Joan Subirats

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ANALlSIS DE POLlTICAS PUBLICAS

y EFICACIA DE LA ADMINISTRACION


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loan Subirats

ANALISISDE POLITICAS PUBLICAS

y EFICACIA

DE LA ADMINISTRACION

MINISTERIO PARA LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS

MADRID

1992


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Coleccin: ESTUDIOS

fl f"\ '"'- '--'1" ; Ir........... .. .; ~ . , .

\ , _

Primera edicin: Julio 1989

Primera reimpresin: Marzo 1992

Edita:

MINISTERIO PARA LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS

Secretara General Tcnica

Instituto Nacional de Administracin Pblica

NIPO: 329-92-003-7

ISBN: 84-7088-611-8

Depsito Legal: M 9109/1992

Grficas Ancora, S. A.

Sebastin Gmez, S - 6? e - 28026 Madrid


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SUMARIO

Pginas

A MODO DE INTRODUCCiN ................................... 9

ESTRUCTURA DEL TRABAJO ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

CONCLUSIONES? . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

1. RAZONES PARA UN CAMBIO DE PERSPECTIVA EN EL ESTUDIO DE LA

ADMINISTRACiN PUBLICA. EL ANLISIS DE LAS POLiTICAS PBLI-

CAS:

1. Transformaciones del Estado. El dficit descriptivo 19

2. Cambios en el funciorrarniento de la AdministracinPblica........................................... 223. Constitucin y polticas. . . . . . . . . . . . .. .. . . . .. . . . . . . 274. Las vas de adaptacin al cambio . . . . . . . . . . 325. Un nuevo punto de partida. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . 39

11. DEFINICiN DEL PROBLEMA. RELEVANCIA PBLICA Y FORMACiN DE

LA AGENDA DE ACTUACiN DE LOS PODERES PBLICOS:

1. Supuesta objetividad de los problemas y dificultadesen su definicin 47

2. Vinculacin del problema con la solucin del mismo.. 503. Relevancia pblica de los problemas. . . . . . . . . . . . . . 524. Formacin de la agenda de actuacin de los poderes

pblicos ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545. Anlisis del problema previo a la toma de decisiones. 60

111. ALTERNATIVAS DE ACTUACiN Y ANLISIS DE PROSPECTlVA. TOMADE DECISIONES Y FIJACiN DE OBJETIVOS:

1. Estudio de alternativas. Anlisis de prospectiva 67

2. Formas de realizar el anlisis de prospectiva 71

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Pginas3. Decisin pblica y poder poltico. Enfoques sobre la

toma de decisiones y su relacin con las polticas aaplicar............................................ 75

4. Estudio de las decisiones . . . . . . . . . . . . . . 865. Diferentes aproximaciones a la fijacin de objetivos.. 906. Otros elementos presentes en la toma de decisiones .. 97

IV. LA PUESTA EN PRACTICA DE LAS POlTICAS PBLICAS:

1. Antecedentes tericos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1012. Modelos analticos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1083. Otros problemas de la fase implementadora. El

concepto de policv network y las relaciones inter-gubernamentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

V. EL PAPEL DE LA BUROCRACIA EN EL PROCESO DE DETERMINACiN EIMPLEMENTACiN DE LAS POlTICAS PBLICAS:

1. Las burocracias maquinales y el concepto de discre-cionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

2. El control de la burocracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1283. Los recursos de la burocracia y las polticas pblicas. 1304. Burocracia e implementacin 1325. La influencia de la burocracia. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . 135

VI. EVALUACIN DE POlTICAS PBLICAS:1. Perspectivas de anlisis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1392. Objetivos de la evaluacin. Tipos y mtodos de

evaluacin. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1443. Intereses presentes en el proceso evaluador... .. .. 14 94. Utilidad de la evaluacin . . . . . . . . . . . 1545. Protagonistas de la evaluacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

VII. SUCESiN y TERMINACiN DE POlTICAS:

1. Supuestos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1632. Problemas que se plantean . . . . . . . . . . . . . 1673. Vas y factores de resolucin 168

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS:

Parte I 175Parte" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178Parte 111 . . . . . . . 178Parte IV 180Parte V 182

Parte VI 183Parte VII 184

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A MODO DE INTRODUCCION

Se ha n escrito pginas y m s pginas sobre los efectos que la

llamada crisis de los setenta y sus flecos han tenido en todo

el mundo y, en especial, en los pases occidentales avanzados.

No quisiramos aadir ms lea al fuego, Quisiramos slo

constatar como, con tantas otras cosas qu e se han llevado los

nuevos vientos, nos hemos quedado sin buena parte de las

legitimidades y recetas qu e las democracias occidentales lucan

orgullosas en aquellos ya lejanos aos 60. En los agnicos 80 se

postula adaptabilidad al cambio, imaginacin y capacidad de

innovacin de los poderes pblicos ante una sociedad que ha

aprendido, con fuertes prdidas y dificultades evidentes, amoverse en los nuevos parmetros.

La democracia es un tipo de rgimen poltico que, dejando al

margen explicaciones institucionalistas, permite el perfecciona-

miento constante del sistema gracias a los recursos plurales de

que dispone y gracias tambin a los mecanismos correctores que

incorpora. A medida que la democracia se ha ido consolidando,

se ha hecho ms complejo su funcionamiento, apareciendo ms

actores, grupos y colectivos que reclaman su parte en los

mecanismos de decisin y en los resultados de la accin de los

poderes pblicos. y ha variado as el norte de esa imprescindible

y constante necesidad de perfeccionamiento.

Se ha r oto la unidad formal del sistema, basada en'

un a

legitimidad que haca aparecer como correspondiente a la

salvaguardia del inters pblico general las acciones puntuales de

un o u otro servicio de la Administracin. Las racionalidades de

cada uno de los sujetos qu e participan en la accin pblica,

incluidos los mismo polticos o funcionarios, son distintas, como

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distintos son los recursos de que disponen y distintos los

resultados de su iniciativa.

La legitimidad de la accin de los poderes pblicos se basa

hoy ms en su capacidad de dar respuesta a las demandas de lossectores implicados en sus mbitos de actuacin que en su

terica legitimidad ideolgica o constitucional.

Si ello es as, quiere decir que el centro de atencin se ha ido

desplazando de la legitimidad formal de la actuacin de los

poderes pblicos, que es importante pero que bsicamente slo

garantiza su posterior control judicial, a la capacidad de saciar

las demandas que de manera creciente se le dirigen desde todos

los sectores y esferas de la sociedad. El acento deber situarse,pues, en la mejora de esa capacidad, que, en ltima instancia,

garantizar, dar legitimidad a la accin de gobierno.

A ese panorama le debemos yuxtaponer la difuminacin cre-

ciente entre aquello que es privado de lo qu e es pblico, provoca-

da por factores tan diversos como la prdida de valor del concepto

de servicio pblico, o por la imposibilidad de continuar asumiendo

el crecimiento del sector pblico en momentos de restricciones

financieras. Tendremos as otra de las razones que obligan a lospoderes pblicos a interesarse por todas aquellas tcnicas que le

permitan mantener un control sobre los resultados de las

acciones concertadas con el sector privado, cuando ya no basta

el asegurar la legalidad formal de su proceso de contratacin.

Si lo hasta aqu esquemticamente expuesto resulta plausible,

deberemos preguntarnos con qu instrumentos, con qu tcnicas

podemos abordar el estudio de la accin de los poderes pblicos

para averiguar por qu se ha escogido tal problema comoprioritario, cules son los objetivos que se persiguen, cul es el

camino de puesta en prctica y su efectividad, y finalmente,

cules son los resultados de esa accin administrativa, para

acabar preguntndonos si vala la pena el esfuerzo desarrollado.

y todo ello con un afn que supere la preocupacin por la

legalidad contable o procedimental. La variable independiente

qu e nos deber interesar conocer y analizar ser la poltica

pblica diseada, puesta en prctica y juzgada en sus resultados

por propios y extraos, mientras qu e tendrn consideracin de

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variables dependientes el resto de variables sociales o institucio

nales.

El anlisis de las polticas pblicas ha surgido co n fuerza para

responder a esas preocupaciones, y despus de su primer desarrollo en Estados Unidos ha ido ampliando su campo de

influencia y su operatividad en el continente europeo. En nuestro

pas, el tema no resulta nuevo entre aquellos que se dedican

precisamente a la elaboracin e implementacin de los programas

de actuacin de los poderes pblicos. Pero s debe reconocerse

que ha faltado hasta ahora un enfoque de este t ipo entre los

sectores dedicados a la reflexin e investigacin sobre la

Administracin Pblica y sus productos. Ha existido y existe una

mayor preocupacin por consideraciones estrictamente jurdicas

(de gran desarrollo en los momentos fundacionales de nuestro

nuevo estado democrtico) o poltico-institucionales (tambin

explicables por la novedad de nuestras instituciones polticas y

de nuestro sistema representativo). Mientras, otros aspectos se

desdeaban o ignoraban, hasta hace poco tiempo, considerndo

los, a veces, peligrosamente tecnocrticos.

Las pginas que siguen surgen, pues, co n la preocupacin de

favorecer un cierto cambio de cultura administrativa en nuestropas, sintonizando co n lo qu e parecen preocupaciones sociales

sobre los productos de la administracin, sobre la necesidad de

ofrecer un mejor servicio al cliente de esa administracin y

co n el estricto objetivo de ofrecer una descripcin de lo qu e en

otros pases es ya prctica habitual en el seno de la Administracin

Pblica y objeto de debate cientfico.

El trabajo tiene, pues, pretensiones de novedad, al menos en

la perspectiva de enfocar los problemas de la AdministracinPblica y sus actividades. Y, como tal novedad, presenta los

lgicos desequilibrios de tratamiento y de poco enraizamiento o

territorialidad en relacin. co n nuestra realidad. A pesar de ello,

los temas que destapa y las pistas que proporciona pueden

contrapesar los defectos mencionados y la falta de un a reflexin

m s espaola que esperemos en poco tiempo pueda darse.

En ~ s t e sentido, las aportaciones de autores espaoles delos que se hace mencin en la bibliografa de nuestro trabajo

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demuestran que la preocupacin por el tema existe desde hace

tiempo. Esperemos que contribuyamos entre todos a qu e se

extienda el campo de reflexin y anlisis sobre la realidad

administrativa de nuestro pas, contribuyendo a la mejora de su

funcionamiento y prestaciones.

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ESTRUCTURA DEL TRABAJO

- \En primer lugar se abordan, en forma discursiva, las razones i

que impulsan a cambiar el enfoque de los estudios sobre la

Administracin Pblica, desde una perspectiva ms centrada en

la legitimidad y legalidad de su actuacin a un a perspectiva ms

centrada en los resultados de esa actuacin y de las tcnicas o

anlisis que permitan mejorarla. Se hace, en ese apartado, un,

amplio repaso de la literatura ms importante aparecida en los

ltimos aos sobre el tema, y se postula la necesidad de abrirse

a la nueva perspectiva de anlisis que bajo el rtulo de public

policy viene desarrollndose desde hace tiempo y de formafructfera en otros pases.

El nuevo enfoque que se propone podra hacer ms real" el

trabajo descriptivo de nuestra realidad poltico-administrativa,

facilitando el seguimiento de los procesos de elaboracin y

desarrollo de los programas de actuacin pblica, y el entramado

de actores que intentan influir en los mismos. Pero tambin en el

terreno prescriptivo las aportaciones pueden ser tiles utilizando

el aparato instrumental que se describe. No resulta difcil

constatar en medios pblicos y privados una autntica obsesin

por hacer ms eficaz y eficiente la gestin de las administraciones

pblicas. Pero el nico campo en el que, hasta ahora, aparecen

recursos humanos y tcnicos para asesorar y contribuir a ese

esfuerzo de mejora es el de las escuelas de negocios y las

compaas dedicadas al consulting del sector privado.

Ahora bien, como resulta notorio, la realidad de la Adminis

tracin Pblica, su tradicin, su organizacin burocrtico-legal,

sus dependencias polticas o la falta de indicadores fiables de

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gestin comparables a los de la cuenta de resultados en el sector

privado hacen muy difcil la aplicacin generalizada de tcnicas

procedentes del rnanaqernent privado al mundo de la Adminis-

tracin Pblica. En este sentido, la perspectiva de trabajo que

abre la escuela del anlisis de las polticas pblicas puede

resultar prometedor al combinar una mentalidad de mejora de la

gestin, con una pl ena conciencia de las particularidades

propias del sector pblico.

Con la parte 11 se abre el qu e podramos considerar proceso de

anlisis de las polticas (ver Cuadro Introductorio). El primer paso

sera la definicin del problema qu e puede desencadenar la

puesta en marcha de una poltica pblica. Se intenta dejar de

lado una consideracin meramente objetivista del proceso dedeteccin de los problemas y se postula una visin de los

mismos ms ligada a las soluciones que generan. Se hace

alusin al complicado proceso que puede transformar una

determinada situacin problemtica en un tema de relevancia

pblica y se enumeran los factores qu e influyen en la posible

inclusin del mismo en la agenda o programa general de

actuacin de los poderes pblicos.

Finalmente, po r lo que hace a este apartado, se proponen

diferentes cuestiones qu e pueden ser relevantes en el momento

de plantearse la consideracin por parte de los poderes pblicos

de un cierto tema y de la solucin a tomar, en una perspectiva de

soporte a los decisores pblicos.

La tercera parte del trabajo se dedica al estudio de la s

alternativas de accin posibles, la fijacin de objetivos y la toma

de decisiones. En primer lugar se revisan las tcnicas de anlisis

de prospectiva que se pueden utilizar al e f e c ~ o de prever las

posibles consecuencias de cada alternativa.Posteriormente se dedica un a especial atencin a la proble-

mtica de la toma de decisiones, analizando las diferentes

perspectivas posibles y la relacin entre decisiones y polticas a,seguir. Se propone, asimismo, una cierta aproximacin al

estudio de las decisiones, con efectos no meramente descriptivos

sino tambin prescriptivos. Finalmente se sealan determinadas

tcnicas que pueden permitir una mejor determinacin de

objetivos, apuntando el instrumental tcnico que se viene

utilizando al respecto.

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CUADRO,INTRODUCTORIO

Decisin

I

Esquema de anlisis de polticas pblicas.

Fuente: DUNN, W., 1981, Publie policv analysis.

Englewood Cliffs (N.J.). Prentice Hall.

En el apartado cuarto, la atencin se concentra en el estudio

de la puesta en prctica (o implementacin) de las polticaspblicas y los problemas qu e presenta.

Despus de presentar los estudios tericos qu e iniciaron ese

campo de estudio, se plantean los modelos tericos con qu e se

puede abordar el complejo mundo de la implementacin, se

procede a sealar las ltimas aportaciones o preocupaciones en

este campo, con referencias a conceptos como policy netwok o

el tema de las relaciones intergubernamentales. Siguen despus

unas breves notas sobre el papel de la burocracia en la

determinacin e implementacin de las polticas pblicas.

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El apartado sexto se dedica a un tema qu e est despertando

una creciente atencin en todo el mundo y cuyos ecos se

empiezan a dejar sentir entre nosostros. Cules han sido los

resultados de la actuacin administrativa?, qu relacin tienen

esos resultados con los objetivos qu e se haban planteado al

disear esa poltica?, con qu estndares se pueden valorar

esos resultados? Este tipo de preguntas son a las qu e intenta

responder la perspectiva evaluadora de la accin de los poderes

pblicos que se describe someramente en este apartado.

Se enumeran los diferentes tipos de evaluacin en relacin a

la preocupacin qu e la origina y se estudian los intereses pre-

sentes en el proceso evaluador y su influencia en el mismo.

Es importante destacar tambin cul puede ser la utilidad delos anlisis de evaluacin, dada la tendencia a ignorar o a utilizar

en sentido partidista el tipo de informacin que generan sus

conclusiones. Finalmente se dedica un cierto espacio a analizar

quines pueden ser los mejores protagonistas de la evaluacin,

distinguiendo entre evaluaciones conducidas desde dentro de

la organizacin de aquellas confiadas a expertos externos.

La ltima parte del estudio se concentra en un campo al que

no se ha n dedicado muchos estudios, pero qu e parece de

indudable inters. Si cada vez se valora ms la capacidad deinnovacin de los poderes pblicos para enfrentarse a las nuevas

realidades, ello obliga, si no quiere caerse en el ms puro

incrementalismo administrativo, a plantearse la necesidad de

terminar o reestructurar las polticas y programas de actuacin

qu e se vienen desarrollando.

La sucesin o terminacin de polticas resulta, desde este

punto de vista, un tema clave, en momentos de restricciones y

recortes financieros, y un tema de especial impacto en la

estructura administrativa, dada la tendencia al continuismo y la

resistencia al cambio de toda organizacin burocrtica.

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CONCLUSIONES?

No existe, en el trabajo qu e aqu presentamos, un apartado

dedicado a las conclusiones. Difcilmente podra existir ta lapartado eh un estudio que pretende ser meramente introductorio

de un campo en que las publicaciones se cuentan por centenares

y donde cada un o de sus mismos apartados abre, en otros pases

con mayor tradicin en el tema, un campo de especializacin

propio.

No podemos, a pesar de ello, dejar de sealar algunos ele-

mentos que pueden ser relevantes:

El anlisis de polticas pblicas parece constituir un buencamino para plantearse la mejora en el funcionamiento y

en las prestaciones de la Administracin Pblica. A pesar

de ello no puede pensarse que esta nueva perspectiva

genere un recetario o manual de soluciones que pueda

aplicarse con xito de manera generalizada.

La mayor fuerza de esa perspectiva de anlisis reside en

su necesaria contextualizacin, de tal manera que difcil

mente podrn asumirse como soluciones de validez

general aquellos elementos que se hallan detectado como

positivos en un particular proceso de intervencin de los

poderes pblicos.

La utilizacin de ta l intrumental puede resultar mu y

conveniente en el seguimiento de ciertas polticas pblicas

especialmente gravosas desde el punto de vista del gasto

pblico, y sobre las que se quiere tener ms informacin

sobre los resultados que se consiguen para valorar su

continuidad o reestructuracin.

17.NALlSIS DE POLlTlCAS PUBLlCAS .. .-2


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- A medida que exista una mayor prctica en la utilizacin

de tales tcnicas en nuestro pas, podr pensarse en sus

capacidades prescriptivas, de gran utilidad en anlisis de

impacto que. quieran no slo detectar los posibles efectos

de talo cual decisin en el entorno, o sus posibles costes,

sino tambin los efectos polticos que puden producir y

los apoyos u obstculos que puede encontrar su imple-

mentacin.

Falta an demostrar cmo las tcnicas que tanta utilidad

parecen haber demostrado en pases como Estados

Unidos o los del rea escandinava puedan tener en

contextos ms latinos, con tradiciones de mayor secre-

tismo en el proceso decisional, y con una presencia mscamuflada de los intereses sociales. No obstante, la gran

fuerza que estn asumiendo este tipo de anlisis en

pases como Italia o Francia permite suponer que, si se

procede por caminos no mimticos, su fuerza puede ser

comparable a la adquirida en otros contextos.

No podemos tampoco imaginar que la introduccin de

estas tcnicas pueda suponer la suplantacin de la

capacidad decisional de quines estn constitucionalmente

legitimados para tomar decisiones. No se trata de ver a

polticos y analistas como elementos excluyentes. sino

como complementarios, entendiendo que de hecho el

analista slo puede intentar demostrar, segn sus capaci-

dades, cules pueden ser o cules han sido los efectos de

talo cual poltica.

Pero para hacer realidad muchos de los elementos hasta

aqu expuestos se debera potenciar e impulsar la realiza

cin de estudios concretos sobre ciertas polticas oprogramas de actuacin de los poderes pblicos en

Espaa, para as acercar ese "mundo ideal" que muchas

veces los estudiosos tendemos a imaginar con ese

"mundo real" que, precisamente, con tcnicas como las

aqu someramente presentadas se pretende analizar.


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1. RAZONES PARA UN CAMBIO DE PERSPECTIVA EN EL

ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. EL ANALlSIS DE

LAS POLlTICAS PUBLICAS

1. Transformaciones de l Estado. El dficit descriptivo

A pesar de las continuas referencias a las transformaciones

del Estado contemporneo, y a l a superacin de la dicotoma

Estado-Sociedad, a n mantenemos en pie buena parte del

paradigma estructural-funcional surgido del Estado liberal y

modificado por su posterior democratizacin. Se parta de la

hiptesis de que la sociedad era un conjunto de individuos

aislados, que se consideraban iguales ante la ley y cuyas

relaciones se basaban en reglas internas propias, no violables

po r la actividad de los poderes pblicos. El orden econmico se

estableca automticamente por el mecanismo de la libre

concurrencia y siempre al margen de la actividad estatal,

entendida como meramente subsidiaria y garantizadora de unos

derechos naturales que la Constitucin se haba limitado a

reconocer. Esa radical separacin entre Estado y Sociedad ha

sido superada desde hace muchos aos por la misma crisis delautomatismo regulador de la economa del sistema liberal, por la

democratizacin de las instituciones representativas y la exigencia

de que la igualdad genrica ante la le y tuviera una plena

efectividad social y econmica.

El nuevo Estado, el Estado Social, se orienta, desde un punto

de vista axiolgico, hacia una sntesis de los valores de la

personalidad individual, tpicos del liberalismo, y de los valores

sociales en el sentido histrico concreto que el vocablo social

adquiere desde el segundo tercio del siglo XIX; y desde el punto

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De un a manera u otra cabra decir que no slo ha entrado en

crisis la democracia en su doble componente econmica (Estado

del Bienestar) y poltico-constitucional (Estado Social), sino

tambin la manera tradicional de describir ese Estado. La fuerte

tendencia hacia una estructura poltica pluralista. o incluso

parcalizada (OL50N, 1965) ha surgido tanto de las aspiraciones

de la sociedad como del mismo desarrollo del Estado Social, lo

qu e ha llevado a la negacin de algunos principios estructurales

de l sistema poltico-institucional de referencia. El vaciamiento

de los mecanismos tradicionales de responsabilidad poltica y

ju r dica en el p ro ce so de toma de decisiones, la crisis del

principio de legalidad, la subversin en su efectivo funcionamiento

del principio jerrquico de la Administracin Pblica o el cadavez ms frecuente recurso a utilizar parmetros valorativos (y

absolutamente discrecionales) en la actuacin administrativa y

ju dic ia l son algunas de las consecuencias de esa tendencia que

ha llevado a hablar de ingobernabilidad del Estado Social (LOWI,

1969; HIR5H, 1976; OFFE, 1984; LUHMANN, 1983). El desarrollo

pluralista del Estado Social ha dado lugar a un orden poltico en

el cual las estructuras pblicas slo consiguen funcionar si

asumen un carcter extrovertido (BALDASSARRE. 1982), o sea, si

se mantienen estructuralmente abiertas a los intereses sociales,superando la mentalidad introvertida qu e piensa en un Estado

que funciona a travs de reglas formales de coherencia interna.

Por tanto, puede resultar inadecuada o estril un a actitud que

se limite a soar con el pasado, o a calificar como degeneracin,

o crisis todo lo qu e renueva, aunque por ahora de modo confuso,

las viejas reglas y equilibrios. Se trata de reconstruir las lgicas

qu e presiden las nuevas formas de decisin poltica y la s

interrelaciones que van establecindose entre organismos pblicos

y grupos socialestl Estado se ha ido convirtiendo en un actorsocial ms, si bien dotado de una dimensin especfica y con

unos medios y tcnicas de accin muy especiales, que le

relacionan con el resto de protagonistas sociales en la arena de

toma de decisionesJ Ello conlleva un cambio profundo en la

ptica a travs de la cual se han de observar los problemas de l

Estado, los mismos fundamentos de lo poltico, las concepciones

del poder y sus mismos principios justificativos o legitimadores

(vase figura 1).

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FIGURA 1

Actores relevantes en el proceso de formacin de las Polticas Pblicas.

Fuente: FREDERICK S. LANE, 1986, Curren! issues in Public Administretion,

Nueva York, S. Martn Press.

En definitiva, el cambio de la estructura subjetiva del poder

pblico , la dispersin de la autoridad poltica en entes e

instituciones descentralizadas, la fragmentacin de la decisin

general en estructuras particulares slo relacionadas funcional-

mente y la creciente conversin del Estado en una instancia

paritaria (no superior) polticamente activa en la dinmica social

son algunas de las consecuencias de esa progresiva pluralizacin

o fragmentacin del Estado Social, con un poder mucho menos

soberano y racional, y mucho ms relacional o limitado

(LUHMANN, 1975).

2. Cambios en el funcionamiento de la Administracin

Pblica

La naturaleza de la Administracin moderna tiende a identi-

ficarse con la burocracia. La burocracia, afirmaba solemnemente

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Hegel, es el espritu del Estado. Marx afirmaba por el contrario

que la burocracia simbolizaba la falta de espritu de ese Estado.

Pero si hablamos de burocracia, el modelo al cual hemos de

referirnos no es el de Hegel o el de Marx, sino el construido po r

Max Weber a principios del siglo xx En el modelo weberiano elnacimiento de la burocracia moderna representa uno de los tresaspectos esenciales del proceso de racionalizacin moderna,

junto con el sistema jurdico y la organizacin capitalista de la

actividad empresarial. En ese poder legal, distinto de los otros

tipospuro, el poder tradicionaly el podercarismtico, encontramos

las caractersticas ideal-tpicas del sujeto (la burocracia) y del

ordenamiento (la administracin). El sujeto est constituido por

los funcionarios especializados, qu e trabajan a tiempo completo,

remunerados por el erario pblico, profesionalizados y sometidos

al poder de direccin de los polticos. El ordenamiento contendra

tres caractersticas estructurales tpicas: la rgida divisin del

trabajo por competencias, establecida a travs de normas

objetivas, qu e constituira la dimensin horizontal del modelo; la

continuidad de los rganos administrativos, qu e vendra a ser su

dimensin temporal; y la estructura jerrquica, que completara

el modelo en su dimensin vertical (WEBER, 1944, pp. 225 Y ss.).

Si hoy burocracia es sinnimo de rigidez, de conservadurismo,de complicacin, para Weber constitua, junto con su hermana

gemela la empresa capitalista, una gran innovacin dinmica.

Era el vestido administrativo del mercado moderno (RUFFOLO,

1986, p. 274). Una especie de respuesta eficaz a la exigencia

generada por la revolucin industrial de decisiones rpidas,

previsibles y eficientes. Para Weber la burocraca reduca la

complicacin, el desorden, la arbitrariedad y discrecionalidad

tortuosas de la s antiguas administraciones seoriales o patrimo-

niales, sustituyndolas por una red geomtrica de estructuras yde procesos claros y diferenciados, en cuyo seno las relaciones

mercantiles podan desarrollarse libremente. Ese esquema era

para Weber smbolo autntico de racionalidad.

El modelo weberiano refleja, con los evidentes matices y

diferencias sobre todo entre las realidades anglosajona y

continental, las caractersticas estructurales fundamentales que

la Administracin Pblica ha incorporado en los pases capitalistas

occidentales, en la fase de formacin y desarrollo del Estado

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liberal. Y ese modelo se ha concretado en elementos como la

delimitacin competencial por rgano, la centralizacin de

decisiones, lo s controles previos a la ejecucin, y sobre todo a

travs de la rgida predeterminacin de los procedimientos.

En la problemtica del Estado de Derecho la formalizacin de

los procedimientos decisorios tiene sobre todo el sentido de dar

garantas a los ciudadanos sobre un posible uso arbitrario del

poder. La previsin de los diferentes trmites, la fijacin de

trminos perentorios y escalonados, el proveerse de los informes

establecidos procedentes de otros rganos administrativos, son

elementos que se encuadran en el intento de constreir a la

Administracin Pb lica a un comportamiento previsible. La

misma conversin de la actividad en rutina no es un elementode estandarizacin de la produccin, surgida de necesidades o

preocupaciones de eficiencia. La preocupacin de fondo es la

regularidad, en su doble acepcin, de la actividad administrativa.

Una buena prueba de ello es el inters que existe en muchos

pases europeos en disponer de una le y general sobre el

procedimiento administrativo, que dicte de manera uniforme y

tipificada algunos principios generales aplicables por igual a

todos los posibles procedimientos (MORTARA. 1982; DENTE, 1986).El balance de todo ello es la preocupacin po r el procedimiento

ms qu e la preocupacin por el resultado de la accin adminis-

trativa. La tensin no se produce en la determinacin o el control

sobre los resultados de la actividad administrativa, sino sobre la

legalidad de la actuacin, el proceder a travs de las reglas

establecidas. La legitimacin social del poder constituido se

fundamenta en la legalidad, entendida aqu no como positividad

formalmente correcta sino como racionalidad procedimental.

Las decisiones se justifican, no a travs de los resultados queconsiguen, sino a travs de la reestructuracin de las expectativas

mediante un proceso de comunicacin (LUHMANN, 1969, citado

por BALDASSARRE, 1982, p. 64), centrado en la participacin en un

determinado procedimiento (elecciones, legislacin, procesos

judici ales, procedimientos administrativos). '

Pero esa situacin compatible con el bajo nivel de prestaciones

que el Estado de l XIX y principios de l xx deba asumir va

resultando menos adecuada a medida qu e aumenta el nivel de

intervencionismo estatal. Los procesos polticos y econmicos

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25/187

del siglo xx ha n provocado un cambio cualitativo y cuantitativo de

los sistemas administrativos estatales. Por un lado nuevas

tareas son asumidas por las administraciones pblicas y po r

otra parte nuevos rganos o entes se crean para llevarlas a cabo.

La fortsima expansin del gasto pblico viene acompaada de

una distinta composicin del mismo. De un gasto pblico

centrado preferentemente en las tareas de defensa militar y de

mantenimiento del orden interno a un tipo de gasto en el cual

resultan dominantes las partidas relacionadas con el welfare y

las inversiones en la actividad econmica directamente controlada

por el Estado (ROSE, 1976). Pero a esta expansin del gasto

pblico le corresponde un incremento correlativo de personal de

las administraciones pblicas, incremento que sufre una aceleracin notable a finales de la segunda gran guerra. En 1976 el

empleo pblico era el 14,2 por 100 del total del empleo en

Alemania Occidental, el 21 J po r 100 en Gran Bretaa, el 12,3por 100 en Italia o el 19,4 por 100 en Estados Unidos (CASSESE.

1983, p. 304).

Ello ha provocado transformaciones evidentes en las relaciones

entre Administracin Pblica y Sociedad, tanto por lo qu e hace a

su nivel de interrelacin como a la lgica que preside la

legitimidad de la actuacin pblica. La intervencin masiva delEstado en los procesos socio-econmicos, en la organizacin

cultural, ha favorecido un fortsimo incremento del asociacionismo

privado con finalidades de presin sobre el Estado. Las adminis

traciones pblicas se han abierto a ese entramado de grupos

clientelas externo, creando una red de influencias e intereses

(estudiadas con profundidad por los tericos del neocorporati

vismo) que han erosionado y erosionan cada da ms los

tradicionales confines entre esfera pblica y esfera privada.Por otra parte, hemos visto anteriormente cmo las formas de

legitimidad surgidas con el ideal racional-weberiano partan del

ejercicio de un poder rigurosamente impersonal. La trama

pluralista del poder poltico ha hecho que el poder impersonal

(cuya expresin paradigmtica sera la mxima gobierno de las

leyes y no de los hornbres) ( B O B ~ I O , 1984, pp. 148 y ss.) fueseadquiriendo caractersticas cada da ms personalizadas

(BAlDASSARRE, 1982, p. 73). La introduccin de intereses y de

grupos antagonistas en el circuito institucional del poder ha

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modificado no slo el proceso de po/icy-making, sino tambin la

base de legitimacin, qu e si antes se fundamentaba en la

superioridad del poder impersonal (legal, racional), ahora se

empieza a fundamentar en la confianza de la relacin personal(de persona, grupo, clan o asociacin), basndose en ia conviccin

de una mayor capacidad de resolucin de los problemas sociales

planteados. Empieza a contar ms el resultado qu e la legalidad

o la conformidad a los procedimientos establecidos (MAYNTZ,

1985). Transformndose, paralelamente, la legislacin, pasando

de un tipo de normativa de aplicacin y contenido generalsticos

como gua de la actividad administrativa a un tipo de reglamen-

tacin adhoc, de alcance limitado y particularizado (PANEBIANCO.

409).Todo ello no quiere decir qu e se sustituyan un tipo de reglas

por otras, o se elimine el control procedimental basado en

criterios de racionalidad, sino que se solapan, se suman unos

criterios y unas normas con otras, provocando una creciente

complejidad y fragmentacin de las tareas y organizacin de la

Administracin Pblica contempornea. Y esa confusin organi-

zativa, esa dinmica cada vez ms compleja de relaciones

intergubernamentales se va convirtiendo en la r egl a, y no la

excepcin, dentro de los mecanismos institucionales. De la

misma manera que la jungla normativa permite todo tipo de

adecuacin al caso de la normativa, aplicando la ms conve-

niente, ignorando la qu e no interesa, o supliendo una determinada

laguna co n u na interpretacin ad hoc. En un proceso qu e

Luhmann califica de ilegalidad til (citado po r MAYNTZ, 1985, p.

126).

El gobierno, entendido como la actividad de direccin hacia

la consecucin de objetivos generales, va contigurndose cadada m s como gobierno de la fragmentacin y para la fragmenta-

cin (DENTE. 1985, p. 269). Por tanto, sera mejor que todo

debate institucional' partiera de esa realidad. Podramos, pues,

empezar a dudar de la i de a de un gobierno global, capaz de

afrontar con coherencia y racionalidad la totalidad de las tareas

de una moderna administracin. Precisaramos un enfoque

distinto al que, directamente heredado de los esquemas webe-

rianos, se ha venido aplicando a los problemas de la Administra-

cin Pblica contempornea.

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3. Constitucin y polticas

La evolucin del Estado ha alterado tambin profundamente

la significacin del principio de legalidad, una de las columnas

vertebrales de legitimacin del Estado contemporneo. Varioselementos podran ilustrar esa afirmacin. Por un lado, la gran e

inusual libertad de que gozan los poderes sub-legislativos para

realizar las tareas que tiene encomendadas el Estado. Por otro,

los grandes espacios no-legislativos que se crean, bien por

falta de decisin al respecto, bien porque la resolucin de los

conflictos se realiza al margen de la arena legislativa. La prctica

de leyes-medida, cada vez ms particularizadas, o bien de leyes

manifiesto de total inaplicacin, pero de utilidad poltica; la

creciente personalizacin y politizacin de la Administracin

Pblicaa la qu e ya hemos aludido. Todo ello ha ido socavando el

principio de legalidad, dejndolo casi en un a reminiscencia

ochocentesca (BALDASSARRE, 1982, p. 67), como podra ser la dela supremaca parlamentaria en materia legislativa.

Pero si ese Estado basa su legitimidad fundamentalmente en

esa legalidad, y por su misma naturaleza convierte a ese mismo

fundamento en un medio de combate poltico (SCHMITT, 1932),

entonces debe desplazar esa frmula legitimadora a lo nico queparece quedar fuera de esa confrontacin constante: la Constitu

cin. La Constitucin, o la legalidad constitucional, se convierte

as en la justificacin, muchas veces nica, del ejercicio del

poder. En los Estados Unidos la Constitucin y las interpretaciones

que sobre la misma da el Tribunal Supremo juegan un papel

decisivo en el mantenimiento de las creencias sobre la bondad

de la actuacin del Estado (politv (CARTER, 1985, p. XIII).

Para algunos autores, a pesar de las transformaciones del

Estado contemporneo, resulta inaceptable ei calificativo desurvivance (BURDEAU) aplicado a la Constitucin. Por el contrario,

afirman, en una situacin de crisis como la actual, sin la

Constitucin, el orden jurdico carecera de principios firmes y

ciertos; la organizacin del Estado de sustentacin slida; la

accin poltica de disciplina; y la gestin administrativa de

verdadero control (HESSE, 1983; DOGLlANI, 1982).

Lo que parece evidente es qu e la misma evolucin del Estado,

el incremento de su s funciones, la estatalizacin de muchos

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mbitos de la actividad social, la superacin, en fin, del mitoliberal que postulaba la radical separacin entre la sociedad y el

Estado ha venido acompaada de una progresiva constituciona-

Iizacin de las relaciones polticas. As, el sistema constitucional,

transformndose parcialmente, se ha ido regenerando de algunamanera, para poder as garantizar su propia validez.

Como es bien sabido, la primera regulacin liberal era

escueta y dbilmente normativa, y en general se reduca a la

estructura y funciones de los principales rganos estatales y a la

proclamacin de algunos derechos civiles. Las Constituciones de

la postguerra, y en mayor medida las ms recientes del sur de

Europa, han ampliado grandemente los mbitos y materias

regulados constitucionalmente, haciendo considerar conceptoscomo el de Constitucin Econmica, que expresa el inters

constitucional por regular las relaciones econmicas de los

actores pblicos y privados (GARCA PELAYO. 1979).

El constitucionalismo del siglo xx. marcado por los desastres

provocados por las dos guerras, ha tendido a instaurar un orden

institucional y social diferente del qu e fue destruido, y tambin

diferente del que existira si realmente las relaciones polticas y

sociales se desarrollasen espontneamente, tal como postulaba

la dogmtica liberal. La Constitucin no poda continuar siendo

un simple texto en el que se incorporase, reflejase y garantizase

un sistema de relaciones preexistente en la sociedad. Y ello no

poda ser ya as porque la Constitucin no responda a los ideales

je ffersoni ano s qu e la entendan como expresin de los principios

del Derecho Natural, cuya realizacin se dejaba al libre operar de

la s leyes naturales inmanentes en la sociedad. Ni tampoco

responda al ideal rousseauniano que entenda la Constitucin

como conjunto de principios de un ordenamiento jurdico globalque comprendiera Estado y Sociedad Civil, y en el qu e las leyes

naturales deban sancionarse jurdicamente e imponerse ante la

corrupcin de la naturaleza humana.

El constitucionalismo de nuestro siglo, qu e se presenta como

si tratase de crear ex novo un orden que comprenda Estado y

Sociedad, parece un constitucionalismo distinto, pesimista ante

la virtualidad de la ley formal y general, incrdulo con respecto al

automatismo del equilibrio liberal y, por tanto, que no acepta un

concepto de Constitucin qu e entienda la misma como la

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proclamacin sinttica de principios que reflejan verdaderamente

las necesidades y las caractersticas sociales (HABERMAS, 1979).

El orden jurdico que pretenden instaurar las-Constituciones de l

siglo xx no parte de una realidad que simplemente se ha de

recoger jurdicamente, porque parecen conscientes de que slopodrn existir aquellos derechos y libertades que se confieran a

partir del texto constitucional. En ese sentido, las Constituciones

de este siglo son exponentes de un proceso de hiperpositivacin,

ya qu e se presentan no slo como autosuficientes sino incluso

como autogarantizadoras. Los textos constitucionales contempo

rneos aparecen as como replegados en s mismos, preocupados

por la bsqueda de instrumentos que protejan el modelo de l

orden normativo que formulan. Prueba de ello seran las normas

racionalizadoras de l mismo proceso poltico (la Constitucin

como Instrument of Government) qu e no quieren dejarse

indefinidas (HESSE, 1983).

Asimismo, la introduccin de la Justicia Constitucional, las

garantas de rigidez constitucional y, sobre todo, el reconocimiento

de la inmediata val idez de las disposiciones relativas a los

derechos fundamentales expresan tambin una profunda des

confianza en la ley.

Ese proceso no puede simplemente definirse como muestrade un nuevo iusnaturalismo. No tiene nada de natural la forma

del Estado Social que las Constituciones contemporneas han

consagrado. La forma de Estado Social ha s id o elegida e

impuesta por un conjunto de fuerzas que en un momento dado

han logrado ejercer su predominio. Ese Estado Social existe en

virtud de un acto de voluntad, de un acto constituyente, y slo

tiene garantas de permanencia en virtud del mantenimiento de

esa voluntad. Las Constituciones de la segunda postguerra y las

ms recientes de la Europa mediterrnea consagran un orden

que no se pretende reconstruir sino fundar ex novo, y surgen de

un a conviccin, dramticamente aprendida, de que ese orden

debe protegerse ya que la s experiencias de nuestro siglo no

ofrecen base suficiente para pensar que la civilizacin de l

hombre sea una de sus ms consolidadas tradiciones (HABERMAS,

1973).

Pero el problema que se nos plantea aqu es averiguar o

plantearnos cul sera la operatividad real de esa normatividad

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constitucional. Cul sera su real fuerza prescriptiva. Hasta qu

punto los textos constitucionales podran servir de norte en esasituacin de creciente irracionalidad (segn los parmetros

weberianos) y fragmentacin de la actuacin pblica y de las

relaciones sociales que ha provocado la nueva situacin econ-

mica y social, con los evidentes dficits descriptivos ya mencio

nados.

En ese sentido se ha planteado repetidamente la relacin

Constitucin-realidad. Se ha n dado muchas interpretaciones al'respecto (vase GOMES CANOTILHO, 1980, pp. 87 Y ss.). pero

podramos plantear Ias do s siguientes como emblemticas. La

primera entiende a la Constitucin a partir de su rigidez (que no

de su inamovilidad), como inmediatamente eficaz, superando laconcepcin de la ley como intermediacin necesaria entre texto

constitucional y realidad. En esa concepcin la inaccin del

poder, la inactividad del legislador ante problemas acuciantes de

la realidad podr se r superada por la existencia de rganos y

sujetos difusos que podrn recurrir directamente al Tribunal

Constitucional o a los mecanismos de la iniciativa popular.

En la otra concepcin la Constitucin se entiende como

norma de hecho flexible y, por tanto, que cede ante la actividaddel cuerpo legislador, actividad que, por otra parte, se considera

insustituible. En ese sentido, la validez de la Constitucin se

entiende siempre en entredicho po r se r incapaz de controlar

efectlvarnente el poder poltico. Su grado de validez depender

de su grado de aceptacin por parte de los sujetos polticos.

La actual situacin poltica, econmica y social rene todas

las condiciones para convertirse en un 'autntico momento de

prueba para una Constitucin normativa. Es, en ese contexto,

cuando la fuerza de la Constitucin como garanta formal de laspautas de funcionamiento del sistema y tambin de garanta de

valores como el de la igualdad, puede resultar significativa. Yes

ahora cuando se est demostrando una creciente politizacir

de ese formalmente supremo instrumento garantizador.

Weber ya sealaba que el proceso legitimador del Estado

moderno descansa en que la disposicin a obedecer al poder

constituido depende de un a doble creencia o consideracin de

racionalidad-respecto-al-valor (Wert-Rationalitiit) o, ms fre

cuentemente, de una racionalidad-respecto-al-objetivo (Zweck-

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Retionetitt). Si n duda entre la s motivaciones que pueden influir

en convertir en legtimo un poder poltico en un ordenamiento

determinado encontraramos ambas racionalidades weberianas.

Ahora bien, si la s ms basadas en los valores fueron particular

mente fuertes e influyentes en las situaciones de postguerra (y a

ello hemos aludido al hablar del proceso constitucional de

entonces), debido a la idea de restauracin de valores sustan

ciales ligados a una dignidad humana maltrecha por sistemas

polticos que basaban el culto al poder en elementos irracionales;

las otras, en cambio, han avanzado cuando la fidelidad a un

Estado, que se funda sobre todo en su capacidad de expandir el

bienestar, se ha vinculado estrechamente a las expectativas

colectivas acerca de la capacidad de l poder de satisfacer eficaz yeficientemente la s prestaciones sociales necesarias.

Todo ello nos lleva a la consideracin de que tambin la

Constitucin, enmarcada en esa va de legitimidad basada en la

racionalidad-a-travs-del-valor, ha sufrido es e mismo desgaste o

retroceso legitimante. Agravado adems por su politizacin.

que la ha convertido en arma arrojadiza entre opciones polticas

distintas, hasta el punto de institucionalizar y generalizar ese

conflicto a travs de los Tribunales Constitucionales (SALDASSARRE,

1978, pp. 121 y ss.).Esos Tribunales Constitucionales, pensados originalmente

para resolver conflictos de compatibilidad legislativa formal, han

entrado en una dinmica, po r la misma lgica de la s transforma

ciones de l Estado, de gran intervencin en las polticas pblicas

planteadas, con pocos instrumentos tcnicos para ello, pero con

una indudable fuerza sobre los actores legislativos que condicio

nan sus trabajos a las pautas de interpretacin constitucional de

esas Altas Cortes, y con sentencias de fuertes repercusiones

financieras. Lo que provoca u na r el ac i n de popularidad

impopularidad basada ms en la concreta forma de resolver la s

issues que se le s plantean que en su condicin de guardianes

supremos de la Constitucin (CARTER. 1985; LANDFRIED, 1985;

CALDEIRA, 1986; SORACE-ToRRICELLI, 1984).

Estos elementos no s llevan a poner en duda la capacidad

prescriptiva de la Constitucin, al menos como remedio

legitimador, de suprema normatividad, en la actual fragmentacin

y falta de un a racionalidad generalmente aceptada. Dogliani

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planteaba en un excelente trabajo (DOGLlANI, 1982) la siguiente

cuestin: Son insuficientes las prestaciones sociales porque

son escasas, o son insuficientes porque estn distribuidas sin un

criterio "legtimo" (p. 109).

Si la respuesta viene dada por la primera de las hiptesis

entonces, afirma Dogliani, la relacin entre premisa constitucional-

realidad constitucional ser su funcionalidad. Pero de hecho esa

es ho y la forma m s generalizada de valoracin de las funciones

pblicas. Como dice Offe (OFFE, 1984, p. 138), hay una nica va

de establecer un equilibrio general entre legitimidad, eficacia y

eficiencia: que la legitimidad constitucional venga reforzada po r

la capacidad del sistema de satisfacer las demandas y necesidades

sociales.

4. las vas de adaptacin al cambio

Desde otro ngulo, tambin ha n ido surgiendo aportaciones

prescriptivas encaminadas a racionalizar, mejorar o simple

mente reformar la Administracin Pblica, con el fi n de superar

o reducir ese gap existente entre paradigma descriptivo y

realidad. Alejandro Nieto ha calificado esa constante voluntad

reformadora de una manera radical: la reforma burocrtica seno s aparece como un Babel ininteligible (NIETO, 1986, p. 345). Y

conclusiones similares encontraramos en los anlisis realizados

en la mayora de pases occidentales (DENTE, 1984; CROZIER,

1984: LA PALOMBARA, 1963).

En efecto, en los aos 60 y 70 se desarroll un intenso

movimiento reformista en el qu e mezclaban trminos como

democratizacin, descentralizacin o planificacin como

antitticos a los considerados defectos del sistema burocrtico:tecnocracia, centralismo o sectorialisrno. Son, como vemos,

principios genricos e incluso equvocos, pero ello demuestra la

dificultad de hablar de. reforma de la Administracin Pblica

aplicndolo a un contexto administrativo tan variado y diverso

(


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Empecemos por la denominada democratizacin de la

Administracin Pblica. Se tratara de adecuar los aparatos

administrativos a los principios constitucionales o de hacer ms

representativa la burocracia pblica, partiendo del diagnstico

de que la ineficacia de las actuaciones pblicas procede de la

excesiva separacin entre los aparatos administrativos y la

sociedad civil. Sera una manera de romper la excesiva

impersonalidad del poder legal burocrtico ideado por Weber.

En este sentido, la tcnica ms utilizada es la de la participacin,

es decir, la intervencin en el proceso de administracin

burocrtica de los intereses tanto individuales como colectivos.

Ello contrarrestara las tendencias tecnocrticas y autoritarias

que estn presentes en la evolucin del Estado contemporneo,a pesar de los riesgos qu e ese proceso de apertura de la

Administracin Pblica puede provocar al facilitar la presin de

los grupos con intereses particulares.

Otra va posible era la de expandir la capacidad operativa de

los rganos ms directamente representativos, restableciendo

el papel central del Parlamento en la direccin y control de la

actividad general o exigiendo un a mayor intervencin de la s

asambleas representativas de menor nivel (regional o local)(vase la abundante literatura sobre la centralita del Parlamento

en Italia. Por todos QuadernidiDemocraziaeDiritto. 11 Parlamento,

Roma, 1978).

Tambin era posible centrarse en la manera de organizar los

aparatos administrativos. El razonamiento era el siguiente: no es

posible construir una organizacin democrtica y responsable

ante la sociedad (a travs de la participacin) y ante el sistemapoltico (a travs de la centralidad de las asambleas represen-

tativas) si las estructuras internas mantienen criterios antidemo-

crticos. Se pona en cuestin el principio jerrquico, proponiendo

grupos de actuacin ms flexibles, con coordinadores como

alternativa m s profesional al jefe jerrquico.

Es evidente que la s posibilidades de participacin de los

individuos y de los colectivos en los procesos de toma de

decisiones de diverso tipo han aumentado sensiblemente en lo s

ltimos aos. Sobre todo en el mundo de la enseanza yen el de l

trabajo. Algunos avances se han producido tambin en la

33\NALlSlS DE POLlTICAS PUBLlCAS ... -3


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manera de trabajar de las asambleas representativas, y la

difusin del concepto italiano de centralita ha influido en la

generalizacin de mecanismos de hearings o de otros instru

mentos de impulso parlamentario de la accin poltica y de

gobierno.

A pesar de ello, no parece que se pueda hablar de democra

tizacin de la Administracin Pblica. Hay quien, de hecho,

califica esa pretensin de contreddizione in termini (DENTE,

1984, p. 406). En muchos casos el problema deriva de compo

nentes estructurales qu e parecen muy difciles de modificar.

Pero podemos sealar incluso cmo en los ltimos tiempos la

tendencia parece ir en sentido opuesto, es decir, en el sentido de

reforzar la centralizacin de las decisiones y las vinculacionespoltico-burocrticas. Vanse las reformas impulsadas en diversos

pases en su estructura ministerial (BLONDEL, 1986), o en el casode Espaa con el peso decisivo del conglomerado de asesores de

la Presidencia, o la reorganizacin de las funciones de la reunin

de Subsecretarios, qu e parecen reforzar la centralizacin deci

sional existente (LPEZ GARRIDO, 1985; BAR, 1986). Tampoco

deberamos olvidar el proceso de integracin europea y sus

repercusiones en este campo. Podemos tambin sealar como

un factor ms de dificultad el cambio en el ambiente social

producido en los ltimos aos. La cada de los movimientos

sociales de los 60 y 70 parece incontestable, y ello ha provocado

en algunos casos la crisis de los mecanismos participativos.

Tampoco es ajeno a ello las desviaciones que en algunos casos

se han producido al pasar de la participacin al -clientelisrno-.

ya que, de hecho, las organizaciones participantes no pretenden

representar unos hipotticos intereses generales, sino sus

intereses especficos. En definitiva, se ha provocado un ciertoreflujo de la tendencia a la democratizacin de la Administracin

Pblica y una recuperacin, ahora en positivo, de la eficiencia;

considerada hace aos como fantasma de la tecnocracia.

Muy ligada a la exigencia de la democratizacin se plante la

necesidad de reforzar la periferia, descentralizando decisiones,

propiciando lo qu e se vino a calificar c om o u na autntica

reforma del Estado. En un cierto momento s.e afirm en toda

Europa que el mantenimiento de la cen'trali'zacin' polticaimplicaba altos costes de eficacia y eficiencia. No se podan

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mantener polticas centralizadas dada la diversidad de situaciones

a las qu e se haba de hacer frente y dada una Administracin

central de dimensiones excesivas. Las decisiones no se hicieron

esperar, afectando tanto al nivel regional como al local. As, en

Italia, Canad, Blgica, Gran Bretaa, etc., o incluso en la

jacobina Francia, se plantearon en diversos momentos y con

diversa fortuna respuestas a esa problemtica.

Esta corriente descentralizadora ha provocado intensas pol

micas (PORTER-OLSEN, 1976; MAYNTZ, 1985) y no menores

resistencias. Los partidarios de mantener un cierto grado de

centralizacin aluden a que desde el plano central adquieren

ms relevancia los intereses generales y se puede actuar m s

rpida y unitariamente. Pero, aducen sus contrincantes, ladescentralizacin permite, mucho mejor qu e cualquier solucin

central, la adaptacin de la actuacin administrativa a las

condiciones respectivas del lugar o situacin o a las necesidades

concretas de sus ciudadanos.

Por todo ello las relaciones Estado-entes regionales o locales

se han caracterizado siempre por el conflicto y la reivindicacin.

Las resistencias del aparato administrativo central a perder

competencias han sido y son evidentes. Lo qu e comportaba, de

alguna manera, la transformacin de esa reforma del Estadoanimada por fuertes Ideales (democratizacin, autonoma), en

un a constante cadena de conflictos, resueltos po r la va jurisdic

cional o por la va de la negociacin poltica.

No tiene nada de extrao ese fenmeno, si pensamos que en

todo proceso de dislocacin, de fractura de poder, surgen

conflictos y tensiones. Pero lo que s podemos destacar es la falta

de cultura administrativa de los centros de decisin poltica para

prevenir tales conflictos o preparar estrategias adecuadas paramitigarlos. Ello ha provocado tentaciones, de los de arriba, de

transferir competencias de manera parsimoniosa; de los de

abajo, de recoger todo lo qu e se daba si n pensar en su posterior

utilizacin, o la tendencia evidente de aumentar el poder por

parte de los entes intermedios recuperando competencias de los

de ms abajo (los entes locales), dadas las resistencias congnitas

del aparato central a ceder poder.

En definitiva se ha transformado realmente la situacin, pero

cambiando muchas de la s posiciones de partida. Los ayunta-

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mientos pueden observar preocupados el nacimiento de un neo

centralismo regional, y pueden revalorizar su relacin directa

con los Ministerios centrales e incluso buscar relaciones supra

nacionales. Mientras, las regiones pretenden crecer competencialmente por arriba y por abajo, multiplicando la tensin. Es

evidente qu e hoy la "periferia del Estado tiene ms poder que

antes, pero existen fenmenos preocupantes de fragmentacin

del sistema poltico-administrativo, con el resultado de mayor

conflictividad entre intereses contrapuestos, de proliferacin de

vetos o acusaciones mutuas y, por tanto, de una mayor dificultad

para la accin de los poderes pblicos. En definitiva, ms

complejidad a cambio de una posible mayor afinacin de las

polticas.

Tambin la planificacin lleg a ser sinnimo de respuesta

general a los males endmicos de la Administracin Pblica. y

ello se debe probablemente a la identificacin que se produce

normalmente entre planificacin y racionalidad. Un proceso

planificado sera aquel qu e realizara una ptima distribucin de

recursos con respecto a los objetivos previamente establecidos.

Se trataba, por tanto, de encontrar en la planificacin el

"mtodo general de respuesta racionalizadora de la actuacinadministrativa.

De entrada. planificar implica una capacidad de fijar los

objetivos de la accin de los poderes pblicos por parte del ente

de nivel superior y al mismo tiempo la posibilidad de intervencin

en el proceso de decisin y de puesta en prctica de los entes

administrativos inferiores. Pero, generalmente, la intervencin

en la definicin de objetivos apenas si se produce, y en el mejor

de los casos se escucha o se conecta con lo dems entes para

asegurar su complicidad o colaboracin. Pero, a pesar de ello, se

usa mu y frecuentemente la terminologa propia de la planificacin

o de la programacin. Planes energticos, de obras, de carreteras,

programas especiales, etc., se suceden continuamente, sin qu e

la manera de abordar esos problemas o la formulacin de los

objetivos haya variado sobremanera. En muchos casos seesconde una simple distribucin de recursos, un catlogo de

necesidades sociales o un elenco de prioridades de intervencin.

En el mismo campo y dentro de la misma racionalidad, perocon una problemtica de aplicacin distinta, nos encontramos

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con todos los Intentos de presupuestacin po r programas o de

organizacin por objetivos. que tan de actualidad estn en

Espaa a partir del proceso de reforma administrativa iniciado en1982. El esquema general que est en la base de esas

propuestas de racionalizacin es el siguiente: fijacin de objetivos,

examen de los recursos disponibles, diseo de estrategias para

alcanzar los objetivos. seleccin de alternativas posibles, eleccin

de indicadores de gestin y creacin de mecanismos de cuanti

ficacin como medida de xito o de consecucin del objetivo. La

finalidad Implcita de tales tcnicas es la de disponer de un a

visin global e integrada no slo de lo qu e se prev que sern la s

necesidades a medio plazo, sino tambin de la capacidad de

responder a los mismos por parte de la Administracin.El problema que existe en la aplicacin de este tipo de tcnica

presupuestaria y de gestin en la Administracin Pblica es la

gran resistencia de la tradicin Jurdica y burocrtica que

impregna la Administracin Pblica contempornea y a la que ya

hemos aludido El esquema que acostumbra a utilizarse es el de

ley-competencia acto-control, en el cual es absolutamente irrelevante el hecho de qu e se consiga o no finalmente el objetivobuscado. Con ello la reforma que introduca en muchos pases la

tcnica del PPBS como solucin racionahzadora y optimizadora

de la actuacin administrativa ha conducido a un mero nomina

lismo, qu e ha cambiado formalmente el presupuesto clsico o

funcional con el simple aadido de la etiqueta de "programa. En

muchas administraciones ello ha llevado a la creacin, parad

jicam en te , de unas oficinas de programacin encargadas de la

preparacin de tales objetivos y transformaciones, pero que

deban respetar la tipificacin procedimental, lo s procedimientos

de contratacin o los controles de legitimidad. En la prctica, ellosignifica separar totalmente la actividad programadora de la

actividad ordinaria, tergiversando los objetivos tericos y lafilosofa de la programacin. Y lo mismo podra decirse, en este

anlisis necesariamente superficial, de la actividad o la iniciativa

planificadora en el conjunto de la Administracin Pblica

(WILDAVSKY, 1970; SCHICK, 1966; ZAPICO, 1988).

Resumiendo, podemos decir que los intentos y la s iniciativas

reformadoras de la Administracin Pblica se han id o sucediendo

en estos aos. Qu e en muchos casos esas iniciativas ha n

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provocado importantes transformaciones de la realidad qu e

pretendan mejorar. Pero tambin cabra asegurar qu e esas

mismas iniciativas reformistas han generado problemas nuevos

y quiz inconvenientes ms graves. Ante esta situacin de cierto

fracaso o poca rentabilidad prescriptiva caben diversas posicio-

nes. En primer lugar, de aquellos qu e consideran qu e la

Administracin Pblica es irreformable y que sera necesario

proceder a su reduccin, a la privatizacin de determinados

servicios o a un proceso general de derequletion, etc. La

experiencia hasta ahora generada por este npo de posiciones no

resulta especialmente satisfactoria, aunque cabe reconocer un

notable xito de difusin en la cultura administrativa de las

preocupaciones qu e introducan.Desde otra perspectiva, otra lnea de respuesta, sera la de

centrar la responsabilidad de la falta de resultados satisfactorios

de ta les poi ticas reformadoras en la falta de adecuacin de otros

sectores tambin precisados de tales impulsos reformistas. No

parece qu e esa sea un a va qu e pueda solucionar los entuertos

generados por operaciones que no pueden calificarse de pequeas

en el campo de actuacin de los poderes pblicos.

En realidad cabra afirmar co n Hirschman qu e dada la

propensin de la imaginacin moderna a evocar cambios radicales

y su incapacidad para ve r las salidas y la s etapas intermedias, las

consecuencias de la accin de los poderes pblicos no corresponde

casi nunca a las expectativas... Es la pobreza de nuestra

imaginacin la que produce visiones de cambio total. .. Hasta que

prevalezcan este tipo de cosas, la insatisfaccin con respecto al

resultado ser un a constante en la accin de los poderes

pblicos (HIRSCHMAN, 1983, p. 103).

En el fondo, el problema es continuar imayinndose unmodelo de Administracin Pblica totalmente coherente e

integrado, como el objetivo de la accin reformadora.

Las grandes transformaciones del Estado y de su Administra-

cin ocurridos en lo s ltimos decenios han modificado radical-

mente el objeto a reformar y han roto definitivamente su

unitariedad. No slo no existe ho y una nica 'Administracin

Pblica, sino qu e las lgicas qu e presiden la actuacin de su s

diversos componentes es a menudo diferente e incluso incompa-tible.

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39/187

El problema, pues, deriva probablemente de la pretensin dereformar globalmente" la Administracin Pblica, ya que la

diversa y plural cantidad de elementos que enmarcaran una

reforma tal, actan con lgicas y con respuestas diferentes aunos mismos estmulos,

Ello obliga a abandonar esquemas de comprensin y descrip

cin global, como el ya mencionado paradigma estructural-fun

cional, y plantearse otro tipo de aproximacin a ese campo

actualmente decisivo de actuacin de los poderes pblicos.

Conviene asumir un a manera m s laica (DENTE, 1983, p. 365) y

probabilstica de afrontar la cuestin administrativa, dndose

cuenta quiz de que la solucin no se encontrar tanto en la s

posibles buenas ideas" sino en una nueva manera de abordar oacercarse aI objeto,

5. Un nuevo punto de partida

Debe encontrarse un nuevo punto de partida, un nuevo

enfoque capaz de reconstruir el anlisis de los productos de laaccin estatal y relacionarlos co n el cada vez ms complejo

mundo de acciones e interacciones entre actores sociales e

instituciones pblicas, al mismo tiempo que permita un controlcientfico de las investigaciones empricas emprendidas,

Un a va que parece fecunda es la emprendida co n la s

aportaciones de la escuela francesa de los Crozier o Thoenig (con

conceptos como el de actuacin estratgica, el estudio de la s

estructuras informales, la aplicacin de la metfora del Juego al

comportamiento administrativo, etc.), con la s aportaciones de

especialistas britnicos como Hogwood, Gunn, Harn. Hill, Rhodes,

Richardson, etc. (con sus anlisis tericos sobre la s polticas

pblicas, los poliey stvles, o sus estudios del gobierno local),alemanes como Scharpf o Mayntz (con sus trabajos sobre,relaciones intergubernamentales, ooticvnetworks, o su conside-

racin de la Administracin como macrosistema organizativo), o

lo s primeros trabajos en Italia de la mano de Bruno Dente o

Gloria Regonini (trabajos centrados en la s esferas local y

regional, o en la s polticas sanitarias), escuelas y lneas deinvestigacin deudoras todas ellas de trabajos pioneros como lo s

de Lasswell, de l policyapproach, o en investigaciones empricas

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40/187

qu e abren fecundos campos de investigacin, como en el caso

del famoso /mp/ementation.

En ese conjunto de aportaciones destaca una misma preocu

pacin por la actuacin (o no actuacin) de los poderes pblicos.

Una preocupacin por los productos, por los contenidos de esa

actuacin pblica pero tambin por el proceso, estudiado todo

ello desde la ptica propia de la Ciencia Poltica, aunque

combinada con una visin interdisciplin ar producto de la necesidad

de enfrentarse a problemas reales, difcilmente abordables

desde una nica perspectiva. Y una voluntad de servir al

mejoramiento del conjunto de factores que se enmarcan dentro

del anlisis de una poltica pblica concreta y determinada

(HOGWOOD-GUNN, 1984, pp. 29-30).Esbozando de manera muy superficial algunos de los elemen

tos ms relevantes de esa aproximacin diramos que el punto de

partida podra centrarse en la definicin de policv, traducible por

el an ms equvoco trmino de poltica, de notorio carcter

polismico. Podemos referirnos a poltica como etiqueta de un

campo de actividad (poltica social, poltica exterior, etc.). Podemos

hacerlo para describir una propuesta general o una perspectiva

deseada (la poltica progresista, el conjunto de propuestas de un

partido, etc.). Poltica como medio para alcanzar fines (la poltica

seguida por los sindicatos en tal conflicto). Poltica como

sinnimo de las decisiones del gobierno (centrndose en aquellas

decisiones consideradas cruciales, recordemos los estudios

sobre la crisis de Suez o la de los misiles cubanos; o exami

nando de manera ms completa no slo el momento de la

opcin, sino su posterior puesta en prctica). Podemos referirnos

tambin a la poltica del gobierno sobre un tema como sinnimo

de la norma o conjunto de normas que existen sobre determinadaproblemtica (la poltica energtica del gobierno estara contenida

en el Plan Energtico Nacional aprobado por el Parlamento).

Pero tambin como conjunto de programas u objetivos qu e tiene

el gobierno en tal campo (la poltica energtica en los prximos

aos estar regida por determinadas pautas). Poltica tambin

como resultado final, como output, como producto (el subsidio de

paro como poltica para paliar el desempleo, la poltica impositiva

como medida redistribuidora, etc.). O incluso poltica como

outcome, como impacto real sobre la realidad (la construccin de

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300 viviendas en tal poblacin como poltica social efectiva).

Poltica como modelo terico aplicable, como explicacin causal

de la evolucin de los hechos (tericamente si reducimos la

Inflacin aumentar la inversin). Poltica, en fin, como proceso,

como secuencia de hechos y decisiones que implican un ciertoavance o modificacin de la realidad (la poltica seguida en

mater la sanitaria en los ltimos cinco aos ha dado buenos

resultados) (HECLO, 1972; HOGWOOD-GUNN, 1984).

Se ha dado una definicin de "policy (EuLAUPREWITI, 1973,

citado por JONES, 1984, p. 26) como una "decisin formal

caracterizada por una conducta o actuacin consistente yrepetida por parte de aquellos que la llevan a cabo y por parte de

aquellos que resultan afectados por la misma. Pero deberamos

completar esa perspectiva entendiendo que toda poltica pblica

es algo ms que una decisin. Normalmente implica una serie de

decisiones. Decidir que existe un problema. Decidir que se debe

intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder. Decidir

legislar sobre el tema, etc. Y aunque en la mayora de ocasiones

el proceso no sea tan racional, toda poltica pblica comportar

u na serie de decisiones ms o menos relacionadas.

Por otro lado, no nos encontramos ante la lqica de "una

decisin-un decisor. El proceso de elaboracin de toda polticapblica Implica decisiones e interacciones entre individuos,

grupos e instituciones, decisiones e interacciones influenciadas

sin duda por las conductas, las disposiciones del conjunto de

individuos, grupos y organizaciones afectadas. Por tanto, no

deberamos estudiar slo intenciones sino tambin conductas.

No podemos tampoco encerrarnos en un concepto exclusiva

mente positivo de las polticas pblicas. "Una poltica puede

consistir en no hacer nada (HECLO, 1972). Este tipo de no-

decisin resulta extremadamente relevante en la formacin de

las agendas o programas de actuacin pblicos. Deberamos

tambin incluir en nuestro anlisis los impactos o resultados no

esperados, pero originados por la actividad desencadenada por la

puesta en prctica de la poltica. Por otro lado no debemos

engaarnos por el uso del trmino polticas pblicas. De hecho

nos interesan aquellas polticas en cuya accin desempean

organismos pblicos papeles o roles clave, pero no obligadamente

exclusivos.

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Se tratara, por tanto, de reconstruir el proceso, es decir, la

serie de acciones u operaciones que conducen a la definicin deun problema y al intento de resolverlo. Un problema entendido

como la insatisfaccin relativa a un a demanda, un a necesidad o

una oportunidad de intervencin pblica (DUNN, 1981; DENTE,

1986). Ello implica sin duda que tal definicin depender de la

subjetividad propia del analista, de sus lentes conceptuales

(ALLlSON, 1971). Pero, en definitiva, ello probablemente acaece

en la mayora de supuestos y aproximaciones investigadoras de

las ciencias sociales.

Por tanto, diremos qu e toda poltica pblica es definida subje

tivamente por el observador, comprendiendo normalmente unconjunto de decisiones relacionadas con una variedad de

circunstancias, personas, grupos y organizaciones. El proceso de

formulacin y puesta en prctica de esa poltica se desarrolla en

un cierto perodo de tiempo y puede comportar la existencia de

diversos sub-procesos.

Los objetivos de la poltica pblica acostumbran a estar

definidos desde su s primeros pasos, aunque su posterior

desarrollo puede ir modificando esos mismos objetivos originales.Los resultados finales debern ser contrapuestos a las primeras

intenciones, considerando tambin las posibles inactividades

producidas. No pueden marginarse tampoco del anlisis las

disposiciones o conductas de los formuladores e implementadores

de la misma.

A partir de esos supuestos podramos decir que el esquema

de anlisis contendra los siguientes pasos: percepcin y definicin

del problema; intereses afectados; grado de organizacin; accesoa los canales representativos; consecucin de l estatuto propio de

tema a incluir en el programa o agenda de actuacin de los

poderes pblicos; formulacin de una solucin o de una accin

de respuesta; establecimiento de objetivos y prioridades; soportes

polticos, presupuestarios y administrativos de la solucin pro

puesta; implementacin o puesta en prctica de esa poltica;

evaluacin y control de los efectos producidos; mantenimiento,

revisin o terminacin de esa poltica (HOGWOOD-GUNN, 1984;THOENIG, 1985; HAM-HILL, 1984; JONES, 1984) (vase figura 2).

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~e.v

ACClN

Identificacin Formulacin ~ e c l s l n ] Implementacin Evaluacinproblemas poltica, I , ..-. ~

Diagnosis Cmo formular Factores Influencias DefiniCin

Cul es el el plan polticos en el proceso de xito?problema? de accin? presentes? de puesta Estndares

Qu suceder Qu objetivos? en prctica? de evaluacin?

si no actuamos? Opciones? Informacin? Consecuencias?Efectos? I

ANALlSIS

FIGURA 2

Relac.ones entre el proceso de torrnac.n e .rnplernentacrn de las polticas pblicas y su arilists

Fuente: STARUNG, G, 1988, P 10


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Partimos, pues, de la red o entramado de actores que se crean

alrededor del problema y de la funcionalidad o disfuncionalidad

de la s diversas acciones emprendidas por los mismos en relacin

con lo s objetivos que persiguen. A partir de ah podemos llegar a

unas ciertas conclusiones sobre la influencia de esas interacciones

en los resultados obtenidos, relacionndolos con los previstos o

prescritos por parte de los mecanismos de decisin legitimados,

va representacin poltica.

Es en este punto donde el giro con respecto a la tradicin

estructural-funcional es importante. Ya no se parte de la

hiptesis de que la Administracin, en su conjunto de organismos,

es la estructura encargada de poner en prctica las leyes o

normas emanadas de los rganos legitimados para ello. Sino quese trata de entender qu actores (polticos, burcratas, actores

privados) ha n intervenido en la formulacin y actuacin de la

poltica concreta planteada, qu distintas racionalidades de

accin y de intereses utilizaban, y contrastar lo s resultados co n

los objetivos finalmente alcanzados.Las consecuencias y ventajas de este giro so n importantes.

Es posible llegar al problema planteado desde un a perspectiva

interdisciplinar. Se concede una necesaria centralidad a losactores de todo tipo implicados. Y se abre un enorme campo de

aportaciones prescriptivas y empricas.

Como afirma Blondel, en el clima ms realista de los 80, los

politloqos han comenzado a darse cuenta de la falta de

hechos en sus anlisis. Se detecta una cierta saturacin de la

modelstica- imperante aos atrs. La combinacin de los

anlisis empricos y normativos est en la base de la disciplina

de Ciencia Poltica. Y en ese sentido lo s estudios de po/icies no

pretenden slo mejorar los procesos de toma de decisiones y

de puesta en prctica de las polticas, sino que estn tambin

preocupados por lo s objetivos que se pretenden alcanzar. Y ellos

los vincula con los estudios de teora poltica en el sentido

normativo convencional. La investigacin orientada en torno a

las polticas pblicas es una necesidad no slo para detectar la s

ineficiencias de la actuacin pblica y reducirlas en el futuro,

sino para conseguir una mejor inyeccin de principios normativos

en el desarrollo diario de tales polticas (BLNDEL, 1981, pp. 195-207).

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Como dira el profesor Murillo: se da po r supuesto un abismo

infranqueable entre teora y prctica, entre pensamiento y

accin que, a mi modo de ver, es el error gravsimo que lastra la

ciencia poltica (MURILLO, 1954). Y ello es, adems, importanteporque, encerrar a la Ciencia Poltica en un marco meramente

cognoscitivo deja el campo prescriptivo y de asesoramiento

abierto a disciplinas como el derecho o la economa, ms

capaces de controlar su s propias variables, pero cuyas limita-

ciones para dar cumplida cuenta de la complejidad del Estado

contemporneo so n claras.

Ahora bien, afirmar las ventajas del appraaeh de polticas

pblicas no puede, obviamente, hacer pensar en la resolucin de

todos los problemas. Pasquino recoge en su recientemanual

dos

posibles riesgos de este tipo de estudios. Por un lado el de una

posible interpretacin reductiva de la poltica como un conjunto

de Interacciones entre individuos, expertos, grupos y asociaciones,concediendo escasa atencin a los aspectos estructurales y a las

motivaciones ideolgicas. No creemos qu e esa crtica tenga

fundamentos serios, sobre todo si repasamos los trabajos que en

este campo se han producido en Europa.

Ms fundamentada nos parece la segunda de las acotaciones

crticas sugeridas por el politlogo italiano, al mencionar elriesgo de los paliey studies de estar excesivamente dominados

por lo contingente, y no saber producir generalizaciones aplicables

en otros contextos, o ambientes, con el consiguiente peligro de

falta de teorizacin (PASQUINO, 1986, p. 25). Como se ha

reconocido por parte de los cultivadores de este tipo de estudios

(DENTE, 1986, p. 17, THOENIG, 1985, pp. XVI-XVII), esta es un a

dificultad importante. Se considera qu e ello puede derivar de la

falta suficiente de estudios empricos o de la misma particularidad

derivada de la seleccin po r parte del investigador de la paliey

a estudiar. Pero ello es una consecuencia asimismo de la

atomizacin, heterogeneidad y complejidad crecientes del Estado

contemporneo y sus mltiples actividades. Si como ya hemos

mencionado resulta extremadamente difcil hablar de Adminis-

tracin Pblica de una manera unitaria en cualquier pas de

Europa, co n su s millones de funcionarios, mucho ms complejo

ser referirnos a polticas pblicas que implican y afectan a

actores e intereses de caractersticas y racionalidades muy

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diversas. Deberemos hablar de verdades parciales, localizadas:

tal autoridad pblica, ta l medida concreta, tal poblacin afectada.

Si la disolucin del Estado unitario y autnomo es una realidad

contempornea, ciertamente debe constituir un a hiptesis de

partida para el observador (THOENIG, 1985, p. XVII).

Ha habido intentos para introducir ese tipo de appraaeh en

trabajos ms generales y comprensivos. As los trabajos de

Richardson sobre los paliey styles (RICHARDSON, 1982) en un a

perspectiva comparada, o los trabajos de Rhodes (RHODES, 1986)

para aplicar ese tipo de enfoque al anlisis global de l gobierno

local en el Reino Unido. Pero nos falta, en conjunto, avanzar ms

en esa lnea para demostrar su posible eficacia, que parece

suficientemente contrastada, en cambio, en lo s estudios msparticularizados.

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11. DEFINICION DEL PROBLEMA. RELEVANCIA PUBLICA

Y FORMACION DE LA AGENDA DE ACTUACIONDE LOS PODERES PUBLICaS

1. Supuesta objetividad de los problemas y dificultades en su

definicin

A menudo, refirindose al mundo de la AdministracinPblica, se nos advierte sobre la falta de definicin de los deseos

de los qu e tienen capacidad de decidir. En este sentido, se

afirmara, no ha y la suficiente claridad en la determinacin de

objetivos qu e permita introducir mecanismos de medida y

control de eficacia y eficiencia que, en cambio, parecen operativosen el mundo de lo privado. Sin negar lo anterior, deberamos, no

obstante, retroceder un poco ms y plantearnos el momento

previo a la toma de la decisin: la definicin del problema a

resolver.

En opinin de algunos, esta es una cuestin casi irrelevante.

El problema a resolver nos vendra dado por las condiciones

objetivas externas, por los hechos tal como se nos aparecen. Si

recordamos las distintas versiones qu e merecen los incrementos

estadsticos de factores como la Inflacin, el paro o la criminalidadpor parte de los distintos actores y analistas pcllticos podramoscaracterizar como naff esta manera de abordar la definicin de

los problemas con los que se enfrenta la Administracin Pblica.

y ello no s lo ocurre porque muchas veces los factores

considerados son inconsistentes entre s, sino sobre todo porque

son muy distintas las maneras de ver elementos como la

conducta humana, la accin de gobierno o ras oportunidades o

prioridades en la intervencin de los poderes pblicos.

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I


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Nos enfrentamos, pues, con uno de los aspectos ms

cruciales y menos estudiado del proceso de actuacin de la

Administracin Pblica. Cuando, en cambio, hay quien opina que

se producen muchos ms errores como consecuencia de la

errnea definicin de un problema qu e al ofrecer malas soluciones

a problemas bien planteados (DUNN, 1981, p. 98). Intentaremos

en este apartado introducir algunas reflexiones sobre las vas de

estructuracin de los problemas, as como acercarnos a algunas

tcnicas que faciliten esa tarea.

Como ya hemos avanzado, la primera reflexin a hacerse es

la siguiente: los problemas no estn all fuera. No existen los

problemas objetivos. Deberemos construir, estructurar nuestra

propia (la del analista) definicin del problema a plantear yresolver. Refirmonos al tema, por ejemplo, de los accidentes en

carretera. Hace unos aos, la cuestin se planteaba como un

problema de conducta del automovilista. Los esfuerzos se

encaminaban a conseguir que el conductor cumpliera las

normas. En la actualidad el tema se considera ms como un

problema de seguridad en carretera: seguridad del vehculo

(normas tcnicas de proteccin, sistema ami-bloqueo de frenos,

etctera), y de seguridad del conductor y dems ocupantes (cinturones, etc.). En el fondo, lo que ha cambiado es la percepcin

de una misma realidad. Una realidad que se nos presenta poli

drica e interdependiente. Cada nueva cara o faceta del problema,

cada nuevo factor que descubrimos nos hace ms compleja su

estructurac

Joan Subirats

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