John Sudarsky Ed.D., Presidente Corporación para el Control...

La ausencia de Modelo Principal-Agente en la relación ciudadanos-política y Estado y sus implicaciones para la Política en Latinoamérica; evidencia del

Barómetro del Capital Social y el Proceso de Paz en Colombia en la Acontabilidad Política

The lack of Principal-Agent Model in the relationship between citizens-politics and State and its implication for Politics in Latinamerica; evidence

from the Barometer of Social Capital and the Peace Process in Colombia on Political Accountability

John Sudarsky Ed.D., Presidente Corporación para el Control Social (Contrial)

Diana Marcela García, Directora Ejecutiva, Contrial

Presentado al Congreso Latinoamericano de la World Asociation of Public Opinion (WAPOR), Octubre 2016, Monterrey México

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No.

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Resumen

La Relación Principal-Agente (P-A) como principio de representación política se contrasta con la representación proporcional (Microcósmica), concepciones con consecuencias para los sistemas electorales, por un lado aquellos basados en distritos uninominales (DUNs) o de baja magnitud y, por el otro, aquellos que enfatizan la proporcionalidad entre votos y curules. Esto genera dos criterios a considerar en un sistema electoral: La clara identificación del agente para poder ejercer la acontabilidad y, por el otro, la proporcionalidad entre votos y curules. Se examinan cuatro países en Latinoamérica que tienen posibilidad de contener los dos criterios y tan solo el régimen electoral de Bolivia califica. En el sistema colombiano se encuentra la extrema ausencia de la P-A, ya que su sistema basado en voto preferente o lista cerrada, permite solo relaciones clientelistas en la relación sociedad-política. Este quiebre se comprueba empíricamente con los resultados del Barómetro del Capital Social en la relación de sus dimensiones y factores según se midieron en el 2011 y por los cambios en los niveles de la participación cívica (organizaciones voluntarias), y política (eslabonamiento legislativo y mecanismos de participación). Se propone un sistema electoral mixto con dos tramos, uno representativo basado en DUNs donde se identifica el representante y otro proporcional que recoge los votos de los perdedores en los DUNs, contrarrestando la tendencia del primero a castigar las minorías y responder la pregunta: En lugar de clientelismo ¿Qué? Se describen los esfuerzos de aprobar esta reforma en el Congreso de Colombia y lo imperativo de hacerlo para que la implementación de lo acordado del gobierno colombiano con las Farc venza la Fracasomanía y tenga posibilidad de éxito.


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Introducción

Los problemas de corrupción y clientelismo en América Latina son endémicos, con

graves consecuencias para la legitimidad de la democracia y en la efectividad de

sus estados en implementar políticas, especialmente de desarrollo equitativo

(Sudarsky, 1998) especialmente porque el clientelismo viene acompañado de

Fracasomanía (Hirschman, 1975), la tendencia a rotular como fracasos una solución

a un problema cuando no lo resuelve en su totalidad. Por ello la pregunta: En lugar

de clientelismo ¿Qué? sigue siendo central para desatorar el desarrollo de

Latinoamérica. En este ensayo que recoge investigación en el sentido técnico de

las ciencias sociales y acción que permite ilustrar la dinámica sistémica en un país,

particularmente Colombia, se intentará ilustrar cómo estos elementos de corrupción

y clientelismo no son “accidentes” o desviaciones de su operación sino que son

intrínsecos a ella, teniendo como principal estructurante los sistemas electorales,

particularmente los proporcionales y la ausencia de Acontabilidad1 del legislativo,

por la ausencia de concepciones de Principal (el electorado)- Agente (el

representante), rompiendo con ello la relación ciudadanía-política-Estado. El

ejemplo de esta dinámica debe servir como fuente de hipótesis que se pueda

generalizar y comprobar empíricamente en estudios posteriores en otros países,

especialmente al comenzar a medir el Eslabonamiento Legislativo como

encadenamiento crítico de, precisamente, la relación Ciudadanía-Legislativo.

También se analizará cómo la democracia participativa, cuyo auge y esperanza en

Latinoamérica puede ser vista como precisamente una compensación de la falta

efectiva de representación por el legislativo, se estrella con un sistema electoral que

no permite identificar quién es el representante y así poder llamarlo a cuentas: “El

verdadero problema en Latinoamérica es una acontabilidad vertical raquítica. Los

1 Se usa la palabra Acontabilidad para expresar la responsabilidad contractual que tienen los elegidos de rendirle cuentas a sus electores, con toda la connotación de compromiso “profundo” que ello implica. Es muy significativo que la palabra misma no exista en español, lo cual señala lo profundo de la ausencia misma del concepto en buena medida roto durante el absolutismo español del siglo XVI. (véase Sudarsky, 2000, p29-44). Para contraste, en el idioma sueco no existe palabra para el clientelismo.


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agentes elegidos para el legislativo no son responsables ante sus votantes y los

votantes no sancionan con su voto el mal liderazgo (Crisp, Moreno y Shugart, 2003).

Esta ausencia sistémica es producto de la preponderancia de lo que Farrell (1997)

ha llamado una concepción micro cósmica de la representación, en contraste con la

de Principal-Agente. En la primera se concibe el Congreso como un microcosmos

de la sociedad buscándose que en él existan, en las proporciones lo más cercanas

posibles a las que existen en la sociedad, los grupos que componen ésta. En la

segunda concepción los representantes son concebidos como agentes de sus

representados, con una gradación en términos de la rigidez de la relación P-A desde

mandante (el obedece el mandato) a fideicomisario (trustee). Las dos concepciones

tienen consecuencias en los sistemas electorales en el sentido que la primera se

centra en ir incorporando grupos ausentes en el Congreso con concepciones de

redistribución y dinámicas de cooptación y la segunda en precisar las

“constituencies” de cada agente.

Ahora bien, en el diseño y evaluación de un sistema electoral hay que tomar dos

criterios principales: 1) la Representación en el sentido de que sea posible identificar

el representante por parte de su electorado, pueda fijar su atención en él (o ella) y

llamarlo a cuentas y premiarlo con su reelección si lo ha hecho bien y castigarlo con

no hacerlo si lo ha hecho mal, y 2) la Proporcionalidad, básicamente que la relación

de los votos recibidos por un partido sea proporcional al número de curules (sillas

parlamentarias). Estos dos criterios deben ser balanceados principalmente porque

los sistemas con mayor énfasis en la representación están constituidos por distritos

electorales de baja magnitud (pocos representantes elegidos por distrito) y en su

forma más pura distritos uninominales (Single seat electoral districts: SSED) que

normalmente son distritos donde el ganador se lleva todo. Esto tiene por

consecuencia, según el “axioma de Duverger” que estos sistemas políticos

convergen, debo añadir a veces tras periodos de medio siglo o más, en sistemas

bipartidistas, en detrimento de partidos minoritarios y, por supuesto, de la

proporcionalidad. Precisamente los sistemas electorales mixtos, concebidos por


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primera vez en la Alemania de la postguerra para estrenar su democracia, combinan

este elemento de la representación clara en los Lander (estados federales) y la

proporcionalidad entre sillas y escaños de cada partido mediante un mecanismo de

ajuste de la proporcionalidad en la Cámara alta. Los sistemas mixtos se presentan

en una gran variedad y Shugart and Wattemberg (2003) afirman que “pueden

resultar siendo la reforma electoral del siglo XXI”. Por otro lado, no sobra decir que

dentro de los criterios de análisis de los sistemas electorales es necesario incorporar

también la gobernabilidad emergente de ellos, es decir la posibilidad de formar

coaliciones de gobierno estables que permitan llevar a cabo lo que se requiere.

Los Sistemas Electorales de América Latina En América Latina son totalmente preponderantes los sistemas proporcionales con

algunas excepciones que vale la pena examinar para entender qué tanto realmente

incorporan el concepto de principal agente y defienden la proporcionalidad entre

votos y curules. Zobatto y Orozco (2008) en una revisión de 18 sistemas electorales

en Latinoamérica permiten identificar cuatro casos como potenciales excepciones:

México, Venezuela, Chile y Bolivia. En México la Cámara baja es elegida mediante

SSED. Sin embargo el sistema electoral prohíbe toda forma de reelección

inmediata, de tal manera que los diputados mantienen una lealtad y atención a su

partido el cual decide dónde puede presentarse en el futuro y deja de lado los

votantes de su distrito electoral, rompiendo la posibilidad de ganar el premio por una

representación efectiva: El ser reelecto. En Venezuela, con un sistema unicameral,

algunos de los diputados son elegidos por distritos dibujados al interior de los

estados, de magnitud uno o dos, con otros diputados elegidos por partido a nivel

estatal. Sin embargo, la Corte Electoral controlada bolivarianamente rediseña los

distritos según su conveniencia, perdiéndose cualquier trazo de proporcionalidad

entre habitantes/votos y curules. El sistema bicameral de Chile estaba basado en

distritos de magnitud baja (dos o tres diputados); fue diseñado en la época de

Pinochet con el propósito de privilegiar la segunda mayoría, pero que de todos

modos permitía identificar el agente. Por ejemplo, La fórmula electoral (como se

trasladan votos en curules) en un distrito de magnitud dos, el partido más votado


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tenía que tener más de 66% de los votos para obtener la segunda curul,

efectivamente favoreciendo la segunda mayoría y la eventual formación de una

coalición de gobierno de dos bloques. Sin embargo en febrero del 2015 se aprobó

una reforma electoral muy en la dirección proporcional, y la anterior fórmula electoral

se reemplazó por una donde los distritos electorales se conformaron con

magnitudes más amplias, en algunos casos hasta siete u ocho diputados, y el

umbral para nuevos partidos prácticamente se eliminó. Por otro lado esta Bolivia

que desde 1994 tiene un sistema electoral mixto muy parecido al alemán, el cual

tuvo su primer proceso de rediseño de los distritos uninominales en 2013. Con voto

obligatorio la Cámara baja tiene una distribución de 50/50 entre SSED definidos en

buena medida por población y algunos otros distritos especiales por comunidades

indígenas y otros proporcionales por partido. La gente vota en distintos tarjetones,

uno con candidatos presidenciales y sus partidos. Simultáneamente, votan con

tarjetones impresos para cada distrito uninominal donde el candidato de cada

partido se identifica con su foto y el nombre de su suplente, una condición fulgurante

especialmente frente al sistema electoral colombiano, según veremos adelante. Hay

otro tarjetón departamental para los candidatos a diputados multinominales (que

restauran la proporcionalidad partidista) y los candidatos a senadores, cuatro por

departamento. En el contexto latinoamericano Bolivia tiene el sistema electoral más

balanceado en términos de representación y proporcionalidad y la relación Principal-

Agente es clara y definida. Es más, su corte electoral mostró independencia en el

proceso de rediseño de los DUNs en contra de una mayoría tan penetrante como la

de Evo Morales.

El surgimiento de los Mecanismos de Participación: La Tercera Ola de la Democracia. (Avritzer, 2002) El bloqueo de los sistemas electorales en Latinoamérica ha dado lugar a la aparición

de mecanismos compensatorio tales como la democracia participativa y diferentes

formas de buscar la rendición de cuentas, muchas veces sin pasar por el proceso

electoral. Estas innovaciones autóctonas y bastante originales no se han

incorporado explícitamente como se merecen en el fortalecimiento de la relación


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Principal-Agente, así como en el debilitamiento de la relación patrón-cliente. Strom,

Muller, and Bergman (2003) identifican varios elementos de la pérdida de agencia

diferenciando aquello exante y expost a la elección misma, anotando que el más

débil de estos eslabonamientos es la de elector-representante. Sin embargo la

relación entre electores de un distrito es una fuente de pérdida de agencia por la

falta de coordinación entre electores sobre qué quieren colectivamente, y con ello

la dificultad del elegido para saberlo. Strom et.al. También revisan la pérdida de

agencia de la democracia directa, esto es, aquellas que se ejercen a través del voto:

Referendos, etc. Sin embargo, los mecanismos de participación deliberativos,

aquellos que requieren interacción cara a cara que responda a la noción de que

“necesito saber qué piensan los otros para saber lo que yo pienso” (Klaus Offe), se

pueden ver desde esta perspectiva; la planeación y el presupuesto participativos

son especialmente valiosos para resolver el problema de establecer un mandato

claro: La coordinación ciudadana para aclarar lo que quieren, para que el Agente

pueda representarlos mejor.

El actual sistema electoral en Colombia Para el reemplazo del actual sistema electoral de Colombia es necesario tomar en

cuenta los dos criterios conocidos: Representación (las personas saben quién es su

representante) y proporcionalidad (hay una proporcionalidad razonable entre el

número de votos que un partido recibe y el número de escaños que se le asigna a

dicho partido) y compararlo con lo que hay hoy en día. La Constitución de 1991

estableció la lista nacional para la elección al Senado, para permitir a los partidos

minoritarios cosechar el voto de opinión en todo el país y tener alguna oportunidad

de salir elegidos. La Cámara de Representantes está construida en una jurisdicción

por cada departamento con diferentes tamaños de población. En ese entonces un

sistema mayoritario (cocientes y residuos) y un umbral muy bajo para que los

partidos pudieran obtener un escaño, crearon un incentivo para la atomización, con

partidos casi individuales a menudo con representación exclusivamente regional. El

cociente castiga a los partidos que tienen un alto número de votos en una región

específica, porque es más sencillo ser elegido por el residuo, con un número de


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votos mucho más pequeño que el cociente. En 2003, se presentó una reforma

electoral para solucionar algunos de estos problemas, una reforma aplicada por

primera vez en 2006, justo después de la segunda aplicación del Barómetro del

Capital Social de Colombia (BARCAS) en el 2005.

Se adoptó la fórmula electoral de d’Hont (el sistema de promedio mayor). Aquí, al

menos el mismo número aproximado de votos elige cada candidato, mejorando

significativamente la proporcionalidad. El anterior proceso de atomización dirige el

legislativo para proponer una lista cerrada ordenada para cada partido, para el

Senado y la Cámara. Debido al temor de un fuerte liderazgo de partido (el bolígrafo)

en la elaboración de las listas se decidió que los partidos podrían elegir de una lista

cerrada y ordenada o una lista de voto preferente, en la que los electores votaran

por un candidato de la lista compuesta a partir del número total de puestos por cubrir

en el distrito, si el partido lograba alcanzar el umbral. Esto derrotó el orden y el cierre

de las listas y se reintrodujo un voto totalmente personalista, donde los votos son

para cada candidato, el cual podía salir elegido con muy pocos votos.

Los votos que no elegían a alguien de una lista de partido se contaron como votos

para el partido y se contaron para los escaños asignados a través del método

d’Hont. No hay suplentes. Dado que este sistema requeriría un enorme tarjetón

(balota) - para el Senado 100 candidatos por partido por nueve partidos, un tarjetón

con 900 casillas- se decidió que los candidatos serían identificados no con su foto y

un nombre sino por una combinación de marcar el partido y el número individual del

candidato. Esto condujo a que las propuestas electorales de fondo de los discursos

políticos se eliminaran, y los candidatos tuvieran que concentrar sus esfuerzos en

posicionar el color de su partido y su número personal. Esto provocó un aumento

considerable en el número de errores en el proceso de votación: Para las elecciones

de 2010, de un potencial de 29.6 millones de votos, se depositaron 13,2 millones de

votos totales (56% de abstención), hubo 1.8 millones de votos nulos (14%) para la

Cámara de Representantes, 1.5 millones para el Senado, y 824.000 y 504.000

respectivamente (5%) no marcados. Para el 2014 los porcentajes fueron


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prácticamente idénticos. Dado el número de miembros del Congreso que se retiró

de las Cámaras debido a diferentes razones, sobre todo debido a la corrupción y

asociación con los paramilitares, las dos cámaras representaban en realidad menos

de un tercio de los votantes potenciales.

La Evidencia del quiebre de la relación Sociedad-Política-Estado según el

BARCAS Las distintas afirmaciones que se han hecho requieren ser respaldadas con

evidencia empírica que permita ver el cambio y la evolución de los distintos

elementos en el tiempo. Por fortuna, se ha estado midiendo varias de ellas con la

aplicación del BARCAS en 1997, 2005 y el 2011. No es este el lugar de explicar el

diseño y metodología que se usa para medir el Capital Social (Véase por ejemplo

Sudarsky 2000, 2007 y Hurtado et.al. 2013 y más resumido y con la perspectiva de

este artículo, Sudarsky y García 2015). Baste decir que se miden diez dimensiones,

50 variables de un instrumento con 325 items, muchos de ellos compartidos con la

Encuesta Mundial de Valores –EMV- (Inglehart y Welzer, 2007) para hacer

comparaciones internacionales con ellos. La gráfica siguiente resume los resultados

de la medición del 2011, donde los tres factores que empíricamente emergen del

análisis factorial de las dimensiones (KSOCIAL: el tejido social, CONFIÉ: Confianza

y Control Indirecto del Estado y FENOVAL: Fe en fuentes de Información no

Validadas) explican 62% de la varianza. En la figura 1 se puede identificar la relación

entre las dimensiones y los factores, ya sea positiva (línea sólida) o negativa (línea

punteada). Veamos.


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Figura 1: La relación entre Dimensiones y Factores, 2011

KSOCIAL describe la condición de la sociedad y consistentemente incluye las

dimensiones Solidaridad y Mutualidad, Relaciones Horizontales y Articulación

Vertical o Jerarquía, todas ellas el núcleo de capital social que llamamos Tejido

Social. Los Medios de Comunicación han tenido una relación negativa con

KSOCIAL en las últimas dos mediciones, ambas indicando cómo, cuando hay bajos

niveles de las dimensiones del tejido social, las personas tienden a tener mayor

confianza en los Medios de Comunicación y usarlos como fuente primaria de

información. La Participación Política y Cívica aparecieron en KSOCIAL en 1997 y

2005, pero dejaron el factor en 2011 para quedar ellas incluidas en CONFIE, un

hallazgo muy negativo que revela que estas dimensiones que unían antes a la

sociedad (KSOCIAL) con la esfera institucional (CONFÍE), dejan de hacerlo,

especialmente la participación cívica que cayó dramáticamente. Efectivamente la

relación Sociedad- Institucionalidad se marchitó.

CONFIE se refiere a la estructura institucional, básicamente la dimensión de la

Confianza Institucional. Sin embargo, también incluye la forma en que la sociedad

ejerce el control sobre las instituciones y adicionalmente cuánto se usan formas de,

por lo menos indirectamente, ejercer el control sobre ellas: La dimensión de Control


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Social. El Control Social incluye confianza en las instituciones cuyo propósito es

controlar el Estado (control indirecto), más conocimiento y uso de mecanismos de

participación para controlar el Estado. Adicionalmente la noción de la Rendición de

Cuentas (Accountability), la cual puede existir o no en la cultura política de una

población específica. Las Relaciones Horizontales, parte del tejido social tienen una

relación negativa con CONFIE: Las personas con fuertes relaciones horizontales

tienen menos confianza en la institucionalidad. En este sentido, es un capital social

que vive en desconfianza de la esfera institucional, y su radio de confianza no se

extiende a la esfera pública, una brecha preocupante para esta sociedad. También

significa que para integrarse a la esfera institucional las relaciones horizontales se

rompen. La ausencia de relaciones horizontales fue la pregunta fundacional en la

investigación de las relaciones patrón-cliente que Foster (1960) atribuía a estas. El

hecho de que la Participación Cívica y Política sea parte de CONFIE, fortalece este

factor como la esfera institucional específica para la interacción con el ámbito

público, ya que estas dimensiones se expresan sólo allí y no proporcionan un

vínculo con el tejido social descrito antes.

FENOVAL tiene dos dimensiones constitutivas: Información y Transparencia, y

Republicanismo Cívico. Esta última relación es una de las más problemáticas de la

investigación. Significa que aquellos que afirman responsabilizarse por lo público

expresan tan solo una creencia de que lo hacen, sin involucrarse en las actividades

que serían la manera de asumir realmente tal responsabilidad. Esto se confirma por

el efecto negativo y consistente de las dimensiones de la Participación Política y

Cívica con FENOVAL, participaciones que son los mecanismos reales y

comportamentales en la esfera pública a través de estas formas específicas de

capital social: Involucramiento político y cívico. Estas dimensiones proporcionan

entornos para validar la información y por lo tanto disminuir la indeseable Fe en

Fuentes de Información no Validadas.

FENOVAL es un descubrimiento importante. La dimensión de Información y

Transparencia, la búsqueda de información fidedigna y oportuna, muestra que si las


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personas se aíslan, fundamentalmente debido a la falta de participación política y

cívica, tienden a confiar en algunas fuentes de información con alto contenido en

FENOVAL, que no pueden validar por medio de interacciones sociales. La

información tiene que ser “validada” en el sentido de Berger y Luckmann (1986)

quienes asumen que la “realidad” es construida socialmente. Esta validación se

lleva a cabo a través de la interacción social, ya sea en organizaciones voluntarias

o participación activa en política. Sin embargo, el Republicanismo Cívico, la noción

de un ciudadano responsable activamente de lo público, conceptualmente definido

como una alternativa al clientelismo y al particularismo, sistemáticamente estuvo

relacionado con FENOVAL. Esto significa que las personas altas en FENOVAL se

dan a sí mismas una “excusa cognitiva” para permanecer pasivas y participar en la

política y en la sociedad sólo a través de su fe en lo que los medios de comunicación

(por ejemplo, la televisión y la prensa) les ofrecen. La excusa cognitiva se produce

por el conocido proceso de la disonancia cognitiva, por el cual las personas que

responden el BARCAS afirmando que asumen la responsabilidad de las diferentes

esferas sociales (por ejemplo, la escuela, el barrio, etc.), no informan que realmente

se involucran en comportamientos asociados con la participación cívica y política.

En la medición del Capital Social en el 2005, Clientelismo fue una variable crítica

relacionada negativamente con FENOVAL; sin embargo en 2011 perdió ese efecto.

Ahora bien, el clientelismo es un componente estructural de la sociedad, no una

creencia o una “actitud” personal. Lo que se hizo evidente, cuando los diferentes

pasos que tenían que darse para moverse en la dirección de la Sociedad Cívica

Moderna (Putnam, 2003), es que FENOVAL tenía que caer y las personas deberían

reconocer que viven en un mundo permeado de clientelismo. Sólo entonces pueden

empezar a tomar los pasos necesarios para transformar esta condición de

clientelismo. Según la Teoría de la Transformación hacia la Sociedad Cívica

Moderna, que no se presenta aquí, la caída drástica de FENOVAL es un

prerrequisito para el cambio hacia una cultura política impulsada por una ciudadanía

activa que mantenga a sus gobernantes y representantes rindiendo cuentas: Un

proceso de consciencia extrema similar a la movilización cognoscitiva (Inglehart y


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Welzel, 2005), un proceso de sinceramiento colectivo. Esta caída de FENOVAL se

dio por ejemplo en Medellín, aunque el BARCAS muestra que todavía subsiste allí

un muy bajo nivel de responsabilidad pública. Aunque esta concientización sea real:

FENOVAL cae, la baja participación política es un obstáculo para el desarrollo cívico

de la ciudad. El bajo FENOVAL no debe ser un alivio para la ausencia de la

Sociedad Cívica Moderna. Es sólo una pausa porque, por lo menos, las personas

se dan cuenta de que los ciudadanos no son engañados por una fantasía cívica,

donde todo está bien y puedan así sentirse cómodos en su pasividad.

El papel de los medios de comunicación ha evolucionado a través de las diferentes

aplicaciones de BARCAS. En 2011 y 1997, los medios de comunicación fueron

relacionados con FENOVAL, pero, en el 2011 se relaciona negativamente con

KSOCIAL. Esto dice mucho acerca de los Medios de Comunicación, los cuales

existen en su propia esfera y muchas veces con sus propios propósitos; su relación

negativa con KSOCIAL indica que las personas con mucho KSOCIAL no confían en

los Medios de Comunicación como fuente de información válida.

Evidencia de algunas variables críticas: Como puede observarse en la figura 1.

La Participación Cívica y la Participación Política son las dimensiones que aumentan

CONFIÉ (antes aumentaban KSOCIAL) y disminuyen FENOVAL. Por ello, y por su

relevancia frente al argumento desarrollado se presentan sus resultados (2011) y la

evolución de tres variables críticas2: Pertenencia a Organizaciones Voluntarias

Seculares (Dimensión de Participación Cívica), Eslabonamiento Legislativo

(Participación Política, democracia representativa) y Mecanismos de Participación

(Participación=Política, democracia participativa).

La participación Cívica: Membrecía en Organizaciones Voluntarias: La

participación en las organizaciones voluntarias (OVs) está en el núcleo del capital

2 Llamamos críticas las variables (o ítems según sea el caso) de una dimensión que se relacionan con los factores cuando se realizan regresiones stepwise de todas las variables que forman parte de todas las dimensiones relacionadas con un factor y alguna de ellas aporta más de 1% de la varianza y con un beta mayor de ,05.


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social desde el trabajo clásico de Putnam (1993). El BARCAS lo mide preguntando

para una serie de organizaciones, que en buena medida se miden en la EMV, si la

persona pertenece y es activa en cada una de ellas (10), pertenece pero no es activo

(5) o no pertenece (0). El resultado para Colombia en las OV seculares (excluidas

las religiosas) se observa en la figura 2, donde se aprecia una caída drástica y

continua desde 1997, una pérdida neta de cerca del 50% en esta variable, una

verdadera hemorragia del capital social y un índice de la desmovilización de la

sociedad civil. Por otro lado, el BARCAS también permite calcular el porcentaje de

personas que no pertenecen a ninguna OV secular y a ninguna OV (incluidas las

religiosas) esta última como ítem crítico en la variable Atomización, una medida

fuerte (con otros ítems) de que la persona se encuentra fuera de la sociedad (nivel

muy bajo de KSOCIAL). El resultado es que la no pertenencia a ninguna OV secular

pasó de 43% en 1997 a un 70% en 2011 y con ello una caída del 63% en la

dimensión de Participación Cívica. Cuando se mira la no pertenecía a ninguna OV

incluidas las religiosas el aumento es menor, pasando del 18% en 1997 a 30% en

el 2011. La sociedad entonces ha perdido secularización porque la pertenencia a

las OV religiosas, muy preponderante, permanece igual y las seculares caen

dramáticamente.


15

Figura 2: La evolución de la pertenencia a Organizaciones Voluntarias, 1997-2011,

BARCAS 2011.

Participación Política, Eslabonamiento Legislativo, nivel y evolución: La

dimensión Participación Política, positiva con CONFIE, negativa con FENOVAL, se

presenta en esta sección con dos de sus variables: Eslabonamiento Legislativo

dirigido hacia probar el impacto de la democracia representativa y los Mecanismos

de Participación para hacer lo mismo con respecto a la democracia participativa.

Por otro lado, los partidos políticos en Colombia, en una comparación de 24 países

según la sexta oleada de la EMV, estaban en el ángulo inferior de un cuadrante que

registraba la confianza y la membrecía a los partidos políticos, sólo por encima de

Polonia y Perú.

El Eslabonamiento Legislativo (Lawson, 1980) es una variable frecuentemente

discutida, pero raramente medida. Respecto al problema de rendición de cuentas

del legislativo, el Eslabonamiento es central porque mientras las personas no tengan

claro quién es el representante es imposible que su representante en las cámaras

legislativas rinda cuentas, el problema mismo de la relación P-A núcleo de esta

discusión.

En Colombia hay cinco de estos cuerpos: el Senado, la Cámara (baja) de

Representantes, la Asamblea Departamental, el Concejo Municipal y las Juntas

Administradoras Locales. Para medir el Eslabonamiento Legislativo, se realizan tres

preguntas para cada uno de estos cuerpos una vez se preguntó: ¿usted votó? Si

votó, entonces se hacen las tres preguntas 1) ¿usted recuerda por quién votó en

esa elección? Y si recuerda, 2) ¿sabe si el candidato salió elegido? Luego se

preguntó 3) ¿cuál de estos representantes es más cercano a usted, lo representa

mejor? Cada posible respuesta afirmativa recibe una puntuación de 10. Esto

significa que, por cada Cámara, podría haber un total de 30 posibles puntos por

cada cuerpo, para un total de 110 en una puntuación perfecta; es decir, si alguien

había votado en todas las elecciones, recuerda por quién votó, supo si su candidato


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fue elegido y tuvo a uno de ellos como su representante más cercano, obtendría los

110 puntos.

Lo primero de los resultados, que son sorprendentes (ver Figura 3) es el nivel

extremadamente bajo de las puntuaciones obtenidas, con el 63% teniendo Cero

eslabonamiento legislativo, es decir, las personas que no votaron en ninguna de las

elecciones de las cámaras legislativas, y luego la puntación tan reducida en cada

posible paso adicional. Este resultado indica que la falta de eslabonamiento no es

un problema personal del encuestado, es un elemento estructural del sistema

electoral y una de las razones para proponer el Sistema Electoral Mixto (SEM). Es

claro entonces que la relación ciudadanía-legislativo está rota y el representativo no

representa desde el punto de vista de la ciudadanía.

Figura 3: Eslabonamiento Legislativo, muestra nacional 2011, BARCAS

El Eslabonamiento Legislativo (figura 4) fue estable de 1997 a 2005, y luego tuvo

una caída del 15%, indicando que fue el cambio del sistema electoral en 2003 el

que produjo tal caída 2005 a 2011. El eslabonamiento del Concejo Municipal, el más

alto en 2005, cayó un 25% en 2011. El eslabonamiento de la Junta Administradora

Local cayó el 33%, demostrando que los niveles urbanos y locales perdieron el poco

eslabonamiento que habían logrado.

63%

6% 4% 5% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 2% 3%0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110

Porc

enta

je

Promedio

Eslabonamiento Legislativo Muestra nacional- BARCAS 2011


17

Figura 4: La Evolución del Eslabonamiento Legislativo en Colombia, 1997-2011.

BARCAS 2011.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

5 - 10.000 10 - 20.000 20 - 50.000 50 - 100.000 100 - 500.000 Más 500000

Eslabonamiento Legislativo por tamaño del municipio

1997 2005 2011


18

Figura 5. Eslabonamiento Legislativo por tamaño de Municipio

En la Figura 5 se cruza el Eslabonamiento Legislativo con el tamaño del municipio.

Aunque el nivel real de eslabonamiento ha estado cayendo desde 1997, el patrón

que aparece es consistente y puede interpretarse a la luz de la transición del capital

social que cementa (encierra la solidaridad interna) a uno que puntea, con un radio

de confianza más amplio. Esta transición entonces se da luego de los 20 mil

habitantes donde la posibilidad de interacción cara a cara se pierde y solo se

recompone en términos de eslabonamiento hasta los cincuenta mil, para

despeñarse por encima de los quinientos mil habitantes. Este tema es crucial para

la transformación hacia la Sociedad Cívica Moderna. En las grandes ciudades es

necesario crear ámbitos territoriales y administrativos intermedios entre el barrio y

la ciudad para acumular KSOCIAL, ámbitos en los cuales llevar a cabo procesos de

planeación y presupuesto participativo que estén en un radio de comprensión

suficientemente inmediato para que tales ejercicios tengan significado.

Los Mecanismos de Participación: La Constitución de Colombia de 1991 declaró

al país una democracia participativa y a partir de allí se reglamentó la conformación

del Consejo Nacional de Planeación, el cual es responsable de emitir un concepto

sobre el Plan de Desarrollo, antes de que el Congreso lo apruebe. Este mecanismo

de participación se replicó en los territorios, a través de los consejos territoriales de

planeación. Adicionalmente se regularon jurídicamente otros mecanismos que se

pueden clasificar así: a) mecanismos directos, ejercidos a través del voto, por

ejemplo, revocatoria del mandato y referendos, b) mecanismos utilizados para

defender y garantizar los derechos individuales, como son la Tutela (Amparo) y el

Derecho de Petición, más dirigidos a dar a los ciudadanos las capacidades para

obligar acciones al gobierno si algún derecho fundamental está en riesgo, c)

mecanismos deliberativos, en los que se supone una acción colectiva se emprende

luego del debate entre los ciudadanos (Veedurías, algunos mecanismos sectoriales

en educación y salud, los Consejos Territoriales de Planeación, así como los

Consejos Rurales de Desarrollo, el Cabildo Abierto y el Presupuesto Participativo).


19

Finalmente, d) cada gobierno crea un mecanismo propio para socializar y debatir

algunos temas, el cual fue utilizado sistemática y generalizadamente en los

gobiernos de Álvaro Uribe (2002-2010): Los Consejos Comunitarios. En ellos él y

sus ministros se reunían con miembros invitados de la comunidad. La competencia

que los Consejos Comunitarios de Uribe planteó, no sólo desestimuló en el uso de

otros mecanismos de participación, sino convirtió en inútil la participación en OV.

Para medir estos mecanismos, el BARCAS le pregunta a cada uno de los

encuestados si lo conoce o lo ha oído mencionar (5 puntos), y segundo si sabe de

alguien que lo ha usado (5 puntos adicionales). La escala de la variable va de cero

(no sabe de ninguno) a 120 (conoce a alguien que lo ha usado para todos ellos). En

la figura 6 la puntuación agregada fue 22,3 en 1997 donde muchos de ellos apenas

estaban empezando a operar; 29,4 en 2005 con un incremento muy promisorio del

32%, para caer de nuevo a 22,4 en el 2011 casi al nivel original de 1997. Todos los

mecanismos, excepto el Derecho de Petición, el único que aumenta continuamente,

tuvieron el mismo patrón de aumento-caída. La Tutela y los mecanismos de

participación en salud, obtuvieron la puntuación más alta, los Consejos Territoriales

de Planeación, el escenario de articulación de la sociedad civil a nivel territorial y

gestor de la Planeación Participativa, la más baja, incluso cuando están

constitucionalmente definidos. Este mecanismo, que presentaba la innovación de

articular las organizaciones de la sociedad civil y debería ser su columna vertebral

ha tenido un desempeño decepcionante.


20

Figura 6: La Evolución de los Mecanismos de Participación en Colombia, 1997-

2011; BARCAS 2011.

El Presupuesto Participativo, el arquetipo de la Tercera Ola de la Democracia

representado por el experimento de casi 40 años de Porto Alegre, fue medido con

el BARCAS en 2011. El único territorio de la muestra donde fue implementado a

nivel local fue en Medellín, como política pública del 2004 en adelante. El BARCAS

indica que el 14% de sus habitantes sabían de alguien que hubiera utilizado los

Presupuestos Participativos. En Medellín en ese momento tuvo el efecto de reducir

FENOVAL, un hallazgo muy significativo, especialmente porque Medellín fue la

única de las principales ciudades de Colombia cuyo KSOCIAL no cayó

dramáticamente en el período 2005-2011. De tener el puntaje más bajo en

KSOCIAL en 1997, se levantó al igual que las demás ciudades en el 2005 y mantuvo

su nivel hasta el 2011, mientras que en las otras ciudades KSOCIAL caía. Para

entonces Medellín se convirtió en la segunda ciudad de Colombia con más alto

KSOCIAL. Pareciera que los presupuestos participativos fijaron este capital social

en lo local.


21

La Ley 1757 del 2015, Estatutaria de Participación: Los mecanismos que

acabamos de mencionar son sólo una pequeña parte de aquellos disponibles3.

Parece que cada legislador en cada nueva ley crea un nuevo mecanismo/espacio

participativo, muchas veces sin recursos para implementarlos, confundiendo a los

ciudadanos que no saben cuál mecanismo usar y con qué propósito. La Revocatoria

del Mandato, por ejemplo, por la forma en que fue legalmente definida, no se había

aplicado con éxito una sola vez desde su reglamentación en 1994. Para este

propósito el autor, senador de la República en el período 2010-2014, fue coautor

de la Ley Estatutaria de Participación (la 1757 de 2015), la cual simplifica el uso de

distintos mecanismos. La misma ley crea un Consejo Nacional de Participación que

tiene, como tarea principal, revisar y simplificar la oferta de participación del Estado

y cuantificar los dispersos recursos que éste invierte en su promoción, sin que nadie

sepa con qué efecto.

La propuesta del Sistema Electoral Mixto (SEM) (www.sistemaelectoralmixto.com) para fortalecer la relación P-A, el

eslabonamiento legislativo y el llamado a cuentas

El SEM que eventualmente se presentó al gobierno y al Congreso fue diseñado para

resolver el problema más prominente del sistema electoral: La imposibilidad de

identificar quién es el representante de un distrito electoral para que pudiera rendir

cuentas a sus votantes, y, además, para retener la proporcionalidad lograda a través

del método D'Hont, la cifra repartidora introducida en el 2003. Fue diseñado para

resaltar el déficit de rendición de cuentas y tener alguna posibilidad de ser aprobado

en el Congreso. Muchas otras alternativas de reforma que podrían ser consideradas

fueron excluidas intencionadamente (presidencial-parlamentario, unicameral,

sistema diferente para cada cámara, umbral, etc.), ya que distraería la atención del

problema Principal-Agente. El sistema propuesto para Senado y Cámara trae dos

tramos: 60%de las curules elegidas por Distritos Uninominales (DUN) para hacer

3 Velásquez (2016) identifica 111 espacios definidos por leyes o decretos nacionales a los cuales hay que agregarle los creados en cada municipio y los cerca de 14 nuevos que crean los acuerdos de La Habana.


22

explícita la representación, y 40% por el tramo proporcional para compensar la

tendencia de DUN a migrar a un sistema bipartidista, y asegurar que el mayor

número de votos depositados fueran útiles para elegir un escaño.

El Tramo de la Representación: Los Distritos Uninominales Bloques Básicos de la Democracia Para el Senado el país fue dividido en 60 DUN’S de aproximadamente 820.000

habitantes, que podrían cubrir territorialmente de forma continua más de un

departamento, y para la Cámara 109 DUNs con aprox. 410.000 habitantes dentro

de los límites de un solo departamento. El tarjetón (balota) por DUN tiene un

candidato por partido con su imagen. Los votantes marcan uno y el que tiene mayor

número de votos es elegido en representación de la totalidad de los habitantes de

ese distrito, creándose un enlace claro Principal-Agente. El representante sabe a

quiénes representa y su circunscripción ahora lo identifica con claridad. Para los

trece departamentos cuya población está por debajo de 820.000 habitantes, se

mantendrían los mismos dos representantes que tienen actualmente.

El tramo proporcional Para el tramo proporcional cada partido registra por separado una lista cerrada y

ordenada de candidatos distintos a los del DUN, una lista nacional de 40 miembros

para el Senado, y, para la Cámara de Representantes, una lista para cada región

culturalmente unificada (agregada de departamentos contiguos) que asignan los 44

escaños restantes. Estos distritos regionales de la Cámara sobrepasan en tamaño

los límites de los departamentos y los representantes lo harían por regiones,

permitiendo construirlas conceptual y políticamente. La falta de ellas ha plagado

todo el proceso de planeación regional del país. Por el método de D’Hont (cifra

repartidora) y sumando los votos totales que un partido recibe en la Nación (Senado)

o región (Cámara de Representantes) y restando los votos que efectivamente si

eligieron a los ganadores de los DUN para no contar estos votos dos veces, cada

partido recibiría un escaño por un número igual de votos que no se perderían como

pasa en los regímenes exclusivamente basados en DUNs. Esto incentiva a todos


23

los partidos a presentarse en todos los distritos electorales ya que ninguno de sus

votos se perdería y se acumularía para competir por las curules proporcionales. Las

personas no votan por las listas proporcionales. Ellos eligen a qué partido iría su

voto cuando marcan el candidato en la DUN. Así operaría el SEM.

La primera evidencia de cómo este sistema equilibraría representación y

proporcionalidad se obtuvo cuando, a solicitud de los partidos de la unidad nacional

se realizó un primer ejercicio de simulación, y este reprodujo una proporcionalidad

similar a la que se obtiene con el método electoral vigente, con la ventaja de que

proporciona un claro enlace Principal-Agente, el principal déficit democrático en

América Latina. La tabla 1 compara la implicación del Sistema Electoral Mixto frente

al actual basado en clientelismo y corrupción. La representación pública y colectiva

de los habitantes de un territorio permite identificar quién los representa y a quién

llamar a cuentas. Sumado esto a los procesos de planeación y presupuestos

participativos en estos territorios que articulan la relación entre sus habitantes y

rompen la perdida de agencia que no permite identificar qué es lo que ellos quieren,

responde finalmente la pregunta: En lugar de clientelismo ¿Qué?


24

El SEM tiene otras ventajas. Los costos de las campañas serían mucho menores,

ya que los territorios serían más pequeños y con ello el incentivo para depredar el

Estado con los enormes costos de la corrupción, disminuirían. En la intimidad del

Senado, colegas me confesaron que el costo de sus campañas estaba en los

millones de dólares, cuando el techo de gasto legalmente permitido está en los

cientos de miles de dólares. Un temor recurrente es que, si existen "burgos

Tabla 1. Sistema Electoral Mixto y su contraste con el clientelismo Clientelismo Distritos Uninominales (DUN), Sistema

mixto Representación Privada y Personal Pública y Colectiva

Ciudadanía

Atomizada y sin relaciones con los demás. Resuelven sus

problemas cada cual por su lado

Colectiva, con relaciones entre ciudadanos específicamente

promocionada con mecanismos de Planeación Participativa y otros

mecanismos de participación en los DUNs.

Accountability (Responsabilidad

de Rendir Cuentas)

No se sabe a quién llamar a cuentas y se basa en otorgar

favores en privado

Ante colectivo de ciudadanos de un territorio.

Relación Principal Agente

No existen, el principal son individuos que se relacionan

con cadenas verticales patrón-cliente con intercambio

desigual de favores, muy a menudo por acceso especial a recursos del Estado. En caso de compra de votos la cuenta

ya se saldó. No se puede llamar a cuentas si ya se

pagó.

El colectivo de todos los habitantes de un territorio (el principal) establece la

voluntad colectiva por medio de mecanismos de participación y

democracia deliberativa, y ante recursos limitados prioriza los objetivos colectivos.

El agente ya sea senador o representante a la Cámara, busca

defender y trabajar por tales prioridades y explica a esta audiencia claramente

definida su comportamiento legislativo.

Partidos

Ya sea con voto preferente o lista cerrada son débiles porque sus miembros no

representan ni tienen vocería de un conjunto de ciudadanos sino de clientelas repartidas en todo el territorio nacional.

La carencia de una representación clara, publica y

colectiva los hace intrínsecamente débiles e ideológicamente confusos.

Se fortalecen porque tiene el poder que les otorga el colectivo de la ciudadanía y tienen un incentivo a organizarse en todo

el territorio nacional porque sus votos, por pocos que sean, se suman a nivel del

tramo proporcional. La mezcla entre la lista en el tramo proporcional conformada

por los portadores de la ideología programática de cada partido, expresada en lo local por los candidatos del DUN, genera consistencia entre ideologías y

programas y su accionar legislativo.

Relación entre ciudadanos

Se desestimula pues en una misma comunidad territorial las clientelas personales que compiten entre sí, aun siendo del mismo partido, rompen las relaciones entre habitantes del

territorio y las hacen antagónicas.

Por medio de planeación participativa y presupuesto participativo y en el contexto de democracia deliberativa, se busca que genere racionalidad colectiva y la utilice

para llamar a cuentas a un representante claramente identificado.


25

podridos" en la actualidad, el escaño simple facilitaría su captura por candidatos

corruptos. La respuesta a esto es que estos ya están allí, con la diferencia de que

capturan las curules con muy pocos votos en territorios muy grandes. En el DUN se

requeriría un esfuerzo mucho mayor de estos candidatos y tendrían que derrotar a

unos identificables por sus habitantes, quienes conocerían la trayectoria local de

ellos. Hay otras precauciones que deben ser tomadas en cuenta. Por ejemplo, usar

el método inglés de rediseño de distritos4, y tener las metodologías y técnicas de

los censos de población aprobados por el Congreso antes de su ejecución para

evitar que sus resultados, que siempre tienen implicaciones electorales, puedan ser

bloqueados en el Congreso: Por cerca de 20 años las cifras del censo utilizadas

fueron los resultados de 1985, debido a que el Congreso tenía el derecho de veto

por uno nuevo, lo que hicieron por este tiempo.

Los infructuosos resultados de los esfuerzos de aprobar el SEM desde el Senado colombiano (2010-2014) y los esfuerzos de su pedagogía

El autor, como senador de Colombia 2010-2014 por el Partido Verde y como parte

del proceso pedagógico de la propuesta, la presentó por primera vez a la Cámara

en abril del 2011 la que se retiró para no ser catalogada como derrotada. Cuando

se le presentó al presidente Santos, él sugirió que se le presentara a los partidos de

la Unidad Nacional la cual solicitó la simulación de cómo quedaría el Congreso con

los resultados de la elección del 2010. Se hizo evidente que la estrategia de los que

se oponían al proyecto consistía en administrar el tiempo de los ocho debates en

dos años requeridos para que el proyecto se aprobara. En marzo de 2013, el

proyecto fue presentado a la Comisión Constitucional de la Cámara. A sus

miembros les gustó el proyecto, pero recibieron instrucciones de sus partidos y el

quórum se disolvió en el último minuto antes de salir a vacaciones de mitad de año.

El proyecto se inscribió de nuevo en julio de 2013 y, por primera y única vez,

4 En Estados Unidos los DUNs se rediseñan continuamente por los partidos políticos con todos los vicios de Gerrimandering. En el Reino Unido los distritos los redibuja una Comisión de Limites compuesta por funcionarios públicos que redibujan los distritos cada 10 años y aplican sus resultados en las elecciones posteriores a la siguiente para evitar las presiones políticas. Los partidos son oídos por la comisión.


26

aprobado en la Comisión Constitucional del Senado en noviembre de 2013 pero se

archivó al ser imposible aprobar los otros tres debates en el período legislativo

restante. Paralelamente al proceso legislativo y para hacer la pedagogía del

proyecto en la sociedad en general se realizó un Seminario Internacional con

eminentes autoridades académicas sobre regímenes electorales en abril del 2012.

Se realizaron talleres con la metodología de Café Mundo con líderes de opinión en

diferentes ciudades y un video ilustrativo, que se lanzó en agosto del 2012. Ya de

salida del Senado, donde me había vuelto predecible, vi la oportunidad de socializar

la propuesta en la campaña en la consulta popular que el Partido Verde realizó en

marzo del 2014 para escoger candidato a la presidencia de la República de

Colombia en la cual obtuve 300.000 votos. En la segunda vuelta presidencial el

Partido Verde apoyo al Presidente Santos, quien salió elegido. Ya por fuera del

Senado, como presidente de la Corporación para el Control Social (www.contrial.co)

una ONG, se construyeron los mapas políticos que emergen de las elecciones al

Congreso de 2014 aplicando la propuesta de reforma electoral, con la intención de

construir el control social por medio de grupos virtuales por DUN. Mientras tanto, el

gobierno presentó un proyecto de Equilibrio de Poderes, fundamentalmente para

eliminar la reelección instituida por Uribe. En esta reforma el gobierno propuso

sustituir el voto preferente por la lista cerrada sin considerar alternativas como el

SEM; el Congreso permaneció encerrado en la polaridad lista cerrada/ voto

preferente, la más cómoda para que nada cambie y nada cambió.

Las oportunidades de reforma electoral abiertas por las Negociaciones de

Paz con las Farc En enero de 2013 se envió una carta al Presidente destacando el significado del

proyecto y su relevancia para el proceso de paz que el gobierno adelantaba con las

Farc. En abril la ONU organizó una conferencia donde las fuerzas nacionales

presentaron sus propuestas de lo que se convirtió en el Punto Dos de las

negociaciones, las propuestas políticas, donde la nuestra recibió gran atención, ya

que presenta un sistema electoral verdaderamente alternativo. Las Farc estuvieron


27

de acuerdo con el gobierno para crear Distritos de Paz que podrían fácilmente ser

una semblanza de los DUNs. Sorprendentemente, también coincidieron en la

revisión de la ley que regula la planeación participativa, algo completamente fuera

del discurso político de la mayoría de los colombianos y muy a nuestro gusto.

También se acordó la creación de una Misión Electoral Especial (MEE).

La agenda de los acuerdos contempla varios puntos amplios dentro de los cuales

están el Punto Uno sobre desarrollo rural integral y el ya mencionado Punto Dos

sobre reforma política en los cuales nos concentraremos. Lo notable de los

anteriores aspectos es la abundancia de los procesos participativos que se

prescriben, tanto que es necesario un mapa para entender las tareas participativas

a realizar. En el Punto Dos el gobierno se compromete (Punto 2.3.6) a crear un

número determinado de Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (CTEP),

zonas especialmente afectadas por el conflicto y el abandono, para elegir en ellos

un número de representantes a la Cámara por un número de periodos.

Adicionalmente (Punto 2.3.4) se establece que, una vez firmado el acuerdo, el

gobierno convocará la MEE que recogerá las propuestas de los partidos y

movimientos sociales sobre el tema, comisión que en seis meses presentará al

gobierno sus conclusiones, quien las implementará. Sin lugar a duda esta comisión

representa una oportunidad especial de poder proponer reformas sin el veto de los

partidos políticos que operan dentro de la dinámica de los que Katz (2009) ha

llamado “el cartel de los partidos”.

La Implementación de los Acuerdos de Paz con el sistema electoral actual: Fracasomanía. La preocupación que queda es si los exigentes retos que se

plantean para el desarrollo rural van a ser implementados con el régimen político

actual, es decir con un modelo de gobernabilidad basado en clientelismo y

corrupción, con la Fracasomanía anteriormente mencionada y que ahora requiere

mirar más en detalle. Recordemos que Hirschman había descrito el fenómeno por

el cual en América Latina una solución a un problema del desarrollo se rotulaba

como fracaso si no resolvía completamente el problema, dando pie a importar las


28

últimas soluciones disponibles que no tenían tiempo de madurar antes de ser

reemplazadas por otra cascada de soluciones, proceso por el cual se coartaba la

posibilidad de aprendizaje colectivo sobre qué funcionaba y qué no. En mi tesis

doctoral (Sudarsky, 1982, 1988) en un proyecto muy preciso de investigación-acción

probé que la Fracasomanía era producto del clientelismo: Un Presidente multiplica

su capital político nombrando con frecuencia nuevos ministros que necesitaban

disponer del aparato administrativo y burocrático para introducir su clientela. Esto

se hacía rotulando como fracaso lo que la anterior administración estaba haciendo,

razón que hacía evidente que los funcionarios no eran capaces y debían ser

removidos, lo cual se hacía “legítimamente” de inmediato. Pero como lo anterior era

un fracaso no se podía hacer más de lo mismo, se introducían nuevas políticas, las

cuales, bajo la predecible dinámica estaban condenadas a no tener éxito, dado que

prácticamente ninguna política puede tener el tiempo requerido de implementación

en los cortos horizontes de maduración disponibles antes de un nuevo cambio. Por

ello la pregunta de en lugar de clientelismo, ¿Qué? es aún más fundamental. La

conclusión es que se requiere un régimen político distinto para que pueda

implementar los acuerdos de Paz, en sus aspectos de desarrollo. Y ya hemos

formulado los requerimientos en términos de Acontabilidad y Control Social que tal

régimen electoral y modelo de gobernabilidad deben tener, ahora sí, para poderse

implementar. La implementación de los acuerdos de paz en Colombia con el mismo

sistema electoral basado en clientelismo y corrupción y el modelo actual de

gobernabilidad lleva a que los programas de desarrollo en el postconflicto queden en manos de políticos corruptos que dividen las comunidades. Es

precisamente la posibilidad de aprendizaje que se da en los DUNs, con la

redundancia y control que la sociedad civil organizada provee frente a la

Fracasomanía lo que puede romper este círculo vicioso5.

La Mesa Interpartidista y la Misión Electoral Especial (MEE): Antes de entrar a

elaborar sobre la MEE es necesario registrar que en el Congreso de la República

5 En un ejercicio de prospectiva sobre Bogotá (2025) la propuesta de reforma se acogió precisamente como un mecanismo de aprendizaje sobre lo público.


29

avanza una Mesa Interpartidista, un proceso de inicialmente entre partidos

minoritarios y ahora con el resto de partidos, para definir los puntos que debe

contener una reforma al sistema político. Si bien este acuerdo terminará incluyendo

muchos puntos importantes para las reformas de las autoridades electorales y del

sistema electoral, sin lugar a dudas importantes y loables, no parece que vayan a

referirse del todo al tema de la representación y llamado a cuentas/acontabilidad,

ni a la relación de la política con la sociedad. Es, digámoslo así una propuesta del

Mínimo Común Denominador6, muy correspondiente al ya mencionado “Cartel de

los Partidos” donde estos se alían entre sí para sobrevivir con recursos del Estado

sin comprometer su relación con la sociedad. La visión que se tiene en el parlamento

es que según el cronograma las propuestas de la MEE se tengan que sumar a

este Mínimo Común Denominador y acumuladas se puedan acoger al “Fast Track”

ya aprobada para estos procesos legislativos.

La conformación de tal Misión tiene un problema importante: Si se examina el

abanico de expertos internacionales, no se encuentran muchos que liguen la

democracia deliberativa como mecanismo de disminuir la pérdida de agencia

resultante de falta de coordinación entre los electores de un representante por un

lado y los demás mecanismos de participación que se ejercen por medio del voto,

principalmente los mecanismos directos, véase, referendo, plebiscito, revocatoria

del mando etc., por el otro. Muchos expertos ven los mecanismos de participación

deliberativos como suplementarios. Son pocos los que reconocen que en América

Latina estos últimos han surgido como compensación por las marcadas deficiencias

de la democracia representativa, especialmente por la ausencia de un modelo

efectivo de Principal-Agente y la concomitante ausencia de Accountability, de

identificación del representante y de que sean necesarios regímenes electorales

que permitan integrar la deliberación con la representación, el control social con la

6 Sin pretender ser exhaustivos estos acuerdos cubren la reforma a la Corte Electoral, la ampliación de la financiación de los partidos por parte del Estado, la eliminación del Umbral para mantener la personería jurídica, donde se coincide con el punto 2.3.1.1 del acuerdo dirigido a crear un régimen de transición para partidos nuevos que les permita recibir recursos del estado para su funcionamiento aún antes de lograr tener representación en el Congreso y cumplir un umbral, todo esto sin entrar a cuestionar el núcleo del problema: Qué representan los representantes.


30

representación política. Ese es el gran reto de la selección de expertos para que no

sea su selección lo que perpetúe la noción de que se pueden hacer ajustes

marginales al sistema electoral sin ir al meollo del asunto: Que toda la parafernalia

del sistema representativo será tan solo eso, parafernalia, mientras los

representantes no representen a sus electores y estos no puedan concentrar su

atención sobre a quién llamar a cuentas.

El círculo virtuoso: la unión entre democracia deliberativa y la representativa En los procesos de planeación participativa municipal, los Consejos de Planeación

Municipales (CPM), donde la sociedad civil está convocada ampliamente para

conceptuar sobre el Borrador del Plan que le presenta el alcalde (o gobernador

según sea el caso) entrante a comienzo de su mandato. El CPM elabora su

concepto con proyectos cuantificados y priorizados respondiendo a la restricción de

recursos y se los presenta al alcalde, quien, de

Figura 7: SEM, Planeación y Presupuestos Participativos y la Acontabilidad

acuerdo con su entender modifica el plan que le entra a presentar al Concejo

Municipal. Existe una marcada exigencia de los actores participativos para que

estos conceptos, así como otras decisiones que realizan los diferentes cuerpos

participativos, sean “vinculantes”, es decir de obligatorio cumplimiento. A mi

entender esto surge porque precisamente la ciudanía movilizada y organizada

alrededor de los procesos participativos no tiene como llamar a cuentas a los


31

Concejales. La clave entonces para detonar este control social es precisamente la

identificación del representante de cada uno de los DUNs y llamarlos a cuentas por

no cumplir el mandato ciudadano forjado en los procesos participativos. Con los

nuevos instrumentos de la ley 1757 y la reforma electoral aquí planteada, se

dispararía el círculo virtuoso (Figura 7) con los efectos de mayor racionalidad,

gobernabilidad y legitimidad que transformarían la democracia en Colombia y ojalá

en América Latina. Pero, por supuesto, es indispensable medir el Eslabonamiento

Legislativo para poder comparar países y ver su evolución.

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Datos de contacto: John Sudarsky Ed. D. www.johnsudarsky.com

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