JeMa 2015/1 T A R T A L O M J E G Y Z É K

Alkotmányjog

Hoffman IstvánAz Alkotmánybíróság döntése a „lex Margitsziget” alaptörvény-ellenességéről szóló alkotmányjogi panaszrólAz önkormányzatok feladat- és hatáskörei védelmének alkotmányos keretei 3

Koltay AndrásAz Alkotmánybíróság határozata az internetes kommentek polgári jogi megítélésérőlA tartalomszolgáltató polgári jogi felelőssége a jogsértő felhasználói tartalmakért 9

mAgánjog és munk A jog

Serák IstvánA Kúria ítélete a végrendelet érvénytelenségének megállapítása iránti perben történő keresetváltoztatásrólA beavatkozó perbeli jogainak határai 23

Várnay ErnőA Fővárosi Ítélőtábla döntése az utazási biztosításrólA jogalkotással okozott kárért viselt felelősség 29

Büntetőjog

Dojcsák DalmaA Fővárosi Törvényszék Katonai Tanácsának végzése egy újságíró tanúvallomásra kötelezésérőlA forrásvédelem főszabályának áttörhetősége 35

közigAzgAtási jog

Balogh-Békesi NóraA Kúria döntése a fővárosi hajléktalanrendeletrőlHajléktalan személyek közterületi tartózkodásnak korlátai, avagy a jogi eszközök korlátai szociális probléma megoldásában 39

Kiss Mónika DorotaA Fővárosi Törvényszék végzése a német megszállási emlékművel kapcsolatos helyi népszavazási kezdeményezésrőlA közvetett és a közvetlen helyi önkormányzati döntéshozatal a helyi közügy tartalmának tükrében 45

luxemBourgi joggyAkorlAt

Dömötörfy BorbálaAz Európai Bíróság ítélete a versenyjogi eljárások tisztességességéről és az anyavállalat felelősségéről

Versenyjog és alapjogok, valamint a gazdasági egység elve 53

strAsBourgi joggyAkorlAt

Smuk PéterAz Emberi Jogok Európai Bíróságának határozata az Országgyűlés fegyelmi intézkedéseirőlVéleményszabadság és a parlament tekintélyének védelmét szolgáló fegyelmi jogi intézkedések 63

Tartalommutató a Jogesetek Magyarázata 2014. évi számaihoz 69

Negyedévenként megjelenő jogi szaklap • VI. évfolyam 1. szám • Alapította: Jakab András • Főszerkesztő: Szomora Zsolt • Szerkesztők: Csink Lóránt, Kirs Eszter,

Kovács András, Menyhárd Attila, Szabó Miklós, Varju Márton • Olvasószerkesztő: Bodnár Kriszta • Kiadja az Opten Informatikai Kft. • Felelős kiadó: Tóth Tamás

• Kiadói kapcsolattartó: Tóth Erika • A szerkesztőség és a kiadó címe: 1147 Budapest, Telepes utca 4. • Telefon: (06 1) 222-3130 • Fax: (06 1) 470-0751 • E-mail:

szerkesztoseg@jema.hu • Honlap: www.jema.hu • Lapterv: Pintér József • Tördelte: Tóth Attila • Nyomta és kötötte: Printy Class Nyomdai Kft. • Felelős vezető:

Nagy Edit • ISSN 2061-4837

J O G E S E T E K M A G Y A R Á Z A T A

e számunk rövidítésjegyzése

AB Alkotmánybíróság

ab. alkotmánybíróság

ABH Az Alkotmánybíróság határozatai

ABK Az Alkotmánybíróság határozatai: az Alkotmánybíró-

ság hivatalos lapja

Abtv. 2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybíróságról

Alk., Alkotmány a Magyar Köztársaság Alkotmánya (1949. évi XX. tör-

vény)

BDT Bírósági Döntések Tára

Be. 1998. évi XIX. törvény a büntetőeljárásról

bek. bekezdés

BH Bírósági Határozatok

Bpmódtv. 2013. évi CXXVIII. törvény a Budapest főváros köz-

igazgatási területével összefüggő egyes törvények

módosításáról

Bptv. 1994. évi XLIII. törvény Budapest főváros közigazga-

tási területéről és kerületi beosztásáról

BRFK Budapesti Rendőr-főkapitányság

Bszi. 2011. CLXI. törvény a bíróságok szervezetéről és igaz-

gatásáról

Btk. (régi) 1978. évi IV. törvény a Büntető Törvénykönyvről

Btk. (új) 2012. évi C. törvény a Büntető Törvénykönyvről

BVerfG Bundesverfassungsgericht (német szövetségi alkot-

mánybíróság)

BverfGE Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

(a német szövetségi alkotmánybíróság határozatai)

DR European Commission on Human Rights Decisions

and Reports

EBH elvi bírósági határozat

EBHT Európai Bírósági Határozatok Tára

ECHR European Court of Human Rights

ECR European Court Reports

EJEB Emberi Jogok Európai Bírósága

EJEE az emberi jogok és az alapvető szabadságok védel-

méről szóló, 1950. november 4-én kelt Egyezmény

(1950 Róma)

EJENY Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata (1948 Párizs)

EK Európai Közösség, Európai Közösségek

Ekertv. 2001. évi CVIII. törvény az elektronikus kereskedelmi

szolgáltatások, valamint az információs társadalom-

mal összefüggő szolgáltatások egyes kérdéseiről

EKSZ az Európai (Gazdasági) Közösséget alapító Római

Szerződés (1957 Róma)

et al. et aliena (és mások, és egyéb)

EU Európai Unió

EU Alapjogi Charta az Európai Unió Alapjogi Chartája (2000 Nizza)

EuB a lisszaboni szerződés hatálybalépése előtt: az Európai

Közösségek Bírósága, utána: az Európai Unió Bírósága

EUMSZ az Európai Unió működéséről szóló szerződés

EUSZ az Európai Uniót alapító Maastrichti Szerződés (1992)

GG Grundgesetz (alaptörvény, a Német Szövetségi Köz-

társaság alkotmánya, 1949)

hat. határozat

ill. illetve

Jat. 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról

K különvélemény

kb. körülbelül

KJK Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó

KK Legfelsőbb Bíróság / Kúria Közigazgatási Kollégiuma

Korm. Kormány

kül. különösen

LB, Legf. Bír. Legfelsőbb Bíróság

lj. lábjegyzet

LMP Lehet Más a Politika

Maastrichti Szerződés lásd EUSZ

Mötv. 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi ön-

kormányzatairól

msz. margószám

MSZP Magyar Szocialista Párt

MTE Magyarországi Tartalomszolgáltatók Egyesülete

Nsztv. 1998. évi III. törvény a népszavazásról és a népi kezde-

ményezésről

OGY Országgyűlés

Ogytv. 2012. évi XXXVI. törvény az Országgyűlésről

Ötv. 1990. évi LXV. törvény az önkormányzatokról

P párhuzamos vélemény

PK Legfelsőbb Bíróság / Kúria Polgári Kollégiuma

pl. például

Pp. 1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról

Ptk. (régi) 1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről

Ptk. (új) 2013. évi V. törvény a Polgári Törvénykönyvről

rend. rendelet

Római Szerződés lásd EKSZ

Smtv. 2010. évi CIV. törvény a sajtószabadságról és a média-

tartalmak alapvető szabályairól

stb. és a többi

sz. számú

Szabs. tv. 2012. évi II. törvény a szabálysértésekről, a szabály-

sértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási

rendszerről

SZMSZ szervezeti és működési szabályzat

tvr. törvényerejű rendelet

ún. úgynevezett

v., vs. versus

vö. vesd össze

JeMa 2015/1 A L K O T M Á N Y J O G

Hoffman István: Az Alkotmánybíróság döntése a „lex Margitsziget” alaptörvény-ellenességéről szóló alkotmányjogi panaszról 3

1. Az indítvány

1.1 A törvénymódosítás elfogadásának körülményei és főbb

tartalmi elemei

1.2 Az indítvány tartalma és érvei

2. A döntés tartalma és érvelése

3. A rendelkezés és a ratio decidendi

4. Az érvelés kritikája

4.1 Vannak-e az önkormányzatnak alapjogai?

4.2 Az önkormányzati hatáskörök alaptörvényi védelme

és annak keretei

4.3 A hivatalbóli eljárás megindításával kapcsolatos kérdések

5. A döntés jelentősége

A fővárosi önkormányzat szabályozásával kapcsolatos 2013–2014-es átalakítások első lépését jelentette a Budapest főváros közigazgatási területével összefüggő egyes törvények módosí-tásáról szóló 2013. évi CXXVIII. törvény (Bpmódtv.) elfogadása és hatálybalépése, amely az Mötv. és a Bptv. egyes rendelke-zéseit módosította. A  törvény komoly politikai vihart kavart, s a  köznyelvben gyorsan elterjedt a  „lex Margitsziget” elne-vezés. A törvény elsődleges célja ugyanis a főváros területbe-osztásának olyan átalakítása volt, amelynek eredményeként a főváros kerületekre, valamint az önkormányzati kerületekhez nem tartozó Margitszigetre tagolódik, amely közvetlenül Bu-dapest Főváros Önkormányzatának irányítása alatt áll.1 Ez az átalakítás különösen hátrányosan érintette Budapest főváros XIII. kerületét, amely úgy döntött, hogy a törvénnyel szemben alkotmányjogi panaszt nyújt be. Az Alkotmánybíróság döntése ezt a politikai töltetű vitát zárta le.

1. Az indítvány

1.1 A  törvénymódosítás elfogadásának körülményei és főbb tartalmi elemei

Az indítvány áttekintéséhez elsőként az elfogadott törvény főbb változtatásait kell megvizsgálni. A  Bpmódtv. elsődleges célja a főváros területbeosztásának az átalakítása volt. A legje-

lentősebb módosító szabályt a  Bpmódtv. 27.  §-a tartalmazta, amely az Mötv. 22. § (4) bekezdését módosította. Ez a módosí-tott szöveg alapvetően fenntartotta a főváros kétszintű önkor-mányzati rendszerét, azaz a főváros továbbra is főszabály szerint kerületekre tagozódik, azonban kimondta, hogy a Margitsziget a „fővárosi önkormányzat által közvetlenül igazgatott” egység. A fenti általános kereteket a Bptv. töltötte ki tartalommal, ami-kor a  törvény módosításával rögzítette, hogy a  „főváros által közvetlenül igazgatott Margitsziget” tekintetében 1. a fővárosi és a  fővárosi kerületi önkormányzat részére megállapított ön-kormányzati feladatokat – törvény eltérő rendelkezése hiányá-ban – egységesen a fővárosi önkormányzat látja el [Bptv. 5. § (1) bekezdés], 2. a  jogszabályban átruházott államigazgatási ügyként a települési önkormányzat jegyzőjére vagy a települési önkormányzat polgármesterére telepített feladat- és hatáskö-rökben a fővárosi főjegyző és a főpolgármester jár el [Bptv. 5. § (2) bekezdés], 3. az államigazgatási szervek feladat- és hatásköré-be tartozó ügyekben az az államigazgatási szerv illetékes, ame-lyik a XIII. kerület tekintetében is illetékes [Bptv. 5. § (3) bekezdés], 4. ezeket a szabályokat a folyamatban levő ügyekben is alkal-mazni kell. A Bptv. 6. §-a rögzítette, hogy a Margitszigeten fekvő ingatlan címe lakóhelyként nem jelenthető be, valamint a 7. § az előzőekben foglaltakkal összhangban arról is rendelkezett, hogy a XIII. kerület helyi adóztatási jogosultsága – figyelemmel a helyi adótörvény bevallásra és kivetésre vonatkozó szabályai-ra is – a naptári év végével, azaz 2013. december 31-ével szűnik meg a Margitszigetre vonatkozóan.

A törvényt a köztársasági elnök 2013. június 20-án megfonto-lásra visszaküldte az Országgyűlésnek.2 A politikai vétó legfőbb érve az volt, hogy a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájá-ról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény 5. cikke arról rendelkezik, hogy a helyi önkormányzatok hatá-rai védelemben részesülnek, ezért „[n]em lehet megváltoztat-

Hoffman István

Az Alkotmánybíróság döntése a „lex margitsziget” alaptörvény-ellenességéről szóló alkotmányjogi panaszról*

Az önkormányzatok feladat- és hatáskörei védelmének alkotmányos keretei

Hivatalos hivatkozás: 3105/2014. (IV. 17.) AB végzés, ABH 2014, 1726.

Tárgyszavak: alkotmányjogi panasz • fővárosi önkormányzati rendszer • önkormányzati alapjogok • önkormányzatok feladat- és hatáskörei • területszervezés

Értelmezett jogszabályhelyek: Alaptörvény 32. cikk • 1994. évi XLIII. törvény Budapest főváros közigazgatási területéről és kerületi beosztásáról (Bptv.) 2. § (1)

bekezdés, 3. § (4) bekezdés, 5. és 6. §, az 1. mellékletnek a XIII. kerületre vonatkozó rendelkezései • 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányza-

tairól (Mötv.) 22. § (4) bekezdés

* Szakmai lektorálás: anonim.

1 Az átalakításról részletesen lásd F. ROZSNyAI Krisztina: „A területszervezés-

re vonatkozó szabályok az Mötv.-ben” Új Magyar Közigazgatás 2013/7–8.

46–48.

2 A levél szövegét lásd az Országgyűlés honlapján: http://goo.gl/nTikk0.

JeMa 2015/1A L K O T M Á N Y J O G

Hoffman István: Az Alkotmánybíróság döntése a „lex Margitsziget” alaptörvény-ellenességéről szóló alkotmányjogi panaszról4

ni a  helyi önkormányzatok határait az érintett közösségekkel való előzetes konzultáció, vagy ahol ezt törvény lehetővé teszi, esetleges helyi népszavazás nélkül”. A  köztársasági elnök hi-vatkozott továbbá arra, hogy a Jat. 19. § (1) bekezdése szerint „[h]a törvény valamely állami, helyi önkormányzati vagy más szervezet számára kifejezetten jogot biztosít arra, hogy a jog-állását vagy a  feladatkörét érintő jogszabályok tervezeteit vé-leményezhesse, a jogszabály előkészítője köteles gondoskodni arról, hogy az érintett szerv e jogával élhessen”. Márpedig az önkormányzatok e hatáskörét az Alaptörvény 32. cikk j) pontja és az Mötv. biztosítja, így az önkormányzatot megilleti a véle-ményezés joga. A köztársasági elnök azt is jelezte, hogy a felké-szülési idő túlzottan rövid a törvényben.

Az elnöki vétót követően a törvényjavaslat kihirdetésre és ha-tálybalépésre vonatkozó szabályainak módosításával – lényegé-ben a felkészülési idő meghosszabbításával – a képviselők ismé-telten elfogadták a törvényt, amelyet 2013. július 5-én kihirdettek.

1.2 Az indítvány tartalma és érvei

(I) Az elfogadott törvénnyel szemben – annak kihirdetésé-től számított pár napon belül – Budapest Főváros XIII. kerü-leti Önkormányzata nevében a  polgármester terjesztett elő alkotmányjogi panaszt az Abtv. 26.  § (2) bekezdése alapján, arra hivatkozva, hogy mivel az egyedi területszervezési dön-tést törvény tartalmazza, így azzal szemben külön jogorvos-latnak nincs helye, s az indítványozó álláspontja szerinti alap-törvény-ellenes jogszabály miatti jogsérelem így közvetlenül, külön bírói döntés nélkül is érvényesül. Álláspontja szerint a  jogsérelmet a kerület területének önkényes, a kerület egyet nem értésével történő, törvény általi csökkentése jelentette. Így az indítványozó álláspontja szerint az Abtv. 26. § (2) bekezdésé-ben foglalt feltételek fennállnak, s ezért alkotmányjogi panasz benyújtásának van helye. Az indítványozó álláspontja szerint az Mötv. és a Bptv. módosított szabályai az Alaptörvény számos rendelkezését sértik, amelyeknek lényege a következők szerint foglalható össze:

(II) Az indítványozó szerint az Mötv. és a Bptv. érintett rendel-kezései ellentétesek az Alaptörvény F) cikkében meghatározott, Magyarország területi tagozódására vonatkozó szabályokkal. Az F) cikk (2) bekezdés 2. mondata alapján „[a] fővárosban és a városokban kerületek alakíthatók”. Az indítványozó álláspont-ja szerint ez azt jelenti, hogy a városokban és a fővárosban az össztelepülési szint alatt csak egyféle egység, kerület alakítha-tó. Az Mötv. 22. § (4) bekezdése azonban „a fővárosi által köz-vetlenül igazgatott” egység kategóriáját is nevesíti a kerületek mellett. Az indítványozó álláspontja szerint az Mötv. e rendelke-zése egy új, az Alaptörvény által nem intézményesített egység létesítésével megsértette az Alaptörvény szabályait.

Az indítványozó e körben arra is hivatkozik, hogy a  terü-letszervezési eljárás rendelkezéseit szabályozó Mötv. V. feje-zete nem ismeri a  törvény által meghozott területszervezé-si döntést, ugyanis az Mötv. 96.  §-a alapján az V. fejezetben meghatározott eljárást követően területszervezési kérdésben a köztársasági elnök vagy az Országgyűlés dönt (egyedi) ha-tározatban.

(III) Az indítványozó szerint a kifogásolt rendelkezések több okból is sértik a jogállamiságnak az Alaptörvény B) cikk (1) be-kezdésében meghatározott elvét. Egyrészt az 5/2007. (II. 27.) AB határozatra is hivatkozva kiemelte, hogy véleménye szerint a  törvény végső soron egyedi döntést hozott meg törvényi formában (hiszen az csupán egyetlen jól körülhatárolható egy-séget, a Margitszigetet érintett). Álláspontja szerint ezt az is alá-támasztja, hogy már maga az Mötv. 22. § (4) bekezdése is rög-zíti, hogy csak egyetlen területi egység minősül a főváros által közvetlenül igazgatott területi egységnek, s ez kizárólag a Mar-gitsziget. Így az indítványozó szerint a törvényalkotás a jogálla-miság elvét sértően hozott jogszabályban egyedi döntést.

Az indítványozó szerint a törvény a jogállamiság elvét azzal is sérti, hogy nem biztosított kellő felkészülési időt. Álláspontja szerint az elnöki politikai vétóban foglalt kifogásokat nem ke-zelte megfelelően az Országgyűlés akkor, amikor a véleménye-zésre csak kétnapos határidőt biztosított, s a törvény hatályba-lépésére 15 napos felkészülési időt határozott meg.

(IV) Az indítványozó szerint azzal, hogy csak és kizárólag Budapest főváros XIII. kerületét és a Margitszigetet illetően ho-zott az Országgyűlés egy ilyen tartalmú törvényt, megsértet-te a hátrányos megkülönböztetésnek az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésében foglalt tilalmát. A törvényhozás ugyanis kizá-rólag a XIII. kerületre vonatkozóan alkotott a területének meg-határozására vonatkozó sajátos szabályokat, s ennek álláspontja szerint nem volt ésszerű indoka.

(V) Az eredeti indítvány szerint a szabályozás nemzetközi köte-lezettség megsértésével is jár. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának 5. cikke ugyanis – mint azt a köztársasági elnök is jelezte politikai vétójában – rögzíti, hogy a helyi önkormányza-tok határainak megváltoztatására csak a helyi közösséggel való konzultációt, valamint (amennyiben ezt törvény lehetővé teszi) helyi népszavazást követően kerülhet sor. Az eredeti indítvány kiemelte, hogy mivel az Mötv. V. fejezete általában kötelezővé te-szi a népszavazást a területszervezési ügyekben, ezért a népsza-vazás és az indítványozó álláspontja szerint érdemi egyeztetés nélkül (a konzultációra kétnapos határidőt határozott meg a Köz-igazgatási és Igazságügyi Minisztérium) meghozott törvény sér-ti a charta rendelkezéseit. Ezt az indítványt – figyelemmel arra, hogy az Alaptörvény és az Abtv. alapján a nemzetközi szerződé-sekkel való összhangot az Alkotmánybíróság hivatalból vizsgálja – visszavonta benyújtója, de egyben felhívta az Alkotmánybíró-ság figyelmét a hivatalbóli eljárás lehetőségére.

(VI) Az indítvány kiegészítésében az indítványozó jelezte, hogy álláspontja szerint a  módosított rendelkezések sértik az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés h) pontjában meghatározott, az önkormányzat adóztatáshoz való jogát azzal, hogy elvonták a  jelentős iparűzési és idegenforgalmi adóbevételeket jelentő Margitszigetet a kerülettől.

2. A döntés tartalma és érvelése

Az Alkotmánybíróság teljes ülése az alkotmányjogi panaszt a 3105/2014. (IV. 17.) AB végzéssel – különvélemény és párhuza-mos indokolás nélkül – visszautasította.

JeMa 2015/1 A L K O T M Á N Y J O G

Hoffman István: Az Alkotmánybíróság döntése a „lex Margitsziget” alaptörvény-ellenességéről szóló alkotmányjogi panaszról 5

A végzés indokolása végső soron azt rögzítette, hogy a he-lyi önkormányzat mint indítványozó nem felel meg az Alap-törvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontjában és az Abtv. 26.  § (2) bekezdésében meghatározott tartalmi követelményeknek. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint alkotmányjogi panasz benyújtására csak olyan szervezet jogosult, amely az Alaptör-vényben védett jogokkal rendelkezik.

A végzés indokolása szerint az Alaptörvény 32. cikke nem az önkormányzatoknak az Alaptörvényben védett jogairól, azaz önkormányzati alapjogokról rendelkezik. Az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy a  32. cikk (1) bekezdése végső soron a  helyi közügyek összetevőit (tartalmi elemeit) határozza meg azzal, hogy alaptörvényi szinten védett feladat- és hatásköri csopor-tokat sorol fel. Mivel ezek a feladat- és hatásköri csoportok nem alapjogok, ezért az indítványozó nem jelölt meg – mivel az ér-velésnek megfelelően nem is jelölhetett meg – olyan jogokat, amelyeket az Alaptörvény a helyi önkormányzatoknak biztosít s amelyeket védelemben részesít.

Mindezekre figyelemmel – az Alaptörvényben védett jogok hiányára hivatkozva – az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az indítvány nem felel meg az alkotmányjogi panasz tar-talmi követelményeinek, ezért végzésével az indítványt vissza-utasította.

A visszautasítás miatt az Alkotmánybíróságnak nem kellett érdemben foglalkoznia a  fent részletezett tartalmi érvekkel, hiszen a  testület szerint az abban hivatkozott alapjogok nem illetik meg a helyi önkormányzatot mint állami szervet.

3. A rendelkezés és a ratio decidendi

Az Alkotmánybíróság az indítványt az alkotmányjogi panasz tartalmi követelményeinek nem teljesítése miatt visszautasítot-ta. A döntésből több elvi következtetést lehet levonni.

Egyrészt az Alkotmánybíróság döntésének kiindulópontját – az Alaptörvény 32. cikkére figyelemmel – a közigazgatás egysé-gének elve jelentette, azaz az önkormányzatokat a közigazga-tás rendszerébe illeszkedő, ám azon belül alaptörvényi szinten védett bizonyos feladat- és hatáskörökkel rendelkező sajátos állami szerveknek tekintette.

Az Alaptörvény 32. cikkének megfogalmazására is hivat-kozva az Alkotmánybíróság egyértelműen kimondta, hogy ezek a  védett feladat- és hatáskörök nem önkormányzati alapjogok. Ezzel összhangban a döntésből végül az a követ-keztetés vonható le, hogy az Alaptörvény azzal, hogy nem nevesíti, egyben nem is ismeri el az önkormányzáshoz való jogot mint egyfajta kollektív alapjogot. Ennek megfelelően az AB végzésből kiderül, hogy az önkormányzatok a  helyi köz-ügyek intézésére feljogosított – közigazgatási – szervek. Mindezekre figyelemmel a döntésből az is kiolvasható, hogy az önkormányzatok ennek megfelelően nem járhatnak si-kerrel alkotmányjogi panasz előterjesztése során, az általuk benyújtott alkotmányjogi panaszokat várhatóan a  követel-mények tartalmi teljesítésének hiánya miatt visszautasítják, ugyanis ezek a szervek nem rendelkeznek az Alaptörvény által védett jogokkal.

4. Az érvelés kritikája

Az Alkotmánybíróság végzése látszólag csupán a Margitsziget jogállásáról szóló indítványról döntött, azonban – ha alapo-sabban megnézzük – egyértelmű tartalommal töltötte meg az Alaptörvénynek az önkormányzati önállósággal kapcsola-tos szabályozási paradigmaváltását.3 A paradigmaváltás tarta-lommal való megtöltése és az önkormányzatok jogállásának határaira, jogvédelmére való hatásokat egyértelműsítő döntés legnagyobb problémája, hogy kiemelkedő jelentősége ellené-re rendkívül szűkszavú, alig pár bekezdés. A rövid érvelés egyik oka a  visszautasítás lehet, mivel egy ilyen döntésben végső soron az indítványban foglalt anyagi jogi kérdésekkel nem kell foglalkozni. Ráadásul az Alkotmánybíróság alapvetően az indít-ványhoz kötött, így az abban nem hivatkozott kérdésekre nem kell reagálnia.

Az indokolás – amely egyértelműen levonta az Alaptörvény-nek az önkormányzati alapjogokkal szakító önkormányzat-fel-fogásából következő tanulságot – bővebben és részletesebben kifejthette volna, hogy az önkormányzatoknak miért korláto-zottak az alkotmánybírósági eljárásra vonatkozó lehetőségei. A döntés ráadásul sajátos helyzetet teremtett, ugyanis az Mötv. 5. §-ában meghatározottakkal ellentétben (amely szerint az ön-kormányzat által ellátott feladat- és hatáskörök bírósági és al-kotmánybírósági védelemben részesülnek) lényegében kizár-ta az önkormányzati hatáskörök alkotmánybírósági védelmét a döntés. Ez részben abból fakadt, hogy az Mötv. kodifikációja során az Alaptörvényből elhagyott, a  helyi önkormányzatok jogait védő szabályok egy részét az alkotmányi szint helyett sarkalatos törvényi szinten intézményesítették.

4.1 Vannak-e az önkormányzatnak alapjogai?

A végzés legfontosabb eleme, hogy egyértelműen rögzítette: az Alaptörvény – ellentétben a Magyar Köztársaság Alkotmá-nyával – nem ismeri a helyi közösségeknek a helyi önkormány-záshoz fűződő jogát mint sajátos alapjogot. Az Alaptörvény szűkszavú szabályozásából le lehetett vonni ilyen következte-téseket,4 azonban indokolt lett volna, hogy az Alkotmánybíró-ság ne csak a 32. cikket, hanem a helyi önkormányzatokra vo-natkozó cím egyéb rendelkezéseit is felhívja végzésében.

(I) Az Alkotmánynak az önkormányzati alapjogokkal kapcso-latos szabályozása a  szakirodalomban erős vitákat váltott ki. A szakterület képviselői egyetértettek abban, hogy az egyéni alapjogok sajátosságai nehezen alkalmazhatók az önkormány-zatokra mint állami szervekre vonatkozó jogokra. Azonban az-zal, hogy az Alkotmány 43. §-a (a 44/A. §-ra utalással) nevesítet-te az önkormányzatok alapjogait, mégis egyfajta adottságként

3 A paradigmaváltásról részletesen lásd NAgy Marianna – HOFFMAN István

(szerk.): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata

(Budapest: HVg-Orac 22014) 32–35.

4 Erről részletesen lásd HOFFMAN István: „A helyi önkormányzatok feladat-

és hatáskörei az egyes államok közjogi szabályozásában” Jogtudományi

Közlöny 2011/5. 287–289.

JeMa 2015/1A L K O T M Á N Y J O G

Hoffman István: Az Alkotmánybíróság döntése a „lex Margitsziget” alaptörvény-ellenességéről szóló alkotmányjogi panaszról6

jelentkezett az önkormányzáshoz való jog alapjogias megkö-zelítése.5 Az Alkotmánybíróság iránymutató döntéseiben – így az 56/1996. (XII. 12.) AB határozatban – rögzítette, hogy az alap-jognak nevezett jogosultságok esetében nem lehet mecha-nikusan alkalmazni az alapjogok korlátozásának az Alkotmány 8. §-ában meghatározott szabályait. A  jogirodalomban arra is utaltak, hogy az egyéni alapjogok és az önkormányzati alap-jogok ütközése esetén az egyéni alapjogok élveznek elsőbb-séget.6 Továbbá megjegyezték, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlatában az alapjogokat – hasonlóan a német Szövetségi Alkotmánybíróság később bemutatandó gyakorlatához – egy-fajta alkotmányos védelemben részesülő hatáskörcsoportok-ként kezdték értelmezni.7 Az Alkotmánybíróság pedig kiemelte, hogy a korlátozás sem érintheti az önkormányzáshoz való jog lényegét.8

(II) Az Alkotmánybíróság mindazáltal helyesen vonta le azt a következtetést, hogy az Alaptörvény 32. cikke nem önkor-mányzati alapjogokat nevesít, hanem csak sajátos, alaptörvé-nyi szinten védelemben részesülő feladat- és hatásköri cso-portokat. Az indokolásban nem fejti ki, de ennek a  legfőbb oka, hogy míg az Alkotmány 44/A. és 44/C.  §-a kifejezetten nevesíti az „alapjog” kifejezést, addig az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésének felvezető szövege „[a] helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között” el-látható feladatairól, s nem alapjogokról szól. A normaszöveg változása egyértelműen jelzi, hogy ezek a  hatáskörök nem alapjogok. Így az AB végzés érvelése e tekintetben korrekt. Azonban önmagában a 32. cikk nem zárja ki, hogy a helyi ön-kormányzatok mint a helyi önkormányzás jogával rendelkező helyi közösségek az önkormányzáshoz való (kollektív) alapjog jogalanyaiként lépjenek fel. Az, hogy a  magyar Alaptörvény nem intézményesíti ezt a kollektív alapjogot, nem az Alaptör-vény 32. cikkéből fakad.

(III) Az önkormányzáshoz való alapjog hiányát a 32. cikknek az Alkotmánybíróság által is felhívott rendelkezései mellett a 31. cikk szabályaiból vezethetjük le. Az Alaptörvény 31. cikke a helyi önkormányzatokkal kapcsolatban – az Alkotmány ko-rábbi szabályaival ellentétben – nem szól arról, hogy a helyi önkormányzás joga a helyi közösséget illetné meg. Az Alap-törvény 31. cikk (1) bekezdése csak annyit rögzít, hogy „Ma-gyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek”. Azaz a  31. cikkből az az alkotmányos követelmény vezethe-tő le, hogy egyrészt Magyarországon olyan közigazgatási alrendszert kell működtetni, amely az államigazgatástól vi-szonylagosan elkülönült, másrészt ennek a hatásköre a helyi közügyek intézésére és a helyi közhatalom gyakorlására terjed ki. Az Alaptörvény az önkormányzáshoz való jogot tehát nem a helyi közösségek alapjogaként határozza meg, ezért azt az alkotmányos szabályok nem részesítik erős védelemben. Így álláspontunk szerint az alkotmánybírósági végzésben a tartal-mi követelmények hiánya körében indokolt lett volna felhívni az Alaptörvény 31. cikkét is.

(IV) Ha az Alaptörvény 31. és 32. cikkének követelménye-it együttesen vizsgáljuk, akkor látható, hogy az alkotmányos szabályok alapján is működtetni kell az államigazgatástól vi-

szonylagosan elkülönült alrendszert, amelynek hatáskörei alap-vetően a  helyi közügyek intézésére terjednek ki, s ezek közül egyes – az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében példálózó jelleggel felsorolt – hatáskörök bizonyos mértékű alaptörvényi védelemben részesülnek. Ez a  követelmény pedig átvezet az AB döntés következő jelentős kérdéséhez. Ezt a  végzés és annak indokolása nyitva hagyta, ugyanis nem határozta meg kellő részletességgel, hogy mit jelent a hatáskörök alaptörvényi védelme. Szintén nem rögzítették egyértelműen, hogy melyek a védelem eszközei és keretei.

4.2 Az önkormányzati hatáskörök alaptörvényi védelme és annak keretei

(I) Az Alkotmánybíróság a végzés indokolásának [7] pontjában kiemelte, hogy az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében meg-határozott önkormányzati feladat- és hatáskörök nem alapjo-gok, hanem „alaptörvényi szinten védett feladat- és hatásköri csoportok”, amelyeket „törvényi keretek között a helyi közügyek intézése körében a  helyi önkormányzatok gyakorolnak”. Azaz az Alkotmánybíróság elismerte, hogy ezek a feladat- és hatás-köri csoportok valamilyen módon védelemben részesülnek. Az indokolás egyértelműen leszögezte, hogy az Alaptörvény az önkormányzati rendszer alkotmányos alapjait jelentősen átala-kította az Alkotmány szabályozásához képest, mivel az önkor-mányzatok nem rendelkeznek alapjogokkal, s az Alaptörvény nem intézményesíti kollektív alapjogként az önkormányzáshoz való jogot.

(II) Az indokolás azonban nem határozza meg, hogy mit jelent az Alaptörvény 32. cikkében szereplő hatáskörök alap-törvényi védelme, s hogy a  „törvény keretei” között történő feladatellátás mekkora beavatkozási lehetőséget teremt a jog-alkotónak. Ennek a fő oka az indítvány visszautasítása volt, hi-szen az alapjogi panaszt az alapjogi védelem hiányára utalva utasította vissza.

(III) Ez azonban felvet egy komoly kérdést az indokolás kohe-renciájával kapcsolatban. Egyrészt az indítvány visszautasításá-nak az az indoka, hogy az önkormányzatnak nincsenek alapjo-gai, azaz az Alaptörvényben védett jogai, másrészt az indokolás [7] pontja „alaptörvényi szinten védett” feladat- és hatásköri csoportokat nevesít. Kérdés, hogy ha ezek a feladat- és hatás-köri csoportok „alaptörvényi védelemben részesülnek”, akkor az pontosan mit jelent az Alkotmánybíróság álláspontja szerint.

5 Lásd Herbert KüPPER: „43. § [Az önkormányzatok egyenlősége]” in JAKAB

András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja (Budapest: Századvég 22009)

1525–1527.

6 Herbert KüPPER kiemelte, ennek az az oka, hogy az egyén a közhatalom

egészével, míg az önkormányzat elsősorban csak az államigazgatással ke-

rül szembe. Szintén erre utal az önkormányzati alapjogok korlátozhatósá-

ga lex specialisának, az Alkotmány 44/C. §-ának a megfogalmazása is. Lásd

KüPPER (5. lj.) 1531–1532.

7 Lásd PÁLNé KOVÁCS Ilona: „A területi érdekérvényesítés átalakuló mecha-

nizmusai” Politikatudományi Szemle 2003/4. 185–188.

8 Lásd KüPPER (5. lj.) 1530.

JeMa 2015/1 A L K O T M Á N Y J O G

Hoffman István: Az Alkotmánybíróság döntése a „lex Margitsziget” alaptörvény-ellenességéről szóló alkotmányjogi panaszról 7

Ugyanis az indokolás megfogalmazása arra utal, hogy ezek az önkormányzati feladat- és hatáskörök általában védettek, akár a  törvényhozás beavatkozásával szemben is. Azonban az ön-kormányzati alapjogok hiányára hivatkozva, az Abtv. 26. §-ában foglalt tartalmi követelmények nem teljesülése miatt utasítot-ták vissza az indítványt.

E körben jelezzük, hogy így az Alkotmánybíróság döntésé-nek nemcsak a  belső koherenciája vet fel kérdéseket, hanem az is, hogy miként viszonyul egymáshoz két sarkalatos törvény rendelkezése, az Abtv. 26. §-a és az Mötv. 5. §-a. Az Mötv. 5. §-a kimondja ugyanis, hogy „[a] helyi önkormányzatok által ellátott, az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében rögzített feladat- és hatáskörök jogszerű gyakorlása alkotmánybírósági és bírósági védelemben részesül”. Azaz az Alkotmánybíróság végzésének a [7] pontja összhangban állt az Alaptörvény, valamint az Alap-törvény alapján kiadott, a helyi önkormányzatokra vonatkozó sarkalatos törvény rendelkezéseivel, amely szerint ezeknek a feladat- és hatásköröknek a jogszerű gyakorlása alkotmánybí-rósági védelemben részesül.

(IV) Látható, hogy az Alkotmánybíróság ebben a végzésben nem válaszolta meg azt a kérdést, hogy mik ennek a jogvéde-lemnek a keretei és a határai. Az Alaptörvény szabályai e körben csak szűkszavú útmutatást adnak. A határok meghúzása köré-ben azt kell kiemelni, hogy az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés felvezető szövege szerint – ahogyan erre az AB végzés [7] pont-ja is hivatkozott – az önkormányzatok a „törvény keretei között” gyakorolják ezt a hatáskört.

(V) Amennyiben fel kívánjuk oldani az AB végzés indoko-lásán belüli ellentmondást, az csak akkor lehetséges, ha úgy tekintünk a  döntésre, mintha implicite azt mondta volna ki, hogy „a törvény keretei között” fordulat a  törvényalkotó-nak teljes szabadságot ad az önkormányzatiság teljes körű korlátozására. Ez azonban az ellentmondást csak látszólag oldja fel, ugyanis egy ilyen értelmezés illuzórikussá tenné az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében rögzített hatáskörök alaptörvényi szintű védelmét. Azaz ha az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a „törvény keretei között” fordulat alapján az önkormányzati hatásköröket a törvényalkotó teljes mérték-ben korlátozhatja, akkor gyakorlatilag nincs semmilyen hatás-köri védelem.

(VI) Ugyanezzel a problémával szembesült a hasonló alkot-mányos szöveg alapján eljáró német Szövetségi Alkotmány-bíróság (Bundesverfassungsgericht) is. A  Grundgesetz 28. cik-kének (2) bekezdése – hasonlóan a  magyar Alaptörvényhez – az önkormányzatok önállóságát a  törvény keretei között (im Rahmen der Gesetze) biztosítja.9 A  német Alkotmánybí-róság helyzete azonban annyiban eltér a  magyarétól, hogy a Grundgesetz 93. cikk (1) bekezdés 4b) pontja intézményesíti az önkormányzatok alkotmányjogi panaszát (Kommunalver-fassungsbeschwerde), amely éppen az önkormányzatoknak a  28. cikk (2) bekezdésében garantált jogai sérelme esetén nyújtható be.10 A magyar Alaptörvény és az Abtv. ilyen rendel-kezést nem tartalmaz. A Bundesverfassungsgericht az ilyen, ön-kormányzati panaszokkal kapcsolatos döntéseiben értelmez-te az önkormányzatok alkotmányos önállóságának kereteit. E tekintetben különösen ki kell emelni az ún. Rastede-dön-

tést,11 amelyben végső soron megállapította, hogy „a törvény keretei között” fordulat alapján történő tagállami vagy szövet-ségi jogalkotás nem sértheti meg az önkormányzatiság mag-területeit (Kernbereiche), azaz a  törvényalkotás nem járhat az önkormányzatiság elvének kiüresítésével.12

(VII) A magyar alkotmányjog nem ismeri az önkormányzati alkotmányjogi panasz jogintézményét, ezért az Alkotmány-bíróság csak egyfajta aktivista megközelítéssel tudta volna korrigálni az önkormányzati jog átalakítása során keletkezett joghézagot és megválaszolni a kérdést, hogyan alakul az ön-kormányzati hatáskörök védelmének rendszere az új alkotmá-nyos környezetben. Amennyiben ugyanis nem akarja kiüresí-teni az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében meghatározott feladat- és hatásköri csoportok alkotmányos védelmét, akkor meg kellett volna határoznia a  védelem kereteit, s indokolt lett volna ehhez egyfajta tesztet alkotni, hasonlóan a német Alkotmánybíróság Rastede-tesztjéhez, amely az önkormány-zatiság magterületei sérelme esetén látta megállapíthatónak az alkotmánysértést. Mivel ilyen teszt kidolgozására nem került sor, s az alkotmánybírósági döntés visszautasította az alkotmányjogi panaszt, az a  következtetés vonható le, hogy a törvényalkotó szabadon korlátozhatja törvényben az önkor-mányzatok feladat- és hatásköreit. Ez az értelmezés azonban nem oldja fel azt az ellentmondást, hogy az indokolás is ki-emeli az alaptörvényi védelem meglétét ezekkel a hatásköri csoportokkal kapcsolatban. Ráadásul ezen értelmezés alapján az Mötv. 5.  §-a is kiüresedik, ugyanis az önkormányzat nem kezdeményezhet sikerrel alkotmánybírósági eljárást a  jogai-nak védelme érdekében.

(VIII) Végül jelezni kell, hogy bár a  charta 11. cikke a  helyi önkormányzatok jogorvoslathoz való jogát csak a nemzeti al-kotmányokban és a törvényhozásban kialakított keretek között biztosítja, azonban a  korábbi rendszerrel szemben, amikor az önkormányzatok a  bárki által kérhető utólagos normakont-roll eljárással szabadon felléphettek az álláspontjuk szerint az Alkotmányban rögzített jogaikat sértő jogszabályok ellen, ez a  joguk most lényegében kiüresedett. Így végső soron a fen-ti értelmezésen nyugvó megközelítés nem ellentétes a charta rendelkezéseivel, azonban ez a korábbi jogvédelemhez képest visszalépést jelent.

9 gg Art 28. Abs 2. S. 1.: „A települési önkormányzatoknak biztosítani kell azt

a jogot, hogy a helyi közösséget érintő valamennyi ügyet a törvény keretei

között, saját felelősségére szabályozzon.”

10 gg Art 93. Abs 1 4b.: „A Szövetségi Alkotmánybíróság dönt […] a telepü-

lési önkormányzatok és társulásaik által benyújtott, a 28. cikkben meg-

határozott önkormányzatisággal kapcsolatos jogaik törvény vagy tar-

tományi törvény általi megsértése miatti alkotmányjogi panaszokban,

amennyiben a panasz elbírálására a tartományi alkotmánybíróságoknak

nincs hatáskörük.”

11 BVerfgE 79, 127 – Rastede.

12 Lásd Klaus RENNERT: „gewährleistung der Selbstverwaltung” in Dieter

C. UMBACH – Thomas CLEMENS (szerk.): Grundgesetz. Mitarbeiterkom-

mentar und Handbuch. Band I. Art. 1-37 GG (Heidelberg: C. F. Müller 2002)

1625–1632.

JeMa 2015/1A L K O T M Á N Y J O G

Hoffman István: Az Alkotmánybíróság döntése a „lex Margitsziget” alaptörvény-ellenességéről szóló alkotmányjogi panaszról8

4.3 A hivatalbóli eljárás megindításával kapcsolatos kérdések

Az indítványozó az indítvány kiegészítésében – figyelemmel az Abtv. 32. § (1) bekezdés második fordulatára, amely alapján az Alkotmánybíróság jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközé-sét bármely eljárásában hivatalból vizsgálhatja – kifejezetten kérte, hogy az Alkotmánybíróság hivatalból vizsgálja meg, nem ütköznek-e nemzetközi szerződésbe az Mötv. és a Bptv. rendel-kezései. Mivel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt visszautasította, nem kellett kitérnie a nemzetközi szerződésbe ütközés kérdésének vizsgálatára.

Álláspontunk szerint azonban – a határozat jelentőségére és iránymutató jellegére figyelemmel – érdemes lett volna leg-alább az indokolásban kitérni arra, hogy a  törvény esetében felmerül-e a  charta szabályainak megsértése vagy sem. Az Alkotmánybíróság a  visszautasítás miatt nem foglalkozott az ügy érdemi kérdéseivel, így a nemzetközi szerződésbe ütközés hivatalbóli vizsgálatával. Álláspontunk szerint a  chartába való ütközéssel kapcsolatos alkotmánybírósági álláspont jelzése esetén a döntés egyértelműbb lett volna.

5. A döntés jelentősége

Ez a végzés – rövid terjedelme ellenére is – fontos ügyekben adott egyértelmű iránymutatást.

(I) Legfontosabb eleme, hogy egyértelműen rögzítette: az Alaptörvény paradigmatikus változást hozott az önkormány-zatiság alkotmányos kereteinek értelmezésében. A  korábbi alapjogias megközelítésű, ám az Alkotmánybíróság gyakor-latában a  németországi értelmezéshez közelítő önkormány-zat-felfogást felváltotta az önkormányzatok állami szervi jellegét hangsúlyozó paradigma. Azaz a korábbi erősen autonomista, a németországi szabályozást mintának tekintő, de még azon is túlmutató magyar rendelkezéseket a helyi önkormányzatiság-nak a  francia mintákat követő, a  latin államokban alkalmazott másfajta modelljéhez közelítették a magyar alkotmányos ren-delkezések.13

(II) Az Alkotmánybíróság egyértelművé tette, hogy az Alaptör-vényből levezethető ilyen megközelítés alkalmazását nem zárja ki az, hogy a  korábbi Alkotmány egyes alapjogias jellegű ren-delkezéseit – így például a helyi önkormányzás sajátos, kollektív alapjogként történő értelmezését [Mötv. 2–3. §] – a helyi önkor-mányzatokról szóló sarkalatos törvénybe, az Mötv.-be iktatták.14

(III) Az Alkotmánybíróság ebből az állam egységességét hangsúlyozó – s egyébként az Mötv. preambulumában is meg-jelenő15 – megközelítésből kiindulva végül arra a következtetés-re jutott, hogy az önkormányzatnak nincsenek olyan, az Alap-törvényben garantált jogai, amelyek tartalmilag megalapoznák az alkotmányjogi panasz benyújtását. Ezzel lezárta azt a  jog-tudományban is nyitott kérdést, hogy az önkormányzatoknak a  jogaikat sértő bírósági döntésekkel (elsősorban a  Kúriának

az önkormányzati rendeletekkel és a  jogalkotási mulasztással, a  törvényszékeknek és az ítélőtábláknak az önkormányzati határozatokkal és a  határozathozatali, valamint közszolgálta-tás-szervezési mulasztással kapcsolatos döntéseivel),16 valamint jogszabályokkal kapcsolatban van-e lehetőségük az Alkot-mánybírósághoz fordulni. A  végzés leszögezte, hogy bár for-mailag az alkotmányjogi panasz benyújtására van lehetőség, az önkormányzatok sajátos állami szervi jogállása miatt nem telje-sülhetnek az alkotmányjogi panasz érdemi elbírálhatóságának tartalmi követelményei.

(IV) A szabályozásnak ez a módja tovább erősítette az önkor-mányzatoknak a  törvényhozótól való függését, hiszen a  tör-vényhozással szemben gyakorlatilag védtelenné vált a  helyi önkormányzat. Ráadásul az államigazgatással szemben is ki-szolgáltatottá válhat, hiszen az önkormányzat nem rendelkezik az Alaptörvényben védett jogokkal, így alkotmányjogi panasz benyújtására sem jogosult. Ez a túlzottan leegyszerűsítő indo-kolás elvileg annak a lehetőségét is kizárja, hogy államigazga-tási szerv által hozott, az önkormányzatiságot nyíltan sértő jog-szabállyal – kormányrendelettel, miniszteri rendelettel, önálló szabályozó szerv vezetőjének a  rendeletével – szemben sem nyújthatnak be alkotmányjogi panaszt. Kérdés, hogy mennyire tekinti az Alkotmánybíróság általános, valamennyi esetre al-kalmazandó mércének ezt a  megközelítést és mennyire csak a konkrét esetben követendő vizsgálati módszernek. Az indo-kolás [6]–[8] pontjának megfogalmazása arra utal, hogy általá-nosan alkalmazandónak tartja, azonban ez még finomodhat az esetleges későbbi eljárásokban hozott döntések során.

Hoffman István egyetemi docens • Eötvös Loránd tudományegyetem

Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszék • hoffman.istvan@

ajk.elte.hu

13 Erről részletesen lásd HOFFMAN (4. lj.) 287–289 és BALÁZS István: „A helyi

önkormányzati autonómia felfogás változásai az új törvényi szabályozás-

ban” Új Magyar Közigazgatás 2012/10. 40–42.

14 Lásd NAgy–HOFFMAN (3. lj.) 38–52.

15 Az Mötv. preambulum második mondatának első fordulata rögzíti, hogy

„[a] helyi önkormányzatok az egységes államszervezet részeként hozzájá-

rulnak az Alaptörvényben foglalt államcélok megvalósításához, elősegítik

a jogszabályi kötelezettségek teljesítését”. Ezzel lényegében hangsúlyoz-

za, hogy az önkormányzatok sajátos, viszonylagos elkülönültséggel és

autonómiával rendelkező, de az egységes államszervezet részét képező

szervek. Mindamellett azt is kiemeli, hogy az önkormányzati rendszer

elsődleges célja az államcélok megvalósítása és a jogszabályi kötelezett-

ségek teljesítése. Ez a szöveg is összhangban áll az Alaptörvény megköze-

lítésével.

16 Az önkormányzati normakontrollal kapcsolatos bírósági eljárások alkot-

mánybírósági felülvizsgálatának dogmatikai kérdéseit illetően részletesen

lásd HOFFMAN István – ROZSNyAI Krisztina: „Önkormányzatiság és nor-

makontroll” Közjogi Szemle 2014/1. 27–29.

JeMa 2015/1 A L K O T M Á N Y J O G

Koltay András: Az Alkotmánybíróság határozata az internetes kommentek polgári jogi megítéléséről 9

1. A tények

2. Pertörténet

3. A döntés érvelése

3.1 A többségi indokolás

3.1.1 A sajtószabadság és a véleményszabadság különbségei

3.1.2 Az internet szabályozásáról általában

3.1.3 A magánvélemény és a nyilvános vélemény megítélésének

különbségei

3.1.4 A moderálás szerepe a felelősség megállapításában

3.1.5 Minek minősül a tartalomszolgáltató tevékenysége?

(Híresztelés)

3.1.6 Minek minősül a tartalomszolgáltató tevékenysége?

(Közvetítő szolgáltatás)

3.1.7 A tartalomszolgáltatások közötti differenciálás

szükségessége

3.1.8 A komment tartalmáért viselt felelősség mint

a sajtószabadság korlátozása

3.1.9 A jogkövetkezmény arányosságának kérdése

3.1.10 A vélemény jogsértő jellegének szerepe

3.2 A párhuzamos indokolás és a különvélemény

3.2.1 Paczolay Péter párhuzamos indokolása

3.2.2 Stumpf István különvéleménye

4. A rendelkező rész és a ratio decidendi

5. A határozat érvelésének kritikája

5.1 A sajtószabadság és a véleményszabadság különbségei

5.2 Az internet szabályozásáról általában

5.3 A magánvélemény és a nyilvános vélemény megítélésének

különbségei

5.4 A moderálás szerepe a felelősség megállapításában

5.5 Minek minősül a tartalomszolgáltató tevékenysége? (Híresztelés)

5.6 Minek minősül a tartalomszolgáltató tevékenysége? (Közvetítő

szolgáltatás)

5.7 A tartalomszolgáltatások közötti differenciálás szükségessége

5.8 A komment tartalmáért viselt felelősség mint a sajtószabadság

korlátozása

5.9 A korlátozás arányosságának kérdése

5.10 A vélemény jogsértő jellegének szerepe

6. A határozat jelentősége

1. A tények

A Magyarországi Tartalomszolgáltatók Egyesülete (MTE) mint az internetes tartalomszolgáltatók önszabályozó szervezete ál-lásfoglalást tett közzé honlapján egy ingatlanközvetítő honlap hirdetési gyakorlatára vonatkozóan. Az MTE a  hozzá érkezett panaszokat megvizsgálta, és a honlap szerződési gyakorlatát eti-kátlannak és tisztességtelennek minősítette, tekintet nélkül arra, hogy bíróság megállapította volna, hogy jogellenes magatartást tanúsítottak. Az MTE az állásfoglalás közzététele mellett az inter-netes oldalon biztosította, hogy ahhoz bárki hozzászólhasson, ún. kommentek formájában véleményt nyilváníthasson. A kom-mentek között több hozzászólás tartalmazott az érintett vállalko-zásokat esetlegesen sértő véleményt, megjegyzést.

2. Pertörténet

Az ingatlanközvetítő honlap tartalomszolgáltatója ezt köve-tően pert indított az MTE-vel (valamint a  közleményt átvevő Zöld Újság és Index.hu kiadójával) szemben. Véleménye sze-rint a honlapon közzétett közlemény és annak továbbközlései, valamint az egyes kommentekben megjelent állítások nem valósak, sértő tartalmúak, és a  jó hírnév védelméhez fűződő személyiségi jogait sértik. Az első fokon eljáró Fővárosi Bíró-ság 19.P.21.022/2010/7. számú ítéletében a  felperes hirdetési gyakorlatát bíráló közlemény jogsértő voltát nem állapította meg, a  cikkhez kapcsolódó kommentekkel összefüggésben ugyanakkor kimondta, hogy azok az olvasói levelekkel azonos megítélés alá esnek, szerkesztett tartalomnak minősülnek, és így az MTE felel az ott megjelent, a  felperes jó hírnevét sértő tartalmakért. A felperesnek a jó hírnév védelméhez fűződő sze-mélyiségi jogai sérelme miatt a bíróság a honlapot üzemeltető MTE-t a perköltségek megfizetésére kötelezte.

A Fővárosi Ítélőtábla 8.Pf.21.129/2011/4. számú ítéletében az elsőfokú bíróság ítéletét helybenhagyta, megállapítva, hogy

Koltay András

Az Alkotmánybíróság határozata az internetes kommentek polgári jogi megítéléséről*

A tartalomszolgáltató polgári jogi felelőssége a jogsértő felhasználói tartalmakért

Hivatalos hivatkozás: 19/2014. (V. 30.) AB határozat, ABH 2014, 439.

Tárgyszavak: becsület védelme • jó hírnév védelme • médiaszabályozás • polgári jogi jogkövetkezmények • sajtószabadság • személyiségi jogok • szólásszabadság

• véleménynyilvánítási szabadság

Értelmezett jogszabályhelyek: Alkotmány 61. § • Alaptörvény IX. cikk • 1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről (Ptk.) 75., 78. és 84. §. • 2001. évi CVIII.

törvény az elektronikus kereskedelmi szolgáltatások, valamint az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások egyes kérdéseiről (Ekertv.) 2., 7. és 10. §

* Szakmai lektorálás: anonim.

A szerző köszöni TÖRÖK Bernát, NÁDORI Péter és SZIKORA Tamás építő

hozzászólásait, kritikáit, amelyeket a tanulmány eredeti kéziratához fűztek.

JeMa 2015/1A L K O T M Á N Y J O G

Koltay András: Az Alkotmánybíróság határozata az internetes kommentek polgári jogi megítéléséről1 0

amíg a honlapon közzétett állásfoglalás nem volt jogsértő, ad-dig a kommentekben megjelent tartalmak miatt az MTE meg-sértette a felperes jó hírnévhez fűződő személyiségi jogát. Az ítélőtábla indokolásában azonban eltérő megállapításra jutott a  kommentek megítélését illetően, és rögzítette, hogy azok nem minősülnek olvasói levélnek. Míg ugyanis kommentek formájában szerkesztői szűrés nélkül bárki kifejezheti vélemé-nyét egy adott témáról, addig az olvasói levelek közlésére csak szerkesztést követően kerül sor. Ettől függetlenül azonban a honlap tartalomszolgáltatója ugyanúgy felelősséggel tartozik a hozzászólásokban megvalósuló jogsértésekért.

Mindemellett azt is megállapította a  másodfokú bíróság, hogy a  kommentek magánjellegű megnyilvánulásoknak mi-nősülnek, így nem tartoznak az elektronikus kereskedelmi szol-gáltatások közé és az Ekertv. tárgyi hatálya alá sem. Azzal, hogy az MTE a  honlapján lehetőséget biztosított a  súlyosan sértő, lealacsonyító hozzászólások megjelenésére, híreszteléssel megvalósította a jó hírnév sérelmét. A bíróság álláspontja sze-rint az a tény, hogy a honlap tulajdonosa haladéktalanul törölte a jogsértő tartalmakat, a jogsértés objektív megállapíthatósága körében nem értékelhető, mindössze a kártérítési igény, illetve a felróhatóság alóli kimentés körében vehető figyelembe.

A Kúria mint felülvizsgálati bíróság a  jogerős ítélet táma-dott rendelkezéseit Pfv. IV.20.217/2012/5. számú ítéletében hatályában fenntartotta. Indokolásában kifejtette: azzal, hogy az MTE a  honlapján blogbejegyzések megtételére biztosított lehetőséget, az ily módon megjelenített tartalom esetében nem vonatkoztatható rá az Ekertv. 2. § l) pont lc) alpontjában meghatározott tárhelyszolgáltató korlátozott felelőssége. Erre tekintettel a honlap tulajdonosa nem mentesülhet a  jogsértő közlések miatt objektív jogkövetkezményként érvényesített jogsértés megállapítása alól, ugyanis – utalt a  Kúria a  Legfel-sőbb Bíróság egy korábbi döntésére – aki az internetes oldalán különböző hozzászólások elhelyezésére biztosít lehetőséget, annak számolnia kell azzal, hogy azok között jogsértő közlés is szerepelhet.

A Kúria leszögezte ítéletében, hogy a személyhez fűződő jo-gok megsértése objektív ténykérdés. Akit személyhez fűződő jogában megsértenek, a Ptk. 84. § (1) bekezdése alapján, alanyi jogon kérheti a jogsértés megállapítását.

Az MTE ezt követően alkotmányjogi panasszal fordult az Al-kotmánybírósághoz (ehhez a Zöld Újság és az Index.hu kiadója nem csatlakozott).

3. A döntés érvelése

3.1 A többségi indokolás

3.1.1 A sajtószabadság és a véleményszabadság különbségei

Az Alkotmánybíróság a  véleménynyilvánítási- és sajtósza-badság viszonyát illetően határozatában visszautalt a korábbi döntéseire, amelyekben a sajtószabadságot a szólásszabadság intézményeként azonosította. Ennek védelme kettős megala-pozottságú, ugyanis a sajtószabadság egyrészről az egyéni vé-

lemények, közlések szabad kinyilvánítását szolgálja (szubjektív alanyi jog), emellett párhuzamosan a demokratikus nyilvános-ság megteremtését és fenntartását hivatott elősegíteni (állami objektív intézményvédelmi kötelezettség) [57].

Jóllehet az Alaptörvény az egyes véleményeket azok érték- vagy igazságtartalmára való tekintet nélkül védelemben része-síti, ez nem jelenti azt, hogy az egyes vélemények tartalmuk alapján ne eshetnének korlátozás alá. A  véleménynyilvánítás szabadsága az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatában ki-tüntetett szereppel bír az alapjogok katalógusában, így a vele szemben mérlegelendő jogokat minden esetben megszorító-an kell értelmezni [49].

Az Alkotmánybíróság a véleménynyilvánítás szabadsága és a  sajtószabadság közti differenciálás kapcsán vizsgált határo-zatában elsődlegesen kifejtette, hogy amíg az előbbi az elvileg mindenki számára hozzáférhető kommunikáció – a  közlés és annak tartalma – szabadságát védi, addig az utóbbi a  véle-ményszabadság egy különös „tényállásaként” értékelendő, mint amely a vélemények terjesztésének szabadságát foglalja magában. A  sajtószabadság körében tehát nem az adott vé-lemény tartalma részesül védelemben, hanem annak a közön-séghez való eljuttatása, a terjesztés szabadsága – vagyis a véle-mény közlésének maga a folyamata és eszközei – kap oltalmat. Az Alkotmánybíróság ebbéli értelmezésében a sajtó tulajdon-képpen nem más, mint a véleménynyilvánítás szabadságának védelme alatt álló közléseknek a nyilvánossághoz való továbbí-tására, terjesztésére szolgáló eszköz [53]–[55].

A fentieket alapul véve az Alkotmánybíróság arra a megálla-pításra jutott, hogy a  szóban forgó esetben a  megsértett alapjog az MTE – mint az Alkotmánybíróság előtti eljárás indít-ványozója – állításával szemben nem általában a véleménynyil-vánítás szabadsága, hanem a sajtószabadság [44].

3.1.2 Az internet szabályozásáról általában

A véleménynyilvánítási szabadság gyakorlati kiteljesedése kap-csán az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy gyakorlásának tere és eszköze napjainkban egyre inkább az internet világa felé mozdul el. Elvi éllel leszögezi a testület, hogy az internet nem jogmentes terület, az ott folyó kommunikáció ugyanúgy jogi szabályozás tárgya lehet, az Alaptörvényben rögzített jogok és kötelezettségek érvényesülése a véleményközlés e formájában is megkövetelt [50].

3.1.3 A magánvélemény és a nyilvános vélemény megítélésének különbségei

A honlapon komment formájában megjelenő állításokat a Kú-ria által helybenhagyott jogerős bírósági ítélet magánjellegű megnyilvánulásoknak tekintette, ebből pedig arra a következ-tetésre jutott, hogy éppen ezért azok nem tartozhatnak az Ekertv. tárgyi hatálya alá [40]. Az Alkotmánybíróság ugyanak-kor nem értett egyet ezekkel a  megállapításokkal, álláspont-ja szerint ugyanis amennyiben a  kommentek magánjellegű megnyilvánulásoknak minősülnének, úgy nem élveznék a vé-leménynyilvánítás szabadságának az Alaptörvényben biztosí-

JeMa 2015/1 A L K O T M Á N Y J O G

Koltay András: Az Alkotmánybíróság határozata az internetes kommentek polgári jogi megítéléséről 1 1

tott védelmét. A  magánjellegű megnyilvánulásokat (amelyek egyébként az Alaptörvény VI. cikkében foglalt magánélet vé-delme körébe tartoznak) alapvetően ugyanis az különbözteti meg a véleménynyilvánítás szabadsága által is védett kommu-nikációtól, hogy utóbbit a nyilvánosság – vagyis „mindenki” – számára szánják, függetlenül attól, hogy az akár csak egyetlen személy magánvéleményét foglalja magában [42].

3.1.4 A moderálás szerepe a felelősség megállapításában

Az Alkotmánybíróság határozatában rámutat arra, hogy a  kommenteknek általában véve két típusa létezik, attól füg-gően, hogy az oldal (honlap) üzemeltetője előzetesen szűri-e a hozzászólásokat: a moderált és a nem moderált kommentek. A vizsgált esetben nem vitás, hogy a honlap üzemeltetője nem végzett moderálást, ezért a  jogsértő kommentekért elsődle-gesen azok szerzője tartozik felelősséggel. A legtöbb esetben azonban – amiként ez a  vizsgált hozzászólások esetében is történt – a  jogsértő személy beazonosítása nem lehetséges. Ez a többségi indokolás egyik utalása szerint azt eredményezi, hogy a hozzászólásért a honlap üzemeltetője felel [43], ugyan-akkor a  többségi indokolás máshol, hangsúlyosabb helyeken nem emeli ki azt, hogy az üzemeltető csak a  névtelen kom-mentekért lehet felelős – ezt a párhuzamos indokolás és a kü-lönvélemény is sérelmezi.

A testület megvizsgálta azt is, hogy alapvető jog arányos korlátozását jelenti-e a nem moderált, jogsértő tartalmú kom-ment miatt a  honlap üzemeltetője által viselt felelősség (itt sem differenciált azonban az anonim és azonosítható szerzőjű kommentek között). Az Alkotmánybíróság elvi éllel rögzítette, hogy a jogsértő közleményért való felelősség kizárólag a jog-sértő közlés tényén alapszik, és nem függ a moderálás meglé-tétől vagy annak hiányától, a jogsértés megtörténtét követően ugyanis a moderált és a nem moderált, nyilvánosságra kerülő komment helyzete azonos. Ebből következően jutott a testület arra a megállapításra, hogy az alapjog-korlátozás arányosságá-nak vizsgálatakor sem szükséges különbséget tenni a moderált és a nem moderált honlapok között [64]–[65].

3.1.5 Minek minősül a tartalomszolgáltató tevékenysége? (Híresztelés)

Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ítéletek szerint a jó hírnév sérelme híreszteléssel valósult meg. A  többségi indo-kolás a  bíróságok ezen álláspontját különösebben nem vitat-ta, nem vizsgálta, tekintettel arra, hogy a  bírói jogértelmezés (Ptk.-értelmezés) körébe tartozó kérdésnek ítélte [40].

3.1.6 Minek minősül a tartalomszolgáltató tevékenysége? (Közvetítő szolgáltatás)

Az Ekertv. az információs társadalommal összefüggő szolgál-tatók között különbséget tesz a szolgáltató, illetve a közvetítő szolgáltató között, amelyek felelősségét eltérően szabályozza a törvény. Míg a tartalomszolgáltató felel az általa rendelkezés-re bocsátott jogsértő tartalomért, addig a közvetítő szolgálta-

tó, noha főszabály szerint szintén felelősséggel tartozik az ilyen jellegű információkért, egyrészről nem köteles ellenőrizni az általa csak továbbított, tárolt vagy hozzáférhetővé tett infor-mációt, másfelől bizonyos feltételek fennállása a felelősség alóli mentesülését is eredményezi. A tárhelyszolgáltató akkor men-tesül a felelősség alól, ha nincs tudomása a tartalom jogsértő jellegéről, továbbá amint erről értesül, haladéktalanul intézke-dik annak hozzáférhetetlenné tételéről [29]–[37].

Könnyen előfordulhat ugyanakkor (amiként erre az Alkot-mánybíróság is utalt), hogy egy tartalomszolgáltató egyben a közvetítő szolgáltató kategóriájába is beletartozik. Amennyi-ben egy saját maga által készített tartalomhoz hozzászólások megtételére „felületet” biztosít, úgy az előbbi esetben tarta-lomszolgáltató, az utóbbi szolgáltatása miatt viszont a közve-títő szolgáltatói státusz illeti meg – és ehhez mérten tartozik felelősséggel a  megjelent információkért. A  vizsgált esetben is ilyen helyzettel állunk szemben: a  honlap üzemeltetője az érintett cégek szerződéses gyakorlatát kritizáló állásfoglalás tekintetében (tartalom)szolgáltatónak, míg a kommentek ese-tében közvetítő szolgáltatónak (tárhelyszolgáltatónak) minősül [38]–[39].

3.1.7 A tartalomszolgáltatások közötti differenciálás szükségessége

Az egyes szolgáltatótípusok közti fenti különbségtétel mellett az Alkotmánybíróság az egyes honlapok közti eltérésekre is rá-világított, kiemelve az ún. Web 2.0-s oldalak (például közösségi portálok, blogok) sajátosságait. Az ilyen weboldalak kívül esnek az ügyben vizsgált szolgáltatások körén, hiszen a konkrét eset-ben tipikusan magánjellegű megnyilvánulások közzétételére került sor, jellemzően meghatározott érintetti körnek címezve az egyes közléseket [61].

3.1.8 A komment tartalmáért viselt felelősség mint a sajtószabadság korlátozása

Kétségkívül a sajtószabadság korlátozását jelenti, ha a moderá-lás nélkül közzétett, egyébként jogsértő hozzászólásért a hon-lap üzemeltetője felelősségre vonható. A  korlátozás a  honlap üzemeltetőjének cselekvési szabadságát érinti, és kiterjedhet adott esetben az oldal fenntartási költségeinek növekedésére, illetve az üzemeltetőt általa egyébként nem választott maga-tartás tanúsítására is késztetheti [59].

3.1.9 A jogkövetkezmény arányosságának kérdése

Az Alkotmánybíróság azon megállapítása mellett, mely szerint az alapjog-korlátozás arányossága tekintetében sem indokolt különbséget tenni a moderált és nem moderált kommentek kö-zött – vagyis a moderálást nem vállaló üzemeltetővel szemben a  jogsértés megállapítása nem minősül aránytalannak –, leszö-gezte, hogy az arányosság megítélése a  jogsértés miatt meg-állapított kártérítés összegétől függ. A személyiségi jogsértések miatt megállapított kártérítés összegének arányosságát illetően ugyanakkor a sajtó- és véleménynyilvánítási szabadság korláto-

JeMa 2015/1A L K O T M Á N Y J O G

Koltay András: Az Alkotmánybíróság határozata az internetes kommentek polgári jogi megítéléséről1 2

zásával kapcsolatos általános alkotmányos elveket kell szem előtt tartani, e tekintetben tehát a  kommentek megítélése (illetve a honlap szerkesztőjének felelőssége) nem jelent speciális hely-zetet. Fontos ugyanakkor megjegyezni, hogy a kártérítés össze-gének arányosságát az Alkotmánybíróság egyedileg, a konkrét esetet vizsgálva tudja csak megállapítani [66]–[67].

3.1.10 A vélemény jogsértő jellegének szerepe

Az adott ügyben a felek között a jogsértés ténye nem volt vi-tatott, azt a  honlap üzemeltetője sem vonta kétségbe – így e tekintetben az Alkotmánybíróság sem folytatott le érdemi vizsgálatot –, mindössze az Ekertv.-re alapozva érvelését azt kifogásolta, hogy őt bármilyen „nem saját” tartalomért felelős-ség terheli, függetlenül attól, hogy a bejegyzést értesítésre ha-ladéktalanul eltávolította [56]. Megjegyzendő, hogy jogsértés hiányában a  honlap üzemeltetőjének felelőssége nyilván fel sem merülhetne. A határozat szerint tehát kizárólag a jogsértés tényén alapul a  honlap üzemeltetőjének felelőssége, és ezen túlmenően a hozzászólások moderálása vagy annak hiánya e tekintetben nem döntő szempont, a jogsértés bekövetkezését követően minden honlap (illetve üzemeltető) jogi helyzete azonos [64].

3.2 A párhuzamos indokolás és a különvélemény

3.2.1 Paczolay Péter párhuzamos indokolása

Az Alkotmánybíróság határozatában szereplő érveléssel ellen-tétben Paczolay Péter, az Alkotmánybíróság elnöke párhuzamos indokolásában arra az álláspontra helyezkedett, hogy az ügyet a szólásszabadság általános joga alapján kellett volna elbírálnia a  testületnek, és nem a  sajtószabadság alapján. Ennek alátá-masztásaként visszautalt a médiaszabályozás egyes rendelkezé-seinek alkotmányosságát vizsgáló 165/2011. (XII. 20.) AB határo-zatban foglalt elvi jellegű megállapításokra, amelyek értelmében a  „magáncélú közlések, honlapok, blogok, közösségi portálok stb. nem kezelhetők együtt a tömegek tájékoztatását vagy szó-rakozását szolgáló célzó internetes újságokkal, hírportálokkal”. Figyelemmel arra, hogy az ügyben szereplő szolgáltatás nem tartozik a médiaszabályozás tárgyi hatálya alá, és így az Alaptör-vény (sajtószabadságról rendelkező) IX. cikk (2) bekezdése alá sem, Paczolay véleménye szerint kiszámíthatatlan joggyakor-lathoz vezethet, ha a sajtószabadság a sajtó fogalmi keretein túl – vagyis sajtóterméknek nem minősülő egyéb internetes médi-atartalmak esetében – is alkalmazhatóvá válik. Az adott ügyben érintett alapjog meghatározását azért minősíti a különvélemény szerzője különösen relevánsnak, mert a véleménynyilvánítás sza-badságából és a  sajtószabadságból bizonyos esetekben eltérő alkotmányossági mércék adódnak [71]–[73].

Paczolay párhuzamos indokolásában arra is rámutat, hogy indokolt különbséget tenni a beazonosítható személytől szár-mazó komment és a névtelen hozzászólás között, amely meg-különböztetés számos következménnyel jár. Beazonosítható személy jogsértő hozzászólásának megjelenítéséért ugyanis Paczolay szerint kizárólag akkor lehetne felelősségre vonni

a moderálást nem alkalmazó honlap üzemeltetőjét – párhuza-mosan a komment szerzőjével –, amennyiben azt a neki kül-dött jelzésre haladéktalanul nem távolítja el [76].

Nem beazonosítható (névtelen) kommentelő esetén ösz-szetettebb a  kérdés, a  párhuzamos indokolás szerzője szerint ugyanis különbséget kell tenni a személyiségi jogsértés objek-tív és szubjektív jogkövetkezményei között. Az objektív jogkö-vetkezmények alkalmazása a honlap üzemeltetőjével szemben Paczolay szerint ez esetben is indokolt, ez ugyanis biztosítja a  jogsértés tényének megállapítását, illetve elégtétel adását a sérelmet szenvedett személy számára. A felróhatóság szem-pontjából ugyanakkor a szólásszabadság alkotmányos korláto-zását az jelenti, ha az üzemeltetővel szemben kizárólag akkor van lehetőség sérelemdíj, kártérítés megállapítására, ha a  ki-fogásolt hozzászólást a  hozzá érkezett jelzést követően nem távolítja el haladéktalanul. A névtelen kommentek vonatkozá-sában a párhuzamos indokolás hangsúlyozza, hogy – e jelle-gükből adódóan – eleve nem képesek jelentős mértékű sérel-met okozni, de amennyiben erre mégis sor kerülne, ultima ratio jelleggel a büntetőjog hatékony eszközrendszere még mindig rendelkezésre áll [77].

A Paczolay párhuzamos indokolásában foglaltak szerint a  szólásszabadság oldaláról nézve az a  releváns mozzanat, hogy a  felelősség telepítése kifejezze a honlap üzemeltetőjé-nek sajátos kapcsolatát a kommenteléssel, míg a személyiség-védelem felől a jogvédelem lehetőségének feltétlen biztosítá-sa tekinthető elengedhetetlennek [75].

Paczolay a  nem beazonosítható (jogsértő) kommentelővel szemben a személyiségi jogsértés objektív jogkövetkezménye-inek alkalmazását szükségesnek találta a személyiségvédelem hatékony érvényesítése érdekében. A  felróhatóság körében azonban kizárólag azt tekinti megkövetelhetőnek, hogy a hoz-zászólást a  figyelmeztetést követően haladéktalanul távolítsa el a szerzője, és ilyenkor a sérelemdíj vagy kártérítés kiszabását nem tartja arányosnak [77].

3.2.2 Stumpf István különvéleménye

Stumpf István alkotmánybíró különvéleménye szerint a mode-rált és nem moderált kommentek között „minőségbeli különb-ség” is felfedezhető, ugyanis míg előbbi esetben a hozzászólás közzétételére tudatos döntés eredményeképpen kerül sor, ami-nek a szerkesztői felelősség és a híresztelésért való felelősség szempontjából van jelentősége, addig a nem moderált kom-mentek esetében ez nem áll fenn [84].

A híresztelés tényállása – amiként erre Stumpf különvéle-ményében rámutat – a magyar jogrendben valamilyen hírnek, információnak mások számára széles körben történő továbba-dását, közlését foglalja magában. A híresztelés megvalósulásá-nak pedig elengedhetetlen feltétele, hogy a jogsértést elköve-tő tudatának át kell fognia a tényállítás jogsértő jellegét, azaz a jogsértés e formája aktív és tudatos magatartás következmé-nyeként valósulhat meg [86].

Stumpf ugyanakkor a  többségi indokolásban foglaltaktól eltérően amellett fejtette ki álláspontját különvéleményben, hogy a  Web 2.0-s oldalak elsődlegesen kommunikációs célra

JeMa 2015/1 A L K O T M Á N Y J O G

Koltay András: Az Alkotmánybíróság határozata az internetes kommentek polgári jogi megítéléséről 1 3

történő használata nem zárja ki azt, hogy azok tájékoztatási igénnyel is fellépjenek. Véleménye szerint a tájékoztatás és az ehhez kapcsolódó magánjellegű közlések nem egymást kizáró, hanem kiegészítő tevékenységként is jelentkezhetnek [92].

Stumpf a legenyhébb korlátozásnak az ún. értesítési-eltávolí-tási eljárás alkalmazását tartaná, de arra is rámutat, hogy meg-oldás lehetne a honlap üzemeltetőjének felelősségét kizárólag abban az esetben megállapítani, amikor a jogsértő hozzászóló személye nem beazonosítható vagy az üzemeltető nem kíván-ja azonosítani [83].

4. A rendelkező rész és a ratio decidendi

Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt elutasította. A honlap üzemeltetője a közzétett jogsértő tartalmú kommen-tekért abban az esetben is felelősségre vonható, ha a hozzá-szólásokat nem moderálja, ugyanis a sérelmes közléssel érintett személy jogainak védelme nem valósulna meg, amennyiben az internetes oldal üzemeltetője nem felelne a  jogsértő kom-mentekért. A jogsértő közleményekért való felelősség ugyanis egyedül a jogsértő közlés tényén alapul.

A személyiségi jogsértésekért megállapított vagyoni szank-ciók, kártérítések esetén is irányadók a véleménynyilvánítás és a  sajtó szabadságának korlátozásával kapcsolatos, az Alaptör-vény IX. cikkében szereplő alkotmányos szempontok, amelyek a  vélemény szabadságának és az egyén jogainak megfelelő egyensúlyát kívánják meg, figyelemmel a közszereplők bírálha-tóságának nagyobb szabadságára is.

Jogsértő komment esetén a honlap üzemeltetőjével (tarta-lomszolgáltatójával) szemben a személyiségvédelem körében rendelkezésre álló objektív jogkövetkezmények alkalmazása (például a jogsértés tényének megállapítása, nyilvános elégté-tel adása) arányosnak tekinthető.

5. A határozat érvelésének kritikája

5.1 A sajtószabadság és a véleményszabadság különbségei

Az európai alkotmányok és nyomukban az egyes jogrendsze-rek igyekeznek tartalmi és kodifikációs szempontból is elválasz-tani egymástól a szólás- és a sajtószabadság jogát. A médiára valamennyi európai államban önálló törvényi szabályozás vo-natkozik, az EU is alkotott önálló szabályozást az audiovizuális médiaszolgáltatásokra vonatkozóan.1 A  két jog szétválasztása a brit jogirodalomban is tükröződik.2 Közelmúltban megjelent cikkében Thomas gibbons is kiemeli, hogy a szólásszabadság az egyének és nem az intézmények (médiavállalkozások) joga, a  médiához kapcsolódó tulajdonosi jog pedig feltétlen, és nem azonos a szólásszabadsággal.3 A média mint „intézmény” elismerése ugyanakkor fontos, mert ha eléggé erőteljes, akkor elvben ellen tud állni a külső nyomásnak, de ezzel együtt is kor-látozás alá vonható a köz érdekében.4

Az EJEE a véleménynyilvánítási szabadságról szóló 10. cikké-ben ugyan nem nevesíti eltérő jogként a sajtószabadságot, de

egyrészt a  szövegből közvetve kiolvasható annak elismerése (amikor „eszmék közléséről” és a rádiókról, televíziókról nevesít-ve is szól), másrészt az egyezményre épülő joggyakorlat évtize-dek óta gyarapítja a sajtószabadság határaival kapcsolatos jogi gondolkodást. A 10. cikk 2. bekezdése e jogokat „kötelezettsé-gekkel és felelősséggel együtt járó szabadságokként” említi. Az EJEB következetes gyakorlata szerint a médiára „hárul” a köz-érdekű információk és a közérdekű témákhoz kapcsolódó véle-mények közzétételének feladata, sőt kötelezettsége.5

A szólás- és sajtószabadság megkülönböztetése messze nem csupán elvi kérdés. Ha a két jogot eltérőnek tekintjük, ak-kor hozzájuk eltérő részjogok és kötelezettségek kapcsolódhat-nak. A médiában dolgozót természetesen megilleti a szólássza-badság, de azt csak a médiára vonatkozó speciális szabályozás keretei között gyakorolhatja. A média demokratikus feladataira tekintettel azonban többletvédelem is megilleti. Ilyen jogosult-ság lehet például az információforrások védelme, a szerkesztő-ségek részbeni mentessége a házkutatások alól, a különleges belépési és hozzáférési jogosultságok (például egyébként zártkörű vagy korlátozott nyilvánosságú események helyszí-nére), az újságírókat a  média tulajdonosaival és hirdetőivel szemben megillető védelem, vagy a média bizonyos adózási kedvezményei. Ezzel párhuzamosan a média Európában spe-ciális tartalmi szabályozás alá esik (például a gyűlöletbeszéd és a gyermekekre káros tartalom korlátozása, az emberi méltóság védelme, a kereskedelmi kommunikáció korlátozása), fokozott szerephez jut a  szerzői jogi szabályozás, korlátozott a  piacra lépés és a  túlzott piaci befolyás megelőzése érdekében a  tu-lajdonlás, léteznek must-carry és must-offer szabályok, a műsor-kvóta-szabályok értelmében meghatározott mennyiségű eu-rópai (és egyes államokban nemzeti) tartalmat kell közzétenni, és szintén számos állam írja elő a kiegyensúlyozott tájékoztatás kötelezettségét, valamint ismeri el a válaszadási jogot. A pozitív jelleg elismerésének következménye az, hogy Európában min-den állam továbbra is fenntartja és működteti, finanszírozza a közszolgálati médiaszolgáltatás rendszerét, amelynek – má-sok mellett – két fontos funkciója az, hogy a piac által kielégítet-

1 Az Európai Parlament és a  Tanács 2010/13/EU irányelve (2010. március

10.) a tagállamok audiovizuális médiaszolgáltatások nyújtására vonatkozó

egyes törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseinek összehan-

golásáról (kodifikált változat).

2 Az elvi kérdések tisztázásának céljával lásd pl. Eric BARENDT: „Inaugural

Lecture – Press and Broadcasting Freedom: Does Anyone Have any Rights

to Free Speech?” Current Legal Problems 1991. 79; geoffrey MARSHALL:

„Press Freedom and Free Speech Theory” Public Law 1992. 40.

3 Thomas gIBBONS: „Free Speech, Communication and the State” in Merris

AMOS – Jackie HARRISON – Lorna WOODS (szerk.): Freedom of Expression

and the Media (Leiden & Boston: Nijhoff 2012) 36.

4 gIBBONS (3. lj.).

5 Lásd pl. Observer and Guardian v. the United Kingdom, judgment of 26 No-

vember 1991, Series A no. 216; Sunday Times v. the United Kingdom (no. 2),

26 November 1991, Series A no. 217; Thorgeir Thorgeirsson v. Iceland, judg-

ment of 25 June 1992, Series A no. 239; MGN Limited v. the United Kingdom,

no. 39401/04, 18 January 2011; Uj v. Hungary, no. 23954/10, 19 July 2011.

JeMa 2015/1A L K O T M Á N Y J O G

Koltay András: Az Alkotmánybíróság határozata az internetes kommentek polgári jogi megítéléséről1 4

len közönségigényekre is figyelemmel legyen, valamint hiteles és alapos hírszolgáltatást nyújtson.

E jogok és kötelezettségek léte, indokoltsága még a  „régi” médiarendszerben alapozódott meg, amikor a nyomtatott saj-tó mellett mindössze a rádió és a televízió létezett mint médi-um. Ugyanakkor az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelv már 2007-ben európai szintű szabályozás alá vonta az új szolgáltatások egy részét (a lekérhető médiaszolgáltatásokat, amelyek jó része az internetről érhető el). Az Európai Bizottság által a  médiaszabadság és -pluralizmus európai helyzetének áttekintésével megbízott magas szintű munkacsoport (High Level Group) 2013 januári jelentésében megállapította, hogy az internetes szolgáltatások terjedésével jogbizonytalanság kelet-kezett, mert nehéz megállapítani, hogy melyik szolgáltatásra milyen szabályok vonatkoznak, illetve melyik államnak van fe-lettük joghatósága. A  jelentés szerint az újságírókat megillető jogok és őket terhelő kötelezettségek az új médiakörnyezet-ben is tovább élnek, de ez feltétlenül újraszabályozást igényel.6

Ehhez képest a  vizsgált AB határozat többségi indokolása a  sajtószabadságot gyakorlatilag a  szólásszabadságot kiegészí-tő, „technikai jellegű” jogosultságnak láttatja. A  döntés szerint a sajtószabadság „a véleményeknek a közönséghez, a nyilvános-sághoz eljuttatásának szabadság[a]” [44], illetve „az információk és a  vélemények terjesztésének szabadságát jelenti” [54]. Az indokolás szerint a  sajtószabadság „nem a vélemény tartalmát védi, hanem a  vélemény eljuttatását a  nyilvánossághoz” [55]. A Paczolay-féle párhuzamos indokolás rögzíti is, hogy az ügyet nem a  sajtószabadság, hanem a  szólásszabadság kérdésének kellett volna tekinteni, hiszen az ügyben szereplő weboldal nem is volt sajtótermék [72]–[73]. A  vélemény rögzíti továbbá: „[a]z a kérdés, hogy egy ügyben az AB a sajtószabadság vagy a szó-lásszabadság általános joga alapján tárja-e föl az alapjogi össze-függéseket, nagy jelentőséggel bír, hiszen a két jogból bizonyos esetekben eltérő alkotmányossági mércék adódnak” [73].

Az Alkotmánybíróság korábbi döntései a vizsgált határozat-hoz képest jóval szélesebb és biztosabb elvi megalapozását adták a sajtószabadság alapjogának, és igyekeztek önálló jelen-tést adni a sajtószabadságnak. A 37/1992. (VI. 10.) AB határozat alig több mint két évvel a rendszerváltozás után rögzítette:

Az Alkotmány a  szabad kommunikációt – az egyéni maga-tartást és a  társadalmi folyamatot – biztosítja és védi […] [A]z Alkotmány 61. §-ából következik egyrészt a véleménynyilvání-táshoz való alanyi alapjog, másrészt pedig a demokratikus köz-vélemény kialakulása feltételeinek és működése fenntartásának biztosítására irányuló állami kötelezettség [Indokolás, I. 2. a) és b) pont].

A médiaszabályozás alkotmányosságát vizsgáló legutóbbi ha-tározat pedig kiemelte:

…a véleményszabadság egyszerre szolgálja az egyéni auto-nómia kiteljesedését és a  közösség oldaláról a  demokratikus közvélemény megteremtésének, fenntartásának a lehetőségét. […] A  sajtó a  szólásszabadság intézménye. Így a  sajtószabad-ság, amennyiben a  szólás, a közlés, a vélemény szabad kinyil-

vánítását szolgálja, úgy védelme szintén kettős meghatározott-ságú: a szubjektív alanyi jogi jelleg mellett a közösség oldaláról a  demokratikus közvélemény megteremtését és fenntartását szolgálja.7

A 2011-es határozat szerint

…[a] demokratikus közvélemény alakítása a  sajtó mint intéz-mény jogaként, egyben felelősségeként jelentkezik. […] A saj-tószabadság egyéni alapjogi megközelítés melletti, azt kie-gészítő közösségi alapú értelmezése – élesen elhatárolva azt a  különböző kollektivista, véleménymonopóliumon alapuló megfontolásoktól – nem idegen a demokratikus gondolkodás-tól, sőt a demokratikus jogrendszerek alapját képezi. A szabad sajtó működése és a demokrácia egymást feltételező fogalmak: csak a  döntési helyzetbe hozott egyén képes a  közéleti kér-désekre adekvát választ adni, a döntési helyzet kialakításában pedig a  szabad sajtó kulcsszerepet játszik. A  demokratikusan dönteni képes közvélemény kialakítása és működése ezért in-dokolhat az állam részéről az intézményvédelmen, a  keretek puszta megteremtésén túli beavatkozásokat.8

Az Alaptörvény hatálybalépését követően is született már olyan határozat, amelyik megerősítette a korábbi elvi kiinduló-pontokat.9 Lett volna tehát hová visszanyúlni, amikor a sajtósza-badság fogalmát ragadja meg a többségi indokolás, de – a saj-tószabadságtól eltérő alapjog, a  véleményszabadság fontos kérdéseire vonatkozó korábbi alkotmánybírósági állásfoglalá-sok részbeni idézésén túl – ez valamilyen okból elmaradt. (Bár a  határozat által eldöntött érdemi kérdésre ez nem hat ki, az Alkotmánybíróságnak nem árt figyelemmel lennie a  számos utólagos kommentátorra is, akik AB határozatok indokolásainak elejtett mondataiból messzemenő, és olykor önálló életre kelő következtetéseket vonnak le).10

5.2 Az internet szabályozásáról általában

Az indokolás megállapítja, hogy az internet „nem jogmentes terület” [50], de nem ejt szót bővebben az internet szabályozá-sának elvi kérdéseiről. Pedig ezek a kérdések számos esetben bizonytalansággal töltik el az érdekelteket, így némi alkotmány-bírósági útmutatás e területen is elkélne.

A korábbiakban egy-egy új médium elterjedését követően rövidebb-hosszabb idő elteltével megjelent az adott médi-umra vonatkozó önálló szabályozás (sajtótörvények, rádiójog, később az elektronikus média szabályozása), míg az internetre

6 A médiaszabadsággal és -pluralizmussal foglalkozó magas szintű munka-

csoport jelentése, 33; lásd az Európai Bizottság honlapján: http://goo.gl/

hVfH4Q.

7 165/2011. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás, IV. 1.1.

8 165/2011. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás, IV. 1.2.

9 7/2014. (III. 7.) AB határozat. [40] [48].

10 Lásd pl. [szerző n.:] „Kinyírta az online vitákat az Alkotmánybíróság?” Nép-

szabadság online, 2014. május 28.; http://goo.gl/TbwGOu.

JeMa 2015/1 A L K O T M Á N Y J O G

Koltay András: Az Alkotmánybíróság határozata az internetes kommentek polgári jogi megítéléséről 1 5

vonatkozóan speciális szabályrendszer a technológia elterjedé-se óta eltelt bő két évtizedben a nyugati világban m