temporal o permanen-te del empleo atenta directamente con-tra la atención médica, especialmenteen el tratamiento de segundo y tercer ni-vel, y contra el acceso a una pensióndigna plenamente dependiente de la ca-pacidad contributiva (PNUD, 2000). Unaproporción importante de la poblaciónno ha logrado ni logrará consolidar de-rechos bajo el régimen de capitalizaciónindividual. «Una proporción importantede los afiliados a las AFP no aparecencomo cotizantes. Otros no van a lograrcumplir los 20 años para alcanzar la ga-rantía estatal de la pensión mínima.Y por último, hay quienes cumpliendolos 20 años no tendrán los ahorros ne-cesarios para dicho objetivo» (PNUD,


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2000: 43). Las desigualdades alcanzaronademás otras áreas de la vida cotidianacomo la vivienda, la segregación urba-na, la inseguridad, el acceso a serviciosmunicipales, el tiempo destinado a lamovilización, y las esperas para trámi-tes y consultas médicas.

I.2. Asignación autorizada derecursos: fortalecimientode componentes solidarios

La transición democrática mostró unalto grado de continuidad en la estrate-gia de crecimiento económico y en ge-neral el modelo de acumulación. Vinode la mano del interés de los gobiernosde la Concertación, de introducir cam-bios graduales y no estructurales, enmateria de política laboral y social (Rac-zynski [1999], 2002; Castiglioni, 2006) 1.Los cambios se orientaron a «perfec-cionar el modelo heredado del gobier-no militar, procurando al mismo tiem-po no sólo reducir los crecientes nivelesde pobreza y desigualdad imperantes,sino también mejorar los niveles de ac-ceso y la calidad de los servicios so-ciales» (Castiglioni, 2006: 69). Durantela primera administración democrática(Alwyn 1990-1994) se fortalecieron lasfunciones de planificación y regulación

pública, en particular laboral. Por ejem-plo, se establecieron pactos socialespara regular los mercados laborales apartir de un reestablecimiento de los de-rechos de sindicatos y trabajadores 2.Por otro lado, dentro del marco del para-digma residual previo, aumentó consi-derablemente la inversión y la densidadde medidas, especialmente destinadasa la población más pobre (Arellano,2004).

En los principales sectores de políticasocial se introdujeron cambios orienta-dos a mejorar los sectores salud, educa-ción y, en menor medida, pensiones.Uno de los de mayor envergadura, yadurante la administración de RicardoLagos (2000-2006) fue el Plan de AccesoUniversal y Garantías Explícitas de Sa-lud (AUGE) destinado a garantizar laatención de un conjunto de patologíasentre todas las personas beneficiariasdel sistema de salud, sea público (a tra-vés del Fondo Nacional de Salud, FO-NASA) o privado (ISAPRES). Comenzó afuncionar en el año 2002 con tres enfer-medades y se extenderá gradualmentehasta alcanzar 57 patologías en 2007(Castiglioni, 2006: 71). En este y otroscasos, varios de los componentes soli-darios no fueron aprobados. Sin embar-go, se puede hablar de una tendencia a


1 Las reformas estructurales son las que afectan el diseño de los programas en el nivel de los principios ode los instrumentos de política. Como lo señala Castiglioni, son aquellas que «implican cambios significa-tivos en la provisión de servicios, reglas de elegibilidad, niveles de beneficios, la redefinición de los rolesdel Estado y el mercado, y el tipo de política social que se implementa (por ejemplo, sustituyendo un siste-ma de tipo universal por uno basado en la focalización)» (Castiglioni, 2006: 77).2 Incluyó la regulación de condiciones laborales mínimas y protecciones contra despidos.

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amortiguar algunos de los efectos másregresivos e inequitativos de las refor-mas de la década previa.

El gasto social se caracterizó en estaépoca por su progresividad, en particu-lar de los subsidios monetarios focaliza-dos (Arellano, 2004). La política social seorientó hacia el desarrollo de capital hu-mano, principalmente mediante la in-versión en educación y salud. Por ejem-plo, en educación, durante el primerquinquenio de los años noventa el gastocreció un 53% en términos reales (Are-llano, 2004: 16). «La asignación de re-cursos al sector educación por parte delEstado y por las familias no sólo fuemuy importante sino que fue creciente.Los recursos públicos fueron asignadoscon un claro criterio de progresividad,favoreciendo principalmente a los niñosde hogares de menores ingresos. Estose tradujo en aumentos de cobertura, enmenor repitencia y deserción y en ma-yor permanencia en la escuela duranteuna jornada extendida. Al mismo tiem-po las rentas de los docentes se eleva-ron marcadamente, superando la situa-ción de abandono y de desinterés poringresar a la carrera docente que se ha-bía generado en los años 80» (Arellano,2004: 23).

I.3. Familias y comunidades:haciendo frente a la reduccióndel Estado

Pese a los esfuerzos por fortalecer lapresencia de la política social en la vida

de chilenos y chilenas, «desde fines delos años 70 se ha producido un retiro delEstado como instancia de protección ypromoción social, y una transferenciacreciente de esa labor al mercado. Estoha significado una recarga extraordina-ria para la familia, que ha tenido que sa-lir al ruedo para acoger a aquellos queno logran integrarse al mercado, y paracontener a los que no consiguen perma-necer establemente en él o fracasan enel intento» (Tironi, Valenzuela y Scully,2006: 20). Pese a la dificultad o imposibi-lidad de registrar estos cambios de ma-nera estadística, en el capítulo siguienteveremos que difícilmente las prácticasde manejo de riesgos actuales se pue-dan entender sin darle un lugar prepon-derante a la familia.

II. COSTA RICA

Al igual que Chile, Costa Rica es partede un régimen de bienestar en el que lapolítica pública tiene un papel en la vidade millones de personas, tanto a travésde la prestación de servicios públicoscomo de la regulación de los serviciosprivados. A diferencia de Chile, en CostaRica la prestación pública de servicioses muy alta entre sectores medios y elcomponente solidario está presente enla salud y las pensiones. La expectativasobre el manejo colectivo de riesgos estambién alta, como lo refleja la resisten-cia a las reformas pro mercado durantela última década. El diseño actual de lapolítica pública responde básicamente a


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la arquitectura del momento previo a lasreformas con componentes de indivi-dualización del financiamiento y los be-neficios, que todavía actúan de maneracomplementaria y son relativamentepequeños.

El principal legado de la crisis de losochenta fue un cambio de dirección, deun estilo de democracia social a otrofuertemente marcado por la atracción deinversión extranjera, la liberalización co-mercial y promoción de exportaciones(Rovira, 2000). Se produjo una adop-ción selectiva del llamado «Consensode Washington». El cambio fue un híbri-do: se mantuvieron la mayoría de lasinstituciones existentes y se crearonnuevas. La fuerte intervención estatalpara el fomento del comercio y la libera-lización financiera fue al «estilo tico», lacaracterística fue el gradualismo. Y sinimportar lo molesto que podía ser el es-cenario de la coexistencia de las viejasinstituciones, para finales de los añosnoventa lo que el nuevo modelo necesi-taba para funcionar estaba en su lugar.El desmantelamiento de las institucio-nes y reglas de juego propias del mode-lo de sustitución de importaciones tuvolugar de manera gradual. La creación delas nuevas instituciones propias del mo-delo de promoción de exportaciones fuesistemática y más rápida. Detrás del fi-nanciamiento de lo viejo y de lo nuevo,el déficit fiscal creció y se convirtió en eltalón de Aquiles del período. La cargaimpositiva corresponde al 13% del pro-ducto interno bruto. Llamativamente,uno de los estados que figura como uno

de los más desarrollados de AméricaLatina, se encuentra también entre losque tienen menos fondos.


II.1. Mercantilización: desigualdadcreciente

Entre 1994 y 2003 Costa Rica tuvo jun-to con Chile, el promedio de creci-miento económico más alto de Améri-ca Latina (4,3%). El valor total de lasexportaciones creció considerablemen-te, de US$ 1.676 millones en 1991, aUS$ 5.277 millones en e 2002. Y no sólolas exportaciones crecieron sino que sediversificaron para incorporar nuevosproductos que desplazaron la concen-tración previa en café y bananas. Parael 2000 el número de productos expor-tados era de más de 3.000 y el 53% delvalor total de las exportaciones prove-nía de seis productos, concretamente,ananás, textiles, bananas, café, medici-nas y equipo médico (PROCOMER,2001). Sin embargo, sólo 2,33% de to-das las unidades productivas exportan(concretamente 1.745 empresas) y deesas, 600 concentran el 98% del totalde las exportaciones.

En el año 2003 el desempleo alcanzó el6,3%, el mayor porcentaje de las últi-mas dos décadas. La subutilización dela fuerza de trabajo alcanzó el 15%, com-parado con un 10% en 1990. Y es que las


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exportaciones no tradicionales y el tu-rismo no compensaron la gran cantidadde empleos que se perdieron en la agri-cultura tradicional, dedicada al cultivode granos básicos como maíz y frijoles.Además, el empleo público disminuyódel 17% en 1990, al 14% en el año 2003.Las excepciones de esa pérdida de per-sonal fueron en las instituciones a cargodel cuidado de la salud, educación ypensiones. En tercer lugar el país recibeuna gran cantidad de población inmi-grante, principalmente de Nicaraguaaunque también de Colombia y otrospaíses de América del Sur.

El desempeño del mercado laboral hadejado que desear: el crecimiento actualdel empleo informal es mayor que elque tiene el empleo formal (6,7 y 5,3,respectivamente) lo cual ha llevado auna creciente polarización del mercadolaboral, con menos empleos formales yde alta calidad, y mayor cantidad de em-pleos informales y de escasa calidad(Pérez Sáinz, Andrade-Eekhoff, Bastos yHerradora, 2004). Las familias no hanpodido aún recuperar su capacidad decompra previa a la crisis económica,aunque dicha pérdida es parcialmentecompensada por el «ingreso social» queobtienen en forma de transferencias y,más aún, de servicios.

Y de la mano de la informalización seha producido una rápida concentracióndel ingreso. Costa Rica continúa tenien-do el segundo lugar después de Uru-guay en términos de equidad en la dis-tribución de los ingresos. Sin embargo,

la tendencia es preocupante porque elritmo de concentración es el mayor deAmérica Central: en 1997 el coeficientede Gini estaba entre 0.37 y 0.39 peropara 1999 había superado el 0.40 y en2001 alcanzó su punto máximo con0.44. Aunque luego volvió a bajar lige-ramente, no ha vuelto a ubicarse pordebajo del 0.40 (Estado de la Nación,2005). Paralelamente la población bajola línea de pobreza mostró una gran caí-da a mediados de los años noventa ydesde entonces se estabilizó en torno al20% de la población, es decir, constanteen términos relativos y creciente en tér-minos absolutos.

II.2. Políticas sociales: serviciosuniversales devaluados y bajopresión de reforma

La política social experimentó reformasen áreas claves como pensiones, edu-cación y salud. Estas reformas fueronhíbridas: el cuidado de la salud y laspensiones continuó siendo universal ybasado en los principios de equidad ysolidaridad, aunque se introdujeroninstrumentos propios del «nuevo ge-renciamiento público» en salud (comola división de funciones) y aumentó elcomponente del ahorro obligatorio in-dividual en pensiones. En general lasinstituciones sociales permanecieronsin ser reformadas. Las institucionesnuevas se enfocaron básicamente en lasupervisión y las previas principalmen-te en el financiamiento y la prestaciónde servicios.


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Los niveles de inversión pública se man-tuvieron e incluso aumentaron duranteel período, pasando del 14,5% del PIB en1990, al 18,2% en 2002. Sin embargo, lainversión por persona no recuperó losniveles previos a la crisis económica (Es-tado de la Nación, 2004). En suma, lacomposición sectorial cambió, con uncrecimiento en la educación y las pen-siones y una caída en la salud. La inver-sión pública en educación pasó del 3,8%en 1990 al 5,9% en 2003, ligeramente pordebajo del 6% establecido en la Cons-titución Política. La educación básicapasó del 55% en 1990 al 70% en 2003 y elaumento de inscripciones universitariasfue absorbido por instituciones priva-das que pasaron de 8 a 50. Si bien losrecursos destinados al combate a la po-breza fueron considerables (alrededordel 1,5% del producto interno bruto sóloa través del Fondo de Desarrollo Social yAsignaciones Familiares (FODESAF), lamayor parte de los recursos a los que ac-cedieron los pobres provinieron de pro-gramas universales, particularmente deeducación.

La educación fue una prioridad: entre1990 y el 2003 aumentó el personal y elnúmero de escuelas se duplicó. Hoy endía, el 90% de los niños y adolescentesestán matriculados en la educación pri-maria y secundaria y asisten a escuelaspúblicas. Las viviendas públicas se ex-pandieron en una tasa anual de 4%, vir-tualmente la misma tasa del crecimientode los hogares. Los bonos de viviendafueron un subsidio importante para laexpansión de las soluciones de vivienda,

aunque el programa se confundió conpolíticas clientelistas.

A pesar de que formalmente los progra-mas universales se mantuvieron, deca-yó su calidad y oportunidad. La emigra-ción de la clase media hacia el sectorprivado refleja las dificultades en el ac-ceso, oportunidad y calidad de los servi-cios. La salida se evidencia incluso enlos servicios del cuidado de la salud queforman parte de la seguridad social obli-gatoria para trabajadores/as asalaria-dos/as y no asalariados/as. Mucha gentecontribuye con los servicios públicos,pero también están pagando serviciosprivados y en muchos casos haciendocopagos ilegales para evadir los perío-dos de espera y recibir un cuidado deurgencia más sofisticado, como la ciru-gía (Martínez Franzoni y Mesa-Lago,2003; Martínez Franzoni, 2005). De for-ma que las instituciones de bienestarsocial no han sobrevivido de manera in-tacta (Sandbrook, Edelman, Heller yTeichman, 2006).

Costa Rica tiene la mayor esperanza devida de América Latina (78,6 años) y lasegunda mortalidad infantil más baja dela región (después de Cuba e igual queChile, 10 por cada 1.000 niños/as naci-dos/as vivos/as). La caída de la matrícu-la secundaria que se produjo en losaños setenta y ochenta ha sido parcial-mente superada para lograr una cober-tura del 60%, similar a la que existía en-tonces. Aún así, solo 3.6 de cada 10estudiantes terminan la educación se-cundaria (Estado de la Nación, 2004).


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Las pensiones contributivas cubren amenos de la mitad de la población eco-nómicamente activa. En general, pode-mos decir que a la población le va bienen términos de las condiciones de vidaque reflejan inversión de largo plazo(como la esperanza de vida) pero no tanbien en términos de aquellas condicio-nes que reflejan la inversión social ac-tual.

II.3. Familias: arreglos cambiantescon servicios públicosinerciales

El principal legado de la coyuntura crí-tica (aunque no exclusivamente pro-ducto de las condiciones económicas)fue la creciente incorporación de lasmujeres al mercado de trabajo. Si bienel Estado no necesariamente se ha reti-rado de la vida de sectores medios ybajos, sus servicios plantean dos limi-taciones. Primero, continúan estandoprincipalmente dirigidos a un modelode familia tradicional, con hombre pro-veedor y mujer cuidadora. Esto se re-fleja en los horarios de atención y engeneral, en la expectativa de contarcon una persona adulta, usualmentemujeres, para ser contraparte del Esta-do. Y esto ocurre a pesar de la alta pre-sencia de hogares con jefatura femeni-na en los que las mujeres reparten sutiempo entre largas jornadas de trabajoremunerado y no remunerado, y de laalta proporción de cónyuges y esposascon trabajo remunerado. Segundo, serefleja en la mínima presencia de servi-

cios de cuidado, por ejemplo infantil,que compensen la salida de las muje-res del hogar.

Además, la pérdida de calidad y oportu-nidad de servicios públicos, que tuvo lu-gar en la última década, exige que sedestine mayor tiempo al acceso, formale informal, por definición, tarea princi-palmente femenina.

III. ECUADOR

En Ecuador la vida cotidiana es muyinestable. No tienes crédito seguro,las instituciones se caen. Hay un en-torno de incertidumbre generalizado[Herrera, 2006].

Ecuador ilustra un régimen de bienes-tar que combina un discurso individualy mercantil del bienestar, una realidadque difícilmente permite alcanzarlo, yun pasado no tan lejano marcado porfuertes expectativas con el manejo co-lectivo de riesgos. Esto porque viene deun pasado en el cual el Estado hizo efec-tivamente esfuerzos por atender lasdemandas sociales. Si bien estuvieronsegmentados y claramente diferencia-dos según regiones, etnia y clase social,el éxito primero bananero y luego pe-trolero se reflejó en una multiplicidadde programas públicos y estuvo acom-pañada por una expansión en el reco-nocimiento de derechos. El modelodesarrollista y la modernización truncaque éste alcanzó, obtuvieron una arqui-


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tectura del bienestar marcada por altasexpectativas sobre el Estado, así comoaccesos clientelares diferenciados se-gún la relación de la población, general-mente organizada, con el poder políti-co. Cuando este llegó a su fin lo hizo demanera abrupta, dejándole a la pobla-ción pocas opciones más que salidasfuertemente familiarizadas para saliradelante. Y desde entonces, la inestabi-lidad política no ha hecho sino agudizary ser agudizada por las difíciles condi-ciones sociales.

En los últimos años el país se ha carac-terizado por el desencuentro entre laampliación de la participación ciudada-na y demandas sociales, por un lado, yel ajuste de la economía, por el otro.Esta tensión ha tenido costos altospara la institucionalidad democrática:entre 1996 y el 2001 el país tuvo el nivelmás bajo de confianza en las institucio-nes democráticas como el Congreso ylos partidos políticos (Tanaka, 2006),pero también de desencanto y pérdidade confianza en el país. La principal ex-pectativa de la población ecuatorianaparece ser la discontinuidad políticay de políticas (Vásconez, Córdoba yMuñoz, 2005). La inestabilidad es unadimensión transversal a las distintasprácticas de asignación de recursos enel país.

¿Qué ocurre en términos de mercanti-lización, desmercantilización y familiari-zación?

III.1. Mercantilizacióntransnacional: la explosiónde la «salida»

A comienzos del siglo Ecuador experi-mentó una ligera recuperación refleja-da en un aumento del producto internobruto y en la demanda de bienes y ser-vicios. Pero la recuperación fue frágil ylas remesas y el alza en los precios delpetróleo son los principales responsa-bles, exógenos, de dinamizar la econo-mía (ILDIS, 2002).

El mercado laboral ecuatoriano se ca-racteriza por precarización, informali-dad y segmentación. La proporción detrabajadores/as asalariados/as es pocomás de la mitad y un tercio de la pobla-ción ocupada desempeña trabajo inde-pendiente no calificado. No se crea em-pleo formal, aumenta más el empleoinformal y es éste el que define la pautaen los vaivenes del desempleo y el su-bempleo (Martínez, 2006). Entre enerode 1998 y julio de 2003 el trabajo infor-mal creció del 29 al 33%. La afiliación alInstituto Ecuatoriano de Seguridad So-cial (IESS) y con contrato permanentecayó del 52 al 42%, y la población concontratos temporales y sin afiliación a laseguridad social aumentó del 16 al 21%(Vásconez y otros, 2005). Existe un des-empleo por encima del 10% pero lo queprima no es el desempleo sino casi un50% de subempleo (Jácome, 2006).

La población femenina económicamen-te activa entre 15 y 64 años es la másalta de los cuatro países considerados


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(40,3%). Las mujeres tienen máximapresencia asalariada en general y en elsector público en particular. Paralela-mente a una reducción de la brecha enlos niveles educativos de hombres ymujeres, la brecha en los ingresos, esdecir, el retorno educativo, ha aumenta-do (Ponce y Martínez, 2005). Actualmen-te se ubica en un nivel intermedio, me-nor que Chile, aunque mayor que enCosta Rica y Nicaragua.

¿Cómo hace frente la población a loscambios y a la inestabilidad? Básica-mente con la elasticidad en el trabajo delas mujeres y la movilidad del trabajo dehombres y mujeres. Una parte impor-tante de los ingresos actuales dependedel mercado laboral trasnacional. Fren-te al retiro del Estado y las «fallas» delmercado, el manejo de riesgos ha sidocrecientemente familiarizado. Una parteimportante de la población, entre la quese va y la que se queda, ha frenado elvertiginoso deterioro de las condicionessociales con remesas, las cuales permi-ten o al menos facilitan mayores gradosde mercantilización del bienestar. «Lasfamilias funcionan como unidades desustentación de los procesos migrato-rios», pues factores como los recursosdisponibles, la estructura familiar, y laetapa en que ésta se encuentra, influyenen la forma y las estrategias que asumela emigración (Valdivieso, 2001: 101).

La emigración ecuatoriana es de largadata pero a fines de los años noventa seprodujo el pico (Carrillo, 2005). A partirde 1998, 12 de cada 100 ecuatorianos/as

emigraron del país (Herrera, 2006) y ensólo 5 años, entre el 2000 y el 2005 emi-graron más de un millón de ecuatoria-nos/as (Acosta, 2005). Se convirtió asíen la principal válvula de escape a la cri-sis económica; se acentuó con la dolari-zación y, como en El Salvador (aunquecomplementado por las divisas petrole-ras), a la vez la hicieron posible (Acosta,2005).

Es que las remesas aportan divisas equi-valentes a las exportaciones conjuntasde café, cacao, bananas, atún y pescado.Un millón de personas, 14% de la pobla-ción adulta las recibe. Alcanzan en pro-medio US$ 175 o 150 por hogar, segúnlos estudios, y se concentra en hogaresque obtienen, a partir de otras fuentesde ingresos, un promedio de US$ 500.Se destinan principalmente a consumobásico, construcción o mantenimientode la vivienda, artículos del hogar, edu-cación, pago de endeudamiento parael viaje, y acceso a productos previa-mente considerados suntuarios (FOMINy FLACSO en Carrillo, 2005).

Con el aumento de la población emi-grante también cambió su perfil y sudestino. Si antes era principalmente ru-ral, se volvió igualmente urbana; si an-tes era principalmente masculina, ahorase distribuye de manera pareja entrehombres y mujeres; si antes las mujeresgeneralmente emigraban para reencon-trar a sus parejas, ahora también son lasprimeras en emigrar, incluso dejando enel país a sus hijos/as de manera tem-poral, y son activas generadoras de re-


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mesas. Si antes era principalmente depersonas de escasos recursos, ahora sediversificó su composición socioeconó-mica. Si antes el principal destino eraEstados Unidos, ahora incluye fuerte-mente a Italia y a España.

III.2. Familias: presióny recomposición

Más allá del problema laboral factoressubjetivos relacionados incidieron fuer-temente en la decisión de emigrar(Acosta, 2005; ILDIS, 2003). En un esce-nario de inestabilidad política, psico-lógica y social, el país se tornó en un es-cenario poco atractivo e inseguro paradesarrollar proyectos de vida. La pobla-ción experimentó la crisis «como unadrástica reducción del marco de oportu-nidades para la producción de los pla-nes de vida (...). Y como un espacio parala innovación de estrategias familiarespara la reproducción social y subsisten-cia» (ILDIS, 2003: 9). La emigración pasóde ser un proyecto individual a conver-tirse en una estrategia de supervivenciacolectiva.

Los cambios asociados a la inserción la-boral de las mujeres y a la emigraciónde hombres y mujeres, tienen efectosimportantes en la organización de las fa-milias que sólo se están comenzando aabordar. Sabemos que crean una opor-tunidad de cambio en los papeles de gé-nero tradicionales: en un 66% de los ho-gares son las mujeres quienes recibenlas remesas y frecuentemente las acom-

pañan con su propio trabajo remunera-do. Sabemos que la dinámica migrato-ria ha aumentado el trabajo femeninoconsiderablemente: la mayor parte deltrabajo doméstico y de cuidados que sedeja atrás se reparte entre otras mujeresde la familia; los nuevos papeles de ge-neración de ingresos conllevan el des-empeño simultáneo de tareas fuera ydentro del hogar; y los papeles de géne-ro tradicionales tienden a restablecersecuando se produce la reunificación fa-miliar (Castello, 2006; Herrera, 2006).

Entre las familias afectadas por la emi-gración hay consenso de que ésta traemejoras en las condiciones económi-cas. A la vez consideran que todo lo de-más es negativo y que la emigración nodebería existir (Castello, 2006). Estas fa-milias se distinguen entre las que tie-nen vínculos trasnacionales relativa-mente consolidados (en términos deremesas, comunicación y visitas perió-dicas), las que tienen una alta inestabili-dad en estos vínculos, y las que estánen proceso de reunificación. Y dada laalta proporción de emigrantes, estas di-námicas tienen alcance general en lasociedad: mal que bien todas las per-sonas son protagonistas directas o in-directas de esta situación (Herrera enPrieto, 2005).

La emigración es una dinámica fuerte-mente familiar, no comunitaria, y fre-cuentemente produce competencia, porejemplo, por el cuidado de las casas delos/as emigrantes (Martínez, 2006). Hayexcepciones como la asociación Rumi-


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ñahui. Ésta surgió en Madrid, reúne aunos 200 miembros de Quito, y ofreceservicios de apoyo fundamentales parala comunicación, la autoayuda y el cui-dado de niños/as para hacer los debe-res, además de la incidencia política enmateria migratoria a ambos lados delAtlántico (Castello, 2006). Sin embargo,su papel en la asignación autorizada derecursos es puntual e incluso la organi-zación se financia con venta de serviciosy no con las propias remesas. Tampocohay política pública que canalice reme-sas hacia objetivos productivos o dis-tributivos. En este tema hay vacío delEstado y relativa presencia de ONG y or-ganismos multilaterales como el BancoMundial. Para que tenga sentido su usoproductivo hay que crear condiciones:«los campesinos no serán economistaspero saben lo que les conviene» (Álva-rez, 2006).

III.3. Política social: de poco a casi nada

El país experimenta una transición de-mográfica plena, con un descenso de lamortalidad y la fecundidad, que se re-fleja en un incremento del peso relati-vo de jóvenes adultos y aún ligeramentede personas adultas mayores (Egüez,2005). Tiene por delante el bono demo-gráfico aunque lejos de aprovecharlo, loestá exportando. La asignación autori-zada de recursos enfrenta serias limita-ciones en la oferta aunque también en lademanda, y de hecho, el desencuentroentre crecientes demandas sociales por

un mayor acceso a recursos y la res-puesta gubernamental ha estado en elcentro de débiles lealtades electorales,efímeras identidades partidarias y altainestabilidad institucional.

Del lado de la oferta, si bien en los añosnoventa hubo una recuperación de lainversión social por habitante, en com-paración con la situación previa a la co-yuntura crítica el Estado redujo su parti-cipación. Ecuador invierte actualmentepor persona US$ 131, menos inclusoque Bolivia y Paraguay, países del sub-grupo 3b, como se describió en el capí-tulo previo. El gasto actual es progresivoy pro-pobre: los servicios universales enlos hechos, aunque no necesariamenteen el papel, redujeron su presencia. Losprogramas focalizados aumentaron supresencia pero son completamente in-suficientes para frenar el empobreci-miento y atender tanto numerosas de-mandas sociales históricas como lasproducidas recientemente por la crisis(León y Vos, 2003).

Los principales programas focalizadosson dos: el Bono de Desarrollo Humano(BDH, inicialmente Bono Solidario) y elPrograma de Alimentación y Nutrición(PANN, 2000). Los principales programasuniversales son el Programa de Materni-dad Gratuita y Atención Infantil (produc-to de una ley de 1994 reformada en 1998)y el Aseguramiento (a través de la Ley deSeguridad Social que reemplazó a la pre-via Ley de Seguro Social Obligatorio)(Guzmán, 2005), además del subsidio algas que tiene actualmente mayor co-


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bertura de sectores medios que bajos.Como se analiza en el capítulo siguiente,existen serios problemas de cobertura y,sobre todo en el caso de los programasfocalizados, existe un alto grado de clien-telismo en el acceso a los servicios.

Del lado de la demanda hay dos factoresimportantes que mencionar. Por un ladola crisis económica y los recortes fisca-les han incidido en la abstención o limi-tación para acudir a utilizar serviciospúblicos (Vásconez y otros, 2005: 23).Por ejemplo, existe la escuela pero la fa-milia no puede pagar el transporte yesto afecta la matrícula escolar. Por otrolado, el desencanto con el Estado alcan-za la percepción de los servicios públi-cos. Especialistas consideran que, enmuchos casos, tanto en materia educati-va como de salud, hay más serviciosque funcionan bien que los que la po-blación cree que funcionan. «Hay la ideade que pagar 5 dólares por una visita almédico hará que el servicio sea necesa-riamente mejor» (Herrera, 2006).

IV. NICARAGUA

La realidad es que las leyes sólo estánen un papel, para los que gobiernan ypara la capa social que está arriba lasleyes no existen. Violentan las leyes ylas cárceles están llenas de gente po-bre, mientras ellos se roban millonesde dólares y se van tranquilamente yni los siguen, ni los buscan [personaentrevistada, en Renzi y Kruijt, 1997:125].

Nicaragua es parte de un régimen debienestar en el cual el estado tiene real-mente poco que ofrecer en términos delmanejo colectivo de riesgos si no es através de redes clientelares. Los merca-dos laborales son altamente inestables,precarios e informales, y la economíacampesina, si bien presente, no permi-te resolver las necesidades básicas dela población. Es a través de la emigra-ción que tanto quienes se quedan comoquienes se van, intentan generar sufi-cientes recursos para sobrevivir. La fa-miliarización del bienestar es por lo tan-to muy alta.

En 1979 la revolución sandinista (1979-1990) derrocó a la dinastía de los Somo-za que había gobernado el país desdelos años treinta. Gran parte del períodosandinista estuvo dominado por priori-dades de guerra y salvo el breve perío-do inicial, la población carece de expe-riencia con un estado generador deoportunidades. Los cambios introduci-dos en el marco de la transición demo-crática iniciada para unos en 1979 y paraotros en 1990, son hasta ahora demasia-do tímidos para haber comenzado atransformar esta situación.

La transición democrática estuvo fuerte-mente influida por la negociación entrelas cúpulas de dos partidos: el PartidoLiberal Constitucionalista (PLC) en el go-bierno y el FSLN (Ortega Hegg, 2002). Elsistema de partidos está aparentementedividido pero en los hechos opera enbase a pactos que ponen más de un tra-po sucio «debajo de la alfombra», inclu-


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yendo abusos y corrupción. Por esoacompañando el divorcio entre sistemapolítico y sociedad civil surgieron múlti-ples expresiones no partidarias, en par-ticular organizaciones no gubernamen-tales (ONG) (Terán y Quezada [1996],1999). Estas promueven la negociacióny la incidencia en políticas públicas, tie-nen interlocución a nivel nacional y ac-túan en nombre de un conjunto hetero-géneo de sectores. Lamentablemente, elestado frente al cual estas organizacio-nes han buscado incidir está debilitadopara responder a sus demandas. El ejerci-cio del poder y por lo tanto el acceso a losrecursos continúa siendo principalmente«patrimonial y prebendalista», es decir,depende del acceso informal a los recur-sos del estado (Vilas y otros, 1994: 323).El problema es que «el estado no alcan-za para todos y se generan por lo tantodiferencias irritantes y competenciasdesaforadas» (Vilas y otros, 1994: 323).

Según el PNUD «la consolidación del es-tado de derecho y el fortalecimiento delas instituciones y poderes del Estado seencuentra aún pendiente» (PNUD, 2003).El legado principal no es sólo la reformaeconómica «minimalista o neoliberal»sino una mezcla de «racionalidades endisputa» que tiñen la reorganización delestado: «mientras la racionalidad tecno-crática afirma la necesidad del equilibriofiscal, y ello se procura fundamental-mente por medio de la reducción delgasto, alimentando así prácticas de ex-clusión y discriminación social (...), lasracionalidades derivadas de los acuer-dos de paz y el proceso de democratiza-

ción intentan, alternativamente, crearmedios de inclusión social y mecanis-mos institucionales y normativos espe-cialmente necesarios para la resoluciónpacífica de los conflictos generados porla crisis» (Sojo, 2000: 23).


IV.1. Política social: pocos recursosy mínimos servicios

Uno de los legados de la coyuntura críti-ca fue una amplia brecha entre las nece-sidades sociales y la oferta pública, pro-ducto de una muy lenta evolución de lainversión social y acentuada por el rápi-do crecimiento de la población: entre1989 y 1999 la población aumentó enmás de un millón —de 3,6 a 5 millonesde personas— y la mitad de la poblaciónes menor de 17 años. En el marco de latransición política y para hacer frente aestas necesidades en el 2000 se diseñóla «Estrategia Reforzada de Crecimien-to Económico y Reducción de Pobreza»(ERCERP) basada en tres pilares: creci-miento económico, mejoramiento delcapital humano, y red de protección so-cial.

En términos de la red de protección so-cial el Estado destina US$ 61 al año porpersona. Nicaragua continúa siendouno de los países con menor inversiónpública por persona de toda AméricaLatina. Claro que durante gran parte de


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la década de los años noventa, por cada50 dólares que invirtió el Estado, la coo-peración internacional invirtió 40, prin-cipalmente destinados a educación, sa-lud y agua potable. Aún así, el resultadoha sido claro: a más de quince años definalizada la guerra, la inversión pública,y en particular la social, no ha logradoaún compensar los daños que ésta dejóy que se vieron agravados por desas-tres como el huracán Mitch en 1997.Y las perspectivas de aumentar la inver-sión social no son alentadoras: el paísestá en quiebra y los objetivos de reduc-ción del gasto público contraídos con elFondo Monetario Internacional (FMI) enel año 2002 implicaron una reduccióndel gasto público, acompañado de unaumento del gasto social dirigido a lareducción de la pobreza, y un aumentode los ingresos tributarios (García Hui-dobro, 2004).

Los recursos disponibles, nacionales yde la cooperación, comenzaron a canali-zarse a través del Fondo de Inversión deEmergencia Social (FISE) y a destinarseprincipalmente a educación, salud yagua potable, y se ejecutaron a travésde descentralización (por ejemplo de lasescuelas), participación comunitaria ycoordinación entre instituciones del go-bierno (Renzi y Kruijt, 1997). Principalesbeneficiarios/as fueron la poblacióndesmovilizada, repatriada, refugiada yen condiciones de pobreza extrema.

Para ellos/as se crearon plazas de traba-jo temporal para la construcción deobras públicas; se intercambió trabajopor alimentos, comida, ropa, atenciónmédica y materiales para vivienda; y apartir del 2000 creó un programa detransferencias condicionadas en dine-ro 3 (Tinoco y Agurto, 2003). Este último,el programa Red de Protección Social(RPS), condicionaba las transferencias ala permanencia de niños/as en el siste-ma educativo, así como al acceso a ser-vicios de salud. El programa identificabeneficiarias/os a partir de departamen-tos y municipalidades con mayor inci-dencia de la pobreza extrema, pero conbuen acceso a escuelas y centros desalud.

En síntesis, las medidas dirigidas atransformar la asignación autorizada derecursos se orientaron a que la pobla-ción en condiciones de extrema pobrezasobreviva, a partir de recursos externosque a su vez revierten en mayor endeu-damiento, y en un escenario de capaci-dades estatales débiles y particularistas.

IV.2. Mercantilizacióntransnacionalizada: las salidas temporarias

Con la derrota electoral del sandinismose inició un programa de estabilizacióny ajuste similar a los llevados a cabo en


3 Fue el programa «Trabajo por Alimentos» que tenía un antecedente en el «Programa de Empleo Comu-nitario» que cambiaba trabajo por comida en el escenario del huracán Mitch y en el programa «Alimentospor Trabajo», que se lanzó en el año 2002 para hacer frente a la crisis del café.

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los demás países de la región, aunquede una economía totalmente en ruinas(Saldomando y Neira en Sojo, 2000). Sebuscó restablecer equilibrios macroeco-nómicos y hacer de la iniciativa privadael motor de la economía. Entre 1994 y el2000, la corrección de los desequilibriosmacroeconómicos tuvo lugar junto conun crecimiento de la economía y una re-ducción de la deuda externa. La caída delos precios del café y factores internosdesaceleraron el crecimiento. En el ba-lance la situación de la economía nicara-güense es muy precaria: el país tiene unabultado déficit fiscal y la demanda glo-bal supera en un 50% al PIB y en 1998 elpaís fue habilitado para recibir recursoscomo parte de la iniciativa para PaísesPobres muy Endeudados (PPME o HIPCpor sus siglas en inglés) (PNUD, 2002).

En términos del empleo y a diferenciadel resto de América Central, la agricul-tura continúa siendo la principal fuentede empleo. «La estructura actual de cul-tivos agrícolas en Nicaragua se asemejaa la estructura de cultivos imperante enla subregión en la década de los cin-cuenta y sesenta: agroexportación basa-da en los cultivos del café, la caña y elbanano y producción para el consumointerno: maíz, fríjol y arroz» (García Hui-dobro, 2004: 10). Desapareció sí la pro-ducción de algodón que en los sesenta ysetenta modernizó la economía a partirde relaciones de trabajo asalariadas yaplicación de moderna tecnología. Lacrisis de la agricultura tradicional no fuereemplazada por una diversificación deproductos. El sector, principal fuente de

empleo, está en una aguda crisis, tantopor la falta de diversificación como porla caída de los precios de los productostradicionales y el escaso crecimiento delas exportaciones (García Huidobro,2004).

Como resultado, dos de cada cuatropersonas entre 14 y 23 años están des-empleadas, 60 de cada 100 tienen em-pleos informales, y entre quienes tienenempleo la mitad está subempleada y el43% desempeña trabajos no califica-dos. A partir de 1993 el gobierno redujoel empleo público mediante el incenti-vo al autoempleo. En el marco de la cri-sis económica y la falta de experien-cia, apoyo técnico y crédito, miles detrabajadores no lograron mantenersecomo cuentapropistas (Tinoco y Agurto,2003). Estas personas tuvieron, inevita-blemente, que volver a insertarse en elmercado laboral en calidad de asalaria-das, mayoritariamente subempleadas yen condiciones de extrema precariedad.Combinando los distintos problemas,en 2001, el 34% de la población econó-micamente activa nicaragüense teníaproblemas de empleo, fuera desempleoo subempleo, visible o invisible (Trejos,2004). Y como si todo esto fuera poco,entre 1991 y 1999 el poder de compradel salario real promedio se redujo enun 43%, 6% al año y de manera másacentuada en trabajadores/as por cuen-ta propia (Trejos, 2004). Si en 1991 el sa-lario mensual promedio permitía com-prar 1,44 canastas alimentarias; en 1999este era insuficiente para comprar una(Vargas, s/d).


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En este escenario, ¿cómo no ver en laemigración una alternativa? De cada100 nicaragüenses, 12 se encuentranfuera del país. Desempleo, subempleo ycaída del salario real se han compensa-do con remesas, principalmente proce-dentes de Estados Unidos y Costa Rica.Al igual que en El Salvador, las remesassostienen, de un lado, la economía fami-liar, y del otro, a los sectores financierosy la economía nacional. Una familia querecibe remesas destina, en promedio, el75% de las remesas a alimentación, el12% a salud y educación, y el 9% a in-versiones, en particular ampliación y re-paración de la vivienda. Para la econo-mía las remesas nicaragüenses soncomparables a las salvadoreñas porquepermiten estabilidad de precios, dolari-zación y nivel manejable de desempleo.Según el Banco Central de Nicaragua re-presentan un 15% del producto internobruto y financian casi la mitad del déficiten la cuenta corriente en la balanza depagos (García Huidobro, 2004). ¿Quéconstelación de actores puede transfor-mar una situación que genera tantos di-videndos?

IV.3. Familiarización a través de la extensión: las «familias acordeón»

La población nicaragüense tiene mejo-res condiciones de vida hoy que al iniciode la coyuntura crítica en términos deesperanza de vida y alfabetización, mu-cho mejor en términos de los beneficiosderivados de la eliminación de la hipe-

rinflación, mucho peor en términos deingresos por habitante y básicamenteigual en términos del acceso a los ser-vicios públicos (PNUD, 2002; Renzi yKruijt, 1997). La situación es tambiénpeor en términos de perspectivas decambio: no se avecina una nueva co-yuntura crítica sino el alto costo en tra-bajo remunerado y no remunerado delas personas en las prácticas actuales deasignación de recursos. Nicaragua refle-ja un conflicto por la asignación autori-zada de recursos similar al que dio ori-gen a la crisis del régimen oligárquico,con una falta de incorporación de secto-res subalternos, aunque con un menúdistinto al que tenían unas décadasatrás, en particular debido a la emigra-ción y las remesas.

En efecto, las personas con mayor capa-cidad de trabajo, educación y audaciaemigran para sostener a quienes se que-dan en el país. La importancia de CostaRica como destino fronterizo promuevedinámicas migratorias específicas quefacilitan la salida y entrada transitoria.A Costa Rica le sigue en importancia Es-tados Unidos. Estas dinámicas son tantomasculinas como femeninas. De allí suimpacto en la reorganización de las fa-milias. La guerra movilizó la fuerza detrabajo masculina y feminizó la fuerzade trabajo, incluso o especialmente ru-ral. Con el fin de la guerra y la posterioreliminación del servicio militar obligato-rio se produjo el regreso de los hombresa los hogares y el desplazamiento de lasmujeres de sus puestos de trabajo (Vilas,1994). Pero las mujeres nicaragüenses


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participan ahora de las estrategias degeneración de ingresos a la par de loshombres. De hecho constituyen la mitadde la población emigrante.

El tipo de migración, en gran medidatemporal e igualmente femenina y mas-culina, conllevó una ampliación en el ta-maño de las familias. Niños, niñas y jó-venes muchas veces permanecen consus abuelas, mientras padres y madresviven unos meses o años en Costa Ricay envían dinero de vuelta a las familiasen Nicaragua. En el país existe alta pro-porción de familias extensas. El motivoprincipal es la reducción de costos parahacer frente a los problemas económi-cos. Las familias funcionan como «fa-milias acordeones»: se juntan y se sepa-ran según dispongan o no de recursos(Agurto y Guido, 2001).

V. PAÍS, RÉGIMEN Y PRÁCTICASDE ASIGNACIÓN DE RECURSOS

Los cuatro países seleccionados presen-tan condiciones de vida y arreglos so-ciales marcadamente distintos. Por unlado están Chile y Costa Rica, dos paísescuyos indicadores de esperanza de vida,mortalidad infantil, cobertura sanitaria,entre otros, los ubican entre los de ma-yor desarrollo humano de la región. Deacuerdo a nuestra propia tipología, pre-sentada en el capítulo previo, uno y otroreflejan, sin embargo, distintos caminosen términos de política pública y de surelación con las familias, los mercados

laborales y el consumo privado. Porotro lado se encuentran Ecuador y Nica-ragua, ambos ubicados entre los cuatropaíses con peor desempeño en desarro-llo humano pero también con mayoresgrados de transnacionalización de sufuerza de trabajo, de política pública mí-nima o nula, y de exigencia hacia las fa-milias en general y el trabajo no remu-nerado y femenino en particular.

Chile se caracteriza por un modelo demercado al cual sucesivos gobiernosde la Concertación de Partidos por la De-mocracia, ubicada en el centro-izquierdadel espectro ideológico, desde 1990 hanbuscando incorporar componentes soli-darios. Esto fue particularmente clarodurante la administración del socialistaLagos entre 2000 y 2006 que, sin embar-go, logró sólo cambios graduales, no es-tructurales, y por debajo de las propues-tas inicialmente planteadas (Castiglioni,2006).

Costa Rica, por el contrario, se caracteri-za por un enfoque proteccionista de lapolítica pública, con una mayor presen-cia relativa del Estado en el financia-miento de servicios como salud, educa-ción y pensiones. En las últimas dosdécadas estas políticas han estado suje-tas a enormes a presiones para incorpo-rar mayores grados de individualizacióndel financiamiento y de los beneficios.La salud privada ha crecido de maneraexponencial; en pensiones se creó un se-gundo pilar de capitalización individualaunque pequeño y sin aumento de apor-tes laborales; en educación la brecha en


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la calidad de los servicios ha aumentadocon respecto a la privada y en generallos servicios públicos han visto su cali-dad deteriorada. Las presiones por unmenor Estado y una mayor presencia delsector privado tuvieron lugar desde me-diados de los años ochenta pero adqui-rieron mayor definición a partir de 1990.

Quiere decir que las principales presio-nes para transformar el régimen debienestar en uno y otro país van en dis-tintas direcciones: hacia desmercantili-zar a través de componentes solidariosen Chile, y hacia mercantilizar a travésde mayor transferencia de responsabili-dades y recursos públicos hacia el sec-tor privado en Costa Rica. Paralelamen-te al debate político, la realidad de lastransferencias y servicios enfrenta im-portantes retos.

En Chile conlleva alta individualizacióny vulnerabilidad de las personas y susfamilias para hacer frente a los riesgos.En Costa Rica conlleva una presenciaformalmente importante del Estado parahacerle frente a dichos riesgos, pero in-formalmente sujeta a «rutas críticas»marcadas por el acceso informal a losservicios, por ejemplo, para acortar lasfilas o los tiempos de espera en el siste-ma de salud. En Chile se prioriza la auto-nomía y el desarrollo personal de laspersonas (D’Laire, 2005), mientras queen Costa Rica sigue siendo central elmanejo colectivo de riesgos.

En términos del bienestar entendidocomo capacidad para el manejo de ries-

gos, uno y otro escenario son comple-jos, aunque decididamente mejores quelos que conllevan Ecuador o Nicaragua.En estos últimos dos países el reto pare-ce ser la creación de Estado en contex-tos fiscales restrictivos y con la predo-minancia de paradigmas de política queno necesariamente promueven el ma-nejo colectivo de riesgos, sea por con-vicción o por falta de condiciones fis-cales, técnicas e institucionales. Por lopronto entonces, la creación de un ma-nejo colectivo de riesgos, aunque fueraorientado a la población de escasos re-cursos, en ambos países es más retóricaque real. Los programas son escasos,dispersos y carecen de relación con ser-vicios públicos con adecuada cobertura.En Nicaragua se instauran además enun escenario en el que la población ca-rece de una experiencia de acceso a ser-vicios públicos, sean estos universales ofocalizados. En Ecuador en cambio, lapoblación sí tiene un pasado de mayorpresencia estatal que, aunque parcial,segmentado y también clientelar, cons-tituye un referente con el cual compararlas actuales estrategias familiares de su-pervivencia.

Y es precisamente en el ámbito domés-tico en el que se observan principalesrasgos de los respectivos regímenesde bienestar. En los cuatro países éstedesempeña papeles compensatorios delas «fallas» de otras instituciones, con-cretamente del mercado y la política pú-blica en la asignación de los recursos.Dicho esto, las presiones sobre las fami-lias y sobre la división sexual del trabajo


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son muy distintas entre países segúncuenten o no con mercados laboralesrelativamente capaces de absorber fuer-za de trabajo y de remunerarla relativa-mente bien como ocurre en Chile y CostaRica. En estos países el empleo asalaria-do no fue sólo promesa, sino realidadextendida a una gran proporción de lapoblación. Además, las presiones sondistintas según la respuesta a mercadoslaborales ineficientes sea el desempleo(como en Chile) o el autoempleo (comoen Nicaragua). También difieren segúncuenten con redes sociales compensa-torias para quienes lo necesitan comoen Chile, o con redes universales que,aunque con problemas de calidad yoportunidad de los servicios, están dis-ponibles y generan un considerable «in-greso social», como en Costa Rica. En

Ecuador y Nicaragua, las familias am-plían el número de personas que des-empeñan trabajo remunerado, la can-tidad de trabajo no remunerado, y entercer lugar emigran. Sólo así se puedelidiar con la promesa de mercados todo-poderosos y una realidad de imposibili-dad de contar con ingresos mínimospara comprar bienes y servicios.

Por tanto, ¿qué ocurre dentro de cadapaís? En condiciones de alta desigual-dad, explorar respuestas a esta preguntaimplica necesariamente diferenciar ho-gares y familias según su división sexualdel trabajo y condiciones socioeconómi-cas, a partir de las cuales las familias ha-cen un manejo mercantil, autorizado ono remunerado de riesgos. A esto seaboca el siguiente capítulo.


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En los países latinoamericanos coexis-ten realidades contrastantes. Hastaahora los estudios sobre regímenes debienestar se han basado en promediosnacionales. Esto es correcto si el énfasisestá en el régimen de política pública.Pero si lo que interesa es la interacciónentre familias, mercados y estados,ésta evidentemente varía considerable-mente dentro del régimen. Igual quecompras privadas, servicios públicos ytrabajo no remunerado se combinan dedistinta manera entre regímenes, tam-bién lo hacen dentro de cada régimen,según la ubicación de las personas enla estructura social. Hay quienes tienenmúltiples opciones para el manejo deriesgos y quienes tienen muy pocas.Hay quienes casi todo lo resuelven através de las compras privadas, es de-cir, mercantilmente, y quienes princi-palmente dependen del ámbito domés-tico. Cuanto mayor la desigualdad, másrelevante es ver detrás de los prome-dios.

Las características y el tamaño de losmundos del bienestar varían entre re-gímenes, según la presencia relativade mercados formales, la existencia yel tipo de servicios públicos, y las dis-tintas modalidades de organización delas familias, más o menos acordes almodelo tradicional de hombre provee-dor y mujer cuidadora. En Chile, CostaRica, Ecuador y Nicaragua, una muypequeña parte de la población vive deforma parecida. Por ejemplo, va decompras y se hospitaliza en los Esta-dos Unidos. Sin embargo, la mayoría

de la población forma parte de mun-dos del bienestar que reflejan los arre-glos sociales propios de cada país,sean estos mercantiles, familiares oestatales, es decir, reflejan el régimende bienestar. El análisis de conglome-rados, en este caso de hogares, permi-te caracterizar constelaciones típicasde prácticas de producción del bienes-tar a las que recurren los hogares. Tresson las preguntas para las cuales ex-ploramos respuestas: ¿Cómo son losmundos del bienestar que coexistendentro de cada régimen? ¿Para quié-nes hace una diferencia vivir bajo unrégimen de bienestar u otro? ¿Qué si-militudes y diferencias hay entre hoga-res ubicados en un mundo similar perobajo distintos regímenes de bienestar?Las respuestas a estas preguntas sonde mucha relevancia para la políticapública dado que promover nuevas ar-quitecturas del bienestar implicaría pro-mover una transformación de estosmundos.

En términos empíricos definimos doscriterios básicos: ocupación (como indi-cador de la ubicación de los hogares enla estructura socioeconómica) y organi-zación del ámbito doméstico según lapresencia de uno o más proveedores deingresos (como acercamiento a la divi-sión sexual del trabajo entre hombres ymujeres). En el primer caso distingui-mos entre grandes propietarios y traba-jadores profesionalizados, trabajadoresno precarizados, pequeños propietarios,y trabajadores vulnerables. En el segun-do caso distinguimos entre hogares tra-

3. MUNDOS DEL BIENESTAR

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dicionales (proveedor y cuidadora) y notradicionales 1.

La reconstrucción de los mundos sebasa en encuestas de hogares. En Chilefue la encuesta de Caracterización So-cio-Económica Nacional (CASEN) delaño 2003; en Costa Rica la Encuesta Na-cional de Hogares de Propósitos Múlti-ples (ENHPM) de 2004; en Ecuador laEncuesta de Empleo, Desempleo y Su-bempleo en el Área Urbana y Rural deEcuador (ENEMDUR) de 2001; y en Nica-ragua la Encuesta de Hogares de Propó-sitos Múltiples (EHPM) de 2001. Dadoque necesariamente debíamos recurrira encuestas de hogares, una vez iden-tificadas las fuentes determinamos losindicadores disponibles para cada unade las tres dimensiones de análisis em-pleadas a lo largo del trabajo: mercan-tilización, desmercantilización y fami-liarización del bienestar. El detalle de lametodología se presenta en el anexo.

A continuación describo e interpreto loshallazgos.

I. MUNDOS DEL BIENESTAR EN CADA PAÍS

¿Cuáles fueron los principales mundosidentificados y en qué medida se dife-rencian entre países pertenecientes adistintos regímenes de bienestar? El

análisis de conglomerados permitióidentificar tres conglomerados de hoga-res en cada país, con características y ta-maños diferentes. En los cuatro paísestres fue el número óptimo de conglome-rados de hogares, a pesar de que el pro-cesamiento se hizo de manera indepen-diente a partir de cuatro bases de datos.

En Chile, en uno de los mundos se en-cuentran hogares con jefatura profesio-nal y una organización no tradicional,en los que las mujeres son también ge-neradoras de ingresos. En el segundomundo se encuentran hogares de per-sonas profesionales con una organiza-ción familiar tradicional, es decir, conhombres proveedores y mujeres amasde casa, así como hogares con jefaturapequeño-propietaria pero organizacióndel trabajo no tradicional. En el tercermundo se encuentran hogares cuya je-fatura tiene una pequeña propiedad yorganización del trabajo tradicional en-tre hombres y mujeres, y hogares conjefatura no precarizada y vulnerable, in-dependientemente del tipo de organiza-ción familiar de que se trate.

La distribución de los hogares segúnmundos es más piramidal que la que en-contramos en Costa Rica, aunque menosque la que encontramos en Nicaragua:

— 9,3% de los hogares se encuentranen el mundo profesional no tradi-cional.


1 Incluye hogares «modificados» (total o parcialmente a partir del trabajo femenino a tiempo parcial o com-pleto) y «unificados» (con una persona adulta simultáneamente proveedora de ingresos y de cuidados).

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— 22,3% de los hogares se encuentranen el mundo profesional tradicio-nal o pequeño propietario no tradi-cional.

— 68,4% de los hogares se encuentranen el mundo del trabajo precarizadoy vulnerable independientemente dela organización familiar.

Estos mundos del bienestar son mar-cadamente distintos en términos demercantilización, desmercantilización yfamiliarización. Los hogares que confor-man cada mundo se diferencian entre sísegún el nivel de ingresos que recibecada persona; el acceso a políticas públi-cas, en particular a subsidios y a educa-ción primaria y secundaria; su ubicaciónen zonas urbanas o rurales; y la cantidadde personas que requieren cuidados. Lapresencia de amas de casa, que frecuen-temente se asocia con el nivel de ingre-sos (es decir, que a menor nivel de ingre-sos mayor presencia), no es relevantepara distinguir entre mundos.

En Costa Rica, de manera similar a Chi-le, en uno de los mundos se encuentranhogares con jefatura profesional y unaorganización no tradicional, en la quelas mujeres son también generadorasde ingresos. A diferencia de Chile, en elsegundo mundo se encuentran hogaresde personas profesionales, pequeños/aspropietarios/as e incluso trabajo vulne-rable, siempre y cuando tengan una or-ganización familiar no tradicional. En eltercer mundo se encuentran hogarescuya jefatura tiene una pequeña propie-dad y organización del trabajo tradicio-

nal entre hombres y mujeres, algunoshogares con jefatura no precarizada, y lamayoría de los hogares con trabajo vul-nerable, aunque no todos.

La distribución de los hogares segúnmundos es la menos jerárquica de loscuatro países:

— 10,1% de los hogares se encuentranen el mundo de mayores ingresos.

— 37,5% de los hogares se encuentranen el mundo de ingresos interme-dios.

— 52,4% de los hogares se encuentranen el mundo de menores ingresos.

Estos mundos del bienestar son marca-damente distintos en términos de mer-cantilización, desmercantilización y fami-liarización. Los hogares que conformancada mundo se diferencian entre sí se-gún el nivel de ingresos que recibe cadapersona; el acceso a políticas públicas,en particular la importancia relativa delos subsidios; el acceso a la educaciónprimaria y secundaria; su ubicación enzonas urbanas o rurales; y la cantidad depersonas integrantes del hogar que re-quiere cuidados. A diferencia de Chile esrelevante para distinguir entre mundosya que la presencia de amas de casaaumenta del mundo 1 al mundo 3.

En Ecuador, a diferencia de Chile y Cos-ta Rica, la organización de las familia esaún más importante que en estos paí-ses, especialmente en la distribuciónentre segundo y el tercer mundo. En elsegundo, se encuentran hogares con

Mundos del bienestar

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ocupación no precarizada, pequeño/apropietario/a e incluso trabajo vulnera-ble, siempre y cuando tengan una orga-nización familiar no tradicional. En eltercer mundo se encuentran hogarescon pequeña propiedad, trabajo no pre-carizado, y trabajo vulnerable con unaorganización familiar tradicional.

La distribución de los hogares segúnmundos le sigue en estructura jerárqui-ca a la de Costa Rica y es por lo tantomás achatada que la de Chile:


— 28,5% de los hogares se encuentranen el mundo de ingresos interme-dios.


Los hogares que conforman cada mun-do se diferencian según la jefatura feme-nina, el tamaño del hogar, el número deintegrantes del hogar por ama de casa, yel promedio de integrantes del hogarque requieren cuidados. Si bien conta-mos con información relativa a políticasocial, ni las transferencias en dinero, niel acceso a pensiones (y su importanciarelativa en los ingresos del hogar) o laeducación privada son relevantes paradar lugar a los conglomerados de hoga-res, como sí lo son los indicadores demercantilización y familiarización.

Finalmente, en Nicaragua, en uno delos mundos se encuentran sólo hogarescon jefatura profesional y una organiza-

ción familiar no tradicional, con muje-res proveedoras de ingresos. En el se-gundo mundo se encuentran hogarescon jefatura no precarizada y peque-ño/a propietario/a que tienen una orga-nización familiar no tradicional. En eltercer mundo se encuentran hogarescuya jefatura tiene una pequeña propie-dad y no precarizada con organizaciónfamiliar tradicional, y trabajo vulnera-ble, independientemente de cuál sea suorganización familiar.

La distribución de los hogares segúnmundos es la más jerárquica de los cua-tro países:


— 18% de los hogares se encuentranen el mundo de ingresos interme-dios.


Los hogares que conforman cada mun-do se diferencian según los ingresos; larelación entre ingresos y gasto; la pre-sencia de pobreza extrema; la asistenciaa centros educativos privados primarioso secundarios; la ubicación en zonas ru-rales; y la demanda de cuidados en elhogar. Dado que carecemos de los da-tos correspondientes, no sabemos quéocurre con la asignación autorizada derecursos.

El cuadro 3.1 resume el tamaño de cadauno de los mundos identificados en loscuatro países.


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La estructura es más achatada en CostaRica, seguido de Ecuador y por últimode Chile y Nicaragua. Como veremos acontinuación, detrás de esta distribu-ción en mundos hay arreglos socialesparticulares que diferencian a Chiley Costa Rica, por un lado, de Ecuador yNicaragua por el otro.

II. MUNDOS DEL BIENESTAR:MERCANTILIZACIÓN,DESMERCANTILIZACIÓNY FAMILIARIZACIÓN

El análisis muestra profundas variacio-nes en los grados de mercantilización,desmercantilización y familiarizacióndel bienestar de cada mundo según paí-ses, en función, precisamente, del ré-gimen al que pertenece. El análisis demundos tiene una clara implicación parala política pública, en tanto hace una lla-mada de atención al diseño de progra-mas basado en variables, tales como elestar por debajo o por encima de la lí-nea de pobreza dado que tiene connota-ciones muy distintas se encuentre enChile (ante una amplia oferta de sub-

sidios) que en Nicaragua (ante una ofer-ta mínima de programas sociales queexigen a cambio grandes cantidades detrabajo no remunerado). Coherente conun enfoque más integral del bienestar,los resultados del análisis fundamentanla necesidad de ubicar dichos diseñosen el marco de las complejas interrela-ciones entre variables que dan lugar acada mundo.

II.1. Mercantilización del bienestar

Bajo esta dimensión abordo indicadoresrelativos a ingresos a través del merca-do laboral doméstico (concretamenteingresos y pobreza extrema) y trasna-cional (ingresos y remesas así comopeso relativo de las remesas en el totalde los ingresos del hogar). La relaciónentre ingresos y gastos explora cuán «aldía» viven los hogares en términos de larelación entre ingresos y consumo, in-dependientemente de su procedencia.El cuadro 3.2 presenta los resultados delanálisis estadístico.

Los ingresos por habitante diferencianmundos con claridad: se reducen del


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CUADRO 3.1. Peso relativo de cada mundo de la producción del bienestar según países

Hogares (%)Mundos Chile Costa Rica Ecuador Nicaragua

1 9,3 10,1 13,4 2,72 22,3 37,5 28,5 183 68,4 52,4 58,1 79,3

Fuente: Proyecto Regímenes de Bienestar en América Latina; Juan Diego Trejos con la asistencia de LuisÁngel Oviedo, a partir de respectivas encuestas de hogares.

1 al 3 y de Chile a Costa Rica, por un lado,y a Ecuador y Nicaragua por el otro. Porejemplo, cuando se realizó la encuesta,los hogares pertenecientes al conglome-rado 1 tenían en Chile un ingreso por per-sona de US$ 727 pero en Costa Rica deUS$ 452, en Nicaragua de US$ 334 y enEcuador de sólo US$ 174. Quiere decirque en Chile el ingreso por persona queconformaba parte el conglomerado 1 eracuatro veces más que en Ecuador.

En el conglomerado 2 el ingreso porcada chileno/a era de US$ 483 mientrasque por costarricense era de US$ 234,por nicaragüense de US$ 180 y de ecua-toriano/a de US$ 80. En Nicaragua, quie-nes son profesionales se reparten más omenos en partes iguales entre el sectorpúblico y el privado (con 1% a favor delprivado) y una pequeña proporción sededican al trabajo independiente (0,7%de todos los hogares). Quienes tienen


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CUADRO 3.2. Mercantilización del manejo de riesgos según países y conglomerados(en porcentajes)

Indicadores PaísesConglomerados

1 2 3Ingreso per cápita (en US$) Costa Rica * 452 234 104

Chile * 727 483 166Ecuador * 174 80 53Nicaragua * 334 108 51

Recibe remesas Costa Rica SD SD SDChile SD SD SDEcuador 4,17 6,62 7,20Nicaragua SD SD SD

Importancia de remesas en el ingreso familiar Costa Rica SD SD SD(en %) Chile SD SD SD

Ecuador 43 41 39Nicaragua SD SD SD

Relación entre ingresos y gastos Costa Rica SD SD SD(razón) Chile SD SD SD

Ecuador SD SD SDNicaragua * 1,5 1,2 1,1

Pobreza extrema Costa Rica 0 2 11(en %) Chile 0 1 6

Ecuador 5 18 21Nicaragua * 1 3 11

Nota: * estadísticamente significativo al 5%; ** estadísticamente significativo al 10%.SD: Sin datos.


trabajo no precarizado se concentran enel sector público. Este mundo sufre portanto las consecuencias de la reduccióndel empleo público 2. Aún cuando no es-tén en condiciones de pobreza, en estoshogares la pobreza está presente comoun problema generalizado de la socie-dad nicaragüense y del cual no estánexentos (Renzi y Kruijt, 1997) 3.

En el conglomerado 3 el ingreso por per-sona en Chile era de US$ 166, en CostaRica de US$ 104 y en Ecuador y Nicara-gua de US$ 53 y 51, respectivamente.Los ingresos chilenos eran 3,25 mayoresque los de Nicaragua. Una persona chi-lena obtenía, en promedio, seis vecesmás ingresos que una ecuatoriana o ni-caragüense. Tanto en el conglomerado 1como en el 3, la diferencia entre Chile yCosta Rica era de 1,6 veces a favor deChile. En cambio en el mundo del mediouna persona chilena obtiene, en prome-dio, el doble de los ingresos que los queobtiene un/a costarricense. Chile tienelos mayores ingresos de los cuatro paí-ses; Costa Rica le sigue muy por debajo.

En Ecuador los bajísimos ingresos refle-jan el impacto de la crisis económica defines de los años noventa. Ésta impactótanto a sectores medios como de esca-sos ingresos. Además del empobreci-

miento de la clase media que se iniciadesde 1995, la crisis aceleró la quiebrade pequeñas empresas y los despidosocasionados por el congelamiento ban-cario de 1999. Los sectores que de por síya estaban desfavorecidos vieron em-peorar su condición como consecuen-cia del deterioro del poder adquisitivo yde la disminución de la inversión social(ILDIS, 2003). Para 1999 el ingreso porhabitante cayó el 9% y la pobreza y laindigencia aumentaron sustancialmen-te, en un porcentaje no menor al 50% enlos dos últimos años de la década (Co-raggio y otros, 2001). Actualmente, enEcuador hay zonas con el 90% de la po-blación en condiciones de pobreza, conproblemas de hacinamiento, desnutri-ción y salud (Vásconez y otros, 2005).

En Nicaragua la insuficiencia en el acce-so a los ingresos es producto de variosfactores. Uno que influye es la reduc-ción del empleo público. A partir de1993 el gobierno puso en marcha unapolítica de conversión ocupacional quepromovió el autoempleo. Pero en elmarco de la crisis económica y la faltade experiencia, apoyo técnico y crédito,miles de trabajadores no lograron man-tenerse como cuentapropistas (Tinoco yAgurto, 2003). Estas personas tuvieron,inevitablemente, que volver a insertarse


2 Entre 1993 y 1996 se llevaron a cabo el Plan de Reconversión Ocupacional y el Plan de Movilidad Labo-ral, ambos financiados con recursos de la AID y del presupuesto público, y que otorgaron a las personasuna indemnización cuyo monto estuvo sujeto a la antigüedad en el empleo y la categoría ocupacional(Renzi y Kruijt, 1997).3 Estos autores hicieron una selección de hogares en condiciones de pobreza reciente que les permitió ex-plorar la situación de los «nuevos pobres» urbanos, personas con un nivel educativo y una inserción labo-ral similar a la de los hogares ubicados en el conglomerado mercantilizado-familiarizado.

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en el mercado laboral en calidad de asa-lariadas, mayoritariamente subemplea-das y en condiciones de precariedad ex-trema. Dos de cada cuatro personasentre 14 y 23 años está desempleada yentre quienes tienen empleo, indepen-dientemente de su edad, la mitad estásubempleada y el 43% desempeña tra-bajos no calificados. El sector informalademás, genera más del 60% de todoslos empleos. Sumando los distintos pro-blemas, en el año 2001, el 34% de la po-blación económicamente activa nicara-güense tenía problemas de empleo,fueran estos de desempleo a subem-pleo, visible o invisible (Trejos, 2004).

¿Qué ocurre si comparamos a cada paísconsigo mismo? Es decir, ¿qué nos dicela distancia entre el ingreso promediopor persona en el conglomerado 1, y elingreso promedio por persona en elconglomerado 3? En Chile y Costa Ricael conglomerado 1 obtiene 4,37 y 4,34veces más que el conglomerado 3, res-pectivamente. En Ecuador la distanciase reduce a 3,28 veces. Esto es consis-tente con una crisis económica queafectó duramente a todos los estratossociales. Pero en Nicaragua la distanciaaumenta a 6,54. Quiere decir que en Ni-caragua no sólo la proporción de hoga-res en el conglomerado 1 es tanto me-nor que en el resto de los países, sinoque obtiene una proporción mucho ma-yor del ingreso nacional.

Si comparamos el acceso a ingresos en-tre los conglomerados 2 y 3 encontra-mos que la pirámide es más achatada

en Ecuador (el conglomerado 2 obtiene1,5 veces el conglomerado 3), que en Ni-caragua y Costa Rica (2,1 y 2,2 veces,respectivamente) y que en Chile (2,9 ve-ces).

¿Qué ocurre con la relación entre ingre-sos y gastos? Sólo contamos con estedato para Nicaragua. Como es de espe-rar, la relación entre ingresos y gastostiende a ser más ajustada a medida quepasamos del conglomerado 1 al conglo-merado 3. En el conglomerado 1 el in-greso es 1,5 veces el gasto, en el conglo-merado 3 se reduce a 1,1.

Las remesas presentan diferencias cla-ras entre países. En Chile representan el0,2% del producto bruto interno, en Cos-ta Rica el 1,8% pero en Ecuador el 5,7%y en Nicaragua el 10,7%. Nos permitedistinguir claramente la importancia re-lativa que la inserción laboral trasnacio-nal tiene en los países con régimen fa-miliarista en comparación con aquellosque tienen régimen estatal, sea protec-cionista o productivista.

Dicho esto, ¿qué tan importante es lamagnitud de los recursos que los ho-gares reciben a través de las remesas?A los efectos de conocer la importanciarelativa de la inserción laboral en mer-cados laborales fuera de los respecti-vos países la disponibilidad de datos esescasa y sólo Ecuador mide la presen-cia de remesas. En Costa Rica y Chile lasencuestas de hogares no registran lasremesas, en gran medida porque estasrepresentan un porcentaje pequeño del


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producto interno bruto, lo cual no es elcaso en Nicaragua. En este último casonos ha sido también difícil encontrar es-tudios cualitativos que permitan cono-cer mejor el uso de las remesas, no asíen el caso de Ecuador adonde su enor-me y rápido crecimiento ha motivadoestudios que las documentan.

En Ecuador, las remesas actualmentesuperan el gasto social (Acosta, 2005).La diferencia entre conglomerados noes estadísticamente significativa, ni entérminos de la proporción de hogaresque las reciben, ni en términos de la im-portancia relativa de las remesas en eltotal de los ingresos de los hogares. Unrasgo particular del país es que la altísi-ma importancia que tienen las remesasen familias ubicadas en los sectores me-dios: más de la mitad del total de las re-mesas son recibidas por familias de esteestrato mientras que el 26% pertenecena estratos bajos (Acosta, 2005) 4. En lostres conglomerados las remesas tienenalto peso relativo en el total de los ingre-sos del hogar (en torno al 40%). Infor-mación sobre el destino de las remesasrecopilada en las regiones con mayorcantidad de emigrantes muestra que és-tas son invertidas en alimentación, sa-lud, vestimenta, educación, gastos delviaje y, raramente, inversión (Herrera yMartínez, 2002). En los sectores popula-res las remesas no sacan a las familiasde la pobreza, pero sí mejoran sus con-diciones de vida, por ejemplo, al permi-

tir el acceso a la canasta básica. A las fa-milias de mayores ingresos las remesasposibilitan acceso a servicios básicosprivados de salud y de educación paracompensar la ausencia de servicios pú-blicos.

No todas las familias con personas emi-grantes reciben remesas. Quienes lasreciben tienen una percepción positivade la migración; quienes no, las rela-cionan con descomposición familiar ysocial. Para los primeros, las remesastienen valor sentimental además de mo-netario; muestra que las/los familiaresno les olvidan (Herrera y Martínez,2002). Para los segundos, los efectos delas remesas sólo se ven cuando se in-vierten a nivel colectivo en servicios co-munales. Si bien no es regla, hay expe-riencias de utilización colectiva en quelas remesas han contribuido a tender elalambrado eléctrico, construir el alcan-tarillado, mercados e iglesias, y embe-llecer la ciudad.

Dentro del hogar las principales respon-sables de administrar las remesas sonlas mujeres madres y/o esposas. Segúninformación cualitativa, la inversión delas remesas presenta variaciones segúnsexo. Las mujeres principalmente in-vierten en las necesidades básicas delhogar y, en menor medida, en ahorrar.Los hombres, si tienen activos, las in-vierten en terrenos, autos, maquinaria otalleres, contribuyendo a lo que llaman


4 Téngase en cuenta que el dato alude al volumen de remesas y no a la cantidad de personas que envían oque reciben remesas según estratos.

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la «reactivación económica» de las re-mesas. Estas diferencias deberían sertenidas en cuenta en el diseño de políti-cas públicas.

En términos de hogares en condicionesde pobreza extrema, en Chile, CostaRica y Nicaragua la presencia de hoga-res en estas condiciones es casi inexis-tente en el conglomerado 1, pequeña enel conglomerado 2, y mayor en el con-glomerado 3. En Chile adonde estos ho-gares reciben mayor atención del Esta-do a través de transferencias en dinero,la presencia de hogares en condicionesde pobreza extrema es la mitad que enCosta Rica y Nicaragua. De acuerdo alos datos recogidos, en Nicaragua laproporción de hogares en pobreza ex-trema sería similar a Costa Rica y menorque en Ecuador en los tres conglomera-dos. Estos datos plantean dudas conrespecto a la precisión de los datos paraNicaragua.

Detrás de este desempeño en el accesoa los ingresos es importante llamar laatención sobre las diferencias que estoscuatro países muestran en la inserciónlaboral de las mujeres. Chile, que pre-senta un ingreso por persona alto, tienea la vez una de las tasas de participaciónfemenina más bajas de América Latina,especialmente de sus países con mayornivel de desarrollo (Larrañaga, 2006).Por ejemplo, de acuerdo a la OIT, lasmujeres «activas» entre los 15 y los 34años son en Chile el 36%. Sin embargo,en Costa Rica constituyen el 43%, enEcuador el 54% y en Nicaragua sólo el

32%. En Ecuador y Nicaragua, sin em-bargo, las cifras no registran la alta pro-porción de mujeres emigrantes (más dela mitad de todas las personas emigran-tes en Ecuador y en torno a la mitad enNicaragua) que dejan sus respectivospaíses precisamente para trabajar re-muneradamente. En Chile y Costa Ricaesta situación es distinta, dado que sibien existe emigración, su importanciarelativa es menor en comparación aEcuador y Nicaragua.

Además, en Chile hay una particulari-dad y es que el alto ingreso por habitan-te, los años de escolaridad y la baja tasade natalidad harían esperar una mayorproporción de mujeres con trabajo re-munerado (Larrañaga, 2006). Aunque elrechazo al trabajo de las mujeres ma-dres es mayor cuanto menor es el niveleducativo, independientemente del ni-vel educativo, 60 de cada 100 entrevista-dos/as «manifiesta una actitud negativarespecto del trabajo remunerado de lamujer (...), puesto que opina que el lugarde la mujer es el cuidado de casa y de lafamilia, y que la vida familiar se resientesi la mujer trabaja fuera del hogar» (La-rrañaga, 2006: 213).

II.2. Desmercantilizacióndel bienestar

A continuación considero dos tipos deindicadores: primero, los relativos alconsumo privado de los hogares, inver-samente relacionados con la desmer-cantilización (a mayor acceso privado,


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menor desmercantilización); segundo,los relativos a la inversión pública, di-rectamente relacionados con la desmer-cantilización (a mayor inversión, mayordesmercantilización).

El consumo privado

Entre los indicadores de consumo priva-do para tres de los cuatro países conta-mos con información relativa al accesoa la educación primaria y a la educaciónsecundaria. Se trata de sólo dos indica-dores aunque reveladores dado que elacceso a educación privada en escena-rios de escasos ingresos es indicativode la magnitud del esfuerzo de mercan-tilización que realizan los hogares, seaporque no cuentan con oferta pública,sea porque ésta no reúne las condicio-nes que los hogares consideran necesa-

rias, sea porque aunque exista la ofertay sea de calidad, los hogares consideranpreferible el acceso a servicios privados.

Estos indicadores reflejan diferenciasentre conglomerados estadísticamentesignificativas (véase cuadro 3.3). Ade-más en los cuatro países la mercantiliza-ción es mayor en educación secundariaque en educación primaria en los con-glomerados 2 y 3 pero en el conglome-rado 1 los hogares que envían a sus hi-jos/as a la educación privada lo hacentanto en un caso como en el otro.

¿Qué ocurre en el conglomerado 3, don-de los hogares apenas cuentan con in-gresos para resolver necesidades bási-cas? En hogares que tienen ingresos porpersona de poco más de 50 dólares porpersona como en Ecuador o Nicaragua,el que un 9% de hogares nicaragüenses


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CUADRO 3.3. Desmercantilización del manejo de riesgos a partir de indicadores de consumoprivado, según países y conglomerados (en porcentajes)


1 2 3Asistencia a educación primaria privada Costa Rica * 31 12 4(en % de hogares) Chile * 30 15 2

Ecuador SD SD SDNicaragua * 40 19 9

Asistencia a educación secundaria privada Costa Rica * 31 17 8(en % de hogares) Chile * 28 17 2

Ecuador SD SD SDNicaragua * 38 37 20



envíen a sus hijos/as a educación priva-da, respectivamente, ¿qué puede indi-car si no es mala calidad, debilidad, oausencia del Estado? Veamos lo queocurre con la educación primaria. Eneste conglomerado el acceso a serviciosprivados es en todos los casos bajo (me-nos del 10%) pero aumenta a medidaque pasamos de países menos informa-lizados, Chile y Costa Rica (2 y 4%, res-pectivamente), a países más informali-zados, como es el caso de Nicaragua(9%). Y este patrón se repite en los res-tantes dos conglomerados. Entonces, amayores ingresos por habitante, menorasistencia a educación privada porque,como veremos más abajo, mayor pre-sencia del Estado en la prestación deservicios. Y la situación es prácticamen-te la misma en Chile y Costa Rica.

Con la educación secundaria ocurre algosimilar aunque acentuándose la tenden-cia mencionada: en Nicaragua el porcen-taje de hogares del conglomerado 3 quereporta acceso a educación privada as-ciende a 20 de cada 100. Además la com-paración entre Costa Rica y Chile mues-tra que, tanto en el conglomerado 1como en el 3, un porcentaje mayor de fa-milias acceden a la educación privada enCosta Rica que en Chile (31 y 28% en elconglomerado 1, y 8 y 2% en el conglo-merado 3, respectivamente).

En Costa Rica la educación privada se fi-nancia exclusivamente con recursos delas familias. En Chile en cambio, incluyetanto la educación estrictamente priva-da como la que combina financiamiento

de las familias con subvención del Esta-do (establecimientos municipales sub-vencionados). Allí, la mitad de la matrí-cula primaria y secundaria asiste a laeducación pública municipal y la otramitad a la educación privada subvencio-nada y no subvencionada por el Estado.Sin embargo, «el gasto por alumno enel 8% de los estudiantes que asisten alos colegios privados no subvenciona-dos, supera en más del doble los del sis-tema subvencionado, los que por suparte superan en casi un tercio a los co-legios municipales, los que todavía as-cienden al 52% del alumnado total»(Riesco, 2005: 49). Por lo tanto la pobla-ción que accede a la educación privadaque se registra en el cuadro previo, re-fleja no sólo arreglos institucionalessino también calidades diversas.

En síntesis, y paradójicamente, a menoringreso promedio por persona, se obser-va también una mayor mercantilizaciónen el acceso a servicios. Quiere decir queen Nicaragua y Ecuador los ingresos sonmenos pero también lo son los serviciospúblicos que permitirían resolver las ne-cesidades de educación. Lo contrarioocurre en Chile y Costa Rica.

Más allá del acceso público o privado ve-amos qué ocurre con el acceso a la edu-cación (véase cuadro 3.4). La situaciónvaría según se trate del nivel primario osecundario. En el nivel primario, los dospaíses con régimen estatal tienen muypocos hogares fuera del sistema educati-vo. Algo similar ocurre en Ecuador, paíscon régimen familiarista. Pero en Nicara-


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gua la situación es distinta: entre el 3%(conglomerado 1) y el 11 y 10% (conglo-merados 2 y 3, respectivamente) de loshogares reportan no enviar a la escuela asus hijos/as de entre 7 y 12 años. Nicara-gua se aparta claramente de los restan-tes tres países debido a la mayor propor-ción de hogares en esta situación.

En la educación secundaria Chile seaparta de los otros tres países, debidoal mayor acceso al colegio de los/as jó-venes entre 13 y 18 años. La extendidacobertura de la educación en Chile re-fleja diversos esfuerzos realizados porlos últimos gobiernos, en particular apartir del año 2000, en programas talescomo la modificación constitucionalque estableció doce años de escolari-dad obligatoria y el Plan de EscolaridadCompleta que la hace efectiva, el pro-grama Liceo para Todos, y la ley deSubvención Pro Retención Escolar diri-

gida a establecimientos que reclutanestudiantes pertenecientes al programaChile Solidario (Castiglioni, 2006). Estasmedidas dirigidas a mejorar el accesose complementan con algunas dirigidasa mejorar la calidad (como la JornadaEscolar Completa), a implementarse apartir de 2007 en centros educativosmunicipales y particulares subvencio-nados (Castiglioni, 2006), aunque lamayoría de los problemas que atravie-san los servicios públicos tienen quever, precisamente, con la calidad y subrecha con la privada (Riesco, 2005).

Costa Rica en cambio tiene serios pro-blemas de cobertura, especialmente enlos conglomerados 2 y 3 en los cuales el21 y 30% de los hogares reportan quesus hijos no asisten al colegio, respecti-vamente. Estos problemas son llamati-vos dado el desempeño del país en otrasdimensiones. De hecho, en los conglo-


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CUADRO 3.4. Desempeño, según países y conglomerados (en porcentajes)


1 2 3No asisten a educación primaria Costa Rica 0 2 2(niños/as de 7 a 12 años en % de hogares) Chile 1 1 1

Ecuador 2 4 4Nicaragua 3 11 10

No asisten a educación secundaria Costa Rica * 8 21 30(jóvenes de 13 a 18 años en % de hogares) Chile * 4 7 12

Ecuador 10 32 29Nicaragua 17 21 36

Nota: * estadísticamente significativo al 5%; ** estadísticamente significativo al 10%.


merados 2 y 3 la cobertura de los hoga-res costarricenses es similar al de los ho-gares en Nicaragua, donde el 21% de loshogares del conglomerado 2 y 36% delos hogares del conglomerado 3 repor-tan jóvenes que no asisten al colegio. Lasituación en los hogares ecuatorianos essimilar en los conglomerado 2 y 3, conalrededor de una tercera parte de los/asjóvenes que no asisten el colegio.

La cobertura secundaria en Ecuador sevio seriamente afectada por la crisiseconómica de fines de los años noven-ta. En ese momento, las dificultadeseconómicas, aún en sectores medios,provocaron una disminución de la ma-trícula escolar (incluso en el nivel prima-rio) tanto por su costo, como el despla-zamiento de jóvenes entre 12 y 17 años almercado laboral (Vásconez y otros, 2005).

En Nicaragua se tiene una opinión gene-ralizada con respecto a que las escuelasprivadas ofrecen mejores servicios quelas escuelas públicas. Por eso «el fenó-meno del descenso en la escala socialse observa cuando tienen que introducircambios en sus patrones de consumo,

aún en un servicio tan altamente valora-do como es la educación» (Renzi yKruijt, 1997: 101).

La inversión pública

Los indicadores disponibles para valorarel acceso privado a bienes y serviciosson los relativos a educación pública,subsidios o transferencias en el marcode programas de combate a la pobreza,y pensiones. Además consideramos elpeso relativo de subsidios y pensionesen el ingreso total de los hogares.

Comienzo por las transferencias endinero o subsidios, fundamentalespara compensar pérdida o ausencia deingresos ante distintas situaciones quevan desde el embarazo hasta la pobrezao discapacidad (véase cuadro 3.5). Con-llevan dos grandes tipos de subsidios:los relacionados con situaciones di-versas como embarazo o nacimientos,generalmente para trabajadoras asala-riadas formales, y los focalizados, cre-cientemente dirigidos a las llamadastransferencias condicionadas 5. En las


5 Los programas de transferencias condicionadas se vienen implementando en América Latina desde fi-nales de la década de los años noventa. Entre ellos se cuentan el Programa de Educación, Salud y Alimen-tación (PROGRESA) de México (así se llamaba inicialmente, luego cambio de nombre a Oportunidades), elPrograma Nacional de Bolsa Escola y el Programa de Erradicaçao do Trabalho Infantil (PETI) de Brasil, Fa-milias en Acción (FA) de Colombia, el Programa de Asignación Familiar (PRAF) de Honduras, el Program ofAdvancement Through Health and Education (PATH) de Jamaica, y en Nicaragua la Red de Protección So-cial (RPS) (Rawlings y Rubio, 2003; Villatoro, 2004). Aunque se pueden considerar como parte de una mis-ma «familia» de programas, el detalle de lo que ocurre en Chile es muy útil para mostrar la enorme dife-rencia en la complejidad institucional, movilización de recursos y expectativas sobre la contribución de lasfamilias y las comunidades, especialmente en comparación con los programas existentes en países conrégimen familiarizado.

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encuestas analizadas hay diferencias enel registro de los subsidios las cualesson más exhaustivas en Chile que enCosta Rica y Ecuador e inexistentes enNicaragua. Esta situación es más proble-mática para dar cuenta del acceso a sub-sidios de los hogares costarricenses quede los ecuatorianos, dado que en CostaRica existe una mayor cantidad de pro-gramas que conllevan transferencias endinero que los que la encuesta registra.Este no es el caso necesariamente enEcuador donde los programas de trans-ferencias son muy escasos. Además enCosta Rica una gran cantidad de progra-mas prestan servicios y no transferen-cias en dinero, aunque esto ocurre tam-bién en Chile.

Dicho esto, ¿qué nos dicen las encuestasde hogares del acceso a las transferen-cias en dinero de los hogares ubicados encada uno de los tres conglomerados? Delos tres países que presentan datos, Chilees el que registra el mayor acceso a sub-sidios en los tres conglomerados: 22% delos hogares en el conglomerado 1, 31%en el conglomerado 2, y 53% en el 3. Ade-más, es el único de los tres países en elque la diferencia en el acceso a subsidiosentre conglomerados es estadísticamen-te significativa. Estos subsidios son muydiversos y se otorgan en función de situa-ciones tales como embarazo, asignacio-nes familiares por número de hijos/as(sean o no pobres) o desempleo. Incluyetambién transferencias condicionadas 6 al


6 Las transferencias condicionadas consisten en subsidios a la demanda por medio de transferencias mo-netarias directas para que las familias mejoren su capacidad de consumo en el corto plazo, y de capital hu-mano susceptible de generar ingresos en el mediano plazo. Como requisito para otorgar servicios se re-

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CUADRO 3.5. Desmercantilización del manejo de riesgos a partir de inversión pública, segúnpaíses y conglomerados (en porcentajes)


1 2 3Acceso a subsidios Costa Rica 0 1 9(en % de hogares) Chile * 22 31 53


Peso relativo subsidios en ingreso total Costa Rica ** 8 10 29del hogar Chile ** 0 1 4


Nota: * Indicadores estadísticamente significativos al 5%; ** estadísticamente significativos al 10%.SD: Sin datos.


acceso a servicios de educación y saluden el marco del programa Chile Solidario,estas sí, dirigidas a población en condi-ciones de pobreza. El programa Puente esejecutado por el Fondo de Solidaridad eInversión Social (FOSIS) en conjunto conlos municipios (Programa Chile Solidario,2002) 7.

Otros subsidios monetarios dirigidos apoblación en condiciones de pobrezason: Único Familiar (SUF), para todoslos niños y niñas menores de 18 años;Agua Potable (SAP), para cubrir el 100%de la cuenta hasta 15 metros cúbicos deconsumo mensual; Pensión Asistencialde Vejez (PASIS), para todos los mayo-res de 65 años; Pensión Asistencial deInvalidez (PASIS) para quienes corres-ponda.

A Chile le sigue Ecuador, país en el quela diferencia en el acceso a subsidios noes, sin embargo, significativa entre con-glomerados, especialmente porque esprácticamente el mismo en los conglo-merados 2 y 3 (19 y 21%, respectivamen-te) aunque mucho menor en el conglo-

merado 1 (4%). Los subsidios que estánregistrados en esta encuesta son menosdiversos que los chilenos. Son principal-mente dos: el Subsidio al Gas y el Bonode Desarrollo Humano (BDH), inicial-mente Bono Solidario.

El BDH es un programa dirigido a ma-dres pobres, personas discapacitadas ypersonas de la tercera edad. Inicialmen-te era de transferencias no condiciona-das pero en julio de 2003 se rediseñópara enfocarse en personas pertenecien-tes a los quintiles 1 y 2 identificados porel Sistema de Selección de Beneficiariosde Programas Sociales (SELBEN), apro-ximadamente 1.200.000 personas. El re-diseño incorporó condicionar la entregade 15 dólares mensuales a madres, a lamatrícula y asistencia escolar de hijos/asde entre 6 y 15 años y a chequeos desalud periódicos de menores de 5 años.A pesar de ser transferencias condicio-nadas, hasta inicios de 2005 el programaaún no implementaba mecanismos decontrol y éste sólo se había ensayado enalgunos ejercicios piloto (León, 2005). Deacuerdo al INEC la cobertura de este pro-


quiere una contraprestación de parte de la población beneficiaria, concretamente en materia de formaciónde capital humano. Por ejemplo, se pide a cambio que las hijas o los hijos de las familias beneficiariasasistan a clases o tengan su esquema de vacunación al día. Son programas centralizados en su diseño,pero que requieren de apoyo local para su ejecución. La operación de estos programas requiere desarro-llar tecnologías de información para el registro de la población y el otorgamiento de beneficios. La centra-lidad de la selección de beneficiarios(as) y el seguimiento al cumplimiento de requisitos implica que engeneral estos programas conllevan costos de administración relativamente altos. 7 Trabajan con las familias durante 24 meses (en los primeros seis de manera intensiva y los restantes 18meses de monitoreo). La intervención conlleva servicios y transferencias monetarias, denominados«aporte solidario», que se otorga a las mujeres jefas de hogar o bien a la pareja del jefe de familia, y que seva reduciendo a medida que se avanza en el programa hasta llegar a un «bono de egreso» que se otorgauna vez finalizado el programa, durante los siguientes tres años.

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grama es mayor en áreas rurales que ur-banas, y en poblaciones indígena (27,7%)y afroecuatoriana que mestiza o blanca(13%) (León, 2005). Si consideramos elpromedio estos datos coinciden con losque obtuvimos en el acceso a subsidiospor parte de los hogares que conformanel mundo familiarizado (21,1%).

El impacto que tuvo el bono no ha sidoevaluado, pero el que haya sido unatransferencia directa a los beneficiariossignificó un apoyo económico para lasmujeres. Entre los resultados analizadosestán la reducción de la pobreza extre-ma, de la desigualdad entre pobres, e in-crementos potenciales en la matrícula yel acceso a la salud. Para algunos el bonotuvo un efecto de desincentivar la inser-ción laboral, sin embargo, esta relacióndepende de decisiones familiares y la me-nor presión para entrar en un mercadolaboral precario (Vásconez y otros, 2005).

Costa Rica se ubica en el tercer y últimolugar. El acceso es nulo en el conglome-rado 1, 1% en el conglomerado 2 y 9%en el tercer conglomerado. Los subsi-dios registrados son sólo los asignadospor parte de dos de las instituciones res-ponsables del combate a la pobreza, elInstituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)y el Banco Nacional Hipotecario de la

Vivienda (BANHVI). El primero entregadistintas transferencias a familias encondiciones de pobreza y el segundoel bono de la vivienda. Deja por fueraotros subsidios como las licencias pormaternidad de carácter universal, o elsubsidio para cuidadoras de pacientesen fase terminal (para aseguradas), en-tre otros.

En Nicaragua la encuesta de 2001 no re-gistra el acceso a subsidios. Sin embar-go, sabemos que opera un único progra-ma de transferencias en dinero en elmarco del programa Red de ProtecciónSocial (RPS). Consiste en transferenciasa las familias condicionadas a medidasvinculadas al ingreso y permanencia deniños y niñas en el sistema educativo, asícomo al acceso a servicios de salud. Ladefinición de servicios básicos es real-mente básica: en salud se dirige a muje-res embarazadas y niños/as menores de3 años y en educación prioriza niños/aspobres de entre 6 y 13 años matricula-dos/as entre 1.er y 4.º grado de la escuelaprimaria 8. La transferencia educativa esde US$ 17 cada dos meses por familia, yUS$ 20 en materiales por niño/a cadaaño. El centro educativo recibe US$ 0.7por estudiante cada dos meses. En saludla transferencia es de US$ 34 por familiacada dos meses. Dado que el país tiene


8 La transferencia educativa es de US$ 17 cada dos meses por familia y US$ 20 en materiales por niño oniña cada año. El centro educativo recibe US$ 0.7 por estudiante cada dos meses. En salud, la transferen-cia es de US$ 34 por familia cada 2 meses. El programa identifica beneficiarias(os) a partir de departamen-tos y municipalidades con mayor incidencia de la pobreza extrema, pero con buen acceso a escuelas ycentros de salud. Se escogieron municipalidades según índice de marginalidad basado en información re-lativa a tamaño de la familia, acceso a saneamiento básico y agua, y tasas de alfabetización.

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un serio problema de oferta de servicios,el programa prioriza población en condi-ciones de pobreza crítica pero con buenacceso a escuelas y centros de salud.

¿Y cuál es el peso relativo de los subsi-dios en el total de los ingresos de los ho-gares? En Chile los subsidios represen-tan una mínima proporción del total delos ingresos (0, 1 y 4% según se trate delos conglomerados 1, 2, y 3, respectiva-mente). Se espera que la estimación seaconfiable dado que es la propia CASENla que a partir del tipo de subsidio le im-puta el monto establecido por las res-pectivas instituciones. La escasa pro-porción en los ingresos del hogar esresultado de los montos de los subsi-dios pero también de los altos ingresosrelativos de los hogares.

En Ecuador en cambio, los subsidios re-presentan una alta proporción de los in-gresos de los hogares, entre un 12 y un14%. No sólo es comparativamente altosino que también es homogéneo entreconglomerados. Es coherente con laexistencia de una pirámide socioeconó-mica más achatada, escasísimos ingre-sos, y una mayor «democratización» dela pobreza en hogares pertenecientes alos tres conglomerados, que la existenteen los restantes tres países. La evalua-ción de este programa muestra resulta-dos positivos en tres dimensiones: ma-trícula y asistencia educativa; controlesde salud; y consumo privado de los ho-gares. Por ejemplo: el porcentaje deniños(as) de 7 a 13 años con matrículaen la escuela primaria entre 1 y 4 años

aumentó de 68,5 a 93%; los menores de3 años que participan en controles decrecimiento aumentaron de 56 a 92% ycon vacunas al día de 35 al 82%. Ade-más, el gasto total por persona/año pasóde 4.310 a 4.498 córdobas y el gasto ali-mentario por persona pasó de 2.922 a3.165 córdobas. Las evaluaciones mues-tran que si bien las áreas de control (noexpuestas al programa) también experi-mentaron cambios positivos, el EPS tuvoun efecto neto favorable.

En Costa Rica el peso relativo de lossubsidios es mayor que en Ecuador (es-pecialmente en el conglomerado 3) ymucho mayor que en Chile. Se diferen-cia claramente entre conglomerados: 8,10 y 29% entre los conglomerados 1, 2 y3, respectivamente, consistentementecon que la medición recoge sólo trans-ferencias dirigidas a población de esca-sos recursos. El porcentaje de hogaresque reciben transferencias en los con-glomerados 1 y 2 podrían por lo tantoreflejar filtraciones a estratos de mayo-res ingresos, especialmente documen-tada para el bono de la vivienda (Estadode la Nación, 2004).

¿Qué ocurre con las pensiones, es de-cir, con el reemplazo de ingresos cuandolas personas ya no están en condicionesde generarlos? El cuadro 3.6 presentalos resultados estadísticos.

En Chile el acceso a pensiones es alto encomparación con los restantes paísesy en el escenario latinoamericano. Loera antes de las reformas de los años


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ochenta y desde muchas décadas atrás.Si bien era un sistema estratificado se-gún ocupaciones, la cobertura era alta.Los porcentajes actuales reflejan dossistemas, el de reparto previo a las re-formas, y el de capitalización individualcreado en los ochenta. El sistema actualde pensiones está privatizado en térmi-nos de su diseño (en cuentas individua-les) y de su aportes (sólo aporta la per-sona trabajadora y ya no quien locontrata). Además el Estado ya no sub-sidia los aportes. Sin embargo, comouna gran proporción de la población nologra cotizar lo suficiente para acceder auna pensión contributiva, el Estado fi-nancia una pensión básica.

En Costa Rica el acceso a pensiones estambién alto en comparación a Ecuadory Nicaragua y en el contexto regional.

A diferencia de Chile, la mayor parte delas pensiones contributivas se financiande manera tripartita en el marco de unsistema de capitalización colectiva contasas de reemplazo escalonadas (a ma-yores ingresos menor porcentaje depensión). Dado que está asociada al tra-bajo formal y tiene una cobertura mu-chísimo más alta entre asalariados/asque entre independientes, su coberturaes mucho mayor en los conglomerados1 y 2 que en el conglomerado 3. En esteúltimo conglomerado hay una mayorpresencia de pensiones financiadas ex-clusivamente con recursos públicos através del Régimen No Contributivo.Para asalariados/as a partir del 2001 co-menzó a operar un segundo pilar depensiones basado en el ahorro indivi-dual, aunque tanto en términos de con-tribución como de reemplazo su impor-


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CUADRO 3.6. Desmercantilización del manejo de riesgos a partir de inversión pública, segúnpaíses y conglomerados (en porcentajes)


1 2 3Acceso a pensiones de población Costa Rica 51 46 24de 65 años y más Chile 67 55 57


Peso relativo pensiones en ingreso total Costa Rica 22 37 46del hogar Chile 11 9 17




tancia es menor que la del fondo de ca-pitalización colectiva 9 (Martínez Franzo-ni, 2006). En términos de equidad de gé-nero el fondo de capitalización colectivatiene un componente de afirmación po-sitiva que se ve reflejado en las modali-dades de retiro anticipado, tanto en lascuotas requeridas como en las tasas dereemplazo.

En Ecuador, entre 1993 y el 2003 el sectorinformal creció un 33% y se tradujo direc-tamente en una caída de la proporciónde población asegurada, especialmenteasalariada. Las personas aseguradas alInstituto Ecuatoriano de Seguridad So-cial (IESS) cayeron del 53% al 41% y lasno aseguradas ascendieron del 47% al59%. Para finales de la década de losnoventa, la cobertura de la seguridadsocial alcanzaba un 18% de la PEA (Vás-conez, 2005) y tenía lugar a través dealguno de los seguros existentes: priva-do, social general, social campesino, delas Fuerzas Armadas y Policía, y de me-dicina preventiva (Guzmán, 2005) 10. Elcambio legal afectó la cobertura y el ac-ceso y el seguro social enfrenta actual-mente serios problemas de calidad. Aúnasí, por efecto inercial de la inversiónprevia, la inversión social en seguridad

social es mayor que la dirigida a capitalhumano (igual que en Chile y Costa Ricay a diferencia de Nicaragua), aunque elesfuerzo fiscal y el gasto por habitantesea mucho menor (inversión social mí-nima a intermedia).

En Nicaragua la encuesta de hogares noincluye información relativa al acceso apensiones. Fuentes secundarias nos di-cen que la cobertura es escasa: alcanza al17% de la población. Es de esperar que lamayoría de esta población sea parte delos conglomerados 1 y 2, y no del conglo-merado 3. La escasa cobertura es en granmedida producto de cambios en el mer-cado laboral y la reforma del Estado: en-tre 1990 y 1994 dejaron de existir 58.000puestos formales, necesariamente partedel mundo del trabajo no precarizado.Con esta desaparición de empleo formal,la cobertura del Instituto Nicaragüensede Seguridad Social (INSS), se redujo del21,5% al 14%. En 1995 comenzó una inci-piente creación de nuevos empleos, es-pecialmente privados. Estos general-mente carecen de seguridad social y deotros tipos de protección, con lo cual enel año 2001, la cobertura del seguro so-cial era del 17% de los 316.700 trabajado-res y trabajadoras pertenecientes al sec-


9 El fondo colectivo se financia con un 7,5% a partir de aportes tripartitos y tiene tasas de reemplazo de en-tre el 48 y más del 60%. El de capitalización individual recibe un 4,5% de aportes y su reemplazo se estimaen 15%. 10 El Seguro Social Campesino (SSC) tiene un diseño interesante para el formato de aseguramiento tra-dicional individual existente en América Latina: ofrece atención a jefes de familia (y familiares depen-dientes) de poblaciones pobres rurales, organizados en cooperativas, comunas o asociaciones agrarias.En 1994 la cobertura de este seguro era de un 8% del 18% de la cobertura total del IESS; aunque en 2003su cobertura había disminuido a un 6,8% (no así la total del IESS que se mantenía constante) (MesaLago, 2005).

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tor privado. Segundo, porque los com-promisos asumidos por el país para re-ducir el gasto público han implicado lareducción del gasto público no vinculadoa la reducción de la pobreza (en particu-lar producto de la reforma de pensiones).

En materia de salud carecemos del datoa partir de las respectivas encuestas. Sinembargo, sabemos que en Chile «menosde un quinto de la población se atiendeen el sistema de salud privado, incluidossignificativos aportes públicos» (Riesco,2005: 49). A partir de la reforma del sec-tor que tuvo lugar en los años ochenta,«el traslado de la población de mayor in-greso y menor riesgo de salud a las ISA-PREs restó recursos al sector público, si-tuación que se agrava al verificar que lapoblación adscrita al sistema privado re-curre o regresa al sector público cuandoenfrenta enfermedades catastróficas y/ono dispone de los recursos suficientespara renovar su contrato anual privadode salud. El sistema público, de esta for-ma, opera como un seguro de segundonivel para el sistema privado» (Raczyns-ki, [1999] 2002: 128). Una segunda carac-terística del gasto privado en salud esque se dirige a servicios de alta compleji-dad: «a pesar de que el porcentaje de lapoblación afiliada [al sector privado] noalcanza el 18%, las contribuciones obli-gatorias correspondientes a sus afiliadossuperan el 50% (...). En otras palabras,durante el año 2003 el sistema privadorecaudó el 51% de las cotizaciones obli-gatorias, a pesar de ofrecer cobertura atan sólo el 17,6% de la población» (Casti-glioni, 2006: 73).

En Costa Rica, la cobertura del sectorpúblico, realizada a través del asegura-miento tripartido, es muy alta. Supera el80% de la población, la cual accede a es-tos servicios tanto por su contribucióndirecta como indirecta (de cónyuges, hi-jos/as y otras personas económicamen-te dependientes) como del asegura-miento no contributivo para poblaciónde escasos recursos. Sin embargo, des-de mediados de los noventa, el gastoprivado ha aumentado muy acelerada-mente, incluso entre personas que con-tribuyen al seguro social, de la mano dela insuficiente inversión y el deteriorode los servicios (Martínez Franzoni,2005).

En Ecuador la crisis del 99 incrementó laprobabilidad de no buscar los serviciosgenerales de salud, de manera general yen especial en el caso de los hombres(Vásconez, 2005). Esto se hace visiblesobre todo en la atención prenatal yposparto, pues los embarazos sin con-trol y la asistencia no profesional en elparto aumentaron en un 90% durantelos años noventa. Si bien se ha produci-do una ligera recuperación del gasto pú-blico en salud, en el año 2004 era sólodel 1,1% del PIB (Vásconez y otros, 2005).Para dar una idea más clara de lo quesignifica, mientras en el año 2001 Chileinvertía en salud US$ 165 por persona alaño y Costa Rica invertía US$ 199, Ecua-dor sólo invertía US$ 16.

El Programa de Maternidad Gratuitacontempla 43 prestaciones tales comocontrol prenatal, atención del parto, pla-


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nificación familiar, detección de cáncer,atención de enfermedades de transmi-sión sexual (excepto sida), y atención deniños/as menores de 5 años en enferme-dades prevalecientes (UNFPA-CONAMUen León, 2005). La medición de cobertu-ra con que se cuenta es producto de suincorporación en una encuesta de hoga-res de 2003 que mostró que sólo 3 decada 10 mujeres en edad fértil conocíasu derecho a acceder a los servicios es-tablecidos en la ley. Si bien es formal-mente universal, la realidad de estratifi-cación social se encarga de que sean lasmujeres pobres las que más usan servi-cios públicos como éste (Herrera, 2006).Los recursos públicos previstos no sehacen efectivos y la privatización de ser-vicios de salud que se vienen dando enel país afecta al número de proveedoresque ejecutan el programa. En efecto, du-rante los últimos años el número de ca-mas en hospitales privados aumentó,mientras que en los hospitales públicosse redujo, y la dinámica de crecimientode médicos privados cada 10 mil habi-tantes ha sido tal que en el año 2001 yahabía la misma cantidad de médicos pri-vados que públicos 11 (León, 2005). Laoferta de servicios privados es mayorpara estratos de mayores ingresos peroexisten también para sectores de esca-sos ingresos como por ejemplo la CruzRoja.

En términos de programas focalizadosexiste el Programa de Alimentación y

Nutrición 2000 (PANN), está a cargo delMinisterio de Salud y es de entrega dedos alimentos: papilla y bebida destina-do a niños/as entre 6 y 24 meses y a mu-jeres embarazadas o lactantes, respec-tivamente. Ambos benefician más a lapoblación rural y se consideran adecua-damente focalizados (León, 2005).

En Nicaragua, las percepciones que tie-ne la población con respecto a la saludpública son «un claro reflejo de la ausen-cia de políticas públicas en la prestaciónde este servicio. Los recortes presu-puestarios se han traducido en una re-ducción tanto en la calidad como en lacobertura de servicios de salud. Sin em-bargo, parte del estatus diferenciado quetiene los sectores medios de la pobla-ción es que éstos por lo general no acce-den a esos servicios por considerarlosde mala calidad y por sus ingresos o suinserción en el sector moderno del mer-cado laboral les ofrecen otras oportuni-dades» (Renzi y Kruijt, 1997: 103). Unade las vías que este mundo tiene para fi-nanciar el consumo y acceder a servi-cios como la salud y la educación, es elacceso al crédito.

II.3. Familiarización del bienestar

Las familias [...] han debido actuarcumpliendo simultáneamente dife-rentes roles: como redes para el cui-dado para niños y ancianos al aumen-


11 La cantidad de médicos públicos y privados es la misma (8 y 7,9 de cada 10 mil habitantes, respectiva-mente), y pasó de 6,2 y 1,8 cada 10 mil en 1990 en cada sector, respectivamente (INEC en León, 2005).

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tar la incorporación de la mujer almercado laboral; como fuente de«contacto» para acceder a un empleo,sea formal o informal; como institu-ción que ofrece seguro y protección aquienes no tienen a quién recurrir enmomentos de crisis o depresión eco-nómica; como hogar para jóvenesque prolongan su escolaridad con laexpansión del sistema educativo, es-pecialmente terciario; en fin, como es-pacio afectivo para adultos estresa-dos por el exceso de trabajo y lasincertidumbre propias de una socie-dad de mercado [Tironi, Valenzuela yScully, 2006: 20-21].

La familia está hoy en el centro de fuer-tes tensiones. Y lo que Tironi, Valenzue-la y Scully (2006) afirman para Chile esextensible a todos los países de la re-gión. A pesar de las limitaciones paradeterminarlo estadísticamente, estacentralidad de la familia ha comenzadoa ser documentada. Por ejemplo, un re-ciente estudio interdisciplinario de ex-cepcional calidad enfocado en lo quesucede en Chile, argumenta que «engran medida, la ha correspondido com-pensar el retiro de la protección del Es-tado; y, junto con ello, ha debido hacer-se cargo de mitigar el impacto de losciclos e inestabilidades inherentes a unasociedad, como la chilena, que reposatan críticamente en el mercado» (Tironi,Valenzuela y Scully, 2006: 20).

En base a las encuestas, y con las limita-ciones del caso, a continuación exploroesta dimensión a partir de indicadoresde oferta y de demanda de trabajo no

remunerado, tanto de cuidados comode producción para el autoconsumo(véase cuadro 3.7).

La disponibilidad de trabajono remunerado

Comienzo por los dos indicadores relati-vos a la oferta de trabajo no remuneradoen los hogares. El primero es la disponibi-lidad de mujeres adultas que se dedican atiempo completo al trabajo no remunera-do. El segundo es la presencia de jefaturafemenina que se debe, bien a la ausenciade cónyuge, bien al desempeño de traba-jo no remunerado de las mujeres, aúncuando el cónyuge esté presente.

De los cuatro países, la diferencia en lapresencia de amas de casa entre con-glomerados sólo es estadísticamentesignificativa en Costa Rica. Aún así, enlos cuatro países se repite el mismo pa-trón: un porcentaje pequeño (del 7% omenos) de mujeres dedicadas a tiempocompleto a las tareas del hogar en elconglomerado 1, y un aumento conside-rable de esta proporción en los restan-tes conglomerados. En el conglomera-do 3 la proporción de amas de casa essimilar en Chile, Ecuador y Nicaragua(40% o levemente mayor) pero muchomayor en Costa Rica (62% de los hoga-res). En el conglomerado 2, sin embar-go, es Ecuador el que se aparta de losotros tres países dado que sólo un 12%de los hogares tienen amas de casa, encontraste con un 20% en Costa Rica, un22% en Nicaragua, y un 26% en Chile.


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De acuerdo a un estudio realizado en Cos-ta Rica, lo que varía fuertemente entreconglomerados es la orientación de lasmujeres hacia el trabajo remunerado. Enel conglomerado 3 se encontrarían princi-palmente las mujeres que trabajan pornecesidad económica, en el 1 por carrera,y en el 2 por realización personal. Quie-nes trabajan remuneradamente por reali-

zación personal son más susceptibles adejarlo cuando aumenta la demanda deltrabajo no remunerado. Ese hallazgo esconsistente con otros estudios que mues-tran que la división sexual tradicional deltrabajo entre hombres y mujeres es máscuestionada y transformada a medidaque aumenta el nivel educativo y socio-económico de las mujeres y los hogares.


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CUADRO 3.7. Familiarización del manejo de riesgos según conglomerados de tipossociofamiliares y países


1 2 3De oferta de trabajo no remuneradoPresencia de amas de casa Costa Rica * 5 20 62

Chile 4 26 41Ecuador 7 12 42Nicaragua 6 22 40

Hogares con jefatura femenina Costa Rica 42 22 17Chile 38 18 22Ecuador ** 58 27 8Nicaragua 14 29 19

De demanda de cuidadosMiembros del hogar por ama de casa Costa Rica 3 4 4

Chile 3 4 4Ecuador ** 2 4 4Nicaragua 5 5 5

Promedio de miembros del hogar Costa Rica * 0.4 0.5 0.6que requieren cuidados Chile ** 0.3 0.4 0.5

Ecuador * 0.2 0.7 0.9Nicaragua * 0.6 0.7 1.1

Tamaño del hogar Costa Rica 3 4 4(promedio de miembros por hogar) Chile 3 4 4

Ecuador * 3 4 5Nicaragua 5 5 6

Nota: * estadísticamente significativo al 5%; ** estadísticamente significativo al 10%.


Si esto fuera así en el conglomerado 3predominarían las mujeres que traba-jan remuneradamente por necesidadeconómica. Deberíamos por lo tanto in-terpretar que en Costa Rica hay una ma-yor proporción de mujeres de este con-glomerado que pueden quedarse en lacasa que en los otros tres países. Encambio en el conglomerado 2, en el quepredominan las mujeres que trabajanpor realización personal, existiría unamayor presión o demanda de trabajono remunerado a tiempo completo ha-cia las mujeres chilenas, nicaragüensesy costarricenses que hacia las ecuato-rianas, que por eso mostrarían menordedicación a tiempo completo a las ta-reas del hogar. Finalmente, en el con-glomerado 1 en el que predominan lasmujeres que trabajan remuneradamen-te por carrera profesional, la situaciónes relativamente homogénea entre loscuatro países.

La presencia de jefatura femenina, sinembargo, obedece a distintos factores enpaíses principalmente expulsores que enpaíses que principalmente atraen pobla-ción. Concretamente, en Ecuador y Nica-ragua la emigración influye fuertementeen la conformación de las familias y miti-ga la influencia de la transición demográ-fica que está avanzada en Ecuador aun-que incipiente en Nicaragua (como lomuestra el mayor tamaño relativo de lasfamilias). Pero en Chile y Costa Rica laconformación de las familias es resulta-do de factores domésticos tales como latransición demográfica (prácticamente fi-nalizada en Chile y avanzada en Costa

Rica), patrones culturales (que definenmenor participación relativa en el merca-do laboral de las mujeres del conglome-rado 3).

La demanda de cuidados

Veamos qué ocurre con la demanda detrabajo no remunerado en los hogares.Los indicadores disponibles son tres: lacantidad de miembros del hogar porama de casa, la cantidad de miembrosdel hogar que requieren cuidados, y eltamaño total del hogar.

¿Cuántas de estas personas requierende cuidados? Para explorar esta pregun-ta vemos cuántas personas menores de12 años y mayores de 65 hay por cadaama de casa. Considero estas edadesporque corresponden con momentosdel ciclo vital en los que las personas re-quieren de mayores cuidados. En térmi-nos de la cantidad del promedio demiembros del hogar que requieren cui-dados, los hogares chilenos, costarri-censes y ecuatorianos presentan una si-tuación bastante homogénea entre sí yestadísticamente significativa para dife-renciar conglomerados.

Pensando en otra manera de acercarnosa la demanda de trabajo no remuneradoconsideramos miembros del hogar poradulta dedicada a tiempo completo a ta-reas del hogar, es decir, por ama decasa. Este indicador sólo es relevantepara diferenciar entre conglomeradosen Ecuador, no así en los restantes paí-


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ses adonde la situación es homogéneaentre conglomerados.

¿Y cuál es el tamaño de los hogares,asociado también a la demanda de tra-bajo no remunerado por parte de todoso algunos de sus integrantes? ¿Varía en-tre conglomerados? Los hogares nicara-güenses son algo más grandes y homo-géneos (5 personas por hogar) y sólo enEcuador las diferencias en el tamaño delhogar son significativas para diferenciarconglomerados (3, 4 y 5 miembros enlos conglomerados 1, 2 y 3, respectiva-mente). En los otros tres países no esuna variable relevante para diferenciarentre mundos del bienestar.

Claro que la demanda de trabajo no re-munerado que ejercen las personas cui-dado-dependientes sobre las mujerescomo principales cuidadoras, varía se-gún la oferta de servicios públicos desti-nados a tales efectos; según la disponi-bilidad de ingresos que las familias y lasmujeres tienen para contratar serviciosprivadamente; y según el apoyo familiarde madres, abuelas y otras mujeres. Evi-dentemente un análisis de este tipo tras-ciende las encuestas de hogares. Sinembargo, vale la pena comentar que enlos dos países con mayor presencia delEstado en el manejo de riesgos, CostaRica y Chile, la oferta pública destinadaal cuidado de niños/as o adultos/as ma-yores es escasa. Por ejemplo, en Chile,existe un «bajo porcentaje de asistenciade niños y niñas a sistema de educaciónparvularia, muchas veces por razonesatribuidas a la importancia que otorgan

las propias mujeres al cuidado materno.Aún cuando la oferta de educación par-vularia provista por el Estado ha ido enaumento en los últimos años, su incre-mento es un proceso lento y, lo que espeor, la participación es mayor a medidaque aumentan los ingresos del hogar»(Tironi, Valenzuela y Scully, 2006: 35).

En Chile, en términos generales los cui-dados han continuado siendo parte delámbito de las familias, aunque la pro-porción de mujeres con trabajo remune-rado ha aumentado y con ello las tensio-nes entre trabajo remunerado y noremunerado. Chile cuenta con licenciaspor maternidad, salas-cuna y jardinesde infantes que, sin embargo, tienen es-casa cobertura. En general el diseño dealgunos de estos programas, como es elde casas, se financia a partir de la con-tratación de un cierto número de muje-res, con lo cual tiene un efecto negativosobre la contratación de mujeres quepara los empleadores significa mayorescostos de producción.

No sólo eso, sino que el acceso a salas-cuna y otros servicios de atención paraniños/as de 0 a 5 años, como los jardi-nes de infantes, refleja una de las bre-chas fuertes entre estratos socioeconó-micos que o bien se mantienen o biense acentúan (Raczynski, 2006). Entre lasrazones para no enviar a los niños/asa los programas existentes de educa-ción dirigidos a los de 5 y 6 años, seargumenta «que no hay establecimien-tos “cercanos”, que tienen dificultadesde carácter económico, que sus hijos


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no cuentan con edad suficiente y, espe-cialmente, que prefieren cuidarles encasa. Estas razones no presentan dife-rencias significativas según ingresos.Esto último revela que hay ciertos facto-res culturales según los cuales la crianzade niños/as en edad parvularia sería deexclusiva responsabilidad de las fami-lias» (Gubbins, Browne, Bagnara, Ca-meratti y Benavente, 2006: 345). Poreso, «Aún cuando la oferta parvulariaprovista por el Estado ha ido en aumen-to en los últimos años, su incrementoes un proceso lento, y la participación esmayor a medida que aumentan los in-gresos del hogar» (Gubbins, Browne,Bagnara, Cameratti y Benavente, 2006:350).

Estos hallazgos para Chile son coin-cidentes con un estudio exploratoriorealizado para Costa Rica en el cual en-contramos que prevalece una fuerte in-clinación hacia soluciones familiares decuidado, antes que mercantiles y, mu-chos menos, estatales que por lo demásson muy escasos (Martínez Franzoni yRamírez, 2006). Mientras esto ocurre enel caso de los/as niños/as, también sepresentan problemas para conciliar lamaternidad con el trabajo remunerado:la mitad del financiamiento de las licen-cias por maternidad también recae enlos empleadores que contratan a la mu-jer embarazada, con lo cual se produceun «efecto boomerang» tanto en la con-

tratación de mujeres en edad reproducti-va como en el respeto o más bien irres-peto a los derechos laborales (MartínezFranzoni y Castro, 2002) 12. La oferta pú-blica de cuidado infantil es ínfima y bá-sicamente focalizada, a través de losprogramas de Hogares Comunitarios yCentro de Nutrición Infantil (CEN-CINAI).También es escasa la disponibilidad decuidado para personas adultas mayoresy otras poblaciones que requieren cuida-dos especiales como población con dis-capacidad a través de las llamadas Insti-tuciones de Bienestar Social (IBS). Estasinstituciones reciben transferencias endinero aunque se carece de datos de co-bertura o de beneficiarios que permitadocumentar sus alcances.

En Ecuador la ola emigratoria que se dis-paró a partir de 1999, aumentó la separa-ción entre los/as niños/as y sus madres ypadres: entre 1990 y el 2000, el númerode niños/as cuyos padres emigraron de-jándoles en el país pasó de 17.000 a150.000 (Herrera y Martínez, 2002). Lasfamilias en las que hay emigrantes pre-sentan un número creciente de personasen edades dependientes (menores de20, especialmente niños/as, y mayoresde 60). Implica mayor demanda de «ma-nos cuidadoras», en gran medida otrasmujeres de la familia. Información cuali-tativa obtenida en las regiones más ex-pulsoras de Ecuador documenta quela emigración no ha transformado —al


12 Esta situación es mejor a la que había hasta 1996 cuando el total de las licencias por maternidad eran fi-nanciadas por los empleadores y, además, no se consideraban salario sino subsidio. Por eso una mujerque tuviera tres hijos/as perdía un año de contribución a las pensiones.

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menos no en gran escala—, la divisióntradicional del trabajo entre hombres ymujeres. Si bien ahora más mujeres re-paran cosas en el hogar y se toman al-gún tiempo para descansar, y los hom-bres saben cocinar, la partida de algunode los padres significa que alguna mujerde la familia asume su ausencia en elcuidado de los niños (véase Herrera yMartínez, 2002).

Además, en términos de los patronesculturales, un estudio cualitativo realiza-do con mujeres que laboran en la flori-cultura, uno de los sectores con mayorcrecimiento en Ecuador, muestra que elcuidado de los/as niños/as es uno de losaspectos importantes a resolver antesde iniciar el trabajo remunerado. Dentrode las estrategias prima la familiariza-ción del cuidado con alta femenización,es decir, que es llevado a cabo por otrasmujeres de la familia o, en su defecto,por hijos/as mayores. Esta opción nosólo es una estrategia inducida por loeconómico, sino que también brinda se-

guridad: ante la opción de pagar unaguardería o pagar un familiar, estas mu-jeres prefieren la segunda (Newman,Larreamendy y Maldonado, 2001).

La producción para el autoconsumo

Dado que no todo el trabajo no remune-rado se destina a cuidados, ¿qué ocurrecon la producción para el autoconsumoque, a su vez, reduce la dependencia delmercado para el acceso a productos bá-sicos, en particular de alimentos? Estáclaro que ni toda ni sólo la población ru-ral produce para el autoconsumo. Ade-más, en Costa Rica por ejemplo, la po-blación rural está sobreestimada. Aúnasí, el indicador constituye un proxycuyo comportamiento vale la pena ana-lizar y el cuadro 3.8 presenta los resul-tados.

La proporción de hogares rurales y porlo tanto de acercamiento a la produc-ción para el autoconsumo es sistemáti-


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CUADRO 3.8. Familiarización del manejo de riesgos a partir de ruralidad de los hogares,según países y conglomerados


1 2 3Hogares rurales Costa Rica * 17 31 51

Chile * 2 8 15Ecuador 9 28 29Nicaragua * 10 19 38

Nota: * estadísticamente significativo al 5%.


camente mayor en los hogares del con-glomerado 3 que del conglomerado 2 yde éste que del 1 (aunque en Ecuador, adiferencia de los otros tres países, di-cha diferencia no es estadísticamentesignificativa). Comparando entre paí-ses vemos que esta proporción es cla-ramente mayor en Costa Rica y Nicara-gua, menor en Chile e intermedia enEcuador.

III. BALANCE

¿Es o no útil el análisis de mundos comoinsumo para pensar en arquitecturastransformadoras del régimen de bienes-tar? A partir de la evidencia presentaday con las limitaciones que tienen las en-cuestas de hogares para abordar el régi-men en tanto tal, la respuesta es que sí.

La noción de mundo permite reconstruirla interrelación de prácticas de asigna-ción de recursos a través de las cualeslos hogares lidian con riesgos. El análi-sis estadístico corrobora que dentro decada régimen estos mundos convivencon grados variables de mercantiliza-ción, desmercantilización y familiariza-ción.

En su constitución, la ocupación es de-terminante, como también lo es la divi-sión sexual del trabajo en el ámbito do-méstico, más o menos tradicional. Estoocurre tanto por el segundo ingresocomo por la cantidad de trabajo no re-munerado que aportan las mujeres que

no tienen ingresos o que tienen ingre-sos pero reparten su tiempo entre am-bos trabajos y/o alargan las jornadas la-borales para darle lugar a ambos. EnEcuador la división sexual del trabajomuestra la mayor consistencia en haceruna diferencia en la ubicación de hoga-res con jefaturas no precarizada, vulne-rable o pequeño propietaria. En Chile encambio parece ser más determinante laocupación que la organización familiar:hogares vulnerables, con pequeña pro-piedad pero incluso no precarizados, seubican en un conglomerado de hogaresrelativamente más familiarizados, aúncuando tengan doble proveedor/a de in-gresos.

Las variables estadísticamente significa-tivas para dar lugar a mundos del bien-estar varían entre países. En los dos paí-ses con régimen estatal son producto deprácticas mercantiles, públicas y en me-nor medida familiar. En cambio, en Nica-ragua y Ecuador además de las prácticasmercantiles inciden más las característi-cas de las familias que la presencia delEstado.

Como es de esperar, en función de losrasgos principales de cada régimen ladependencia del ámbito doméstico esmayor en el régimen familiarista, y me-nor en el régimen estatal (productivistao proteccionista). A la vez, la probabili-dad de pertenecer a un mundo familia-rizado es mucho más alta en Chile bajoun régimen estatal-productivista que enCosta Rica bajo uno estatal-proteccio-nista. Dado que en términos de las cate-


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gorías empleadas en este estudio, lasestructuras ocupacionales no son tandistintas entre Chile y Costa Rica, se ex-plicaría por una mayor desigualdad enlos ingresos en Chile que en Costa Rica,que no se ve compensada por la pre-sencia de subsidios o transferencias.Los ingresos por habitante son mayo-res en Chile que en Costa Rica, perocomo lo muestra el análisis de mundosy el más común coeficiente de Gini, es-tán mucho más desigualmente distri-buidos.

El tamaño de cada mundo varía entrepaíses y regímenes. Estos mundos sedistribuyen de la manera más pirami-dal en Nicaragua (con régimen alta-mente familiarizado), seguido de Chile,luego de Ecuador y finalmente de CostaRica con la estructura más aplanada(debido a una base más pequeña y a unmedio más grande). Ecuador logra estaestructura en gran medida a las reme-sas internacionales, mientras que enChile y Costa Rica refleja el rendimientode sus mercados laborales domésticosy de política pública. Esta última seopera principalmente a través de trans-ferencias en dinero en Chile, pero deservicios en Costa Rica. Entre los paí-ses con régimen estatal, el análisis su-giere que Costa Rica tiene mayor des-mercantilización del mundo del medioy Chile mayor desmercantilización delmundo familiarizado, al menos tal comose registra en los indicadores conside-rados.

La importancia relativa de la asignaciónautorizada de recursos es mucho mayoren el mundo familiarizado bajo régimenestatal, tanto proteccionista como pro-ductivista, que en países bajo régimenfamiliarista. Lamentablemente los indi-cadores estadísticos disponibles a nivelde hogares impiden distinguir entre dis-tintos tipos de intervención pública, pro-ductivista y proteccionista, en Chile yCosta Rica, respectivamente.

La reconstrucción de mundos del bien-estar presentada en este capítulo sugie-re la necesidad de mejorar la mediciónde la distribución de responsabilidadesentre distintas prácticas de asignaciónde recursos, en particular del ámbito do-méstico. Pero en cualquier caso los ins-trumentos regulares de medición poconos dicen de su interfase con los merca-dos laborales y la política pública.

En suma, el diseño de política públicano sólo podría beneficiarse de tener encuenta una adecuada caracterizaciónde los mundos del bienestar a los quese orienta su acción, sino que podríadefinir objetivos de transformación dela respectiva arquitectura del bienes-tar. ¿Es posible pensar en acciones de-liberadas para aumentar el tamaño delmundo «del medio» o para amortiguarla diferencia en el peso relativo del ám-bito doméstico entre ese mundo y elde abajo? Este es el tipo de preguntasque permite dejar planteadas este es-tudio.


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América Latina es una región suma-mente heterogénea. Sin embargo, estainvestigación documenta la utilidad deidentificar patrones en un nivel inter-medio, ubicado entre la especificidadde cada país y la región en su conjunto.Es en ese nivel adonde se ubica el régi-men de bienestar en tanto tipos idealesque aluden a la constelación de prácti-cas de asignación de recursos mercan-tiles, familiares y públicos predominan-tes. En tanto tipo ideal, cada uno de losregímenes de bienestar no implica ho-mogeneidad empírica de los países quelo conforman, sino patrones comunesanalíticamente relevantes para descri-bir el bienestar en tanto capacidad parael manejo colectivo de riesgos.

Los hallazgos establecen empíricamenteque los regímenes de bienestar actualesen América Latina comparten un rasgocomún: son en gran medida informales,es decir, que a la luz de mercados labora-les ineficientes y políticas públicas débi-les o inexistentes, el ámbito domésticodesempeña un papel central. Por eso elanálisis del bienestar es incompleto sino consideramos el ámbito doméstico yel trabajo no remunerado en general, yfemenino en particular.

A diferencia de los momentos de esta-bilización y ajuste de las economías,cuando las estrategias familiares de su-pervivencia constituyeron respuestasde corto plazo. Ahora la región estáante «tiempos normales», que no cam-biarán salvo que, o bien existan objeti-vos de política pública en esa dirección,

o bien, y esperemos que no sea así, sec-tores importantes de la población to-quen el límite físico del trabajo que pue-den realizar.

Segundo, los hallazgos indican que enla región existen tres principales tiposde régimen. En dos el Estado tiene unpapel relevante; en el tercero no. En elprimero las políticas públicas enfatizanla productividad laboral y en el segundola protección social asociada principal-mente al trabajo formal asalariado. Sonregímenes estatal-productivista y esta-tal-proteccionista, respectivamente. Eltercer régimen tiene estados débiles oinexistentes y se caracteriza por la cen-tralidad del ámbito doméstico, y dearreglos privados no mercantiles. Setrata del régimen de bienestar familia-rista.

El agrupamiento de los países en tipossustenta hallazgos previos y contradiceotros. En particular, la ubicación de al-gunos países como México o Argentina,es distinta a la encontrada en estudiosprevios. Concretamente, Filgueira (1998)sitúa a Argentina mucho más cercanoa Uruguay que a Chile, y su análisis se-para a Brasil y a México de los restantespaíses. Para esos hallazgos Filgueira yluego Barba (2005) encuentran una in-terpretación histórica plausible. Las dife-rencias son parcialmente debidas a lasestrategias metodológicas, entre su aná-lisis histórico-social y el presente análi-sis estadístico de la región. Fortalezas,debilidades y complementariedades deuno y otro enfoque deberán ser profun-

4. CONCLUSIONES E IMPLICACIONES

85

dizados y dirimidos, como parte del sanodebate que nos permitirá ir teniendoen la región distintos estudios sobre eltema.

Por lo pronto, este estudio evidencia elrendimiento de un análisis estadísticobasado en conglomerados como técni-ca para reconstruir constelaciones devariables. La principal dificultad que he-mos enfrentado es la insuficiencia deindicadores, en particular relativos alámbito doméstico. Aún así, creo habermostrado cómo es de todos modos po-sible colocar este ámbito en la corrienteprincipal del estudio de los regímenesde bienestar en América Latina.

Desde el punto de vista de la política pú-blica, la noción de régimen de bienestarpermite «reconectar» política pública yestructuras sociales. Esto porque impli-ca insertar su análisis y diseño en lasconstelaciones, más amplias, de prácti-cas de asignación de recursos. Una mis-ma política pública ubicada en distintosregímenes de bienestar, tendrá conse-cuencias inesperadas, muchas de ellasnegativas. Pensemos como ejemplo enlas transferencias económicas condicio-nadas, principal línea de acción para elcombate a la pobreza que se lleva actual-mente a cabo en la región. Recientemen-te Guatemala creó el programa «GuateSolidaria», el cual replica aspectos im-portantes del programa «Chile Solida-rio». ¿Cuántas transformaciones y adap-taciones es preciso hacer para que unprograma considerado exitoso para cier-tas condiciones de mercantilización,

desmercantilización y familiarización, lo-gre serlo en otro con tan diferentes ca-racterísticas? La respuesta a esta pre-gunta nos conduce a enfrentar el desafíode cómo reemplazar la idea de «platoúnico» por la de un «menú», estratégicopero amplio, de políticas públicas.

Y se trata de un desafío que merece másestudio y discusión. Es indudable que alo largo de su historia, las políticas pú-blicas en el mundo en general y latino-americanas en particular, se han esta-blecido y transformado en el marco defamilias de política pública (Filgueira yMartínez, 2002). Como tales, los casosnacionales suelen compartir el «ADN»de sus tías y hermanas en otros países.Pero esto es tan cierto como lo es quelos países de la región históricamentese han diferenciado en los grados de se-lectividad que introducen en sus imita-ciones de las experiencias previas con-sideradas exitosas (Martínez Franzoni,1999). De este estudio se desprende quelas propias capacidades para imitar demanera selectiva estarían variando con-siderablemente entre regímenes. Lospaíses con mayor desarrollo estatal, deltipo que sea, tienen también mayorescapacidades institucionales y técnicaspara adoptar adaptando a las propiasrealidades nacionales. Pero si hubieraacuerdo en que dadas las diferencias derégimen, adoptar adaptando es impor-tante, se podría también promover in-tencionalmente esas capacidades.

Cuanto más estratificado es un régimen,más relevante es mirar «dentro» de


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cada país considerando factores clavepara el bienestar, tales como la condi-ción económica y la división sexual deltrabajo. Hasta el momento los regíme-nes de bienestar no han sido estudiadosa partir de datos desagregados, porejemplo, a partir de las encuestas de ho-gares disponibles en la región. Los paí-ses seleccionados fueron Chile, con ré-gimen estatal-productivista; Costa Rica,con régimen estatal-proteccionista; yEcuador y Nicaragua, con régimen fami-liarista. ¿Para qué población hace real-mente una diferencia vivir bajo uno uotro régimen de bienestar? ¿Es esta po-blación la misma entre regímenes?

Para la mayoría de la población, vivirbajo un régimen u otro es totalmente di-ferente. La ubicación de los hogares encada mundo es en gran medida resulta-do de las ocupaciones y los ingresosque éstas generan, pero también de ladivisión sexual del trabajo en el ámbitodoméstico. El análisis fundamenta lautilidad de reconstruir de manera lomás comprensiva posible las interaccio-nes, sinergias y tensiones entre prácti-cas de asignación de recursos. A modode ejemplo, así como la pobreza de in-gresos tiene connotaciones distintas enescenarios de alta o de baja disponibili-dad de trabajo no remunerado, la tieneen escenarios de alta o de baja disponi-bilidad de ingreso social en la forma deservicios. Si lo que interesa es valorar elbienestar como capacidad, entonces ne-cesitamos considerar de manera simul-tánea estas dimensiones y hacerlo en elmarco de relaciones de interdependen-

cia que tienen lugar en el ámbito do-méstico.

Precisamente, las relaciones de interde-pendencia tanto económicas como decuidado merecen ser ubicadas en el cen-tro del debate. Mucha de la investiga-ción actual sobre las condiciones de vidade la población está muy influida por unenfoque neoclásico del manejo de ries-gos. Bajo ese enfoque hay individuos,por un lado, o hay familias que funcio-nan como individuos, por el otro. Lo quenuestro equipo de investigación se pro-pone es partir de relaciones de interde-pendencia embebidas en relaciones depoder, tanto socioeconómicas como degénero. En ese marco se toman decisio-nes bajo escenarios que brindan posibi-lidades y presentan limitaciones.

Evidentemente, a los efectos de recons-truir cada mundo, las prácticas de asig-nación de recursos de las encuestas dehogares presentan limitaciones para lareconstrucción empírica de cada mun-do. Sin embargo, las posibilidades queestas encuestas ofrecen son suficientespara mostrar la utilidad de la lógica delanálisis. Esta misma lógica permite re-construir mundos del bienestar a partirde análisis cualitativo o de análisis esta-dístico a partir de otras encuestas comolas de ingresos o gastos o de uso deltiempo.

Una manera de intervenir en el régimende bienestar es transformando la arqui-tectura de sus mundos. Dentro de cadarégimen coexisten realidades contras-

Conclusiones e implicaciones

87

tantes en términos de grados de mer-cantilización, de desmercantilización, yde familiarización del bienestar. ¿Porqué no establecer objetivos de reduc-ción de tamaños y de brechas de estosmundos a partir de acuerdos con res-pecto a estructuras sociales deseables?¿No sería esto un avance con respecto alos más tradicionales enfoques de sec-tores y programas específicos a los quedan lugar las políticas?

Las condiciones para intervenir en lasarquitecturas del bienestar presentesdependen altamente de la trayectoriahistórica de los países. Por eso, ademásde regímenes y mundos del bienestar, laubicación de cada país en su trayectoriahistórica es relevante para asomarse ala «personalidad» y a las permanenciasy discontinuidades nacionales. Así, lamirada de variables se complementacon la mirada de los casos. Claramentela trayectoria presentada en este trabajono hace justicia a la compleja realidadque busca resumir. Sin embargo, inten-tamos presentarla sin perder el hilo con-ductor del manejo colectivo de riegos yla producción del bienestar.

En los países con régimen estatal-pro-ductivista y estatal-proteccionista (Chiley Costa Rica) una mayor presencia delEstado se asienta en trayectorias en lascuales las políticas públicas han tenidoun papel muy importante en el rumboque tomaron las prácticas de asignaciónde recursos desde muy temprano en elsiglo pasado. En el caso de Chile, a pe-sar de la transformación radical hacia

un estado liberal se deja entrever la he-rencia previa y esto ocurre con más in-tensidad en Costa Rica donde, aunqueinterpelado, el Estado continúa tenien-do una vocación universalista. En mar-cado contraste, a lo largo de su historiaNicaragua nunca tuvo una marcada pre-sencia estatal, no la tiene hoy, ni tampo-co se vislumbra. En cambio, Ecuador, seacerca hoy a Nicaragua pero su historiaes marcadamente distinta dado quetuvo proyectos que conllevaron la inter-vención del Estado en la atención de lasdemandas sociales. Al final, tipos, mun-dos y trayectorias históricas alimentanuna perspectiva que permite prevenirrecetas fáciles y de corto plazo de quéhacer en el presente latinoamericano,en particular de términos de políticaspúblicas a través de las cuales incidir enlas distintas prácticas de asignación derecursos.

¿Qué nos dice todo esto sobre la transi-ción social? Primero, que las democra-cias deben preocuparse por la enormecantidad de responsabilidades que es-tán depositando en el ámbito familiar.Segundo, que las políticas públicas de-berían, urgentemente, mejorar su com-prensión y atención acerca de las inter-acciones entre prácticas de produccióndel bienestar. Se necesita una valora-ción de efectos que intencional o no in-tencionalmente, producen sinergias o,por el contrario, generan tensión, altoscostos sociales, y profundo descontentode la población con los regímenes políti-cos, como lo ha documentado el PNUD(2000).


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A la luz de los regímenes de bienestaridentificados, la transición social mues-tra un considerable rango de variación,como también lo mostrarán las arqui-tecturas institucionales que efectiva-mente promuevan el bienestar de laspersonas. A partir de los hallazgos pre-sentados en este estudio es posibleidentificar recomendaciones de políticaadecuadas para atender los retos, dis-tintos, que enfrentan países pertene-cientes a cada régimen de bienestar. Entérminos de la inversión pública socialactual, un desafío de los países con régi-men estatal-productivista parece ser laprotección social de personas que noson capaces de atender sus necesidadesa través de los ingresos y del consumoprivado, pero tampoco son tan pobrescomo para recibir apoyo del Estado através de programas focalizados. Encambio, en los países con régimen esta-tal-proteccionista un enorme desafíoes desestratificar la oferta de protec-ción social existente. Finalmente, el retoprincipal de los países con régimen fa-miliarista es institucionalizar la produc-ción del bienestar a través de los merca-dos laborales y de la política pública. Setrataría de aumentar la presencia esta-tal, sea con énfasis productivista o pro-teccionista, lo cual inevitablemente im-plica discutir estrategias y fuentes derecursos dirigidos a crear las capaci-

dades institucionales que lo hagan posi-ble con base en un punto de partida enel que estamos más ante programas«sueltos» e inestables. En este últimocaso, quedan planteadas preguntas ta-les como: cuál debería ser la correspon-sabilidad estatal ante el uso de las reme-sas para comenzar a llenar vacíos enmateria de políticas públicas; en quémedida las agencias de cooperación po-drían proponerse objetivos de fortaleci-miento de la producción pública delbienestar que, a la vez que integre a or-ganizaciones públicas no estatales talescomo asociaciones comunales y de eco-nomía social, también promueva unareestatización de áreas clave, sea conénfasis productivista o proteccionista.

En suma, los hallazgos que se despren-den de este estudio sugieren la impor-tancia de identificar similitudes entrerealidades nacionales y de reemplazarla idea de «plato único» por la de un«menú», estratégico pero amplio, depolíticas. En definitiva, las variacionesdeberían ser un llamado de atenciónpara el diseño de políticas que sean másprecisas en cuáles son las fuentes deimitación para, por ejemplo, el diseñode programas, y cómo debe procesarsela selectividad para adecuarse al régi-men de bienestar destino de la imita-ción.

Conclusiones e implicaciones

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ANEXO METODOLÓGICO

1. ANÁLISIS DE CONGLOMERADOS DE PAÍSES

1.1. Fuentes e indicadores

A diferencia de otras técnicas de análisis esta-dístico, el de conglomerados requiere que to-das las variables tengan datos para todos loscasos. Cuando no es así, se requiere eliminar lavariable o, en su defecto, el caso. Las decisio-nes que tomamos estuvieron marcadas por elinterés de no excluir países. ¿Qué nos hubieraaportado un agrupamiento más completo encuanto a las variables, pero restringido a lospaíses generalmente más estudiados de la re-gión que son, a su vez, los que disponen de lasmejores fuentes de información?

El análisis es sincrónico, de un momento en eltiempo. Los datos se recogieron para el perío-do 1999-2004 para luego seleccionar el año delcual se dispusiera de información para el máxi-mo número de países. Las fuentes fueron lasinstituciones especializadas más prestigiosasen cada una de las dimensiones: CEPAL, BID,Banco Mundial, OIT, UNESCO, OPS, CELADE,CELS, INTERPOL-UNODC-ONU, y Latinobaró-metro.

Para el período y variables seleccionadas seconsolidó toda la información disponible paraluego valorar la cobertura de cada indicador se-gún años y países. La base inicial comprendió37 variables y 101 indicadores que se presen-tan en cuadro A.1. El alto número de indicado-res no fue un objetivo en sí mismo, sino unamanera de asegurarnos de utilizar aquellos quefueran los más adecuados para operacionalizarlas dimensiones, y a la vez estuvieran disponi-bles para todos los países considerados.

El segundo paso fue depurar la base de datos apartir de seleccionar el mejor indicador paracada variable, y el mejor año para cada indica-dor. Buscamos la mayor representatividad delos indicadores (por ejemplo, nacional y no sólourbano), así como disponibilidad para la mayor

cantidad de países, precisamente porque comoya se mencionó, el análisis de conglomeradosno admite vacíos de información. Además, dadoque el gasto público tiene un comportamientosensible al ciclo electoral, promediamos dosaños espaciados por dos años (1999 y 2001). Fi-nalmente las variables de percepción fueron eli-minadas porque carecían de significación esta-dística pero también porque carecemos deanálisis previos que nos ayuden a entender larelación de estos indicadores con aquellos relati-vos a prácticas. Los indicadores seleccionadosfueron 32 (los criterios para su selección apare-cen detallados en la página siguiente).

Además de la selección de indicadores, algu-nas variables fueron eliminadas por falta dedisponibilidad empírica: tres para los cualesfaltaban datos para más de un país (jornadasfemeninas, tiempo parcial, voluntarias e invo-luntarias); dos que no mostraron capacidad dediscriminación entre países (legislación que re-gula licencias por maternidad y guarderías); yuna para la cual faltaba información relativa aun país pero carecíamos de criterios que permi-tieran extrapolar el dato de otro (flexibilidad la-boral en el caso de Panamá). Finalmente busca-mos evitar alta correlación entre indicadorespertenecientes a un misma dimensión lo cualen el análisis de conglomerados equivale aponderar el indicador dándole mayor peso delque en realidad tiene. Las excepciones fueroncorrelaciones entre algunos de los indicadoresde gasto social. A modo de ejemplo, el gastopúblico en educación tiene una alta correlacióncon el gasto público social pero quisimos in-cluir ambos porque el indicador sectorial (porejemplo educación) nos habla de la composi-ción mientras que el social incluye sectores depolítica como las pensiones.

Algunas de estas decisiones debilitaron elacercamiento a la dimensión de familiariza-ción e incluso de división sexual del trabajodentro de la familia. Concretamente, las jorna-das de tiempo parcial femenino son volunta-

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rias o involuntarias es sumamente útil paraacercarnos a estrategias conciliatorias entretrabajo remunerado y no remunerado (cuandoson voluntarias), distinto a cuando lo imponeel mercado laboral (cuando son involuntarias).Sin embargo, para usar este dato hubiéramostenido que eliminar tres países. Los indicado-res de legislación de licencias por maternidady guarderías hubieran podido utilizarse si hu-biéramos tenido datos de gasto social que nospermitieran triangular los datos y así controlarla brecha entre la legislación y su aplicación.Lamentablemente en la región no se cuentacon dicha información.

Además, extrapolamos información con res-pecto a tres variables para las cuales carecía-mos de datos en un país. Concretamente, eldato de Nicaragua con respecto a la «propor-ción de empleados con seguridad social» seempleó para Honduras; el dato de Argentinadel 2000, previa crisis económica, con respectoa «remesas como porcentaje del PIB» se em-pleó para Chile; y en Nicaragua, se usó el datode Honduras relativo a la «esperanza de vidaescolar». Estas extrapolaciones no constituyenun problema dado que se trata de tres observa-ciones en una matriz de datos con 594 observa-ciones (33 indicadores para 18 países).


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CRITERIOS PARA LA SELECCIÓN DE INDICADORES

1) La selección del indicador para cada variable se hizo según:

— Se contara con información para el mayor número posible de países.— Fueran los más representativos del conjunto de la población.— Tuvieran mayor correlación bivariada entre sí.— Procedieran de la fuente más confiable.

Además:

— Se eliminaron indicadores para los cuales se carecían de datos correspondientes a 3 o4 países («mujeres que trabajan menos de 30 horas de manera involuntaria»; «mujeresque trabajan menos de 30 horas de manera voluntaria»; y «horas trabajadas por las mu-jeres con respecto a los hombres»).

Cuando sólo faltó el dato correspondiente a un país:

— Y se contó con criterio experto: se completó con un país comparable (tres casos).— Y se contó con acceso a la fuente: se estimó el dato (un caso).— Y no se contó con criterio experto, el indicador se eliminó (dos casos).

La aplicación de estos criterios implicó eliminar dos variables: flexibilidad laboral y PEA fe-menina a tiempo parcial.

2) Selección del año para cada indicador

— El más reciente para el cual se contara con la mayor cantidad de datos según país.— Cuando no se tenía información de un país para el año seleccionado se consideró el año

más próximo a éste; en los que había ambigüedad de dirección se eligió el más reciente.

El consolidado de variables e indicadores se-leccionados se presenta en el cuadro A.1.

1.2. Relación entre dimensionese indicadores

La dimensión de mercantilización del bienestarse apoya en indicadores relativos a la cantidady calidad de la incorporación de la población enel mercado laboral. En términos de cantidadconsideramos la tasa neta de participación y latasa de desempleo, como indicadores de ab-sorción de fuerza de trabajo, respectivamente.Además, el indicador de población femeninaeconómicamente activa permite valorar la ma-yor o menor presión de la fuerza de trabajo so-bre el mercado laboral. La radiografía no esta-ría completa si no tuviéramos en cuenta lasremesas, en tanto indicador del grado en que lapoblación que habita en cada país accede a re-cursos monetarios a través de mercados labo-rales trasnacionales.

En términos de calidad consideramos la pobla-ción económicamente activa asalariada y la in-dependiente no calificada, como acercamien-tos a formalidad e informalidad, protección ydesprotección social, respectivamente. Tam-bién consideramos el producto interno brutopor habitante y la proporción bajo la línea depobreza, ambos acercamientos al nivel y sufi-ciencia de ingresos de la población. El coefi-ciente de Gini en este contexto permite acercar-se a la distribución, más o menos concentrada,de los ingresos.

Finalmente incluimos el indicador de poblaciónrural dado que la dependencia del intercambiomercantil está fuertemente condicionada por la

mayor o menor presencia de la producciónpara el autoconsumo, mayor en el medio ruralque en el urbano.

Operacionalizamos el grado de desmercantili-zación a través de dos tipos de indicadores:presencia de la política pública y de las com-pras privadas, directamente e inversamente re-lacionadas con la dependencia del intercambiomercantil. Entre los primeros consideramos lapoblación ocupada en el sector público; tres in-dicadores de gasto por habitante (en salud,educación, y social) 1; y la proporción del gastodestinado a desarrollo humano (educación ysalud) la cual permite comparación con el des-tinado a protección de riesgos (como pensio-nes o transferencias por incapacidades).

¿En qué medida la población está protegida deriesgos sin directa dependencia en el mercadoprivado? Para acercarnos a esta pregunta con-sideramos los/as empleados/as que cuentancon seguridad social. Finalmente, para acercar-nos a las frecuentes brechas entre el accesoformal y el acceso real a los recursos del Esta-do, incluimos un indicador «no tradicional» re-lativo al conocimiento de redes clientelares.

Entre los indicadores relativos a las comprasprivadas consideramos los tres disponibles:gasto privado en salud, matrícula educativa pri-vada (índice de matrícula privada a nivel prima-rio, secundario y universitario), y consumo pri-vado como porcentaje del consumo total en elpaís.

La dimensión de familiarización es la más difícilde operacionalizar a través de indicadores dispo-nibles. Lo más importante era valorar el peso re-lativo del trabajo no remunerado, especialmente

Anexo metodológico

1 Además consideramos el gasto público social como proporción del PIB como indicador del esfuerzo fis-cal, altamente correlacionado con el gasto social por habitante. Los conglomerados fueron los mismosusando uno y otro indicador. Optamos por considerar el gasto social por habitante para contar con unamedida similar a la de la inversión sectorial y porque en términos de la asignación de recursos, para la po-blación es más relevante la inversión en términos absolutos que su relación con el PIB.

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femenino, en el manejo de riesgos. ¿Cómo ha-cerlo ante la carencia de indicadores de uso deltiempo? Lo hicimos a través de dos aproxima-ciones: presencia de familias nucleares bipa-rentales con cónyuges dedicadas al trabajo noremunerado, y presencia de familias urbanasextensas o compuestas en las que se presumehay mayor cantidad de personas adultas queparticipan de dicho trabajo. Dada la ausenciade mediciones sobre la división sexual del tra-bajo incluimos el índice de desarrollo humanorelativo al género 2.

En segundo lugar buscamos acercarnos al gra-do de exigencia que tienen las familias paramercantilizar un mayor número de integrantesde manera de compensar la insuficiente o ines-table remuneración del trabajo de la poblaciónadulta. Para ello consideramos la presencia deniños/as entre 10 y 14 años insertos en el mer-cado laboral.

En tercer lugar nos acercamos a la tensión en-tre trabajo no remunerado y trabajo remunera-do. Para ello consideramos la proporción demujeres jefas y de mujeres que estando en elmomento de mayor actividad reproductiva (en-tre 15 y 34 años), a la vez están insertas en elmercado laboral. Lo complementamos con laproporción de hogares que tienen servicio do-méstico, en tanto permite desfamiliarizar, mer-cantilizando, trabajo doméstico y cuidados.

Finalmente quisimos tener en cuenta la tensiónentre por un lado mercantilizar a sus integran-tes, y por otro lado brindarles trabajo no remu-nerado. Para ello consideramos la población enedades de mayor demanda de cuidados (me-nores de 12 años y mayores de 65), y la razón

de dependencia de esa población con respectoa la que en principio tendría menos demandasde cuidados y mayores de proveer, bien cuida-dos (mujeres), bien ingresos (hombres y mu-jeres).

En términos del desempeño del régimen encrear condiciones para la producción del bien-estar, consideramos para ello seis subdimen-siones: vida larga y saludable (indicadorescomo mortalidad infantil y esperanza de vida);desarrollo de capital humano (indicadorescomo esperanza de vida escolar); consumo(medido a través de satisfacción de necesida-des básicas); seguridad ciudadana (indicadoresde violencia); respuesta a mecanismos no insti-tucionales de manejo de riesgos (indicadoresde proporción y atención de personas presas);y satisfacción con las instituciones (especial-mente el mercado y la democracia). Con estassubdimensiones quisimos trascender los mástradicionales (como esperanza de vida o morta-lidad infantil), con otros menos usuales en es-tudios del bienestar, como la satisfacción conlas instituciones que en definitiva son mediospara el manejo de riegos (como la democraciao el mercado) 3.

La principal debilidad de los indicadores estáen el acercamiento a la división sexual del tra-bajo, en particular en las familias, y a la presen-cia de trabajo no remunerado que incluso lastrasciende e involucra a las comunidades. Estoúltimo es clave en América Latina, dado que lasredes comunitarias tienen un papel tanto encontraprestaciones a recursos públicos comoen otros tipos de asignación autorizada de re-cursos que buscan compensar la ausencia deEstado, por ejemplo a través del uso de reme-


2 Un indicador que no consideramos es la presencia relativa de jefatura femenina. Permite acercarnos aldoble papel de las mujeres como proveedoras de cuidados y de ingresos. Esperamos incluirla en una revi-sión final de los conglomerados.3 Un procesamiento alternativo que sin embargo arrojó igual resultado es construir conglomerados ex-cluyendo los indicadores de desempeño para posteriormente determinar el desempeño de cada conglo-merado.

98

sas para fines colectivos. En directa relaciónhay también vacíos relativos a la asignaciónautorizada no estatal de los recursos. Por ejem-plo, no es posible determinar el peso relativode la cooperación internacional en el financia-miento de servicios de salud o educación. Asíla asignación autorizada de recursos local a in-ternacional, por «debajo» o por «arriba» del Es-tado, queda invisibilizada porque por lo prontocarecemos de indicadores que permitan me-dirla.

1.3. Análisis estadístico

Primero elegimos un método de clasificaciónpara ingresar las variables al modelo. En suanálisis de conglomerados de países según elperfil de inversión pública existente, Nita Rudra(2005) utilizó el método de conglomerados je-rárquicos que parte de cada caso u observa-ción, y va agrupando casos progresivamentedisimilares en dos, tres, cuatro o más grupos.Es un método inductivo, distinto a otro que par-te de agrupamientos definidos o conocidos, locual no es el caso.

Luego seleccionamos el método que permiteasignar casos a grupos, para lo cual emplea-mos la vinculación o enlace entre grupos 4. Elmétodo, llamado de «enlace sencillo» se basaen la distancia mínima o la regla del vecinomás próximo. Los primeros dos objetos con-glomerados son aquellos que tienen la menordistancia entre sí. La siguiente distancia máscorta se identifica, ya sea que el tercer objetose agrupe con los dos primeros o que se formeun nuevo conglomerado de dos objetos. Encada etapa, la distancia entre dos conglomera-dos es la distancia entre sus dos puntos máspróximos.

Para identificar los conglomerados usamos uncriterio conservador, es decir, requerimos quelas distancias entre países al interior de cadaconglomerado fueran las mínimas. Por eso, y apartir de los hallazgos que explico a continua-ción, nos detuvimos en cuatro conglomerados.

Luego de identificar los conglomerados, de-terminamos qué variables fueron estadística-mente significativas (al 5% 5) para conformarlos conglomerados. Las restantes no fueronrelevantes para discriminar entre países apartir de los respectivos regímenes de bien-estar. Completamos el análisis con la determi-nación de los valores promedio asumidos portodas las variables estadísticamente significa-tivas. El resto es la interpretación de los resul-tados.

2. CONGLOMERADOS DE FAMILIAS

2.1. Unidades de análisis y observación

Las encuestas de hogares no nos brindan datosde las familias sino de los hogares. Por eso launidad de observación es el hogar, unidad deasignación de recursos en la que confluyen re-laciones de interdependencia mediadas o nopor el parentesco, lo cual vuelve el análisis másamplio. A la vez, las encuestas dejan por fueraprácticas de asignación de recursos que siendofamiliares, trascienden al hogar. Por ejemplo, lahija que todas las semanas recoge a su madrepara ir al cine, comprar medicinas o llevarla almédico asigna horas de trabajo no remuneradoa una integrante de la familia que no es partedel hogar. Estas relaciones de interdependen-cia quedan fuera de la medición de las encues-tas de hogares.

Anexo metodológico

4 Ensayamos además el método de Ward basado en varianzas, con resultados similares. Para cada con-glomerado se calculan las medias para todas las variables y luego, para cada objeto, se calcula la distanciaeuclidiana cuadrada para las medias de los integrantes del grupo.5 Quiere decir que en el 95% de los casos el resultado no puede deberse al azar.

99

2.2. Análisis estadístico

Paso 1: Las categorías ocupacionales

Hay diversas maneras de establecer empírica-mente la estratificación socioeconómica. Evita-mos hacerlo a partir de los ingresos dado queconstituye uno de los principales indicadoresdel manejo de riesgos. También evitamos me-didas de distribución de ingreso, como decileso quintiles, porque aluden a la ubicación relati-va de las personas en su respectivo país. Paracomparar ubicaciones entre países pertene-cientes a distintos regímenes de bienestar, ne-cesitamos distinciones sustantivas que puedanhacerse con criterios similares para distintasrealidades nacionales. Ese criterio es la ocupa-ción, dado que la mercantilización de riesgosestá directamente asociada a los ingresos queprovienen de las ocupaciones.

Para establecer empíricamente las ocupacioneshay varias alternativas. En Costa Rica hay másde un antecedente de especialistas dedicados/asal tema. Desde el Instituto de InvestigacionesSociales de la Universidad de Costa Rica una lí-nea de trabajo en materia de estratificación so-cial en Costa Rica ha sido desarrollada por Car-los Castro y Ana Lucía Gutiérrez; otra desdeProcesos por Florisabel Rodríguez. Existe unatercera categorización que me interesa particu-larmente por su enfoque y porque fue aplicadapreviamente a tres países centroamericanos—no sólo a Costa Rica sino también a Guatema-la y a El Salvador—, ésta es la desarrollada porPérez Sáinz, Andrade-Eekhoff, Bastos y Herrado-ra (2004). Emplean un enfoque teóricamenteecléctico que combina el interés marxista por lapropiedad de los medios de producción, con unanálisis de dimensiones como la educación y laocupación, más propio del enfoque weberiano.Este eclecticismo permite aprehender distribu-ción de recursos y patrones de consumo.

La tipología distingue entre grandes propieta-rios, trabajadores profesionalizados, trabajado-

res no precarizados, pequeños propietarios, ytrabajadores vulnerables. Esperamos que gran-des propietarios y profesionales tengan máxi-mos grados de mercantilización del manejo deriesgos; que trabajadores no precarizados y pe-queños propietarios presenten una combina-ción de mercantilización y familiarización alta-mente variable entre países según su régimende bienestar; y, trabajadores/as vulnerablestengan máxima familiarización aunque tam-bién variable entre países según el régimen debienestar en el que se ubiquen. El cuadro A.2detalla categorías junto con los criterios emple-ados para construirlas.

Dado que la división sexual del trabajo define ycondiciona jefaturas femeninas y masculinasde maneras cualitativamente distintas, los es-tudios con perspectiva de género argumentanque la mera consideración estadística escondeesas diferencias cualitativas. Comparto la críti-ca aunque hago la distinción de manera mera-mente descriptiva y la incorporo de maneraanalítica seguidamente, al caracterizar la pre-sencia relativa de jefatura femenina segúnmundos del bienestar (infra «paso 4»).

Paso 2: La división sexual del trabajo en los hogares

La mirada feminista cuestiona toda considera-ción de familias o de hogares como unidadesindiferenciadas, al margen de las relaciones depoder, en particular la división sexual del traba-jo, en torno a la cual están organizadas. El tra-bajo no remunerado es una manera de manejarriesgos que está asimétricamente repartido en-tre hombres y mujeres. Los hogares que cuen-tan con mujeres dedicadas a tiempo completoal trabajo de la casa, tendrán un manejo deriesgos evidentemente distinto a hogares queno. ¿Cómo se organizan las familias, en quémedida hay personas adultas dedicadas al tra-bajo no remunerado y en qué medida la distri-bución del trabajo entre hombres y mujeres re-


100

produce o cuestiona el patrón de hombre pro-veedor y mujer cuidadora?

El principal antecedente es la categorizaciónde Barbara Haas (2005), la cual no sólo consi-dera las jornadas de trabajo remunerado (par-cial o completa) sino también la división deltrabajo no remunerado entre hombres y muje-res. El análisis aborda no sólo la conducta indi-vidual sino también los procesos y estrategiasde los hogares. Valora además la importanciade explorar otros factores como el nivel so-cioeconómico de las parejas, el nivel educati-vo y su bienestar en la división del trabajo re-munerado y no remunerado. Por eso pone elacento en la división entre trabajo remunera-do y no remunerado al interior de las parejas,antes que en la incorporación de las mujeresal mercado de trabajo. Concretamente, propo-ne una tipología de «tipos ideales», útil para

identificar la división sexual del trabajo en lapareja.

Para adaptar las categorías propuestas porHaas a América Latina, eliminamos los dos mo-delos que considera utópicos, de carrera uni-versal y reverso; mantuvimos los modelos tra-dicional (hombre proveedor y mujer cuidadora)y modificado (ambos son proveedores de in-gresos); y agregamos un modelo que está muyextendido en la región: el unificado, en el queuna misma persona simultáneamente proveeingresos y cuidados (si hay hijos/as general-mente la mujer). Como segunda adaptación,consideramos a todos los integrantes del ho-gar, no sólo a la pareja, aunque sí reconstrui-mos la división sexual del trabajo en el hogar apartir de jefe/a y su pareja. El cuadro A.3 mues-tra los tipos que propone Haas y la adaptaciónque hicimos en este estudio.

Anexo metodológico

101

CUADRO A.2. Estructura socioocupacional según nivel, categoría, criterio y grupo socioocupacional

Nivel

Alto

Medio alto

Medio

Medio bajo

Bajo

Categoría socioocupacional

a partir de

Gran propiedad

Trabajo profesionalizado

Trabajo no precarizado

Pequeña propiedad

Trabajo vulnerable

Criterio

Capitalistas y susadministradores

Acumulación de capitalhumano permite inserción en posiciones intermedias

de procesos laboralesRelaciones laborales

reguladas, aunque no tengangran cantidad de capital

humanoSon propietarios

de medios de producción o independientes

(autoempleo)Sus relaciones

laborales se caracterizan

por la desregulación

Grupo socioocupacional

Gran propiedadAdministración de grandes empresas

En el sector público

En el sector privado

Independiente

Asalariado público no precario

Asalariado privado no precario

Propiedad de empresas pequeñasCuenta propia agrícolaCuenta propia ruralCuenta propia urbanoAsalariado precario no agrícolaAsalariado precario agrícolaEmpleo o servicio domésticoTrabajo no remunerado

Fuente: Pérez Sainz, Andrade-Eekhoff, Bastos y Herradora (2004: 164-165).

La división sexual del trabajo entre quienes seconsideran jefes o jefas del hogar y quienesse consideran cónyuges es independiente deque las parejas se encuentre ubicadas en ho-gares nucleares, extensos o compuestos(Arriagada, 2002) 6. Consideramos dos opcio-nes. Una fue distinguir entre hogares nuclea-res y no nucleares para cada uno de los cuatromodelos considerados (tradicional, tradicio-nal modificado, modificado y unificado). Eraestadísticamente inviable porque al agregarla distinción entre ocupaciones, el número decasos por celda era insuficiente. Otra opción

era ignorar el tipo de familia y en su lugarconsiderar el tamaño de la familia como partede la caracterización de cómo manejan ries-gos los distintos tipos de hogar. Esta es la op-ción que se tomó.

Paso 3: La construcción de tipossociofamiliares

Dado que el manejo de riesgos refleja relacio-nes mercantiles y no mercantiles simultánea-mente, construimos una única variable combi-


6 La distinción entre familias nucleares (biparentales o uniparentales) y extensas o compuestas (según losrestantes miembros sean familiares o no), ha sido ampliamente estudiada por esta autora (Arriagada,2002). Por todo su aporte al conocimiento de las familias, no considera la división sexual del trabajo en losdistintos tipos de familia.

102

CUADRO A.3. División sexual del trabajo en los hogares

Haas consideramodelos con:

Proveedortradicional

Proveedormodificado

Carrera universal

Igualitario

Reverso

No se considera

Distribución de papeles

El esposo o cónyuge tiene trabajo remunerado a tiempo completo;la mujer no tiene trabajo remunerado y es la responsable del tra-bajo no remunerado.El esposo o cónyuge tiene trabajo remunerado de tiempo comple-to; la mujer tiene un trabajo a tiempo parcial y es responsable deltrabajo no remunerado y del cuidado de los hijos.Ambas partes tienen trabajos a tiempo completo que prevalece so-bre el cuidado de hijos/as. El trabajo remunerado se universalizaaunque no necesariamente el de cuidados que permanece a cargode la mujer. Hombre y mujer están empleados remuneradamente con horas re-ducidas y ambos comparten el trabajo no remunerado de maneraparitaria.La mujer tiene un trabajo a tiempo completo mientras que el hom-bre trabaja a tiempo parcial o no lo hace del todo. En este modelo,sólo una persona es responsable del cuidado y el trabajo domésti-co y, al contrario del modelo tradicional, es el hombre quien asu-me principalmente estas labores.Una sola persona desempeña simultáneamente papeles de pro-veedora y cuidadora; si hay hijos/as esta persona es usualmenteuna mujer.

Esta investigaciónconsidera modelos:Tradicional

Parcialmente modificado

Modificado

—

—

Unificado

Fuente: Propuesta de Haas y adaptación propia.

nando ambas. Para una misma ocupación, ¿enqué medida la organización familiar estableceuna diferencia en términos de la ubicación dehogares en distintos mundos del bienestar?¿Encontramos, por ejemplo, que los hogarescon jefatura profesional o pequeño-propietariase ubican en un mundo dependiendo del tipode organización familiar?

El que los cambios en la organización familiarvaríen la ubicación de los hogares en los mun-dos depende de varios factores, como la cali-dad de las remuneraciones (por ejemplo, pue-de ocurrir que el segundo ingreso agregue tanpoco que no haga una diferencia), o el gradode mercantilización del manejo de riesgos(dado que la presencia de trabajo femenino noremunerado puede evitar la mercantilizaciónde la atención de numerosos riesgos o, sinevitarlo, reducir considerablemente sus cos-tos 7.

En términos empíricos lo que hicimos fue crearuna variable identificando, a la vez, la ocupa-ción del/a jefe/a y la organización familiar. Porejemplo, jefatura profesional con división se-xual del trabajo tradicional, modificada, tradi-cional modificada, o unificada. Al combinarcuatro categorías ocupacionales y cuatro rela-tivas a la organización familiar, obtuvimos die-ciséis categorías en las que hay jefe/a ocupa-do/a, y una más en la que no lo/a hay. A estanueva variable le llamamos, por ahora y porfalta de mejor nombre, «tipos sociofamilia-res».

Paso 4: Los indicadores de produccióndel bienestar

El cuadro A.4 sintetiza el diseño de investiga-ción empleado. El grado de mercantilizacióndepende de varios factores, incluyendo los sa-larios aunque también el patrimonio familiar,los ahorros y la capacidad de endeudamientodel hogar. Las encuestas hacen una mediciónde los ingresos del hogar que permite estimarlos ingresos por persona. Constituye un acerca-miento a la capacidad de intercambiar mercan-tilmente, antes que al intercambio mercantilque efectivamente realizan los hogares, el cualestá sujeto además a dimensiones normativasy culturales que moldean visiones de lo de-seable 8.

El grado de desmercantilización se establece apartir de principales programas públicos. Sedebería además considerar mecanismos noestatales de distribución, tanto locales como in-ternacionales, que lamentablemente no se en-cuentra registrados en las encuestas de hoga-res y que necesitan valorarse a través de otrotipo de instrumentos.

El grado de familiarización requiere conside-rar el uso de tiempo, tanto el tiempo destina-do al trabajo remunerado como al trabajo noremunerado 9, fundamental para el manejo deriesgos. De acuerdo a las encuestas de usodel tiempo (EUT) entre las actividades no re-muneradas, deberíamos distinguir entre acti-vidades directamente involucradas en la pro-

Anexo metodológico

7 El dinero que una ama de casa ahorra o deja de gastar a través de su trabajo ha sido estimado en paísescomo Canadá en torno a un salario profesional de ingreso al mercado laboral, y es una estimación que val-dría la pena hacer para países latinoamericanos. 8 Para ver hasta qué punto la capacidad de mercantilización y la mercantilización efectiva tiene lugar enaspectos centrales de la vida de las personas como la valoración del ejercicio de la maternidad, véase Mar-tínez Franzoni y Ramírez (2006).9 No se trata del tiempo «libre», el cual como lo muestran investigadoras feministas es marginal en el con-junto de actividades remuneradas y no remuneradas. Por eso las encuestas de uso del tiempo determinanlas distintas categorías de actividades en las que hombres y mujeres reparten sus horas entre las cualesestá el ocio y la recreación que sí corresponde al «tiempo libre».

103

ducción del bienestar (producen bienes y ser-vicios en el ámbito de la familia propiamentedicha) y actividades orientadas a la articula-ción entre prácticas de asignación de recur-sos. Dado que encuestas de este tipo no exis-ten para los cuatro países considerados,exploramos esta dimensión a partir de indica-dores indirectos («proxys»). También seríadeseable considerar el papel de las redes co-munitarias, y las múltiples relaciones de in-tercambio que tienen lugar en este ámbito,que tampoco forman parte de las encuestasde hogares.

El cuadro A.5 presenta indicadores disponi-bles o construidos a partir de las respectivasencuestas de hogares. Si bien son limitados,

permiten discriminar la predominancia relati-va de los ingresos (y el manejo mercantil deriesgos), la presencia del Estado (y por tantode la asignación autorizada de recursos), y eltrabajo no remunerado (y por lo tanto la fami-liarización del manejo de riesgos). Al igualque en el análisis de países, la dimensión quepresenta mayores desafíos es la relativa al tra-bajo femenino no remunerado. Los indicado-res que empleamos son indicadores indirec-tos o «proxys».

Determinamos el grado de mercantilización apartir de ingresos, tanto por habitante como depobreza crítica, las remesas (tanto si se recibe ono como el porcentaje de ingresos del hogarque éstas representan), y la población rural


104

CUADRO A.4. Criterios para reconstruir mundos del bienestar dentro de cada país

Estratificaciónsocioeconómica

a partir de laocupación de

jefe/a del hogar

Estratificación de géneroa partir de

división sexualdel trabajo en el hogar

Dimensión para reconstruir prácticas

de asignación de recursos

Mercantilizacióndel manejo de riesgos

Desmercantilizacióndel manejo de

riesgos

Familiarizacióndel manejo de

riesgos

Tipo deindicador

Acceso a ingresosy calidad del

acceso a travésdel tipo de trabajo(precarizado o no)

Acceso aservicios públicos

de educación ysalud

Consumo privado

Disponibilidad ydemanda detrabajo no

remunerado

Indicador

Ingresos, remesasy peso relativo entotal de ingresos.

Hogares siningresosPensión

y subsidios, y peso relativo

en total de ingresos del hogarJefatura

femenina;mujeres

dedicadas a lastareas del hogar;

tamaño de lademanda de

cuidados

Manejo relativo

del riesgo

Población encondiciones de

pobreza extrema

Asistencia aescuela primaria

y secundaria

Fuente: Elaboración propia.

Tip

o s

oci

ofa

milia

r

Variables de control

como una suerte de variable de control (en tan-to esperaríamos que debido a la producciónpara el autoconsumo, la dependencia del inter-cambio mercantil sea mayor en hogares urba-nos que en hogares rurales) 10.

Determinamos desmercantilización a partirde acceso a subsidios y pensiones (relación

directamente proporcional), y de educaciónprivada (inversamente proporcional al gradode desmercantilización). El indicador de ac-ceso a pensiones tiene la dificultad de quepuede tratarse de sistemas de capitalizaciónindividual (plena mercantilización, como enChile) o colectiva (con un grado de desmer-cantilización como en Costa Rica). Por eso la

Anexo metodológico

10 Es un indicador que en el caso de Costa Rica presenta problemas dado que quedan registrados comorurales hogares que en realidad se ubican en áreas recientemente urbanizadas.

105

CUADRO A.5. Indicadores disponibles para análisis de producción del bienestar según país

CostaIndicadores según dimensiones

ChileRica

Ecuador Nicaragua

2003 2004 2001 2001Mercantilización

Ingresos * * * *Hogares en pobreza extrema (%) NS NS * *Población que recibe remesas (%) ND ND NS NDPeso relativo de las remesas en el total de ingresos (%) ND ND NS NDRelación entre ingresos y gastos (razón) NS NS ND *

Desmercantilización Población de 7 a 12 años que asiste a centro privado (%) * * ND *Población de 13 a 18 años que asiste a centro privado (%) * * ND *Población de 65 años ó más que recibe pensión (%) NS NS NS NDPeso relativo de las pensiones en el total de ingresos (%) NS NS * NDHogares que reciben subsidios (%) * NS * NDPeso relativo de los subsidios en el total de ingresos (%) ** * NS ND

FamiliarizaciónTiempo mercantilizado de las mujeres (% de hogares sin ama de casa) No * * NSMiembros del hogar por ama de casa (número) NS NS NS NSPromedio de amas de casa por hogar No *Demanda de cuidados (promedio menores de 12 o mayores de 65) ** * * *Tamaño (promedio de miembros por hogar) NS NS NS NSHogares con jefatura femenina (%) NS NS NS NSHogares rurales (%) * * * *

DesempeñoPoblación de 7 a 12 años que no asiste a la escuela (%) NS NS * NSPoblación de 13 a 18 años que no asiste al colegio (%) * * * **

Población indígena (control) ND ND * ND

Nota: * Significativo al .05%; ** Significativo al .10%; NS No significativa; ND No disponible.

Fuente: elaboración propia con base a respectivas encuestas de hogares.

interpretación de este indicador varía en cadacaso.

La precisión con que cada país establece el ac-ceso a subsidios es variable. En Chile la infor-mación es mayor y más precisa que en los res-tantes. Dado que en Costa Rica hay una grancantidad de programas que entregan serviciosy nos transferencias, la presencia del Estadoestá subestimada. Concretamente, en Chile seregistran ingresos por asignaciones familiares;pensiones de asistencia; subsidios a las ma-dres, por enfermedad, por deficiencias mentalesy al agua potable; cesantía; entre otros. A cadasubsidio se imputa un valor predefinido. EnCosta Rica por el contrario, se pregunta si reci-bió ayudas del Instituto Mixto de Ayuda Social(IMAS) y del Bono de Vivienda, y cuánto reci-bió. Algo parecido ocurre en Ecuador adondese pregunta si recibió el Bono Solidario y cuán-to dinero recibió. La diferencia es que en Ecua-dor, si bien puede haber también una subes-timación, la red de programas sociales queentregan servicios y no transferencias, así comolas «ventanillas» de acceso a transferencias esmenor que en Costa Rica.

Determinamos el grado de familiarización apartir de presencia de amas de casa, del tama-ño del hogar, del número de miembros del ho-gar que tienen mayor demanda de cuidados(menores de 12 años y mayores de 65 años),así como de la jefatura femenina que toma-mos como indicador de doble papel de prove-edora de ingresos y de cuidados, a la vez indi-cador de desfamiliarización del manejo deriesgos 11.

Sólo Costa Rica y Ecuador han medido el usodel tiempo. Por eso exploramos familiarizacióna partir de aproximaciones que permiten valo-rar la disponibilidad de trabajo no remunerado

así como su demanda, concretamente nos ba-samos en la presencia de amas de casa, del ta-maño del hogar, del número de miembros delhogar que tienen mayor demanda de cuidados(menores de 12 años y mayores de 65 años),así como de la jefatura femenina.

Finalmente, para explorar el desempeño quelos hogares logran a través de unas u otrasprácticas de producción del bienestar, conside-ramos la deserción escolar. Como variable decontrol es la presencia de población indígena(sólo registrada en Ecuador).

En el balance, la disponibilidad de informaciónen Chile y Costa Rica es adecuada y sólo se ca-rece de información relativa a remesas (y por lotanto a su importancia relativa en el total de losingresos de los hogares). En Ecuador y Nicara-gua la disponibilidad de información, al menosen estas encuestas, es menor. En Ecuador secarece de información relativa a la asistencia acentros educativos privados. Para los indicado-res considerados las mayores dificultades sepresentaron en Nicaragua, dado que la encues-ta no identifica la presencia de remesas, pen-siones y subsidios. Las remesas se registransólo en Ecuador. Se entiende que en Chile yCosta Rica no se registren dada su menor im-portancia relativa; sin embargo, llama la aten-ción que no se registren en la encuesta corres-pondiente a Nicaragua.

Paso 5: Análisis de conglomerados

El análisis de conglomerados agrupó los tipossociofamiliares según se acercaran o alejaranentre sí en función de las prácticas de produc-ción del bienestar. La técnica fue la misma quela empleada para identificar regímenes debienestar sólo que para tipos sociofamiliares.


11 La interpretación del indicador de jefatura femenina requiere de mayor profundización a partir de estu-dios cualitativos posteriores.

106

A lo largo del estudio, fuentes secundarias, porejemplo relativas al análisis institucional, per-miten fortalecer la interpretación de los datosestadísticos presentados e incluso solventar al-gunas de las debilidades que presentan dichosindicadores.

Paso 6: Interpretación de conglomerados

A los efectos de la interpretación de los resulta-dos estadísticos me baso en las propias varia-ciones estadísticas y en análisis institucionalprocedente de distintas fuentes.

Anexo metodológico

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