ŠIAULIŲ UNIVERSITETAS

ĮVADAS Į VIEŠĄJĮ ADMINISTRAVIMĄ

K O N S P E K T A S

ŠIAULIAI 2008

TURINYS:

1. Viešojo administravimo apibrėžimai 1.1 Viešasis administravimas siaurąja ir plačiąja prasme1.2 Viešojo administravimo disciplina socialinių mokslų sistemoje1.3 Viešojo sektoriaus samprata1.4 Privataus ir viešojo sektoriaus skirtumai1.5 Viešojo intereso sąvoka

1

1.6 Viešojo administravimo funkcijos

2. Pagrindinės viešojo administravimo koncepcijos2.1 Viešojo administravimo teorijų ištakos: ankstyvosios viešojo administravimo teorijos 2.2 Konfucijaus mokymas, kameralistikos ir policijos mokslai, teisinės valstybės koncepcijos 2.3 Vilsono politikos ir administravimo dichotomija2.4 Weberio biurokratijos modelis. Biurokratijos sąvokos2.5 Naujosios viešosios vadybos teorija. Pagrindinės naujosios viešosios vadybos charakteristikos2.6 Diskusiniai naujosios viešosios vadybos aspektai. Naujoji viešoji vadyba pokomunistinėse šalyse

3. Viešoji politika3.1 Viešosios politikos ir viešosios politikos analizės samprata. Viešosios politikos tipologija 3.2 Politikos proceso etapai: tikslų nustatymas, politikos formulavimas, jos priėmimas, įgyvendinimas, vertinimas3.3 Biurokratija politikos formavimo ir įgyvendinimo procesuose

4. Valdžių struktūra ir sąveika tarp jų4.1 Valdžių atribojimo principas ir jo reikalingumas: istorinis ir teisinis aspektai 4.2 Viešojo administravimo sistema Lietuvoje. Viešojo administravimo lygmenys4.3 Centriniai viešojo administravimo subjektai4.4 Teritoriniai valstybinio administravimo subjektai 4.5 Savivaldybių administravimo subjektai

5. Pagrindinės Lietuvos valstybės institucijos 5.1 Parlamentas ir parlamentarizmas5.2 Atstovaujamoji valstybės valdžios institucija Lietuvoje – Seimas. Seimo rinkimų tvarka5.3 Seimo struktūra: pirmininkas, valdyba, komitetai ir komisijos, seniūnų sueiga, frakcijos5.4 Seimo kompetencija, funkcijos. Seimo steigiamos institucijos 5.5 Lietuvos Respublikos vyriausybė. Vyriausybės įstatymas. Vyriausybės formavimas, sudėtis, įgaliojimai ir kompetencija5.6 Vyriausybės programa. Ministras pirmininkas, jo kompetencija. Vyriausybės kanceliarija5.7 Respublikos prezidentas. Prezidento įstatymas. Prezidento rinkimų tvarka ir įgaliojimų nutrūkimas5.8 Prezidento įgaliojimai santykiuose su Seimu, Vyriausybe. Prezidentas ir teisminė valdžia. Prezidento kanceliarija 5.9 Prezidento kompetencija krašto apsaugoje ir užsienio politikoje. Prezidento steigiamos institucijos

6. Vietos savivalda ir teritorinis valdžios paskirstymas

2

6.1 Apskritys, apskrities viršininko administracija. Dekoncentracija ir decentralizacija 6.2 Vietos savivaldos samprata. Vietos savivaldybių institucinė struktūra: taryba, meras, administracija. Savivaldybių funkcijos6.3 Savivaldybių santykiai su kitomis valdžios institucijomis. Vyriausybės atstovo institucija 7. Viešojo sektoriaus institucijų finansai ir biudžeto formavomo principai Lietuvoje7.1 Esminiai biudžetinės politikos bruožai. Valstybės biudžetas. Vietos savivaldybių biudžetas7. 2 Fiskalinės decentralizacijos problemos7.3 Nebiudžetiniai fondai7.4 Valstybės socialinio draudimo fondo biudžetas7.5 Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžetas

8. Viešosios programos, projektai, strategijos 8.1 Viešųjų programų rūšys ir jų rengimo formos8.2 Viešųjų programų ir projektų vertinimas8.3 Vertinimų procedūrų kriterijai ir metodai. Ekspertų sistemų vaidmuo verinime

9. Strateginis planavimas viešajame sektoriuje9.1 Strateginio planavimo ypatumai viešajame sektoriuje9.2 Strateginis planavimas Vyriausybės lygmeniu9.3 Strateginis planavimas instituciniu lygmeniu9.4 Strateginio planavimo proceso struktūra9.5 Strateginio planavimo įgyvendinimas: vertinimo kriterijai, audito problemos 9.6 Strateginiai sprendimai viešajame sektoriuje

10. Viešojo administravimo etika10.1 Etikos sąvoka10.2 Profesinės valdininkų etikos standartai10.3 Etikos problemos ir reakcijos į jas10.4 Nepageidaujamos valstybės tarnautojų elgesys10.5 Korupcijos priežastys ir pasekmės10.6 Etiškas sprendimų priėmimas10.7 Etikos kodeksai ir jų tikslai viešojo administravimo institucijose

11. Viešojo administravimo personalo vadyba11.1 Vadovavimo teorijos11.2 Žmonių išteklių planavimas viešajam sektoriui 11.3 Klasikiniai darbuotojų atrankos kriterijai11.4 Darbuotojų motyvacijos elementai. Karjeros problema11.5 Darbo santykiai ir jų reguliavimas11.6 Kompensavimo sistemos viešajame administravime11.7 Darbuotojų mokymas ir tobulinimas

12. Nevyriausybinių organizacijų ir viešojo administravimo institucijų sąveika12.1 Piliečių dalyvavimo valstybės valdyme prielaidos

3

12.2 Visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus teisinis reguliavimas12.3 Trečiojo sektoriaus ir nevyriausybinių organizacijų vieta šiuolaikinėje visuomenėje12.4 Nevyriausybinių organizacijų ir viešojo administravimo institucijų sąveikos ypatumai Lietuvoje

13. Viešasis administravimas užsienio šalyse13.1 Viešasis administravimas Vakarų Europos šalyse, Australijoje, Naujojoje Zelandijoje 13.2 Viešojo administravimo reformas Vidurio ir Rytų Europoje13.3 Viešojo administravimo sistemos ir jų reformos

LITERATŪRA:

1. Viešasis administravimas. Ats. red. A. Raipa. Kaunas, 20032. Viešojo administravimo efektyvumas. Ats. red. A. Raipa. Kaunas, 20073. Viešojo sektoriaus institucijų administravimas. Ats. Red. St. Puškorius. Vilnius, 2002 4. Viešasis sektorius. Jan Erik Lane. Vilnius, 2001 5. Viešųjų organizacijų teorijos. Robert B. Denhart. Vilnius, 20016. Viešojo valdymo reforma. Ch. Pollitt, G. Bouckaert. Vilnius 2003 7. Viešojoji vadyba. N. Thom, A. Ritz. Vilnius 20038. Naujoji viešoji vadyba. Ats. red. A. Raipa. Kaunas, 20079. Viešojo sektoriaus produktivumo didinimas. E. D. Rosen. Vilnius, 200710. Viešojo sektoriaus institucijų strateginis valdymas. M. Arimavičiūtė. Vilnius 200511. Lietuvos savivaldybių raida ir veiklos finansavimas. R. Stačiokas, J. Rimas, Kaunas 2002 12. Savivaldos institucijų socialinis politinis veiksmingumas. Ats. Red. St. Puškorius, Vilnius 200613. Vietos savivaldos samprata ir savivaldybės institucinė struktūra. A. Astrauskas, Vilnius 200314. Savivalda: filosofija, teorija, praktika. R. Lazdynas, Šiauliai 2005 15. www.kuss.lt Viešojo administravimo paskaitų konspektas.16. Lietuvos konstitucinė teisė - T. Birmontienė, E. Jarašiūnas, E. Kūris, M. Maksimaitis, G. Mesonis, A. Normantas, A. Pumputis, E. Vaitiekienė, S. Vidrinskaitė, J. Žilys; Lietuvos teisės universitetas, 2002

1. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO APIBRĖŽIMAI [ 1 – 8 ; 4 – 8, 10, 11 , 31, 32 ,33, 34; ]

Politikos mokslų atstovui viešojo sektoriaus sąvoka apima tiek viešųjų institucijų veikios rūšis, tiek ir sprendimų priėmimą ir įgyvendinimą tose institucijose. Taigi pirmiausia turime teoriją apie viešąjį sektorių kaip valdymo veiklos sritį, susijusią su

4

išdėstymu, perskirstymu ir reguliavimu, taip pat įvairiausias tų trijų sričių analizę apibendrinančias sąvokas. Kita vertus, turime dinaminę viešojo sektoriaus politikos perspektyvą, apimančią įvairių sektorinių ir kitokių politikų kūrimą ir įgyvendinimą. Viešajam sektoriui reikalingos ir aprašomosios, ir norminės sąvokos, nes reikia suprasti ne tik tai, kas vyksta viešosiose institucijose, bet ir nustatyti, kiek veiksmingi ir pageidaujami yra jų veiklos tiesioginiai rezultatai bei netiesioginiai padariniai. Iš esmės viešasis sektorius yra institucijų visuma, koordinuojanti skirtingų grupių, kurios įvairiais būdais prašyte prašosi vienokių ar kitokių viešųjų veiksmų, interesus.

Viešasis sektorius, kad ir kaip jį traktuotume, visiems mums daro didžiulį poveikį. Kaip galime spręsti, ar jis daro per daug, ar per mažai, ar savo funkcijas atlieka efektyviai ir tikslingai, ar taip jų neatlieka, ar tarnauja visuomenei, ar ne? Pagal tradicinį modelį viešasis sektorius tarnavo visuomenei per hierarchinių struktūrų, atliepusių politikų nuostatas, sistemą. Paprastai kalbant, normine reikalų puse rūpinosi politikai, jie užsiėmė visuomenės interesais, o efektyviai veikianti biurokratija turėjo užtikrinti tikslų įgyvendinimą. Tokio modelio atliepiamumas ir efektyvumas, jo tinkamumas realiam pasauliui daugeliu tyrimų buvo kvestionuojamas.

Liberalių demokratijų, arba vadinamųjų kapitalistinių demokratinių visuomenių, sąlygomis ekonomikoje ar visuomenėje ryškiai skiriami du sektoriai - viešasis ir privatusis. Ši bazinė dichotomija naudojama ir nustatant institucinius skirtumus, ir apibrėžiant interesus ar individualias preferencijas.

Viešajame sektoriuje veikia politinės institucijos, vyriausybė bei įstaigos, tuo tarpu privačiajame įsikūrusios įvairiausios rinkos institucijos. Asmenys, jų grupės, elitas vadinamąjį visuomenės (viešąjį) interesą dažnai naudoja kaip kriterijų problemoms spręsti viešajame sektoriuje, o privačiajame viešpatauja išimtinai privatūs interesai. Tradiciškai viešojo administravimo mokslu laikoma ta akademinių studijų sritis, kuri nagrinėja viešųjų institucijų sprendimų darymą ir vykdymą.

Viešųjų institucijų sistema yra šalies turtas. Jos, deramai naudojamos apibrėžti atitinkamos veiklos srities politiką, ją įgyvendinti ir administruoti, viešosios institucijos nacionalinei plėtotei yra tas pats, kas ir ekonomikos ištekliai. Bet tebėra problema, kaip reikia suformuoti viešųjų institucijų sistemas, kad administraciniu arba vadybiniu požiūriu jos veiktų „deramai". Peržvelgę viešųjų institucijų tyrimus pamatysime daugybę siūlomų įvairių teorijų, aiškinančių, kas sudaro „gerų" arba „efektyvių" viešųjų institucijų sistemą.

Tradicinė viešojo administravimo samprata pateikia principus, kuriuos pasitelkus suvokiamas viešasis sektorius ir kuriais remiantis galima imtis viešųjų institucijų reformų. Tačiau laikotarpiu po Antrojo pasaulinio karo kelių viešojo administ-ravimo suvokimo idėjų buvo visiškai ar iš dalies atsisakyta (Shafritz, Hyde, 1978; Lynn, Wildavsky, 1990). Toliau apibūdinsime kai kuriuos kritinius teiginius, nukreiptus prieš viešąjį administravimą kaip mokslo dalyką, nors šis dalykas, ko gero, niekada ir neegzistavo kaip griežtai suformuluotų principų arba tikslių sąvokų rinkinys (Shafritz, Ott, 1992).Viešojo administravimo principai

Apibrėžti viešojo administravimo santykį su viešuoju sektoriumi nėra lengva. Dažnai literatūroje apie beatsirandančią naują politinės ekonomijos sritį, užsiimančią viešųjų išlaidų trumpu ir ilgu laikotarpiais veiksnių nustatymu, iškyla viena skubiai spręstina problema - aiškiai apibrėžti viešojo sektoriaus sąvoką. Šiame skyriuje aptarsime įvairias „viešojo sektoriaus" prasmes, daugiau dėmesio skirdami kriterijų, naudojamų

5

skirti viešąjį sektorių nuo privataus, pagrįstumui. Taigi bandysime išsiaiškinti, dėl kokių priežasčių politiniame biudžete turi atsirasti vieni ar kiti išlaidų straipsniai.

Pagrindinė problema yra vadinamoji „demarkacijos problema"; čia tenka svarstyti, kam priskirtinos „viešumo" ir „privatumo" sąvokos, taip pat aptarti kriterijus, kurie gali būti tinkami identifikuoti viešuosius, privačius ar mišrius (viešus ir privačius) reiškinius ir kaip tokie sprendimai įgyvendinami. Viešojo ir privataus sektorių atskyrimas (demarkacija) apima semantinius klausimus, taip pat klausimus, kylančius siekiant rasti optimalų ar praktišką privatumo ir viešumo problemos sprendimą bei apibrėžiant būdus, kuriais būtų įvertinamas to ar kito sprendimo praktiškumas (Margolis, Guitton, 1969).Neįmanoma pagrįsti kokio nors dydžio viešąjį sektorių neapsisprendus, kokį įvairios apimties nacionalinių, regioninių ir vietinių gėrybių derinį turėtų teikti vyriausybė apskritai ir konkretūs jos lygiai konkrečiai . Viešojo sektoriaus dydžio problemos sprendimas yra fiskalinio federalizmo modelio parinkimo funkcija, t. y. reikiamų nacionalinės vyriausybės, regioninės vyriausybės ir vietinės valdžios biudžetų dydžių parinkimo funkcija. Šiame skyriuje pagrindinį dėmesį skirsime vadinamiesiems viešųjų finansų modeliams, kuriais bandoma apibrėžti viešąjį sektorių daugiausia remiantis ekonominiais kriterijais. Ar yra tokių prekių ir paslaugų, kurių prigimtinės savybės „natūraliai" daro jas viešosiomis prekėmis ir paslaugomis?

Pirmiausia aptarkime, ką apibūdina „viešojo sektoriaus" sąvoka. Dažnai laikoma savaime suprantama, kad viešasis sektorius yra politinių susirinkimų įteisintas biudžetas (arba biudžetai). Čia turima omeny politinis biudžeto sudarymas, įvairių valdžios lygmenų politinių institucijų surenkami ir naudojami ištekliai. Tai tik vienas iš kelių galimų apibrėžimų.

Tokiu apibrėžimu ignoruojamas kitas svarbus valdžios poveikio visuomenei šaltinis - įstatymų leidimas. Deja, įstatymų leidimo poveikį apčiuopti sunku. Ar visada valdžios paskelbtas teisės aktas vienodai suvaržo piliečių laisvę, ar visada naujas teisės aktas padidina individo santykines išlaidas, palyginti su išlaidomis esant laisvam pasirinkimui? Juk kartais gali būti, kad valdžios įstatymai tiktai pripažįsta savaime susiklosčiusią tvarką, nors tai įrodyti nelengva.

Patį bendriausią „viešojo sektoriaus" apibūdinimą formaliai galima pavaizduoti šitaip(AP1) - „Viešasis sektorius“ = apibr. „Vyriausybės veikla ir jos pasekmės“

Čia pateikiama viešojo sektoriaus samprata išreiškia tradicinį požiūrį į viešąjį sektorių kaip į viešojo administravimo arba viešosios valdžios sektorių galime pakeisti kita formule:(AP1-1) - „Viešasis sektorius" = apibr. „Valstybės bendrieji sprendimai ir jų pasekmės"

Jei remsimės biudžetu, viešąjį sektorių sudarys vyriausybės vartojimas, investicijos ir išmokos. Taigi:(AP2) „Viešasis sektorius" = apibr. „Vyriausybės vartojimas, investicijos ir išmokos"

Apibrėžimas AP2 yra gerai pagrįstas, nes šiuo atveju nebūtų neįveikiamų sunkumų apibūdinti kurios nors šalies viešąjį sektorių. Tačiau AP2 yra ganėtinai amorfiškas, nes trys jo elementai gali labai keistis vienas kito atžvilgiu. Skirtumas tarp, viena, viešojo vartojimo ir investicijų bei, kita vertus, viešųjų išmokų apibrėžiant viešojo sektoriaus dydį yra labai svarbus; vyriausybės vartojimo ir investicijų atžvilgiu galima norėti, remiantis samprotavimais apie vartotojo pasirinkimo principą, vienokio viešojo sektoriaus dydžio, o išmokų atžvilgiu, remiantis samprotavimais apie socialinį teisingumą

6

pasiskirstant turtą, pageidautinas to sektoriaus dydis jau būtų kitoks. Todėl praverstų AP2 keisti tikslesniu apibrėžimu:(AP3) „Viešasis sektorius" = apibr. „Valstybės vartojimas ir investicijos"

Apibrėžimas AP3 reikštų viešojo sektoriaus nusakymą pagal išteklių išdėstymą, tai yra pagal reiškinio esmę. Šiuo atveju argumentus apie reikiamą viešojo sektoriaus dydį tektų papildyti teiginiu apie reikiamą išmokų dydį. Liekana, gauta iš AP3 atėmus AP2, būtų pagrindas kalbėti apie paskirstomąjį viešojo sektoriaus interpretavimą. Iš to fakto, kad vyriausybė išdėsto prekes ir paslaugas, dar neišplaukia išvada, kad ji pati turinti jas gaminti.

Ketvirtoji „viešojo sektoriaus" definicija galėtų būti tokia:(AP4) „Viešasis sektorius" = apibr. „Viešoji gamyba"

Šitą AP4 reikia paaiškinti, nes ji tinka naudoti dviem skirtingiems atvejams: kai vyriausybė teikia gamybos priemones ir kai vyriausybei jos priklauso. Būtina skirti pateikimą nuo nuosavybės, nes pirmajam atvejui antroji sąlyga nebūtina. Be to, dar yra ir interpretavimas pagal užimtumą, nes vyriausybė gali teikti daug paslaugų anaiptol nebūtinai įdarbindama daug žmonių, lygiai kaip ir priešingai - įdarbinti daug žmonių ne-būdama didelio kapitalo kiekio savininkė.

Viešojo sektoriaus dydžio klausimas susideda iš kelių skirtingų problemų; klausti apie reikiamą viešojo sektoriaus dydį reikštų pateikti mažiausiai šešis klausimus:

1. Kokia yra tikroji vyriausybės valdžios vieta visuomenėje? Kitaip tariant, kiek privačios autonomijos patartina palikti? (Individo laisvės problema.)2. Kokią visuomenės išteklių dalį reikėtų palikti vyriausybei pasirinkti organizuojant viešąjį vartojimą ir investicijas? Ir kiek tų išteklių turėtų atitekti privačiam pasirinkimui? (Išdėstymo (alokacijos) problema.)3. Kokio dydžio turėtų būti vyriausybių biudžetas? Arba kitaip - kokia privačių pajamų dalis turėtų būti sukuriama nesikišant vyriausybei išmokomis? (Paskirstymo problema.)4. Kiek vyriausybės teikiamų prekių ir paslaugų turėtų būti vyriausybės ir sukuriama? (Gamybos problema.)5. Kiek gamybos priemonių turėtų priklausyti vyriausybei? (Nuosavybės problema.)6. Kiek visuomenės darbo jėgos turėtų dirbti vyriausybės organizacijose? (Biurokratijos problema.)

Imdamiesi viešojo sektoriaus sąvokos susiduriame su virtine esminių klausimų, kuriuos turime išnagrinėti vieną po kito.

Lietuvoje, kaip ir kitose šalyse, besirengiančiose integruotis j Vakarų Europos politines, ekonomines struktūras, viešojo valdymo reformavimas prasidėjo nuo pat nepriklausomybės atkūrimo. Pirmiausia buvo siekiama sukurti viešojo valdymo aparato struktūras, sugebančias priimti naujus politinius sprendimus, formuluoti šalies raidos strategiją, įtvirtinti demokratijos, rinkos, ekonomikos principus ir plėtoti teisinės valstybės bei pilietinės visuomenės santykius.Ši esminė valdymo aparato reforma papildoma valdymo principų, struktūrų ir administravimo technologijų adaptavimu prie naujos socialinės ir ekonominės situacijos, siekiant didinti viešojo sektoriaus administravimo efektyvumą.Viešasis administravimas, kaip mokslas ir kaip praktika, šiandienos Lietuvoje nėra visiškai naujas reiškinys. Viešojo administravimo akademinės studijos;kaip atskira studijų šaka, susiformavo tik pastaraisiais metais, nors atskiros disciplinos, susijusios su viešuoju

7

administravimu, buvo dėstomos ir tarpukario Lietuvoje. Dar 1926 m. išleista Kauno uni-versiteto dėstytojo P. Raulinaičio knyga "Administravimo principai". Stimulas plėtoti vadybos ir viešojo administravimo mokslą buvo žinomo vadybos teoretiko A. Graičiūno grįžimas iš JAV į Lietuvą. Jo anksčiau paskelbtais darbais Lietuvoje gyvai domėjosi ne tik akademinė bet ir platesnė visuomenė.

Ištisus sovietinio laikotarpio dešimtmečius vadyba ir administravimas buvo suvokiama tik kaip priemonė, padedanti įgyvendinti penkmečių planus. Viešojo administravimo studijų programų Lietuvos aukštosiose mokyklose nebuvo. Maždaug iki septinto dešimtmečio vadyba ir administravimas buvo priskirti prie "pseudomokslų " ir naujoms viešojo administravimo idėjoms visi keliai buvo uždaryti. Vėliau kai kuriose aukštosiose mokyklose buvo pradėti dėstyti su viešuoju administravimu susiję dalykai, tačiau specialiai viešajam administravimui skirtų programų nebuvo parengta iki pat nepriklausomybės atkūrimo. Todėl per penkiasdešimt primestos iš centro direktyvinės ir nelanksčios administracinės kontrolės bei izoliacijos nuo laisvosios rinkos, vakarietiškos socialinės, ekonominės minties raidos metų išaugo valstybės tarnautojų - biurokratijos sluoksnis, neturintis reikiamų valdymo ir administravimo įgūdžių. Viešojo administravimo teorijos ir praktikos sudėtingumą Lietuvoje sąlygoja ir tai, kad politinėje arenoje esančios partijos dažnai yra nepajėgios pasiekti konsensuso politiniais klausimais, nesutaria, kokia turėtų būti ir kaip turėtų funkcionuoti viešojo administravimo sistema.

Yra daug viešojo administravimo apibrėžimų, tačiau daugumos jų autoriai sutinka, kad viešasis administravimas apima:

administracinio personalo elgseną ir motyvacijas; -organizacinius susitarimus, įgyvendinant svarbias, valstybinėsreikšmės viešąsias programas;

administracinę aplinką, kurią sukuria administracinės sistemos ryšiai su politine sistema ir su visuomene.

1.1 VIEŠASIS ADMINISTRAVIMAS SIAURĄJA IR PLAČIĄJA PRASME

[1 – 6, 7; 2 – 8---12; 4 – 12, 13, 14;]

Jei bandysime analizuoti bet kokio valdymo organizavimą, matysime, kad dažniausiai išskiriamos trys valdymo rūšys, atliekančios valstybės valios vykdymo funkciją. Pirmoji valdymo rūšis, taikanti įstatymus konkrečiais atvejais, atsirandančiais, kada viešosios institucijos ir individai pažeidžia kitų subjektų teises, žinoma kaip teisinis valdymas. Antruoju atveju valdymas atlieka valstybės valios vykdymo priežiūrą; tai vals-

8

tybės sprendimų įgyvendinimo valdymas. Trečiuoju atveju valdymas apima mokslinę, techninę, komercinę valdymo sferą - tai administracinis valdymas.

Valdymui vis labiau sudėtingėjant, kiekviena minėtųjų valdymo rūšių vis labiau skiriasi nuo kitų dviejų. Labiausiai išsiskiria įstatyminis (teisinis) valdymas, turintis pakankamai aiškią (teisinę) valdymo funkciją.

Aptariant valdymo funkcijas, tenka pažymėti dvi esmines formalios valdymo sistemos funkcijas - politiką ir administravimą. Politika išreiškia valstybės valią. Administravimas privalo veikti politiką įgyvendindamas kaip valstybės valios išraišką, remdamasis bendriausiais viešojo valdymo principais - kolegialumu, demokratiškumu, teisėtumu, viešumu bei specialiųjų - principų - centralizavimo ir decentralizavimo-derinimu, administravimo subjektų pavaldumo ir atsakomybės, visuomenės interesų viršenybės prieš grupinius ir asmeninius interesus, visuomenės įtraukimo į viešąjį valdymą ir kt.

Tradiciškai viešasis administravimas suprantamas kaip valstybės tarnybos veikla, kaip studijų sritis ir kaip profesija. Viešasis administravimas tiesiogiai susijęs su viešųjų programų ir projektų valdymu, su viešosios politikos formulavimu, įvairių lygių administratorių rengimu. Viešojo sektoriaus darbuotojai, dalyvaujantys valstybės valdymo struktūrose ir atliekantys administravimo funkcijas, privalo tai atlikti funkcionaliai naudingai ir efektyviai. Jiems reikalingos žinios, įgūdžiai, organizuotumas, gebėjimas derinti veiklos metodus ir formas. Jie privalo gerai suprasti biudžeto formavimo, personalo valdymo, politikos analizės principus, sugebėti analizuoti viešųjų organizacijų vidinę ir išorinę aplinką, strategiškai mąstyti ir veikti, laikantis viešosios etikos normų ir standartų. Viešųjų institucijų darbuotojams būtinas komunikabilumas dirbant grupėse ar kitose kolektyvinėse struktūrose, sugebėjimas bendrauti su piliečiais ir kitos savybės, reikalingos darbui valstybės biurokratinėse struktūrose. Savarankiška visuomenės institucijų administratorių veiklos sfera apima svarbiausias vykdomosios valdžios veiklos dalis - nuo šalies gynybos ir nacionalinio saugumo iki socialinių bei aplinkosaugos uždavinių, nuo kelių projektavimo ir tiesimo bei jų priežiūros iki energetinių išteklių tyrimo ir racionalaus jų panaudojimo, nuo mokesčių ir finansų administravimo iki žmonių išteklių vadybos. Sprendžiant minėtas viešojo sektoriaus problemas, svarbiausiais administravimo metodikos elementais laikomi planavimas, biudžeto formavimas ir lėšų paskirstymas, viešųjų programų vertinimas, sprendimų priėmimas. Minėtos priemonės sudaro viešojo sektoriaus administratorių veiklos kasdienybę ir yra sėkmingos jų veiklos sąlyga.

Viešasis administravimas yra gana plati veikla, būdinga įvairioms valdymo formoms, lygmenims, turėjusiems ir turintiems skirtingą administravimo sąrangą, procesus ir techniką, veikiantiems įvairių socialinių ir ekonominių veiksnių, politinių jėgų, interesų grupių. Sąvoką „viešasis administravimas" lengviau apibūdinti kaip priemones, organizuoti, sutelkti žmogiškuosius, finansinius, technologinius ir informacinius išteklius įvairiems socialinių grupių tikslams pasiekti. Tobulindamos veiklos efektyvumo paieškas, viešojo sektoriaus organizacijos taiko įvairius metodus ir techniką, padedančius siekti darbo proceso struktūrizavimo pokyčių, stiprinti darbuotojų poreikių motyvaciją, tobulinti veiklos vertinimą. Svarbiausios laikytinos vadybinės organizacijų pastangos siekiant efektyvumo ir nukreiptos į organizacinės aplinkos sąrangos tobulinimą, alternatyvių sprendimų galimybių organizacinėse struktūrose užtikrinimą.

Viešasis administravimas apibūdinamas kaip plati, įvairiapusė valdžios ir valdymo institucijų veikla, apimanti politiką, viešąsias programas bei projektus. Viešasis administravimas suprantamas ir plačiau - kaip valstybės tarnyba, profesija, akademinės

9

studijos, dar kaip tam tikra atsakomybės rūšis, priskirta įvairių lygių viešosioms institucijoms, vykdančioms įvairias funkcijas -politikos, sprendimų įgyvendinimą ir kt. Kitaip tariant, viešasis administravimas gali būti suprantamas kaip veikla, daugiau koncentruojama į planavimą, vadovavimą, koordinavimą, išteklių telkimą ir naudojimą, valdžios veiklos kontrolę.

Kaip profesinės veiklos laukas, viešasis administravimas yra beveik vienodai tinkamas visoms nacijoms, esamoms valdymo sistemoms. Čia viešasis administravimas yra kaip mechanizmas, galintis padidinti politikos paveikumą ir monarchijose, ir totalitarinėse, ir demokratinėse šalyse. Valstybės viduje viešasis administravimas praktikuojamas įvairių valdžios lygių struktūrose. Skirtingų lygių valdžios struktūrų santykis, tarpusavio ryšiai yra viena didėjančių viešojo administravimo problemų šiandienos administravimo teorijoje ir praktikoje .Viešasis administravimas identifikavosi ir konceptualizavosi Europos šalyse, valdant kolonijas, nustatant ekonominius santykius ir fiskalinę politiką daugelyje pasaulio vietų, kai reikėjo vienokių ar kitokių viešojo administravimo formų, įgyvendinant valstybės politiką, teikiant viešąsias paslaugas. Čia išsiskyrė administratorių elitas, vykdomoji valdžia, strategiją kuriantys profesionalai bei kontrolės ir vertinimo struktūros. Elitinių struktūrų JAV viešajame administravime iš dalies pavyko išvengti arba jos nevaidino tokio ryškaus vaidmens kaip Europoje.

Viešojo administravimo konceptualizavimą galima suprasti kaip šiuolaikinės valstybės valdymo, administravimo problemų, funkcijų išryškinimą, reikalaujantį teorijos plėtotės ir leidžiantį gerinti politinių sprendimų formulavimą ir įgyvendinimą, modernizuoti valstybę.

Viešojo administravimo konceptualizavimą struktūriškai galima įvardytikaip:

• tolesnį demokratinių vertybių ir viešojo administravimo santykių, visų pirma, demokratinio valdymo įtvirtinimą, t.y. įgyvendinimą konstitucionalizmo, teisinės valstybės, pilietinės visuomenės galimybių, sąlygojančių visos visuomenės ir ją sudarančių individų galimybių garantijas;• viešųjų institucijų ir privataus verslo struktūrų santykio, integracijos teorinių apibendrinimų, naujų teorinių nuostatų kūrimą, šių santykių sistemos veiklos monitoringą, apibendrinimą ir jos modernizavimo krypčių rekomendavimą;• viešojo administravimo specialistų rengimą ir mokymą, metodikos analizę, jų sistemingo lavinimo būtinumą, klasikinių, biurokratijos veiklą apibendrinančių teorijų ir paradigmų analizę bei šiandieninės viešojo administravimo biurokratinės sistemos, jos veiklos demokratinės kontrolės tyrimus;• viešųjų institucijų veiklos konteksto metodikos elementus - analizę, planavimą, koordinavimą, sprendimų priėmimą, programų vertinimą- sudarančius viešinu institucijų darbuotojų veiklos kasdienybę, analitinių apibendrinimų ir šių elementų tobulinimo teorinį modeliavimą;• viešųjų institucijų darbuotojų teisinę, etinę atsakomybę prieš visuomenę ir interesų grupes už sprendimų priėmimo ir jų įgyvendinimo kokybę, kaip viešojo administravimo sistemos sudedamosios dalies kūrimą ir modernizavimą, naujų veiklos krypčių teorinę plėtotę;• naujų palyginamųjų viešojo administravimo sistemos modelių teisinį apibendrinimą, siekiant pritraukti pažangius viešojo administravimo teorinius konceptus ir praktinę patirtį pokomunistinėse šalyse, (Lietuvoje dažnai kyla dėl to, kad viešųjų institucijų sistemos ne visada struktūriškai tinkamai sudarytos ir

10

todėl ne visas joms keliamas užduotis pajėgia įvykdyti, dirba neefektyviai ir nekokybiškai).Nesant galimybių plačiau aptarti minėtųjų viešojo administravimo teorinių

problemų plėtojimo, apibendrinant prioritetines kryptis, derėtų išskirti kai kuriuos viešojo administravimo teorijos aspektus.

Šiandieninėje viešojo administravimo teorijos plėtojimo ir problemų praktinio sprendimo fazėje būtina nuodugniai ir sistemingai aiškintis klasikinius viešojo administravimo principus. Tradicinės viešojo administravimo teorinės koncepcijos suprantamos visų pirma, kaip tam tikrų principinių nuostatų suma, tačiau veltui ieškotume išgrynintų principų ir konceptų, nes tokių paprasčiausiai nebūna. Nėra vienintelio klasikinio chrestomatinio vadovėlio, kuriame būtų viskas apie viešąjį administravimą. Kartu galima būtų išvardyti nemaža solidžių šaltinių, bazinių leidinių. Visų pirma tai - W. F. Willotighby "Principles of Public Administration" (1927), L. Gulick and L. Urvick "Papers on the Source of Administration" (1937), D. VValdo "The Administrative State", H. Simon "Public Administration" (1950). M. Harmon, R. Mayer "Organization Theory for Public Administration" (1986), R. Denhardt "Theory of Public Organization" (1991), J.Shafritz ., A.Hyde "Classics of Public Administration" (1992), I. E. Lane. "The Public Sector"(1993); "New Public Management" (2001) ir kt.

Viešasis administravimas plėtojosi, remdamasis ir tokiais veikalais kaip W. Wilson "The Study of Administration" (1887), M. Weber "Gesellstrapt und wirtshaft" (1922). Viešąjį administravimą kaip mokslinę discipliną veikė ir „mokslinės vadybos" atsiradimas šio amžiaus pradžioje (F. Teilor, H. Fayol), organizacijų teorijų pagrindų susiformavimas.

Šios teorijos ir pagrindiniai konceptai buvo panaudoti konstruojant vadinamąjį idealaus tipo viešojo administravimo pagrindų modelį, kuriam būdingi visi šiuolaikinio viešojo administravimo bruožai.Toliau reikia išskirti esminius viešojo administravimo principus, pagal kuriuos viešasis sektorius struktūrizuojamas į institucines struktūras, viešojo sektoriaus tarnautojų motyvaciją bei viešuosius interesus:

1. Viešojo sektoriaus institucijų uždaviniai ir tikslai nelemia politikų, bet realizuojami administratorių, siekiančių įgyvendinti racionalų sprendimų modelį.2. Administravimas remiasi priimtais dokumentais (įstatymais, nutarimais, sprendimais), ir tai daro viešąją įstaigą (biurą) šiuolaikinio valdymo šerdimi, esmine ląstele.3. Viešieji reikalai analizuojami, sprendžiami, remiantis valdymo taisyklėmis, įstatymine baze.4. Taisyklės, kuriomis vadovaujamasi organizuojant, dažniausiai gali būti techninės ar įstatyminės. Daugeliu atveju darbuotojų mokymas (treiningas) yra būtinas.5. Uždaviniai ir funkcijos skirstomi į funkciškai skirtingas sritis, kurioms suteikiamos būtinos priemonės ir kontrolė, sankcijos.6. Įstaigų vadybininkai surikiuoti hierarchiniu principu, kontrolės ir apskundimo galimybės yra procedūrinės. Pirmumas teikiamas centralizavimui, visi kiti principai yra lygūs.7. Organizacijų ir privačių struktūrų ištekliai ganėtinai skiriasi.8. Viešųjų įstaigų vadovai negali šių įstaigų pertvarkyti į privačias institucijas.

11

9. Viešųjų įstaigų tarnautojai pasirenka šias pareigas jausdami pašaukimą ar pareigą, prisiima didelius įsipareigojimus prieš visuomenę vykdydami savo vaidmenį.10. Viešajame sektoriuje vienintelis vyraujantis interesas - viešasis interesas, ribojantis asmeninius politikų ir administratorių interesus.Į viešojo administravimo modelius plačiausiai paplitę trys požiūriai. Pirmiausia

- normatyvinis modelis paplitęs civilizuotame pasaulyje ir skirtas valdymui įgyvendinti. Kitas požiūris - tai kritinis požiūris į administravimo modelius, kuriuose, antra vertus, neužtenka aprašomojo (deskriplyvinio) modelio tikslumo. Trečiu atveju manoma, kad viešojo administravimo modeliai neleidžia numatyti visų viešojo sektoriaus efektyvumo gerinimo problemų, kitaip tariant, sunkiai paaiškinti, kaip efektyviai turi dirbti viešasis sektorius. Naujausios viešojo sektoriaus organizavimo teorijos orientuotos į keletą postveberinių arba postvilsoninių koncepcijų, tačiau šios koncepcijos dažnai iš esmės skiriasi nuo klasikinio požiūrio.

Siekiant sukurti naujus viešosios politikos rengimo, įgyvendinimo ir vadybos metodus, šiandien būtina suteikti viešajam administravimui naujų bruožų, struktūrinių ir funkcinių elementų, t.y. turi būti tobulinami jau žinomi klasikiniai viešojo sektoriaus veiklą reguliuojantys, skatinantys ir vertinantys elementai. Kartu nauji politikos rengimo ir įgyvendinimo principai - tai kai kas daugiau nei grynieji viešojo administravimo modeliai, paplitę liberaliose demokratinėse visuomenėse, nes šiandien viešasis administravimas apima įvairias efektyvumo, piliečių motyvacijų teorijas. Todėl pravartu susisteminti vadinamuosius „naujojo" viešojo administravimo principus:

1. Siekis atskirti politiką nuo administravimo yra ne tik ne visai tinkamas, bet ir net abejotinas.2. Racionalus sprendimų priėmimas viešose institucijose negalimas apsiribojus vien grynuoju racionalizmu.3. Idealaus politikos įgyvendinimo modelio nėra, tuo labiau negali būti mechaninio viešojo sektoriaus tikslų ir uždavinių įgyvendinimo.4. Viešajame administravime geriausiai tvarkosi besireguliuojančios grupės.5. Viešųjų įstaigų administratoriai negali vadovautis vien taisyklėmis ir procedūromis, nesvarbu kokių tikslų ir efektyvumo jie siektų.6. Esant griežtam centralizavimui, viešajame sektoriuje susiklosto palankios sąlygos drausmei ir hierarchijai įtvirtinti, tačiau tai nebūtinai sąlygoja politikos įgyvendinimo efektyvumą. Gali būti ir atvirkščiai.7. Kur kas efektyviau veikia decentralizuotos viešųjų institucijų sistemos.8. Viešajame administravime gali įsigalėti iracionalios tendencijos, o tada rinka pateikia netinkamas, nekokybiškas viešąsias paslaugas.9. Viešųjų institucijų darbuotojai neturi ypatingų, kokių nors specialių motyvacijų; jie veikia siekdami kuo svaresnių asmeninių interesų -pagarbos, pripažinimo, pajamų, valdžios, prestižo ir etc. Nuo viešųjų institucijų gebėjimo planuoti, efektyviai parengti ir priimti

sprendimus, koordinuoti jų įgyvendinimą telkiant išteklius ir galimybes, priklauso visuomenės ekonominė situacija, valstybės pajėgumas ir įvaizdis integracijos procesuose, galimybės naudotis pasaulio politinių ir finansinių institucijų parama. Vykstantys pokyčiai, vertybių perkainojimo procesai, nepaisant nuolat atsinaujinančių trukdžių, būdingi pokomunistinių valstybių erdvei ir apima visas politinio, ekonominio, kultūrinio gyvenimo sritis. Nors reformoms siekiama suteikti organizuotą pobūdį, remtis teorija ir

12

modernios visuomenės praktiniais laimėjimais, orientuojamasi į institucinius, struktūrinius, funkcinius pokyčius, tačiau naujas visuomenės požiūris į vertybių perkainojimą, pačias vertybes, naujų paradigmų plėtros tempai aiškiai netenkina nei valdžios institucijų, nei pačios visuomenės. Kartu tenka sutikti su teiginiu, kad visuomenėje kokybiniai pakitimai prasideda nuo naujai suvokiamų vertybių sistemos, jie įsitvirtina evoliuciškai, ne aklai kopijuojant esamą kitų pasaulinės bendruomenės elementų patyrimą, o ieškant savų efektyvesnės veiklos formulių. Deja, dažnai mūsų viešojo sektoriaus pertvarkos konstruktoriai apsiriboja Europos šalių ar JAV institucinio-funkcinio patyrimo kopijavimu (kartais tiesiog klonavimu). Toks požiūris gerokai susilpnina metodologinį viešųjų institucijų reformų vaidmenį, visų pirma jų sisteminį, kūrybinį pradą, neleidžia panaudoti visų viešojo administravimo sistemos tobulinimo galimybių.

Efektyvios viešųjų institucijų veiklos tikisi mokesčių mokėtojai, finansuojantys viešąsias programas ir projektus. Nepaisant finansinių galimybių ribotumo, piliečių, jų grupių poreikiai ir reikalavimai viešosioms institucijoms nepaliaujamai auga. Ryškėja nusivylimas valdžios veiksmais, vyriausybės politika, nepasitikėjimas svarbiausiomis valstybės institucijomis bei jų teikiamomis paslaugomis, viešojo administravimo struktūrų ir personalo dažnu nesugebėjimu įveikti netvarkos, finansinių problemų, paplitusio teisinio nihilizmo, nemažėjančio nusikalstamumo bei visuomenės nepasitikėjimo „biurokratija".

Siekiant aptarti viešojo administravimo efektyvumą itin svarbu suprasti, kokios yra neefektyvaus viešojo administravimo priežastys. Žinoma, valdžios institucijų neveiklumą, nekompetentingą viešųjų programų ir projektų rengimą ir jų įgyvendinimą lemia viešojo sektoriaus aplinka, tradicijos, piliečių interesų išraiška.

D.Osborne nuomone efektyvesnę viešųjų institucijų veiklą sąlygotų sistemingai pertvarkomas viešojo sektoriaus valdymas. Tačiau pagrindines viešųjų institucijų reformų kryptis formuojantys politikai ganėtinai dažnai pasirenka neteisingus sprendimus, neturi ar neskiria pakankamai lėšų valdymo ir administravimo procesams pertvarkyti, dažnai ir visiškai atsisako vienų ar kitų būtiniausių projektų, pradėtus valdymo pertvarkos žingsnius stabdo, o kartais ir visai jų atsisako.

Tai nedidina viešojo sektoriaus reputacijos. Neretai savęs klausiame: gal verslo žmonės protingesni, gal valstybės institucijose dirba vien tingūs ir korumpuoti valdininkai, nors dažnai girdime apie valdžios institucijų ir struktūrų pasiekimus realizuojant viešąsias programas ir paslaugas. Negatyvus požiūris į valdžios institucijų veiklos efektyvumo galimybes populiarus ne tik Lietuvoje, nors kartu tenka pabrėžti, kad, esant įvairioms viešojo sektoriaus vertinimo tendencijoms, modernioje visuomenėje privataus verslo struktūrų veikla nėra laikoma absoliučia panacėja, įgyvendinant programas ir projektus visuomeniniams poreikiams tenkinti. Visuomenei be paliovos kontroliuojant, vertinant masinės informacijos priemonėms, viešųjų institucijų ir valdininkų veiksmai nuolatos analizuojami, apibendrinami, susilaukia pagrįstų ir nevisai pagrįstų, o kartais perdėtų vertinimų ir prognozių. Neigiamos tendencijos viešajame sektoriuje nuolat fiksuojamos, o privačių struktūrų veikla susilaukia kur kas mažiau visuomenės dėmesio. Antai JAV kasmet savo veiklą nutraukia daugiau kaip trisdešimt tūkstančių smulkaus ir vidutinio verslo struktūrų, ir į tai žiūrima kaip į įprastą procesą, tuo tarpu nesėkminga atskirų viešųjų struktūrų veikla, viešųjų projektų žlugimas susilaukia sudėtingos visuomenės reakcijos ir vertinimo.

Tačiau viešojo sektoriaus valdymo principai, taisyklės ir regulaminai, skirti viešųjų programų finansavimui, planavimui, koordinavimui, personalo atrankai ir jų

13

mokymui dažnai neįgalina užtikrinti operatyvios ir efektyvios veiklos, nors jais ir stengiamasi siekti teisingų sprendimų, išvengti visuomenę dezorganizuojančių politinių įtakų. Viešosiose institucijose sprendimams, programoms bei projektams parengti reikia žymiai daugiau laiko, koordinacinių pastangų, išteklių bei procedūrų. Praktika patvirtina, kad viešosios institucijos, vykdydamos reikalingus ir naudingus visuomenei projektus bei programas ir siekdamos paspartinti jų realizavimą, nepakankamai dėmesio skiria jųministravimo mokslo apibūdinimą savo darbe Administration (1973) yra pateikęs Andrew Dunsire'as.

Viešojo administravimo kaip dalyko atsiradimą paskatino teorinių arba norminių principų rinkinys, suformuluotas tokių mokslininkų, kaip Johnas Stuartas Millis (Representative Government, 1861, žr. Mill, 1964), Woodrowas WiIsonas („The Study of Administration", 1887, žr. Shafritz, Hyde, 1978), ir Maxas Weberis (Geselscbaft und Wirtschaft, 1922, žr. Weber, 1978). Viešojo administravimo mokslą taip pat veikė XX a. pradžiojc beesiformuojanti „mokslinės vadybos" mokykla (F.W. Taylor, H.Fayol), taip pat pagrindiniai organizacijų teorijos darbai.(Mintzberg, 1983; Morgan, 1986; Morgan 1990).

Pasitelkdami atitinkamus apibendrinimus galime sudaryti vadinamąjį idealų bendrąjį viešojo administravimo modelį, tai yra apibrėžtie kai ką paryškindami ir kai ką praleisdami, tai, kas yra tipiška viešojo administravimo sampratoje. Toliau pateikiame tuos pagrindinius viešojo administravimo principus, pagal kuriuos struktūruojamas arba turėtų būti struktūruojamas viešasis sektorius apimant jo institucinę struktūrą, valstybės tarnautojų motyvaciją bei viešųjų interesų statusą:

1. Viešųjų institucijų uždavinius turi apibrėžti politikai, o vykdyti - administracijos darbuotojai, šitaip įgyvendindami racionalaus sprendimų priėmimo modelio reikalavimus.2. Administravimas turi remtis rašytiniais dokumentais, kurių dėka įstaiga tampa šiuolaikinės valdžios šerdimi.3. Viešojo sektoriaus uždaviniai formuojami ir vykdomi kaip nepertraukiamas, taisyklėmis apibrėžtas procesas.4. Administravimo darbą reglamentuojančios taisyklės yra techninės arba teisinės. Abiem atvejais reikalinga tam tikra darbuotojų kvalifikacija.5- Užduotys arba funkcijos skirstomos j funkcionaliai skirtingas sritis, kurių kiekvienai suteikta atitinkama valdžia ir sankcijos.6. Ir pareigūnai, ir uždaviniai išdėstomi hierarchine tvarka, apibrėžiamos kontrolės bei apskundimo teisės. Jei visos kitos sąlygos vienodos, pirmenybė teikiama centralizavimui.7. Organizacijos ištekliai yra visiškai atskirti nuo jos narių, kaip privačių asmenų, išteklių.8. Įstaigos vadovas negali naudoti savo įstaigos privatiems tikslams.9. Kad įvykdytų įsipareigojimus, valstybės tarnautojai atlieka viešųjų interesų užduotis priklausomai nuo savo profesinio pasirengimo ar pareigos įsisąmoninimo.10.Viešajame sektoriuje yra vienas vyraujantis interesas - visuomenės (viešasis) interesas, kuris nustato politikų bei administracijos darbuotojų asmeninių interesų įtakos ribas.Toks viešojo administravimo modelis vertinamas trejopai. Dalis teoretikų

traktuoja jį pirmiausia kaip norminį šiuolaikinės valstybės funcionavimo modelį. Kiti kritikuoja jį dėl netikslumų. Pagaliau trečiuoju atveju jis kritikuojamas dėl to, kad

14

neįstengia nustatyti tų mechanizmų, nuo kurių priklauso viešojo sektoriaus našumas ir efektyvumas, tai yra kaltinamas dėl to, kad jis menkai tinka paaiškinti, kaip iš tikrųjų funk-cionuoja viešasis sektorius. Naujos viešojo sektoriaus teorijos orientavosi į tam tikrą povėberinę ar povilsoninę viešojo administravimo sampratą, siekdamos sukurti iš esmės kitokius nei klasikinis modelius.

Norint išplėtoti naują požiūrį į viešąsias institucijas - sprendimų priėmimą, įgyvendinimą, vadybą jose - pabrėžiami kiti nei klasikinio viešojo administravimo modelio požymiai. Naujieji viešosios politikos kūrimo ir įgyvendinimo principai savo esme yra daugiau nei vien bandymas tiksliau modeliuoti esamas liberaliosios demokratijos viešąsias institucijas, kadangi jie apima ir kitokią teoriją apie žmonių motyvus ir viešojo sektoriaus efektyvumą arba našumą. Šioje naujoje sampratoje rasime, be kitų, tokius principus:

1. Skirtumas tarp politikos ir administravimo yra nereikšmingas ir miglotas .2. Viešosiose institucijose racionalaus sprendimų darymo nėra, yra tik ribotas racionalumas. Politikos įgyvendinimas nuo viršaus iki apačios neveikia, todėl viešajame sektoriuje neįmanomas ir automatinis tikslų įgyvendinimas.4. Viešajame administravime geriausiai tvarkosi pačios sau vadovaujančios grupės.5. Viešojo administravimo pareigūnų negalima varžyti procedūrų taisyklėmis, nes svarbiausia, ko iš jų laukiame, — tai, kad jie įgyvendintų keliamus tikslus ir deramai atliktų savo pareigas .6. Dėl centralizavimo viešajame sektoriuje gali rastis sustabarėjimas, o dėl hierarchijos viešajame administravime - realaus įgyvendinimo stoka 7. Viešųjų institucijų sistemos efektyviausiai veikia tada, kai jos esti decentralizuotos.8. Viešajame administravime galimos iracionalumo tendencijos arba nemaža vadinamųjų šiukšliadėžių procesų rizika.9.Valstybės tarnautojai neturi specialaus motyvacijos tipo,jie veikia siekdami maksimizuoti savo interesus - pajamas, prestižą ir galią .Nors šias idėjas nuodugniau nagrinėsime tolesniuose skyriuose, dabar jas tik

trumpai aptarsime, kad išryškėtų skirtumas tarp tradicinio viešojo administravimo modelio ir vėlesniųjų modelių.

15

POLITINĖS SISTEMOS DIAGRAMA

1.2 VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO DISCIPLINA SOCIALINIŲ MOKSLŲ SISTEMOJE [5 – 44, 45, 152, 153, ]

Vertybių vaidmuo socialiniuose moksluose yra svarbus įvairiais požiūriais: kaip socialinių veikėjų vertybės veikia socialinius santykius, ir kaip socialiniai mokslininkai atrenka temas, kurios yra įdomiausios, arba svarbiausios. Akivaizdu, kad visų veikėjų elgesyje su kitais išryškėja tai, kokios vertybės ar rūpesčiai veikia jų poelgius, ir būtų beprasmiška bandyti suprasti veiksmą neatsižvelgus į tai, kokią prasmę jam teikė veikėjas. Socialinis mokslininkas, kitaip nei tiksliųjų mokslų atstovai, nuolat turi atsiminti, kaip kultūros vertybės reiškiasi individų veikloje. Be to, socialinis mokslininkas yra ir socialinis veikėjas, todėl mokslininko vertybės veikia ir tyrinėjamą temą, ir tyrimo ribas. Plačiąja prasme socialinis mokslininkas šiuos sprendimus priima, atsižvelgdamas į tiriamojo objekto kultūrinę svarbą. Konkrečiai visuomenei svarbios bus tos temos, kurioms socialiniai mokslininkai, tikėtina, skirs daugiausia dėmesio. Sociologija, anot Weberio, yra „mokslas, tyrinėjantis socialinio veiksmo interpretacinę sampratą, t.y. jo eigos ir padarinių priežastingumą".

VALSTYBINĖS INSTITUCIJOS

AUKŠČIAUSIEJI VADOVAI

VIDURINIOSIOSGRANDIES VADOVAI

DARBUOTOJAI

VISUOMENĖ

VALDŽIA, IŠTEKLIAI

PASLAUGOS

SĄNAUDOS,

GRĮŽTAMASIS RYŠYS

V A L D Ž I A

TEISMINĖ VYKDOMOJI

ĮSTATYMŲ LEIDŽIAMOJI

16

Sociologui rūpi, kaip sąveikaujantys subjektai konstruoja prasmės struktūras, kurios savo ruožtu nulemia ateities veiksmą.

Šis klausimas svarbus socialinio mokslo eigai, ir nors socialinis mokslininkas ieško objektyvaus tiriamojo reiškinio paaiškinimo, tie paaiškinimai neturi būti tokio pat lygmens, kaip tiksliųjų mokslų. Tačiau paaiškinimų paieškos socialinėje srityje išskirti-numas glūdi ne kokios nors teorijos aiškume, bet tame, kad tie paaiškinimai gali padėti suvokti žmogaus veiksmų unikalumą. Mes stengiamės suprasti tuos gyvenimo aspektus, kurie atrodo išskirtiniai. Netgi ieškodami bendros teorinės bazės stengiamės suvokti tai, kas unikalu.Ši mintis tiesiai veda prie Vėberio „idealaus tipo" sąvokos, kaip būdo suformuluoti socialinį supratimą. Kurdami „idealius tipus", pasak Vėberio, socialiniai mokslininkai gali objektyviai išanalizuoti socialinių įvykių poveikį individams ir visuomenėms. „Idealus tipas" nėra idealus normine prasme ir nereiškia, kad tam tikra socialinė sankloda yra pageidautina ar siektina. „Idealus tipas" greičiau yra tam tikras elementų, kurių derinys ypač svarbus kultūrai, sukūrimas ir abstrakcija. Šia prasme „idealus tipas" - tai daugiau negu paprastas įvykių aprašas, nes empiriškai jis gali ir niekada neegzistuoti. Tačiau jo konceptualioje reikšmėje glūdi socialinės realybės svarbaus komponento paaiškinimas ir interpretacija. Svarbu yra tai, kad „idealus tipas" susiformuoja iš susidomėjimo tam tikromis specifinėmis apibrėžiamomis problemomis.

Pasak naujojo viešojo administravimo specialistų, socialinių mokslų atstovams tik iš dalies pavyko sukurti aktualų mokslą, kadangi dėl atsidavimo pozityvizmui jų veikla apsiribojo duomenų rinkimu ir statistiniu manipuliavimu, vedusiu prie empiriniais duomenimis grindžiamos teorijos. Pernelyg nekritikuodamas tokio požiūrio, naujasis viešasis administravimas siekė vertybių, dalyvaujančių tyrimo procese, pripažinimo, ir tvirtesnio socialinių mokslininkų palaikymo. Pavyzdžiui, buvo teigiama, kad mokslininkų ir tyrimo subjektų vertybės dažnai veikia laisvą nuo vertybių pozityvistinių socialinių mokslų idealą ir kad, pripažinus tokią galimybę, galima būtų išaiškinti tyrimo procesą ir labiau jį susieti su socialinių problemų sprendimu. Buvo pabrėžta, kad mokslininkas tyrimo temą pasirenka tokią, kuria jis asmeniškai suinteresuotas, o ne tokią, kurią padiktuoja disciplina. Taigi didesnio socialinio sąmoningumo mokslininkai rinksis tokias temas, kurios svarbios visuomenei. Be to, pripažinus šališkumo galimybę, mokslininkas gali uoliau puoselėti tyrimo objektyvumą, taigi ir rezultato pagrįstumą.

Kitas mokslininko žingsnis būtų tyrimo metu gautas žinias panaudoti socialinėms sąlygoms gerinti. Mokslininko atsakomybė nesibaigia žinių pateikimu - tai ir jų skleidimas, ypač tiems, kurie gali kreipti viešąją politiką pasirinkta linkme. Viešojo administravimo mokslininkai dėl to, kad jų pažinimas yra išsamesnis, buvo raginami tapti labiau prieinamais administratoriais ir kaitos šalininkais. Taigi naujasis viešasis administravimas savo esme buvo norminis. Nors tyrimas gali būti empiriškai pagrįstas, buvo manoma, kad norminės išvados yra ne tik neišvengiamos, bet ir pageidautinos.Ar naujasis viešasis administravimas, turint galvoje jo didesnį dėmesį norminiams dalykams, buvo iš esmės alternatyva pozityvizmui, ar tik ragino jį reformuotis? Pastarosios pozicijos laikėsi George'as Frcdcricksonas (George Frederickson, 1971). Komentuodamas Minnowbrooko veikalą, jis rašė, kad naujasis viešasis administravimas nebuvo nei antipozityvistinis, nei antimokslinis, o tik siekė, kad mokslinė ir analitinė patirtis būtų naudojama įvairių veiklos krypčių poveikiui suvokti ir surasti naujų būdų, kaip patenkinti kliento poreikius. Minnowbrooko viešojo administravimo specialistus Fredericksonas gana tiksliai apibūdino kaip „antrosios kartos" bihevioristus, t.y. terminu,

17

primenančiu Gario Wamsley (1976, p. 391) vėliau sukurtą „naujojo socialinio mokslo" pavadinimą. Nors ir kritikuodamas naująjį viešąjį administravimą, Wam-sley apibendrino daugelio Minnovvbrooko konferencijos dalyvių poziciją ir palaikė pozityvųjį socialinį mokslą, kuris pripažįsta, kad „vertybės ir normos atlieka pagrindinį vaidmenį nustatant mokslinių tyrimų kryptį ir darbotvarkę" (p. 393-394).

Atrodė, kad naujajam viešajam administravimui labiausiai rūpi reformuoti pozityvistinius socialinius mokslus. Tačiau buvo viena išimtis, ir pagal naujajam viešajam administravimui būdingą regimybės ir realybės painiojimo tradiciją, išimtis tapo taisykle. Ta išimtis buvo Larry Kirkharto (Larry Kirkhart) darbas, pateiktas Minnowbrooko konferencijai. Jame buvo bandoma apibrėžti naująjį viešąjį administravimą iš egzistencializmo ir fenomenologijos pozicijų. Savo darbe Kirkhartas (1971) pastebi, kad nauji socialinių mokslų laimėjimai, ypač sociologijos, epistemologįjos ir psichologijos augimas galėtų būti pagrindas, leidžiantis atsisakyti tradicinio vėberiškojo požiūrio į racionaliąją biurokratiją. Tie laimėjimai, kurie, Kirkharto nuomone, buvo iššūkis pozityvistiniam požiūriui į socialinius mokslus, suteikia kelias „ne biurokratinių variantų" galimybes, iš kurių vieną Kirkhartas vadino „konsociatiniu" modeliu. Epistemologinis požiūris, kuris sudarė Kirkharto darbo pagrindą, buvo iš esmės antipozityvistinis ir daugeliu atžvilgių po dešimtmečio pranašavo naujų svarbių viešojo administravimo laimėjimų. (Tuos pasikeitimus nagrinėsime 7 skyriuje.) Tačiau būtų neteisinga naujojo viešojo administravimo atstovų grupę vadinti fenomenologine. Geriausiu atveju jie norėjo šviesuoliško viešojo administravimo mokslo, kuris tyrinėtų normas bei vertybes ir elgtųsi pagal jas.

1.3 VIEŠOJO SEKTORIAUS SAMPRATA[8 - 6,7,]

Dabartiniu laikotarpiu viešojo administravimo raida vyksta tradicinio arba senojo viešojo administravimo ir naujosios vadybos idėjų sandaroje. ją stipriai veikia globalizacijos procesai bei naujosios informacines technologijos. Šiuolaikinėje pasaulio bendruomenėje vykstantys socialiniai ir ekonominiai procesai neišvengiamai daro įtaką visų valstybių viešojo administravimo turiniui bei formai, ir todėl jo raidą lemia tiek valstybes viduje, tiek ir jos išorėje vykstantys procesai. todėl viešojo administravimo kaitą daugeliu atvejų sąlygojo keletas išsiskiriančių veiksnių, kuriuos sąlygiškai galima suskirstyti į vidinius ir išorinius. Prie pirmųjų priskirtini ekonominiu racionalizmu bei moderniųjų informacinių technologijų taikymu pagrįsti naujieji vadybos metodai ir naujieji teisiniai santykiai. Išorinė įtaka viešajam administravimui pasireiškia įvairiomis globalizacijos formomis. dauguma jų siejasi ir su naujų informacinių technologijų sparčia raida, pasaulinėmis organizacijomis ir kt.

Priklausomai nuo konkrečios valstybės išsivystymo lygio ir net nuo joje susiformavusių tradicijų, visi minėtieji veiksniai gali skirtingai veikti jos viešojo administravimo sistemos raidą. todėl, bandant prognozuoti pasirinktų raidos kelių perspektyvumą viešojo administravimo efektyvumo bei visos valstybės progresyvaus vystimosi aspektu, labai svarbu įvertinti tų veiksnių sąveikos įlaką viešojo administravimo raidos tendencijoms. Ši problema aktuali tiek teoriniu, tiek

18

praktiniu požiūriu, ypač valstybėse, kuriose viešojo administravimo sistemos dar lik formuojasi. Pastarieji 50 metų buvo gana ryškių pasikeitimų viešajame administravime metai. iš esmės vyko viešojo administravimo paradigmų kaita, kurioje gali būti išskiriamos keturios stadijos .

Pirmajai stadijai buvo būdingas tradicinis viešojo administravimo modelis, kurio pagrindiniai bruožai - hierarchija, nešališkumas, standartizacija, teisėtumas, racionalumas ir profesionalumas. Tačiau septintajame dešimtmetyje pradėta įrodinėti, kad tame modelyje per daug orientuojamasi į procesus ir procedūras, o ne į rezultatus, kad šiuo modeliu besivadovaujanti valdžia per lėtai reaguoja į pokyčius, ir pan. Tai sudarė prielaidas antrajai viešosios vadybos - stadijai, kurioje daugiau dėmesio buvo kreipiama į veiklos efektyvumą, vadybos principų taikymą, resursų efektyvesnį naudojimą, orientaciją į klientus bei didesnį jautrumą visuomenės poreikiams. tai buvo tam tikras įvadas į trečiąją - „naujosios viešosios vadybos" - stadiją, kurioje orientuojamasi į viešojo ir privataus sektoriaus bendradarbiavimą, siekiant efektyviau teikti paslaugas piliečiams. Šios viešojo administravimo formos pagrindiniai principai:

1) vadybininkų lankstumas, atliepiant į nacionalinės ir globalinės aplinkos pokyčius;

2) įgaliojimas vykdyti efektyvesnę verslininkišką į rezultatus orientuotą vadybą, įskaitant ir nuostatą ..prižiūrėti, o ne irkluoti";

3) nauji atskaitomybės mechanizmai, sudarantys prielaidas inovacijoms ir teikiantys pirmenybę rezultatams, o ne procesams;

4) verslo principų taikymas viešuosiuose reikaluose, įskaitant ir sutartimis grindžiamą funkcijų perdavimą išorinėms organizacijoms;

5) profesinės etikos viešajame sektoriuje skatinimas ir

6) vadyba siekiant rezultatų ir finansavimas atsižvelgiant į tuos rezultatus. Ketvirtoji stadija - valdymas (vadovavimas) - apibrėžiama kaip vertybių, programų ir institucijų sistema, padedanti visuomenei tvarkyti savo ekonominius, socialinius ir politinius reikalus, naudojantis valstybės, pilietinės visuomenės ir privataus sektoriaus sąveika'. t.y. šiuo atveju valdyme dalyvauja trys veikėjai: valstybes institucijos, kurios sudaro atitinkamą politinę, ekonominę ir teisine aplinką; privalusis sektorius, kuris teikia darbo vietas ir sudaro sąlygas pajamoms gauti, ir pilietinė visuomenė, kuri sudaro prielaidas socialinei ir politinei sąveikai.

Skirtingose valstybėse paprastai būna ir skirtingas minėtas viešojo administravimo stadijų išsivystymo lygis. Pavyzdžiui, ir dabartiniu laikotarpiu vienose valstybėse gali dominuoti pirmosios stadijos viešasis administravimas skirtinuose valstybėse paprastai būna ir skirtingas minėtų viešojo administravimo stadijų išsivystymo, kitose - trečiosios, esant ir ketvirtosios stadijos apraiškų, ir pan. nepaisant tam tikri) skirtingų akcentų įvairiose viešojo administravimo stadijose, visais atvejais viešasis administravimas turi atlikti jam valstybės priskirtas pagrindines funkcijas, įskaitant įstatymų įgyvendinimo ir tvarkos palaikymo funkcijas, nustatant socialinius standartus ir socialinės raidos tikslus, imantis priemonių pažeidžiamųjų visuomenės grupių bei aplinkos apsaugai.

Daugybė veiksnių, tarp jų ir subjektyvūs politiniai sprendimai, darantys įtaką viešojo administravimo raidai, apsunkina pasirinktų raidos kelių efektyvumo

19

prognozes. Daugeliu atvejų nėra ir negali būti vienareikšmių atsakymų į tai, kokios bus vienų ar kitų pokyčių viešajame administravime pasekmės. todėl šiame skyriuje nagrinėjamos tik bendrosios viešojo administravimo raidos tendencijos, vengiant konkrečių prognozių bei kategoriškų apibendrinimų.

Nors pastaraisiais metais ir lietuvių kalba pasirodė keletas darbų, analizuojančių naująsias viešojo administravimo formas [11-13; 17; 40; 42; 43], iki šiol nėra bendros nuostatos dėl kai kurių sąvokų, pirmiausia naujasis viešasis administravimas ir ..naujoji viešoji vadyba", vartojimo. net anglų kalboje tos sąvokos dažnai vartojamos kaip sinonimai. pavyzdžiui. ch. pollitt ir g. bouckacrt rašo, kad „iki aštuntojo dešimtmečio šis terminas (t.y. viešoji vadyba) nebuvo dažnai vartojamas, o „viešasis administravimas" tebėra labiau mėgstamas pavadinimas svarbiausiuose moksliniuose žurnaluose jungtinėje karalystėje ir jav. <,..> be to, prancūzijos, vokiclijos ir skandinavijos šalių mokslininkai lebeverčia šios srities pavadinimą kaip „viešasis administravimas" arba „administravimo mokslas" kur kas dažniau negu „viešoji vadyba" [38, p.24|. j. dcnhardt ir r. dcnhardt nurodo, kad „šios dvi sąvokos gali būti vartojamos kaip sinonimai ir dažnai taip yra, tačiau tarp jų galima įžiūrėti skirtumą, kad kalbant apie viešąją vadybą yra didesnis polinkis į vadybinės elgsenos ekonominę interpretaciją, o diskusijos apie viešąjį administravimą dažniausiai remiasi politikos mokslu, teise, sociologija ir organizacijų analize" [8, p.20].

Viešoji vadyba kaip sąvoka yra platesnė negu viešasis administravimas, [vertinant lietuvos įstatyminę bazę, dabartinėje lietuvių kalboje sąvoką viešoji vadyba tikslinga vartoti kalbant apie visą viešąjį sektorių, o viešasis administravimas kalbant apie vykdomosios valdžios įstaigas, t.y. sąvoka viešasis administravimas taikytina tik daliai viešojo sektoriaus organizacijų. tos nuostatos ir laikomasi šiame skyriuje, vartojant vieną ar kitą iš šių sąvokų.

Tradicinio ir naujojo viešojo administravimo ypatybių analizei skirta daug mokslinių publikacijų, nagrinėjančių įvairius „naujosios viešosios vadybos" ir naujojo viešojo administravimo teorijos ir praktikos aspektus (žr„ pvz., [12: 37; 48; 51: 54]). todėl šiame skyriuje atkreipiamas dėmesys tik į kai kuriuos tradicinio ir naujojo viešojo administravimo aspektus, padedančius išryškinti jų privalumus ir trūkumus.

Dabartiniu laikotarpiu pažangių demokratinių valstybių viešajame administravime siekiama įtvirtinti demokratines vertybes, pilietiškumą bei tarnybos visuomenės interesams principus. Todėl vyksta nuolatinė paieška, kaip, vadovaujantis demokratiniais valdymo principais, pasiekti efektyvesnio administravimo. Tai ir siejama su pastaraisiais dešimtmečiais atsiradusiomis ir toliau besivystančiomis naujomis valdymo ir administravimo formomis - „naująja viešąja vadyba" ir naujuoju viešuoju administravimu bei naująja viešąja tarnyba. šios naujosios formos nepaneigia, o tik papildo tradicinį viešąjį administravimą. todėl nėra nė vienos šiuolaikinės valstybės, kurios viešasis administravimas remtųsi tik naujojo viešojo administravimo, o juo labiau naujosios viešosios tarnybos, principais. Dažniausiai, vertinant atskirti valstybių viešojo administravimo sistemas, tik konstatuojama, ar jose yra išryškėję naujojo viešojo administravimo bruožai, ar pan.

20

1.4 PRIVATAUS IR VIEŠOJO SEKTORIAUS SKIRTUMAI

4 – 35,36, 37, 38, 39, 40, 74, 75, 1 –13, 14,93, 942 – 122,123,9 – 72---79

Teisės skirstymas į viešąją ir privatinę pradėtas Senovės Romoje. Viešoji teisė siejama su viešaisiais asmens interesais, o privatinė - su privačiais arba asmeniniais interesais.

Prof. P. Leonas viešosios ir privatinės teisės skirtumus išreiškė pagal keturis požymius:

1) pagal viešosios ir privatinės teisės įgijimo tvarką privatinę teisę įgyja atskiras asmuo, todėl privatinės teisės asmuo siekia ir yra suinteresuotas ją gauti. Viešoji teisė yra pritaikoma bendriems interesams;

2) pagal viešosios ir privatinės teisės netekimo tvarką privatinė teisė yra panaikinama subjekto nuožiūra, nes subjektas, būdamas privačios teisės įgaliotas, gali pagal sutartį teisę perduoti kitam asmeniui arba net ją panaikinti. Viešoji teisė negali būti subjekto panaikinta, nes ji nustatyta įstatymu ir tik įstatymo pagrindu viešosios teisės galima netekti;

3) pagal viešosios ir privatinės teisės turinį privatine teise asmuo ne tik naudojasi, bet ja disponuoja savo nuožiūra. Viešosios teisės asmuo negali pakeisti arba kaip nors kitaip ja disponuoti, nes jos tvarkymas priklauso valstybei;

4) pagal subjektų apibrėžtumą privatinėje teisėje subjektai aiškiai apibrėžti. Viešojoje teisėje subjektai neįvardijami.

Viešosios ir privatinės teisės klausimas labai svarbus siekiant išsiaiškinti viešojo administravimo sąvoką. Sąvokinių kategorijų formulavimas ir įtraukimas į sąvoką svarbus tiek parenkant terminą, tiek ir nustatant viešojo administravimo objektą.

Galima, žinoma, teigti, jog privačios ir viešosios veiklos išskyrimas įvairiausiose srityse - tokiose kaip išteklių išdėstymas (alokacija), pajamų paskirstymas, gamyba ir užimtumas - nėra svarbiausias dalykas. Išskyrimo (demarkacijos) problema, siekiant apibrėžti deramą viešojo ir savo ruožtu privataus sektoriaus dydį, iš tikro yra pasirinkimas tarp dviejų iš esmės skirtingų socialinio sąveikavimo modelių. Kaip skelbia klasikinis tekstas, „žmonių visuomenėje, tai yra taikiame individų bendradarbiavime, reikalai tvarkomi dviem būdais. Vienas iš jų - biurokratinė vadyba, antras - pelnui gauti vadyba" (Mises, 1962).

Žengtelti didesnio konceptualaus aiškumo link aiškinantis fundamentalias sąvokas, reikalingas išskyrimo problemai suvokti, padėtų sąveikavimo sąvokų, vartojamų skiriant privačią sritį nuo viešosios, įvairovės identifikavimas. Čia būtų tokios sąvokos: mainai ir valdžia, konkurencija ir hierarchija, laisvė ir investicijos arba grynosios pajamos, liekančios po to, kai vyriausybė pasiima savo dalį mokesčiais ir dalį gautų pajamų perskirsto gyventojams išmokų pavidalu. Čia ta visuomenės išteklių dalis, kurią vyriausybė teikia viešajam vartojimui beveik nemokamai arba naudoja investicijoms, yra vyriausybės pasirinkimo sritis, likusioji dalis tada yra privataus pasirinkimo sritis. Trečiasis apibrėžimas - viešasis perskirstymas - paveikia privatų pasirinkimą, bet visiškai jo nepakeičia. Ketvirtame, penktame ir šeštame apibrėžimuose antonimu būtų privatus

21

prekių ir paslaugų teikimas, pavyzdžiui, sudarant sutartis arba įgaliojant, turint privačią gamybos priemonių nuosavybę arba dirbant privačiose organizacijose.

Viešojo sektoriaus dydžio klausimas susideda iš kelių skirtingų problemų; klausti apie reikiamą viešojo sektoriaus dydį reikštų pateikti mažiausiai šešis klausimus:

1. Kokia yra tikroji vyriausybės valdžios vieta visuomenėje? Kitaip tariant, kiek privačios autonomijos patartina palikti? (Individo laisvės problema.)2. Kokią visuomenės išteklių dalį reikėtų palikti vyriausybei pasirinkti organizuojant viešąjį vartojimą ir investicijas? Ir kiek tų išteklių turėtų atitekti privačiam pasirinkimui? (Išdėstymo (alokacijos) problema.)3. Kokio dydžio turėtų būti vyriausybių biudžetas? Arba kitaip - kokia privačių pajamų dalis turėtų būti sukuriama nesikišant vyriausybei išmokomis? (Paskirstymo problema.)4. Kiek vyriausybės teikiamų prekių ir paslaugų turėtų būti vyriausybės ir sukuriama? (Gamybos problema.)5. Kiek gamybos priemonių turėtų priklausyti vyriausybei? (Nuosavybės problema.)6. Kiek visuomenės darbo jėgos turėtų dirbti vyriausybės organizacijose? (Biurokratijos problema.)

Gamyba vartojimasPrivati srilis

1 II

Viešoji sritis

III IV

Tie du kolektyvinio pasirinkimo mechanizmai - viešasis biudžeto tvarkymas ir rinka - kiekvienas turi savas sritis, kurias galima derinti be jokio konflikto. Pasirinkimo tarp planinės ekonomikos ir rinkos ūkio problema neaprėpia visų galimybių derinti viešąjį ir privatų sektorius. Galima teikti pirmenybę dideliam viešajam sektoriui anaiptol nepasisakant už griežtą planavimą. Dabar pažvelkime į tuos kriterijus, kurie lemia viešojo sektoriaus dydį, ir visai nebūtina planavimui teikti pirmenybę rinkos atžvilgiu. Tai darydami sutelksime dėmesį ties vyriausybės vykdomu išdėstymu (alokacija) ir perskirstymu, o ne planavimo procedūrų ar plačios vyriausybės nuosavybės naudojimu, jomis pakeičiant rinką, pasirinkimą ir konkurenciją.

Koks nors visuomeninio pasirinkimo mechanizmas parūpina piliečiams prekes ir paslaugas, kurių jiems, jų įsitikinimu, reikia; tas pasirinkimo mechanizmas turi užtikrinti ir priešingų interesų ginčų sprendimo taisykles, nes piliečiai gali nesutarti dėl paslaugų turinio.

Privačios ir viešosios sričių išskyrimo problema nesutampa su problema, kaip suderinti konkurenciją ir hierarchiją. Didelis viešasis sektorius gali veikti su pasirinkimo elementais ir konkurencija, nustatydamas mokėjimus už tai, kam namų ūkiai reiškia paklausą, ir kainų siūlymus už tai, kas būtų teikiama namų ūkiams iš pasiūlos pusės. Be to, dideliame privačiame sektoriuje gali būti nemenka hierarchija.

Biudžeto požiūriu viešojo sektoriaus dydis yra vyriausybės atliekama išdėstymo (alokacijos) arba perskirstymo funkcija; nei vienam, nei antram iš šių procesų nereikalinga išsamiai planuojama ekonomika arba visuomeninė gamybos priemonių

22

nuosavybė. Šiuo požiūriu viešasis sektorius ne tiek neigia, kiek sąveikauja su rinka, kuri remiasi daugiausia privačios gamybos priemonių nuosavybės sistema.

Tradiciniame globėjiškos valstybės modelyje tam tikro dydžio viešasis sektorius yra būtina rinkos mechanizmo egzistavimo sąlyga. Vyriausybės reguliavimas veikiau padeda nei kliudo rinkos mechanizmui veikti. Lygiai taip pat teisinga ir tai, kad biudžete mobilizuojamų bendrų išteklių ekspansija nebūtinai reiškia rinkos mechanizmo silpninimą. Jei tie ištekliai pervedami atgal piliečiams, prekių ir paslaugų rinkoms gali nebūti jokios žalos.

Pats savaime vyriausybės vartojimas ir investicijos nereiškia komandinės ekonomikos. Pirma, viešojo išdėstymo padidėjimas reikš vartojimo ir investicijų sprendimų priėmimo perkėlimą iš privataus sektoriaus - piliečių ir organizacijų - į valdžios institucijas tik tuo atveju, jei taip išdėstomos gėrybės tikrai gali būti išdėstomos rinkos mechanizmu. Antra, net jei viešajame vartojime viešasis biudžeto tvarkymas pakeičia rinką, tai savaime dar nepašalina rinkos iš gamybos. Daryti skirtumą tarp vartojimo ir gamybos nepaprastai svarbu (lentelė).

Nors rėmimasis viešojo biudžeto tvarkymu gamybos ir vartojimo srityse gali susiaurinti rinkos sritį, vis dėlto reikėtų pažymėti du momentus. Kai planavimo procedūros sukuria hierarchiją arba komandinius santykius, jos faktiškai gali ir nepašalinti rinkos veikimo, bet tik užimti jau buvu

Neretai teigiama, kad turtingų šalių su atstovaujamomis vyriausybėmis mišrios ekonomikos skirtumas tarp viešojo ir privataus sektorių sumenko. Vyriausybės išstumia rinką, keliais skirtingais būdais įsikišdamos į rinkos išdėstymo (alokacijos) mechanizmų veikimą ir pasekmes.

Nėra kokio nors vieno būdo atskirti privačią ir viešąją sritis. Į Viešąjį sektorių galima apibūdinti keleriopai:

(a) biurokratija, (b) planinė ekonomika, (c) valdžia, (d) viešasis išteklių išdėstymas (alokacija),(e) viešasis pajamų paskirstymas, (f) visuomeninė (viešoji) nuosavybė, (g) užimtumas viešajame sektoriuje.

Vien rinkos ydos nepakanka, kad vietoj rinkos atitinkamoje veiklos srityje geriau tiks vyriausybės veikla; viešoji politika taip pat gali pasirodyti esanti ydinga, tačiau ar įmanoma apskaičiuoti laukiamą rinkos bei viešosios politikos vertę siekiant padaryti priimtiną sisteminį sprendimą? Matyt, turėtume pabandyti spręsti demarkavimo problemą konstitucijos pakeitimu, kokiu nors būdu visam laikui įtvirtindami viešosios politikos ir rinkos santykinius dydžius.

Niekas negali aiškiau nusakyti viešųjų institucijų darbo, kaip jų ryšys su demokratinėmis vertybėmis. Visuomenės institucijos glaudžiai susijusios su jomis, visų pirma su demokratiniu valdymu, t.y. tokiu valdymu, kur pirmaeiliais laikomi daugumos žmonių interesai.

Šiandien demokratijos terminas apibūdinamas labai įvairiai. Modernioje visuomenėje demokratija remiasi politine sistema, kuri yra kelias į valdžios ir valdymo sutvarkymą. Priimdama sprendimus, valdžia tarsi jungia įvairias interesų grupes. Demokratija čia reiškia ir visuomenę, kur platieji visuomenės sluoksniai turi plačias savo

23

išrinktų valdžios atstovų kontrolės galimybes. Bet demokratiją galima apibūdinti ne tik kaip tam tikrų procesų ar procedūrų terminus, bet ir kaip tam tikras kultūrines vertybes, kurių siekia demokratinė visuomenė. Antai JAV demokratijos idėją padeda išlaikyti šios vertybės:

-Individualizmas, siekiantis sudaryti sąlygas kiekvieno individo potencialus realizuotis;-lygybės idėja, suprantama ne tik kaip asmens talento ar užimamų pareigų lygybė, bet ir kaip kiekvieno individo lygios galimybės pasirenkant gyvenimo kelią, tikslą. Demokratinėje visuomenėje lygybės samprata netoleruoja pirmenybės ar privilegijų atskiroms visuomenės grupėms, jų interesams. Visi piliečiai gali tikėtis iš valdžios institucijų vienodo vertinimo ir rezultatų;-trečia demokratijos vertybė yra laisvė, reiškianti individo galimybes save realizuoti, išsirinkti asmeninius siekius ir priemones juos įgyvendinti. Laisvė yra daugiau nei tam tikrų reglamentavimų ar suvaržymų nebuvimas - tai visų pirma laisvė pozityviai veikti, siekiant asmeninių tikslų, laisvė dinamiškai ir konstruktyviai darbuotis.Viešųjų institucijų veiklai daro įtaką minėtos vertybės, politinės tradicijos,

įvairių valdymo ir administravimo metodų paplitimas. Viešajame administravime įgyvendinant viešąją politiką, yra žinomos trys administravimo metodų rūšys.Politinis viešojo administravimo metodas - labiau siejamas su įstatymų leidimo funkcija ir su konstitucionalizmo vystymusi, konstitucinių visuomenės garantijų užtikrinimu.Vadybinis viešojo administravimo metodas - labiau siejamas su vykdymo, sprendimų, projektų ir programų įgyvendinimo funkcijomis, apibūdinančiomis viešųjų institucijų organizavimą ir vadybą.

Teisinis metodas viešajame administravime yra susijęs su jurisdikcijos funkcijomis, kurios apibūdina administratorių rolę, taikant ir naudojant teisę valstybinio reguliavimo ir kitose sferose.

Esama daug panašumų ir skirtumų tarp verslo administravimo ir viešųjų institucijų administravimo. Abiejose sferose dirbantys vadybininkai yra užimti organizacijų kūrimo ir plėtros reikalais, finansine apskaita, resursų naudojimu ir žmonių išteklių vadyba. Tačiau tiek teoretikai, tiek praktikai išskiria tris ryškiausius skirtumus. Pirmas skirtumas - institucijų veiklos tikslas ir veiklos vertinimas. Daugelyje verslo sričių svarbiausias tikslas ir veiklos matas, vertinant organizacijas, yra pelnas. Taip dažniausiai vertinamos ir individualios atskirų vadybininkų pastangos, ir bendra jų veikla organizacijos rėmuose. Toks vertinimas netinka viešosioms organizacijoms, kurių veiklos sąlygos yra skirtingos, jų veiklos finansiniai rodikliai ne visada gali būti svarbiausias kurios nors institucijos veiklos vertinimo kriterijus.Antras skirtumas išryškėja sprendimų priėmimo procese. Demokratinėje visuomenėje valdžios institucijos siekia, kad sprendimus priimant ir įgyvendinant būtų įtraukiama kuo daugiau piliečių. Privačiame versle sprendimai priimami žymiai greičiau, ir ne visada kokybiškai parengti.Trečias skirtumas - viešumas, skiriantis viešųjų institucijų veiklą. Siekiant efektyviai veikti ir suprantant valstybės institucijų atstovo vaidmenį ir atsakomybę, viešųjų institucijų darbuotojai jaučia nuolatinį visuomenės dėmesį, kontrolę, t.y. pastoviai yra tam tikroje teigiamos įtampos zonoje.

Išskiriant viešojo ir privataus verslo administravimo skirtumus, vis dažniau aiškėja, kad šiandien nebegalime suprasti šių skirtumų vien kaip skirtumus tarp orientacijų

24

į paslaugų teikimą ir į pelno siekimą. Vis dažniau susiduriame su situacijomis, kai tradicinės viešojo sektoriaus struktūros siekia pajamų augimo, o privačios struktūros orien-tuojasi į paslaugų teikimą. Tačiau, nepaisant šių tendencijų, ir toliau privačiose verslo struktūrose pelno siekis išlieka pirmaeilis interesas, o viešosiose institucijose svarbiausias tikslas ir toliau lieka viešųjų paslaugų organizavimas.

Viešajame sektoriuje dirbančių administratorių veikla įvairiapusė, reikalaujanti žinių, sugebėjimų, talento. Sugebėjimus galima skirstyti į abstrakčius, techninius ir žmonių pažinimo. Abstraktūs sugebėjimai -tai sugebėjimai teorizuoti, abstrakčiai mąstyti, suvokti organizaciją, atskiras jos struktūras, tų struktūrų poveikį vienų kitoms ir visai organizacijai - kaip visumą. Techniniai gebėjimai apima metodų, procesų ir procedūrų, reikalingų organizacijos veiklai, visumą. Žmonių pažinimas - tai sugebėjimas dirbti grupėje arba koordinuoti grupės veiklą. Kitu požiūriu, visuomenės institucijų veikla skirstoma į vaidmenis, kurie gali būti grupuojami į tris grupes - tarpasmeninį, informacinį ir spren-diminį. Vadybininkai, atliekantys šiuos vaidmenis, turi tam tikrą valdžią komandose, grupėse, biuruose, departamentuose. Oficiali valdžia suteikia administratoriams konkretų statusą, kuris reikalauja tobulinti piliečių, darbuotojų, komandos, grupės narių santykius, o tai savo ruožtu įgalina administratorius priimti pakankamai parengtus sprendimus ir paruošti organizacijos strateginio vystymo perspektyvas. Organizacijoje natūraliai išskiriami vadovų, lyderių ir kiti vaidmenys.

Kadangi valdžios įstaigos ir privačios bei kitos pelno siekiančios organizacijos (jas toliau vadinsime firmomis) skiriasi teisiniu statusu, ekonomine padėtimi, politine prigimtimi bei funkcijomis, tai reiškia ir jų skirtumus aplinkos faktorių įtakos bei sąveikos su kitomis institucijomis požiūriu, taip pat vidinės struktūros bei vidinių procesų požiūriu.

1. Aplinkos faktorių įtakal.l Rinkos

poveikio įtaka• Mažiau veikia į išlaidų sumažinimą., veiklos

(tikrumas dėl efektyvumą bei produktyvumą;asignavimų) • Mažiau veikia į skiriamų lėšų efektyvų

paskirstymą;• Jų veikla mažiau nusakoma rinkos parametrais

(kaina, pelnu irki.).1.2 Teisiniai ir kiti

formalūs• Daugiau procedūrinių suvaržymų ir veiklos sričių

suvaržymai apribojimų (mažesnė valdininkų autonomijapriimant sprendimus);

• Didesnė smulkmeniškų instrukcijų ir kontrolėstendencija;

• Didesnė išorinių poveikio faktorių įvairovė.1.3 Politinė įtaka • Didesnė išorinių neformalių poveikių įvairovė ir

intensyvumas (sandėriai, visuomenės nuomonė,interesų grupių reakcija);

• Didesnis "rinkėjų" (klientų grupių, prijaučiančiųpareigūnų ir kt.) palaikymo būtinumas.

2. Organizacijos ir aplinkos sąveika2.1 Priverslinum Dažniausiai kaip neišvengiama ir privaloma priemonė pasireiškia

25

as paskirstymo ir finansavimo sferoje.2.2 Poveikio

sferos dydisPlatesnė įtakos sfera ir todėl didesnė valdininkų svarba visuomenės gyvenime.

2.3 Visuomenės kontrolė

Didesnis visuomenės dėmesys ir kontrolė valdininkams ir jų veiklai.

2.4 Visuomenės viltys

Didesnės visuomenės viltys, kad valdininkai veikia bešališkai, jautriai, atsakingai ir garbingai.

3. Vidinė struktūra ir procesai3.1 Tikslų

įvertinimo kompleksiškumas ir sprendimų kriterijai

Didesnė tikslų ir kriterijų įvairovė.; Didesnis tikslų ir kriterijų neaiškumas ir neapčiuopiamumas;Didesnė konfliktuojančių tikslų tendencija.

3.2 Valdžių santykiai ir valdininkų vaidmuo

Mažesnis lankstumas ir mažesnė valdininkų sprendimų priėmimo autonomija;Silpnesnis, labiau fragmentinis valdžios poveikis žemesniems pagal hierarchiją padaliniams ir valdininkams;Didesnis nenoras deleguoti funkcijas kitiems, daugiau sprendimų priėmimo kontrolės laipsnių, aukštesnis formalaus reguliavimo lygis;Aukščiausiojo lygio vadovams tenka didesnis politinis ir atstovaujamasis vaidmuo.

3.3 Organizacinė veikla

Atsargesnė, griežtesnė; mažiau kūrybinga; Dažnesnė aukščiausiojo lygio vadovų kaita dėl rinkimų ir politinių paskyrimų, ir todėl dažnai nebaigiami įgyvendinti numatyti planai.

3.4 Skatinimas Sunkiau nustatyti, kas labiau turėtų būti skatinamas, kadangi keblu kiekybiškai įvertinti atskirų tarnautojų veiklos efektyvumą;Paprastai žemesnis pinigine išraiška valdininkų atlyginimas.

3.5 Tarnautojų asmeninės charakteristikos

Pageidaujami valdininkų bruožai: siekimas dominuoti, lankstumas, siekimas tobulėti.

Ryškiausi valdžios įstaigų ir firmų dominuojantys skirtumai

Jau buvo minėta, kad valdžios įstaigos skiriasi nuo firmų ir savo misija: jų misija - įgyvendinti įstatymus, ir todėl plačiąja prasme jų funkcija yra valdžios funkcija, t.y. jos turi siekti valdžios tikslų įgyvendinimo. Jos yra integralinė konstitucinės ir teisinės sistemos dalis, ir todėl konstitucija ir įstatymai yra atraminiai stulpai, į kuriuos remiasi val-džios įstaigų veiklos pobūdis ir jos turinys - tų įstaigų tikslai ir struktūra dažniausiai būna įstatymais apibrėžiama. Su tuo taip pat siejamos tų įstaigų funkcijos ir ištekliai bei valdininkų teisės ir pareigos. Demokratinėse valstybėse valdžios įstaigų įgaliojimai nustatomi demokratinei visuomenei priimtinais metodais bei atitinkamais teisiniais do-kumentais. Tai reiškia, kad demokratinėje visuomenėje valdžios įgaliojimai gali būti naudojami tik visuomenės sankcionuotiems tikslams. Antra vertus, valdžios įstaigose dirbantys asmenys privalo paklusti atitinkamos įstaigos veiklą reguliuojančioms taisyklėms bei įstatymams.

26

Visos valdžios įstaigos yra visuomenės ir aukštesnių organizacijų kontroliuojamos, tačiau, kaip žinia, paskirstytos valdžios sistema sudaryta iš daugelio, kartais ir sutampančių, valdžios linijų, ir todėl neretai susipina tiek vidinės, tiek išorinės atskaitomybės bei atsakomybės linijos. Tuo požiūriu valdžios įstaigos skiriasi nuo firmų, kurioms būdinga griežtesnė reglamentuota vidinė atskaitomybė bei atsakomybė. Valdžios funkcijų ir įstaigų padalijimas į smulkesnes dalis paprastai komplikuoja valdžios įstaigų atskaitomybę.

Politikos įgyvendinimas būna komplikuotas ar net sužlugdomas, jeigu nėra biudžeto ir personalo išteklių vadybinės kontrolės. Antra vertus, teisinis įstaigų statusas jas įpareigoja atlikti tam tikras funkcijas, tačiau ištekliai dažnai būna nustatomi kitų institucijų, kurios irgi turi atitinkamas veiklos taisykles bei gali būti veikiamos ir politikos. Dėl to galimos situacijos, kai išorinių jėgų nustatyti tikslai, neparemti atitinkamais ištekliais ir struktūromis, būna neįgyvendinami arba iš dalies neįgyvendinami, ir todėl tampa neefektyviais.

Valdžios įstaigos ne visada gali remtis rinkos ekonomika. Kai kurios prekės ir paslaugos yra naudojamos bendrai, ir jeigu jų kaina yra per didelė, laisva arba privati rinka paprastai yra nelinkusi tokių prekių ar paslaugų tiekti. Pavyzdžiui, gatvių apšvietimas padidina visų žmonių saugumą, nesvarbu, ar jie moka už tai, ar ne. Tokio tipo veikla paprastai tenka rūpintis valdžios įstaigoms, ir tuo atveju joms kartais tenka naudotis net prievartinėmis reguliavimo priemonėmis. Prievartines priemones kartais pasitelkiamos ir tada, kai atskirų asmenų ar firmų kokybės vadybos adaptaciją viešajame sektoriuje su organizacinės kultūros kokybiniais elementais. Apibendrintai galima pasakyti, kad pripažįstama galimybė diegti viešajame sektoriuje kai kuriuos visuotinės kokybės vadybos bruožus .

Šiuolaikinė visuotinės kokybės vadybos samprata, susiformavusi ir išsivysčiusi privataus verslo struktūrose, transformuojama į viešąjį sektorių kaip samprata ir kaip veikla, susumuojanti viešųjų paslaugų teikėjų ir klientų grįžtamąjį ryšį, institucijų veiklos monitoringą, procedūrų ir metodų įvairovę, organizacijos ir darbuotojų tobulėjimo kryptis, esminius veiklos efektyvumo parametrus ir dimensijas.Kita vertus, ir privatus sektorius keičiasi, perimdamas vis daugiau savybių iš viešojo. Privačiame sektoriuje vis dažniau siekiama išplėsti darbuotojų dalyvavimą organizacijos valdyme, vystyti demokratizacijos procesus, dalytis visa informacija, išskyrus komercines paslaptis. Privatus sektorius siekia sumažinti netvarką organizacijose: įvesti papildomas taisykles, įvairiausių procedūrų aprašymus; tai viena priežasčių, kodėl taip išplito ISO 9000 standartai.

Viešujų ir privačių organizacijų skirtumai Viešajame sektoriuje Privačiame sektoriujeTarnavimas visuomenei yra galutinis tikslas

Tarnavimas visuomenei yra rinkos dalies ir pelno didinimo bei organizacijos augimo sąlyga

Tikslas - protingai išleisti pinigus Tikslas - uždirbti pinigųŽymiai sunkiau susitarti, kas yra kokybė, ypač aukščiausiuose valdančiuose sluoksniuose

Paprastai yra įmanoma susitarti, kas yra kokybė

Sprendinių priėmimas yra atviras, ir siekiama, kad jis būtų ne tik atviras, bet jame būtų galima ir dalyvauti

Sprendimų priėmimas gali būti atviras arba uždaras, arba tarpinis variantas

27

Veikla galima konkrečių įstatymų, įsakymų ar kitų norminių aktų rėmuose, o tai riboja lankstumą, veikimo laisvę, įgalinimą, delegavimą, vietinę iniciatyvą ir sprendimų priėmimą

Nėra tokių įstatymų ar norminių aktų rėmų

Veikla apribota tarpusavyje susipynusiomis hierarchinėmis programomis (įdarbinimo lygybė, nuopelnų paskirstymas, atviras konkursas pareigoms), skirtomis įvairioms visuomenės gerovės dimensijoms patenkinti

Nėra tokios painiavos

Vadovai yra bendro atskaitomybės tinklo dalis: atskaitomybė yra demokratijos esmė

Organizacijos gali laisvai apsibrėžti savo atskaitomybės rėmus

Lygybės principas reikalauja lygaus požiūrio į visus klientus, o ypatingas aptarnavimas iškreipia demokratijos principus

Kiekvienas klientas priimamas kaip unikumas, netgi lygis, kuriuo suteikiamas kiekvienam klientui reikalingas aptarnavimas, nulemia verslo sėkmę

Būtina subalansuoti nuolat besikeičiančius ir dažnai prieštaringų klientų interesus

Galima susitelkti prie vieno didelio kliento - vien jo patenkinimas užtikrins verslo sėkmę

1.5 VIEŠOJO INTERESO SĄVOKA

Šiuolaikinei valstybei būdinga išplėtota reguliavimo sistema – būtų sudėtinga įvardyti bent vieną sektorių ar ūkinę veiklą, kuri nebūtų vienaip ar kitaip reguliuojama. Vis dėlto reguliavimas nelaikytinas atsieta nuo bendro visuomeninio-ūkinio (ar tiesiog viešojo) gyvenimo veikla. Valstybinis ūkio reguliavimas yra neatsiejamas nuo viešosios politikos ir viešojo administravimo, yra struktūrinė jų dalis. Kaip nurodo Raipa (2002), reguliavimas yra vienas iš viešosios politikos elementų, kuriuo siekiama naudos iš ribojimų, kontrolės taisyklių ir pan., o viešasis administravimas – viešosios politikos sprendimų įgyvendinimo priemonės. Taigi teigtina, kad valstybinis reguliavimas kaip viena iš viešojo administravimo išraiškų laikytinas viešosios politikos įgyvendinimo instrumentu, darančiu įtaką verslo sprendimams, o per tai – ir kiekvieno visuomenės nario kaip vartotojo gerovei; todėl reguliavimas kaip veikla laikytinas valstybės ar vyriausybės teikiama visuomenei viešąja gėrybe, kuri šalia kitų savybių yra teikiama nekonkurenciniais pagrindais.

Laikantis prielaidos, kad valstybiniu reguliavimu yra siekiama padidinti visuomenės narių kaip visumos gerovę, galima konstatuoti, kad valstybinis reguliavimas nėra savitikslis. Įprastai reguliavimas yra siejamas su viršuoju interesu – atsižvelgiant tiek į jo apimtį (viešas, taikomas atitinkamiems subjektams vardan visuomenės gerovės), tiek į jo vykdytojus (pareigūnai, paskirti vadovaujantis demokratiškai išrinktų pareigūnų, todėl visos visuomenės patikėtinių, nustatytomis taisyklėmis). Taigi pasirinkus šį tradicinį atspirties tašką – reguliavimas kaip nekonkurenciniais pagrindais teikiama viešoji gėrybė ir viena iš viešojo administravimo išraiškų, įgyvendinančių viešosios politikos tikslus

28

vardan viešojo intereso, – reikia nustatyti, koks turinys yra sudėtinas į viešojo intereso sampratą, kad būtų galima įvertinti reguliavimo veiksmingumą, t. y. kiek valstybinisreguliavimas išpildo viešojo intereso nubrėžtus poreikius. Iš to logiškai plaukia, kad yrareikalinga aiški viešojo intereso samprata.

Atidžiau pažvelgus į reguliavimo veiklos sritis, ypač infrastruktūrinių sektorių reguliavimo veiklas, matyti, kad viešojo intereso (angl. public interest) ir ekonomikos (angl. economics) skirtumas yra išblukęs (Kessides, Willing, 1995; Longley, 2003); kaip nurodoma darbuose (pvz.,Condon, 2003), dažnai reguliuojančiai institucijai pačiai yra paliekama spręsti, kas yra „viešasis interesas“, kuriam jai pavesta atstovauti konkrečiu atveju.

Praktiniu požiūriu tokiais atvejais viešojo intereso interpretacija, kuria remiamasi grindžiant reguliavimo sprendimus bei jų įgyvendinimo būdus, gali nesutaptisu viešuoju interesu ; maža to, nesant aiškios viešojo intereso formuluotės ir traktuotės, viešasis interesas gali būti netinkamai panaudotas tiek formuojant reguliavimo politiką, tiek ją įgyvendinant. Teoriniu požiūriu aiškesnė viešojo intereso samprata yra aktuali atsižvelgiant į tai, kad nemažai reguliavimo teorijųreguliavimą grindžia būtent viešuoju interesu, tačiau paties viešojo intereso nenagrinėjair palieka tai politikos mokslui.

Tyrimo tikslas: remiantis moksliniais pasiekimais, publikuotais teorinėje literatūroje, pateikti patikslintą viešojo intereso sampratos formuluotę, kuri būtų tinkama naudoti reguliuojamame ūkio sektoriuje vadybos mokslo požiūriu, taip pat korektiška politikos mokslo požiūriu. Siekiant šio tikslo, tyrimas pradedamas korektiškos viešojo intereso sampratos svarbos valstybinio reguliavimo kontekste pagrindimu – šio tyrimo rėmuose teoriškai išanalizuota reguliavimo samprata, sudaryta dualistinė reguliavimo teorijų sistema ir nustatyta viešojo intereso vieta reguliavimo teorijose. Atsižvelgiant į tai, kad viešojo intereso samprata politinės ekonomikos ir politikos moksluose turi senas tradicijas, straipsnyje pateikiama viešojo intereso sampratos pagal keturis istoriškai susiformavusius požiūrius į viešąjį interesą analizė. Remiantis naujausiais teorinės minties laimėjimais, yra išanalizuota šiuolaikinė viešojo intereso samprata bei remiantis šiuo teoriniu kontekstu ir autorės požiūriu į tiriamą dalyką suformuluota patikslinta viešojo intereso samprata bei įvertintas patikslintos viešojo intereso sampratos tinkamumas naudoti reguliuojamame ūkio sektoriuje vadybos mokslo požiūriu. Tyrimas atliktas naudojant šiuos metodus: politinės ekonomikos, vadybos ir politikos mokslinės literatūros sisteminė lyginamoji analizė ir sintezė, dokumentų turinio analizė (angl.content analysis). Tradiciškai viešojo intereso sampratos klausimas buvo priskiriamas politinės ekonomikos ir politikos mokslams, vadybos moksle viešasis interesas nebuvo tirtas. Šis tyrimas leidžia į viešąjį interesą pažvelgti iš vadybos mokslo požiūrio taško, kartu sudaromos prielaidos viešojo intereso sampratai suteikti operacinę (kaip parengtą naudoti) prasmę. Šio tyrimo rezultato naujumas yra tas, kad suformuluotojiviešojo intereso samprata yra tinkama naudoti kaip viešojo administravimo veiklos instrumentas, priimant reguliavimo sprendimus ir numatant jų padarinius.

Valstybinio reguliavimo samprata. Terminas „reguliavimas“ kildintinas iš lotynų kalbos žodžio regula, reiškiančio liniją, taisyklę. Tarptautinių žodžių žodyne teikiamos tokios reikšmės: „Reguliavimas – 1. tvarkymas (…); 2. nustatymas normalaus mechanizmo veikimo“; „Reguliuojamas – nustatomas, koreguojamas“(Vaitkevičiūtė, 2001). Bendruoju požiūriu reguliavimas suprantamas kaip identifikuojama ir diskreti

29

vyriausybės veikla (Baldwin, Cave, 1999; Jordana, Levi-Faur, 2005), tačiau reguliavimoapibrėžimų esti įvairių. P. Selznick suformuluotas reguliavimo apibrėžimasautorių yra laikomas klasikiniu apibrėžimu, perteikiančiu pačią reguliavimo esmę (pvz., Baldwin, Cave, 1999; Kaye, 2003): reguliavimas yra viešosios institucijos vykdoma tvari ir kryptinga (angl. sustained and focused) veikos, kuri visuomenei yra vertinga, kontrolė.

Kiti teorinėje literatūroje pateikiami apibrėžimai nenutolsta nuo Selznick apibrėžimo. Pavyzdžiui, Baumol pažymėjo reguliavimo priešybę liberalizmui ir teigė, kad reguliavimas, priešingas laissez-fair, yra institucijos nustatytųįstatymų, taisyklių ar įsakymų, skirtų daryti įtaką ekonominiam elgesiui, taikymas, kad būtų pasiekti socialinės ar ekonominės politikos tikslai (Baumol, cit. Kraus, 2005); Simonis pabrėžėbaudžiamumo principą ir nurodė, kad reguliavimas yra valstybės nustatyti veiksmų,kuriuos gali vykdyti individai ar organizacijos, laisvės (diskrecijos) ribojimai, sustiprinti sankcijų grėsme (Simonis, 2001); den Hertog apibrėžime – reguliavimas kaip teisinių instrumentų taikymas, siekiant įgyvendinti socialinės-konominės politikos tikslus (den Hertog, 1999) – sankcijos išplaukia iš pačios sąvokos „teisiniai instrumentai“; Sein ir Sinha reguliavimą susiaurina iki teisinio režimo, skatinančio rinkos savireguliaciją, suformavimo (Sein, Sinha, 2002, cit. Fourie, 2004); Mitnick reguliavimą manė esant iš anksto apgalvotu veiklos pasirinkimo ribojimu, kurį (ribojimą) vykdo subjektas, nesusijęssu ta veikla ir nebūdamas jos dalimi (Mitnick, 1982).

Valstybiniu reguliavimu domisi įvairios mokslo šakos, ir autoriai, remdamiesi skirtingais teoriniais pagrindais, valstybinį reguliavimą „apaugino“ įvairiomis prasmėmis. Baldwin, Cave (1999) skiria tris „reguliavimo“ reikšmes, kurios visos kartu apima ir skirtingas tyrimų kryptis, ir skirtingų mokslo šakų dalykus:

1. Taisyklių arba specifinių nurodymų rinkinys– privalomų taisyklių, kurias turi vykdytitam tikri subjektai, leidyba. Įprastai numatomastų taisyklių įgyvendinimo stebėsenos irvykdymo užtikrinimo mechanizmas, tipiniu atveju– viešoji institucija;

2. Visų rūšių valstybės intervencija arba sąmoningavalstybės įtaka – platesnė samprata,apimanti visus valstybės ir visų jos institucijųveiksmus, kuriais siekiama daryti įtaką ūkioplėtrai. Ši reguliavimo samprata apima ne tiktaisyklių nustatymą, bet ir apmokestinimą, subsidijas,perskirstymą, viešąją nuosavybę;

3. Visos socialinės kontrolės formos, nesvarbu,kas jas įgyvendina, – visi socialinės kontrolėsmechanizmai, įskaitant procesus, nulemtusvalstybės institucijų, ir savaiminius procesus. Įšią sampratą patenka rinkos savireguliaciniaiprocesai, socialinės normos, teisinės ir kvaziteisinėsnormos, neturinčios stebėsenos ir vykdymoužtikrinimo procedūrų.Trys reguliavimo reikšmės rodo ekonominio ir socialinio reguliavimo

konteksto poky čius, taip pat mokslinių tyrimų darbotvarkės kaitą. Iki 1980 m. JAV

30

„reguliavimas“ atitiko pirmąją reikšmę, tačiau už JAV ribų – antrąjąreikšmę. Pasaulinė reguliavimo reformų ir nepriklausomųreguliavimo institucijų steigimo banga, „reguliavimą“ priartinusi prie pirmosios reikšmės ir nutolinusi nuo antrosios, sutapatino jį su „tikslinėmis taisyklėmis“. Trečioji reikšmė liko vartotina bendrosios teisės, teisėssociologijos, tarptautinių santykių ir tarptautinės politinės ekonomikos moksluose (Jordana, Levi-Faur, 2005).

Tekstuose iki XX a. pradžios galima skirti mažiausiai keturias ryškias viešojo intereso sampratos evoliucijos sroves:

– viešasis interesas visuomeninės sutarties kontekste, – viešasis interesas kaip didžiausios naudos išraiška,

- viešasis interesas kaip pusiausvyra bei viešasis, - interesas kaip aukštesnis tikslas.

1. Viešasis interesas visuomeninės sutarties konteksteVienas iš visuomeninės sutarties doktrinos pradininkų Th. Hobbes (1999) nurodė, kad ten,kur visuomeniniai ir asmeniniai interesai sutampa, labiausiai laimi būtent visuomeniniaiinteresai. Nors šia teze buvo grindžiamas monarchijos pranašumas kitų santvarkos formųatžvilgiu, šio tyrimo kontekste svarbus yra nurodytas siektinas interesų tapatumas. Interesųtapatumo siekinys suponuoja, kad asmeniniaiir visuomeniniai interesai ne visada sutampa.J. J. Russeau (1979) teigė, kad visuomeninės sutarties mechanizmas užtikrina bendrosiosvalios viršenybę individo ypatingai valiai, jei ji priešinga arba nesutampa su bendrąja valia, ir jo asmeninį interesą, diktuojantį priešingus bendrajam interesui veiksmus. Tačiau esant šiai asociacijos– visuomeninės sutarties – formai žmogus „pavaldus tik pats sau ir lieka toks pat laisvas, kaip ir anksčiau“ (Russeau, 1979: 148). J. Locke (1992) nurodė, kad „valdžiai griežtas ribas nubrėžia bendras visuomenės gėris“ (Locke, 1992: 137), o pagrindinė Second Treatise idėja buvo vyriausybės, kaip viešosios gerovės (angl. public good) garanto, paskirties idėja (Griffith, 1997). Kita vertus, asmuo, kurdamasindividualią savo gerovę, privalo kliautis trimis ribojimais, vienas iš jų – savo veiksmaisbent nesumažinti bendrosios gerovės (angl. common good) (Griffith, 1997).Remiantis tuo, kas pirmiau pateikta, konstatuotina, kad visuomeninės sutarties doktrinoje buvo išryškintas individualaus intereso ir viešojo intereso nesutapimas, viešojo intereso viršenybė (individualaus intereso atžvilgiu), pasiekta sutarimu arba prievarta, taip pat valdžios veiksmų ir individo veiksmų apribojimas viešojo intereso veiksniu. Visuomeninės sutarties doktrina, pastatyta ant viešojo intereso pamato, paties viešojo intereso nedetalizuoja.2. Viešasis interesas kaip didžiausios naudos išraiška

Utilitaristų (pvz., Bentham, Burke, Mill) tekstuose buvo pateikta „viešojo intereso konceptualizacija“ (Martin, 1997: 273): „didžiausia laimė didžiausiam žmonių skaičiui yra teisingumo (angl. right) ir neteisybės (angl. wrong) matas“ (Bentham, cit. Martin, 1997: 276). Bentham teigė, kad bendruomenė yra „fikcinis organas, sudarytas iš individualių asmenų“, ir bendruomenės interesas yra „keleto asmenų, kurie ją sudaro, interesų suma“ (Bentham, cit. Barry, 1995: 263). Vyriausybės turi funkcionuoti, kad „tarnautų utilitarizmo principui ir suvaržytų negatyviuosius dvynius – privilegijas (angl. self-preference) ir protegavimą (angl. patronage)“ pagal Bentham (Martin, 1997: 279), kad apsaugotų asmenų teises ir interesus pagal Mill (Dahl, 1994) ir kad įgyvendintų suteiktas galias, vadovaujantis„viešaisiais principais ir nacionaliniais pagrindais, tačiau ne polinkiais ar išankstiniais nusistatymais, intrigomis“ pagal Burke (Haque, 1997: 261). Burke, neįžvelgdamas konkuruojančių dėl valdžios administracijos grupių galimybės,teigė, kad vieninga administracija įgyvendintų (angl. promote) bendrąjį interesą ir pakirstų

31

nelemtų (angl. sinister) asmeninių interesų vaikymąsi (Haque,1997; Barry, 1995).Apibendrinant teigtina, kad utilitarizmo doktrina labai abstrakčiai nustatė, kaip išmatuotiviešąjį interesą. Utilitarizmas, suformavęs administracijos kaip vykdomosios valdžios principą, suteikė jai įgaliojimus ir atsakomybę įgyvendinti viešąjį interesą, nepaisant jam priešingų privačių interesų įtakos. Tačiau utilitaristai, kaip ir visuomeninės sutarties atstovai, nesumažino individualaus intereso ir viešojo intereso konflikto.3. Viešasis interesas kaip pusiausvyra

A. Smith yra nurodęs, kad bendruomenės gerovė yra individų gerovių suma, tačiau, skirtingai nuo utilitaristinės doktrinos, pasiekiama ne administracijos pastangomis, o nematomos rankos principu: nematoma ranka reguliuoja individųveiksmus rinkoje ir užtikrina, kad individų savanaudiškų paskatų nulemti veiksmai galiausiai įgyvendina viešąjį interesą, o jei savanaudiškumas sukelia socialiai nepageidaujamus padarinius, nematoma ranka sustabdo tokios veiklos apraiškas (Smith, 1999; Farmer, 1997). Hegel, visuomeninės sutarties koncepciją teigęs esant „paskleista klaidinga teorija“ (Hegel, 2000: 368), manė, kad valstybės pagrindasyra protas, o „valstybės tikslas yra visuotinis interesas“, kuris, „būdamas atskirų interesųsubstancija, juos išsaugo“ (Hegel, 2000: 385). Perfrazuojant Hegel, asmeninių interesų įgyvendinimasimplikuoja viešojo intereso įgyvendinimą. Pažymėtina, kad Hegel nėra priskiriamas prie autorių, plėtojusių nematomos rankos doktriną, tačiau jo visuotinio intereso vizija, manytume, savo esme atitinka nematomos rankos veiklos rezultatą, t. y. viešasis interesas įgyvendinamas per privačius interesus. Nematomos rankos doktrina vėliau virto pusiausvyros teorija, galutinai suformuota apie 1970-uosius metus (Keech, 1991). Keech (1991) nematomos rankos doktriną vadina viešojo intereso teorija ir teigia, kad nematomos rankos principas konceptualizuoja ir suteikia viešajam interesui operacinę (operacinis – parinktas, parengtas veiksmui, pagal Tarptautinių žodžių žodyną, Vaitkevičiūtė, 2001) prasmę. Šis savaiminis, spontaninis viešojo intereso formavimasis ir įgyvendinimas vykstaper du vienalaikius nematomos rankos procesus, t. y. filtravimą ir pusiausvyros formavimąsi. Filtravimo metu atsiranda tai, kas suderinama su struktūra, ir pašalinama tai, kas nesuderinama su struktūra (šiuo atveju – spontanišku viešuoju interesu, tenkinant individualius interesus). Formuojantis pusiausvyrai kiekviena sudedamoji dalis savo reakcijomis prisitaiko prie esamų sąlygų ir keičia aplinką taip, kad šis prisitaikymas sukuria arba realizuoja struktūrą (Nozick, 2003). Šios spontaniškos tvarkos nekintama paradigmatinė šerdis, kaip nurodo Farmer (1997), yra jos egzistencija (t. y. galimas visų rinkos agentų suderinamumas), unikalumas (t. y. pusiausvyros būsena yra vienintelė įmanoma) ir stabilumas (šią būseną sukelia savaiminės jėgos). Viešąjį interesą perkonkuruojančių interesų sutapimą yra aprašęs ir P. Drucker (cit. Dahlin, 2000).

Kai kurie autoriai įžvelgia antrąją nematomą ranką A. Smitho doktrinoje ir nurodo, kad ji veikia individų, siekiančių tik viešojo intereso per vyriausybinę intervenciją, veiksmus ir tuo nenumatytai, netyčia skatina privačius interesus ir veikia jiems patenkinti (West, 1988; Farmer, 1997); taigi, jei „doktrina yra teisinga, ji yra galinga kritika viešojo intereso motyvacijai viešojo sektoriaus darbuotojams“ (Farmer, 1997: 249). Manytina, kad nors ši antroji nematoma ranka „išeina“ iš laissez faire režimo ribų, ji yra aktuali šiuolaikinėje reguliuojamoje rinkoje.

Apibendrinant teigtina, kad viešojo intereso kaip pusiausvyros samprata numato, jog viešasis interesas yra privačių interesų idealiomis laissez faire sąlygomis tenkinimo rezultatas.4. Viešasis interesas kaip aukštesnis tikslas

32

J. R. Commons teigė, kad viešasis interesas yra ne specialių interesų ar kažko kito suma, o kintamas tikslų rinkinys (angl. set of objectives). Commons teigė politiką esant svarstymo procesu, kuriame dėl „mąstymo proceso pasekos“ preferencijos modifikuojasi, o socialinio dialogo (angl. social inquiry) metu randama naujų viešojo intereso aspektų (cit. Chasse, 2001). Commons nemanė, kad socialinis dialogas yrapaprastas sprendimas, bent jau trumpu laikotarpiu, tačiau ilgu laikotarpiu jis yra vienintelėišeitis, galinti pakeisti esamas preferencijas į visuotinę teisingumo (angl. fairness) preferenciją ir sukurti leidžiantį išlikti civilizacijai institutą– viešąjį tikslą.

Weber (2000) teigė, kad visa politika orientuojasi į dalykinius valstybės interesus (vok. Staatsräson), į pragmatiką ir į absoliutų galutinį tikslą – išsaugoti išorinį ir vidinį galios pasiskirstymą (Weber, 2000). D’Entreves viešajam interesui apskritai suteikia išaukštintą ir beveik mistinę aureolę, teigdamas, kad „jis [viešasis interesas] turi mažai bendro su mūsų privačiais interesais, nes yra susijęs su pasauliu, esančių aukščiau mūsų, buvusiu dar prieš mums gimstant ir būsiančiu čia mums mirus; jį įkūnija institucijos su savo vidiniais tikslais, kurie dažnai gali nesutapti su mūsų trumpalaikiais ir privačiais interesais“ (D’Entreves, cit. Denhardt, 2001: 246).

Viešojo intereso, kaip aukštesnio tikslo, samprata implikuoja, kad viešasis interesas – tai civilizacijos išlikimo užtikrinimo tikslas, kuris yra svarbesnis už trumpalaikius ar siauresnius kitus interesus. Viešojo intereso, kaip aukštesnio tiksloar tikslų rinkinio, samprata yra konkretesnė, tačiau palieka neatsakytą esminį klausimą – kieno suformuotas ir koks konkrečiai tikslas yra viešasis interesas.

Istorinės viešojo intereso sampratos kritikai teigia pagrindinis kritikosaspektus:

1. Viešasis interesas gali reikšti skirtingus ir net priešingus dalykus, todėl viešojo intereso samprata palieka erdvės konfliktams;

2. Tai sudaro sąlygas viešuoju interesupridengti siauresnio pobūdžio tikslus, t. y. viešasis interesas tapo veiksmų rezultatu, tačiau ne veiksmų priežastimi;

3. Viešojo intereso sąvokos apibendrinamasis pobūdis skatina kolektyvinių organizacijų vykdomą individų ir mažumų priespaudą ir kelia grėsmę suvaržyti individualumą,įvairovę, asmens laisvę ir saviraišką.

Siekdamas nustatyti, kas sudaro visuomenę (subjektą) viešojo intereso kontekste, Fredrickson (1991) naudoja šias prieigas:

(a) visuomenė kaip interesų grupės (pliuralizmas), (b) visuomenė kaip vartotojai (viešasis pasirinkimas),(c) visuomenė kaip reprezentuojamieji (įstatymų leidyba), (d) visuomenė kaip klientai(naujoji viešoji vadyba),(e) visuomenė kaip piliečiai(įsitraukimas). Tačiau neatsižvelgiant į tai, kuris

požiūris bus pasirinktas, viešojo intereso kontekste visuomenę sudarys visi jos nariai.Held (cit. Eisenberg, 1998) išskyrė tris požiūrius viešajam“ nusakyti, kai

kalbama apieviešąjį interesą: a) daugumos (angl. preponderance) požiūris, kai viešasis interesas būdingas

daugumai, (b) bendrumo (angl. common) požiūris, kai viešasis interesas būdingas visiems

ir kiekvienam,(c) unitarinis (angl. unitary) požiūris, kai viešasis ir privatus interesas yra tas

pats.

33

Šalia šių trijų požiūrių viešajam interesuinusakyti yra skiriami keturi jo viešumo aspektai:

(a) viešasis interesas taikomas visai (politinei) sistemai, (b) viešasis interesas yra normatyviniopobūdžio (jis automatiškai turi būti

įgyvendintas (angl. pursued)),(c) viešasis interesas yra konservatyvus – siekia išlaikyti (politinę) sistemą ir

yra legitimizuotas tuo būdu, kuriuo dabartinė (politinė) sistema yra paskirsčiusi vertybes ir išteklius,

(d) jis nustato griežtus sisteminius apribojimus esamam pliuralizmotipui.

Patikslintos viešojo intereso sampratos tinkamumo naudoti reguliuojamame sektoriuje vertinimas atliekamas dekonstravus formuluotę ir pateikus jos elementų atitikmenis reguliavimo atveju. Patikslinta samprata numato, kad:

(a) tai yra instrumentas – reguliavimo kontekste suprantamas kaip rinkos (sektoriaus) valdymo(vadybos) instrumentas,

(b) normatyvinis –privalomas vykdyti (visoms šalims), (c) visa apimantis – kompleksinis ir atsižvelgiantis į visasšalis, kurioms

reguliavimas turi poveikį,(d) konservatyvus – nuoseklus, tęstinis, (e) visiemslygiai taikomas –

simetriškas, neproteguojantisir nebaudžiantis nė vienos iš šalių, kurioms reguliavimas turi poveikį,

(f) abstrakčių normų forma – teisiniai principai, taisyklės, nurodymaiir pan.,

(g) sudarantis geresnes sąlygas – reguliavimo tikslas, (h) kiekvienam siekti savų interesų– reguliavimo tikslo aprėptis ir aukštesnis

tikslas, kuriam skiriama reguliavimo veikla,(i) panaudojant turimas žinias ir gebėjimus –kūrybinio, intelektinio potencialo

ir informuotumo panaudojimas. Tokia viešojo intereso samprata yra artimiausia pirmajai reguliavimo prasmei, t. y. reguliavimas kaip taisyklių arba specifinių nurodymų rinkinys.

Remiantis šiuo įvertinimu teigtina, kad patikslinta viešojo intereso samprata yra tinkama naudoti reguliavimo (kaip viešojo administravimo šakos) kontekste. Ši samprata taip pat yra korektiška ir politikos mokslo požiūriu, nes ji suformuluota remiantis politikos mokslo ir politinės ekonomijos mokslo darbais, apibendrinant ir sukonkretinant idėjas, labiau pritaikant jas naudoti.

1.6 VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO FUNKCIJOS[5 – 183, 184, 16 - 500-502]

Funkcijų vykdymo požiūriu, tradicinis viešas administravimas gali būti apibūdinamas šiomis pagrindinėmis nuostatomis:

• valdžios paslaugas turi teikti pačios valdžios įstaigos arba specialiai tam tikslui įkurtos valdžios kontroliuojamos įstaigos;

• viešosios politikos įgyvendinimas ir administravimas siejamas su politiku vienareikšmiškai apibrėžtų tikslų siekimu;

34

• viešojo administravimo tarnautojai mažai teveikia politikos formavimą ir valdymą; jie labiau yra tik viešosios politikos įgyvendintojai;

• viešojo administravimo paslaugas turi teikti administratoriai, turintys menką asmens veikimo laisvę;

• administratoriai turi būti atskaitingi demokratiškai išrinktiems politiniams lyderiams;

• siekiant viešųjų programų įgyvendinimo efektyvumo, jos turi būti administruojamos hierarchinėse struktūrose, kuriose vadybininkai griežtai kontroliuojami hierarchiniu požiūriu aukštesnių vadovų;

• viešųjų organizacijų pirminės vertybės yra efektyvumas ir racionalumas;• viešosios organizacijos efektyviausiai dirba, kai jų veiklą mažiausiai sąlygoja

aplinka (tuo aspektu uždaros sistemos), ir todėl nepageidaujama piliečių jtaka jų veiklai;• viešojo administravimo tarnautojų vaidmuo geriausiai apibrėžiamas

vadybinėmis funkcijomis (planavimas, organizavimas, personalo vadyba, vadovavimas, koordinavimas, informavimas ir finansų tvarkymas).

Kaip žinia, tradicinis viešasis administravimas kritikuojamas dėl per griežto reglamentavimo, mažo lankstumo, nepakankamo demokratiškumo, sąlygų tarnautojų iniciatyvai pasireikšti nesudarymo ir pan. Tačiau, siekiant administravimo efektyvumo, daugeliu atveju su tais trūkumais taikstomasi.

Naujojo viešojo administravimo koncepcijos raidą skatino būtinybė tobulinti valstybių valdymą bei didinti įvairių valdžios lygių atsakingumą bei atskaitomybę. Į.Carroll 1998 m. naujojo viešojo administravimo paradigmą aprašė taip: „<...> biurokratijos mažinimas ir pertvarkymas; rinkos mechanizmų taikymas valdžios veikloje, atsakomybės pasidalijimas organizacijos viduje ir už organizacijos, produktyvumo didinimas; įstaigų energingumo didinimas; tarnautojų savarankiškumo didinimas, siekiant rezultatų, kokybės tobulinimo ir klientų aptarnavimo gerinimo"

Kalbėti apie valstybės atliekamas funkcijas - tai kalbėti apie tam tikrų valstybės uždavinių, tikslų įgyvendinimą. Jeigu imtume nagrinėti ir vienos valstybės veiklą įvairiais jos gyvavimo laikotarpiais, ir įvairių valstybių to paties istorinio laikotarpio veiklą, pastebėtume išties nemenką įvairovę. Antai gilioje „senovėje valstybei buvo nedaug uždavinių: jai rūpėjo tik apsaugoti vidaus rimtį ir apsiginti nuo užpuolimų iš šalies. Viduramžyje, esant feodalinei tvarkai, vasalo ir siuzereno valdžia taip pat dvejopas funkcijas tevykdė: karo ir teismo.

Moderniųjų laikų valstybės uždavinių laukas nepalyginamai platesnis.Vieno istorinio laikotarpio valstybės, atrodo, turinčios spręsti panašius

klausimus, labai nevienodą dėmesį ir jėgas skiria toms pačioms problemoms. Nagrinėjant to paties istorinio laikotarpio valstybių uždavinius, matome, kad, vieną šalį ištikus ekonominei krizei, jos valdžia pagrindinį dėmesį skiria ekonominių sukrėtimų padariniams likviduoti. Kita valstybė, kilus tarptautiniam konfliktui, gali beveik visas jėgas mesti apsaugai nuo išorės priešų; trečios valstybės valdžiai didžiausia problema gali būti demografiniai klausimai ir t.t.

Valstybės funkcijas traktuosime kaip tam tikrų valstybės uždavinių, tikslų įgyvendinimą. Tiesa, literatūroje kartais bandoma griežtai skirti valstybės uždavinius ir funkcijas. Tai šiek tiek dirbtinis skyrimas, nes būtent valstybės uždaviniai tiesiogiai lemia valstybės veiklos kryptis.

Kaip reikėtų klasifikuoti valstybės veiklą įgyvendinant įvairius uždavinius? Vienas iš klasifikavimo būdų yra veiklos tikslai, t.y. kokiais visuomenei svarbiais tikslais

35

ši veikla vykdoma. Ko gero, daugelis valstybių vykdo panašias funkcijas: palaiko viešąją tvarką, saugo valstybės sienas ir pan. Modernioms valstybėms iškyla papildomų rūpesčių: jos organizuoja švietimą, sveikatos apsaugą, susisiekimą, tvarko šalies ūkį, rūpinasi socia-linių problemų sprendimu.

Tokį valstybės funkcijų klasifikavimą reikėtų laikyti politiniu-sociologiniu. Šiuo aspektu suvokiant valstybės funkcijas, galima jas grupuoti į vidines ir išorines. Vidinės funkcijos - tai valstybės vidaus veikla, sprendžiant ekonominius, socialinius, politinius klausimus, o išorinės funkcijos - valstybės veikla santykiuose su kitomis valstybėmis ar tarptautinėmis organizacijomis. Pagal funkcijų taikymo sritis galima skirti politines, ekonomines, kultūrines ir kt. funkcijas.

Tačiau valstybės veiklą galima klasifikuoti ne tik politiniu-sociologiniu, bet ir vien teisiniu požiūriu, kurį teisinėje literatūroje dar vadina tradiciniu valstybės funkcijų skyrimo metodu. Būtent ši klasifikacija ir turėtų labiausiai dominti teisininkus.

Valstybės funkcijų klasifikavimas teisiniu aspektu nesiejamas su konkrečiais materialiniais valstybės uždaviniais. Šiuo atveju valstybės veiklos kryptys išskiriamos atsižvelgiant į tai, kokie teisiniu požiūriu skirtingi veiksmai yra atliekami. Šiuo aspektu skiriamos trys pagrindinės valstybės funkcijos:

1) įstatymų leidyba;2) įstatymų vykdymas;3) teisingumo įgyvendinimas.Pirmąja funkcija, kuri yra bendro pobūdžio visiems privalomų elgesio

taisyklių nustatymas įstatymu, siekiama atitinkamai sureguliuoti svarbiausius visuomeninius santykius.

Antroji funkcija - įstatymų vykdymo funkcija. Jos turinys kitoks nei įstatymų leidybos. Ji apima įstatymų vykdymo užtikrinimą, įstatymų taikymą panaudojant tam tikras priemones. Įstatymo nustatytos tam tikros abstrakčios taisyklės įgyvendinamos vykdymo procese. Vykdomoji veikla susijusi su įvairių vykdomosios valdžios aktų (dekretų, nutarimų ir pan.), kuriuose detalizuojamos įstatymuose nustatytos taisyklės, numatomos konkrečios jų įgyvendinimo priemonės, priėmimu.

Trečioji funkcija - teisingumo įgyvendinimas, apima ir ginčų sprendimą, ir baudžiamųjų bylų nagrinėjimą, ir nuosprendžių priėmimą.Valstybės teisinių funkcijų išskyrimas padėjo suformuluoti valdžių padalijimo principą, tapusį šiuolaikinės demokratinės valstybės valdžios organizacijos ir funkcionavimo pagrindu.

Kitoje vietoje Lowis (1974) apibrėžia keturias valdžios funkcijas: reguliavimo perskirstymo, paskirstymo, konstitucinę,.

Šios funkcijos kyla iš vyriausybės galios prievartos formų skirtumų: prievarta gali būti tiesioginė: taikoma tiesiogiai arba iš tolo. Veiklos kryptys, susijusios su tiesiogine prievarta, vadinamos reguliavimo priemonėmis. Reguliavimo politika neleidžia individams peržengti priimtino elgesio ribų. Jos skalė plati: nuo baudžiamosios teisės, apribojančios individų elgesį, iki federacinių draudimų, susijusių su neteisėtu darbo jėgos panaudojimu ir darbo vietos sauga. Perskirstymo politika taiko tiesioginę prievartą, tačiau daro tai iš tolo. Tai paprastai susiję su vienos grupės apmokestinimu, kad naudos gautų kita grupė: pavyzdžiui, per gyvenimo gerovę, sveikatos apsaugą, būsto subsidijavimo

36

politiką. Paskirstymo politika, dažniausia federacinėje vyriausybėje, susijusi su nuotoline individo prievarta. Pagal šią politiką bendrosios mokesčių įplaukos naudojamos individualiems poreikiams tenkinti, pavyzdžiui, ūkiams subsidijuoti (tai duoda naudos, jeigu imamasi tam tikrų priemonių), aplinkai dėmesys politikai ir naujasis viešasis valdymas.

Naujojo viešojo administravimo ir „naujosios viešosios vadybos'' pagrindinė idėja viešajame sektoriuje taikyti privataus sektoriaus verslo nuostatas, laikant, kad valdžios įstaigos turi perimti ne tik verslo techniką, bet ir verslo būdus. Todėl teigiama, kad naujoji viešoji vadyba:

-normatyviniu modeliu, rodančiu gilią požiūrio j viešųjų administratorių vaidmenį ir profesijos prigimtį, kaitą;• daugybėje tų idėjų taikymo atvejų bendra tema yra rinkos mechanizmai ir terminologija, kuriuose viešųjų įstaigų ir jų klientų ryšiai suprantami taip pat kaip rinkoje vykstančios sąveikos;• skatina vadybininkus ieškoti naujų inovntyvių kelių rezultatams pasiekti arba privatizuoti kai kurias funkcijas, kurias anksčiau vykdė valdžios įstaigos, t.y. jie skatinami „prižiūrėti, o ne irkluoti" tiesiogini neiižsikrauti paslaugų tiekimo naštos, o ten, kur galima - tų paslaugų vykdymą kontraktų ar kitokiu būdu perleisti kitoms organizacijoms;• akcentuoja ekonominėmis prielaidomis ir požiūriais grindžiamų paslaugų teikimo alternatyvų paiešką kaip vieną iš labai svarbių šių paslaugų produktyvumo padidinimo galimybių;• akcentuoja atsakomybę klientams ir veiklos efektyvumą, biurokratinių įstaigų rcstruklūrizavimą, organizacijų paskirties peržiūrėjimą. įstaigų procesų sklandumą ir sprendimų priėmimo decentralizavimą, remiantis ekonominio racionalizmo principais.I.Boston, apibendrindamas naujojo viešojo administravimo idėjų sėkmingo

taikymo Naujojoje Zelandijoje rezultatus, nurodo tokius pagrindinius jo bruožus:• vadybos, o ne politikos pabrėžtinumas;• posūkis nuo jėgos (indėlio) valdymo kiekybinio išeigos vertinimo ir veiklos tikslų link;• valdymo decentralizavimas sukuriant naujus monitoringo, informavimo ir atskaitomybės mechanizmus;• didelių biurokratinių struktūrų išskaidymas į kvaziautonomines agentūras, ypač tais atvejais, kai galima atskirti komercines ir nekomercines funkcijas;• akcentas efektyvumui ir veiklos bei vadybos kaštų mažinimui;• pirmumas privačiai nuosavybei, konkurencijos būdu sudarant kontraktus viešųjų paslaugų teikimui;• kai kurios privataus sektoriaus vadybos patirties imitacija, pavyzdžiui, bendrų planų kūrimas ir veiklos sutarčių sudarymas, su veiklos rodikliais susietos atlyginimų sistemos įvedimas, bendro įvaizdžio kūrimas;• pirmumas piniginiam skatinimui, antroje vietoje paliekant etikos ir statuso reikalus.

2. PAGRINDINĖS VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO KONCEPCIJOS[1 – 12, 13; 3 – 39-47,]

37

DEMOKRATINISNiekas negali aiškiau nusakyti viešųjų institucijų darbo, kaip jų ryšys su

demokratinėmis vertybėmis. Visuomenės institucijos glaudžiai susijusios su jomis, visų pirma su demokratiniu valdymu, t.y. tokiu valdymu, kur pirmaeiliais laikomi daugumos žmonių interesai.

Šiandien demokratijos terminas apibūdinamas labai įvairiai. Modernioje visuomenėje demokratija remiasi politine sistema, kuri yra kelias į valdžios ir valdymo sutvarkymą. Priimdama sprendimus, valdžia tarsi jungia įvairias interesų grupes. Demokratija čia reiškia ir visuomenę, kur platieji visuomenės sluoksniai turi plačias savo išrinktų valdžios atstovų kontrolės galimybes. Bet demokratiją galima apibūdinti ne tik kaip tam tikrų procesų ar procedūrų terminus, bet ir kaip tam tikras kultūrines vertybes, kurių siekia demokratinė visuomenė. Antai JAV demokratijos idėją padeda išlaikyti šios vertybės:

individualizmas, siekiantis sudaryti sąlygas kiekvieno individo potencialus realizuotis;

lygybės idėja, suprantama ne tik kaip asmens talento ar užimamų pareigų lygybė, bet ir kaip kiekvieno individo lygios galimybės pasirenkant gyvenimo kelią, tikslą. Demokratinėje visuomenėje lygybės samprata netoleruoja pirmenybės ar privilegijų atskiroms visuomenės grupėms, jų interesams. Visi piliečiai gali tikėtis iš valdžios institucijų vienodo vertinimo ir rezultatų;

trečia demokratijos vertybė yra laisvė, reiškianti individo galimybes save realizuoti, išsirinkti asmeninius siekius ir priemones juos įgyvendinti. Laisvė yra daugiau nei tam tikrų reglamentavimų ar suvaržymų nebuvimas - tai visų pirma laisvė pozityviai veikti, siekiant asmeninių tikslų, laisvė dinamiškai ir konstruktyviai darbuotis.

Viešųjų institucijų veiklai daro įtaką minėtos vertybės, politinės tradicijos, įvairių valdymo ir administravimo metodų paplitimas. Viešajame administravime įgyvendinant viešąją politiką, yra žinomos trys administravimo metodų rūšys.

Politinis viešojo administravimo metodas - labiau siejamas su įstatymų leidimo funkcija ir su konstitucionalizmo vystimusi, konstitucinių visuomenės garantijų užtikrinimu.

Vadybinis viešojo administravimo metodas - labiau siejamas su vykdymo, sprendimų, projektų ir programų įgyvendinimo funkcijomis, apibūdinančiomis viešųjų institucijų organizavimą ir vadybą.

Teisinis metodas viešajame administravime yra susijęs su jurisdikcijos funkcijomis, kurios apibūdina administratorių rolę, taikant ir naudojant teisę valstybinio reguliavimo ir kitose sferose.LYGINANT PRIVATŲ IR VIEŠĄJĮ SEKTORIUS

Esama daug panašumų ir skirtumų tarp verslo administravimo ir viešųjų institucijų administravimo. Abiejose sferose dirbantys vadybininkai yra užimti organizacijų kūrimo ir plėtros reikalais, finansine apskaita, resursų naudojimu ir žmonių išteklių vadyba. Tačiau tiek teoretikai, tiek praktikai išskiria tris ryškiausius skirtumus.

Pirmas skirtumas - institucijų veiklos liksiąs ir veiklos vertinimas. Daugelyje verslo sričių svarbiausias tikslas ir veiklos matas, vertinant organizacijas, yra pelnas. Taip dažniausiai vertinamos ir individualios atskirų vadybininkų pastangos, ir bendra jų veikla organizacijos rėmuose. Toks vertinimas netinka viešosioms organizacijoms, kurių veiklos

38

sąlygos yra skirtingos, jų veiklos finansiniai rodikliai ne visada gali būti svarbiausias kurios nors institucijos veiklos vertinimo kriterijus.

Antras skirtumas išryškėja sprendimų priėmimo procese. Demokratinėje visuomenėje valdžios institucijos siekia, kad sprendimus priimant ir įgyvendinant būtų įtraukiama kuo daugiau piliečių. Privačiame versle sprendimai priimami žymiai greičiau, ir ne visada kokybiškai parengti.

Trečias skirtumas - viešumas, skiriantis viešųjų institucijų veiklą, siekiant efektyviai veikti.

Tradicinis viešasis administravimas apibūdinamas labai įvairiai - tai priklauso nuo laikotarpio. Naujausias požiūris i tradicinį viešąjį administravimą išdėstytas O. E. Hugheso knygoje. Pasak autoriaus viešojo administravimo modelis pagrįstas griežta biurokratijos hierarchine struktūra, kuriai formaliai vadovauja politikai, o valstybės tarnautojai yra nuolatiniai, neutralūs, nešališki pareigūnai. Šie pareigūnai remiasi valstybės, o ne politinių partijų interesais, veikia savarankiškai ir įgyvendina politikų sprendimus.

Tradicinis viešojo administravimo modelis sukurtas per pirmuosius du XX a. dešimtmečius. 1980 m. šis modelis smarkiai keičiasi, nes jis tapo nelankstus, biurokratinis, daugiausia dėmesio buvo skiriama ne rezultatų, o valdymo proceso analizei, standartinėms procedūroms.

Vis dėlto tradicinis viešojo administravimo modelis dar tebeegzistuoja dau-gelyje šalių, taip pat ir Lietuvoje, todėl būtina žinoti šio modelio pagrindinius postulatus.Tradicinio viešojo administravimo modelio teorinis pagrindas yra M. Vėberio biurokratijos teorija. M. Vėberis apibrėžė šešis modernios biurokratijos sistemos principus:

1. Griežtai nustatytos ir juridiškai įteisintos veiklos sritys-jos tvarkomos remiantis administracinėmis nuostatomis.2. Hierarchija numato griežtą subordinaciją ir kontrolę.3. Įstaiga valdoma remiantis iš anksto parengtais dokumentais. Biurokratija atskiria oficialią veiklą nuo privataus gyvenimo. Pinigai ir kitas turtas atskirti nuo privačios pareigūnų nuosavybės.4. Įstaiga valdoma šiuolaikiškais metodais, nuolatos keliama darbuotojų kvalifikacija.5. Plati organizacijos veika reikalauja iš valstybės tarnautojų visiškai atsiduoti darbui, tuo tarpu pradinėje viešojo administravimo pakopoje buvo atvirkščiai - tarnybiniai reikalai buvo laikomi ne itin svarbiais.6. Vadyba pagrįsta bendromis tvirtomis taisyklėmis .M. Vėberis teigė, kad valstybės tarnautojai didžiuojasi savo profesija ir turi-

momis pareigomis, kurias jie gali eiti visą gyvenimą, vykdo griežtai nustatytas funkcijas ir gauna gerą atlyginimą, o senatvėje - pensiją. Atlyginimas nepriklauso nei nuo atliktų darbų terminų, nei nuo jų kokybės, o tik nuo einamų pareigų, atliekamų funkcijų, kartais - ir nuo stažo. Valstybės tarnautojas priskiriamas karjeros tarnautojų luomui ir nustatyta tvarka kyla karjeros pakopomis. Ankstyvoji vadyba buvo pagrįsta giminystės ryšiais arba lojalumu partijos lyderiui, o ne pačiai valstybei. M. Vėberio principai faktiškai panaikina savivalę, bent jau teoriškai.

Tradicinis viešojo administravimo modelis nustato griežtus politikų ir ad-ministratorių santykius, t.y. jų veikla turi būti savarankiška, užduotys skirtingos. W.

39

Vilsono teigimu, „... administravimas nėra politikų veiklos sritis. Administraciniai klausimai nėra politiniai klausimai. Nors politikai nustato administravimo teorines užduotis, administratoriai neturėtų taikytis su jų organizacijų manipuliavimu... Viešasis administravimas yra detalus ir sistemiškas viešosios teisės vykdymas. Kiekvienas bendrosios teisės taikymo atvejis yra administracinis aktas... Bendri valstybiniai planai nėra administravimas, detalus tų planų vykdymas yra administravimas".W. Wilsonas manė, jog pelno siekiančių sistemų trūkumas yra administracinių klausimų su politiniais sąsaja. Jei administratoriai veikia kaip politikai dėl to, kad buvo paskirti politikų, arba dėl jų besitęsiančios veiklos partinėje organizacijoje, korupcija ir savavališki sprendimai neišvengiami. Administratorius ir politikus atskyrus, šių blogybių galima išvengti. Ši dichotomija sukuria naujus kriterijus, paremtus profesionalizmo, ekspertizių ir pelno vertinimu diegimu į valstybės veiklą.

Tradicinį viešąjį administravimo modelį galima vertinti trimis pagrindiniais politinės kontrolės aspektais. Pirma, pastebimas aiškus ryšys tarp atskaitomybės ir atsakomybės. Kiekvienos organizacijos pagrindinės funkcijos yra: patarti politiniams lyderiams, kaip plėtoti, tikrinti ir vykdyti politiką ir kaip panaudoti turimus išteklius. Antra, manoma, kad politikai dirba savo darbą, o administratoriai - savo. Jų veiklos problemos taip pat smarkiai skiriasi. Trečia, administravimas yra anoniminis ir neutralus, t.y. konkretus valstybės tarnautojas asmeniškai nesusijęs su konkrečiu sprendimu arba visos organizacijos veikla. Iš t ikrųjų sunku paneigti, kad politikai ir administratoriai nėra susiję vieni su kitais.

Tradicinis viešojo administravimo modelis buvo daug pranašesnis už anks-tyvosios vadybos modelius, tačiau tapo aiškūs ir šio modelio trūkumai. Pirma, hierarchinės valdymo struktūros nėra būtinas efektyvios organizacijos veiklos elementas. Biurokratija gerai atlieka kontrolės, bet blogai vadybos funkcijas, yra patikima, tačiau priešinasi naujovėms. Be to, politinė kontrolė ne visada užtikrina pakankamą atsakomybę.Antra, M. Vėberio viešojo administravimo modelis procedūriniu požiūriu nėra veiksmingas. Biurokratai nemėgsta demokratijos ir rinkos reikalavimų. Jie bijo neigiamų kontrolės padarinių ir nesistengia, kad organizacijos veikla būtų efektyvesnė. Biurokratai vengia rizikos ir netikslingai naudoja išteklius. Dėl šių priežasčių biurokratinis valdymas tampa nepatrauklus.

Politikų ir administratorių santykiai yra sudėtingi. Administratoriai daro įtaką politiniams sprendimams, nors tai oficialiai ir nenumatyta.M. Vėberis pažymėjo, kad „... kiekvienas biurokratas siekia padidinti savo informacinį pranašumą laikydamas paslaptyje tą informaciją ir ketinimus". Pasak jo, „... oficiali slaptumo koncepcija yra ypatingas biurokratijos išradimas" [35], sėkmingai gyvuojantis iki šių dienų. Tai prieštarauja demokratijos principams ir informacinės visuomenės sampratai. Nors rinkėjai mato, jog nerenkami valstybės tarnautojai turi didžiulę valdžią, jie mažai ką gali pakeisti.

Biurokratija ypač klestėjo Rytų bloko šalyse. Smulkmeniška kontrolė, rinkos dėsnių ignoravimas, visuomenės vaidmens menkinimas ir kili veiksniai kaip tik ir sukūrė sąlygas tų šalių režimams žlugti. Tai sistemai buvo ypač būdinga valdžios manija, absurdiškas hierarchinės valdymo struktūros principas, nes buvo sukurta daugybė valdymo lygmenų, trukdančių vykdyti ir tobulinti valdymo procedūras.

Tradicinio viešojo administravimo modelis toleruoja samdą visam gyvenimui. Toks požiūris sudaro sąlygas sąstingiui, nekompetentingumui ir smulkmeniškumui. Karjera faktiškai priklausė tik nuo ištarnautų metų. Net specialus valstybės tarnautojų

40

pensinis aprūpinimas turėjo žalingų padarinių: pirma, to negalėjo leisti privatus sektorius ir, antra, nedarbingi tarnautojai laukė tik pensijos. Šie veiksniai sudarė sąlygas, kad iš valstybės tarnybos pasitrauktų talentingi darbuotojai.

Politinio neutralumo principas, atrodantis gana patraukliai, prieštaravo val-dančios partijos interesams. Valstybės tarnautojai darė tai, kas jiems buvo priimtiniau, neva remdamiesi tautos interesais ir nesivadovaudami politiniais sprendimais. Dėl to kilo atsakomybės problemų, nes politiniai sprendimai buvo vykdomi lėtai arba net sabotuojami.

Žinoma, M. Vėberis tikėjo, kad biurokratija bus visuomenės elitas. Deja, to neįvyko. Tik Japonijoje ir Prancūzijoje išsaugotas aukštas valdininkų statusas, nuolat keliama jų kvalifikacija. Daugumoje kitų šalių biurokratija yra biudžeto taupymo objektas.Biurokratinės sistemos prisilaiko prie nustatytų darbo procedūrų. Vykdyti šių procedūrų reikalavimus tampa svarbiau nei siekti rezultatų. Tai gali pakeisti net organizacijos tikslus. Be to, kaip teigia M. Crozicras, „... biurokratinės organizacijos yra aksiomiškai neefektyvios netgi todėl, kad jos negali keisti savo elgsenos mokydamosi iš savo klaidų"

G. Caidenas rašo: „... Kai biurokratijos yra per daug, jos veiklos ydos gali užgožti jos naudą. Vietoj kruopštaus planavimo taikoma nepagrįsta improvizacija ar net paniškos manipuliacijos, tvarką pakeičiančios chaosu. Vietoj aukšto našumo atsiranda žemas produktyvumas, nes darbas gali tapti nuobodžiu ritualu, o skatinimas už gerą darbą yra nereikšmingas" .

O. Hugheso teigimu, „tradicinė biurokratija turi struktūrą, nukreiptą į išorinius veiksnius, sukuriančią tik atsitiktinius rezultatus. Bandymas viską kontroliuoti priveda prie to, kad mus taip užvaldo noras įsakinėti, kaip viskas turi būti daroma, - reguliuojamas procesas, kontroliuojami mokesčiai, - jog ignoruojami išeitiniai rodikliai ir rezultatai. Žinoma, organizacija turi savo funkcijas, bet buvo manoma, kad jas nustačius, sukūrus hierarchiją, personalo sistemą ir panašiai, patenkinami rezultatai bus savaime pasiekiami... Kadangi administravimas yra instrukcijų vykdymas, vadinasi, atsakomybė perduodama individui, kuris manipuliuoja tomis instrukcijomis" .

Vadinasi, galima teigti, kad biurokratijai nebūdingas kūrybiškumas ir naujovės. Privatus sektorius atsisako formalių biurokratinių struktūrų ir stengiasi decentralizuoti valdymą, į įvairius pokyčius stengiasi reaguoti lanksčiai ir greitai. Tradicinis viešojo administravimo modelis daugiausiai dėmesio skiria struktūroms ir veiklos taisyklėms, naujoji viešoji vadyba - rezultatams.

V. Ostromas rašo, jog biurokratinė organizacija priešinasi individualiam pasirinkimui . Tokia organizacija reikalauja iš pavaldinių pasikliauti hierarchija ir jos vadovais, nusileisti jiems numatant veiksmus. Prieštaraujantys tokiai sprendimų priėmimo tvarkai pavaldiniai yra baudžiami. Pasak V. Ostromo, biurokratija:

• vis dažniau vienodai reaguoja į skirtingus poreikius;• didesniais mokesčiais apmokestina tuos, kurie veikia sėkmingai;• nesugeba proporcingai tenkinti poreikių;• nesugeba išvengti didelių nuostolių, laiku paskirstyti turimų išteklių;• tampa klaidingai nuolaidi ir nekontroliuojama ten, kur reikia pereiti nuo retorikos prie konkrečių veiksmų, ypač kai padėtis keičiasi iš esmės;• vilkina sprendimų priėmimo procedūras, vengia spręsti iš esmės. Tai tik pablogina padėtį, ir problema sprendžiama dar sunkiau.Biurokratinis viešojo administravimo modelis netoleruoja konkurencijos, todėl

yra ne toks veiksmingas kaip privalaus sektoriaus valdymo modelis. Organizacijos,

41

taikančios tradicinį viešojo administravimo modelį, yra išnaudojusios visas savo galimybes, būtent: išteklius skirsto neefektyviai, vadovauja senamadiškai, apkrauna verslininkus ir visus piliečius per dideliais mokesčiais, nesugeba spręsti svarbių uždavinių.

Viešojo pasirinkimo teorija rekomenduoja ryžtingai mažinti valstybės ir biurokratijos vaidmenį. Ši teorija bando panaikinti kliūtis tarp viešojo ir privataus sektorių ir apibrėžti tas situacijas bei aplinkybes, kai viešojo sektoriaus galimybės yra pakankamos ir ekonomiškai pagrįstos. Pasak W Niskancno, „...jei, norint pagerinti valdymo rezultatus, reikia labai keisti biurokratinę valdymo struktūrą ir joje taikomą darbuotojų motyvavimo sistemą, kodėl nepasikliovus privataus sektoriaus, kuriame sėkmingai veikia naujos valdymo struktūros bei nauja skatinimo sistema ir valstybės lėšomis finansuojamos paslaugos jau paklūsta rinkos dėsniams arba potencialiai gali būti sutvarkytos pagal tų dėsnių reikalavimus, patirtimi.

Ateityje viešasis sektorius turėtų teikti tik tas paslaugas, kurių negali perimti privatus sektorius. Tada neišvengiamai sumažėtų valdymo išlaidos.

Parlamentinėse valstybėse, kokia yra ir Lietuva, galima būtų išvengti vieno tradicinio viešojo administravimo modelio trūkumo, susijusio su biurokratų noru didinti savo organizacijų finansavimą. Kaip rašo O. Hughcsas, „... parlamentinėse šalyse finansavimas yra gerai kontroliuojamas vykdomosios valdžios ir kilų centrinių organų, čia įsteigtos specialių biurokratų pareigybės, kurių karjera yra susijusi su jų gebėjimu sumažinti savo ir kitų organizacijų finansavimą" [35]. Tačiau vargu ar galima sulikti su šiuo teiginiu. Sunku patikėti, kad valstybės, kuriose klesti korupcija ir kyšininkavimas, ir net tose valstybėse, kuriose šie reiškiniai būna epizodiški, šios kategorijos biurokratai bus sąžiningesni už kitų kategorijų biurokratus ir, svarbiausia, kad jie kops karjeros laiptais būdami itin principingi ir sąžiningi. Greičiausiai kaip tik dėl šių savybių jie bus pasmerkti atsisakyti einamų pareigų arba likti neperspektyviais darbuotojais.

Taigi tradicinis viešojo administravimo modelis, kadaise ganėtinai pažangus, dabar kelia daug problemų, kurių šio modelio šalininkai nebepajėgia veiksmingai spręsti.Nagrinėjant tradicinį viešojo administravimo modelį ir ypač naująją viešąją vadybą paaiškėjo, kad valstybės vaidmuo ekonomikai turi būti mažinamas.

Padidėjusi konkurencija verčia valstybės vadovus dirbti geriau ir greičiau. Vadinasi, viešasis sektorius yra net svarbesnis negu anksčiau, tačiau turi būti nustatytos naujos šio sektoriaus funkcijos įvykus staigiems pokyčiams.

Viešasis sektorius dažnai suprantamas kaip valstybės įstaigų ir įmonių visuma, teikianti paslaugas, kurių poreikius nustato ne piliečiai, o politikai. Vadinasi, šio sektoriaus veikla iš esmės yra susijusi su politikų sprendimų įgyvendinimu administraciniu būdu, t.y. priverčiant visuomenę laikytis tam tikrų taisyklių.

Pasak .1. Stiglitzo, yra du išskirtiniai valstybės požymiai. „Valstybė, - rašo jis, -yra tokia organizacija, narystė kurioje yra būtina ir kuri turi galimybę priversti, ko negali daryti kitos ekonominės organizacijos. Individai pasirenka narystę įvairiuose klubuose, vienos ar kitos korporacijos akcijas, darbą vienoje ar kitoje firmoje... Tačiau paprastai nesvarsto šalies, kurioje jie gyvena, pasirinkimo galimybės ir, gyvendami konkrečioje valstybėje, jie tampa tos valstybės subjektais. Tas faktas, kad narystė joje yra privaloma, suteikia valstybei įgaliojimus priversti. Kitos organizacijos tokių įgaliojimų neturi. Apskritai visi šalių sandoriai, išskyrus sandorius su valstybe, yra savanoriški (išskyrus tokius atvejus kaip vagystė, nelaimingi atsitikimai ir pan.)" .

Valstybei tenka spręsti gana sunkų klausimą, susijusį su lėšų paskirstymu, ypač socialinei sferai remti. Didelės lėšos socialinėms reikmėms neišvengiamai mažina

42

valstybės galimybes investuoti į būtinas programas. Kadangi niekas dar nėra nustatęs, kaip tikslingai paskirstyti lėšas viešajam ir privačiam sektoriams, įvairioms visuomenės grupėms, ginčai dėl to neišvengiami.

Svarbi valstybės funkcija yra palaikyti tvirtą ekonominę ir finansinę padėtį. Visi valstybės sprendimai, susiję su išlaidomis ir mokesčiais, turi įtakos rinkos procesams ir visai ekonominei sistemai. Valstybė paprastai yra atsakinga už nedarbo lygį, kainų pastovumą, ekonomikos augimą ir pajamų bei išlaidų balansą. Tačiau, kaip parodė Vakarų šalių patirtis, valstybės vaidmuo neturi būti perdėtas -rinkos dėsniai šių veiksnių reikšmes turi nustatyti patys. Teoretikų požiūriai šiuo klausimu skiriasi. Kai kurie iš jų teigia, kad fiskalinė valstybės politika yra neveiksminga iš esmės, kiti - kad ši politika ir yra svarbiausias politikų instrumentas.

Valstybė veikia ekonominius procesus skirdama subsidijas. Finansavimas ir subsidijos - susijusios sampratos, tačiau dažnai subsidijos suvokiamos kaip valstybės investavimas į teikiamų paslaugų sferą, kitaip tariant, subsidijos skirtos privačiam sektoriui paremti teikiant būtinas paslaugas.

Dalį prekių ir paslaugų visuomenei teikia valstybės įmonės. Štai Austrija ir Prancūzija turi daug valstybinių įmonių, tačiau daugumoje šalių, ypač JAV, tokių įmonių yra gana nedaug, pastebima tendencija privatizuoti šias įmones. Valstybės įmonių veikloje vyrauja rinkos dėsniai, tačiau valstybė gali turėti įtakos jų veiklos rezultatams teikdama paslaugas ir numatydama įvairias privilegijas, kurių reikšmė gali būti teigiama ir neigiama.Valstybė numato kurti teisės aktus ir taikyti juos ekonomikoje nustatant tarifus, išduodant licencijas ir reguliuojant darbo rinką. Šis reguliavimas gali keistis nuo mažiausio laipsnio, kai renkami ir analizuojami tik statistikos duomenys, iki aukščiausio - kai nustatomos didelės baudos už instrukcijų nesilaikymą.

Valstybinio reguliavimo sfera yra labai plati ir čia nenagrinėjama. Norėtųsi tik pažymėti, kad valstybės reguliavimo vaidmuo ekonomikoje yra labai ginčytinas. Specialistų teigimu, valstybės kišimasis į verslo reikalus blogina situaciją ir mažina produkcijos konkurencingumą.Atsakyti, koks valstybės elgesys yra geriausias, nėra paprasta. Kaip rašo D. Osbornas ir TGacblcris. net paslaugų teikimas pagal sutartis vis dėlto yra valstybinė veikla. „Paslaugos gali būti perduotos privačiam sektoriui, o valdymas - ne. Galima privatizuoti tam tikras valdymo funkcijas, bet ne visą valdymo procesą. Jei tai būtų paslauga, neliktų būdų, kuriais būtų galima priimti kolektyvinius sprendimus, būdų nustatyti rinkos taisykles, priemonių įgyvendinti elgsenos taisyklėms. Būtų prarastas nešališkumas ir altruizmas: neduodančius pelno paslaugos-benamių aprūpinimas gyvenamuoju plotu arba vargšų sveikatos priežiūra - vargu ar egzistuotų".

Tai reiškia, kad paslaugų teikimas pagal sutartis su privataus sektoriaus įmonėmis vis dėlto yra valstybės paslauga.

Dar ekonomikos mokslo pradininkas A. Smitas teigė, jog valstybė turi būti kaip galima toliau nuo ekonomikos. Rinkos procesai patys nustato būtinus veiksnius geriau nei tai gali padaryti valstybė. Ekonominiai veiksniai yra svarbesni už politinius. Valstybė turi remti rinką ir įjos procesus kištis tik išskirtiniais atvejais. Šie A. Smito teiginiai aktualūs net ir šiuolaikinei valstybei.

Viešojo sektoriaus funkcijas tiksliai apibūdino R. Musgrave'as ir P Musgra-ve'as: „...

1) klientai ir gamintojai privalo puikiai suvokti rinkos dėsnius. Valstybės reguliavimas ar kiti veiksmai gali būti reikalingi tik rinkos sąlygoms išsaugoti;

43

2) valstybės įsikišimas gali būti neišvengiamas, jei dėl krintančių kainų konkurencija yra neefektyvi;

3) kontraktų taikymas ir mainai, būtini rinkos sąlygomis, gali neveikti be protekcijos ir paramos, numatytos teisėtvarkos sistemoje;

4) gali kilti naujų problemų, kurios veda prie nesėkmingos rinkos, todėl reikalingi sprendimai, kurie įgyvendinami pasitelkus viešąjį sektorių;

5) reikia paskirstyti pajamas socialinėms reikmėms tenkinti; 6) rinkos sistema nebūtinai užtikrina didelį užimtumą, tvirtas kainas ir

pageidaujamus ekonomikos augimo tempus...;

2.1 VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO TEORIJŲ IŠTAKOS: ANKSTYVOSIOS VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO TEORIJOS

[5 – 273]

Įsipareigoję siekti viešai apibrėžtų visuomenės įstatymų, negalime nusileisti žemiau. Todėl demokratinio administravimo teorija, pusiau užgožta viešojo administravimo teorijos tema, dabar turi būti iškelta į pirmąjį planą. Teoretikų Waldo, Golcmbicwskio, Ostromo, Harmono, Denhardto ir naujojo viešojo administravimo atstovų darbai krypsta šia linkme.

Ši užduotis dažnai buvo nustumiama j šalį vaikantis mokslo ir metodikos, tačiau ji tebėra svarbi viešųjų organizacijų sričiai, kadangi geriausiai išreiškia mūsų disciplinos moralinius įsipareigojimus. Tai yra moralinis įsipareigojimas, glūdintis žmogaus veikloje, ir praktikai negali jo išvengti.

Administratoriai privalo nepaprastai lanksčiai nagrinėti organizacinius klausimus, todėl jie turi gebėti keistis, prisitaikyti, mokytis. Deja, dabartinis požiūris į teorijos kūrimą linkęs riboti, o ne didinti administratoriaus galimybes. Pavyzdžiui, tiksliojo mokslo požiūryje glūdi idėja apie struktūrinį pasaulį, kuris veikia pagal dėsnius, išreiškiančius funkcinius imperatyvus. Šiuo požiūriu veiklos modelis yra hierarchinis, struktūrinis, autoritarinis. (Prašau atkreipti dėmesį, kad tai nėra demokratinio valdymo lozungai. Tikėtina, kad viešosios organizacijos vadovaujasi teoriniu polinkiu siekti suprati-mo ir sutarimo, bendravimo ir dalyvavimo.) Jeigu atsakymų apimtis ribojama tokiu būdu, teorija ne suteikia galimybių, o jas riboja.

Dar svarbiau, kad dabartiniai požiūriai į teorijos kūrimą gali netinkamai modeliuoti pažinimo procesą ir taip riboti mokymąsi. Pasaulį suvokdama kaip nepriklausomą nuo mūsų dalyvavimo jame, vyraujanti socialinio mokslo teorija sutelkia dėmesį į egzistuojančių reiškinių paaiškinimą, arba supratimą. Tačiau administracinį pasaulį konstruoja ir perkonstruoja individų ir grupių veiksmai bei sąveika. Todėl tie nuolat „galiojantys" vyraujančio mokslo aiškinimai galioja tik konkrečios realybės konstrukcijos kontekste. Jie neleidžia ir, žinoma, neskatina galimybės keistis, tokios galimybės, kuri galėtų pakeisti egzistuojančias realybes. Tačiau, kaip matėme anksčiau, kaita ne tik neišvengiama, bet ir būtina. Pats kaitos būtinumas reikalauja kitokio, nei nurodo ar modeliuoja vyraujantis socialinis mokslas, požiūrio į mokymąsi.

44

TRYS ADMINISTRAVIMO MODELIAI PAGAL TRIS ORGANIZACINIUS PROCESUS---------------------------

Atrodo, kad dauguma dabartinių požiūrių į teorijos kūrimą nesusitvarko su tokių priešybių, kokias minėjome skyriaus pradžioje, sinteze. Jeigu darome prielaidą, kad socialinis administracinės veiklos pasaulis sutvarkytas taip, kad galima nustatyti priežastinius ryšius, teoretikai akcentuoja šių klausimų sprendimą. Jie ieško „teisingo atsa-kymo". Tačiau darydami kitokią prielaidą, kad socialiniam pasauliui būdingi konfliktai ir pokyčiai, galime sutaikyti priešybes kaip esančias nuolatinės įtampos būsenoje. Tuomet sutelkiame dėmesį į procesinius dalykus, modelius ir santykius, kurie nuolat susiformuoja mūsų ir kitų gyvenimuose. Šių klausimų nagrinėjimas, jų potvynių ir atoslūgių priėmimas, judėjimas su pokyčių srovėmis ir mokymasis iš kur tik įmanoma, yra asmeninio mokymosi esmė bei praktikos ir teorijos jungtis.

Lentelėje nurodyta įvairių viešojo administravimo teorijų reikšmė pagal tris pagrindinius organizacinius procesus: žinojimo, sprendimų ir veiklos būdus. Administratoriai nuolat turi ieškoti informacijos apie pasaulį, remdamiesi informacija priimti sprendimus, veikti pagal tuos sprendimus. Savo mokymąsi nukreipę į tokius plačius organizacinius procesus, geriau suprasime organizacijų gyvenimą.Nors vyraujanti teorija pretenduoja būti vienintele galima, daugelis, prisidėjusių prie intelektualinio ir politinio viešųjų organizacijų paveldo, siūlė kitokių teorijų. Viešųjų organizacijų studijų išbaigtumas reikalauja, kad būtume atidūs visoms mums prieinamoms teorijoms. Pagal racionaliojo modelio požiūrį į žinojimą ieškant priežastinio paaiškinimo, grindžiamo objektyviu žmogaus elgesio stebėjimu, naudojamasi pozityviojo socialinio mokslo metodais. Kita vertus, interpretacinis modelis bando paaiškinti tas prasmes, kurias individai suteikia organizacijos veiklai. Pagal šį požiūrį pripažįstama, kad viešųjų organizacijų pasaulis yra sukonstruotas socialiai ir dėmesys sutelkiamas į tai, kaip tame pasaulyje yra sudaryta tarp subjektų egzistuojanti prasmė. Galiausiai kritinis modelis bando atskleisti tuos įsitikinimų arba ideologijos modelius, kurie trukdo mums tobulėti kaip individams arba kaip visuomenės grupėms. Racionaliajame modelyje žinių reikia tam, kad būtų galima kontroliuoti, interpretacinis modelis bando surasti supratimą, kuris būtų bendravimo pagrindu, o kritinis modelis bando išsivaduoti iš socialinių apribojimų, ribojančių mūsų augimą ir raidą.

Kiekviename šių modelių į sprendimų priėmimą numatytas ypatingas požiūris. Racionalusis modelis akcentuoja racionalius, arba kognityvius, procesus. Sprendimai priimami objektyvių duomenų ir turimos informacijos pagrindu. Interpretacinis modelis pripažįsta, kad toks objektyvumas nevisiškai apibūdina žmogaus elgesį, bet to ir neturi daryti. Kartais sprendimai priimami (ir taip turėtų būti) remiantis žmogiškomis emocijomis arba intuicija. Todėl interpretacinis modelis sprendimų priėmimo procesus pripažįsta su kitokia, nei racionaliajame modelyje, psichikos veikla. Galiausiai kritinis modelis bando integruoti šiuos modelius racionaliai analizuodamas aplinkybes, kurių dėka asmuo gali suvokti pasaulį tokį, koks jis iš tiesų yra. Tačiau mūsų aistros ir emocijos krypsta link efektyvesnės veiklos. Tad kritinis modelis pateikia kritinį požiūrį j mūsų ver-tybes ir siūlo būdus, kaip galėtume aiškiau nustatyti ir siekti svarbiųjų žmogiškųjų vertybių, visų pirma - laisvės vertybės.

Galiausiai kiekvienas modelis numato konkretų veikimo būdą. Racionalusis modelis akcentuoja instrumentinį elgesį, kuris prisideda prie organizacinių tikslų.

45

Kontroliuojama individų veiksmais. Interpretacinis modelis ieško ekspresyvių veiksmų, kurie leidžia atskleisti mūsų norminius įsipareigojimus ir dirbti kartu su kitais, kad išsiugdytume didesnį tarpusavio supratimą. Ekspresyvūs veiksmai leidžia užmegzti santykius su kitais asmenimis, tokiais, kaip jie save pateikia, neobjektyviais. Kritinis modelis siūlo šviečiamąjį požiūrį į organizacinį gyvenimą - žmogaus veikla čia įgalinama, o ne ribojama. Žmogaus veikla čia vertinama kaip pagrįsta žinojimu-ją galima apibūdinti terminu praktika. Praktikoje mes dar kartą randame jungtį tarp asmeninio mokymosi ir teorijos bei praktikos santykio. Praktikos sąvoka reiškia, kad pažinę mus supančias aplinkybes ir kritiškai įvertinę tas žinias mes esame priversti ieškoti efektyvesnio bendravimo, taigi didesnės autonomijos ir atsakomybės. Mano nuomone, praktikai ir teoretikai turi nukreipti savo teorijas ir veiksmus būtent į administracinę praktiką.

Naujasis teoretikų vaidmuoPraktikų ir teoretikų vaidmenį iš dalies pabrėžiau dėl savo, kaip ad-

ministratoriaus, vaidmens. Tačiau tam tikra prasme esu ir teoretikas. Taigi kaip suprantu savo ir kitų teoretikų vaidmenį kuriant organizacijų teorijas? Žinoma, nemanau, kad teoretikai visą savo laiką turėtų praleisti ieškodami tariamai priežastinių ryšių, kurie gali būti, bet gali ir nebūti svarbūs realiame pasaulyje. Teoretikai turi nukreipti savo dėmesį į tikras problemas, iš kurių svarbiausia yra suprasti, kaip viešosios organizacijos gali veikti demokratinės visuomenės labui.

Mokslinis tyrimas yra svarbus kuriant tvirtą pagrindą viešųjų organizacijų studijoms. Daugeliu atvejų mokslinis tyrimas nėra skirtas praktikams, bet to ir nereikia. Privalu išnagrinėti kai kuriuos sudėtingus ir detalius klausimus, ir visa tai išsamiai aptarti, tik po to praktikos pasaulyje gali būti jaučiamas tyrimo poveikis. Tai mokslininkų ir teoretikų uždavinys, ir praktikams jo nereikia nei baimintis, nei menkinti. Praktikai neturėtų norėti, ir daugelis nenori, kad teoretikai būtų visiškai tokie pat kaip jie patys ir matyti pasaulį taip, kaip jie. Jie nori, kad teoretikai žvelgtų plačiau ar bent suvoktų pasaulį kitu požiūriu.

Kaip jau buvo minėta anksčiau, viešosios organizacijos dabar išgyvena pagrįstumo krizę. Piliečiai abejoja mūsų institucijų veiksmingumu ir ketinimais tų, kurie jose dirba. Jiems atrodo, kad valstybės pareigūnų pažiūros neatitinka jų lūkesčių. Vyriausybės mažinimai, dideli deficitai, dažni gąsdinimai skandalais išryškina šią krizę. Šias aplinkybes reikia teoriškai ir praktiškai pagrįsti.

Daugelis praktikų šiandien jaučiasi nedrąsūs, nusivylę bei išsekę, ir taip iš dalies yra dėl teorinių žinių trūkumo. Kaip mokė Freudas, individai veikia pagal paslėptas prielaidas, kurios gali būti nevisiškai tinkamos pasaulyje, kuriame jie gyvena. Atsiradusius simptomus arba diskomforto jausmą psichoterapeutas gali panaudoti kaip užuominas, atskleidžiančias individo gyvenimo istoriją, ir taip padėti jam gyventi visavertiškesnį, labiau realybę atitinkantį gyvenimą. Panašiai teigė ir Maraas, kad visuomenės priima neteisingus tikėjimų, ideologijų modelius, paslepiančius tikrąją priespaudą, kurioje gyvena jų nariai. Pavyzdžiui, nors biurokratinės organizacijos nariai gali būti susvetimėję, jie tik miglotai gali suvokti, kas su jais vyksta. Jie susvetimėjimą gali jausti kaip neaiškų diskomfortą, kuris yra neteisingo veiksmo simptomas.

Uoliai bandydami susikurti platesnį vaizdą, kurio požymiai yra šie simptomai ir diskomfortas, individai arba socialinės grupės gali suvokti, kad teorijų, kuriomis jie grindžia savo veiksmus, nepakanka. Žmonėms reikia konteksto, kuriame jie matytų daiktus tokius, kokie jie yra, matytų daiktus platesnio vaizdo fone, taigi matytų juos skirtingai. Psichoanalizėje padėti yra psichoterapeuto uždavinys, o kritinėje socialinėje

46

teorijoje - teoretiko. Jo uždavinys viešosiose organizacijose yra padėti veikėjui sukurti teoriją, kuri galėtų būti naujo, tikėtina, išlaisvinančio, įgalinančio ir komunikatyvaus veiksmo (praktikos) pagrindas.

Galiausiai mums visiems, tiek administratoriams, tiek teoretikams, svarbu surasti tokį požiūrį į savo darbą, kad galėtume suprasti dabartinę praktiką ir praktiką ateityje. Teorija nėra tiesiog gyvenimo atspindys, ji projektuoja gyvenimą. Gera teorija ne vien analizuoja - ji sintetina įvairius elementus ir žvelgia į ateitį. Numatydami ateitį turime atsižvelgti ir į faktus, ir j vertybes. Ateitis reikalauja iš mūsų rinktis, nuolat keistis ir prisitaikyti prie naujų aplinkybių. Ateitis reikalauja mokytis.

Iš Waldo ir Barnardo išmokome, kad viešosiose organizacijose reikia proto bei atjautos, ir dabar, baigę savo tyrinėjimą, galime geriau įvertinti jų rekomendacijas. Waldo, proto šalininkas, savo gyvenimo darbą skyrė demokratinio administravimo teorijai; Bar-nardas, atjautos šalininkas, ieškojo pokyčių sampratos ne tik kontrolės, bet ir bendravimo bei sutarimo požiūriu. Demokratinis administravimas, Waldo svajonė, šiandien atrodo toliau nei bet kada anksčiau. Šiandien produktyvumo ir efektyvumo kalba užgožia demokratijos ir rūpesčio kalbą. Tačiau, kaip dabar žinome, ilgalaikis valstybės institucijų gyvybingumas, tiesą sakant, pačios demokratijos išlikimas reikalauja tokios demokratinio valdymo teorijos, į kurią įeitų demokratinis administravimas. Atrodo nutolusi ir Barnardo trokštamo „organizacijos jausmo" viltis. Hierarchija, struktūra, vadovavimas yra tvirti, tikriausiai ypač tvirti todėl, kad juos priimame kaip savaime suprantamą dalyką ir dažnai nesuvokiame, kas tai iš tikrųjų yra.Waldo ir Barnardas bandė išspręsti šią dilemą stiprindami kelių įtakingų vadovų moralinę vienovę. Tačiau tikriausiai iš čia galima išmokti ir daugiau - kad viešųjų organizacijų nuolatinė būsena yra įtampa ir raida, todėl individai turi nuolat mokytis, kad neatsiliktų. Kad tai įvyktų, t.y. kad teorija ir praktika būtų taip glaudžiai susijusios kaip mokymasis ir veikla, ne tik reikia, kad praktikai mąstytų kaip teoretikai, ir atvirkščiai, bet (ir tai dar svarbiau) kad visi pripažintų bendrą atsakomybę už kuo visavertiškesnę ir geresnę mūsų demokratinių vertybių raišką.

2.2-3 ISTORINĖS VALSTYBĖS KONCEPCIJOSVILSONO POLITIKOS IR ADMINISTRAVIMO DICHOTOMIJA

[5 – 65, 66, 67]

Jeffersonas davė toną ir sukūrė dvasią, kuri ilgainiui turėjo smarkiai paveikti viešųjų organizacijų raidą. Iš tiesų galima teigti, kad Hamiltono ir Jeffersono teorijų pagrindai išryškino tuos svarbius konfliktus, kuriuos patiria šiandieninė viešojo organizavimo teorija.

Nors kitą šimtmetį viešojo administravimo raidoje įvyko svarbių poslinkių, išsamaus ir sąmoningo viešojo administravimo tyrimo nebuvo iki pat XIX a. pabaigos, o kai toks tyrimas buvo atliktas, jis neabejotinai atspindėjo specifinius to meto politinės sistemos bruožus. Per tą laikotarpį Jeffersono įsipareigojimai demokratijai buvo gana tvirti, tikriausiai netgi tvirtesni, negu numatė JAV įkūrėjai, 1787 m. konstitucinio

47

suvažiavimo dalyviai (ir, žinoma, Hamiltonas). Buvo sukurta labai decentralizuotos vyriausybės teorija. Vietinių vyriausybių, įskaitant miestų, apskričių ir specialiųjų rajonų valdžią, veikla buvo gana autonomiška. Atskiros valdžios šakos buvo atskirtos viena nuo kitos, pavyzdžiui, per renkamus, o ne skiriamus teisėjus, ir todėl galėjo veikti gana nepriklausomai. Nors šis požiūris buvo patrauklus dėl daugelio priežasčių, bet jis kėlė ir problemų. Pernelyg dažnai autonomija tampa arogancija, atskyrimas - izoliacija, o nepriklausomybė virsta kaprizu. Veikiama vis dar galiojančios sistemos, kad valstybiniai postai suteikiami už politines paslaugas, vyriausybė tapo ne tik pakrikusi, bet ir neorganizuota, o kartais tiesiog nesąžininga.

Ankstyvieji viešojo administravimo tyrėjai iš esmės buvo reformuotojai, ketinę atkurti valdžios padorumo jausmą. Tačiau plačiąja prasme jų misija, kaip jiems patiems atrodė, yra plėtoti demokratiją, parodyti, kad ir naujausiomis sąlygomis demokratija gali būti išsaugota. Šie autoriai (akivaizdžiai ar tariamai) buvo politikos teoretikai, kuriems rūpėjo teorinė užduotis - bendrais bruožais apibūdinti įgyvendinamą demokratinę sistemą. Dėl šios priežasties daugumoje ankstyvųjų formuluočių viešajame administravime nurodoma normatyvinių aspektų svarba. Pavyzdžiui, Leonardas D. Whitc'as (1948, p. 10), kurio „Viešojo administravimo studijų įvadas" Ųntroduclion to the Study of Public Administration) daugelį metų buvo pavyzdinis šios srities vadovėlis pastebėjo, kad „viešojo administravimo tyrinėjimas ... turi būti susijęs su platesniais politinės teorijos apibendrinimais, tokiais kaip teisingumas, paklusnumas ir valstybės vaidmuo žmonių reikalų tvarkyme". Kartu tie autoriai buvo ir praktiški žmonės, kuriems rūpėjo nustatyti specifinius mechanizmus, galėsiančius padėti jiems atsiliepti j vis labiau urbanizuotos technologinės visuomenės, kurioje patys atsidūrė, poreikius. Vienas būdų pasiekti šį tikslą būtų formaliau tyrinėti vis didėjančią valdžios administracinę veiklą.

Pagrindinį toną tokiam viešojo administravimo tyrimui savo straipsnyje davė Woodrowas Wilsonas (Woodrow Wilson, 1987). Jis teigė, kad viešojo administravimo tyrėjai iki tol domėjosi tik sandaros klausimais ir ignoravo aktyvią valdžios agentūrų veiklą. Tačiau, ypač vyriausybei stiprėjant, toji veikla tapo vis labiau regima ir kėlė daugiau problemų. Wilsonas teigė, kad dėl šios priežasties „struktūrai darosi sunkiau vadovauti, negu ją sukurti" (p. 209). Kad surastume nors kokį vyriausybės veiklos efektyvumo matą, Wilsonas administracinio vadovavimo modelių siūlė ieškoti privačiajame sektoriuje.

Pastaroji idėja iš dalies atsirado iš verslo administravimo patirties, sukauptos per tą laikotarpį, ir padidėjusio dėmesio bendram mokslinės verslo vadybos tyrimui. Verslo administracijos mokslas atsirado šiek tiek anksčiau greitai augančio verslo visuomenėje, kuriai būdingos išimtinės teisės vadovams ir kuri daro didelę socialinę įtaką. Be to, neatsilikdamas nuo bendro mokslo vaidmens išaugimo šį (XX) amžių, verslas visiškai perėmė technologiją, taikydamas ją ne tik mašinoms, bet ir žmonėms. Neatsitiktinai ankstyvosios verslo organizacijos buvo panašios į mašinas; mašina įkūnija efektyvumą, todėl ji atrodė tinkamas modelis tiek žmonių organizacijoms, tiek ir gamybai. Šias savybes lengva perkelti į viešąjį sektorių.

Iš verslo srities Wilsonas išmoko, kad administracinis efektyvumas, kaip ir administracinė atsakomybė, padidės įdiegus atskirus valdžios centrus, kontroliuojančius pagrindines hierarchines struktūras. Wilsono ir daugelio kitų, rašiusių ankstyvuoju periodu, požiūriu, vyriausybinės valdžios struktūra turėtų būti labiau integruota ir centralizuota. Pasak Wilsono, atsakomybė už valstybės veiksmus, kad būtų užtikrinta patikima ir efektyvi veikla, turėtų būti atiduota į vienas valdžios rankas. Wilsonui

48

neatrodė, kad šis požiūris nevisiškai gali atitikti demokratinius decentralizacijos ir visuomenės dalyvavimo principus. Priešingai, jis rašė, kad „valdžia nekelia jokios grėsmės, nebent gali būti neatsakinga ... jeigu ji bus atiduota tarnybų ir jų padalinių vadovams, ją bus labai lengva stebėti ir tikrinti" (p. 213-214).

Žinoma, gali kilti klausimas, ar tradicinis verslo interesas - gamybos našumas, pasiekiamas per organizavimą hierarchiniu principu, yra taip lengvai perkeliamas į viešąjį sektorių, kuriam būdingi nelabai apibrėžti tikslai ir pliuralistiškesnis sprendimų priėmimo procesas, visuomenės priežiūros poreikis. Tačiau Wilsono mintis aiški: siekdama demokratijos, vyriausybė turi vadovautis verslo modeliu, netgi kai jis atrodo nedemokratiškas. Vėliau Waldo (1948, p. 200) taip apibendrino ortodoksinio požiūrio atsiradimą po Wilsono: „Buvo manoma ir neginčijamai teigiama, kad efektyvumo būdai ir jo matavimo priemonės yra tos pačios visoms administravimo formoms: demokratija, jeigu jai lemta išlikti, negali ignoruoti centralizavimo pamokų, hierarchijos ir disciplinos."

Administravimas yra už politikos tikrosios sferos. Administravimo klausimai nėra politiniai. Nors politika nubrėžia administracijos tikslus, negalima toleruoti, kad būtų manipuliuojama jos paslaugomis.

Woodrowas WilsonasKad administracinės įstaigos dirbtų efektyviai ir pagal verslo principus, buvo

būtina jas izoliuoti nuo politinių procesų kaprizų. Tai ir buvo Wilsono teorijos apie politikos ir administravimo atskyrimą pagrindas: „Administravimas yra už politikos tikrosios sferos ribų. Administravimo klausimai nėra politiniai. Nors politika nubrėžia administracijos tikslus, negalima toleruoti, kad būtų manipuliuojama jos paslaugomis" (1887, p. 210). Politikos srityje turi būti aptariami reikalai ir priimami sprendimai dėl valstybės interesų politikos, administracijos srityje politiką turi įgyvendinti neutrali profesinė biurokratija. Atskyrę šias sritis, Wilsono nuomone, pasieksime deramą pusiausvyrą tarp demokratiško reagavimo ir administracinės kompetencijos. Wilsono darbuose randame dvi pagrindines temas, kurios per beveik visą viešojo administravimo tyrinėjimo istoriją buvo pagrindinis dėmesio objektas: įsivaizduojamas politikos ir administravimo atskyrimas ir mokslinių administracinio valdymo principų, padedančių pasiekti organizacinio efektyvumo, paieškos. Kaip matysime, netgi šiandien šie dalykai te-bėra pagrindiniai vyraujančiame, arba ortodoksiniame, viešojo administravimo aiškinime.

2.4 WEBERIO BIUROKRATIJOS MODELIS. BIUROKRATIJOS SĄVOKOS[5 – 45, 46, 47; 1 – 103,104,105,106]

Weberio veikalas apie protestantišką etiką ir jo vėlesnis darbas apie racionaliąją biurokratiją yra įdomiai susiję. Weberis priešpriešino asketišką gyvenimo požiūrį, kuris, atrodė, buvo būdingas naujiesiems laikams ir kuriam jis pats teikė pirmenybę, su mistine kitur jo įžvelgiama dvasia. Asketai patirtį laikė priemone tikslui pasiekti, pavyzdžiui, Kalvinas dirbo, kad būtų išganytas. Mistikai patirtį laikė savitiksle. Klausimas, ar žmogiškoji veikla, įskaitant ir darbą, yra instrumentas, t.y. priemonė tikslui pasiekti, sudaro Weberio visuomenės racionalizacijos esmę.

Kad suvoktume Weberio klausimo formuluotę, pirmiausia turime suprasti jo požiūrį į socialinės teorijos raidą. Nors Weberiui rūpėjo įtvirtinti objektyviojo socialinio

49

mokslo mokslinį teisėtumą, jis buvo gerai susipažinęs ir su tomis teorijomis, kurios atskiria socialinių ir tiksliųjų mokslų darbus. Jam atrodė, kad socialinių mokslų objektyvumą galima pasiekti sukūrus tvarką, padedančią sumažinti išankstinį asmeninį nusiteikimą tyrimo procese. Nors mokslas gali mums pasakyti, kas yra, tačiau šia prasme negali pasakyti, kas turėtų būti, nors mokslas gali įvertinti tikimybę, kad tam tikri veiksmai ves mus į tikslą, jis negali pasakyti, koks turi būti tas tikslas. Šie klausimai turi būti svarstomi gerai, kitur juos reikia kruopščiai atskirti nuo tyrimo. Tačiau ir Vveberis pripažino, kad vertybių vaidmuo socialiniuose moksluose yra svarbus įvairiais požiūriais: kaip socialinių veikėjų vertybės veikia socialinius santykius, ir kaip socialiniai mokslininkai atrenka temas, kurios yra įdomiausios, arba svarbiausios. Akivaizdu, kad visų veikėjų elgesyje su kitais išryškėja tai, kokios vertybės ar rūpesčiai veikia jų poelgius, ir būtų beprasmiška bandyti suprasti veiksmą neatsižvelgus į tai, kokią prasmę jam teikė veikėjas. Socialinis mokslininkas, kitaip nei tiksliųjų mokslų atstovai, nuolat turi atsiminti, kaip kultūros vertybės reiškiasi individų veikloje. Be to, socialinis mokslininkas yra ir socialinis veikėjas, todėl mokslininko vertybės veikia ir tyrinėjamą temą, ir tyrimo ribas. Plačiąja prasme socialinis mokslininkas šiuos sprendimus priima, atsižvelgdamas į tiriamojo objekto kultūrinę svarbą. Konkrečiai visuomenei svarbios bus tos temos, kurioms socialiniai mokslininkai, tikėtina, skirs daugiausia dėmesio. Sociologija, anot Wcbcrio, yra „mokslas, tyrinėjantis socialinio veiksmo interpretacinę sampratą, t.y. jo eigos ir padarinių priežastingumą" (Giddens, 1947, p. 328).

Sociologui rūpi, kaip sąveikaujantys subjektai konstruoja prasmės struktūras, kurios savo ruožtu nulemia ateities veiksmą.

Šis klausimas svarbus socialinio mokslo eigai, ir nors socialinis mokslininkas ieško objektyvaus tiriamojo reiškinio paaiškinimo, tie paaiškinimai neturi būti tokio pat lygmens, kaip tiksliųjų mokslų. Tačiau paaiškinimų paieškos socialinėje srityje išskirti-numas glūdi ne kokios nors teorijos aiškume, bet tame, kad tie paaiškinimai gali padėti suvokti žmogaus veiksmų unikalumą. Mes stengiamės suprasti tuos gyvenimo aspektus, kurie atrodo išskirtiniai. Netgi ieškodami bendros teorinės bazės stengiamės suvokti tai, kas unikalu.

Ši mintis tiesiai veda prie Weberio „idealaus tipo" sąvokos, kaip būdo suformuluoti socialinį supratimą. Kurdami „idealius tipus", pasak Weberio, socialiniai mokslininkai gali objektyviai išanalizuoti socialinių įvykių poveikį individams ir visuomenėms. „Idealus tipas" nėra idealus normine prasme ir nereiškia, kad tam tikra socialinė sankloda yra pageidautina ar siektina. „Idealus tipas" greičiau yra tam tikras elementų, kurių derinys ypač svarbus kultūrai, sukūrimas ir abstrakcija. Šia prasme „idealus tipas" - tai daugiau negu paprastas įvykių aprašas, nes empiriškai jis gali ir niekada neegzistuoti. Tačiau jo konceptualioje reikšmėje glūdi socialinės realybės svarbaus komponento paaiškinimas ir interpretacija. Svarbu yra tai, kad „idealus tipas" susiformuoja iš susidomėjimo tam tikromis specifinėmis apibrėžiamomis problemomis. Pasak Anthony Giddenso (1947, p. 337), „idealių tipų" sukūrimas jokiu būdu nėra savitikslis. Kiekvieno „idealaus tipo" naudingumą galima įvertinti pagal jo ryšį su konkrečia problema arba keliomis problemomis, ir vienintelis tokio kūrimo tikslas yra padėti atsakyti į empirinius klausimus".

Viešojo administravimo tyrinėtojams geriausiai pažįstama, be abejonės, yra idealiosios biurokratijos analizė - diskusija, kilusi platesnio socialinio vyravimo modelių tyrinėjimo kontekste. Weberis teigė, kad kiekviena valdžios sistema turi sukurti ir apginti tikėjimą savo teisėtumu, ir tai gali padaryti įvairiais būdais. Variantai gali rastis

50

priklausomai nuo skelbiamo teisėtumo, siekiamo paklusnumo ir administracinio personalo, remiančio valdžią, rūšies bei nuo būdų, kuriais valdžia yra įgyvendinama. Weberis nurodė tris teisėtos valdžios „grynuosius tipus":

1) teisinė valdžia, grindžiama tikėjimu tam tikrų modelių arba taisyklių teisėtumu ir teisinę valdžią turinčiųjų teisę leisti įsakymus;

2)tradicinė valdžia, grindžiama tikėjimu besitęsiančiomis tradicijomis ir pagal tas tradicijas valdančiaisiais;

3) charizmatinė valdžia, grindžiama emociniu prisirišimu ir atsidavimu tam tikram individui.

Teisinė valdžia, kuri priklauso nuo nustatytų teisės normų grupės viduje ir grupės narių susitarimo būti saistomiems teisinės sistemos, vienijančios biurokratinį administracinį personalą. Weberis, aptardamas grynąjį teisinės valdžios tipą, kuriame valdo biurokratinis administracinis personalas, nusako pagrindinius biurokratinės organizacijos bruožus. Joje vadovai veikia pagal šiuos kriterijus: Asmeniškai jie yra laisvi ir valdžiai paklūsta tiek, kiek to reikia objektyviai

oficialioms pareigoms atlikti. Jie yra organizuoti pagal aiškiai apibrėžtą pareigų hierarchiją. Teisiškai aiškiai apibrėžta kiekvienos pareigybės kompetencijos sfera. Kiekviena pareigybe užimama laisvų sutartinių santykių pagrindu. Todėl iš principo

pasirinkimas yra laisvas. Kandidatai atrenkami pagal jų techninę kvalifikaciją. Racionaliausiais atvejais ši

kvalifikacija tikrinama egzaminais, garantuojama techninio išsilavinimo diplomu arba ir vienu, ir kitu. Kandidatai skiriami, o ne renkami.

Jiems atlyginama nustatytu darbo užmokesčiu (pinigais) ir dažniausiai teise į pensiją. Tik ypatingomis aplinkybėmis samdančioji organizacija, ypač privačios organizacijos, turi teisę nutraukti paskyrimą; galima atsižvelgti į atsakomybę, kuri būtina pareigybei ir į tas pareigas užimančiojo socialinę padėtį.

Pareigybė laikoma vienintele, bent jau pagrindine, ją užimančiojo darboviete. Pareigybė sudaro sąlygas daryti karjerą. Paaukštinimas grindžiamas vyresnumu,

laimėjimais arba ir vienu, ir kitu, ir priklauso nuo vadovybės sprendimo. Pareigūnų darbas visiškai yra atskirtas nuo administravimo priemonių nuosavybės, jie

negali savo pareigybei skirti finansavimo. Eidami pareigas jie paklūsta griežtai ir sistemingai disciplinai bei kontrolei {Weber,

1947, p. 328).Weberis nurodė, kad biurokratinis organizavimas sėkmingai gali būti pritaikytas

įvairiausioje aplinkoje. Nors terminas biurokratija dažniausiai vartojamas kalbant apie valdžios agentūras, tokių organizavimo formų randama verslo organizacijose, savanoriškose asociacijose, netgi religinėse institucijose. Biurokratinė organizacija yra patraukli, kadangi ji veiksmingiausiai kontroliuoja daugelio žmonių darbą, kai šie siekia konkrečių tikslų. Weberis (1947, p. 333-334) apibūdina tai šitaip: „Patirtis universaliai rodo, kad biurokratinis administravimo būdas... techniniu požiūriu gali būti pats veiksmingiausias ir šia prasme formaliai yra pats racionaliausias būdas imperatyviai valdyti žmones." Kadangi biurokratinė organizacija sukuria reiklias valdžios struktūras, kurių viduje gali būti perduodami įsakymai, esantiems valdžioje ji leidžia iki tam tikro laipsnio „apskaičiuoti rezultatus".

51

Patirtis universaliai rodo, kad biurokratinis administravimo būdas techniniu požiūriu gali būti pats veiksmingiausias ir šia prasme formaliai yra pats racionaliausias iš žinomų būdų imperatyviai valdyti žmones.

Macas WeberisIki šiol vienas iš populiariausių viešojo administravimo organizacijų modelių

išlieka M.Weberio modelis, kuriuo aprašomi valdžios įstaigų esminiai bruožai. Pagal tą modelį valdžios įstaigoms turi būti būdingi šie atributai :

1. Darbo pasidalijimas ir funkcinė specializacija. Darbas paskirstomas pagal jo pobūdį ir tikslus - tiksliai juridiškai apibrėžiamos kiekvieno padalinio darbo sritys, išvengiant funkcijų sutapimo ir dubliavimo;

2. Hierarchija. Aiški vertikali "komandų grandinė", kurioje kiekvienas padalinys pavaldus aukštesniam, o jis pats yra viršesnis už žemiau esančius;

3. Veiklos taisyklių ir procedūrų formali sistema, ši sistema turi užtikrinti organizacijos veiklos stabilumą, patikimumą ir galimybęadministravimo mokslo tikslas yra numatyti sąlygas, kaip atlikti darbą, patiriant mažiausias žmogaus darbo ir materialines sąnaudas. Efektyvumas yra pirmoji aksioma administravimo vertybių skalėje prognozuoti jos ateities veiklą, taip pat bešališkumą atliekant biurokratines operacijas;

4. Dokumentų bei kitų su organizacijos veikla susijusius užrašų išsaugojimas. Šito reikia tam norint ir vėliau įvertinti, ar atlikti veiksmai atitiko anuometinę situaciją, kad būtų galima tuo pasinaudoti, susiklosčius analogiškai situacijai;

5. Profesionalizmas. Tarnautojai turėtų būti priimti (o ne išrinkti) į darbą, atsižvelgiant į tai, ar jie pagal profesinį pasirengimą bei darbo patirtį sugebės atlikti jiems numatomas pavesti pareigas. Organizacijų personalo parinkimo bei veiklos principai ir visas administracinis aukštesniems vadovams pavaldus personalas... susideda iš atskiru, pareigūnų, kurie yra paskirti ir veikia pagal šiuos kriterijus:

1. Jie yra asmeniškai laisvi ir pavaldūs aukštesniems pareigūnams tik jų ofi-cialių pareigų aspektu;2. Jie eina aiškiai apibrėžtos hierarchijos pareigas;3. Kiekvienos pareigos teisine prasme turi aiškiai apibrėžtas kompetencijos ribas;4. Pareigos yra užimamos laisvu sutartiniu pagrindu, t.y. laisvo parinkimo principu;5. Kandidatai parenkami pagal profesinės jų kvalifikacijas. Racionaliausiai tai galima atlikti egzaminuojant, arba atsižvelgiant į profesinę kvalifikacija, garantuojantį diplomą,, o geriausiai - taikant ir vieną, ir kitą. Jie turi būti paskirti, o ne išrinkti;6. Jiems turi būti mokamas fiksuotas piniginis atlyginimas, daugumai jų suteikiant teisę į pensiją. Tik išimtinomis sąlygomis aukštesnis viršininkas... turi teisę atleisti tarnautoją iš darbo, tačiau pats tarnautojas visada turi teisę atsistatydinti. Atlyginimų skalė dažniausiai nustatoma pagal rangą hierarchijoje, tačiau kartu gali būti atsižvelgta į pareigų atsakingumą ir socialinį statusą;7. Pareigos turi būti vienintelės arba bent jau pagrindinės;8. Pareigos turi būti karjerinės. "Pakėlimo" sistema gali remtis vyresniškumu arba pasiekimais, arba tuo ir tuo. Apie pakėlimą j aukštesnes pareigas turi spręsti viršininkai;

52

9. Valdininkai negali asmeniškai naudotis valdymui skirtomis priemonėmis ir negali piktnaudžiauti savo pareigomis;10. Valdininkai, atlikdami savo pareigas, turi paklusti griežtai ir sisteminei disciplinai ir kontrolei.M.Weberio modelis aprašo valdžios įstaigų veiklos ypatybes, tačiau nieko

nesako, kokia turėtų būti jų struktūra ir kaip turėtų jos veikti. Jo vartojamas idealaus tipo organizacijos terminas reiškia, kad organizacija puikiausiai atitinka biurokratijos kriterijus, o ne tai, kad ta organizacija yra geriausia organizacine ar kokia nors kitokia prasme. Iki šiol tas modelis laikomas universaliausiu, ir jeigu juo kurioje nors organizacijoje nesivadovaujama, laikoma, kad organizacija neatitinka klasikinės biurokratijos standartų.Pastaraisiais dešimtmečiais viešajame administravime imamas taikyti ir verslininkystėje išpopuliarėjęs organizacijų visuotinės kokybės vadybos modelis. Pirmiausiai buvo bandoma pritaikyti gamybinėms kompanijoms E. Demingo išvystytą modelį , aprašomą 14 visuotinės kokybės vadybos principų, ir tik vėliau pabandyta jį išplėtoti, labiau priartinti prie viešojo administravimo organizacijų.

Laikoma, kad valdžios įstaigų atveju gana sėkmingai gali būti taikomas J.E.Svvisso visuotinės kokybės vadybos modelis , aprašomas pateikiamais septyniais principais.

1. Vartotojas (klientas) yra pagrindinis kokybės vertintojas. Jei produktas neatitinka vartotojo vilčių ir poreikių, jis yra blogos kokybės, kad ir kaip jis būtų buvęs pagamintas;2. Kokybe turi būti rūpinamasi produkto gamybos proceso pradžioje (įskaitant projekto rengimą), o ne bandant ją pasiekti to proceso pabaigoje. Tinkamas išankstinis pasirengimas apsaugo nuo perprojektavimų ir perdirbimų ir kelia vartotojo pasitenkinimą. Visuotinės kokybės vadyba yra prieš masinę kontrolę, laikant, kad kokybė yra visų rūpestis, o ne to, kuris atlieka pagaminto produkto kontrolę;3. Pakitimų išvengimas yra aukštos kokybės laidas. Kontrolės procesas turi užtikrinti, kad nukrypimai nuo optimalaus proceso būtų analizuojami ir taip būtų išvengta nukrypimų nuo produkto ar paslaugos standartų;4. Kokybė priklauso ne nuo vieno asmens, o nuo visų dirbančių sistemoje žmonių. Paprastai sistema, o ne atskiri asmenys sudaro prielaidas kokybės nuosmukiui. Sistema turi sudaryti motyvaciją, kad darbuotojai gerai atliktų savo funkcijas;5. Norint pasiekti geros kokybės, būtina nuolatos tobulinti parengiamuosius etapus ir įgyvendinimo procesą, o ne baigiamuosius etapus (kurie gali būti sąlygoti naudos);6. Tobulinant kokybę, būtinai aktyviai turi dalyvauti darbuotojai. Vadybininkai ir darbuotojai turi dirbti išvien;7. Kokybės tobulinimui būtinas organizacinis pagrindas. Vadybininkai turi sukurti tokią organizacinę kultūrą, kad kiekvieno nuostata būtų gaminti gerą produkciją.Remiantis visuotinės kokybės vadybos principais gali būti suformuotas

universalus organizacinis ir vadybinis modelis, pagal kurį turėti) būti kuriama organizacija, galinti sėkmingai veikti konkurencinėje aplinkoje. VVeberio modelis labiau akcentuoja administracinę organizacijų funkciją, o visuotinės kokybės vadybos modelis - vadybinę. Šiuolaikinėse valdžios įstaigose būtina abiejų tų nuostatų pamatuota sintezė.

53

2.5 NAUJOSIOS VIEŠOSIOS VADYBOS TEORIJA. PAGRINDINĖS NAUJOSIOS VIEŠOSIOS VADYBOS CHARAKTERISTIKOS

[5 – 197, 198, 199,200, 204;2 – 16---20,]

To, kas dabar vadinama „naujuoju viešuoju valdymu", šaknys glūdi pa-saulinėje viešojo administravimo raidoje, idėjose, kurios vadinamos „vyriausybės perkūrimu", ir konceptualioje sąsajoje su viešąja politika, ypač su visuomenės pasirinkimo perspektyva viešojo administravimo teorijoje.

Dėl fiskalinės aštuntojo dešimtmečio krizės daug kartų praktiškai buvo bandoma sukurti valdžią, kuri „dirbtų geriau ir kainuotų mažiau". Fiskalinio griežtumo priemonės ir bandymai padidinti valstybės produktyvumą, eksperimentai su alternatyviais paslaugų teikimo mechanizmais, įskaitant rangos sutarčių sudarymą ir privatizaciją - visa tai galima suprasti kaip grindžiamą tuo, ką kai kas vadina „ekonominiu racionalizmu", bandymu rasti vyriausybės problemų sprendimus, remiantis ekonomine analize. Tuo pačiu metu valstybių vadovai, kuriems rūpi atskaitingumas ir didelis našumas, ėmėsi pertvarkyti savo biurokratines agentūras, naujai apibūdinti organizacijų misiją, supaprastinti agentūros veiklos procesus ir decentralizuoti sprendimų priėmimą.

Turbūt geriausias naujojo viešojo valdymo pavyzdys tarptautiniame kontekste yra Naujosios Zelandijos administracinė reforma. Bandydama sukurti efektyvesnes viešąsias organizacijas, vyriausybė privatizavo esmines valstybės funkcijas ir pertvarkė personalo sistemą. Kad vyriausieji pareigūnai labiau orientuotųsi į darbo atlikimą, įdiegė naują metodą valdžios agentūrų produktyvumui ir efektyvumui išmatuoti, ir taip pertvarkė departamentines sistemas, kad jos atspindėtų valdžios įsipareigojimą atsiskaityti (Boston, 1996). Naujosios Zelandijos reformų efektyvumas, panašiai kaip analogiškos veiklos Kanadoje, Didžiojoje Britanijoje ir Jungtinėse Valstijose, viso pasaulio valdžios įspėja, jog ieškoma naujų standartų ir diegiami nauji vaidmenys.

Šias idėjas ypač gerai išdėstė Davidas Osbornas ir Tedas Gaeb-leris (David Osborn and Ted Gaebler) knygoje „Perkuriant valdžią" (Reinventing Government, 1992, taip pat žr. Osborne and Plastrik, 1997). Jie pateikė dešimtį principų, kuriuos „valstybės verslininkai" galėtų panaudoti esminei valdžios reformai, principų, kurie tebėra naujojo valstybinio valdymo esmė:

1. Katalitinė valdžia: vairuoti, o ne irkluoti. Valstybės verslininkai pakyla virš esamų politikos galimybių ir savo bendruomenėje atlieka katalizatorių vaidmenį: generuoja kintamus veiklos kursus. Pripažinę plačias galimybes ir radę pusiausvyrą tarp išteklių ir poreikių, jie imasi vairuoti, o ne irkluoti, ar susikoncentruoti į vienintelį tikslą. Vairuojantieji nustato savo ateitį, priešingai irkluojantiesiems, kurie tiesiog pasikliauja tradicinėmis prielaidomis (Osborne and Gaebler, 1992, p. 35).

2. Bendruomenės valdžia: įgaliojimas, o ne tarnavimas. Valstybės verslininkai suvokė, kad praeities pastangos tarnauti klientams sukūrė priklausomybę, o ne ekonominę ir socialinę nepriklausomybę. Užuot laikęsi tokio požiūrio, šie verslininkai visuomenės iniciatyvų teisę atiduoda bendruomenei. Jie įgalioja piliečius, kaimyniją ir bendruomenės organizacijas priimti sprendimus (Osborne and Gaebler, 1992, p. 52).

54

3. Konkurencinė valdžia: konkurencija įtraukiama į paslaugų teikimą. Valstybės verslininkai suvokė, kad bandymas teikti visas paslaugas ne tik sumažina valstybės išteklius, bet viešąsias organizacijas verčia pernelyg išplėsti savo galimybes ir taip sumenkinti paslaugų kokybę bei efektyvumą. Valstybės verslininkai priešinasi šiai tendencijai: jie diegia konkurencingumą tarp valstybinių, privačių ir nevyriausybinių paslaugų teikėjų. Tai sukuria didesnį efektyvumą, gerina gebėjimą reaguoti ir aplinką, kurioje inovacijos atlyginamos (Osborne and Gaebler, 1992, p. 80-83).

4. Valdžia, kurios varomoji jėga - misija transformuoti organizacijas, o šių varomoji jėga - taisyklės. Valstybės verslininkams tapo aišku, kad perdėtas taisyklių nustatinėjimas biurokratinėse organizacijose stabdo inovacijas ir riboja valdžios veiklą. Taisyklių nustatinėjimą dar labiau sutvirtina nelanksčios biudžeto formavimo ir žmonių išteklių sistemos. Valstybės verslininkai, priešingai, dėmesį pirmiausia sutelkia į grupės misiją - ko organizacija siekia viduje ir už savo ribų. Paskui biudžeto, žmonių išteklių ir kitos sistemos planuojamos taip, kad atspindėtų pagrindinę misiją (Osborne and Gaebler, 1992, p. 110).

5. Valdžia, orientuota į rezultatus: finansuoti rezultatus, o ne sąnaudas. Valstybės verslininkai mano, kad valdžios visomis išgalėmis turi siekti esminių visuomenės tikslų, arba rezultatų, o ne koncentruotis į valstybės išteklių, arba žmonių išteklių, sąnaudas darbui atlikti. Dabartinės vertinimo ir atlygio sistemos nukreiptos į fiskalinį efektyvumą bei kontrolę ir retai klausia, kokių rezultatų pasiekė visuomeninės iniciatyvos. Valstybės verslininkai pertvarko šias sistemas taip, kad jos būtų orientuotos į rezultatus, t.y. į atskaitingumą, grindžiamą vyriausybės darbu (Osborne ir Gaebler, 1992, p. 140-141).

6. Valdžia, kurios varomoji jėga - klientas: patenkinti kliento, o ne biurokratijos poreikius. Valstybės verslininkai išmoko iš savo kolegų privačiame sektoriuje, kad piliečiai nebus patenkinti, jei įjuos nebus sutelktas visas dėmesys. Kadangi įstatymų leidybos institucijos vyriausybinėms agentūroms skiria didžiąją dalį valstybės išteklių, šios agentūros veikia visiškai neatsižvelgdamos į klientus. Jos funkcionuoja vadovaudamosi savo pačių ir tų, kurie joms suteikia finansavimo šaltinius, prioritetais, o ne tuo, ko iš tiesų reikia jų klientams. Valstybės verslininkai apverčia šią sistemą ir pirmiausia tarnauja savo klientams (Osborne and Gaebler, p. 166-167).

7. Valdžia kaip įmonė: uždirbanti, o ne išleidžianti. Valstybės verslininkai susiduria su tais pačiais fiskaliniais apribojimais, kaip ir jų tradiciniai kolegos, skiriasi tik jų reagavimo būdai. Užuot padidinę mokesčius ar sumažinę valstybės programas, valsty-bės įmonininkai randa naujų būdų, kaip už mažiau pinigų padaryti daugiau. Jdiegdami pelno koncepciją į valstybinę sritį, pavyzdžiui, pertvarkydami rinkliavas ir mokesčius už valstybės teikiamas paslaugas, taip pat perskirstydami investicijas, kad būtų finansuojamos ateities iniciatyvos, valstybės verslininkai gali padidinti vertę ir garantuoti gerus rezultatus netgi sunkiais finansiniais laikais (Osborne and Gaebler, 1992, p. 203-206).

8. Prevencinė valdžia: užuot taisius padėtį, užkirsti kelią. Valstybės verslininkai pavargo skirti išteklių programoms, kurios skirtos valstybės problemoms spręsti. Jų nuomone, pirmiausia reikėtų rūpintis prevencija - neleisti problemai atsirasti. Praeityje valdžia didžiavosi savo gebėjimu pateikti iniciatyvas, skirtas valstybės negerovėms ištaisyti. Tačiau problemos po-industrinėje visuomenėje darosi vis sudėtingesnės, todėl valdžia nebesugeba reaguoti. Grįždamos prie prevencijos, viešosios organizacijos ateityje bus efektyvesnės ir efektingesnės -efektyviau ir efektingiau žvelgs į ateitį (Osborbe and Gaebler, 1992, p. 219-221).

55

9. Decentralizuota valdžia: nuo hierarchijos prie dalyvavimo ir komandinio darbo. Valstybės verslininkai teigiamai vertina centralizuotų organizacijų vaidmenį industrijos eroje. Šios institucijos buvo pirmasis žingsnis link profesionalumo viešojo administravimo srityje. Tačiau hierarchinių institucijų amžius baigėsi. Informacinių technologijų pažanga, ištobulėjusi komunikacijų sistema ir didėjanti darbo jėgos kokybė priartino naują lankstesnių, komanda grindžiamų organizacijų amžių. Sprendimų priėmimas vyksta visoje organizacijoje - jis atiduotas į rankas tų, kurie gali įdiegti naujoves ir nustatyti kryptį, leidžiančią pasiekti aukštos kokybės rezultatų (Osborne and Gaebler, 1992, p. 250-252).

10. Į rinką orientuota valdžia: kaita reguliuojama rinkos svertais. Valstybės verslininkai reaguoja į kintamas sąlygas ne tradiciškai, pavyzdžiui, bandydami kontroliuoti visą padėtį, bet pasitelkę novatoriškų strategijų, kurių tikslas - taip veikti aplinką, kad galėtų veikti rinkos jėgos. Kiekviena jurisdikcija - valstybė, valstija ar vietos bendruomenė - yra rinka, žmonių sambūris, interesai ir socialinės bei ekonominės jėgos. Valstybės verslininkai suvokia, kad šios rinkos nėra pavaldžios vienos politinės institucijos kontrolei. Taigi jų strategijos pagrindas yra tai, jog aplinkai suteikiama tokia struktūra, kad rinka veiktų kuo efektyviau. Taip garantuojamas aukštas gyvenimo lygis ir ekonominės galimybės (Osborne and Gaebler, 1992, p. 280-282).

Osbornas ir Gaebleris tikėjosi, kad šie principai taps konceptualiu viešojo administravimo pagrindu - analitine kontroline priemone vyriausybės veiksmams transformuoti. „Tai, ką mes aprašome, yra poslinkis amerikietiškajame valdymo modelyje - ne mažiau. Tas poslinkis vyksta visur aplink, tačiau jo neieškome, kadangi manome, jog vyriausybės turi būti didelės, centralizuotos ir biurokratiškos, todėl retai jj matome. Nematome naujos tikrovės, kadangi ji neatitinka mūsų išankstinio nusistatymo" (Osborne and Gaebler, 1972, p. 321).

Jungtinių Valstijų federacinė vyriausybė, remdamasi viso pasaulio valdžių patirtimi ir Osborno, Gaeblcrio bei kitų pateiktomis gairėmis, skatinama Prezidento Billo Clintono ir viceprezidento Alas Gore'as ėmėsi didžiulės užduoties pagerinti vyriausybės darbą - vykdyti projektą, pavadintą „Valstybės darbo apžvalga". Daugelis valstijų ir municipalinių vyriausybių taip pat bandė supaprastinti valdžios veiklą, todėl jos pasitelkė „perkuriamos" valdžios principus.

Vykstant šiems pokyčiams išsirutuliojo tvirtesnis naujojo viešojo administravimo intelektualinis pagrįstumas. Šis pagrįstumas, kaip pabrėžia Laurence'as Lynnas (Laurence Lynn) savo puikioje darbo „Valstybės valdymas kaip menas, mokslas ir profesija" (Public Management as Art, Science, and Profession, 1996) santraukoje, iš es-mės atėjo iš „viešosios politikos" mokyklų, kurios atsirado aštuntąjį dešimtmetį, ir iš „vadybinio" judėjimo vykusio visame pasaulyje. Christopheris Pollittas nurodė penkias pagrindines menedžerizmo idėjas:

1. Pagrindinis kelias į socialinį progresą veda per nuolatinį ekonomiškai apibrėžto produktyvumo didėjimą.2. Tokį produktyvumo didėjimą iš esmės galima pasiekti tik taikant dar tobulesnes technologijas.3. Valdymas yra atskira ir skirtinga organizacinė funkcija; valdymo vaidmuo planuojant, įgyvendinant ir įvertinant reikalingą produktyvumo didėjimą yra esminis.4. Kad vadovai galėtų atlikti šį esminį vaidmenį, jiems turi būti suteikta pakankamai „erdvės manevruoti" (t.y. „teisė valdyti") (Pollitt, 1990, p. 2-3).

56

Kalbėdama dar praktiškiau, Linda Kaboolian pažymi, kad naujasis viešasis valdymas skatina administracines technologijas: klientų aptarnavimą, sutartis, sudaromas darbų atlikimo pagrindu, konkurenciją, rinkos lengvatas ir dereguliaciją. „Rinkai būdingi reiškiniai, pavyzdžiui, konkurencija valdžios padaliniuose ir užjos ribų - iki ne pelno ir pelno sektorių, premijos už darbų įvykdymą bei bausmės susilpnina neefektyvias valstybinių įstaigų ir valstybės tarnautojų monopoliškas frančizes" (Kaboolian, 1998, p. 190; t. p. žr. Dilulo, 1994, Keltie and Milward, 1996; Light, 1997; Keams, 1996; and Peters, 1992).[Naujasis viešasis valdymas akcentuoja privatizaciją, darbų atlikimo įvertinimą, strateginį planavimą ir kitas vadybos perspektyvas. Be abejonės, toks žingsnis yra svarbus valdžios efektyvumo ir responsyvumo atžvilgiujChristophe-ris Hoodas (Christopher Hood) rašo, kad naujasis viešasis valdymas tolsta nuo tradicinių būdų įteisinti valstybės biurokratiją, pavyzdžiui, procesinės apsaugos priemonės administracinės laisvės atveju, ir eina link „pasitikėjimo rinkos privataus verslo metodais... Idėjos išdėstytos ekonominio racionalizmo kalba" (Hood, 1995, p. 94).

Kai kurie naujojo viešojo valdymo ribotumaiNaujai kuriamos valdžios judėjime ir jį tęsiančiame „naujajame viešajame

valdyme" svarbu yra tai, kad šios teorijos valdymo reformą valdžioje bando vykdyti ne tik įdiegdamos naujus metodus (nors tai įvyko), bet ir naujas vertybes, ateinančias iš privataus sektoriaus. Kaip jau matėme, pagal seną tradiciją viešajame administravime palaikoma idėja, kad „vyriausybę reikia tvarkyti kaip verslą". Daugeliu atžvilgių ši rekomendacija reiškė, kad valdžios įstaigos turėtų perimti privataus verslo naudingą patirtį - nuo „mokslinio valdymo" iki „visiško kokybės valdymo“. Naujai kuriamos valdžios judėjimas ir naujasis viešasis valdymas žengė dar žingsnį ir patvirtino, kad valdžia turėtų perimti ne tik verslo administravimo metodus, bet ir kai kurias verslo vertybes.Naujai kuriamos valdžios judėjimas ir naujasis viešasis valdymas žengė dar žingsnį ir patvirtino, kad valdžia turėtų perimti ne tik verslo administravimo metodus, bet ir kai kurias verslo vertybes, tokias kaip konkurencijos, rinkos mechanizmų socialinio pasirinkimo, pagarbos verslo dvasiai.

Tarp tų vertybių, kurias perėmė naujai kuriamos valdžios judėjimas ir naujasis viešasis valdymas, buvo konkurencijos, rinkos mechanizmų, socialinio pasirinkimo ir pagarbos verslo dvasiai vertybės. Čia jie rėmėsi tokiomis „intelektualinėmis pusseserėmis, kaip visuomenės pasirinkimo teorija, pagrindinio tarpininko ir sandorio išlaidų analizė". Ir tai jie darė drąsiai. Public Administration Review puslapiuose Johnas Kamensky, vienas iš apdairiausių valstybės darbo apžvalgos architektų, naująjį judėjimą tiesiogiai sieja su visuomenės pasirinkimo teorija, ir cituoja Jonathaną Bostoną (Jonathan Boston) iš Naujosios Zelandijos: „Pagrindinė visuomenės pasirinkimo teorijos dogma yra ta, kad visame žmogaus elgesyje vyrauja savi interesai" (Kamensky, 1966, p. 251). Kamensky teisingai pažymi, kad „visuomenės pasirinkimo teorijos yra linkusios atmesti tokias sąvokas, kaip „valstybinė dvasia", „valstybės tarnyba" ir taip toliau. Tačiau šios teorijos yra „naujojo viešojo valdymo" esmė.

Kai kurias šių idėjų reikėtų aptarti išsamiau. Pirma, pasak Osborno ir Gacblerio (1992, Ch. 10), rinkos modelį visų pirma reikėtų taikyti paslaugų teikėjams, o ne politikos arba priežiūros institucijoms. Kur įmanoma, rinkos modelis, pritaikytas vyriausybei, turės konkurencijos tarp valstybinio ir privataus sektoriaus požymių, konkurencijos tarp privačių įmonių, besivaržančių dėl sutarčių su valstybe, konkurencijos tarp valstybinių įstaigų (pvz., tarp valstybinių mokyklų) ir konkurencijos tarp vyriausybės padalinių, teikiančių paslaugas vidaus „vartotojams", požymių, {domu, kad rinkos modelis, kaip jis

57

suprantamas čia, nėra vien tik „laisvoji rinka". Tas modelis remiasi valdoma arba kontroliuojama konkurencija, kurioje vyriausybė išlaiko įgaliojimus ir atsakomybę už tai-syklių, reglamentuojančių sandorius, nustatymą. Galima sakyti, kad tai yra vadybos ir rinkos sąsaja.

Bet kuriuo atveju rinkos modelio valdžioje pagrindas yra tikėjimas, kad nevaržomas rinkos jėgų veikimas tarp savo interesų turinčių dalyvių - individų, socialinių grupių, agentūrų, įmonių - sukurs pusiausvyrą, kuri tam tikra prasme ir bus maksimali pasiekiama socialinė gerovė. Vadinasi, dalyviai gali tarnauti valstybės ir visuomenės interesams, jeigu paprasčiausiai sutelks dėmesį į savo interesus. Netgi reguliavimo sąlygomis varomoji jėga yra asmeninis suinteresuotumas - konkuruodami dalyviai sieks savų interesų, o ne bandys rasti bendrą visuomeninį interesą ir bendradarbiaus jo siekdami. Pagrindinė rinkos jėga, kurią Adamas Smithas (Adam Smith) vadino jos „nematoma ranka", veikia neturėdama konkrečios krypties. Tiesą sakant, šiuo atveju rinkų veiklai netgi nebūtina, kad individai žinotų kitų interesus ir į juos atsižvelgtų. Manoma, kad pagrindinė rinkos jėga yra save koreguojanti ir galinti pasiekti naudingiausių socialinių rezultatų.

Negalima tvirtinti, kad konkurencija tam tikrose situacijose nėra naudinga. Sporte, versle, netgi gamtoje konkurencija skatina pagerėjimą. Pagal tą pačią logiką perkūrimo proponentai tvirtina, kad į rinką orientuotos vyriausybinės programos turi daugiau pranašumų už įprastines. Jos yra decentralizuotos, konkurencinės, reaguojančios į kintančias sąlygas; jos įgalioja vartotojus rinktis ir išteklius tiesiogiai sieja su rezultatais; jos leidžia valdžioms suderinti savo įgaliojimus ir pagrindinių pokyčių siekti taikant strategines lengvatas. Perkūrimo judėjimo rekomendacijos visais atvejais yra nuoseklios - tiek sudarant sutartis su valdžia, tiek renkantis mokyklas savo vaikams, tiek renkant būstus mažai pajamų gaunantiems žmonėms -rinkos atoslūgiai ir srovės turėtų vadovauti ne tik individualiems pasirinkimams, bet ir lemti visos visuomenės kryptį.

Antra, ir tai yra glaudžiai susiję su jų dėmesiu rinkos modeliui, judėjimas ir naujasis viešasis administravimas pabrėžia „valdžios, kurios varomoji jėga yra klientas", idėją. Pasak Osborno ir Gaeblerio, valdžios, kurių varomoji jėga yra klientas, turi atidžiai jų klausytis, jos turi siūlyti klientams rinktis tarp konkuruojančių paslaugų teikėjų (tai yra, sukurti konkurenciją), jos turi teikti jiems išteklius, kuriais šie galėtų naudotis rinkdamiesi paslaugų teikėjus. Tačiau šios idėjos vėlgi nutolsta nuo valstybės tarnybos gerinimo ir faktiškai teikia pirmenybę tokiai valdžiai, kuri visiškai atsiliepia į atskirų individų trumpalaikius interesus, užuot rėmusi konsultacijų procese viešai apibrėžtų visuomenės interesų (piliečių) siekius.

Žinoma, niekas neginčys idėjos, kad valdžia, remdamasi įstatymais ir turtiniais ištekliais, savo piliečiams turėtų teikti aukščiausio lygio paslaugas. Iš tiesų individualių agentūrų ir daugelio valdžių pastangos gerinti paslaugų kokybę buvo gana naudingos. Pavyzdžiui, federacinis prezidento įsakas reikalauja, kad federacinės agentūros aiškiau apibrėžtų savo vidaus bei išorės klientus, nustatytų aukštesnius paslaugų kokybės standartus ir juos vykdytų. Didžiojoje Britanijoje Piliečių chartijos judėjimas reikalavo ne tik aukštesnių paslaugų kokybės normų, bet ir „kompensacijos" piliečiams, kai tų normų nesilaikoma. Daugelis Jungtinių Valstijų municipalinių ir valstijų vyriausybių panašiomis pastangomis stengiasi gerinti klientų aptarnavimą.

Tačiau su klientų aptarnavimo idėja susiję kai kurie sunkumai. Aišku, kad įvairias valdžios funkcijas ne visuomet atitinka vienodi produktai ar netgi „produkcijos linija", aptinkama versle. Darbą atliekant ir jį priimant, vyriausybės veikla yra labai įvairi.

58

Kai kurios paslaugos, pavyzdžiui, šaukimas į teismą už eismo nusižengimus arba sodinimas į kalėjimą, žinoma, nėra tos paslaugos, kurių nori klientas. Dėl šios priežasties viešųjų organizacijų atstovų ir jų „klientų" santykiai yra kur kas sudėtingesni nei mėsainių pardavėjų ir jų klientų.

Valdžios veiklos įvairovė rodo ir tai, kad gali būti sunku žengti netgi pirmąjį žingsnį link paslaugų kokybės gerinimo - nustatyti agentūros „klientus". Privataus sektoriaus klientų aptarnavimas paprastai skiria vidaus ir išorės klientus, tačiau valdžioje ši problema yra kur kas platesnė nei šis skirtumas. Valdžia gali būti susijusi su įvairiomis paslaugų gavėjų kategorijomis: vieni (ir jų turimi ištekliai) yra iš karto prieinami paslaugos teikėjui, kiti laukia paslaugos (konkretaus paslaugos gavėjo giminaičiai ir draugai, visi tie, kuriems gali reikėti paslaugos, nors jie jos aktyviai ir nereikalauja), dar kiti yra galimi paslaugos gavėjai ir taip toliau.

Teoriškai dar svarbiau yra tai, kad kai kurie iš besikreipiančių į valdžią dėl paslaugos turi daugiau išteklių bei sugebėjimų savo reikalavimams pateikti. Versle šis faktas pateisintų ypatingą dėmesį, tačiau vyriausybėje taip nėra. Faktiškai „klientų ryšių" akcentavimas gali sukurti tokį klimatą, kuriame būtų nederamai teikiamos ypatingos privilegijos. Be to, daug viešųjų tarnybų, tokios kaip švietimas, aplinkos kokybė ar policijos apsauga, yra skirtos kolektyvinei naudai. Pavyzdžiui, yra įprasta manyti, kad raštingesnė visuomenė yra svarbus bendras socialinis tikslas, kuris nepriklauso nuo to, kokį poveikį mokymas daro konkrečiam individui.

2.6 DISKUSINIAI NAUJOSIOS VIEŠOSIOS VADYBOS ASPEKTAI. NAUJOJI VIEŠOJI VADYBA POKOMUNISTINĖSE ŠALYSE

Viešojo sektoriaus veiklos efektyvumo augimo galimybės suprantamos visų pirma kaip kokybiškesnių viešųjų paslaugų teikimas, naudojant tas pačias sąnaudas (išteklius) [3]. Tai gali būti pasiekiama, kai:

• produkcijos (paslaugų) kiekis didėja, negausinant organizacijos darbuotojų;• produkcijos (paslaugų) kokybė didėja, negausinant organizacijos darbuotojų, tačiau paslaugos pateikiamos sparčiau ir kokybiškesnės;• išteklių sunaudojama mažiai, paslaugų kiekybinė išraiška lieka ta pati, tačiau sutrumpėja paslaugų pateikimo laikas, sumažėja darbo sąnaudos;• visuomenei tomis pačiomis laiko sąnaudomis pateikiama tiek pat, tik žymiai geresnės kokybės paslaugos;• nežymiai padidėjus sąnaudoms , paslaugų kiekis ir kokybė išauga smarkiai .

Viešajame sektoriuje efektyvumo galima siekti įvairiais metodais ir technika. Kokybės ciklus ir valdymą, darbo sąlygų atnaujinimą ir sutarčių sistemų tobulinimą , alternatyvų darbo laiko grafiką organizacijų ir darbuotojų poreikių tyrimus ir kitas viešojo administravimo problemas specialistai skirsto į:

Darbo proceso pasikeitimai, Darbuotojų elgesio pasikeitimai, Vadybos proceso pasikeitimai.

Pirmu atveju viešųjų institucijų pastangos siekiant efektyvumo nukreipiamos į operatyvinius darbo proceso struktūrizavimo pokyčius. Tai gali būti įvairios inžinerinės

59

priemonės, siekiančios minimizuoti darbo laiko nuostolius. Esminis tikslas - pagerinti kiekybinius teikiamų paslaugų rodiklius, pasitelkus darbo proceso reorganizavimą ir technologines inovacijas.

Antru atveju viešųjų institucijų daugiau dėmesio kreipiama į rėmimą darbuotojų pastangų, ypač orientuotų į psichologines perspektyvas, vertinant dirbančiųjų poreikius ir stiprinant jų elgsenos motyvacijas. Esminiu tikslu, pagrindiniu bet kurios veiklos segmentu tampa darbas, todėl tikslinga sutelkti pastangas į darbuotojų mokymą, jų veiklos vertinimą, kompensavimo mechanizmo tobulinimą, darbuotojų įtraukimą į sprendimų priėmimą bei karjeros galimybių plėtojimą organizacijoje.

Trečiu atveju efektyvumui skirtos pastangos sutelkiamos į vadybines galimybes, tiriant klientų poreikius, organizacijos aplinkos konstrukcijas ir galimus vadybinės aplinkos pasikeitimus. Iš esmės tai reikštų atviros organizacinės sistemos, grįžtamųjų ryšių su aplinka bei alternatyvių sprendimų galimybių organizacijoje įtvirtinimą. Tai leistų naudoti tokią taktiką ir metodus:60

paslaugų vartotojų poreikių sistemingą tyrimą, alternatyvias finansavimo galimybes, santykių tarp įvairių valdžios lygių bei kontaktų bazės išplėtimą, visuotinės kokybės valdymo modelių diegimą ir atnaujinimą. Atskirai reikėtų išskirti viešųjų programų ir projektų efektyvumo ir jų

įgyvendinimo procesų nevienodą efektyvumą.Aišku, kad viešoji politika, programos ir projektai yra efektyvūs, jei jų

rezultatai atitinka lauktuosius, t.y. jeigu jų poveikis visuomenei, situacijai, procesams ar problemoms atsveria investicijas, sunaudotus išteklius, daro realią įtaką kuriai nors visuomenės struktūrai, interesų grupei, taigi programa efektyvi, jei ji pasitvirtina kaip teisinga, pozityvi, vertinant iš visuomenės pozicijų. Politikos ir programų efektyvumo įvertinimas - daugiau praktinė veikla, kurią indikuoti gali audito ir vertinimo struktūros, ekspertai, ir žinoma, piliečių grupės. Pačių programų ir projektų efektyvumas ir jų vertinimas turi aiškų konceptualų santykį .

Aptariant kitą efektyvumo kaip įgyvendinimo proceso mato versiją, dėmesys koncentruojamas į politikos programų ar projektų aktualizaciją, prasidėjus jų realiam įgyvendinimo procesui, t.y. kai aprobuotos paslaugos ar prekės pateikiamos vartotojams. Esminis dėmesys tuomet sukoncentruojamas ne į sąnaudas, o į gaunamus rezultatus, jų kokybę.

Pripažįstant šias dvi efektyvumo sampratas, arba efektyvumo viešajame sektoriuje rūšis, lengviau galima pagrįsti ir apibūdinti tarp viešųjų paslaugų kokybės (kaip politikos ar viešųjų programų konkrečių rezultatų) ir efektyvumo santykius. Paslaugų kokybė siejama su įgyvendinimo efektyvumu,o kadangi teorinis tinkamumas yra įtaką darantis veiksnys, todėl galima tikėtis, kad „įgyvendinimo efektyvumas" netiesiogiai, iš dalies gali įveikti „programų efektyvumą".

Siekiant viešojo sektoriaus veiklos efektyvumo, viešosios institucijos keičia savo organizacinę struktūrą, kelia naujus kokybinius reikalavimus planuojant, organizuojant, vertinant viešąsias paslaugas. Viena iš plačiai paplitusių galimybių, efektyvinant viešųjų organizacijų veiklą, yra visuotinė kokybės vadyba kaip veiklos efektyvumo paieškų strateginė priemonė. Visuotinės kokybės vadybos idėja remiasi darbuotojų kokybiškesnių pritraukimu į organizacijos tikslų formulavimą ir įgyvendinimą, skatinant kolektyvinę kūrybinę veiklą ir klimatą organizacijoje, stimuliuojant darbuotojų aktyvumą, motyvuojant ir nukreipiant juos į sėkmingą organizacijos problemų sprendimą.

60

Visuotinės kokybės vadyba, įgijusi nemažą patyrimą užsienio šalių privačiame sektoriuje, šiandien yra vienas iš veiksnių, užtikrinančių organizacijos vidinėje ir išorinėje aplinkoje vykstančių procesų sėkmę. Plačiai pritraukus darbuotojus, naudojant pažangiausius problemų sprendimų metodus ir techniką - kokybės ciklus, smegenų šturmą. Parėto analizę, įvairius statistinius procesų kontrolės metodus, - yra pasiekiami geri veiklos rodikliai. Todėl galima teigti, kad moderniose šalyse visuotinė kokybės vadyba nėra tik vadybos mados reikalas.

Esminiai visuotinės kokybės vadybos elementai yra organizacijų orientacija į vartotojų poreikius, dėmesys strateginiam planavimui, produkcijos standartams, kontrolei ir vertinimo procedūroms, darbuotojų aktyviam įtraukimui į organizacijos tikslų formavimą ir įgyvendinimą, nuolatiniam jų mokymui ir lavinimui, sistemingam eliminavimui barjerų ir kliūčių, trukdančių kompleksinei kokybės vadybai įgyvendinti.

Viešojo sektoriaus modernizavimasSvarbiausias uždavinys, siekiant efektyvumo viešajame sektoriuje, yra

sistemingas viešųjų institucijų veiklos modernizavimas, o norint permanentiškai, kompleksiškai modernizuoti, būtina sisteminga modernizavimo strategija, modernizavimo vizija, nuostatos, koncepcijos.

Šiandieninėje viešojo administravimo literatūroje dažniausiai išskiriamas ir analizuojamas viešojo sektoriaus modernizavimas kaip visiškai konkretus kelias, modernizavimo kryptys pateikiamos kaip būdingų bruožų ar reikalingų priemonių bei metodų rinkinys. Lyginamoji šių „kataloginių" priemonių analizė rodo jų panašumą, leidžia susidaryti jų įgyvendinimo įspūdį .

Iš esmės viešojo sektoriaus modernizavimo idėjoms dažniausiai būdingos antibiurokratiškos (antivėberinės) nuostatos. Jų laikantis, viešojo sektoriaus modernizavimas reikalauja globalinių pasikeitimų viešųjų organizacijų sampratoje:

• į veiklos rezultatus orientuota administracinė elgsena turi pakeisti į taisykles ir reguliavimus orientuotą elgseną;• „biurokratinę kontrolę" turi pakeisti naujos „postbiurokratinės" kontrolės formos, orientuotos į decentralizavimą, finansinių barjerų sumažinimą, naujų formų biudžeto procesą, kontraktų su administratoriais išplėtimą ir administratorių, programų vadybininkų atsakomybės didinimą, kompleksinį vadovavimą;• visų rūšių veikla, skatinanti administratorių efektyvumą visų pirma turi būti motyvacinė (personalo lavinimas, konkurencijos vystymas);• privalu teikti paramą vartotojams, piliečiams, siekiantiems kokybės;• parama administravimo kultūrai, apimančiai minėtus tikslus;• būtina plėtoti grįžtamojo ryšio mechanizmą, siekiant sistemingai kontroliuoti veiklą ir vertinti rezultatus .Įvairios sąvokos ir skirtingi terminai vartojami, norint tiksliau apibendrinti

viešojo sektoriaus modernizavimą, strategines modernizavimogalimybes. Naujasis viešasis administravimas, jo tobulinimo paieškos, kokybės vadyba, organizacinis efektyvumas, viešojo sektoriaus produktyvumas vakarietiškoje visuomenėje įgyvendinami skirtingais metodais. Bet šie skirtumai visai nežymūs, tai nėra skirtingų strategijos įgyvendinimo konceptai, skirti viešajam sektoriui modernizuoti, tačiau autoriai neatmeta galimybės išskirti bendrus viešojo sektoriaus modernizavimo konceptus. Šiuo atveju turimi omenyje tariamai panašūs viešojo sektoriaus išoriniai pokyčiai, kurie gali būti įgyvendinami kaip modernizacijos katalizatoriai. Daugelyje publikacijų esama

61

bandymų išskirti bendrus, standartizuotus modernizavimo kriterijus, kurie dažniausiai apibūdinami kaip:

• siekimas naudoti griežtesnius veiklos vertinimo ir matavimo kriterijus, giežčiau naudojant viešąjį biudžetą;• siekis būti lankstesnei (organizacijai, politikai, strategijai), nes problemų sprendimas labai sudėtingąja, nemažai viešojo sektoriaus problemų tik iš dalies prognozuojamos;• siekis užtikrinti administracinių sistemų ir valdžios institucijų veiklos visišką legitimizavimą;• didėjanti politinė įtaka administracinių sistemų ir institucijų veiklai;• siekis įtvirtinti administracinių struktūrų personalo lūkesčius modernizuojant viešąjį sektorių.Žinoma, toks tikslus specifinių viešojo sektoriaus modernizavimo kriterijų

išvardijimas, tam tikra prasme konfrontuoja su bendrąja viešojo sektoriaus modernizavimo koncepcija. Nieko nėra logiškesnio, kada siūlomi atsakymai, paradigmos, konceptai atitinka iškeltus viešojo sektoriaus modernizavimo tikslus, idėjas, yra identiški, t.y. modernizavimo idėjos būtinumas yra glaudžiai susijęs su viešojo sektoriaus modernizavimo procesu. Siekiant šios sąveikos, reikalinga viešojo sektoriaus modernizavimo strategija, kaip itin svarbus viešojo sektoriaus veiklos efektyvumo veiksnys. Teoriniu lygmeniu galima identifikuoti šiuos viešojo sektoriaus modernizavimo strategijos elementus:

• pirmiausia privalu atskirti „globalią" strategiją nuo diferencijuotų ir specializuotų, dalinių strategijų;• siekti nuodugniau detalizuoti modernizacijos strategijos vidinę ir išorinę aplinką, kaip pagrindines modernizacijos pastangų kryptis;• priklausomai nuo skirtingų požiūrių į modernizavimą, viešojo sektoriaus modernizavimo strategija gali būti numatyta ir planuojama ir ilgesniam, ir sąlyginai trumpesniam terminui.Itin reikšmingos modernizavimo strategijos sąlygos ir veiksniai yra

organizacinė kultūra, išteklių išdėstymas, vadovavimo stilius, personalo mokymas, administravimo filosofijos, komunikacinių ir informacinių sistemų sukūrimas ir taikymas, veiklos kontrolės ir vertinimo mechanizmų sukūrimas.Analizuodami šias sąlygas ir veiksnius, galime identifikuoti įvairias, kartais visiškai priešingas modernizavimo strategijos rūšis, priklausomai nuo minėtų sąlygų ir veiksnių kombinacijų.

Pirmoji strategijos rūšis - kontraktų valdymo strategija - dažniausiai taikoma lokaliniame viešųjų institucijų lygmenyje ir skirta pareigų ir funkcijų paskirstymo tarp politikų ir administratorių įtvirtinimui, siekiant decentralizuoti atsakomybę, formuojant naują administracinę kultūrą.

Antroji viešojo sektoriaus modernizavimo strategijos rūšis remiasi neformaliu komunikavimu. Toks organizacinės kultūros tipas tinka mažose ir ne itin aktyviose organizacijose, kur būdinga tiksli klientų orientacija, iš dalies orientuota vadovybės atsakomybė, silpnai veikianti organizacinė kontrolės struktūra ir komunikacinės jungtys.Gana racionali modernizavimo strategijos rūšis yra mišri viešojo sektoriaus modernizavimo strategija. Organizacijos, praktikuojančios šią strategijos formą, yra įvaldžiusios tam tikrą sisteminį mąstymą, t.y. siekia nepriklausomas, atskiras modernizavimo sritis, kryptis, elementus susieti į sisteminę visumą, kad subalansuotų

62

strategines, kultūrines ir procedūrines organizacijų veiklai būtinas sąlygas. Tokios organizacijos bando parengti gerai subalansuotos modernizacijos koncepciją, nes, vienos specifinės srities ar krypties veikla visuomet daro įtaką kitoms organizacijos veiklos sritims ir kryptims. Šiuo atveju organizacijos ieško strateginių atitikimų, suderinamumo kiekvienoje modernizacijos proceso dalyje, ir tuo užtikrina organizacinės veiklos lankstumą, galimą šios veiklos tęstinumą.

Administracinis kūrybingumas - tai procesas, kai organizacijoje yra palanki aplinka naujoms idėjoms generuoti ir jas įgyvendinti. Nors individai (organizacijos nariai) atlieka svarbų vaidmenį, tačiau dažniausiai administracinis kūrybingumas suvokiamas kaip grupinis procesas skatinant idėjas, jas vertinant, priimant ar atrenkant, dalyvaujant grupei organizacijos narių .Autoriai, tiriantys administracinio kūrybingumo aspektus, aptaria kūrybingo vadovavimo ir kūrybingos vadybos santykį, sutelkus dėmesį į administracinio lyderio vietą kūrybos procese. Administracinis kūrybingumas mokslinėje literatūroje dažniau suvokiamas kaip procesas nei idėjos ar rezultatai.

Administracinis kūrybingumas kaip procesas apibūdinamas kaip atskirų, būtinų veiklos rūšių visuma . Pirma veiklos forma žinoma kaip informacijos ir žinių reikšmė sprendžiant organizacijos problemas ir priimant sprendimus. Vadovams, vadybininkams būtina gauti informacijos srautus ir jais disponuoti, ieškant racionalių sprendimų, susitarimo. Problemų sprendimas remiantis informacinėmis bazėmis, grindžiamas galimybe pasirinkti alternatyvius, potencialius sprendimų būdus, atsižvelgiant į didelę įvairovę įvairiausių veiksnių, apibūdinančių esamą ir potencialų efektyvumą.Antra veiklos forma kaip administracinio kūrybingumo išraiška gali būti susitarimo paieškos ir skirtingų požiūrių įvertinimas, kadangi administravimo kūrybingumas priklauso nuo naujas idėjas generuojančiųjų ir jas priimančiųjų, arba oponuojančiųjų joms. Tačiau pabrėžtina, kad mokėjimas įtikinti itin svarbus, nes žmonės mėgsta įtikinėti, būti įtikinėjami ir įtikinami. Efektyvus susitarimas dažnai pasiekiamas kritikuojant idėjas, įtikinant oponentus, nes vien tik idėjų efektas dažnai būna nulinis, jeigu jos neremiamos įvairių interesų grupių .

Trečia administracinės veiklos kūrybingumo forma susijusi su idėjų įgyvendinimo pradžia. Daugelis teoretikų labai svarbiu laiko spartų judėjimą nuo idėjų generavimo fazės į jų praktinį įgyvendinimą ir gautų pirmųjų rezultatų objektyvų įvertinimą [4; 30-32]. [gyvendinimo fazėje bandoma sutelkti organizacijos narių pastangas į naujų idėjų įgyvendinimą, pasitelkus vadybos, administravimo metodus, motyvatorius ir kt.

Ketvirta veiklos forma, siekiant kūrybingo administravimo proceso, yra planavimas; jį akcentuoja daugelis specialistų kaip darantį tiesioginę įtaką kūrybiškumui administraciniuose veiksmuose [26], Planavimas yra abstraktus procesas, tačiau planavimas ir strategijos kūrimas būtinas kaip numatantis kompleksinės veiklos uždavinius, tarpe jų žinias, politiką, įgyvendinimo fazes bei metodus. Organizacijos lyderiai, strategiškai mąstydami, planavimu įtvirtina būsimuosius organizacijų veiklos rezultatus, įvertina naujas idėjas, jų tinkamumą suformuluotai organizacijos misijai ir rengia naujus organizacijos filosofijos, vizijos ir misijos variantus.

Siekiant efektyvinti viešojo sektoriaus veiklą, racionaliau paskirstyti šaltinius, vaidmenis ir atsakomybę, užtikrinti demokratinę sprendimų įgyvendinimo kontrolę ir vertinimą, nemažų galimybių gali teikti strateginis viešųjų institucijų veiklos planavimas; tai itin aktualu šiandien, vis labiau įsigalint programiniam visų rūšių išteklių planavimui,

63

jų paskirstymui bei programiniam valdymui ir administravimui. Tačiau, modernios visuomenės vystimosi patirtis rodo, kad strateginis planavimas tik gali suteikti tam tikrų galimybių, bet pats savaime nėra garantas, ar stebuklingų priemonių rinkinys, saugantis nuo nesėkmių.

3. VIEŠOJI POLITIKA

3.1 VIEŠOSIOS POLITIKOS IR VIEŠOSIOS POLITIKOS ANALIZĖS SAMPRATA. VIEŠOSIOS POLITIKOS TIPOLOGIJA

[1 – 17, 18, 19, 20, 21, 22,]

Viešosios politikos ir viešojo administravimo sąveikaViešasis administravimas kaip visuomenės teorija ir praktika turi savitą

socialinę, politinę, ekonominę ir kultūrinę aplinką. Administravimo sąveika su formaliais ir neformaliais politikos subjektais veikia administravimą kaip elgseną ir sprendimus.Viešosios politikos ir viešojo administravimo santykių lygmenį dažnai suprantame kaip politikos ir administravimo funkcijas, jų tarpusavio santykius, viešojo administravimo politinį kontekstą.

Viešasis administravimas ir viešoji politika bei analizė gali būti suprantama kaip politinių žinių, sugebėjimų rengimas ir praktinis jų įgyvendinimas politikos procese. Tokiu atveju tiek viešasis administravimas, tiek viešoji politika yra seni kaip žmonijos civilizacija ir sieja įvairias tyrimo bei veiklos formas ir metodus. Etimologiškai terminas "politika" ateina iš senosios graikų ir lotynų kalbos. Graikų ir sanskrito šaknis "polis" ( miestas - valstybė ) evoliucionavo į lotynų "politia" (valstybė) ir vėliau - į vidurinę anglų "policie", kuri reiškė administracinės valdžios vadovavimą viešiesiems reikalams. Todėl etimologiškai anglų kalboje "politikos" kilmė artima sekančioms definicijoms: "po-licy" ir "polities". Tai yra viena priežasčių kodėl daugelis moderniųjų kalbų (pvz. rusų, vokiečių) turi tik vieną terminą (politik, politika), reiškiantį tą patį, ką anglų kalba reiškia "policy" ir "polities". Tai yra svarbu mūsų nagrinėjamu aspektu, kada galime santykinai atskirti politikos mokslus nuo administravimo mokslų (kurie daugiau siejasi su "policy") (5; 33 -

Politikos analizė dažniausiai suprantama kaip tam tikrų žinių apie politikos procesą, jį sąlygojančius faktorius, suma. Atliekant politikos analizę, tiriamos priežastys, sąlygos, pasekmės ir viešosios politikos programų praktinė veikla. Analitikams svarbu suvokti, kad tik išsami politikos analizė (visų vidaus ir išorės faktorių suma) suteikia galimybę panaudoti politikos analizės rezultatus praktinėje veikloje, taip pat ir viešajame administravime.

Kartais bandoma perdėm kategoriškai atskirti viešosios politikos ir viešojo administravimo funkcijas. Toks dirbtinis šių dviejų funkcijų atskyrimas dažnai sąlygotas pačių politikų ir administratorių. Administracinėms struktūroms toks administravimo ir politikos atskyrimas leidžia dalyvauti politikoje (daugiau kaip organizatoriams, o ne tos politikos šalininkams), neprisiimant atsakomybės už savo veiksmų padarinius. Be to, jie gali užsiimti politine veikla, laikydami, kad savo sprendimus grindžia techniniais ir juridiniais kriterijais, netrukdydami politikams, kurie priešingu atveju gali įžiūrėti politinę ar ideologinę įtaką. Taigi viešojo administravimo veiksmų poveikį politikai visuomenė ir

64

net patys administratoriai gali laikyti protinių, juridinių ir techninių kriterijų pritaikymu politikos klausimams, jei toks taikymas gali padėti surasti ir realizuoti geresnius sprendimus. Toks loginių ir techninių sprendimų atlikimo vyksmas dar labiau sustiprėja demokratinėje visuomenėje, valstybės valdymo aparatą siekiant išlaikyti neutralų valdan-čiųjų partijų atžvilgiu.

Be to, minėtas politikos ir administravimo atskyrimas suteikia tam tikrą laisvę politikams, kurios šiaip jie neturėtų. Politikos ir administravimo sąlyginis atskyrimas palengvina daugelį šiuolaikinės valdžios sprendimų, atliekamų asmenų, kuriems neteks stoti prieš visuomenę kituose rinkimuose. Vadinasi, tai gali padėti politikai veikti svarbius sprendimus, skelbiamus "nepolitinės" institucijos, kuri vėliau nebus laikoma viešai atskaitinga. Be to, supratimas, kad politiniai ir techniniai sprendimai viešajame sektoriuje gali būti atskirti, leidžia politikams atitolinti daugelį reikalingų sprendimų. Dėl tokios veiklos nemažai valdžios funkcijų iš šališkos politinės kontrolės pereina į nepriklausomų įstaigų, biurokratinių institucijų rankas, kartu, suprantant, kad administratoriai, darantys sprendimus yra tam tikra prasme izoliuoti nuo politinio sprendimo ir gali atlikti daugiau ar mažiau nepriklausomus veiksnius. Tačiau, toks dirbtinis politinių ir administracinių funkcijų atskyrimas, užuot saugojęs sprendimus nuo politinės įtakos, gali palenkti juos ki-toms politinėms įtakoms, kurių visuomenė nepažįsta ar mažai žino, todėl tokia politinė įtaka gali buti sunkiau visuomenės valdoma ir kontroliuojama.

Analizuojant administracinių sprendimų politinės aplinkos ir politinio konteksto įtaką sprendimams, reikia išskirti keletą politinės administratorių veiklos matmenį). Vienas iš jų gali būti įvardytas kaip "politinio išlikimo" matmuo. Vienoje šio matmens pusėje yra politinė veikla toje tarnyboje, kuri siekia priimti daugybę duomenų iš įtaką darančių spaudimo grupių, rėmėjų, ir kurti politiką. Kitoje šio matmens pusėje yra politinė veikla, nukreipta į organizacijos stiprinimą. Šios dvi politikos formos retai būna aiškiai atskirtos realiame gyvenime, tačiau jas galima atskirti analizės tikslu, kad galėtume aptarti tikėtinas daromo poveikio, įtakos rūšis.

Antrasis administracinės politikos matmuo yra oficialumas, arba formalumas. Administratoriai sąveikauja tiek su valdžios atstovais, tiek su neoficialiomis struktūromis. Šį sąveikavimą ne visuomet galima aiškiai atskirti, nes valdžios atstovai dažnai yra suvaržyti savo pastovių įsipareigojimų, tam tikrų interesų, o spaudimo grupės gali veikti įvairiausiais metodais. Tačiau naudinga daryti lokį išskyrimą analizės tikslais, kadangi tos sąveikos būdas, jos teisėtumas ir galima jos įtaka politikai skiriasi priklausomai nuo joje dalyvaujančių veikėjų tipo ir dalyvaujančių institucijų veiklos.

Terminas "viešoji politika" dažniausiai vartojamas apibūdinant įvairių institucijų elgseną. Tai gali būti oficialių asmenų, valstybės institucijų elgsena ar veiklos pasirinkimas. Socialinių mokslų literatūroje galime rasti daug viešosios politikos apibrėžimų. Vieni jų viešąją politiką laiko valstybinių institucijų santykiais su aplinka, kiti valdžios pasirinkimu ką nors daryti ar kam nors priešintis. Treti mano, kad viešoji politika - tai visų pirma ilgalaikiai, strateginiai sprendimai ir veiksmai, tam tikros veiklos kursas bei tikslų ir uždavinių įgyvendinimas. Nekeliant tikslo pateikti visai užbaigtą viešosios politikos definiciją, galima teigti kad svarbiausiu viešosios politikos požymiu laikytina tikslinga elgsena, veiksmas, veiklos pasirinkimas ir įgyvendinimas, politinių problemų sprendimas.

Viešąją politiką rengia ir vykdo valdžios institucijos bei asmenys, dirbantys šiose institucijose (ne valdžios struktūros irgi veikia viešosios politikos procesus) ir atsakingi už tam tikrą veiklą.

65

Modernioje visuomenėje viešoji politika kartais atsiranda staiga, vietoj planuotų tikslų, ir įgauna atsitiktinės elgsenos ar netikėtų sprendimų bruožų. Todėl viešoji politika privalo turėti strateginę, pagrindinę veiklos kryptį dažniau nei precizišką įgyvendinimo programą, kadangi politinė aplinka reikalauja lanksčių politinės strategijos įgyvendinimo formų ir metodų įvairovės.

Viešoji politika - tai tarsi atsakas į piliečių reikalavimus, interesus, skundus, prašymus, susijusius su kokia nors piliečių, atstovavimo grupių ar valdžios atstovų, biurokratų veikla ar neveikia. Priimami sprendimai nurodo viešosios politikos turinį ir veiklos kryptis, jie gali veikti išleidžiamus įstatymus, potvarkius, administracines reguliavimo taisykles ar net daryti pataisas jurisdikcijoje.

Tiesiogiai viešoji politika dažniau suprantama tai, ką valdžios institucijos atlieka, o ne tai, ką yra numačiusios ar planuoja, ruošiasi daryti. Antai bet kokio įstatymo priėmimas ar pakeitimas savaime negarantuoja to įstatymo įgyvendinimo sėkmės ir greitų pasikeitimų. Būtina viešosios politikos funkcija - užtikrinti priimtų įstatymų, nutarimų vykdymą. Todėl viešosios politikos pajėgumą žymia dalimi ir lemia politinių sprendimų realizavimas . Viešoji politika gali būti pozityvi ir negatyvi, kada valdžios institucijos nieko nedaro ir nekeičia, kada politiniai sprendimai yra būtini ir neužtenka reguliavimo taisyklių, nutarimų ar aktų, dažnai įvairiomis priemonėmis dangstydamos savo neveiklumą.

Nevalia užmiršti, kad viešoji politika savo pozityvia forma privalo remtis įstatymų leidyba, įstatymų autoritetu. Kartu viešosios institucijos, viešoji politika tampa autoritetu, verčiančiu piliečius, organizacijas veikti, tam naudojant įstatymų galią ir numatytą prievartą.

Viešosios politikos rūšių tipologijaBendriausia prasme viešoji politika gali būti įvairiai klasifikuojama -pagal jos

tikslus, vykdymo formas ir kt. Dalis autorių politiką skirsto į savarankišką ir procedūrinę. Savarankiška viešoji politika - tai valstybės institucijų veikla, tiesiogiai skirstanti interesų grupėms naudą, nuostolius, prioritetus, kainas ir kt. Procedūrinei politikai priskiriami daugiau organizaciniai viešosios politikos dalykai, tokie kaip pasi-ruošimas, atsakomybės paskirstymas, politikos taisyklių ir normų laikymasis.Pagal efekto visuomenei lygmenį galima kita viešosios politikos tipologija. Siuo atveju yra paskirstymo, reguliavimo, savireguliacijos bei perskirstymo politikos rūšys. Paskirstymo politikos esmę sudaro paslaugų ir paramos įvairioms grupėms išdėstymas, skirstant viešuosius fondus. Reguliavimo politika suprantama kaip tam tikri apribojimai, limitai, taisyklės individų ar jų grupių elgsenai. Savireguliacijos politika yra panaši į reguliavimo politiką tuo, kad ji taip pat draudžia ir reguliuoja kai kuriuos procesus. Priešingai nei reguliavimo politika, savireguliavimo politika yra pačių reguliuojamų grupių remiama, nes ji proteguoja tų grupių interesus. Perskirstymo politiką sudaro valdžios paruoštos priemonės, nukreiptos pakeisti pajamų, laisvių išsidėstymą tarp visuomenės grupių.

Viešoji politika gali būti apibūdinama ir kaip materiali bei simbolinė. Materiali politika dažniau suteikia politikos vartotojams aiškius išteklius, savarankišką naudą ar valdžią. Simbolinė politika nedisponuoja ištekliais, todėl ji dažniausiai patraukia visuomenę ilgai puoselėjamomis bendražmogiškomis vertybėmis.

Viešoji politika gali spręsti visuomenės narių problemas kolektyviai ir individualiai. Kai kurių paslaugų, kaip antai nacionalinės gynybos organizavimas, neįmanomas kaip individuali paslauga. Individualus aprūpinimas dažniausiai yra padalytas įvairioms grupėms, bendruomenėms ir individams. Viešoji politika gali daugiau ar mažiau

66

išreikšti pagrindines politines doktrinas - konservatizmą, liberalizmą. Liberali viešoji politika šiek tiek dažniau inicijuoja priemones, nukreiptas į socialinių, ekonominių santykių reguliavimą, socialinės gerovės programų skatinimą, kai, tuo tarpu konservatyvi politika dažniau ieško evoliucinių politikos keitimo priemonių, adoruoja laipsnišką, lėtą vystymąsi, pasikeitimus. Šiandien konservatyvios ir liberalinės krypties politikos pozicijos dažniausiai nėra itin skirtingos ir dažnai remiasi dialogu ir konsensusu .

Politikos analizė politikos proceseSiekiant viešosios politikos efektyvumo, geriau paskirstyti vaidmenis bei

atsakomybę, užtikrinti demokratinių sprendimų įgyvendinimo kontrolę, nemažas galimybes gali suteikti strateginis viešųjų institucijų, jų politinės veiklos planavimas, kurio svarba išauga plečiantis programinio biudžeto planavimo ir paskirstymo bei programinio valdymo galimybėms. Tačiau modernios visuomenės vystimosi patirtis rodo, kad planavimas tik gali suteikti tam tikrų galimybių, o nėra garantas pats savaime, greičiau metodologinis instrumentarijus, kurį įvaldžius galima tikėtis efektyvesnės veiklos. Viešųjų institucijų politinėje veikloje strateginis mąstymas ir veikimas įsitvirtina palaipsniui, todėl strateginio planavimo privalumai bei galimybės tampa vertybėmis ne iš karto, o po daugelio realizuotų strateginio planavimo ciklų, organizacijoms, jų lyderiams, sprendimus priimantiems sukaupus tam tikrą patirtį. Viešosios politikos planavimo sėkmė priklauso nuo to, kaip bus susiejami teoriniai planavimo modeliai, principai, procedūros su realiomis organizacijų veiklos sąlygomis, su specifinėmis jų veiklos aplinkybėmis ir situacijomis .

Politinės analizės reikšmė dažniausiai suprantama tiesiogiai, t.y. kiek ji naudinga politikos teorijai ir praktikai. Politikos analizės metodologiją galima suprasti kaip tam tikrų standartų, taisyklių, procedūrų visumą, reikalingą politinių žinių kūrimui, politikos proceso kritiškam vertinimui. Metodologija yra tam tikra intelektualinė ir praktinė veikla, kurią J. Devvey'sas vadina tyrimo logika, arba žmonių supratimas, sugebėjimas spręsti teorijos ir praktikos problemas.

Politikos analizės metodologija remiasi sociologijos, politikos, ekonomikos, vadybos, filosofijos ir kitų socialinių mokslų integracijos galimybėmis.Politikos analizę galima suprasti kaip deskriptyvinę, t.y. besiremiančią tradiciniais mokslais, ieškančią žinių, atsakymų, fiksuojančią ir aprašančią tyrimo procesą ir rezultatus. Politikos analizė yra ir normatyvinė, nes papildomos viešosios politikos analizės tikslas yra tam tikrų žinių apie viešosios politikos vertybes kūrimas ir kritika, prioritetų iškėlimas, gautų rezultatų ir žinių sintezė

Politikos analizė vystėsi iš esmės kaip nuosekli teorija, kaip įvairūs metodai, taikomi praktikoje, kaip tradicinis kritiškumas bei sisteminis požiūris. Visa tai leido politikos analizei per pastarųjų dešimtmečių evoliuciją paruošti daugybę praktikoje taikomų naujų standartų, taisyklių ir procedūrų atvejus, o tik diskretišką galimybę pasirinkti vieną iš politikos analizės metodų, sprendžiant kurią nors užduotį. Analizės specialistai privalo suprasti, kur naudoti formalius metodus, kada remtis intuityviu teisingumo supratimu, kada sprendimų priėmėjais, kuriais rezultatais. Dažnai pasirinkus netinkamus analizės metodus, galima užsitraukti daugiau rūpesčių, nei supratimo, kaip spręsti politikos problemas.

Pagrindinis bruožas tiriant ir analizuojant socialines problemas, šiandien yra didėjantis analizės kompleksiškumo pripažinimas. Šis istoriškai pagrįstas konceptualus pripažinimas buvo ir yra taikomas naudojant mišrias perspektyvas, teorijas ir metodus, įtraukiant suinteresuotus sluoksnius ir asmenis į kritiško vertinimo ir tarpusavio sąveikos

67

žinių kūrimą. Taigi, politikos analizės metodologija apibūdinama kaip kritiška įvairovė, arba vadinamoji mišrios analizės metodologija, kurios pagrindiniai elementai būtų :

1. Mišri veikla - visų pirma mišrūs standartai politikos konstravime, analizės objektų tyrimas keliais metodais, iškeliant alternatyvų, galimybių palyginimo reikšmę. Tai leidžia išvengti vienpusiškų apibendrinimų, išvadų ir sprendimų.

2. Mišraus tyrimo metodai, kurie leidžia pažvelgti į tą patį objektą ir gauti duomenis iš kelių šaltinių ir keliais būdais, didina reikalavimus analitikams atrenkant informaciją, padeda suderinti kiekybines ir kokybines tyrimo charakteristikas.

3. Mišri analitinė sintezė, didinanti reikalavimus informacijai apie politikos efektyvumą skirtingame kontekste. Sis metodas, žinomas kaip integruotas tyrimas, tiriamoji sintezė, leidžia pakeisti vienpusišką, autorinę analizę ir akcentuoja kolektyvinę politikos analizės svarbą.

4. Mišrios variacijos analizė, įgalinanti įtraukti į politikos modeliavimą mišrią, kintamą analizės galimybę, pvz., tendencijų, krypčių baze besiremiantį priežastingumo ar atvejų analizės modelį, kuris remiasi mišriais šaltiniais. Tai leidžia tikėtis, kad žinios, duomenys, gauti tyrimo metu yra sistemingo testavimo, sintezės, vertinimo išvada, o tai įgalina įvairiau ekstrapoliuoti gilesnes politines išvadas, patikrinti konkuruojančių teorijų patikimumą.

5. Mišri suinteresuotųjų analizė, didinanti tikimybę pagerinti reikalavimus, keliamus analizei reikalingai informacijai, etikai, nuodugniam priežastingumo atskleidimui. Mišri suinteresuotųjų analizė fokusuoja dėmesį į individus ir grupes, kurie dalyvauja formuluojant ir įgyvendinant politiką, kartu tiesiogiai atstovaudama interesų grupėms, t.y. tarnauja ne tik oficialioms valdžios institucijoms ir oficialiems valdžios atstovams, bet ir visuomenės interesams.

6. Mišri perspektyvinė analizė, suprantama kaip mišrios perspektyvos (etinių, politinių, organizacinių, ekonominių, socialinių, kultūrinių, psichologinių, technologinių perspektyvų suma) įtraukimui į politikos analizės procesą, o tai padidina kompetencijos parametrus, priimant sprendimus.

7. Mišri informacijos gavimo ir naudojimo perspektyva, reikalaujanti politikos analizėje siekti kuo plačiau naudoti įvairius informacijos šaltinius - dokumentus, statistinius duomenis, spaudinus, apžvalgas, politinius memorandumus. Tačiau esant laiko limitams, esminis dėmesys privalo būti skiriamas tarpusavio komunikavimui -pokalbiams, diskusijoms, konferencijoms, įvairioms nuomonėms ir net nuogirdoms. Toks komunikavimas pranašesnis tuo, kad vienoms grupėms - ekspertams - informacija gali būti pateikta kaip speciali, o politikos žinių vartotojams ji gali būti pateikiama supaprastinta terminologija.

3.2 POLITIKOS PROCESO ETAPAI: TIKSLŲ NUSTATYMAS, POLITIKOS FORMULAVIMAS, JOS PRIĖMIMAS, ĮGYVENDINIMAS, VERTINIMAS[1 – 24 – 29; 36 – 40; 127 – 133; ]

Apibūdinant politikos analizę kaip tyrimo procesą, svarbu suvokti metodologiją, metodus ir techniką. Jau minėta, kad politikos analizės metodologiją sudaro standartai, taisyklės ir procedūros. Standartai ir taisyklės nėra prioritetiniai procedūrų atžvilgiu ir nelemia procedūrų atrankos proceso. Atvirkščiai, neretai procedūros lemia

68

politikos standartus ir taisykles. Procedūros ruošia informaciją apie politikos problemas, politikos ateitį, politikos veiksmus, politikos išvadas.

Politikos analizės metodologijoje dažniausiai naudojamos penkios svarbiausios procedūrų rūšys, kurios yra bendros sprendžiant daugelį problemų : apibūdinimas, numatymas, nurodymas, aprašymas, vertinimas. Šios procedūros politikos analizėje turi specialius pavadinimus.

Problemų struktūrizavimas (apibūdinimas) teikia informacijos apie politikos problemų egzistavimo sąlygas. Prognozavimas (numatymas) pateikia informaciją apie būsimų alternatyvių politikos rūšių veiklos rezultatus. Rekomendacijos (nurodymai) teikia informacijos apie būsimų politinių sprendimų vertę. Monitoringas (stebėsena) leidžia pla-čiau suvokti esamas ir buvusias politikos alternatyvas. Vertinimas sudaro galimybę pažinti vertybes ar vertę iškeliant ir sprendžiant dabartines problemas.

Politikos procesas yra intelektualios veiklos dalis ir gali būti suprantamas kaip keletas nepriklausomų žingsnių - fazių, išsidėsčiusių laike:

politikos tikslų iškėlimas, politikos formulavimas, politikos priėmimas, politikos įgyvendinimas, politikos vertinimas.

69

Kiekviena fazė yra permanentiniame vyksme, pereinanti į tolesnę fazę. Paskutinė -vertinimo fazė susieta su tikslų iškėlimo faze (pirmąja). Tokia politinio proceso fazių ir analizės procedūrų sąveika leidžia gauti politikai reikalingą informaciją, tiesiogiai veikti prielaidas, sprendimus, veiklą vienoje fazėje, o tai savo ruožtu netiesiogiai vėliau veiks tolesnėse fazėse. Pirmoje lentelėje pavaizduota politikos kūrimo fazių ir procedūrų visuma, pateikianti galimybę politikos analizės procedūroms gerinti politikos kūrimo procesą.

Politinių problemų struktūrizavimas politikos analizėjePolitikos analizės procesas dažniausiai prasideda tada, kai analitikai, suinteresuotieji pajaučia probleminės situacijos požymius. Politinė problema yra probleminės situacijos elementas. Kaip rodo patyrimas, mes dažniau susiduriame su problemine situacija. Politikos analizė yra mišrus procesas, apimantis problemų struktūrizavimo ir problemų sprendimo metodus.

Lentelė. Politinės analizės procedūrų ir skirtingų politikos proceso fazių atitikimas

PROBLEMŲ STRUKTŪRIZAVIMAS

PROGNOZAVIMAS

REKOMENDACIJOS

STEBĖSENA (MONITORINGAS)

ĮVERTINIMAS

PROCEDŪROS FAZĖS

TIKSLŲ NUSTATYMAS

POLITIKOS FORMULAVIMAS

POLITIKOS PRIĖMIMAS

POLITIKOS ĮGYVENDINIMAS

POLITIKOS VERTINIMAS

70

Struktūrizavimo metodai dažnai vadinami politikos dizainu, jie yra sudėtingesni už sprendimo metodus. Problemų struktūrizavimas yra centrinė grandis politinėje analizėje, lemia visų politikos proceso fazių sėkmės sąlygas.

Dažniausiai teoretikų ir praktikų yra išskiriami trys problemų struktūrizavimo lygiai .Gerai struktūrizuotos problemos sieja vieną ar kelis politikos sprendimų rengėjus ir turi nedaug politikos alternatyvų. Tokių problemų vertė yra aiškiai suformuluoti prioritetiniai tikslai. Gerai struktūrizuotų problemų alternatyvų išvados yra aiškios ir apibrėžtos, kartu įvertinama rizikos faktorių atsiradimo galimybė politikos proceso eigoje. Vidutiniškai struktūrizuota problema sieja vieną ar kelis sprendimų rengėjus ir turi reliatyviai ribotas alternatyvas. Tikslai pakankamai suformuluoti. Alternatyvų išvados nėra gerai apibrėžtos, o todėl galimos smulkios klaidos ir rizika. Žemą problemų struk-tūrizavimo lygį sąlygoja įvairūs sprendimų rengėjai, kurie dažnai nesugeba paruošti sprendimų visumos, iškelti prioritetų. Suformuluoti tikslai dažnai konfliktuoja vieni su kitais, politinių problemų alternatyvos ir jų įgyvendinimo rezultatai dažnai nėra žinomi, todėl išauga rizikos faktoriaus vaidmuo ir problemų sprendimų neįgyvendinimo, ar dalinio jų įgyvendinimo tikimybė. Problemų struktūrizavimą galima įsivaizduoti kaip keletą tarpusavyje susijusių fazių. Lentelėje matome, kad būtina problemų struktūrizavimo sąlyga yra supratimas, jog egzistuoja probleminė situacija.

Problemų struktūrizavimo fazės

Judėdamas nuo probleminės situacijos, analitikas patenka į problemų paiešką; čia bandoma išskirti problemas, kurios reprezentuoja mišrų suinteresuotųjų sluoksnį. Šioje fazėje analitikas turi atrasti keletą tarpusavyje susijusių ir konkuruojančių problemų formulavimų, kurie yra dinamiški, paplitę. Taip analitikas susiduria su problemų problema -metaproblema - silpnai struktūrizuota sfera, kur yra didelių skirtumų tarp įvairiems interesams atstovaujančių pozicijų. Todėl labai svarbu pabandyti struktūrizuoti metaproblema ir išskirti prioritetines problemas.

71

METAPROBLEMOS

PROBLEMOS APIBENDRINIMAS

REALIJOS PROBLEMOS

PROBLEMOS SPECIFIKACIJA

FORMALIOS PROBLEMOS

PROBLEMOS IŠRYŠKINIMAS

PROBLEMINĖ SITUACIJA

PROBLEMOS TYRIMAS

Judant nuo metaproblemos į realią ( substancinę ) problemą, analitikui reikia nemažai pastangų, norint išskirti, apibrėžti problemą, jos pagrindinius terminus, t.y. nuspręsti, kuri problema yra ekonominė, kuri socialinė, kurią reikės spręsti politikos mokslams. Tinkamai konceptualizuoti problemą padeda pasaulėžiūra, ideologija, išsilavinimas ir apskritai sveika nuovoka. Kada reali problema yra apibūdinta, galima pradėti problemas detalizuoti ir specifikuoti. Judėjimo procesas nuo realios problemos prie formalios problemos eina per problemos specifikaciją, kuris paprastai atliekamas pasitelkus formalius reprezentavimo modelius. Politikos analizėje vartojami politikos modeliai skirstomi į aprašomuosius, normatyvinius, verbalinius, simbolinius ir procedūrų. Analizėje vartojami politikos modeliai yra tarsi dirbtinis realybės rekonstravimas, besiremiantis įsivaizduojama tvarka, numatomais konceptais. Jie supaprastina problemų sistemas, padeda atskirti esmines problemas nuo neesminių, numatyti politinį pasirinkimą.

Svarbus problemų struktūrizavimo uždavinys - apibrėžti problemas. Politikos analitikai retai susiduria su vieniša, aiškiai apibrėžta problema. Dažniausios yra mišrios problemos, kurios paplitusios politikos rengimo procese. Tokiomis sąlygomis analitikas tampa panašus į žmogų, dirbantį dideliame plote, kuris neturi ribų. Kitaip sakant, jis įtrau-kiamas į dialogą su realybe ir siekia atskleisti vis daugiau aspektų, veiklos dimensijų, galimybių. Todėl siekiant efektyviau naudoti struktūrizavimo metodus, svarbu atlikti vadinamąją ribų analizę. Čia gali padėti "sniego gniūžtės" modelis. "Sniego gniūžtės" mo-delis tinka kelių etapų procese, suinteresuotiems kontaktuojant tiesiogiai ir netiesiogiai, papildomai įtraukiant į diskusijas suinteresuotųjų. Procesas baigiasi, kai nelieka suinteresuotųjų. Taip išaugusi sniego gniūžtė (žmonių skaičius) gali padėti artikuliuoti problemą, jos ribas, šis modelis netinka gausiam suinteresuotųjų būriui, dažniau suintere-suotieji yra iš vienos specifinės veiklos sferos.

Ribas apibrėžti padeda ir problemos reprezentavimo išaiškinimas. Problemos reprezentavimas suprantamas kaip idėjų, bazinių paradigmų, standartų, kurie padeda suprasti ir interpretuoti problemą, visuma. Siekiant aiškiau suprasti standartus, idėjas, naudojamas interviu, interviu analizė, dokumentų analizė. Trečias žingsnis - ribų įvertinimas. Analizės specialistai šiame etape turintys pakankamai informacijos apie problemos esmę ir kilmę, jau gali apibrėžti metaproblemos ribas, pasitelkę ribų išaiškinimo procedūras, reikalaujančias tokių charakteristikų ir dimensijų, kaip koordinavimas, efektyvumas, teisingumas, įstatymų reguliavimas, naudojimo .

Ribų analize, kaip ir kitomis politikos analizės procedūromis gaunami rezultatai, kurie yra tikimybiški, bet ne būtinai turi iki galo pasitvirtinti, tačiau, juos naudojant su kitais metodais, galima išvengti klaidų.

Atliekant problemų struktūrizavimą, politikos analizėje tinka klasi fikacinė analizė, kaip technika, padedanti išaiškinti koncepciją, apibrėžti ir klasifikuoti probleminę situaciją. Klasifikacinė analizė remiasi dviem pagrindinėmis procedūromis - loginiu skirstymu ir loginiu kla sifikavimu. Kai tyrimo objektas skirstomas į tam tikrus komponentus, -tai loginis skirstymas, o kai jungiamos situacijų kombinacijos, analizės objektai telkiami į grupes. - tai loginis klasifikavimas. Esant daugybei klasifikavimo metodų, sunku nustatyti, kuris jų vertingesnis, tačiau yra keletas požymių, padedančių nustatyti tinkamiausią klasifikavimo sistemą.

1. Realus tinkamumas. Klasifikavimas turi atitikti analitiko iškeltus tikslus ir problemų kilmę, t.y. atliekant analizę, reikia prisitaikyti prie problemos realybės.

72

2. Išsamumas. Klasifikavimo sistemos, metodai turi būti išsamūs; tai reiškia, kad visi subjektai ir situacijos analitikui turi teikti vertingos informacijos.3. Išskirtinumas. Klasifikavimo kategorijos turi būti atskirtos. Kiekvienas subjektas ar situacija privalo būti apibrėžti kaip tam tikra kategorija ar subkategorija.4. Nuoseklumas. Tačiau kiekviena kategorija ar subkategorija, privalo remtis vienodais klasifikavimo principais.5. Hierarchiniai skirtumai. Klasifikavimo sistemų lygiai (kategorijos, subkategorijos) turi būti rūpestingai atskiriami.Politikos analitikai greta kitų dažnai naudoja sinektinį metodą, padedantį

atpažinti analogišką problemą. Sinektinis metodas remiasi plačiais panašumų tyrimais ir prielaidomis, kad informacija apie panašius problemų santykius gali labai padidinti problemų sprendimo galimybę. Struktūrizuodami politikos problemas, analitikai susiduria su keliais analogų tipais. Vienas jų - personaliniai analogai. Tuos konstruodami, analitikai stengiasi įsivaizduoti probleminę situaciją tokią pat kaip ir kiti politika suinteresuotieji (politikos kūrėjai, interesų grupės). Antrą grupę sudaro tiesioginiai analogai. Juos rengdami, analitikai tiria naudojamos; tai gali būti švarus oras, vanduo, keliai. Čia paklausos ir pasiūlos santykis nėra labai svarbus. Kvazikolektyvinės prekės (paslaugos) yra specifinės prekės, kurių poveikis, efektas visuomenei didelis. Tai sveikatos apsauga, visuomenės švietimas, gynyba.

Vienas iš paplitusių politikos rekomendavimo metodų yra išlaidų— pajamų analizė, įgalinanti analitiką palyginti ir ginti savo politiką, remiantis pinigine išlaidų-pajamų analizės išraiška, rekomenduojant kurias nors viešąsias programas ar projektus [10; 245 - 246].Monitoringas politikos analizėjeSvarbų metodologinį vaidmenį politikos analizėje atlieka monitoringas, kuris

yra procedūra, ruošianti informaciją apie viešosios politikos priežastis ir pasekmes, pateikianti išsamią informaciją apie viešosios politikos įgyvendinimą, aprašanti ir aiškinanti viešąją politiką, jos vertybes ir problemas. Monitoringas politikos analizėje problemines situacijas transformuoja į politinę problemą, politinės išvados duoda impulsą politiniam veiksmui.

Teoretikai išskiria šias monitoringo funkcijas viešosios politikos analizėje:1. Atitinkamumas. Monitoringas padeda nustatyti, ar administratorių,

menedžerių veikla ir programos atitinka įstatymų leidėjų, reguliavimo institucijų standartus, nuostatas ir procedūras.

2. Auditavimas. Monitoringas šiuo atveju padeda nustatyti kur ir kokie ištekliai bei paslaugos reikalingesni, kuriai interesų grupei reikia kurios nors ekonominės, finansinės programos ar paslaugos.

3. Apskaita. Monitoringas padeda apskaičiuoti, nustatyti ir įvertinti socialinius ir ekonominius pokyčius, kurie atsiranda, įgyvendinus vienas ar kitas viešąsias programas bei projektus.4. Išaiškinimas. Monitoringas yra svarbiausioji politikos analizės dalis. Yra daugybė monitoringo metodų, atliekant politikos išvadų, rezultatų bei poveikio analizę : socialinė statistika, socialinis eksperimentas, socialinis auditas, socialiniai lyginamieji tyrimai ir praktinė sintezė. Dažniausiai jie skirstomi į kiekybinius ir kokybinius tyrimo metodus

Vertinimas politikos analizėje. Terminas "vertinimas" turi daug reikšmių. Jas apibendrinus, galima teigti, kad vertinimas - tai procedūra, padedanti sukurti vertybių

73

skalę, kuria remiantis galima vertinti politikos procesą ir pasiektus rezultatus. Vertinimo procedūra turi keletą funkcijų: suteikti objektyvią informaciją, išaiškinti ir pateikti kritišką požiūrį į vertybes, padėti kitoms politikos analizės procedūroms, visų pirma politinių problemų struktūrizavimui, politinių veiksmų rekomendavimui. Politikos analizėje pagrindiniai vertinimo kriterijai atliekant šią procedūrą yra šie: efektyvumas, atitikimas, lygybė, atsakomybė, tinkamumas. Remiantis šiais kriterijais yra išskiriami trys pagrindiniai vertinimo procedūros metodai : pseudo-vertinimas, naudojantis aprašomuosius metodus ir teikiantis tinkamos informacijos, tačiau ne visada tinkamus vertinimo kriterijus ir matus; formalus vertinimas, naudojantis aprašomuosius metodus ir pateikiantis tinkamos informacijos apie politikos išvadas kaip formalų politinių veiksmų produktą bei sugebantis parengti tinkamus vertybių kriterijus ir matmenis; sprendiminis - teoretinis vertinimas, tinkamai gebantis naudoti aprašomuosius metodus, siekiant parengti tinkamą informaciją bei labai gerus matavimo ir vertinimo kriterijus, tinkamus daugumai suinteresuotųjų.

Vertinimo procedūroje itin reikšminga vieta tenka viešųjų programų ir projektų vertinimui. Tradiciškai suprantant viešąjį administravimą kaip viešųjų programų ir projektų vadybą, stiprėjant programinio valdymo ir finansavimo tendencijoms, keičiantis sąlygoms, organizacinei aplinkai, organizacijos kaskart privalo iš naujo įvertinti savo tikslus ir veiklos metodus. Tai yra problemų ir galimybių kompleksas, kuriam reikia lankstumo, įvairių metodų ir procedūrų.

Politikos analizė ir programų vertinimas yra vienas iš daugelio vadybos analizės metodų. Jie naudojami vadybininkų, ruošiančių kompleksinius sprendimus ir sprendžiančių politines problemas. Paprastai politikos analizė orientuota į ateitį, rengiant politikos kursą, modeliuojant ateities sprendimus. Programų vertinimas orientuotas į praeities veiklą, įvykdytų projektų, programų vertinimą.

Politikos analizę ir programų vertinimą sieja bendra perspektyva, kad valdymo problemos ir uždaviniai gali būti sprendžiami, remiantis kiekybinėmis dimensijomis, kurios leidžia pagerinti viešojo administravimo procesų supratimą, prognozes, sprendimų priėmimą. Viešajame administravime naudojant kiekybines dimensijas labai svarbūs trys fundamentalūs dalykai. Tai dar F.Teiloro suformuluoti mokslinės vadybos pagrindai, matematiniais metodais paremti operatyviniai tyrimai bei plačiai viešojo sektoriaus planavime, programų vertinime naudojama išlaidų - pajamų analizė .

Politikos analizę daugumą autorių supranta kaip daugelio žingsnių procesą, kuriame reikia išskirti problemą bei svarbiausius jos elementus, apibūdinti alternatyvas ir kriterijus, parengti rekomendacijas bei įgyvendinti parinktą alternatyvą.

Politikos analizės svarbai dažniausiai įtaką daro šie faktoriai:- politikos analizės paprastumas ir efektyvumas; -aukštesniųjų oficialių institucijų parama politikos analizei;-analizė - kaip priemonė įvertinti informaciją ir sprendimų rengėjųveiklos kokybę;- laiko limitas ir analizės galimybės forsuotai atlikti socialinių reiškinių analizę;- politikos analizės specialistų deramas profesionalumas;- politikos analizės poveikio realiai politikai galimybė .Kitaip negu politikos analizė, programų vertinimas skirtas esamoms ar

buvusioms programoms, projektams įvertinti. Vertinimo procese siekiama išsiaiškinti, ar programa buvo efektyvi, siekiant užsibrėžtų tikslų. Viena iš vertinimo rūšių yra

74

vadinamasis "galimybių įvertinimas". Šią vertinimo koncepciją ištobulino J. Wholey. Jis programos esmę apibūdino šiais klausimais:

- ar programa parengta vadybiniu požiūriu ir gali būti rezultatyvi;- kokie pakitimai gali būti reikalingi ir leistini programos įgyvendinimo procese;- ar programos vertinimas gali veikti programos vadybos kokybę.

Galimybių vertinimas tai:- susitarimų dėl programos tikslų ir prioritetų, informacijos šaltinių stoka;- nepasitikėjimas programos iškeltais uždaviniais;- informacijos apie programos realizavimo eigą stoka;- vadybininkų nepasiruošimas veikti tiksliai pagal programoje nurodytas veiklos formas ir metodus;- vadybininkų nesugebėjimas sujungti programos vertybines dimensijas.Kaip matome, "galimybių įvertinimo" programa kaip procesas apima

dokumentų vertinimą, programos tikslą, ketinimų priežasčių, prielaidų,informacinių galimybių, prioritetų, vadybininkų tinkamumo, interesų grupių ir politikos sprendimus priimančių interesų analizę, visos veiklos indikatorių ir kriterijų nustatymą. Pasak J. Wholey, vertintojai naudoja tris informacijos šaltinių grupes: programos dokumentaciją, interviu su programų vadybininkais ir sprendimų rengėjais bei interviu su įvairių interesų grupių atstovais. Remiantis šiais šaltiniais, vertintojai gali parengti dviejų rūšių duomenis (programos modelius ir programos veiklos vertinimo dokumentus).

Programos modelis apima programos išteklių išdėstymą, programos veiklos ketinimus, laukiamus programos rezultatus ir numatomus ryšius. Daugelio programų vadybininkai turi programos veiklos monitoringo sistemą, bet dažnai jiems stinga aiškiai išskirtų, numatomų programos išvadų, jos poveikio ar programos veiklos pakankamo konkretizavimo. Tokie silpni išankstiniai programos veiklos vertinimo indikatoriai yra pragaištingi, fokusuojant ypatingą dėmesį į galimas problemas.

J. Wholey sistemoje antroji veiklos kryptis yra realios programos įvertinimo galimybė, šiuo atveju siekiama įvertinti dokumentus, faktus, išplėsti programų vertinimo galimybes. Analizuodami dokumentus ir projektus, vertintojai privalo ištirti, kuri projektui ar programai skirtų išteklių, veiklos dalis jau įgyvendinta, kokios gautos išvados. Taigi, šiuo atveju vertėtų atkreipti dėmesį į tris galimas vertinimo kriterijų kryptis: išteklių panaudojimo, modeliavimo, procesų eigos ir informacinės veiklos plėtros .Siekiant pagerinti sprendimų priėmimo kokybę, nukreipti programos vadybininkus į iškeltų tikslų vykdymą, J. Wholey dar siūlo programos uždavinių realizavimo tikimybės analizę. Remiantis informacine analize, interviu su programos vadybininkais, politikos rengėjais, interesų grupių atstovais, savo pažiūromis ir nuostatomis, vertintojai privalo numatyti programos uždavinių realizavimo šansus ir lygmenį. Programos uždavinių įgyvendinimo tikimybių analizę tarsi reprezentuoja išvados vertinant jau sėkmingai įgyvendintus programos uždavinius.

Trečioji, programų vertinimo kryptis yra informacijos naudojimo tobulinimas, gerinant programų ir projektų rengimą, programos veiklą ir informaciją apie programos veiklą. Naudodami sukauptą informaciją pirmuose vertinimo etapuose, vertintojai turi galimybę rekomenduoti naujas galimybes ir kryptis, keičiant ir gerinant programos turinį, eliminuojant jau netinkamas programos dalis.

Sprendimų rengimas ir priėmimas viešajame administravime susideda iš alternatyvų pasirinkimo galimybių. Sprendimus priimantys vadovaujasi įvairiomis

75

sprendimų priėmimo teorijomis bei modeliais, esant skirtingoms tiek visuomenės, tiek jos elito, t.y. sprendimų priėmėjų, vertybinėms orientacijoms.Politinius sprendimus sudaro oficialių asmenų ar institucijų veikla, priimant, modifikuojant ar atmetant esamas ir siūlomas politinių veiksmų galimybes. Pozityvia forma tai reiškia tam (ikrą poveikį įstatymų leidybai ar problemų formulavimą vykdomajai valdžiai, administracinėms institucijoms.

Toks pozityvus poveikis padeda sumažinti skirtumus tarp politinių sprendimų, kurie gali gerokai veikti viešosios politikos turinį, ir įprastų sprendimų, kurie sudaro kasdieninę politiką. Politiniai sprendimai yra tarsi įvairių politinių alternatyvų, kasdieninių sprendimų reziumavimas.

Politikos proceso sudedamosios politinių sprendimų rengimo ir priėmimo stadijos dalys nėra mechaninis politikos alternatyvų pasirinkimas, tačiau dažniau pasirenkamos populiarios, mėgstamos politinės alternatyvos, kurias iškėlę ir visokeriopai palaikydami, jų šalininkai siekia jų priėmimo. Sprendimų formulavimo procesui judant į sprendimų priėmimo fazę, kai kurie būsimųjų sprendimų elementai gali būti atmetami, kai kurie siūlomi modifikuoti. Tai padeda sumažinti interesų grupių ir joms atstovaujančių sprendimų rengėjų pozicijų skirtumus, eliminuoti ultimatyvius, kraštutinius reikalavimus, juos pakeisti įvairiomis pozicijų derinimo galimybėmis. Dažnai viešųjų sprendimų priėmimas yra gana sudėtingas, diskutuojama problema yra abejojama iki balsavimo rezultatų apskaičiavimo ir iki sprendimų viešo paskelbimo. Sprendimų pobūdį lemia jėgų balansas tarp konkuruojančių socialinių sluoksnių, interesų grupių. Priklausomai nuo daugelio faktorių, minėtas balansas gali keistis labai sparčiai, nors, valstybės ir visuomenės struktūroms vystantis stabiliai, jis paprastai keičiasi gana lėtai. Tokiu atveju radikalūs politiniai sprendimai nėra dažnas reiškinys, nes politika negali keistis sparčiau nei keičiasi visuomenės jėgų ir struktūrų balansas.

Greta oficialių įstaigų ir asmenų, ruošiant politinius sprendimus, dažnai dalyvauja individualūs piliečiai ir organizacijos. Tai sąlygoja pasitaikantis formalių institucijų ir valdininkų pasyvus požiūris į kurių nors sprendimų ruošimą, pasireiškiantis nenoru spartinti kurių nors klausimų sprendimų rengimą, arba net dirbtiniu stabdymu, subrendusių problemų sprendimo blokavimu. Modernioje visuomenėje politinių sprendimų uždaviniai dažniausiai susiję su įstatymų leidyba, reprezentuojančia visos visuomenės interesus, arba bent piliečių daugumos pozicijas. Politiniai įstatymų leidėjų sprendimai paprastai priimami kaip teisiniai, vadinasi, privalomi visoms institucijoms ir piliečiams.

Teisinę kurios nors problemos definiciją nelengva konceptualizuoti: "teisinis" nėra tas pats kas "teisėtas", kartu teisėtas sprendimas gali padėti tikėti "teisiniu" (įstatymišku ), kuris sutelkia piliečių dėmesį į valdžios institucijų veiklos teisingumą ir tinkamumą. Politikos rengėjams teisinis sprendimas suteikia galimybę geriau suprasti, kas ir kaip buvo atlikta ir ką ir kaip reikia atlikti ateityje. Tam tikri valdžios institucijų veiksmai, nors ir būdami konstituciški ir įstatymiški, kartais negali būti piliečių priimami kaip teisiniai, jei nukrypsta nuo priimtų teisinės valstybės bei pilietinės visuomenės normų ir tradicijų .

Sprendimų priėmimas, kaip žinoma, susideda iš galimybės pasirinkti vieną variantą iš daugelio alternatyvų. Egzistuoja daugybė formalių, kiekybinių sprendimo priėmimo modelių. Tarp jų - linijinis programavimas, žaidimų teorija, Monte Karlo metodai, apibūdinami kaip sprendimų mokslas. Kai kurie ne tokie racionalūs būdai ir

76

priemonės sprendimams priimti yra chiromantija, strėlių mėtymas į taikinį, įvairios būrimo formos ir kt.

Plačiausiai žinomos trys sprendimų priėmimo teorijos, akcentuojančios intelektualinę sprendimų rengėjų veiklą ir procedūrinį aspektą :

racionalizmas, inkrementalizmas, mišrus skanavimas.

Racionalizmas kaip terminas dažnai suvokiamas kaip racionali visapusiška teorija, inkrementalizmas - teorija, kurios pagrindas yra laipsniškumas sprendimų priėmimo procese. Mišrus skanavimas suprantamas kaip smulkus detalus analizavimas. Traktuojant šias teorijas, kuriomis galima apibūdinti piliečių ir jų grupių, organizacijų atliekamus sprendimus, jos gali būti suprantamos kaip empirinės. Kai nustatoma, kuriais metodais - priemonėmis ir sąlygomis - jie priimami, tai yra normatyvinių teorijų rūšis. Inkrementinių sprendimų priėmimo sistema dažnai supriešinama su išsamesniais ir racionalesniais sprendimų priėmimo būdais. Todėl tarp racionalizmo ir inkrementalizmo įmanomas balansas, t.y. galimybė sujungti geriausius abiejų sprendimų priėmimo metodus į aukštesnį lygmenį, vadinamąjį mišraus skanavimo metodą.

Tačiau minėtieji metodai nepaiso ir neakcentuoja visuomenėje, tarp sprendimų rengėjų egzistuojančių vertybinių prieštaravimų. Sprendimų priėmimo teoretikai dažnai nevisiškai teisingai mano, kad visuomenės vertybės savaime tampa sprendimų priėmėjų vertybėmis. Todėl turime išsiaiškinti, ar egzistuojantys normatyviniai sprendimų priėmimo modeliai ir metodai yra besąlygiški ir tinkami būti privalomais.

Racionalaus visapusiškumo teorijaBene labiausiai sprendimų modeliavime paplitusi racionali visapusiška teorija. Ją palaikantys teoretikai akcentuoja ekonominį pagrindą, racionalias asmenybes ir jų priimamų sprendimų racionalų pobūdį, socialinių mokslų - matematikos, psichologijos, sociologijos ir kitų - vaidmenį plėtojant šią teoriją. Racionali visapusiška sprendimų priėmimo teorija tinka plėtoti deduktyvinius modelius, kuriais suinteresuoti sprendimų rengėjai. Pagal šios teorijos modelius parengtų sprendimų procedūros siekia maksimizuoti individų ir institucijų tikslų įgyvendinimą. Racionalaus visapusiškumo teorijai būdingi šie elementai:

1. Sprendimų rengėjai kontroliuoja politinių problemų atskyrimą, siekiant išlaikyti galimybę jas palyginti.2. Tikslai, vertybės ir sąlygos sprendimų rengėjų yra apibrėžtos, išskirtos ir surikiuotos pagal jų svarbą sprendimų priėmimo procesuose.3. Sprendimus priimant, yra siūlomos ir išbandomos įvairios alternatyvos.4. Sprendimus priimantiesiems yra žinomos visos išvados, gautos priėmus kiekvieną alternatyvą.5. Kiekviena pasirenkama alternatyva ir po jos padarytos išvados bei rezultatai palyginami su kitomis alternatyvomis.6. Sprendimus priimantieji turi sugebėti atrinkti alternatyvą ir jos pasekmes, kurios maksimizuoja tikslų, vertybių ir sąlygų įgyvendinimo galimybes.Įgyvendinus šiuos elementus bei procedūras, gali būti gautas racionalus

visapusiškas sprendimas - optimalus kelias, siekiant įgyvendinti numatytus tikslus, geriausias galimas sprendimas.

77

Šios teorijos kritikai teigia, kad sprendimų rengėjai dažnai nesugeba įsigilinti į problemų esmę, nepajėgia jų aiškiai išskirti. Kai nėra tiksliai identifikuotos problemos, mano C.Lindblomas, neįmanoma jos formuluoti bei parengti numatomo sprendimo.

Kitas kritiško požiūrio į racionalaus visapusiškumo teoriją aspektas yra tas, kad ši teorija nėra pakankamai realistinė intelektualiniu požiūriu, nes perdėm remiasi sprendimų rengėjų potencialiomis galimybėmis. Tai reiškia, kad sprendimus priimantieji turi disponuoti pakankamu alternatyvios informacijos kiekiu, spręsdami problemas, sugebėti įvaldyti prognostines technologijas, siekdami tiksliai numatyti išvadas bei palyginti alternatyvių sprendimų galimybių naudingumo koeficientą. Šie sugebėjimai analizuoti, intelektualiniai ir informaciniai ištekliai naudingi siekiant veikti kuo racionaliau, išvengti įvairių valdžios institucijų bei piliečių grupių sukurtų barjerų ir trukdymų, surinkti kuo įvairiapusiškesnę informaciją, atlikti sudėtingus apskaičiavimus ir analizę, atmesti nebūtinas alternatyvas, argumentus, o kartais tiesiog absurdiškus tvirtinimus, pateikiamus kaip politikos pasirinkimo alternatyvos.

Vertybinis racionalaus visapusiškumo teorijos aspektas taip pat ne visada kritikų yra suprantamas ir priimamas. Dažniausiai argumentuojama tuo, kad sprendimų rengėjai esą nėra pasiruošę palyginti ir pasverti esamų vertybių, asmenines vertybes jie suplaka su visuomeninėmis vertybėmis. Iš tiesų, racionalistinės prielaidos, kad faktai ir vertybės gali visuomet būti tinkamai atskirti, nedažnai pasitaiko praktiniame sprendimų rengimo procese.78

Tai, žinoma, nespartina sprendimų priėmimo, ką dažniau atlieka objektyvios sąlygos, visuomenės ir piliečių pozicija.

Kartu galima pridurti, kad racionalaus visapusiškumo teorija neatmeta galimybės siekti tam tikro sprendimus priimančiųjų pozicijų bendro vardiklio, tačiau su tam tikromis išlygomis. Tai sunkiai įmanoma įstatymų leidėjų, teisingumo institucijų, įvairių valdymo įstaigų veikloje.

Inkrementalizmo teorijaŠios sprendimų teorijos esminiai principai skiriasi nuo racionalaus

visapusiškumo teorijos tuo, kad ši teorija turi kur kas mažiau politinių aspektų, o kartu joje labiau akcentuojami sprendimų priėmimo būdai, metodai. Laipsniški sprendimų etapai ar sprendimai yra sudaryti iš limituotų esamosios politikos papildymų ar pasikeitimų, dažniausiai įvertinus juos kaip kiekybinius ar kokybinius.Inkrementalizmo teorijos studijavimas ir naudojimas dažniausiai siejamas su C. Lindblomo vardu. C. Lindblomo teorinė veikla susijusi su abiem - deskriptyviniu ir normatyviniu - modeliu [12; 517-519].Bandant išskirti esminius inkrementalizmo teorijos bruožus, pirmiausia reikėtų pažymėti šiuos:

1. Tikslų ir sąlygų atranka bei empirinė veiklos analizė reikalauja siekti jų tarpusavio sąveikos, bendrumo labiau negu skirtumų ar priešpriešos vieno kitam.2. Sprendimų priėmėjams sprendžiant problemas, rekomenduojama atsižvelgti ne į visas esamas alternatyvas, o tik į tas, kurios tik kai kuriais požymiais skiriasi nuo esamosios politikos, bet nėra kardinaliai priešingos jai.3. Kiekvienai alternatyvai skiriama pakankamai dėmesio, tik ją įvertinus kaip "svarbią" būsimajam sprendimų priėmimui.4. Tarp sprendimų priėmėjų sumažėja konfliktų ir nesibaigiančių diskusijų galimybė, nes inkrementalizmas leidžia panaudoti nesuskaičiuojamą daugybę

78

reguliavimo variantų, vadybinių metodų, moderuojant teorinių ir praktinių pozicijų skirtumus.5. Inkrementalizmo teorija eliminuoja absoliučiai "teisingus" ir pozityvius sprendimus. Geriausi sprendimai pasiekiami susitarimų, kompromisų pagrindu.6. Nors laipsniškas sprendimų priėmimo procesas teoriškai jau yra pakankamai "nušlifuotas" ir metodų, ir procedūrų požiūriu, tačiau tolydus šių procesų tobulinimas (ypač socialinėje sferoje) aktualus visoms (net ir moderniausioms) visuomenėms.

Inkrementalizmas yra gana tipiška ir populiari sprendimų priėmimo teorija, kuria vadovaujamasi pliuralistinėje visuomenėje. Politika ir ją realizuojantys sprendimai tampa tarsi mainų ir santykių tarp įvairių interesų grupių produktu. Inkrementalizmas politiškai yra pakankamai tikslinga teorija, nes visuomet yra lengviau siekti, ieškoti susitarimo, kai diskutuojama tik dėl įvairių politinių problemų modifikavimo elementų, o ne dėl pačios problemos tikslingumo, jos egzistavimo ar būtinumo bei jos esminių elementų, lemiančių problemos pobūdį, turinį. Nors sprendimus priimantys veikia tam tikromis netikrumo ir abejonių dėl būsimų sprendimų pasekmių sąlygomis, laipsniški sprendimai arba sprendimų atskiri elementai sumažina netikrumo ir rizikos faktorių įtaką. Inkrementalizmas - pakankamai reali teorija, kadangi priimant sprendimus yra pripažįstamos objektyvios aplinkos sąlygos - išteklių, laiko, intelekto ir kitų resursų stoka atliekant šiuolaikinę al-ternatyvių problemos sprendimo galimybių analizę [8; 19 - 20].Patys sprendimų priėmėjai, kaip ir eiliniai piliečiai dažniausiai vadovaujasi pragmatiškais ketinimais, t.y. jie ieško ne tik geriausių, efektyviausių sprendimų, bet siekia būti naudingi visuomenei, atskiroms socialinėms grupėms. Inkrementalizmas kaip teorija stimuliuoja priimti tam tikra prasme limituotus, tačiau praktiškus, pritaikomus sprendimus.

Inkrementalizmo kritikai akcentuoja nemenką šios teorijos konservatyvumą, inovacijų stabdymą, perdėtą reagavimą į išorinės aplinkos poveikį. Taip pat pabrėžiamos inkrementalizmo silpnosios savybės priimant sprendimus kritinėse situacijose. Inkrementalizmas laikomas nepakankamai veiklia ir energinga teorija, galinčia tik paskatinti ieškoti alternatyvių sprendimų būdų. Kita grupė kritikų sureikšmina inkrementalizmo kaip teorijos hipertrofuotą vaidmenį, nors, pasak jų, sprendimai dažniau daromi atsitiktinai, balsuojant ar arbitraže. Tačiau inkrementalizmo teorijos reikšmės ir galimybių neįvertinti neįmanoma. Demokratinėje visuomenėje inkrementalizmas tampa savotiška magiška sprendimų priėmimo tobulinimo priemone

Mišraus skanavimo teorijaMišrus skanavimas kaip teorija siekia išvengti didžiųjų racionalaus

visapusiškumo ir inkrementalizmo teorinių modelių problemų. A. Etzionis, šiandien laikomas vienu iš mišraus skanavimo teorijos metodų kūrėjų, pabandė sujungti racionalų utopizmą priimant sprendimus ir inkrementalizmo konservatyvų tendencingumą. Jis atmetė racionalistinius modelius, kaip ir inkrementalizmo atstovai, netikėdami jų realumu ir matydami jų normatyvinį nepriimtinumą. Idealiu atveju kokybiškiems sprendimams priimti reikia itin išsamios informacijos, o jos yra dideli kaštai. Todėl sprendimų rengėjai idealių sprendimų niekada negalės priimti, net jei ir pajėgtų tvarkytis su informacijos masyvais.

A.Etzionis teigia, kad laipsniškumas sprendimų priėmimo procese turi atspindėti neprivilegijuotų sluoksnių interesus, nors taip nedažnai būna. Sudėtingiausi ir svarbiausi politiniai sprendimai negali remtis vien inkrementalizmo ambicijomis. Kartu A.

79

Etzionis sutinka, kad apgalvoti, fundamentalūs sprendimai yra reikšmingi ir reikalingi, nes jais remiantis dažnai priimami tolesni sprendimai.

A.Etzionio siūlomas mišraus skanavimo metodas užtikrina aukštesnį sprendimų priėmimo lygį, nes čia susiejamos racionalios visapusiškos teorijos detalizuotos informacijų galimybės su inkrementalizmo laipsniška informacijos atranka. Mišraus skanavimo teorijos modeliai gali būti efektyvūs, sprendimų priėmėjams pasirinkus racionalaus visapusiškumo teorijos metodus vienais atvejais, o inkrementalizmo metodus - kitais .Mišraus skanavimo metodą galima naudoti priklausomai nuo skirtingų sprendimų priėmėjų galimybių. Kur kas platesnės galimybės sprendimų priėmėjams atsiveria, esant efektyviam skanavimui, kai skanuojama daugiau tyrimo objektų ir kai skanavimo procesas yra valdomas, programuojamas ir nuoseklus. Tokiu atveju ir priimami dviejų rūšių - inkrementiniai ir fundamentalūs - sprendimai bus efektyvūs, visuomenė jausis stabiliai, pritars socialinėms naujovėms, būtinoms sprendžiant socialines problemas.

Kaip matome, mišrų skanavimą galima suprasti kaip išsamų visuomenėje vykstančių procesų monitoringą, teikiantį išsamią informacinę bazę sprendimų priėmėjams bei galimybę išskirti potencialias visuomenės problemas, kurias galima tirti detaliai, bet laipsniškai.

3.3 BIUROKRATIJA POLITIKOS FORMAVIMO IR ĮGYVENDINIMO PROCESUOSE[1 – 136 --- 148; 2 – 20---30; 2 – 370---384]

Biurokratijos vieta ir vaidmuo demokratiškai įgyvendinant sprendimusPolitinius sprendimus priėmus, politiniai projektai tampa įstatymais, nutarimais. Tačiau šioje fazėje bendrasis politikos procesas nesibaigia -dar reikia priimtus politinius sprendimus įgyvendinti. Sprendimų priėmimą tęsiant - įgyvendinant politikoje, tenka sujungti organizacijas, procedūras, technines priemones, t.y. padėti politikos procesui įgyti administracinių priemonių, metodų, nes politinių sprendimų įgyvendinimas - tai sudėtingai realizuojamas procesas, juolab kad dažnai sunku atskirti politinių sprendimų priėmimo fazę nuo įgyvendinimo.

Modernioje visuomenėje sprendimus įgyvendina įvairios administracinės institucijos, jų sistemos. Kompleksinė administracinių struktūrų ir administravimo personalo sistema vadinama biurokratija.

Klasikinis supratimas ir speciali mokslinė literatūra paprastai sprendimų priėmimą ir jų įgyvendinimo administravimą pažymi kaip skirtingos veiklos sferas - viešąją politiką ir viešąjį administravimą. Profesorius F. Goodnowas dar 20 amžiaus pradžioje skirstė valstybės valią į sprendimų priėmimą ir praktinį jų įgyvendinimą, tuo patvirtindamas klasikinius valdžių padalijimo principus. W. Wilsonas savo pirmajame darbe 1887 m. pažymėjo, kad plati valdžių veiksmų programa, priimti sprendimai ir potvarkiai savaime dar nėra administravimas. Čia reikia detalaus šių planų ir sprendimų vykdymo, pasitelkus administravimą . D. Palumbo apibūdina politikos įgyvendinimą kaip politikos proceso sudedamąją dalį, kur politikų, biurokratų veikla, įvairūs interesai yra derinami, koordinuojami ir kontroliuojami, realizuojant įvairias programas ir projektus.

80

Plačiąja prasme sprendimų įgyvendinimo fazę sudaro organizacijos pastangos, įrodančios jos sugebėjimus realizuoti sprendimuose iškeltas idėjas ir nuostatas .

Dažnai dėl įvairių priežasčių (pasirinktos pozicijos nelankstumo, laiko ir kompetencijos stokos) sprendimus priimantieji nesugeba ar nenori suprasti visuomenės grupių, piliečių interesų, jų tarpusavio santykių. Administracinės institucijos geriau nei sprendimus priimantys gali įsigilinti į interesų grupių pozicijas ir priimti papildomus sprendimų įgyvendinimo reguliavimo aktus, normas ar standartus. Tokiomis aplinkybėmis administracinis procesas tampa sprendimų priėmimo tąsa, o administratoriai iš dalies tampa įtraukti į politinių sprendimų priėmimo procesą.

Nors administravimo institucijos yra svarbiausios realizuojant politinius sprendimus, esama daug ir kitų struktūrų, kurių vaidmuo įgyvendinant sprendimus yra gana reikšmingas. Tai teismai, įvairios visuomenės organizacijos, spaudimo grupės ir kt., galinčios tiesiogiai dalyvauti įgyvendinant sprendimus arba veikli, darydamos įtaką admi-nistravimo institucijoms.

Biurokratinių struktūrų ir biurokratinio administravimo personalo organizavimas įgyvendinti sprendimus modernioje visuomenėje yra pripažintas fenomenas, pasižymintis pavydėtinais gyvybingumo aspektais.

Ką reiškia terminas "biurokratija", ir kuris jos konceptas vartojamas viešajame sektoriuje? Biurokratija yra idėja, daranti didžiausią poveikį viešųjų organizacijų struktūrai ir funkcionavimui šiuo metu. Mūsų tikslas - išsiaiškinti esminius biurokratijos idėjos principus. Be to, mes turime suprasti, kaip tai turi atrodyti praktiškai ir kaip suderinti kritiška, požiūrį į biurokratijos idėją ir alternatyvius viešojo sektoriaus organizavimo bruožus.

Studijuojant viešojo sektoriaus organizacijas, biurokratijos veikalus, neišvengiamai tenka pradėti nuo M. Weberio (1864 - 1920). Vokiečių sociologas teigė, kad biurokratija - tai visų pirma racionali organizacija. M. Weberis suprato organizacijų veiklos analizę kaip atskirą procesą. Jis tyrė valdžios struktūrų sistemas ir nurodė, kodėl visuomenės nariai siekia tvarkos nenaudojant prievartos, tuo sukurdami valdžios sistemos legitimumą. Pasak M.Weberio, yra trys teisinio valdymo sistemos:

1. Charizmatinis valdymas, kuris remiasi atsidavimu ir ištikimybe ir iškelia vienos asmenybės poveikį, jos heroizmą ir ypatingą charakterį bei misiją.2. Tradicinis valdymas, kuris remiasi įtvirtintomis tradicijomis ir tikėjimu esama valdžia.3. Racionalus valdymas, kuris remiasi tikėjimu įstatymų leidėjais ir priimtomis įstatyminėmis normomis bei valdžios, kaip įstatymų ir taisyklių kūrėjos, teisėmis ir teisėtumu.Kaip matome, racionalus valdymo tipas remiasi paklusnumu įtvirtintai tvarkai,

kurią vykdo ir problemas sprendžia įvairios administravimo institucijos ir jų darbuotojai. Taigi galima teigti, kad biurokratija yra viena svarbiausių ir aiškiausių racionalaus valdymo tipo formų.

Teoretikai dažniausiai išskiria šiuos biurokratinio administravimo sistemos bruožus:

hierarchija: kiekvienas tarnautojas turi aiškiai apibrėžtas kompetencijos ribas hierarchiniame darbo pasidalijime ir atskaitingumą už savo veiklą aukštesniems darbuotojams;

tęstinumas: administracinėse struktūrose dirba pastovūs darbuotojai, nepaliaujamai siekiantys pozityvių karjeros pokyčių;

81

objektyvumas: visa administravimo institucijų veikla vyksta vadovaujantis tam tikromis fiksuotomis taisyklėmis, be privilegijų ir ilgų diskusijų ar ginčų;

ekspertizė: darbuotojai atrenkami pagal tam tikrus reikalavimus ir ruošiami dirbti, t.y. atlikti tam tikras funkcijas, jų veikla vertinama pagal jų sugebėjimus, žinias ir įgūdžius.

Biurokratijos formavimo išorinės aplinkos jėgos

82

PAGRINDINĖ APLINKA. Funkciniai poreikiai, nacionalinės vertybės, konstitucinė sandara.

SOCIOEKONOMINIAI FAKTORIAI. Gyventojų poreikiai, ekonominės sąlygos, technologinės inovacijos.

IŠORINĖS POLITINĖS JĖGOS. Viešoji nuomonė, interesų grupės, elitas ir kt.

INSTITUCIJŲ POVEIKIS. Vykdomoji valdžia, įstatymdaviai, teismai ir kt.

VIEŠOJI BIUROKRATIJA

Studijuojant biurokratijos kilmę ir bruožus, dažniausiai išskiriama biurokratijos kaip administravimo sistemos, koordinuojančios vykdomąją veiklą, transformuojančios politiką į sprendimines direktyvas organizacijoms, sudedamoji dalis.

Analizuojant biurokratinio organizavimo esminius bruožus, nemažai dėmesio skiriama biurokratiniam administraciniam personalui. Nors terminas "biurokratija" dažniausiai vartojamas valdymo institucijose, ši organizavimo forma gyva ir verslo, pelno nesiekiančiose, net religinėse institucijose. Biurokratinis organizavimas toks patrauklus to-dėl, kad suteikia nemažų galimybių daugiau ar mažiau kontroliuoti didelio žmonių būrio veiklą, siekiant tam tikrų tikslų. Istorinė praktika rodo, kad biurokratiniu valdymo būdu, kai pasitelkiamos racionalios priemonės ir kontrolė, kartais galima pasiekti efektyvių darbo rezultatų.

Iš lentelės matyti, kad išorinės biurokratiją formuojančios ir veikiančios jėgos gali būti skirstomos į keturias grupes. Pirmajai priskiriame esminius išorinės aplinkos elementus - valstybės nacionalines vertybes, konstitucinę sandarą bei funkcinius poreikius, ši aplinkos grupė fundamentiškiausia ir ilgalaikė, daro įtaką viešojo sektoriaus politiniam kontekstui, kuriame veikia viešosios struktūros .Nėra visuotinai priimtino biurokratijos sampratos apibrėžimo. Biurokratijos istorinė genezė nueina į žmonijos civilizuotos istorijos priešaušrį. Šiuolaikinis "biurokratijos" sąvokos variantas, atrodo, atėjęs iš XVIII a. Prancūzijos, tačiau ir šiandien šis žodis daugiareikšmis. Organizacijų teorijos srityje dirbantys mokslininkai išskiria keletą šios są-vokos reikšmių.

Pirma - geriausiai semantinę kilmę atspindinti reikšmė: biurokratija kaip valdžios sistema, kurioje dominuoja tarnautojai. Biurokratijos kaip tarnautojų valdžios konceptualizacija yra dažna.

Antra - " biurokratijos " sąvokos interpretacijų grupė laiko tai kaip elgesio būdą. Tai susiję su elgesiu, kuris grindžiamas bendrų taisyklių taikymu. Ši interpretacija dažna kasdienėje praktikoje. Kai sakoma, kad koks nors dalykas - planavimo metodas ar nusiskundimas - sprendžiamas biurokratiškai, turima galvoje, kad jis bus sprendžiamas pagal atitinkamą formą, apibrėžtas taisykles, kurias tam tikrais atvejais gali pakeisti bendros taisyklės ar bendros formulės. Biurokratinis požiūris gina nuomonę, kad teisingumas negali būti tik asmeniško bendrų taisyklių taikymo rezultatas ir, kad didesnio teisingumo gali būti pasiekta gerinant bendras taisykles ar formules.Trečia - biurokratijos sampratos traktavimo galimybė gali būti "efektyvumas" ir "neefektyvumas". Organizacijų sociologijoje iki septintojo dešimtmečio buvo paplitęs suabsoliutintas M. Weberio interpretavimas, pasak kurio, biurokratinei sistemai, jos formalių taisyklių tobulinimui suteikiama hipertrofuota galia, ypač kai siekiama didesnio efektyvumo atliekant organizacijų uždavinius. Dauguma šiandienos analitikų gana rezervuotai žiūri į efektyvumo ir biurokratijos priklausomybės ryšį. Tačiau vis dar įmanoma rasti "biurokratinio efektyvumo" pavyzdžių, t.y. organizacijos ir struktūros laikomos efektyviomis dėl to, kad jos buvo ir yra biurokratinės. Tokiomis galima laikyti senųjų vergovinių valstybių vandens ir drėkinimo sistemas. Kitas pavyzdys - sovietinė biurokratija, kuri ištisus dešimtmečius administravo penkmečio planų "efektyvų" įgyvendinimą. Apskritai biurokratija sukelia neefektyvumo įvaizdį - ji tarsi tarnautojų liga, kuri gali būti apgydoma, bet ne tiek, kad visiškai pagytum. Pagal šią biurokratijos

83

interpretaciją biurokratija geriausiu atveju yra nepakankamas efektyvumas, kai įtraukiamos dažnai nereikalingos taisyklės ir procedūros. Blogiausiu atveju šios sampratos interpretavimas reiškia iniciatyvų nuslopinimą minėtomis taisyklėmis ir procedūromis, kad iš esmės užblokuotų jas.Ketvirta - biurokratija gali būti siejama su socialine grupe, su tais, kurie dirba administracinėse institucijose. Tai gali būti taikoma bet kam, kas dirba įstaigoje - visuomeninėje ar privačioje, bet dažniausiai - pirmojoje [10; 7-10J.Biurokratinė sistema yra tokia, kai valdo biurokratinis-administra-cinis personalas. Žinoma, daug vyriausybinių sistemų gali būti pavadintos biurokratinėmis. Monarchijos, vienpartinės valstybės arba liberaliosios demokratijos gali būti pavadintos biurokratinėmis, kol jos pasikliauja biurokratiniu administraciniu personalu, nors šių biurokratinių sistemų politinių vadovų autoritetas įtvirtinamas remiantis skirtingais principais. Administracinis tarnautojų personalas turi daug bruožų, išskiriančiųjį iš tradicinės ir charizmatinės sistemos administracinio personalo. Šie bruožai gali būti skirstomi į keletą grupių. Pirmiausia, biurokratinio tarnautojo įdarbinimo ir karjeros bruožai. Tarnautojas paskiriamas dirbti teisinės sutarties pagrindu, gauna fiksuotą atlyginimą, turi savo pareigas kaip vienintelį ir pagrindinį darbą, turi karjeros perspektyvą organizacijos viduje. Antra, biurokratinė sistema yra ta sritis, kurioje apibrėžiami tarnautojų elgesio bruožai. Biurokratinis tarnautojas turi būti nuolankus ir sukalbamas, kartu bet kokiomis ap-linkybėmis išlaikyti šaltakraujiškumą. Trečia, biurokratinio personalo tipas apibūdina administracinio personalo struktūrą, sudarytą iš įstaigų su aiškiai nustatytomis funkcijomis ir veikiančią aiškiuose hierarchinių santykių rėmuose .

Tačiau ne kiekvienas biurokratinės organizacijos darbuotojas gali būti suprantamas kaip biurokratas. Šiuo atveju derėtų atskirti institucijų administraciją nuo tarnautojų grupių, dirbančių jiems vadovaujant ir todėl ne visiškai ir ne visada atitinkančių biurokratijos sampratą. Reikia atskirti tuos, kurie pagal užimamas pareigas yra susiję su administravimo procesu ir įtvirtina organizacijos tikslus ir jų įgyvendinimo strategiją, ir tuos, kurie tik padeda šias funkcijas atlikti. Jei tarnautojai nevykdo valdžios funkcijų tiesiogiai, jų negalima traktuoti kaip biurokratijos. Todėl, norėdami tiksliau apibūdinti biurokratiją, galime ją vertinti kaip tam tikrą dalį organizacijos .Daugelis veiksnių ilgus metus sąlygojo biurokratinės valdžios sistemos plėtrą modernioje valstybėje. Tai didelių nacijų ir valstybių atsiradimas ir raida; valstybės vaidmens didėjimas; finansinių išteklių koncentravimas, socialinių ir ekonominių skirtumų mažėjimas ir kt.

Analizuodamas idealaus tipo biurokratiją, M. Weberis suprato, kad idealus tipas yra abstrakcija ir tam tikrų elementų, kurių sujungimas suteikia tam tikrą specialią prasmę, plėtra. Idealus tipas kaip toks yra daugiau negu paprastas įvykių aprašymas. Iš tikrųjų jis galbūt niekada neegzistavo empirine prasme. M. Weberis išskyrė dvi idealaus tipo sąvokos pasekmes biurokratijai. Pirma, kadangi biurokratinė valdžios sistema pagrįsta tarnautojų žinojimu ir įvertinimu, įmanoma "ne specialisto" valdžios erozija, kai jis vadovaujamas biurokratinės administracijos. Nesvarbu, kas būtų administracinės organizacijos vadovas -ministras ar monarchas, - jis yra diletantas, o išmokytas valstybės tarnautojas - ekspertas. Antra, tai susiję su tuo, kad, kai biurokratiniai tarnautojai įgauna tam tikrą įtaką, politikos kūrimas iš dalies transformuojasi iš visuomenės į privačią ir uždarą veiklą, kadangi biurokratinė administracija savo prigimtimi visuomet yra tokia administracija, kuri nesiekia per daug įtraukti visuomenę į savo veiklą. Be to, valstybės tarnautojai sukuria tam tikrą slaptumą ir jį gina, dažnai - fanatiškai. Nustatydamas

84

veiksmus, kurie galėtų apriboti tarnautojų biurokratų galią, M. Weberis išskyrė teisines normas, veiksmingą parlamentinę valdžią kaip atsvarą vykdomosios valdžios įsigalėjimui, profesionalius politikus, kurie vadovautų administracinėms organizacijoms .Modernioje visuomenės sistemoje veikiantis biurokratinis administracinis personalas tarsi lavina valdžią. Diskusija apie legalios valdžios santykius su biurokratiniu administraciniu personalu apibūdina esminius biurokratinio organizavimo bruožus. Pagal tokią sąrangą sudarytų valdymo struktūrų tarnautojai yra asmeniškai laisvi ir yra valdžios subjektas tik dėl savo neasmeniškų įsipareigojimų. Šie tarnautojai organizuoti pagal apibrėžtą įstaigų hierarchiją, yra renkami techninės kvalifikacijos pagrindu. Valdymo tarnautojams įstaiga sudaro galimybę siekti karjeros, tačiau tikėtis ja pasinaudoti gali tik tie, kurie laikosi griežtos drausmės ir kontrolės reikalavimų.

Kitas, mūsų nuomone, vertas diskutuoti šios problemos aspektas -biurokratijos požiūris į demokratinę kontrolę.

M. Weberio išvados išplaukia iš egzistencializmo pozicijų, kur analizuojamos nesuderinamos vertybės, idėjų kova, bandymai palenkti kontrolei vienas ar kitas veiklos sritis. Mokslas, administravimas ir griežta ūkinių subjektų valdymo sistema sumodernino pasaulį, racionalizavo jį, tačiau minėta kova tebesitęsia. Kadangi, pasak M. Weberio, šiuo atveju trečiųjų teismas neegzistuoja, asmenybei lieka vienas kelias - vidinis pasirinkimas tik pagal savo sąžinę. Kaip sakė M. Weberis, - pasirinkimas ir sprendimas.M. Weberio sociologinėje sampratoje centrinę vietą užima visuomenino gyvenimo racionalizacija ir jos įkūnijimas moksle, pramonėje, biurokratiniame valdyme. Nors M. Weberis ir žavėjosi K. Marksu, tačiau buvo priešingas socializmo idėjoms. Ir ne tik todėl, kad nacionalizmas jam buvo nesvetimas. M. VVeberio nuomone, žmogaus vertei didžiau-sią pavojų kėlė galimybė individui būti priklausomam nuo kokios nors bevardės organizacijos interesų. Socializmas galėjo tik padidinti šio pavojaus grėsmę, nes, siekiant didelio efektyvumo ir griežtos darbo drausmės ir esant griežtai biurokratinei sistemai, reikėtų dar griežtesnio organizacijų viešpatavimo asmenybės atžvilgiu. Tada individo laisvės dar labiau susiaurėtų .

Kaip jau minėta, biurokratinė sprendimų priėmimo tvarka meta savitą iššūkį demokratinėms politinėms institucijoms, nes demokratinis pasaulis ir biurokratinis pasaulis dažnai konfliktuoja. Demokratija remiasi savivalda, tuo tarpu pamatinis biurokratijos bruožas - skyrimas tarnautojų, kurių jėga ir svoris visuomenėje kildinami iš jų įvertinimo ir institucinės padėties, o ne iš rinkiminės apygardos mandato.Demokratinės biurokratijos kontrolės strategija turi atsižvelgti į politikos prigimtį ir į pačios biurokratijos požiūrį. Visos biurokratijos kontrolės strategijos daugiau ar mažiau priklauso nuo biurokratų paklusnumo. Normali opozicija priverčia valdančiąsias jėgas išleisti papildomai lėšų kontrolei. Biurokratijos tyrinėtojai dažnai pažymi biurokratų priešinimąsi bet kokiai išorinės kontrolės intervencijai. Biurokratai visuomet reiškia nepasitenkinimą brovimuisi į jų valdas; jie priešinasi, nes gėrisi saviautonomija; nes jų gyvenimas yra lengvesnis, kai jie yra savo pačių šeimininkai; nes jie jaučia geriausiai žiną, kaip biurokratiškai tobuliausiai tvarkytis.

Todėl biurokratinis pasipriešinimas kontrolei yra motyvuotas. Bet toks požiūris į biurokratiją būtų nevisapusiškas. Biurokratai yra ir biurokratiškos struktūros, ir organizacijos darbuotojai, ir kartu demokratinės visuomenės piliečiai. Todėl jie patiria ne tik organizacijos poveikį, bet ir visuomenės spaudimą, demokratijos normas. Todėl, norint geriau suprasti biurokratinį požiūrį į demokratinės kontrolės problemą, reikia suprasti organizacijos vidinės plėtros problemas ir organizacijos išorę arba išsiaiškinti, kaip

85

biurokratija geba suderinti savo dviejų vaidmenų konfliktą. Vakarietiškosios orientacijos biurokratija niekada neatmeta tradicinės demokratijos koncepcijos, nors dažnai stengiasi bent iš dalies atsiriboti nuo politinių procesų. Todėl labai įdomu suprasti, kaip biurokratija geba apimti tokias, atrodo, priešingas pozicijas ar įsitikinimus.

Pasaulis, kuriame biurokratai dirba, netinka liudyti, kad demokratinės normos turėtų valdyti biurokratinę elgseną, tačiau biurokratija ne visada užmiršta savo valdžios dalies vaidmenį. Kada biurokratai apie jį galvoja, jiems pavyksta per vadinamųjų "minties išdaigų" įvairovę įtvirtinti dvi pagrindines koncepcijas - demokratiją ir kontrolę - taip , kad demokratinis elgesys prisitaiko prie naujai sukurtos demokratinės biurokratijos kontrolės.Su kontrole dažniausiai elgiamasi visai paprastai. Ji suvokiama taip: kai ją naudoja išorės atstovai, ji mažai varžo biurokratų veiksmus. Biurokratija tai pasiekia per skirtumą tarp politikos ir administravimo, tačiau paskui politika apibrėžiama taip, kad pasidarytų beveik tuščia sąvoka. Biurokratai dažniausiai atmeta tezę, kad jie kuria politiką. Politika, pasak jų, daroma kitur, paprastai aukštesnėse institucijose. Jei tai būtų tiesa, demokratinė biurokratijos kontrolė būtų mažesnė problema. Išrinktieji tarnautojai - vadovai arba jų pavaduotojai - komisijose, valdybose keistų politiką, o biurokratai tik darytų tai, kas išplauktų iš šios politikos. Deja, atskirti politiką nuo administravimo nėra taip paprasta (tą žino net ir administravimo mokslus pradėjęs studentas), ir tai nevyksta automatiškai. Tai ypač matoma, kai administratoriai atlieka nemažą vaidmenį, apibrėždami, kas priklauso politikos, o kas administravimo sričiai [5; 85-93]. Todėl dažnai biurokratams politikos kūrimas nėra nei labai įtempta veikla, nei veikla, per daug varžanti administracinę jų elgseną. Jų akimis žiūrint, politikos kūrimas - tikslių bendraminčių išvadų, kurių siekia organizacija, nustatymas, o visa kita yra administravimas. Tai gali padrąsinti administratorius biurokratus galvoti, kad jie, nekurdami politikos, įgyja ir savotišką imunitetą demokratinės kontrolės problemoms.

Dažnai administratoriai biurokratai, priimdami kontrolę, siekia susilpninti demokratinės kontrolės reikšmę; jie pertvarko kontrolę į įsipareigojimus konkretiems žmonėms. Bet šių ryšių su žmonėmis prigimtis dažnai būna gana smulkmeniška ir beveik nesusijusi su faktiškais klausimais, svarbiais iš esmės tik buitiniams piliečių poreikiams. Turėdami tik tokį sąveikos su piliečiais ryšį ir pripažindami, jog tai reikšmingas veiksnys, administratoriai dažnai pradeda tikėti, kad jie vykdo savo pareigas kaip valdantys tarnautojai, ir kartu stengiasi paneigti svarbų išorės kontrolės būtinumą. Negana to, administratoriai biurokratai, nepriimdami kontrolės kaip teisėto veiksnio, dažnai demagogiškai laiko save demokratijos gynėjais nuo smulkmeniški) kontrolės antpuolių. Biurokratų akimis žiūrint, merai, valdybos nariai ir miesto tarybos nariai nėra renkami piliečių lyderiai, bet greičiau politikai. O politikai, pasak jų, tikrai ne visada siekia palaikyti demokratines nuostatas. Biurokratai visada žiūri į juos kaip į tokius, kurie rūpinasi visų pirma savo rinkimine gerove arba siaurais rinkimų apygardos interesais. Dažnai biurokratai nepasitiki arba iš viso atmeta politines institucijas, tokias kaip parlamentai, partijos ar interesų, spaudimo grupės. Klasikiniam biurokratui dažnai atrodo, kad politikų veikla, jų tarpusavio konkurencija neturi prasmės arba, blogiausiu atveju, yra nepalanki ir net priešiška valstybės interesams.

Nors biurokratija visada akcentuoja savo kaip kovotojo už demokratiją, kartu ir už demokratinę kontrolę, vaidmenį, pati laiko save sąlyginai laisva nuo šios kontrolės. Negana to, dažnai ji nesuvokia didelio poreikio, priešinasi jai. Dažniausiai demokratijos skatinamą kritiką bando pritaikyti visiems kitiems, tik ne sau. Tačiau biurokratija vis tiek tiki kritikos galia, palaiko klasikines demokratines normas, nors geba sukonstruoti tokias

86

veiklos ir elgesio sąlygas, kuriose, veikiant demokratinėms nuostatoms, nėra didelių biurokratinio elgesio suvaržymų. Todėl pagrįstai kyla klausimas: kokia jėga egzistuoja biurokratinės sistemos viduje, kad išsaugomas potencialus tarnautojų dominavimas?

Perdėm biurokratinėms administravimo formoms įsigalėti gali sutrukdyti ne tik demokratinė biurokratijos veiklos kontrolė, bet ir griežti reikalavimai laikytis formalių taisyklių, normų, standartų bei biurokratinės veiklos procedūrų. C. Hoodas apibendrino formalių taisyklių ir normatyvų struktūrą, kurios esmę sudaro tinkamos teorijos pagrindu paremtos taisyklės ir reguliavimai bei jų realizavimo efektyvumas. Svarbią vietą C. Hoodas skiria taisyklių tarpusavio sąveikai, jų besąlygiškam vykdymui, esant nedidelėms galimybėms savaip jas interpretuoti. Tokiu atveju taisyklės ir normos turi būti pakankamai kategoriškos, ir tada jų bus labiau laikomasi .

Bandant aptarti istorines idealaus biurokratijos tipo raidos sąlygas, tenka pabrėžti jog išaugo valstybės funkcijos (ypač XX a.), todėl šiandien valstybė nepriklausomai nuo to, ar turi centrinę valdymo formą, ar yra daugiau decentralizuota, yra sukoncentravusi savo galią pelnui didinti, gyvenimui demokratizuoti. Tačiau kartu XX a. tapo labai aktualūs ir tokie reiškiniai, kaip socialinis nestabilumas, netikėjimas geresne ateitimi, galimybių siaurėjimas. Todėl klausimas, kaip ir kiek tarnautojo darbas atitinka idealų biurokratijos tipą, nėra beprasmis, kadangi tarnautojo darbo prigimtis, jo pastovumas, specialių žinių lygis uždeda tam tikrą antspaudą politiniam vadovavimui. Analizuojant tarnautojų darbo prigimtį, nagrinėjamas tipas žmonių, su kuriais politikai są-veikauja, ir tiriama, ar jie kaip nors apriboja efektyvų politinį vadovavimą biurokratinės sistemos viduje.

Reikėtų pridurti, kad tarnautojai dirba organizacijose, kurios skiriasi savo struktūra, paskyrimo ir paaukštinimo kriterijais. Antai amerikiečių sistema turi du kelius į aukštesnę poziciją vykdomuosiuose departamentuose ir įstaigose: karjera ir politinis kelias. Praktiškai šie du keliai nėra kaip nors ypatingai atskirti, nes dažnai karjeros tarnautojai užima postus, ekvivalenčius tiems, kuriuos užima politiškai paskirtieji. Todėl visas politinis biurokratinis dalykas yra visai supainiotas, nors šalyje veikė arba veikia tokios institucijos kaip Civilinė tarnybos komisija (iki 1918 m.), Tarnautojų valdymo įstaiga, Nuopelnų sistemos protekcijos taryba, Vyriausioji vykdomosios valdžios taryba.Šio klausimo tyrinėtojai pažymi kad, Didžiojoje Britanijoje ilgus metus nesugebama nutarti, kurie tarnautojai gali būti paaukštinti ir užimti tam tikrą postą. Paaukštinimas žemesniame lygyje yra tam tikro departamento nuolatinio vadovo reikalas. Jis dažnai konsultuojasi su aukštesniais valdininkais (ministrais) dėl paskyrimų. Teisė paaukštinti aukštesniuose ranguose kyla iš pasisekusio interviu su paaukštinimo tarnyba. Aštuntajame - devintajame dešimtmetyje Didžiojoje Britanijoje buvo pasiūlytas ir išbandytas, kaip vėliau paaiškėjo, nepakankamai efektyvus "greito paaukštinimo perspektyvos kelias". Oksfordo ar Kembridžo akademinį išsilavinimą ir laipsnį turintys asmenys buvo skiriami į žemiausią tarnautojų rangą. Čia jie buvo dėmesio centre, kruopščiai tiriami ir rūpestingai tikrinami, siekiant greito paaukštinimo. Panašiai baigėsi pastangos įvesti sistemą, leidžiančią greitai paaukštinti tuos, kurie jau yra civilinėje tarnyboje. Abiejų minėtųjų "modelių" rezultatyvumas siekė tik 25-30 procentų. Todėl Didžiosios Britanijos tarnautojų sistema gali būti kvalifikuojama beveik kaip karjeros sistema. Prancūzijoje ir Vokietijoje paskyrimų už nuopelnus sistema egzistuoja greta politinių paskyrimų sistemos, nors politinių paskyrimų skalė gana ribota, palyginti su Jungtinių Amerikos Valstijų.Prancūzijoje vienas pagrindinių politinių paskyrimų šaltinių arba potencialių šaltinių yra ministro prerogatyva skirti direktorius (administracinių įstaigų vadovus), vyresniuosius

87

tarnautojus įstaigos viduje. Tačiau šią teisę lėmė keletas veiksnių: opozicijos pajėgumas, tarnautojų opozicija, kuri prieštarauja išrenkamo politiko procedūrai, nes griauna karjeros struktūros stabilumą aukštesnėje centrinėje tarnyboje. Ministras gali paskirti naują žmogų į direktoriaus pareigas, bet praktiškai toks sprendimas yra apribotas civilių tarnautojų spaudimo .

Vienas iš svarbiausių biurokratijos jėgos šaltiniu yra jos kaip ekspertų dalyvavimas, vertinant įvairių institucijų realizuojamus projektus bei programas. Įvairiems visuomenės vystimosi aspektams tampant labiau kompleksiškiems ir labiau savarankiškiems, spartėjant technologijų plėtrai, vis didesnę įtaką visuomenėje užima visuomenės nariai, turintys specialių žinių ir sugebėjimų, t.y. ekspertai. Tai pastebima ir visuomenės valdymo, administravimo sferoje. Valdymo, administravimo ekspertai šiandien vaidina žymiai svarbesnį vaidmenį priimant viešosios politikos sprendimus.Žymus teoretikas F. Rourkė, analizuodamas specialistų ekspertų vaidmens šiuolaikinėje visuomenėje išaugimą, išskyrė penkis komponentus:

1. Jie yra kurios nors srities profesionalai, turintys galimybių ir poreikių skirti visą laiką ir dėmesį pasirinktai veiklos sričiai.2. Siaura ekspertų specializacija.3. Informacijos monopolijos laikymas, leidžiantis jiems būti reikalingiems priimant sprendimus ir veikti sprendimų priėmėjus.4. Augantis pasitikėjimas biurokratais kaip techniniais, specialiaisiais ekspertais.5. Platesnis ekspertų panaudojimas biurokratinės veiksmų laisvės kontrolei .Efektyvumas ir biurokratijaMūsų šalyje, kaip ir daugelyje kitų, analizuojant viešojo sektoriaus veiklą

neretai galima išgirsti samprotavimų apie per gausų viešųjų institucijų darbuotojų būrį, jų subiurokratėjimą. „Biurokrato" samprata Lietuvoje yra įgavusi aiškiai per ryškų neigiamą atspalvį. Antra vertus, tam tikrų jos hipertrofijos, netgi išsigimimo požymių iš ties per daug. Tačiau pagal daugelį parametrų (bendrą valdininkų skaičių procentine išraiška, išlaidas jiems išlaikyti ir kt.) mūsų valstybei dar toli iki eurobiurokratijos, o tuo labiau iki JAV biurokratijos tradicijų ir standartų. Todėl, norint, kad mūsų viešųjų institucijų darbuotojai atitiktų geriausius modernios visuomenės biurokratijos bruožus, būtina visuomenės demokratinė kontrolė, kurios tikslas - siekti, kad biurokratinė sistema ir jos darbuotojai kuo geriau atliktų savo funkcijas, padėtų visuomenės nariams, nekurtų dirbtinių kliūčių, nereikšminių savo vaidmens ir nepriskirtų sau per didelių nuopelnų.Viešųjų institucijų vadovai, vadybininkai ir tarnautojai šiandien susiduria ir su įvaizdžio problema. Neefektyvaus biurokrato tipas itin dažnai eskaluojamas ir masinės informacijos priemonių. Kiekvienos partijos rinkimų programose, o ir kasdieninėje retorikoje, viešųjų institucijų veiksmai ir veikla dažniausiai traktuojama vien kaip nuostolingi valstybei ir visuomenei, kaip tuščias lėšų švaistymas, visų nacionalinės ekonomikos ir socialinės srities problemų priežastis. Dažnai partijos populistiškai rinkėjams žada sumažinti viešųjų institucijų darbuotojų skaičių trečdaliu, per pus ir net daugiau.

Viena iš tokio neigiamo viešojo sektoriaus įvaizdžio priežasčių yra tam tikras biurokratijos drovumas ir informacijos priemonių nuostatos, nukreiptos prieš biurokratiją apskritai. Viešosios politikos sprendimai priimami, atlikus ilgą, kruopštų ir nelengvą darbą, kurio turinys atrenkant, derinant pozicijas, ne visada iki galo atskleidžiamas žiniasklaidai. Todėl kaltinimai menka kompetencija, nemokėjimu pasirinkti deramus sprendimus yra itin populiarūs. Tačiau dažniausiai biurokratinės struktūros puolamos už

88

blogą programų ir projektų vykdymą, tuo tarpu išrinkti politikai dažnai priima ribotų galimybių sprendimus, siekdami išvengti atsakomybės ar rizikos, nes iš anksto supranta, kad priimti sprendimai bus itin sunkiai įgyvendinami.

Kitas svarbus veiksnys, formuojantis „neefektyvios biurokratijos" įvaizdį, yra alternatyvių analizės rūšių vengimas biurokratijos veikloje, neaiškių motyvacijų įvairovė. Viešojo sektoriaus vadybininkai gali kritikuoti įvairias pozicijas, nuomones, pasiūlymus, konceptus, tačiau negali apie juos nekalbėti, rengdami sprendimus. To reikalauja moderni politinė kultūra, netoleruojanti nei pernelyg uždaros pozicijos, nei pernelyg agresyvių nuostatų išorinės aplinkos atžvilgiu.

Trečias negatyvaus biurokratijos įvaizdžio veiksnys yra pernelyg formalizuoti biurokratijos ir piliečių, interesų grupių santykiai, pasireiškiantys biurokratiniu susirašinėjimu ir atsirašinėjimais, įsigalėjusiais įpročiais. Tačiau, formalizuoti santykiai dažnai yra nepakeičiami vadžios institucijų ir piliečių santykiuose, kur reikalaujama įstatymo raidės, kur sistemingai kontroliuojamas ir analizuojamas finansų valdymas, vyrauja sisteminis požiūris į organizacijos veiklos efektyvumą ir kt.

Dar viena viešųjų institucijų darbuotojų problema yra per menkas jų kontroliavimas, nustatant jų veiklos parametrus, formuluojant tikslus. Privačiame sektoriuje direktorių taryba ganėtinai griežtai ir sistemingai atlieka kontrolės funkcijas, viešajame sektoriuje įstatymų leidėjai ir vykdomosios valdžios viršūnės privalėtų dažniau ir stropiau domėtis politinės aplinkos kuriamomis problemomis nei vienos ar kitos administracinės organizacijos biurokratinės struktūros veikla. Žinoma, tai neatleidžia viešojo sektoriaus darbuotojų nuo atsakomybės už efektyvų programų ir projektų įgyvendinimą. Dažnai tai diktuoja politiniai interesai, tiesiogiai nulemiantys organizacijų tikslus, vadybinės veiklos prioritetus, efektyviai dirbantys viešojo sektoriaus vadybininkai išmoksta greitai reaguoti į besikeičiančius prioritetus, visuomenės poveikį ir požiūrį, sugeba išsiugdyti gebėjimus sutelkti organizacijos išteklius ir galimybes, pakeisti veiklos kryptis, atlikti organizacijos restruktūrizaciją, laiku pastebėti ir eliminuoti netinkamas veiklos formas ir metodus.

Beje, pažymėtina, kad viešojo sektoriaus darbuotojai nėra izoliuoti nuo visuomenės. Vykdydami viešąsias programas ir projektus bei teikdami viešąsias paslaugas visuomenės nariams, jie yra nuolat stebimi. Bet koks šios veiklos sutrikimas sukelia visuomenėje teisėtą rezonansą , kuris deja, kartais neatitinka viešojo sektoriaus sprendžiamų problemų. Ir nors nemaža dalis viešojo sektoriaus darbuotojų yra puikūs specialistai, bet atsakomybės našta, itin griežtas pareigų ir funkcijų atlikimo reikalavimas jiems tarsi uždeda antspaudą, sukelia papildomą įtampą, net savotišką „kompleksą": jie susitaiko su neigiamu viešojo sektoriaus ir jo darbuotojų traktavimu. Taip save iš anksto neigiamai vertinantys viešojo sektoriaus administratoriai, vadybininkai praranda iniciatyvumą, susitaiko su „neišsprendžiamomis" problemomis, ima netikėti savo galimybėmis ir netgi priešiškai ima vertinti kolegas, turinčius ambicingų tikslų. Visiškai suprantama, kad taip mąstantys tampa inertiškais darbuotojais, dažnai kritikuojamais ir politikos rengėjų, ir visuomenės.

Privačiame sektoriuje neproduktyvus darbas gali būti greitai pakeistas, priėmus kitų darbuotojų, arba privertus tuos pačius efektyviai dirbti, o viešajame sektoriuje daug sunkiau pakeisti viešųjų projektų ar programų administratorius, vadybininkus. Antra vertus, veiklos vertinimo kriterijai viešajame sektoriuje kur kas sudėtingesni, kartais net neįmanoma objektyviai įvertinti kurio nors darbuotojo ar institucijos veiklos efektyvumo, nustatyti, kuri viešoji organizacija veikia sėkmingiau, tuo tarpu privačioje struktūroje

89

veiklos efektyvumo pagrindiniai indikatoriai yra finansinės veiklos balansas, pozicija rinkoje ir kt.Viešųjų institucijų administratorių pasyvumą, susidūrus su įvairiausiais veiklos trukdymais, sąlygoja jų gebėjimų stoka ir tam tikra prasme bendras politinės (dalyvavimo) kultūros kontekstas. Politinių partijų varžybose priešrinkiminėse kampanijose (ir po jų) veiklos efektyvumo ir produktyvumo kriterijai dažniausiai nėra dominuojantys. Simbolinės pergalės neretai būna populiaresnės nei aktualūs konkretūs rezultatai. Šalies gyvenimo praktika leidžia teigti, kad yra nusistovėję nemaža fazių, formuluojant viešąją politiką ir įgyvendinant viešąsias programas, ir tai leidžia sumažinti grupinių interesų ir veiksmų poveikį. Kartu toks ištęstas procesas neišvengiamai susilpnina organizacinio efektyvumo galimybes.

Efektyviai dirbantys viešojo sektoriaus vadovai, vadybininkai yra atsargūs - jie jaučia savo laikinumą viešosiose institucijose ir supranta, kad atsargus mąstymas, nuosaiki veikla gali sąlygoti gerus rezultatus. Bet atsargumas neretai yra organizacinės veiklos sustingimo priežastis. Viešųjų institucijų veiklos inertiškumas dažnai yra labiau pavojingas naujoviškam mąstymui, iniciatyvumui nei vienpusiškai parengtos viešosios programos ir projektai.

Dažna viešųjų institucijų veiklos sutrikimų priežastis - individų motyvacijų ir veiksnių neįvertinimas. Administravimą galima apibrėžti kaip meną skatinant žmones veikti, o efektyvų administravimą - kaip meną veikti tinkamai. Viešojo sektoriaus vadybininkai, siekdami įgyvendinti organizacinius tikslus turėtų sugebėti motyvuoti piliečius, visuomenę. Organizacijos viešajame sektoriuje dažniausiai suprantamos kaip organiški veiklos vienetai. Organizacijos nėra mechaninės veikiančių mechanizmų kopijos; jos yra savotiškai maitinamos ir auklėjamos. Norint kad kuris nors organizmas išliktų, jis turi turėti terpę, t.y. aplinką ir gauti iš aplinkos impulsus, t.y. maitinimą. Tik tuomet organizmas gali atitikti aplinkos reikalavimus, t.y. vykdyti organizacijos funkcijas. Kasdieninėje veikloje administratoriai, vadybininkai neretai pamiršta šias esmines taisykles. Jiems stinga laiko bendrauti su žmonėmis, aplinka, o tada sprendimai ir veiksmai sąlygoja nelauktus organizacijai ir aplinkai rezultatus. Užuot gyvai, konkrečiai dirbę su piliečiais, interesų grupėmis, administratoriai ir vadybininkai dažnai pasitenkina abstrakčia veikla. Jeigu tai tęsiasi ganėtinai ilgai, organizacijos produktyvumo rodikliai krenta, organizacija praranda kaskart vis daugiau pozicijų ir sugebėjimą valdyti išteklius.

Tokiu atveju organizacijos vadovai privalo žengti reikalingą žingsnį -priimti nutarimą reorganizuoti savo struktūras. Žinoma, reorganizacija gali sugriauti institucijos dinamiškumą, gali paskatinti organizacijose žemos moralės standartus ir nusivylimą organizacija, vadyba ir administravimu, motyvacijomis. Tačiau, pasak D. Osborne ir T. Gaebler, viešosios organizacijos turi būti sistemingai pertvarkomos, siekiant decentralizuoti sprendimų priėmimą, „nuleisti" jų priėmimą į žemesnį struktūrinį lygmenį, kuris dažniausiai „pamaitinamas" tik mažomis vienkartinio valdymo galimybių porcijomis.

Ar gali viešasis sektorius būti efektyviai (ar bent efektyviau) valdomas ir administruojamas? Matyt, siekiant efektyvesnio viešojo administravimo, itin svarbi pačių viešojo sektoriaus administratorių ir vadybininkų aktyvi pozicija ir netgi agresyvios pastangos, įveikiant esamus trūkumus ir kliūtis. Plačiąja prasme efektyvus administravimas yra pozityvios administratorių veiklos produktas, gebėjimų realizavimas, pasitikėjimas savo jėgomis. Nepakanka laikytis konservatyvaus kurso ir laukti nurodymų,

90

ką ir kaip veikti. Efektyvi veikla turėtų būti suprantama kaip pragmatinių tikslų ir užduočių formulavimas, strategiškai mąstant ir veikiant, siekis suvokti, kodėl atliekami vieni ar kiti veiksmai, kas turi būti keičiama. Efektyvus viešojo sektoriaus administratorius ar vadybininkas privalo užtikrinti sistemingą ryšį su vartotojais, analizės specialistais, pastovius ir kokybiškus informacijos srautus ir, žinoma, sistemingai mokytis ir mokyti, eksperimentuoti ir keistis.

Geras administratorius, vadybininkas privalo itin gerai mokėti analizuoti viešosios organizacijos aplinką, projektuoti ir numatyti aplinkos pertvarkymus, poveikio aplinkai efektą bei suvokti jėgas, darančias įtaką organizacijai, t.y. pačios aplinkos poveikį organizacijos struktūroms, ištekliams, strategijai ir kt. Efektyviai veikiantys administracinių struktūrų vadovai, darbuotojai sistemingai identifikuoja viešųjų programų diegimo galimybes, išteklius, potencialią politikų paramą, naudodami tikslų monitoringą, lanksčias veiklos formas.

Su efektyvia vadovų, administratorių veiklos samprata tiesiogiai susijusi antreprenerystės koncepcija . Siekdamas veikti efektyviai, vadybininkas privalo turėti savą veiksmų tvarką, padedančią įveikti biurokratines kliūtis. Be to, efektyvi viešoji vadyba privalo būti antreprcncriška. Antreprenerystė viešajame sektoriuje gali toleruoti rizikos elementus, siekiant organizacijos tikslų. Priešingai nei privačiame sektoriuje, viešojo sektoriaus antrepreneriai nesiekia privačių ar korporuotų finansinių pelnų. Todėl, viešojo sektoriaus antrepreneriai gali rizikuoti įgyvendinant viešąsias programas, geriau panaudojant viešuosius fondus ir finansines galimybes, savo profesionalaus vadybininko reputaciją, imantis rimtų viešųjų programų ir jas realizuojant. Tapti puikiu viešojo sektoriaus administratoriumi sunku, jei vengiama rizikuoti.

Nepaisant įvairios politinės retorikos, visuomenės informacijos struktūrų sistemingo dėmesio viešojo sektoriaus struktūrų veiklai, šiandien pasaulis yra itin kompleksiškas ir pasižymi institucine - funkcine integracija. Tai viena iš svarbiausių priežasčių, sąlygojančių visų lygių valdymo struktūrų ir funkcijų stiprėjimą. Minėtą kompleksiškumą, matyt, labiausiai lemia ekonominės priežastys, keičiančios šalių, valstybių gyvenimo stilių, materialines, kultūrines ir intelektualines vertybes. Kad išliktų, milžiniškas tarpnacionalinis ekonominis mechanizmas turi būti kaskart moderuojamas, reguliuojamas, derinami jo interesai, atliekamos pasaulinių struktūrų preventyvios intervencijos, tobulinami skirstymo ir perskirstymo metodai bei procedūros.Minėtosios politikų ir infonnacijos priemonių neigiamos nuostatos neretai skatina talentingus specialistus palikti viešąjį sektorių ir ieškoti veiklos galimybių privačiame sektoriuje, o tada komplikuojasi ir kitų rūšių išteklių (informacinių, finansinių, technologinių) pritraukimas į viešųjų institucijų veiklą.

Tačiau viešasis administravimas skiriasi nuo verslo administravimo, todėl ir viešoji antreprenerystė skiriasi nuo verslo antreprenerystės. Viešosios struktūros ir šiandien atsilieka nuo privačių struktūrų savo lankstumu, čia dažnesnės nelanksčios taisyklės ir procedūros. Viešojo sektoriaus antrepreneriai privalo puikiai išmanyti šiuos skirtumus ir bandyti derinti viešojo sektoriaus veiklą su lanksčia privataus verslo veiklos filosofija, įvaldyti moderniausias administracines žinias ir technologijas bei taikyti jas konkrečioje veikloje. Jei administracinių struktūrų darbuotojai tiki veiklos sėkmės galimybėmis ir pakankamai aktyviai, kartais rizikuodami siekia pasirinktų programų įgyvendinimo, sugeba suderinti savo asmeninę patirtį su organizacijos interesais bei visuomenės poreikiais, galima teigti, kad jie yra perpratę efektyvios viešojo sektoriaus veiklos reikalavimus ir galimybes, taigi yra tam tikra prasme įvaldę veiklos viešajame

91

sektoriuje metodologiją, užtikrinančią sėkmingą inovacijų, mokslinių tyrimų rezultatų ir metodų bei procedūrų taikymą praktinėje veikloje, sprendžiant viešojo sektoriaus problemas.

Viešųjų institucijų darbuotojų rengimas, jų darbo gerinimas - gana sudėtingas uždavinys. Jis reikalauja struktūrizuoti viešųjų institucijų atliekamas funkcijas, nustatyti konkrečių struktūrų bei individų funkcijas ir atsakomybę, jų darbo kokybės rodiklius, nes tik tokiu atveju viešoji struktūra gali dirbti efektyviau. Kartu turi būti aiškiai apibrėžia tų struktūrų strategija ir taktika, tikslai ir uždaviniai, darbo vertinimo kriterijai, kuriuos privalo žinoti ne tik valdininkai, bet ir visi suinteresuotieji kurios nors struktūros veikla. Esamos negerovės - korupcija, atsakomybės stoka, biurokratinis problemų sprendimo vilkinimas - tai ne atskirų institucijos darbuotojų, o visos institucijos, valstybės problema.

Būtina viešojo administravimo institucijų efektyvumo augimo sąlyga yra viešojo sektoriaus įstaigų, personalo veiklos vertinimo kriterijų, procedūrų tobulinimas, didesni vertinimo metodologijų tyrinėjimų reikalavimai. Vertinimo procedūros padeda sukurti tam tikrą vertybių skalę, kuria remiantis galima vertinti viešųjų institucijų, personalo veiklą, realizuojant viešąsias programas bei projektus [9; 321 - 322). Siekiant vertinimo procedūrų efektyvumo, būtina tiksliai ir detaliai suformuluoti programų tikslus ir uždavinius bei vertinimo bendruosius kriterijus arba išskirti kiekvienos programos tikslų, užduočių įgyvendinimo vertinimus. Kriterijai dažniausiai priklauso nuo problemos struktūros, tikslų, šalutinių programų poveikio, tačiau, analizuojant rezultatus, vertinimo kriterijų vaidmuo yra pirmaeilis.Teoretikai ir praktikai šiandien rekomenduoja nemažą kriterijų rūšių. Viešųjų institucijų veiklos vertinimo praktikoje dažniausios yra keturios vertinimo kriterijų rūšys: techninio įgyvendinimo, politinės paramos, ekonominių finansinių galimybių bei administracinio veikmingumo; tai leidžia išmatuoti programų išlaidas, apskaičiuoti paslaugų kiekį ir kokybę, poveikį interesų grupėms.

Vertinant viešųjų institucijų veiklos efektyvumą, įgyvendinant programas, akcentuojamas viešųjų programų ar projektų poveikis; jis suprantamas kaip platus, efektyvus poveikis, bet kurios rūšies institucijos, struktūros vidinei ir išorinei aplinkai, sąlygoms, interesų grupėms, išteklių valdymui bei kaip netiesioginis poveikis veiklos efektyvumui.Vertinant viešosios politikos, viešųjų programų, administracinės veiklos poveikį, politikos poveikį reikia skirti nuo politikos rezultatų, išvadų. Politikos poveikio negalima suprasti kaip sunaudotų išteklių kiekybinių dimensijų, nes jos ne visada atspindi tikrą politikos poveikį. Ištekliai, lėšos, pertvarkymai daugiau rodo valdžios veiklą, pastangas, t.y. politikos išvadas. Tačiau gana dažnai vertinant viešąsias programas esminiais kriterijais tampa skaičiai, išreiškiantys politines priemones, veiklą, sakysim, išmokos, medicininė pagalba.BIUROKRATIJA IR DEMOKRATINIS VALDYMAS: NAUJOS TENDENCIJOS

Aptariant viešojo sektoriaus efektyvumo turinį, ganėtinai svarbu suvokti, kokios reikia demokratinei valstybei, arba, pasak R. Dahl, demokratinei poliarchijai, valstybės valdymo - viešojo administravimo - struktūros [3; 309]. Šis klausimas įdomus tiek bendruoju, tiek praktiniu valstybės darbų organizavimo požiūriu. Neabejotinai skirtingus atsakymus rasime tarp turtingą demokratinę patirtį turinčių Vakarų civilizacijai priklausančių valstybių regiono (ir netgi tarp šio regiono valstybių) bei valstybių, priklausančių naujajai demokratijos bangai. Tie skirtumai gan akivaizdūs tiek politinių, tiek administracinių procesų lygmeniu.

92

Anglijoje, moderniosios parlamentinės demokratijos tėvynėje, pastarąjį dešimtmetį įvyko poslinkių valdžios regionalinėje politikoje (autonomijos suteikimas Škotijai, nauji administravimo metodai Šiaurės Airijoje), panašūs procesai vyksta Ispanijoje, Kanadoje.

Analizuojant viešojo valdymo funkcines - institucines dimensijas, jų demokratinę aplinką, pabandysime remtis tiek visuotinai priimtais ir pasiteisinusiais gyvenime postulatais, tiek naujai demokratinio valdymo praktikoje išryškėjusiomis tendencijomis, [gaunančiomis visuotinumo pobūdį.

Teorinė analizė natūraliai skyla į dvi dalis: demokratinio valdymo tendencijos bei sprendžiamos problemos Vakarų civilizacijos senų demokratinių valdymo tradicijų šalyse - ir naujosios pokomunistinės sistemos erdvėje, kurioje, nepaisant skirtingo šių šalių ekonominio lygio, susiduriame su panašiomis tiek politinėmis, tiek valstybės viešojo administravimo problemomis.

Aptarkime pirmąją grupę klausimų, kuriuos galėtume formuluoti taip: kokios pagrindinės tendencijos išryškėjo Vakarų valstybių viešojo sektoriaus administravime, politikos ir viešojo administravimo koreliacijoje.Literatūroje šiuo klausimu , galima pastebėti tradicinių, anksčiau minėtų problemų teorinio pagilinimo, o antra -gan nelauktų ir netgi paradoksalių atsakymų į gyvenimo praktikos iškeltus klausimus. Tarp pirmosios grupės klausimų galima būtų suformuluoti atrodo, gerai žinomą tezę: biurokratinių struktūrų tipai labai priklauso nuo išorės sąlygų ir nuo vidinės organizacijos. Praktiškai šios tezės turinys susijęs su amžinu klausimu apie biurokratinę centralizaciją. Daugeliui Europos šalių tai siejasi su nacionalinės valstybės administracinių principų pasirinkimu: unitarinių ar federacinių(konfederacinių). Norint rasti atsakymą, tenka imtis praktiškai išryškėjusių veiksnių analizės.Pirmiausia - nacionalinės valstybės homogeniškumo (vidinio vientisumo) laipsnis. Čia galima įtraukti visus aspektus - nuo rasinių ir kalbinių iki išsimokslinimo ir kitų kultūrinių skirtumų: nuo istoriškai susiklosčiusių santykių tarp atskirų tautybių ir regionų iki ypatingų valstybinio valdymo tipų, egzistavusių šiuose regionuose praeityje. Kuo įvairesnės šios socialinio poveikio sritys, tuo pagrįsčiau galima tvirtinti, jog bendranacionalinė valstybinė biurokratinė sistema reikalaus didesnės decentralizacijos ir ne centralizuotos ir unitarinės, o labiau decentralizuotos ir net federacinės valdymo sistemos organizavimo.

Antras veiksnys, susijęs su valstybinio politinio centro sugebėjimu efektyviai veikti. Nepriklausomai nuo tautos homogeniškumo laipsnio, negalima ignoruoti to, koks yra centro gebėjimas administruoti. Kai kuriomis aplinkybėmis centralizuotas administravimas būna žymiai efektyvesnis netgi ryškių vidinių skirtumų sąlygomis. Šia prasme ne mažiau svarbus pasirodo esąs ir politinio meistriškumo lygmuo, organizacinė kompetencija centro disponuojamų išteklių valdymu. Iš to darytina išvada, jog centralizuota administravimo sistema gali būti efektyvi netgi nepriklausomai nuo šalies homogeniškumo laipsnio.

Trečias akivaizdus veiksnys iš išorinio pobūdžio veiksnių - centrinės vyriausybės legitimizmo laipsnis. Jį derėtų suprasti ne kaip abstrakčią sąvoką, bet kaip turinčią tam tikrus kokybinius parametrus. Visų pirma tai vyriausybės ir valdžios bei jos institutų charakteristika, besikeičianti laike. Kai kuriose šalyse, siekiant aukštesnio valdžios legitimizmo, teko žymiai sumažinti centralizacijos lygį vien todėl, kad piliečiai pradėjo prarasti pasitikėjimą centrinės valdžios ir jos instituto legitimizmu. Taip atsitiko XX a. 8-ame dešimtmetyje Italijoje. Čia teko padėti nemažai pastangų, siekiant

93

decentralizuoti valdymą arba netgi iš centro perimti daugelį valdymo funkcijų ir perduoti jas regionams. Perėjimas buvo skausmingas, bet rezultatyvus.

Žinoma, demokratijos teorija nesprendžia valstybinės administracinės sistemos centralizavimo problemos. Taip, valdžios galių padalijimo ir atskyrimo teorija atskiria tik vertikalines funkcines valdžios galias, bet nieko nesako apie horizontalinį - teritorinį valdžios paskirstymą . Matyt, taip yra todėl, kad pakankamai centralizuota valstybė gali būti kur kas demokratiškesnė už decentralizuotą. Tiek istoriniu, tiek dabarties aspektu analizuojant, griežtai unitarinė Prancūzija ar Didžioji Britanija buvo ir yra nė kiek ne mažiau demokratinės nei decentralizuotos federacinės valstybės - JAV, Vokietija ar Kanada.

Valstybės administravimo savivaldos plėtros teorija bei istoriniai veiksniai perspėja, jog decentralizacija ar valstybės prerogatyvų ir įgaliojimų perdavimas regionams, sudarantiems nacionalinę valstybę, negarantuoja, jog tokia konstitucinė santvarka tikrai naudinga demokratijai. Europinė praktika, plečiantis pokario demokratiniam sektoriui, išryškino du decentralizacijos būdus.

Decentralizacija pagal veiklos sritis reikalauja fizinio perdislokavimo iš centro į periferiją tam tikrų nacionalinės politikos sričių valdymo centrų. Šių regioninių institutų administracinis personalas privalo realizuoti valstybės politiką ir laikytis administracinių normų, nustatytų centrinės vyriausybės. Jei šios normos rėmėsi demokratijos principais, jų paprastai laikosi ir visos valstybės teritorijos subnacionaliniai institutai.

Decentralizacija pagal funkcijas reiškia ką kita (ji dar vadinama įgaliojimų perdavimu). Jeigu praktiškai tokiose politinės veiklos srityse, kaip švietimas, socialinis aprūpinimas, viešieji darbai ir pan., administracinė atsakomybė perduodama subnacionaliniams subjektams, tai vyrauti pradeda vietos politika ir vietinės administracinės normos bei praktika. Tokiomis aplinkybėmis atsiranda didelė regioninė ir netgi vietinė įvairovė; šioje įvairovėje įmanomi ir antidemokratiniai pradai. Toks decentralizacijos tipas sulaukia atkaklių prieštaravimų. JAV istoriškai susiklostė taip, kad švietimo decentralizavimas buvo perduotas valstijoms ir vietinėms bendruomenėms; sukurtos visiškai skirtingos švietimo sistemos. Kai kuriose valstijose buvo ignoruojamos rasinių ir nacionalinių mažumų teisės, neretai diskriminuojami tam tikri socialiniai sluoksniai. Tad galima daryti išvadą, jog nesama griežtai nusakomo ryšio tarp administra-cinės centralizacijos laipsnio ir demokratinių principų ir normų būtino realizavimo praktikoje.

Ta pati demokratijos teorija iškelia mintį, labai įtaigiai patvirtinama Vakarų valstybių politinės ir administracinės praktikos, jog valstybinė administracinė sistema būtų atskaitinga tiems, kurie nulemia politinį šalies kursą; kad ši sistema būtų visuotinai prieinama ir iki minimumo sumažintų administracinių procedūrų ir jos veiklos konfidencialumą; kad ši sistema būtų atvira ir teiktų piliečiams vienodas galimybes nepriklausomai nuo to, ar pilietis čia ieško darbo, ar siekia gauti informacijos, ar nori paveikti sprendimų priėmimą biurokratinėje įstaigoje.

Nekartojant minčių, pasakytų analizuojant sprendimų priėmimo procedūrų bei demokratinės biurokratijos kontrolės problematiką, galima būtų pažymėti dar vieną, vis labiau ryškėjančią, tendenciją, kuri dažnai nutylima arba laikoma nukrypimu nuo demokratinių normų.

Literatūroje dažnas, labai gyvybingas, bet nelabai realistiškas požiūris, apie ryškią takoskyrą tarp politikos ir administravimo. Idėjos esmė, jog biurokratinis aparatas tik vykdo sprendimus, kuriuos priima oficialiai įgaliotieji apibrėžti valstybės politiką. Šios

94

minties kilmė siekia švietimo laikų politinę publicistiką ir yra grynai racionalistinės konstrukcijos. Dėl savo logiškumo ji labai patraukli, tačiau Vakarų praktika akivaizdžiai įrodė, kad mums pažįstamas pasaulis ne visada gyvena pagal proto ir logikos dėsnius. Idėja gyvybinga dar ir dėl to, jog pagal pagrindinį demokratijos principą skiriamieji biurokratai administratoriai turi būti pavaldus politinės bendruomenės išrinktiesiems į politines pareigas. Tačiau tai labai supaprastinta ir ne visai realistinė formulė.

Vakarų demokratijoje išryškėjo vienas esminis politinis bruožas: politinio valdymo centras vis labiau krypsta nuo lcgislatūros, t.y. įstatymų leidybos -į egzekutyvą, t. y. vykdomąją valdžią [4; 61]. Šis procesas nulėmė ir besikeičiantį aukščiausios administracijos faktiškos padėties pobūdį: aukštieji biurokratiniai administratoriai vis labiau lemia politikoje ne tik jos įgyvendinimo, bet ir kūrimo procesą. Dar daugiau: realiai netgi žemesnėje valstybinės administracinės sistemos pakopoje administracinės veiklos laisvė, interpretuojant ir vykdant valstybinės politikos kursą, paverčia biurokratiją nemaža dalimi ir politikos kūrėja.

Piliečių daugumai viešoji politika reiškiasi pirmiausia tuo, ką jų atžvilgiu daro administratoriai, atstovaujantys valdžiai, o ne tuo, kas rašoma įstatymuose ir poįstatyminiuose aktuose.

Todėl klausimas apie administracinę atsakomybę yra labai subtilus ir sudėtingas. Mūsų epochoje valstybės politika itin sudėtinga ir specializuota: netgi jos kūrėjai kartais turi menką supratimą apie savo priimamų sprendimų pasekmes ir prasmę.Siekiant išspręsti atsakomybės problemą, t.y. garantuoti praktinę administratorių atsakomybę prieš išrinktuosius politikus, demokratijos ieškodavo pozityvių valdymo pokyčių, keisdavo veiklos formas ir metodus. Šiems bandymams priklauso taip vadinamieji paklausimai nacionalinėse ir vietinėse legislatūrosc, ministrų ir jų vadovaujamų aparatų atsiskaitymas už savo veiksmus, parlamentiniai administracinės priežiūros komitetai, vyriausybes įgaliotiniu ir administracinių teismų institutai kaip formalus mechanizmas ginti piliečių ir organizacijų, nukentėjusių nuo administratorių veiklos, interesus. Prie jų galima priskirti ir dažnesnius referendumus priimant naujus įstatymus arba atšaukiant ar keičiant.

Masinės informacijos priemonės, (jei jų nesaisto politinė kontrolė) taip pat turi esminės reikšmės konstitucinių ir administracinių normų pažeidimo atvejais.Todėl galima būtų daryti netradicinę išvadą, jog demokratijai ne taip labai svarbu, kad politika liktų išimtinė išrinktųjų valstybės pareigūnų prerogatyva; svarbiau, kad valstybinės administracinės sistemos liktų demokratinių principu veikimo lauke. Šiam tikslui pasiekti reikia ne tik ypatingų pastangų, bet ir specialių priemonių. Vyriausybės įgaliotiniai ir administraciniai teismai, procedūros bei institucijos šį klausimą sprendžia nepakankamai ir neefektyviai.

Bene pagrindinė valstybės administravimo sėkmės sąlyga yra visos viešojo administravimo sistemos maksimalus atvirumas. Būtini įstatymai, numatantys ir užtikrinantys formalią piliečių teisę į biurokratinę informaciją. kuri privalo tapti bendra demokratine piliečių teise ne tik atskiriems asmenims, bet ir piliečių susivienijimams bei organizacijoms.

Ypač ydinga ir uždarumą valstybės administravime didinanti aplinkybė yra valstybinės tarnybos pareigų prieinamumo susiaurinimas, jų apribojimas uždaru asmenų ratu, nomenklatūrinis kastiškumas. Netgi senose demokratijose pastebimas tokios neleistinos tendencijos. XX a. pradžioje D. Britanijoje ir JAV buvo parengtos ir įgyvendintos valstybinės administracinės reformos, siekiant esminių šios srities pokyčių.

95

Naujoms demokratijoms, jų praktikai būtina prisiminti JAV valstybinės civilinės tarnybos reformą. Būtent ji pakeitė gryną partinį valstybės tarnautojų parinkimo principą, pagal kurį rinkimus laimėjusi partija visas tarnybas dalijo kaip kovos grobį; dabar aukštos universitetinės kvalifikacijos žmonės, užima pareigas, perėję atvirą, griežtai kontroliuojamą visuomenės konkursą. Tokio konkurso kriterijus vienintelis: asmeninė kvalifikacija, įrodoma universitetinio ar kito aukštojo mokslo diplomu bei specialiais kvalifikaciniais egzaminais. JAV vis toliau į praeitį nueina laikai, kuriuos šiandien pergyvena jaunos Europos Vidurio Rytų demokratijos, kur viešųjų reikalų tvarkyme, sudaromos „partinės komandos" ir keičiami visi valstybės tarnautojai net iki paštininko. Tokio tipo reformų tikslas - kuo didesnės įvairių visuomenės narių ir sluoksnių galimybės užimti valstybės tarnybą. Labai įtikinantys 7 - 8-o dešimtmečių JAV specialių antidiskriminacinių įstatymų rezultatai: šiandien aukščiausias administracines pareigas bene pirmąkart matome einančius mažumų atstovus.

Kuo aukštesnis administracinės sistemos savarankiškumo santykis su politinio valdymo sritimi, tuo didesnis turi būti administracinės sistemos skaidrumas ir atvirumas piliečiams, o ne tik rinkimai ir pagal jų rezultatus sudaromų legislatūrų ir egzekutyvų veikla.

Grįžkime prie pradžioje išsakytos minties, jog demokratinė poliarchija gali pareikalauti tokio valstybinės administracinės sistemos tipo, kuris ne visada atitinka tradicines demokratijos teorijos nuostatas.Ši tezė gali būti argumentuojama tuo pačiu induktyviu metodu, pasiremiant pastarųjų laikų brandžių demokratijų evoliucine patirtimi.

Kaip aksiomą pasirinkime teiginį, jog valstybinio valdymo sistema nėra monolitinė. Jos negalima antropogenizuoti, įsivaizduojant ją pagal analogiją su individu, kaip tai daroma praėjusio amžiaus organizacijų teorijose.Kad ir kur ši sistema funkcionuotų - nacionalinėje valstybėje, jos subsistemose ir jas organizuojančiose struktūrose, atskiruose valdymo funkciniuose padaliniuose -valstybinis administravimas yra suskaidytas; tai padalytų, kartais fragmentiškų, visada tarp savęs konkuruojančių valdžios centrų sistema. Autoritarinėse ar totalitarinėse valstybėse, kur pilietinė visuomenė izoliuota, ši konkurencija vyksta uždaroje socialinėje erdvėje ir reiškia ne ką kita, o kovą už valstybinės politikos kontrolę oficialių institutų viduje.

Demokratinės reformos privalo atverti šią hermetizuotą uždarą sistemą. Paprastai tokios reformos suprantamos kaip daugiapartiškumo užtikrinimas, laisvi rinkimai, įstatymų leidybos institutų teisių valstybės valdyme išplėtimas. Pagrindinė šios reformų krypties idėja: suvereni tauta per savo išrinktųjų tarpininkavimą gali pakankamai laisvai reikšti savo poreikius, o legislatūra juos irgi gali paversti įgyvendinamu projektu per oficialiai numatytus veiksmus. Tokiame projekte nepriklausomai nuo jo politinio turinio pasireiškia valstybės, t.y. valdžios, sugebėjimas užtikrinti materialinius ir žmogiškuosius išteklius, reikalingus šiai politikai įgyvendinti [2; sk.2 - 3].

Tokio tipo reformos, nenumatant ypatingo dėmesio biurokratijai, veda tiesiogiai į katastrofą. Netgi jei jos pavyksta išvengti, gerokai pristabdomas demokratinis procesas, ir dažnai susidaro padėtis, kai legislatūros reikalavimai išeina už legitimizmo ribų arba organizaciniai valdžios sugebėjimai pasirodo esą nepakankami. Todėl ir anksčiau minėto tipo reformos dažniausiai sąlygoja poliarchijos negalimumą. Poliarchija, kaip ją apibūdina R. Dahl, glaudžiai susijusi su pliuralizmu. Tai savo ruožtu reiškia, kad politinei sistemai būdingas daugia-centriškumas, kuriame daugybė asmenų bei grupių gali kovoti už valstybinius postus, nulemti valstybinę įstatymų leidybos politiką, kai jie sudaro

96

daugumą, taip pat priešintis tokiai politikai, kai jų yra mažumoje. Pagrindinės politinės laisvės leidžia opozicijai dalyvauti lojalioje opozicijoje, t.y. tokioje, kuri negresia pačios poliarchijos sistemos vientisumui.

Su poliarchija susijusios dvi problemos, ypač tomis sąlygomis, kai valstybės ir valdžios institutų sugebėjimai valdyti ir taikyti teisėtą prievartą patiria išbandymus.Pirmiausia, būtina sutelkti dėmesį į politines partijas ir įstatymų leidybos organus kaip į pagrindinius institucinius kanalus ir sritis, įgalinančius vykdyti valstybės politiką.Antra, kaip pirmosios problemos pasekmė, sustiprėja tendencija primiršti arba skirti menkesnį dėmesį valstybės administravimui - būtent tai sričiai, kur atskiri asmenys ir grupės gali būti atstovaujami ir siekti privačių interesų valstybinėje politikoje.Įstatymų leidyboje, kur būtina kiekybinė dauguma, tampa savaime aiški ir teorijoje labai akcentuojama politinio kompromiso nauda; kompromisai sąlygoja interesų vienijimą ir daugumos koalicijų susidarymą. Tačiau didelė ir neįveikiamų konfliktų, ideologiškai argumentuojamų reikalavimų tikimybė, o viso to rezultatas - valdžios aparato veiklos paralyžiavimas. Šio pavojaus brandžiose demokratijose siekiama išvengti, pasitelkus valstybinio administravimo sritį - ne vietoj legislatūros, bet kaip realistinį ir efektyvų jos papildymą. Kad pliuralizmo ir poliarchijos sistema būtų darbinga ir rezultatyvi viešojo administravimo srityse, būtina sutikti su prielaida, jog dauguma valdžiai ir ypač vyriausybei teikiamų reikalavimų yra privačių interesų išraiška, jie dažnai skatinami grupinių ar individulių interesų egoizmo ir visai nesiekia bendrana-cionalinės naudos. Dar būtina taip pat pripažinti, jog viešojo administravimo sistema pati yra suskaidyta pagal politikos sferas ir kad visose šalyse valstybinės administracijos padaliniai kovoja vieni su kitais už savą nacionalinių išlaidų ir išteklių dalį.

Kiekvienai iš šių administravimo sistemos ir politikos sričių egzistuoja natūraliai atsirandanti piliečių grupė - klientela. Šios grupės paprastai skatinamos užmegzti stabilius ir reguliarius kontaktus su savaisiais agentais - atstovais valstybinėje administracijoje. Tai pramonininkų vadovų ir darbininkų kontaktai su pramonės ar ūkio ministerijomis, pagyvenusių žmonių - su biurokratine pensijų administracija, gydytojų, medicinos seserų, ligonių, jų asociacijų - su sveikatos apsaugos ministerijomis, ūkininkų, jų asociacijų ir organizacijų - su žemės ūkio ministerijomis ir kt.

Jeigu natūrali šių administracinių sričių klientela dar nesudaryta, valstybė pati privalo kuo uoliau tuo pasirūpinti. Klientelos organizacijos pasirodė esančios taip pat reikalingos gyvybingai demokratinei poliarchijai, kaip ir politinės partijos. Be jų politika, diktuojama partijų, lieka arba popieriuje, arba biurokratijos administratorių įgyvendinama taip, kaip jiems atrodo reikalinga.

Vakaruose dažnai prieštaraujama tradicinei klientelos sampratai: sakoma, kad klientela - tai korporatyvinė sistema, labai egoistinė ir savo pagrindu priešiška demokratijai .Tačiau daugelis politikos realistų nesutinka su tuo dėl paprastos priežasties: visose žinomose demokratinėse poliarchijose yra sukurtas tankus tokių organizacijų tinklas. Jos taip pat atviros piktnaudžiavimui, kartais netgi užtikrina kai kurioms mažumoms neproporcingai didelį poveikį tam tikroms politikos sritims. Tačiau tai paprastai būna laikinos problemos, kurios pastebėtos ištaisomos, bet vėl atsiranda kitų, laikinų, panašaus pobūdžio problemų. Svarbiau yra išvengti demokratinio proceso idealizacijos, kuris gan dažnai atveda prie visuotinio pesimizmo ir desperacijos; taip įvyksta, kai valstybinė politika tampa vien tik politinių partijų ir įstatymų leidybos institutų kompetencija.

97

Praėjusio amžiaus pabaigoje atsirado ir teoretikų buvo pastebėta bei literatūroje fiksuojama dar viena įdomi tendencija, svarbi bendram demokratiniam nacionalinės valstybės organizavimui. Kur iš tiesų buvo skatinama savitarpio įtaka tarp administracinio sektoriaus biurokratijos ir klientelos -atskirų asmenų ir grupių - nacionalinę valstybę lengviau buvo galima organizuoti federatyviniais-regionaliniais, o ne unitariniais principais. Mat tokiose sistemose biurokratai politinėse srityse solidarizuojasi, užmezga dialogą su savo klientela, o tada lengviau integruoti klientelos grupes į valstybę [5; 36].Minėtoji sistema talkina federalizmui. Atskirų, skirtingų valstybinės valdžios lygių egzistavimas federacijose atitraukia dalį politinio spaudimo nuocentrinės valdžios. Matyt, tokiu būdu amortizuojami socialiniai konfliktai ir atsiranda didesnių socialinio kompromiso galimybių.

Siekdamos tobulinti valstybės institucijų veiklos procesus tobulinimui tradicinės brandžios demokratijos pastaruoju laiku ypatingą dėmesį skiria administracinio aparato kokybiniams parametrams tobulinti, nes būtent čia randamas atsakymas, kaip atstovaujamoje demokratijoje įtraukti į valdymą politinės bendruomenės daugumą, kartu valstybę orientuojant plėtoti pilietinę visuomenę.

Vidurio Rytų Europoje tiek politinės, tiek viešojo valstybinių reikalų tvarkymo problemos yra kitokios. Nors pagrindinių socialinių pokyčių trukmė čia tėra geras dešimtmetis, tačiau ir jo analizė leidžia daryti tam tikras išvadas mums rūpima tema.Nugriovus Berlyno sieną, po įspūdingų „Solidarumo" akcijų - Rytų Vokietijoje, Lenkijoje ir kitose Vidurio Rytų Europos šalyse, įvyko seniai demokratijos laukta revoliucinio pobūdžio reformų banga. Tiktai Rumunijoje socialiniai pokyčiai pradėti gausiu kraujo praliejimu. Po to įvyko nacionalinio išsivadavimo sprogimas Baltijos šalyse, subyrėjo sovietinė imperija. Palyginti nesunkiai pradėtas naujų valstybių kūrimo procesas; tačiau labai greitai jis buvo gerokai pristabdytas daugybės bendrų visai pokomunistinei erdvei sunkumų, problemų, nelauktų naujų procesų ir pokyčių.

Dabar jau pradedame suvokti, jog demokratinės transformacijos ištakos yra be galo painios ir gilios. Pasirodė, jog demokratinėje kūryboje bene sunkiausia yra derinti socialinę drausmę ir demokratinį savęs apribojimą su kūrybinės pilietinės iniciatyvos atskleidimo sąlygų sudarymu; žmogaus teises ir laisves, t.y. politinę ir ekonominę rinkos laisvę - su griežtu įstatymų laikymusi ir ypač su pagarba jiems. Politinė, teisinė, ekonominė, filosofinė literatūra nuolatos kelia demokratinio atsinaujinimo aktualijas; prie kai kurių jų apsistosime .

Labai svarbus metodologiniu aspektu jaunoms demokratijoms yra demokratijos formavimosi socialinių pagrindų klausimas. Demokratinės politikos, demokratinių politinių institutų, viešojo valdymo sektoriaus institutų, sprendimų formavimo, priėmimo ir realizavimo adekvatumas socialinėms reikmėms yra viso valstybinio politinio ir administracinio proceso gyvybingumo ir legitimizmo šaltinis. Šiose institucijose veikiantys asmenys privalo atsižvelgti ne tik į siekiamus tikslus, bet ir į socialinių priemonių arsenalą, kuriuo disponuoja valdžios ir valdymo institutai. 1988 - 1991 m. galingi socialinės konsolidacijos procesai sukūrė iliuziją, jog, likvidavus komunizmo sistemą, senieji nacionaliniai, religiniai, etiniai idealai ir vertybės išliks kaip valstybę ir visuomenę vienijanti ir integruojanti jėga. 1988 - 1991 metais nepriklausomos nekomunistinės valstybės sukūrimo vizijos daugumoje Vidurio Rytų Europos šalių buvo tapatinamos su demokratijos ir laisvės idėjomis. Tai nepaprastai palengvino kelią į demokratinės politinės sistemos, visų pirma - valstybinių institucijų sukūrimą. Todėl jie

98

greitai ir neskausmingai sukurti dar sovietinės imperijos pasipriešinimo sąlygomis, aktyviai dalyvaujant demokratinėms jėgoms.Tačiau paskutiniojo XX a. dešimtmečio evoliucija negailestingai sugriovė iliuzijas apie greitą socialinę ir politinę pažangą, įrodydama, jog nacionalinė nepriklausomybė ir savarankiška suvereni valstybė netapačios demokratijos, pliuralizmo vertybėms ir principams. Valstybinis gyvenimas pasirodė esąs ne idealų įkūnijimo, bet interesų konflikto ir derinimo sritimis. Dar nesenus kovos už nacionalinį suverenitetą, nepriklausomą valstybę idealus pakeitė realūs socialiniai politiniai grupiniai bei individualūs interesai.

Kelią į demokratiją lengvino antikomunizmo ir nepriklausomo valstybingumo siekiai. Kai komunizmo sistema buvo įveikta, sukurtos formaliai nacionalinės nepriklausomos valstybės, tučtuojau išryškėjo, koks netvirtas yra naujosios geopolitinės (pokomunistinės) zonos demokratinės transformacijos pamatas. Šį netvirtumą apibūdina dvi aplinkybės. Pirmoji - masinės socialinės bazės demokratinei pertvarkai nebuvimas. Antroji - demokratijos jėgoms teko pradėti ekonominę reformą, kuri savo prigimtimi nėra demokratinės kūrybos uždavinys.

Niekur ir niekada Europoje politinė demokratija nekėlė sau uždavinio pereiti į rinkos ūkį ir sukurti privatinę nuosavybę restitucijos, privatizacijos, išvalstybinimo, pardavimo ir kitais būdais. Privačios nuosavybės institutas atsirado kur kas anksčiau nei demokratija. Ne demokratija kuria privatinę nuosavybę, bet atvirkščiai - privatinė nuosavybė, evoliucionuodama į daugumos piliečių gyvenimo visuotinę sąlygą, atveda į demokratiją. Jos sąlygomis ir realizuojama daugumos piliečių, jau valdančių privatinę nuosavybę, teisė į politinę laisvę ir asmeninę nepriklausomybę nuo valstybės. Metodologiškai būtų neteisinga sutapatinti ekonominę ir politinę laisvę, t.y. ekonomines galimybes užsiimti verslu ir žmonių pilietines teises bei politines laisves. Ekonominė laisvė įmanoma ir esant politinei despotijai, iš dalies - ir esant komunistiniam režimui (pvz., šiandienos Kinijoje). Tokia ekonominė laisvė naudinga daugeliui režimų tipų. Tuo tarpu politinė demokratija atsiranda formuojantis pilietinei visuomenei, plečiantis nuosavybės socialinei geografijai ir piliečiams siekiant įtvirtinti nuosavybę politiškai adekvačiomis formomis.

Dar sunkiau suderinti demokratiją su vykstančia ekonomine reforma, kuri kaip savo prielaidą turėjo rinkos nepripažįstančią valstybinės nuosavybės monopoliją. Nesant privataus kapitalo, „kritinės masės" ne tiek kiekybine-santykine, kiek kokybine-struktūrine prasme, t.y. nesant sektoriaus, galinčio naujų ekonominės organizacijos principų pagrindu aprūpinti darbu visuomenės daugumą, reformos susiduria su daugelio piliečių pasipriešinimu. Daugelio pokomunistinių šalių didžioji dalis žmonių teoriškai pripažįsta rinkos ekonomikos ir privatinės nuosavybės primatą, tačiau visose pokomunistinėse šalyse radikalių ekonominių reformų organizatoriai (reformų, nukreiptų į spartų rinkos santykių sukūrimą) jau artimiausių rinkimų metu buvo pakeisti žymiai konservatyvesniais, atsargesniais politikais ir administratoriais, dažniausiai buvusiais partinės nomenklatūros darbuotojais. Šiandien daugumai šių šalių žmonių tapo aišku, jog ne visi rinkos sąlygomis taps savininkais; 80 - 90 proc. žmonių dirbs ar jau dirba privataus kapitalo sektoriuje naujiesiems savininkams samdomais darbuotojais. Kol už darbą mokėjo valstybė, padėtis buvo pakenčiama. Masinė privatizacija, valstybės turto išvalstybinimas, sąlygojęs masinį sugriovimą ir net fizinio turto naikinimą sukėlė infliaciją, piniginių piliečių santaupų likvidavimą, masinį nedarbą. Socialinės šių ekonominių reiškinių pasekmės dar sunkesnės. Vidurinioji visuomenės dalis didele dalimi išstumta į marginalines socialines grupes.

99

Proletarizacija, neretai ir liumpenizacija, pažeidė ir pažemino daugelio žmonių ir ištisų socialinių grupių socialinį statusą. Valstybė ir jos politinės institucijos, suteikusios piliečiams ekonominę laisvę, bet atsikračiusios būtinybės jais rūpintis, tarp šių grupių ir piliečių socialinės atramos neranda [9; 2 -3 sk.]. Todėl socialinių problemų komplekse galime ieškoti visų politinių partijų politinio autoriteto smukimo priežasčių. Pagal istorinio ir socialinio teisingumo dėsnius piliečių, nepasitenkinimas turi tvirtą moralinį pagrindą. Ypač didelę sumaištį visose regiono šalyse sukėlė privatinės nuosavybės instituto atkūrimas - restitucija. Daugeliui piliečių tapo nesuprantama, kodėl jų kelių dešimčių metų darbas, kuriant valstybės disponuojamą nuosavybę ir turtą, neįskaitomas, tuo tarpu dalis, priklausiusi prieškario savininkams, neatlyginamai atiduodama -netgi ne tiems, kurie šią nuosavybę kūrė. Daugelio šalių praktika privatizuojant valstybinį turtą investicinių čekių pagrindu labai dažnai tapdavo nusikalstamos veiklos priedanga. Tad kasdieniu patyrimu pasiektas suvokimas, jog žmonių pastangos atkuriant politinę demokratiją ir rinkos ūkį atlyginamos vien laisvės galimybe, iš kurios pragyventi negalima. Sunkios socialinės sąlygos (išskyrus gal vieną kitą šalį) sukuria nestabilumo atmosferą ir yra labai palankios populizmui ar net autoritarinėms „kieto valdymo" tendencijoms. Daugelis politinių rinkimų kampanijų ne vienoje šalyje tai įtikinamai patvirtina.

Politinio kompromiso ir dialogo kelią labai sunkina žema pokomunistinių šalių politinė kultūra. Elektorato dauguma orientuojasi ne į partines programas, bet į konkrečius asmenis. Tuo atveju netgi valdančiojo elito ir jo oponentų intrigos, neteisėti veiksmai ir rietenos valstybės sąskaita nesumažina tam tikrai piliečių daliai jų išrinktųjų charizmos, jie čia ir toliau nekritiškai garbinami, ir jais besąlygiškai pasitikima. Tai nedemokratinės politinės kultūros požymiai, lygiai kaip ir autoritarizmo tendencijos, besireiškiančios gan didelėje Vidurio Rytų Europos šalių piliečių.

Politinis elitas daugeliu atvejų turi bendrų požymių. Pirmiausia tai nenoras imtis maksimalios asmeninės atsakomybės už politinius sprendimus. Praktiškai visur sukurtoji politinė sistema (tiek valstybės, tiek savivaldybių ir regionų lygiu) praktikuoja tik kolektyvinę politinę administracinę atsakomybę, kitaip tariant - jokią. Tokios atsakomybės nebuvimas į politinius ir savivaldos lyderius atveda žmones, kurie sprendžia apie viską už visus, ir kartu sugeba išvengti atsakomybės už konkrečius sprendimus ir veiksmus. Tai ir bandymas išvengti viešos kritikos, tai ir švietimo, mokslo, kultūros, dvasinio gyvenimo poreikių ignoravimas, cenzūros ir kitų priežiūros formų įvedimas žiniasklaidai, tai opozicijos ignoravimas, o kita vertus - opozicijos noras ne kontroliuoti valdžią, bet ją pasidalyti.

Pagrindinė visavertės socialinės, ekonominės, politinės demokratijos lėto formavimosi priežastis neabejotinai yra pilietinės visuomenės nebuvimas. Tokia visuomenė susiformuoja kur kas anksčiau nei demokratiniai politiniai režimai. Politinius, socialinius, ekonominius lozungus, kurių padedami atėjo į valdžią dabartiniai lyderiai, sunku pavadinti demokratiniais. Nebuvo istorijoje demokratinių reformistinių transformacijų ir revoliucijų, kurių tikslas būtų privatinės nuosavybės atkūrimas ir kitų nuosavybės reikalų išsprendimas, rinkos kūrimas ir pan. Demokratijos lozungai žinomi iš seno: laisvės ir lygybės, solidarumo ir teisingumo. Jais buvo kreipiamasi ne tik į nuosavybės savininkus ar rinkos šalininkus, bet ir į visą politinę teisinę tautą. Demokratija gina žmogaus teisę į nuosavybę, bet ne turtingųjų teisę disponuoti kitų žmonių gyvybe ir likimu. Ne turtingųjų gynimo politika, bet didžiosios tautos dalies socialinių garantijų politika, žmonių teisių gynimas nuo nekontroliuojamos turtingųjų valdžios yra demokratinė politika. Tai įtikinamiausiai įrodo nuolatinės socialinio teisingumo įtvirtinimo

100

tendencijos Vakarų Europos politiniame procese. Tauta, nuo kurios nusisuka jos reprezentantai ir valstybės institucijos, niekada tokios valstybės nelaikys demokratine.

Dar viena išryškėjusi problema - tai bendranacionalinių interesų gynimo būtinumas. Politinė demokratija Vidurio Rytų Europos šalyse buvo atkurta kartu su prigimtinių žmogaus teisių užtikrinimo reikalavimais. Šios teisės buvo visiškai ignoruojamos komunistinių režimų. Daug žmonių naujose demokratijose tiesiog nepajėgia suprasti, jog demokratijos ateitis betarpiškai priklauso nuo to, kaip valstybė pajėgs užtikrinti žmogaus teises ir laisves. Daugeliui laisvė suprantama tiesiog kaip valstybės nepriklausomybė nuo imperijos. Tai komunistinių laikų rudimentas, iš dalies ir vyresnių žmonių prieškario autoritarinių režimų ideologinis palikimas. Tačiau ryški ir kita tendencija -asmens teisių bei paties asmens absoliutinimo ir bendranacionalinių interesų ignoravimo. Demokratiją traktuoti tik kaip individualių (asmens) teisių sritį, kartu neigiant visos nacijos interesų ir vertybių gynimo būtinumą, reiškia sąmoningą istorinę ir teorinę apgaulę, iškreipiančią ir diskredituojančią pačią demokratijos idėją. Jeigu žmogaus ir individualių teisių ignoravimas reiškia autokratinę ar net totalitarinę tendenciją, tai valstybės ir tautos bendrųjų interesų ignoravimas reiškia pavojų ir pačioms žmogaus teisėms, nes jas gali užtikrinti tik stipri valstybė, atstovaujanti visoms politinėms bendrijoms, susietoms tam tikra vertybių sistema, interesus. Tokia socialinių santykių įvairovė tapo fonu valstybiniam kuriamajam darbui pokomunistinėje erdvėje.

Demokratijos teorijos reiškiamas požiūris į politikos ir administravimo santykį gan aiškus ir suprantamas. Tačiau teorijos yra esminiai tikrovės modeliai, čia esmė atsiejama nuo reiškinio. Tuo tarpu praktiškai šis santykis gan painus - apie tai kalbėta anksčiau. Jeigu sudėtingas ir dažnai demokratijos teorijai prieštaraujantis yra administracinis Vakarų valstybių valdymo procesas, tai mūsų aptariamos socialinės problemos Vidurio Rytų Europoje viešojo administravimo sritį daro dar sudėtingesnę. Nedidelis, dešimties metų patirties laikotarpis yra kupinas įvairovės, įtampos, blaškymosi, nenuoseklumų ir kartu -intensyvus patirties kaupimo politikoje ir administravime.Demokratinių valstybių politinė tradicija biurokratijos (europietiškąją prasme) kaip socialinio sluoksnio susiformavimą sieja su modernizacija ir demokratizacija. Vakarų biurokratija yra teisinės valstybės raidos produktas, funkcinis valstybingumo implantatorius į pilietinę visuomenę. Minėtas nedidelis pokomunistinių valstybių patirties laikas leidžia padaryti tik vieną išvadą: nesant arba esant labai silpnai pilietinei visuomenei, administracinė sistema atstovauja ir politinei valdžiai, yra jos įsikūnijimas.M. Weber, analizuodamas biurokratijos fenomeną, politikos ir valdymo ryšį postuluoja kaip valstybės ir biurokratijos funkcijų komplikavimąsi. Biurokratijos veiklos arealas žymiai išsiplėtė dėl komunikacijų kiekybinės ir kokybinės plėtotės, bendrojo gyventojų raštingumo ir profesinių kvalifikacijų, kultūros palikimo, ekonominių ryšių ir gamybos struktūrinės plėtros. Padidėjusios administracinės funkcijos ir uždaviniai - objektyvus dalykas, turintis kokybinius ir kiekybinius parametrus. "Matyt, techniškai ištobulėjusi moderni valstybė absoliučiai priklauso nuo biurokratinės bazės. Kuo didesnė valstybė, tuo besąlygiškesnis šis tvirtinimas" [13; 644]. Šiuolaikinė valstybė egzistuoja ten, kur politinė bendruomenė sukūrė teisinę ir administracinę tvarką. Administracinis aparatas oficialius reikalus tvarko pagal įstatymus; kartu jis išplečia savo valdžios galią žmonių daugumai. Jėgos naudojimas irgi yra įstatymo sankcionuotas ir todėl legalus, t.y. teisėtas. Tačiau netgi teisinės valstybės sąlygomis biurokratija pavojinga visuomenei. M. Weber įžiūri tokius pavojus:

101

• priimamų sprendimų depersonalizacija ir faktiškai išnykstanti valdininko asmeninė atsakomybė;• įveikiama biurokratijos savybė - tendencija koncentruoti valdymo svertus ir priemones. Biurokratija absorbuoja netgi tokias valdymo funkcijas, kurios galėtų būti sėkmingai atliktos už valstybinės ar savivaldybių tarnybos arealo;• biurokratija siekia išvengti iš tradicinių vykdytojo funkcijų apribojimų ir pradeda dalyvauti priimant politinius sprendimus, o vėliau ir savintis teisę juos priimti .Anksčiau aptarėme įmanomas biurokratijos reikšmės ir vaidmens didėjimo

proceso pasekmes Vakarų demokratijose. Esant teisinei valstybei, pilietinei visuomenei šias tendencijas, kaip jau minėta, įmanoma pakreipti poliarchijos naudai. Ir atvirkščiai - šių sąlygų nesant, didelės praktinės reikšmės socialinių ekonominių uždavinių įgyvendinimas dėl sprendimų priėmimų anonimiškumo virsta institucionalizuota praktika, kuri užtikrina nedidelės pastovios mažumos primatą ar net ryškų dominavimą. Totalitarinės sistemos sąlygomis biurokratija buvo ryškiai dominuojanti socialinė kategorija. Dar N. Berdiajev teigė, jog socializmo sukūrimas yra ne ūkio socializacija, o jo biurokratija [12; 151]. Ši tendencija - išsaugoti ir dar labiau išplėsti biurokratijos hegemoniją visiems visuomenės sluoksniams - išliko visoje pokomunistinėje erdvėje.

Nepaliaujamas vertikalus ir horizontalus valdininkijos perdislokavimas ją ištirpina žmonių gausybėje, daro ją ne tokią pastebimą. Socialinis valdininkijos mobilumas kuo toliau, tuo labiau paverčia ją uždara korumpuota kasta su korporacine etika ir korporaciniu solidarumu. Ne veltui buvusi „socialistinė" nomenklatūra socialinės įtakos požiūriu yra neišmatuojamai galingesnė nei naujasis nacionalinio - socialinio judėjimo sukurtas valdininkijos papildymas. Aišku, tapo akivaizdus ir šių skirtingos genezės dviejų interesų grupių suartėjimas ir noras veikti politinių sprendimų turinį.Jaunai demokratijai kur kas svarbiau nei brandžiai išsaugoti gan aiškią takoskyrą tarp politikos ir administravimo, nors tai gali atrodyti nerealus dalykas valstybinėje praktikoje. Biurokratinis administravimas atliekamas racionalumo ir kalkuliacijos pagrindu. Tai instrumentinių vertybių sritis. Administravimo srityje siekiama efektyviausių ir ekonomiškai tikslingiausių kelių ir sprendimų. Ši sfera labai artima politinei ir visuomeninei veiklos sritims, t.y. toms, kur palaikomos socialinės tvarkos vertybinės orientacijos.

Demokratinė socialinio gyvenimo kontrolė ir tiesioginė valstybinė kontrolė skiriasi iš esmės. Sovietinio tipo režimas preziumavo, jog tarp valstybės ir visuomenės skirtumo nėra. Tuo tarpu liberalioji demokratija laiko tai visiškai skirtingomis socialinio gyvenimo sritimis. Į politiką čia žiūrima kaip į sąveiką interesų ir jas grindžiančių ideologijų, formuluojamų pilietinėje visuomenėje ir atstovaujamų valstybės lygmenyje priimant politinius sprendimus. Jei politika tapatinama su valdžia, ji virsta aparato administracine veikla.

Negalima nematyti politikos ir administravimo skirtumų, nors dažniau vadinamoji politikos ir administravimo dichotomija yra išreiškiama administravimo politiniame kontekste. Valdymas - procesas, vidujai būdingas socialiniams institutams: ekonominiams, valstybiniams ir t.t. Šie institutai turi tam tikrų mechanizmų, išoriškai primenančių demokratines valdymo formas (rinkimus, balsavimą, atsakomybę ir kt.), tačiau tai tik išorinis panašumas. Visi šie valdymo veiksniai neišvengiamai apribojami funkciniu, informaciniu siekiamų tikslų aspektu, jie niekad nėra svarbūs visai valstybei ir yra griežtai lokalizuoti.

102

Politikoje sprendžiamos problemos susietos su visais politiniais visuomenėje egzistuojančiais institutais, veiksniais, jėgomis, interesais. Politiniams sprendimams reikalinga išsami informacija apie visą visuomenę mikrolygiuose ir makrolygiuosc, apie visas visuomenės raidos tendencijas. Politika turi išeiti už atskirų institucijų status quo, kitaip ji tik atspindės institucinį lygmenį, o ne darys jam poveikį. O kaip tik tokios pereinamojo laikotarpio tendencijos itin ryškios. Daugelis reiškinių ir procesų, kurie atrodė esą politiniai, iš esmės buvo transformuotos valdymo proceso formos. Nepaisant kiekybinio privalaus kapitalo dalyvavimo ekonomikoje, valstybinės ir artimos joms struktūros lieka ekonomine valdžia, kai kada iš esmės pakeičiančia savininką. Ypač tai pasakytina apie nacionalinio produkto perskirstymo funkciją. Būtent šioje srityje savininko teisės labiausiai pažeidžiamos. Valdininkija savininko valdžią pakeičia skirstytojo valdžia, šioje veikloje pasisavindama pridėtinį produktą. Valdininkija tam tikra prasme privatizavo atskiras valstybines administracines funkcijas. Esama daugybė individo priklausomybės nuo valdininkijos formų iš esmės visose bent kiek reikšmingesnėse socialinės veiklos srityse, tad individo pasirinkimo laisvė ne tokia jau didelė. Šiandieninis valstybinio biurokratinio aparato ir pusiau spekuliatyvinių verslo struktūrų suaugimas tik patvirtina bendrą tendenciją: biurokratijos įsigalėjimas, nesant institucinių demokratinių biurokratijos apribojimų, yra neišvengiamas. Be šių apribojimų deputatų korpusas, politinės partijos nustumiami nuo sprendimų priėmimo. Patys politiniai sprendimai įgauna aparatinio administracinio akto pobūdį, nes daugumos pokomunistinių šalių praktikoje įstatymų projektus rengia ne prie politinių institucijų esančios ekspertų grupės, bet patys biurokratiniai institutai. Biurokratijos siekimas minimizuoti arba visai likviduoti demokratinę savo veiklos kontrolę, nesant teisinės valstybės ir pilietinės visuomenės, yra realiai ir gan nesunkiai įgyvendinamas dalykas. Demokratinę kontrolę apsunkina viena aplinkybė: valdininkas paprastai yra kvalifikuotas specialistas, todėl nėra paprasta organizuoti netgi procedūrinę jo veiklos kontrolę. Yra tik vienas realus kontrolės būdas: aiškus įstatyminis valdymo funkcijų apibrėžtumas. Tada tampa įmanoma nustatyti aiškios valdininko kompetencijos ir galios ribas, galima politinės jo veiklos kontrolės procedūra.

Įvairios komisijos, komitetai ir pan. vargu ar gali būti veiksmingos valdininkijos veiklos kontrolės formos. Įsiliedamos į bendrą administracinės veiklos kontekstą, jos dažnai tampa korumpuotos, siekia išvengti visuomenės kontrolės. Auganti valdininkijos galia gali būti apribota tik demokratinėmis procedūromis, realia opozicijos priežiūra, sprendimų kolektyviškumu, realios atsakomybės augimu, decentralizacija ir valdžios padalijimu. Tačiau ir tada103pavojų nemažėja. Didelių demokratinių galimybių situacijoje politinių sprendimų racionalumą labai veikia psichologiniai emociniai veiksniai. Politika - tai socialinių konfliktų išsprendimas kompromisais, o sprendimų procesas dažnai užkliudo vertybines orientacijas. Atsakymai į politikos sprendžiamus klausimus ne visad gali būti išsakomi racionalia kalba ir dažnai būna nepakankamai apibrėžti, o racionalios formuluotės atrandamos valdininkų kabinetuose.

Demokratija gali būti užtikrinta, tik protingai subalansavus politinius ir administracinius pradus. Kiti keliai gali nuvesti į socialinius klystkelius. [ demokratiją einančių šalių istorinis paradoksas tas, kad naują valdymo sistemą pritaikyti tenka prie labai greitai kintančių nuosavybės santykių. Tai reikia atlikti per kelerius metus, nors Vakaruose šis procesas truko šimtmečius. Be kompetentingos valstybinės administracinės tarnybos negali būti efektyvaus valstybės valdymo. Valstybinės veiklos organizavimas, valdininkų dalykinės kompetencijos ir atsakomybės didinimas, veiklos viešumas yra prioritetiniai tikslai, būtina sparčios demokratinės transformacijos prielaida.

103

4. VALDŽIŲ STRUKTŪRA IR SĄVEIKA TARP JŲ

4.1 VALDŽIŲ ATRIBOJIMO PRINCIPAS IR JO REIKALINGUMAS: ISTORINIS IR TEISINIS ASPEKTAI [1 – 42 – 59] [1 – 42, 43;2 – 37---42,]

Valdžių pasidalijimo arba atskyrimo principas į atskiras šakas, rūšis yra ganėtinai sena teisinė politinė problema, kurios kilmės šaknų reikia ieškoti ne naujojoje arba naujausioje istorijoje, o žiloje senovėje. Istorikai teigia, kad dar gerokai prieš Kristų Atėnų demokratijos pradininkai Solonas, Periklis, remdamiesi žmonijos Mokytojų - Sokrato, Platono, Aristotelio - teiginiais, pagrindė valstybės sampratą. Ją vainikavo Cice-ronas, tvirtindamas, kad valstybė ten, kur yra bendra teisinė tvarka.

Platonas (428-348 m. pr. Kr.) teigė, kad aristokratija yra geriausia valstybės forma ir padalijo ją į dvi rūšis : kai išsiskiria tarp valdovų vienas žmogus - tai karaliaus valdžia, o jei valdo daugiau žmonių -tai aristokratija. Platonas dialoge "Politikas" išskyrė

ĮTATYMUS LEIDŽIANČIOJI

TEISINĖ

1var.

VYKDOMOJI VALDŽIA

104

2var.

VYKDOMOJI VALDŽIA

tris valdymo (valdžios) formas: monarchiją, išrinktųjų valdžią ir daugumos valdžią. Bet priklausomai nuo šių valdžių įstatymų laikymosi, Platonas jas skirstė dar smulkiau:

- monarchija, besiremianti įstatymais, - karaliaus valdžia;- monarchija, nepaisanti įstatymų, - tironija;- teisėta nedaugelio valdžia - aristokratija ;- neteisėta nedaugelio valdžia - oligarchija ;- demokratija, besiremianti įstatymais;- demokratija, nepaisanti įstatymų.Įdomu, kad, anot Platono, demokratija yra blogiausia iš valdymo formų (!? -

aut.), ji blogesnė už aristokratiją ir monarchiją. Platonas rėmėsi Herodoto (490-425 m, pr. Kr.) mintimis, o jo paties valstybės ir valdymo formų atradimais naudojosi ir Aristotelis bei kiti mąstytojai.

Tvarka, valstybės reikalų tvarkymas visada buvo ir valdovų, ir mąstytojų rūpestis. Savo "Visuotinėje istorijoje" graikas Polibijas (201-120 m. pr. Kr.) teigė, kad teisė yra pagrindinis valstybinio gyvenimo komponentas, kuris ir nustato konkrečios valstybės privalumus ir trūkumus, visuomeninę tvarka, bei žmonių dorovę [3; 15].Tvarkos buvimas ar nebuvimas, jos palaikymas priklausė nuo valstybės, jos valdžios. Dar daugiau, - nuo to, kaip ir kokiu būdu ji (valdžia) suskirstyta, padalyta. Aristotelis (384-322 m. pr. Kr.) bet kurioje valstybinėje santvarkoje įžiūri tris "elementus" : I - įstatymus leidžiančią patariamąją instituciją, II - vykdomąją, kurią senovės graikai vadina magistratūra ir pagaliau III - teismo instituciją.

Aristotelis įneša savotišką indėlį, įvardydamas vieno žmogaus valdžią - monarchiją - teisinga valdžia, o tironiją - neteisinga. Aristokratiją jis vadina nedaugelio teisinga valdžia, o oligarchiją - neteisinga. Daugelis teisingą valdžią įvardija politija, o neteisingą (kaip ir Platonas!) -demokratija.

Jau minėtasis Polibijas ir pažymėjo valdžių pasidalijimo privalumą: tai jų tarpusavio sulaikymas bei supriešinimas tam, kad "nė viena (iš valdžios šakų) be reikalo nesivystytų ir per tai neišsigimtų į giminingą priešingą formą, kad visos jos susilaikytų nuo savo savybių pasireiškimo, tarpusavio poveikio, ir nė viena netrauktų j savo pusę, neatsvertų kitų, kad tokiu būdu valstybė pastoviai būtų lengvo bangavimo bei pu-siausvyros būsenoje, kaip laivas, plaukiantis prieš vėją" .

Tarp mąstytojų, kurių dėka šiandien jau daugelio valstybių praktikoje yra aprobuoti teoriniai teiginiai apie valdžią, reikėtų paminėti ankstyvosios krikščionybės atstovą šv. Augustiną (354-430). Jis, būdamas vienu iš katalikų Bažnyčios hierarchų, savo valstybės ir valdžios genezę kildino iš Dievo valios ir gana patraukliai apibrėžė valdžios tikslą - teisingumo, taikos ir vienybės tarp valdovų ir pavaldinių užtikrinimą, iškeldamas bažnyčios valdžią aukščiau pilietinės. Taigi šv.Augustinas atliko pirmą bandymą padalyti valdžią į dvi šakas, kaip ir pačią valstybę - į dieviškąją ir žemiškąją karalystę.Žymus krikščionybės atstovas nagrinėjamuoju klausimu buvo T. Akvinietis (1225-1274), grindęs dieviškąją pasaulio sukūrimo idėją. Valstybės formos klausimu T. Akvinietis išliko nuosekliu Aristotelio šalininku; jis vadino monarchiją, aristokratiją ir politiją teisingomis formomis, o tironiją, oligarchiją, demokratiją arba demagogiją - neteisingomis, iškreiptomis formomis, besiremiančiomis savivale. Ir, aišku, kad bažnyčios ir valstybės santykyje Akvinietis, kaip ir šv. Augustinas, palaikė šias formas.

Konceptualinėje įvairovėje nuo seno dominuoja tendencija valstybės atsiradimą kildinti iš žmonių noro gyventi saugioje ir jiems palankioje, organizuotoje bendruomenėje. Vieni, kaip Platonas ar J.J. Rousseau, tai įsivaizdavo kaip skirtingų

105

žmonių susitarimą ar jungtį bendram gėriui kurti. Tad valstybė traktuojama kaip visuma aukštesnių tikslų, dėl kurių verta veikti išvien, nepaisant to, kad tikslai, kurių siekia individai ar jų grupės, būna nevienareikšmiai, dažnai skirtingi, net prieštaringi. XVI a. N. Machiavelli, politikoje įtvirtinęs valstybės sąvoką, kildino ją iš lotynų kalbos žodžių „stare", „status" bei apibrėžė ją kaip autonomišką pasaulietinę valdą, įgyvendinančią išskirtinę moralę - „valstybės logiką" .

G. Hegel valstybę įvardijo kaip „idėjos aktualizaciją" ir absoliučios vertybės savirealizacijos būdą, kai įgyvendinama laisvės idėja, išreiškianti pažangą žmogaus dvasios istorijoje. Taigi G. Hegel valstybei suteikė politikos legitimizacijos šaltinio vaidmenį ir įvertino ją kaip etninę bendruomenę.

Artima minėtoms nuostatoms yra pozicija tų, kurie valstybę kildina iš žmonių istorinės patirties, akcentuodami etnocentrinį paveldą, bendrą kalbinę, paprotinę, religinę, folklorinę kultūrą, o valstybingumo realizavimo misiją priskiria tautos suverenitetui. Si koncepcija labiausiai atitiko šiuolaikinės tautinės valstybės formavimosi ir egzistencijos reikmes, ją suvokiant kaip tautinės nepriklausomybės galimybę ir garantą, t.y. tautos funkcionavimo politinę formą. Šiuolaikinėje sociologijoje dažnai pasitaiko teiginys, kad tauta kaip istorijos, tiksliau - politinės istorijos - subjektas yra sugalvota bendrija. Tuo norima pabrėžti, kad ji idealo pavidalu pirmiau gimsta atskirų žmonių galvose ir tikpaskui, pavykus tą idealą paskleisti ir įdiegti tarp žmonių, tampa socialinio ir politinio gyvenimo realybe, o ši realybė egzistuoja tiek ir taip, kiek ir kaip tikima ją egzistuojant. Norima pasakyti, kad tauta nėra iš individų kaip dalelių susidedantis socialinis kūnas fizine prasme, kaip kad nacionalizmo epochoje buvo linkę manyti tautinio idealo kūrėjai ir išpažinėjai. Tauta, kaip realus ir potencialus politinės istorijos subjektas, atsiranda ir egzistuoja kaip atitinkamos idėjos pagrindu sutelkta, suorganizuota bendrija.

Lietuvių tradicijoje tautinės savimonės akcentą suponavo aplinkybių lemta ilgalaikė ir sunki tautos kova už savąjį valstybingumą. Istoriškai žvelgiant net pasakoma, kad lietuvių tautiniai ryšiai yra kur kas senesni ir stipresni nei valstybės idėja. Tad neatsitiktinai tautinio prado pabrčžtinumas išsaugotas ir Lietuvos Respublikos Konstitucijoje, kurios 2 str. teigia, kad Lietuvos valstybę kuria Tauta. Suverenitetas priklauso tautai.

Universalesnę valstybės sampratą siūlo jos apibrėžtis pagal teritoriją, žmonių suverenumą, teisinius santykius, pasireiškiančius per valdžią ir jos sąlygotus individų interesus. Lietuvos valstybės ir teisės autoriteto M. Riomerio apibūdinimu, valstybė yra tam tikros teritorijos žmonių jų socialinei funkcijai vykdyti sąjunga, savo suverenios valdžios konsoliduojama į neskaidomąjį funkcionalinį vienetą.

XX a. 6-ame dešimtmetyje „valstybės" sąvoką pamažu pradėjo išstumti „politinės sistemos" ir „vyriausybės" sąvokos. Tai lėmė bendras tyrimų lygis, nevienodas požiūris į pačią sąvoką, net į valstybės kilmę. Valstybė gali būti suvokiama psichologiniu, aksiologiniu (vertybiniu), teisiniu, politiniu lygmeniu. Statiškas valstybės tapatinimas su grupiniu prievartos institutu yra abejotinas. Valstybė formuojasi, remdamasi vidiniu tarpindividiniu patirties apsikeitimu.

Valstybė negali būti atnešta iš išorės: eksportas gali būti tik bendras socialinis reikalas, įgyvendinimo katalizatorius arba inhibitorius, bet ne jo šaltinis; valstybė pirmapradiškai formuojasi organiškai, natūraliai. Taigi valstybė formuojasi ten ir tada, kur ir kada tampa objektyviai būtina visuomeninio viseto institucionalizacija. Tam tikras valstybingumo katalizatorius - pakankamo socialinio monolito su specifiniais

106

autonominiais parametrais funkcionavimo reguliavimas. Grupinio gyvenimo geotektonika (stratifikavimas, egzogenika, intervencija) tik paryškina, bet neišbaigia šio reiškinio.

Išskiriami trys istoriniai valstybės tipai: miestas - valstybė, turinti teritorijos, pilietybės, autoriteto, teisės požymius, bet stokojanti valdžios, piliečių visuomenės ir teisinės valstybės koncepcijų; viduramžių krikščioniškoji valstybė, kuriai būdinga konfliktuojanti visuomenė, subordinuota su popiežiaus suverenitetu; šiuolaikinė valstybė, kurios pagrindiniai bruožai - apibrėžta teritorija ir bendra valdymo sistema, nauji teisės kūrimo ir įgyvendinimo mechanizmai, centralizuotas administravimas, bendra mokesčių ir biudžeto sistema, reguliari kariuomenė, instituciškai formalizuoti valstybių santykiai.

Valstybė gali būti suvokiama institucine, viešąja, populiacine, sinchronine, funkcine, patriotine, ritualine, tautine prasme. Institucine prasme valstybė - tai daugybė legalių organų ir įstaigų, veikiančių ir besiremiančių nustatyta tvarka ir teise. Viešąja prasme valstybė - universali reikšminga valdžia, kurios tikslas - saugoti, ginti, reguliuoti, užtikrinti, legitimuoti viseto interesus kaip atsvarą fragmentiškiems, atskiriems, netipiškiems interesams. Populiacine prasme valstybė - sėslios, turinčios teisinį ir vertybinį identitetą tautos, vienybė. Identiteto praradimas tautos statusą pažemina iki „gyventojų". Sinchronine prasme valstybė - tai socialiai sankcionuotų santykių su tiksliai apibrėžtu valdymu ir paklusimu (legitimi prievarta ir paskata, šiurkštus smurtas) sistema. Diachronine prasme valstybė yra tam tikra socialinė būklė, kuri pasiekiama konsoliduojantis tautai tam tikroje teritorijoje, institucionalizuojant, kodifikuojant, legitimuojant santykius tarp subjektų (genetiškas valdingas absoliutizmas keičiamas valdininkų - biurokratų hierarchija). Funkcine prasme valstybė - disciplinuotas (transformacija, harmonizacija, iniciacija, konserva-cija) socialinės sąveikos erdvės struktūrizavimo būdas, kurio tikslas - pastovus asmeninio gyvenimo integralumo, tęstinumo išsaugojimas. Patriotine prasme valstybė yra egoistinis, savanaudiškas institutas, o žmonija padalyta, remiantis tautiniais valstybiniais požymiais. Valstybė nepriskiriama instrumentinio proto kultūrai, tarnauja ne abstraktiems, o tik tautos turtiniams tikslams. Ritualine prasme valstybė yra tautinės patriotinės sąmonės maitinama vertybinė subs-tancija. Formaliai valstybė turi pripažintą simboliką; vėliavą, herbą, himną. Neformaliai valstybė - gimtoji žemė. Tautinės dvasios prasme valstybė - tai simboliai: kartų sukurtos vertybės, kapai, senieji rankraščiai ir kt. F. Nietzsche teigė: „Aš užkeikiu jus, broliai mano, likite ištikimi žemei ir netikėkite tais, kurie kalba jums apie antžemines viltis. Žino jie tai ar nežino - jie nuodytojai" .

Taigi valstybė yra imlus, perdėm ešelonizuotas fenomenas, kuris agreguoja tvarką, t.y. viešpatavimą, valdymą, teisę, administravimą, vyravimą.

4.2 VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO SISTEMA LIETUVOJE. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO LYGMENYS

[1 – 61,72,73,74,75,76,77, 85]

Tobulinant viešąjį valdymą, svarbu suprasti, kiek politinės valdžios turi būti sukoncentruota centrinėje valstybės valdžioje ir kiek padalyta tarp vietos savivaldos, regionų, žemių ar valstijų institucijų. Vienų valstybių konstitucijos visą politinę valdžią atiduoda centrinei valstybinei valdžiai, o vietinės valdžios institucijoms palieka labai mažai nesvarbių sprendimų. Kitose valstybėse yra sąlyginai silpna centrinė valdžia, nes

107

daugiau valdžios paliekama žemesniosioms institucijoms, šiuo požiūriu galimi įvairūs variantai.

Kad valstybė galėtų atlikti savo funkcijas, ji privalo turėti politinę-teritorinę organizaciją. Ši organizacija priklauso nuo sudėtingų daugiapusių istorinių (pirminių grupių svarba valstybės susidarymui), geografinių (teritorijos plotas), politinių (nacionalinių jausmų stiprumas) sąlygų. Visos minėtos sąlygos lemia dvi pagrindines valstybės politinės - teritorinės organizacijos formas: unitarinę valstybę ir federacinę valstybę. Yra ir ypatingų formų - unija, konfederacija. Valstybės formos pasirinkimas reikšmingas, nes nuo jo priklauso, kas turės savo rankose politinę valdžią ir kas realizuos suverenitetą.

Unitarinė valstybėUnitarinė valstybė - tai valstybė, kurios teritorijoje funkcionuoja vienintelė

politinė ir juridinė organizacija - valstybės valdžios aparatas -realizuojanti suverenitetą. Joje veikia bendros įstatymų, valstybės administracijos, teismų sistemos. Unitarinę valstybę sudaro politiniai - administraciniai ir (arba) administraciniai-teritoriniai junginiai, kurių statusą reguliuoja valstybės valdžios įstatymai. Tokios valstybės pagrindinis požymis yra centralizacija. pagrindu. Tokio skyrimo kriterijus gali būti įvairus: ekologinis, kultūrinis, administravimo, planavimo ar ekonominis. Valstybės ekonominės ir socialinės plėtros regioninė politika atskirais atvejais yra vykdytina ir teritoriniuose dariniuose, susidedančiuose iš kelių bendras administracines ribas turinčių teritorinių kolektyvų, identifikavus šiems regionams būdingas specifines problemas ir sąlygas. Regioninė politika gali būti suprantama kaip rinkinys priemonių, skirtų paskatinti ekonominę plėtrą regione, kuo efektyviau naudojant vietinius išteklius. Šiuo atveju pirmenybė neabejotinai atiduodama ekonominei plėtrai, siekiant galutinio tikslo - spartesnio šalies ekonominio augimo. Regioninė politika taip pat suprantama kaip visuma priemonių, turinčių garantuoti vienodą gyvenimo lygį ir sąlygas visiems piliečiams, nepriklausomai nuo to, kurioje šalies vietoje jie gyvena.

Dekoncentracija ir decentralizacija Lietuvos Respublikoje.Valstybinio valdymo institucijų reforma Lietuvos Respublikoje buvo aktuali nuo pat nepriklausomybės atkūrimo. Su kiekvienais metais ši problema darosi vis svarbesnė. Antai administracinės reformos, valdymo nesklandumai nurodomi kaip vieni iš trūkumų, kurie kliudo Lietuvai pradėti derybas su Europos Sąjunga. Valdymo institucijų reforma neišvengiamai susiduria su sunkumais. Pirmiausia juos sąlygoja tai, jog esamųjų institucijų reformavimas bei naujų steigimas ir su tuo susijęs kompetencijos perskirstymas, padalijimas turi įtakos veikiančių institucijų sprendimų priėmimo sferos perskirstymui. Neišvengiamai turės mažėti centrinių valdžios institucijų, pirmiausia ministerijų, kompetencija verslo subjektams. Tuo tarpu regioninių ir vietos savivaldos institucijų kompetencija turėtų išaugti. Visa tai susiję su finansavimo, etatų, priimamų sprendimų perskirstymu. Dėl to ir kyla tam tikrų institucijų priešinimasis reformai. Tačiau galima teigti, jog valdymo institucijų reforma yra neišvengiama.

Valstybinio valdymo institucijų sąrangos reformos yra susijusios su valdymo lygių nustatymu ir centrinio valdymo institucijų, teritorijų (apskričių) valdymo ir vietos valdymo organų atskyrimu. Šiuo metu Lietuvos Respublikoje funkcionuoja dekoncentruotos ir decentralizuotos struktūros. 1995 m. buvo suformuota 10 naujų aukštesnių administracinių vienetų, dekoncentravusių valstybinę valdžią ir 56 (12 miestų ir 44 rajonų) vietos savivaldybės, kurios ją decentralizavo.

108

Valstybinio valdymo institucijų reforma - tai centralizavimo ir decen-tralizavimo, koncentravimo ir dekoncentravimo derinimo ir funkcijų delegavimo principų realizavimas. Dekoncentravimo, decentralizavimo ir funkcijų delegavimo principų įgyvendinimas susijęs su regioninių ir vietos savivaldos institucijų svarbos, reikšmės išaugimu, realizuojant valstybinio valdymo funkcijas. Minėtų principų realizavimas glaudžiai susijęs su dar vienu svarbiu valdymo reformos principu - priartinti sprendimų rengimą, priėmimą ir vykdymą prie visuomenės narių, t.y. valdžia turi būti kuo arčiau įmonių.

Neabejotina, jog dekoncentravimo, decentralizavimo ir funkcijų delegavimo bei valdžios priartinimo prie gyventojų principų įgyvendinimas glaudžiai susijęs su administracinių vienetų ir jų ribų, apskrities valdymo ir vietos savivaldos institucijų reformomis.Minėtų principų įgyvendinimas lemia naujų savivaldybių steigimą, t.y. dabar veikiančių savivaldybių skaidymą ir naujų steigimą. Dabartiniai administraciniai vienetai, turintys savivaldos teisę, yra per daug stambūs, ir valdžia yra nutolusi nuo gyventojų. Dar 1994 m. liepos 7 d. priimtas Seimo nutarimas Dėl Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų įstatymo įgyvendinimo, kuris numatė antrąjį savivaldybių kūrimo etapą. Šio etapo vykdymas užsitęsė. Šiuo metu yra parengta Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų reformos antrojo etapo - naujų savivaldybių steigimo - programos projektas. Vienas iš pagrindinių teritorinės administracinės reformos tikslų yra priartinti vietinę atstovaujamąją valdžią ir vietines administracines įstaigas prie gyventojų, suinteresuotų greitu ir kokybišku jiems rūpimų vietinių reikalų tvarkymu. Reformos meru turėtų būti suformuoti administraciniai vienetai, kuriuose būtų sprendžiami miestų ir įvairiais ryšiais su jais integruotų kaimo vietovių vystimosi klausimai bei sukurtos palankios sąlygos efektyviai valdyti valstybę, jos ūkį bei tvarkyti kraštą, vykdyti racionalią ūkinę ir socialinę politiką, optimizuoti valdymo išlaidas. Vadinasi, naujų savivaldos institucijų kūrimas bus susijęs ir su jų kompetencijos patikslinimu.

Apskričių viršininkų administracijų - teritorinio valdymo institucijų - reformos turinį turėtų sudaryti ne tik seniai numatytų bei naujų funkcijų perėmimas iš ministerijų ir su tuo susiję struktūriniai pertvarkymai, bet ir tai, kad numatoma apskritims suteikti valstybės regioninės politikos pagrindinių teritorinių darinių statusą..

Apskričių kaip pagrindinių teritorinių darinių, kuriuose bus vykdoma valstybinė socialinės ir ekonominės plėtros ir regioninė valstybinė politika, statusas yra nustatytas Lietuvos regioninės politikos metmenyse . Šiame dokumente taip pat nurodoma, kad regioninė politika yra neatskiriama sudedamoji ūkio šakose bei socialinėje srityje vyk-domos valstybinės politikos dalis, ji yra koordinuojamojo pobūdžio. Lietuvos regioninės politikos metmenų analizė rodo, kad bus kuriamos naujos regioninės plėtros institucijos. Metmenyse numatyta steigti:

1. Nacionaliniu lygmeniu:a) nacionalinę regioninę tarybą,b) regioninę plėtros instituciją.2. Regioniniu lygmeniu:a) regiono plėtros tarybą,b) regiono plėtros agentūrą (centrą).Šios institucijos formuos ir koordinuos regioninių planų ir programų rengimą.

Tačiau metmenyse nenurodoma, kas įgyvendins regioninius planus ir programas. Tikėtina, kad šią funkciją pirmiausia vykdys apskričių viršininkai ir jų administracijos, nes, kaip

109

buvo nurodyta, apskritys yra pagrindinis darinys, kuriame bus vykdoma valstybinė re-gioninė politika. Jeigu regioninės programos apimtų kelių apskričių ar savivaldybių teritorijas, galėtų būti steigiami atitinkami apskričių administracijų ir vietos savivaldybių susivienijimai. Jie realizuotų regionines programas.

Vadinasi, regioninės politikos plėtojimas turėtų didinti apskričių viršininkų ir jų administracijų vaidmenį valstybinio valdymo srityje. Neatmestina galimybė, jog ateityje, tęsiant viešojo administravimo reformą, apskritims bus suteiktos vietos savivaldos teisės. Tada Lietuvoje būtų sudaryta dviejų lygių vietos savivaldos institucijų sistema. Šią prielaidą turėtų sustiprinti vieno iš viešojo administravimo principų -decentralizavimo - realizavimas

Valstybinio valdymo institucijų tobulinimas ir naujų kūrimas glaudžiai susijęs su kompetencijos paskirstymu ir nustatymu. Svarbiausios ministerijų kompetencijos tobulinimo kryptys turėtų būti: pagrindinių ministerijų valdymo sričių plėtros strategijos, valstybinės politikos formavimas ir įstatymų laikymosi kontrolė. Kitaip sakant, turi būti stiprinarnos svarbiausios ministerijų funkcijos: politikos ir strategijos atitinkamose srityse rengimas ir įgyvendinimo užtikrinimas bei kontrolė. Vadinasi, ministerijos turėtų netekti funkcijų, nesusijusių su minėta kompetencija. Ministerijos turėti) perduoti valstybinio turto valdytojo, disponuotojo ir įmonių steigėjo funkcijas, taip pat tvarkomąsias (politikos įgyvendinimo, inspektavimo, priežiūros) funkcijas. Šios funkcijos turėtų būti perduodamos apskričių viršininkų administracijų ir savivaldybių taryboms.Galima teigti, jog ministerijų funkcijų perdavimas kitoms institucijoms, pirmiausia apskritims, yra ypač sunkiai įgyvendinamas uždavinys. Dar 1994 m., įsteigus apskričių viršininkų institucijas, buvo numatyta joms perduoti dalį vietos savivaldos institucijų ir ministerijų kompetencijos. Apskričių viršininkų administracijos nesunkiai perėmė iš vietos savivaldybių funkcijas, kurias pastarosioms buvo delegavusi valstybinė valdžia. Tačiau ministerijos savo funkcijų apskritims neperdavė. Ministerijų funkcijų perdavimas apskričių viršininkų administracijoms užsitęsė iki šių dienų. Būta net pareiškimų, jog kai kurios ministerijos ignoruoja įstatymus ir Vyriausybės 1998 m. sausio 26 d. nutarimą, kuriuo ministerijos buvo įpareigotos perduoti tam tikras funkcijas apskritims . Kad ministerijos sunkiai atsisako savo funkcijų, liudija minėtas 1998 m. sausio 26 d. Vyriausybės nutarimas "Dėl ministerijų ir Vyriausybės įstaigų kai kurių įgaliojimų, objektų bei atitinkamų materialinių ir finansinių išteklių perdavimo apskričių viršininkų administracijoms", kurio 1-ame skyriuje rašoma, jog "vadovaudamasi Lietuvos Respublikos įstatymu "Dėl Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo įgyvendinimo" (Žin., 1995, Nr. 3 - 35, Nr. 15 - 346; 1996, Nr. 33 - 812), Lietuvos Respublikos Vyriausybė nutaria:

1) Perduoti apskričių viršininkų administracijoms ministerijų ir Vyriausybės įstaigų kai kuriuos įgaliojimus, objektus bei atitinkamus materialinius ir finansinius resursus...

2) Patvirtinti... perdavimo apskričių viršininkų administracijoms tvar-ką..."[2;28].1995 m. gruodžio 20 d. įstatymo "Dėl Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo įgyvendinimo" 5-ame straipsnyje nustatyta, jog Vyriausybė iki 1995 m. rugsėjo 10 d. pateikia Seimui tvirtinti ministerijų bei kitų Vyriausybės institucijų funkcijų perdavimo apskričių valdytojams (dabar jie vadinami apskričių viršininkais) programą, kurioje turi būti numatytas šio perdavimo eiliškumas, terminai ir tvarka.

110

Vadinasi, Vyriausybė "vėlavo" daugiau kaip dvejus metus. Bet ir dabar, kai Vyriausybė priėmė nutarimą "Dėl ministerijų kai kurių funkcijų perdavimo apskrities viršininkų administracijoms", ministerijos neskuba šio nutarimo vykdyti. Pažymėtina, kad dar 1997 m. pradžioje rengtuose valdymo reformų programų projektuose jau buvo nurodoma, kurios ministerijos kokias funkcijas turėtų perduoti apskritims.Dabar oficialiai pripažįstama, jog ministerijos nevykdo ar neskuba vykdyti įstatymų dėl funkcijų perdavimo apskritims, nes nori išlaikyti savo valdžią, priimamų sprendimų sferą ir joms skiriamą finansavimą. Neabejotina, kad svarbiausias funkcijų perdavimo priešininkas yra ministerijų padaliniai, siekiantys išlaikyti savo įtaką tam tikrai valdymo sričiai ir savo darbo vietas.

Apskričių viršininkų kompetencijos tikslinimas sietinas ir su regionalizacijos plėtote. Apskrities viršininko administracijos viena svarbiausių veiklos sferų turėtų būti regiono raidos krypčių nustatymas, socialinės ir ekonominės plėtros programų rengimas, kiti teritorinio planavimo ir valdymo reikalai. Vyriausybės nutarimu "Dėl Lietuvos regioninės politikos metmenų", numatomos steigti regioninės plėtros institucijos . Kadangi apskritis yra laikoma pagrindiniu teritoriniu dariniu, kuriame bus vykdoma valstybinė plėtros regioninė politika, tai galima teigti, kad regioninės institucijos daugiausia bus stei-giamos apskrityse. Svarstant problemas dėl regioninės plėtros institucijų steigimo, reikėtų turėti galvoje tai, kad prie apskrities viršininko yra sudaroma taryba, į kurią pagal pareigas įeina apskrities viršininkas (tarybos pirmininkas), apskrities viršininko pavaduotojas, apskrityje esančių savivaldybių merai. Taryba svarsto apskrities raidos kryptis ir įvairias (sveikatos, aplinkos apsaugos, ekonominės raidos) programas ir kt. Vadovaujantis Lietuvos regioninės politikos metmenimis, regiono plėtros taryba turėtų būti sudaryta proporcingo atstovavimo principu iš savivaldybių politikų pagal gautas vietas savivaldybių tarybų rinkimuose. Taigi labai tikėtina, kad apskrityse bus sukurtos paralelinės valstybinės valdžios institucijos, kurios dubliuos viena kitos funkcijas. Pervarkius prie apskričių viršininkų sudaromų tarybų formavimo tvarką ir suteikus reikiamus įgaliojimus, jos galėtų vykdyti numatomų steigti regioninio lygmens institucijų funkcijas, t.y. formuoti regioninę politiką. Tai būtų logiškas sprendimas dar ir dėl to, kad regioninė politika bus įgyvendinama per Vyriausybės programą. Tikėtina, kad apskrityse pagrindiniuose regionuose dariniuose - ją įgyvendins būtent apskričių viršininkų administracijos.

Apskritis turėtų būti pagrindinis regioninės politikos teritorinis darinys, o apskričių viršininkų administracijos ir prie jų sudaromos tarybos - pagrindinės institucijos regioniniu lygmeniu - rengiančios, įgyvendinančios, koordinuojančios ir formuojančios regioninės plėtros politiką.

Vietos savivaldos reforma yra neatskiriama valstybės valdymo reformos dalis. Svarbiausia savivaldos vystymo kryptis - siekimas priartėti prie Europos vietos savivaldos chartijoje numatytų decentralizavimo standartų. Taigi Vyriausybė įsipareigoja įgyvendinti valstybės valdymo decentralizavimą. Vietos savivaldos įstatymas numato savivaldos insti-tucijų funkcijų skirstymą į savarankiškąsias ir valstybės deleguotąsias [6; 30-31]. Todėl viena iš galimų priemonių išplėsti savivaldybių kompetenciją yra valstybinės valdžios funkcijų delegavimas, t.y. įstatymais suteiktos teisės realizavimas, perduodant administracinio sprendimo priėmimo teisę kitam viešojo administravimo subjektui, šiuo atveju -vietos savivaldybėms. Pagrindinė decentralizavimo kryptis - funkcijų, susijusių su nuolatinių paslaugų teikimu ir nuolatinių poreikių tenkinimu, perdavimas vietos savivaldos institucijoms. Kartu tai galima laikyti kriterijumi, kuriuo remiantis galima bandyti spręsti, kurias funkcijas perduoti savivaldybėms. Savivaldybėms turėtų būti perduodamos

111

socialinės rūpybos, miestų, miestelių ir kaimo vietovių infrastruktūros bei vietinio ūkio, pirminės sveikatos priežiūros ir kitos funkcijos. Aiškiai pastebima, jog vietos savivaldos kompetencijos išplėtimo problemoms skiriama žymiai mažiau dėmesio, negu ministerijų ar apskričių viršininkų kompetencijos nustatymui. Dažniausiai apsiribojama pareiškimais apie tai, jog reikia patikslinti savivaldų kompetenciją, išskirti privalomąsias ir savarankiškąsias funkcijas ir pan. Matyt, savivaldybių kompetencijos išplėtimas vyks lėtai ir sunkiai, nepaisant deklaruojamų decentralizavimo ir funkcijų delegavimo principų.

      Valdžių struktūra, tai yra kiekviena jos grandis: viešosios politikos dalyviai, viešieji administratoriai, atlikdami jiems priskirtas vykdomas funkcijas nuolat sąveikauja. Sprendinių priėmimo kelias daugiapakopis: apačia – viršus, viršus – apačia. Todėl nustatant sąveiką tarp valdžios struktūros svarbios vadybos įvertinimo sistemos. Jos leidžia nustatyti sąveikos tarp valdžių bendruosius teigiamus bruožus ir neigiamus aspektus.

      Esminiai pokyčiai susieję su valdžios struktūrų tikslais ir misija:

valdžia turi ir uždirbti pinigus, o ne tik išleisti; valdžia turi įgalinti piliečius spręsti savo problemas, o ne tik tarnauti jiems; pakeitimai įgyvendinami rinką modeliuojant; finansuojami rezultatai o ne pats procesas;

      Viešojo administravimo dalyvių bendradarbiavimas sudėtingas, kompleksiškas, išryškinantis šias bendradarbiavimo problemas:

darbuotojų abejonės, kad gali sumažėti darbo vietų, galimybių darbe, susiaurėti perspektyvos;

baimė, kad veiklos sritis, jų įtaka ir kontrolė veiklos procesams gali pereiti kitiems;

pojūtis, kad atliekamas darbas taps gerokai sudėtingesnis, padidės atsakomybė ir rizika, o tai ne visiems priimtina;

nuogąstavimai, kad esantys rizikos elementai turės neigiamų pasekmių organizacinei struktūrai ir personalui;

baimė, kad nepakanka turimų profesinių įgūdžių (vadybinių, techninių, komunikacinių ir t.t.) nepakanka;

nuogąstavimai, kad sunku atlikti pavedimus; nenoras prisiimti už savo veiklą atsakomybę.

Valdžių struktūrų sąveika pasireiškia, kaip politikos proceso sudedamosios politinių sprendinių rengimo ir priėmimo stadijos dalys. Sprendimų formulavimo procesui judant į sprendimų priėmimo fazę, kai kurie būsimųjų sprendinių elementai gali būti atmetami, kai kurie siūlomi modifikuoti. Tai padeda sumažinti interesų grupių ir joms atstovaujančių sprendinių rengėjų pozicijų skirtumus, eliminuoti kraštutinumus arba neigiamas pasekmes.

      Greta oficialių įstaigų ar asmenų, ruošiant politinius sprendimus, dalyvauja individualūs piliečiai ir organizacijos. Visuomenėje sprendimų priėmimas dažniausiai

112

susijęs su įstaigų leidyba, atstovaujant visuomenės narių interesus, arba bent piliečių daugumos pozicijas.

      Yra įvairios teorijos apie sprendinių priėmimo kelius:

racionalizmas, kaip visapusiška teorija; inkrementalizmas, kaip teorija pagrįsta laipsnišku sprendimų priėmimu; mišrus skanavimas, kaip smulkus detalus analizavimas.

      Svarbu, kad viešojo administravimo valdžios sudedamųjų santykiuose būtų išlaikytas bendrų visuomenės interesų principas. Racionaliausia, kad procesą lydėtų šie elementai:

1.Politinių problemų atskyrimas, siekiant išlaikyti galimybę jas palyginti. 2.Tikslai, vertybės ir sąlygos sprendinių rengėjų yra apibrėžtos, išskirtos,

surikiuotos pagal jų svarbą sprendimų priėmimo procese. 3. Išbandomos įvairios alternatyvos. 4.Sprendimus priimantiems yra žinomos visos alternatyvų išvados. 5.Sprendimų priėmėjai turi mokėti atrinkti alternatyvas ir jo pasekmes, kurios

maksimizuoja tikslų, vertybių ir sąlygų įgyvendinimo galimybes. 6.Vertinant sprendimų kokybę reikia siekti susitarimų ir kompromisų. 7.Visuomenėje vykstančius reikia įvertinti, t.y. atlikti jų monitoringą.

      Sprendimų priėmimo schema (pilna ar dalinė) nurodo kylančių problemų dydį. Jei visuomenės interesas išreiškiamas ir priimtas sprendimas jį reglamentuoja pozityviai – taip pasiekiamas maksimalus rezultatas. Jei sprendimas priimamas, neįvertinus visuomenės interesų nenustačius šaltinio poveikio pasekmių, tai toks sprendimas sukelia konfliktinę situaciją tarp bendruomenės ir viešosios politikos atstovų.

      Svarbu suvokti, kada ir kokie veikia faktoriai lemiantys ne visą sprendimų priėmimo procesą, bet kurią nors sprendimų fazę, sprendininę situaciją, viso sprendimo kryptingumą, tendencijas, strategines nuostatas. Galima išskirti tokias vertybes:

partinė priklausomybė; rinkėjų interesai ir jų valia; visuomenės nuomonė ir jų pozicija; sprendimų taisyklės.

      Sprendimų priėmėjų elgesį lemia:

biurokratinio institucijų darbuotojų organizacinės vertybės; profesinės vertybės; asmeninių vertybių įtaka; socialinės pozicijos; materialinių vertybių suinteresuotumas; politiniai interesai; populizmas.

      Visos šios vertybės kaip suma yra ideologijos raiška – nuo konservatizmo iki liberalizmo.

113

      Priėmus politinius sprendimus, veiksmų fazė nesibaigia – dar reikia jos įgyvendinti. Sprendimų priėmimą tęsiant – įgyvendinant politikoje, tenka sujungti organizacijas, procedūras, technines priemones, t.y. padėti politikos procesui įgyti administracinių priemonių ir metodų, kad pasiekti įgyvendinimo fazę. Tai įgyvendina administracinę struktūrą (vyriausybė, savivaldybės administracija).

Šiame procese politiniai sprendimai – administracijos įgyvendinimas paliečia įvairias visuomenės grupes, piliečių interesus, jų tarpusavio santykius. Tai turi būti įvertinama sprendimų procese. 4.3 CENTRINIAI VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO SUBJEKTAI

[16;502-506]

Valstybė - daugelio konstitucinių teisinių santykių subjektas. Dar daugiau - valstybės organizacija, valstybės valdžios institucijų struktūra ir funkcionavimo pagrindai, asmens ir valstybės santykių pagrindai yra svarbiausio konstitucinės teisės šaltinio - Konstitucijos - tiesioginio reguliavimo objektas. Tačiau paradoksalu, kad nei Konstitucijoje, nei įstatymuose nerasime valstybės sąvokos apibrėžimo.

Nors įvairių pasaulio šalių konstitucijose valstybės sąvoka tiesiogiai nesuformuluota, tačiau konstitucinio reguliavimo analizė padeda atskleisti pagrindiniame šalies įstatyme įtvirtinto valstybės instituto esmę, valstybės valdžios šaltinį. Antai Prancūzijos Respublikos 1958 m. Konstitucijos 1 str. įtvirtinta: „Prancūzija yra nedaloma, pasaulietinė, demokratinė ir socialinė respublika. Ji užtikrina visų piliečių, nepaisant jų kilmės, rasės ar religijos skirtumų, lygybę įstatymui. Ji gerbia visus tikėjimus". Panašaus turinio Austrijos federalinio konstitucinio įstatymo nuostatos skelbia, kad Austrija yra demokratinė respublika, o jos teisė kyla iš tautos. VFR Pagrindinio įstatymo 20 str. išdėstytos nuostatos apie valstybės demokratinį ir socialinį pobūdį. Kokią galima daryti išvadą po tokios konstitucinių tekstų apžvalgos? Nors žodinės formuluotės ir nevienodos, tačiau demokratinių šalių konstitucijose įtvirtinti tokie svarbūs valstybės bruožai, kaip tautos suverenitetas, demokratinis politinis režimas, tam tikra valdymo forma, pasaulietinis valstybės pobūdis ir t.t.

Lietuvos Respublikos Konstitucijoje sąvoka „valstybė" vartojama dažnai. Kai kurių skirsnių pavadinimai (I skirsnis „Lietuvos valstybė", II skirsnis „Žmogus ir valstybė". III skirsnis „Visuomenė ir valstybė") labai aiškiai nurodo, kokius santykius reguliuoja jų normos. Sąvokos „valstybė", „valstybės valdžia" vartojamos įvairiuose Konstitucijos straipsniuose. Štai jau Konstitucijos preambulėje skelbiama, kad lietuvių tauta „prieš daugelį amžių sukūrė Lietuvos valstybę, jos teisinius pamatus grindusi Lietuvos statutais ir Lietuvos Respublikos Konstitucijomis <...> įkūnydama prigimtinę žmogaus ir tautos teisę laisvai gyventi ir kurti savo tėvų ir protėvių žemėje^ nepriklausomoje Lietuvos valstybėje <...> siekdama atviros, teisingos, darnios pilietinės visuomenės ir teisinės valstybės, atgimusios Lietuvos valstybės piliečių valia priima ir skelbia šią Konstituciją". Šios sąvokos vartojimo kontekstas atskleidžia žodžio „valstybė" vartojimo tam tikrus socialinio reiškinio aspektus: valstybė - tai istorinė visos tautos organizacija (lietuvių tauta, prieš daugelį metų sukūrusi Lietuvos valstybę), valstybė - žmogaus ir tautos gyvavimo forma, taip pat ir „šalies" sinonimas (prigimtinė žmogaus ir tautos teisė gyventi savo tėvų ir protėvių žemėje - nepriklausomoje Lietuvos valstybėje). Valstybė - tam tikra valstybinio gyvenimo kokybė, būvis, tam tikrų teisės principų išraiška (siekdama...teisinės valstybės), valstybė - piliečių valios reiškėją, visų piliečių bendra organizacija (atgimusios Lietuvos valstybės piliečių valia), tam tikras valstybės ir žmonių

114

santykių tipas, valstybė, anot Konstitucijos, taip pat tęstinis, po priverstinių okupacijų „atgimsiantis" reiškinys.

„Lietuvos valstybė yra nepriklausoma demokratinė respublika" -skelbiama Lietuvos Respublikos Konstitucijos 1 str. Šiame Konstitucijos straipsnyje išdėstyti svarbiausieji Lietuvos valstybę apibūdinantys bruožai - nepriklausoma valstybė, demokratinė valstybė, respublika kaip valstybės valdymo forma.

Lietuvos valstybės konstitucinis statusas - tai šalies Konstitucijoje apibrėžta valstybės teisinė padėtis. Pabandysime trumpai apžvelgti Lietuvos, kaip nepriklausomos demokratinės valstybės, konstitucinio statuso bruožus.

Kaip minėjome. Konstitucijoje įtvirtinta Lietuvos valstybės nepriklausomybė. Nepriklausoma valstybė - moderni tautos gyvenimo forma, galimybė savarankiškai tvarkyti bendrus reikalus. Mūsų tautos istorijoje valstybingumas turėjo didžiulę reikšmę. Tauta, suvokdama valstybės svarbą, dėl nepalankių istorinių aplinkybių praradusi valstybę (carinės Rusijos, vėliau Sovietų Sąjungos, nacistinės Vokietijos, vėl Sovietų Sąjungos okupacijos), ją atstatydavo. Valstybė - tautos interesų gynėja. Organizacija, užtikrinanti Lietuvos žmonėms galimybę patiems spręsti bendrus reikalus. Nepriklausoma Lietuvos valstybė garantuoja tautos raidą, leidžia Lietuvos piliečiams jaustis lygiaverčiais su kitų valstybių piliečiais.

Ne mažiau svarbus valstybės konstitucinio statuso bruožas - demokratinis Lietuvos valstybės pobūdis. Lietuva - demokratinė valstybė, t.y. šalies reikalai tvarkomi piliečių valia.

Demokratija valstybės valdžios šaltinio prasme - iš tautos kylanti valstybės valdžia. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 2 str. įtvirtinta, kad Lietuvos valstybę kuria Tauta, kad suverenitetas priklauso tautai. Su šia nuostata yra susijusios Konstitucijos 4 str. nuostatos, kad Tauta aukščiausią suverenią galią vykdo tiesiogiai ar per demokratiškai išrinktus atstovus. Taip įtvirtinamos demokratijos įgyvendinimo formos. Konstitucijoje demokratija įtvirtinama ir kitomis nuostatomis: Konstitucijos 33 str. 1 d. nustatyta, kad piliečiai turi teisę dalyvauti valdant savo šalį ir tiesiogiai, ir per demokratiškai išrinktus savo atstovus, Konstitucijos 9 str. įtvirtinta, kad svarbiausi valstybės ir Tautos gyvenimo klausimai sprendžiami referendumu ir t.t.

Respublika - Lietuvos valstybės valdymo forma. Konstitucijos normos gana detaliai atskleidžia valdymo būdą. Valdymo formos klausimą Lietuvos konstitucinėje teisėje aptarsime skyriuje „Valstybės forma".

Valdžių padalijimas - valstybės valdžios organizavimo ir veiklos demokratinėje teisinėje valstybėje pagrindas. Konstitucijos 5 str. nustatyta, kad valstybės valdžią Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė, Teismas, kad valdžios galias riboja Konstitucija, kad valdžios įstaigos tarnauja žmonėms. Taigi Konstitucijoje formuluojami valstybės valdžios organizavimo pagrindai, nustatomos valstybės valdžios galių ribos, paskirtis.

Konstitucijos 10 str. nuostata: „Lietuvos valstybės teritorija yra vientisa ir nedaloma į jokius valstybinius darinius, valstybės sienos gali būti keičiamos tik Lietuvos Respublikos tarptautine sutartimi, kai ją ratifikuoja 4/5 visų Seimo narių" - atskleidžia dar vieną valstybės raiškos aspektą - šalies teritorinį vientisumą, šalies teritorijos skirstymo tik į administracinius teritorinius vienetus galimybę, sienų, apibrėžiančių valstybės teritorijos ribas, keitimą tik Konstitucijos nustatyta tvarka.

Konstitucijoje įtvirtintos žmogaus teisės ir laisvės yra asmens ir valstybės santykių pagrindas. Tai svarbus institutas, atskleidžiantis Konstitucijoje nustatytą

115

valstybės modelį. „Žmogaus teisės ir laisvės yra prigimtinės" - skelbiama Konstitucijos 18 str. Ši nuostata - vienas iš Lietuvos Respublikos demokratinės konstitucinės santvarkos pagrindų. Asmens pagrindinių teisių ir laisvių pripažinimas, jų apsauga - svarbiausias Lietuvos valstybės uždavinys. Žmogaus teisės lemia valstybės ir asmens santykių pobūdį. Valstybės įstaigų ir pareigūnų veikla vertinama pagal tai, ar ji padeda įkūnyti Konstitucijoje įtvirtintas vertybes. Konstitucijos normose yra įtvirtintos teisinės prielaidos neleisti pernelyg didelio valstybės dominavimo asmens atžvilgiu; valdžios įstaigos ir pareigūnai yra įpareigoti saugoti ir ginti pagrindines teises, jų nepažeisti ir kitiems neleisti daryti tokių pažeidimų.

Konstitucijos 12 str. įtvirtinti pilietybės pagrindai. Pilietybė - nuolatinis asmens ir valstybės ryšys, kurį atskleidžia asmens ir valstybės abipusės teisės, pareigos ir atsakomybė. Konstitucijoje įtvirtinti pilietybės santykių reguliavimo konstituciniai pradai. Lietuvos Respublikos piliečio teisinį statusą, pilietybės įgijimo, išsaugojimo, netekimo ir grąžinimo sąlygas ir tvarką nustato įstatymas. Su pilietybe sietina ir valstybės pareiga globoti savo piliečius užsienyje („Lietuvos valstybė globoja savo piliečius užsienyje" – skelbiama Konstitucijos 13 str. 1 d.). Konstitucijoje taip pat nustatyta, kad draudžiama išduoti Lietuvos Respublikos pilietį kitai valstybei, jei Lietuvos Respublikos tarptautinė sutartis nenustato kitaip.

Valstybės ir visuomenės santykių srityje svarbios Konstitucijos normos, atskleidžiančios valstybei keliamus uždavinius: „Valstybė saugo ir globoja šeimą, motinystę, tėvystę ir vaikystę" (Konstitucijos 38 str. 2 d.), „Valstybė remia visuomenei naudingas ūkines pastangas ir iniciatyvas" (Konstitucijos 46 str. 2 d.) ir t.t.

Ne mažiau svarbios Lietuvos valstybės sampratai Konstitucijos nuostatos, kuriose įtvirtinti valstybės ir bažnyčios santykiai („Valstybė pripažįsta tradicines Lietuvoje bažnyčias bei religines organizacijas, o kitas bažnyčias ir religines organizacijas - jeigu jos turi atramą visuomenėje ir jų mokymas neprieštarauja įstatymui ir dorai" (Konstitucijos 43 str. 1 d.)). Konstitucijoje įtvirtintas valstybės ir bažnyčios atskirumo principas. Konstitucijoje įtvirtinti ir valstybės veiklos informacijos santykiuose tam tikri aspektai. „Valstybė, politinės partijos, politinės ir visuomeninės organizacijos, kilos institucijos ar asmenys negali monopolizuoti masinės informacijos priemonių" - skelbiama Lietuvos Respublikos Konstitucijos 44 str. 2 d. Tai pliuralizmą gerbiančios valstybės principas.

Svarbūs valstybės konstitucinio statuso elementai atskleidžiami Konstitucijos normose, reglamentuojančiose valstybės valdžios institucijų organizacijos ir veiklos pagrindus, finansus ir valstybės biudžetą, valstybės kontrolę, užsienio politiką ir valstybės gynimą (teisė dalyvauti tarptautinėse organizacijose, tarptautinių sutarčių sudarymas, krašto apsaugos organizavimas, sprendimai panaudoti ginkluotąsias pajėgas, kai prireikia ginti Tėvynę arba vykdyti Lietuvos valstybės tarptautinius įsipareigojimus ir kt. - nepriklausomos valstybės sampratos elementai), vietos savivaldą ir valdymą.Aptariant konstitucinio valstybės statuso bruožus, negalima pamiršti ir valstybinės kalbos, valstybės simbolių.

Konstitucijos 14 str. nustatyta: „Valstybinė kalba - lietuvių kalba". Šia norma įtvirtintas lietuvių kalbos - vienintelės oficialios valstybės kalbos, kurios vartojimas privalomas viešajame gyvenime.

Konstitucinis Teismas 1999 m. spalio 21 d. nutarime konstatavo, kad konstitucinis valstybinės kalbos statuso įtvirtinimas reiškia, jog lietuvių kalba yra konstitucinė vertybė. Valstybinė kalba saugo tautos identitetą, integruoja pilietinę tautą, užtikrina tautos suvereniteto raišką, valstybės vientisumą ir jos nedalomumą, normalų

116

valstybės ir savivaldybių įstaigų funkcionavimą. Valstybinė kalba yra svarbi piliečių lygiateisiškumo garantija, nes leidžia visiems piliečiams vienodomis sąlygomis bendrauti su valstybės ir savivaldybių įstaigomis, įgyvendinti savo teises ir teisėtus interesus. Konstitucinis valstybinės kalbos statuto įtvirtinimas taip pat reiškia, kad įstatymų leidėjas privalo įstatymais nustatyti, kaip šios kalbos vartojimas yra užtikrinimas viešajame gyvenime, be to, jis turi numatyti valstybinės kalbos apsaugos priemones.

Lietuvos Respublikos Konstitucijoje nustatyti simboliai, išreiškiantys Lietuvos valstybės nepriklausomybę. Konstitucijos 15 str. nustatyta, kad valstybės vėliavos spalvos - geltona, žalia, raudona. Valstybės herbas -baltas Vytis raudoname fone. Valstybės herbą, vėliavą ir jų naudojimą nustato įstatymai. Konstitucijos 16 str. nustatyta, kad valstybės himnas -Vinco Kudirkos „Tautiška giesmė".

Konstitucijos 17 str. nustatyta, kad Lietuvos valstybės sostinė yra Vilniaus miestas - ilgaamžė istorinė Lietuvos sostinė. Sostinė - išskirtinės svarbos miestas, vienas iš Lietuvos valstybingumą išreiškiančių komponentų.

Valstybės valdymo kategorija glaudžiai susijusi su valstybinės valdžios kategorija. Žinoma, kad valstybinė valdžia yra viena, tik skiriasi valstybės institucijų įgyvendinamos valstybinės valdžios funkcijos. Valstybinės funkcijos įgyvendinimas yra viešpatavimas žmonių atžvilgiu ir tai gali būti suprantama kaip valdymas. Tačiau tokiu atveju valdymas reiškia fakto konstatavimą, o ne patį procesą. Viešpatavimas, kaip procesas, taip pat vadinamas valdymu, tačiau jo samprata visiškai kita.

Teisinėje literatūroje išsakoma nuomonė, kad tokiu atveju terminas „valdymas" suprantamas dviem prasmėmis: plačiąja ir siaurąja, tačiau nuolat patikslinti sąvoką nenaudinga nei įstatymų leidėjui, nei asmeniui, kurio teisinę padėtį tikslina įstatymų leidėjas.

Manytina, kad valstybės valdymo sąvoka vartojama plačiąja prasme. Ne vien todėl, kad apima ir įstatymų leidžiamosios, ir vykdomosios, ir teisminės valdžios funkcijos įgyvendinimą, bet ir todėl, kad filosofine prasme ši kategorija suteikia pagrindą valdymui kaip procesui (valdymui siaurąja prasme).

Viešuosiuose santykiuose dalyvauja asmuo ir valdžios institucija, taikanti arba įgyvendinanti įstatymą. Vadinasi, viešasis santykis yra tarp piliečio ir įstatymą įgyvendinančios valstybės institucijos. Įstatymų leidžiamosios institucijos tiesiogiai piliečių nevaldo, bet tos institucijos, kurios tiesiogiai valdo piliečius, negali savarankiškai nustatyti teisinio statuso apribojimų, nes tai galima padaryti tik įstatymu.

Vadinasi, vykdomosios institucijos, įgyvendindamos įstatymus, tik nukreipia piliečių elgesį norima kryptimi ir todėl šiai padėčiai apibrėžti geriau tinka administravimo terminas negu valdymo, nes tai susiję su tvarkymo funkcija. Tvarkymas reiškia tam tikram reiškiniui nustatytos (pvz., įstatymais) būklės suteikimą.

Šios funkcijos svarbą labai tiksliai apibrėžė M. Vėberis teigdamas, kad „... šiuolaikinėje valstybėje tikrasis viešpatavimas, kuris reiškiasi juk ne parlamentinėmis kalbomis, ne monarchų pareiškimais, bet valdymo tvarkymu, būtinai yra valdininkijos rankose. ... Žingsnis link biurokratinės valdininkijos, kurios pagrindas - postas, atlyginimas, pensija, kilimas karjeros pakopomis, dalykinis išsilaisvinimas ir darbo pasidalijimas, tvirtos kompetencijos, aktų atlikimas, hierarchinė vyresnumo ir pavaldumo tvarka yra vienaprasmis valstybės modernizavimo matas".

Lietuvos Respublikos Konstitucija paskirsto valdžios funkcijas aukščiausioms valstybinės valdžios institucijoms. Penktas jos straipsnis teigia, kad „valstybės valdžią

117

Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė, Teismas". Vadinasi, valstybinės valdžios galias turi ir Prezidentas, ir Vyriausybė, tačiau jos apima tik vieną iš valstybinio valdymo funkcijų - įstatymų taikymą ir įgyvendinimą, t. y. kasdieninių valstybės reikalų tvarkymą. Tai ypač atskleidžia Konstitucijos 94 straipsnis, nustatantis šias Vyriausybės funkcijas:

1) krašto reikalų tvarkymą, Lietuvos Respublikos teritorijos neliečiamybės apsaugą, valstybės saugumo ir viešosios tvarkos garantavimą;

2) įstatymų ir Seimo nutarimų dėl įstatymų įgyvendinimą, taip pat Respublikos Prezidento dekretų vykdymą;

3) ministerijų ir kitų Vyriausybės įstaigų veiklos koordinavimą;4) valstybės biudžeto projekto rengimą ir teikimą Seimui, valstybės biudžeto

vykdymą, biudžeto įvykdymo apskaitos teikimą Seimui;5) įstatymų projektų rengimą ir teikimą Seimui svarstyti;6) diplomatinių santykių užmezgimą ir ryšių su užsienio valstybėmis ir

tarptautinėmis organizacijomis palaikymą;7) kitų pareigų, kurias Vyriausybei paveda Konstitucija ir kiti įstatymai,

vykdymą.Kaip matyti iš išvardytų Vyriausybės funkcijų, visos jos yra vykdomojo ir

tvarkomojo pobūdžio, jomis siekiama įgyvendinti įstatymus. Todėl vykdomųjų valstybės institucijų veikla gali būti daugiau siejama su administravimu nei su viešpatavimą reiškiančia valstybės valdymo kategorija.

Valstybės ir Įstaigų administravimas[2; 227-228]Kaip minėta, administravimas yra tam tikra veikla tvarkant pavaldinių bei

vadovo ir pavaldinio santykius. Toks apibrėžimas tinka bet kurioms organizacijoms arba kitiems socialiniams junginiams, tvarkomiems pavaldumo pagrindais.Deja, valstybė, kaip vienintelė tautos suvereno reiškėją, yra ypatinga organizacija ir jos vykdomoji arba tvarkomoji funkcija (administravimas) turi išskirtinių bruožų.

Pirma, valstybės administravimas apima visus šalies gyventojus ir asmenis, esančius valstybės teritorijoje. Todėl jis yra neasmeninis ir administruojamų asmenų ratas yra neapibrėžtas.

Antra, valstybės administravimo teisinis pagrindas yra įstatymai, tuo tarpu kitos organizacijos administruoja pagal poįstatyminius aktus.

Trečia, valstybės administravimu piliečio teisinis statusas pakeičiamas pagal įstatymo reikalavimus. Tuo tarpu bet kokia organizacija negali administruodama pakeisti žmogaus teisinio statuso, išskyrus atvejus, kai tai numatoma administracijos ir piliečio sutartimi (pvz., darbo).

Ketvirta, valstybės administravimo melu remiamasi prievarta, taip pat ir fizine, jeigu pilietis nevyko administravimo nurodymų. Tokios teisės kitos administracijos neturi ir negali vartoti piliečių atžvilgiu jokios prievartos. Todėl valstybės administravimas yra geriau garantuotas.

Penkta, valstybės administravimas yra formalesnis dėl valdžių atskyrimo. Administratoriui (valstybės vykdomosioms institucijoms) sunkiau pasiekti, kad būtų pakeisti netinkami įstatymai. Ir, kaip žinoma, objektyviai neišvengiant blogų įstatymų administruojama formaliai, ir galbūt ne visada teisingai. Kitų organizacijų administratorių ir sprendimų priėmėjų santykiai yra glaudesni, o neretai jų pozicijos apskritai sutapatinamos. Sprendimų priėmimas ir jų administravimas turi būti suderintas ir neformalus.

118

c) novatoriška finansinė technika, kuri aukštesniu lygiu nei anksčiau mobilizuoja tiek vietinius, tiek privačius išteklius aprūpinant viešosiomis gerybėmis [18, p.80].Šias tendencijas tam tikru laipsniu blokuoja teisiniai apribojimai, pvz., konkurencijos įstatymai. Vokietijoje šios rūšies apribojimai buvo nustatyti įvairioms vietinėms iniciatyvoms. Kitų šalių, pvz., Naujosios Zelandijos ir Suomijos, patirtis vis dėlto parodė, kad iniciatyvos, siejančios užimtumo ir plėtros strategijas, kurių pagrindas - produkto ir finansinės technikos naujovės, suteikia gerą sėkmės galimybę. Be to, šios iniciatyvos suteikia viešajam sektoriui, ypač vietos savivaldybei, galimybe pasirinkti pozityvaus vaidmens modelį savo darbo struktūroje vietoj vyraujančios minimalistinės viešojo sektoriaus vaidmens ekonomikoje koncepcijos.Šie nauji vyriausybės laiduotojos ir ekonomikos santykiai kelia daugybę fundamentalių klausimų dėl valdymo ir politinės kontrolės. Šiaip ar taip, skirtingai negu politinės kontrolės klausimai, protingo pirkėjo ir vartotojo vertybių iššūkiai suteikia galimybę vietos savivaldybei perimti plačią privataus sektoriaus patirtį. Yra svarių įrodymų, kad ši patirtis yra aktuali ir naudinga vietos savivaldybei.Politinės kontrolės problemaišsilaikant

4.4 TERITORINIAI VALSTYBINIO ADMINISTRAVIMO SUBJEKTAI [3 – 128---130]

Konstitucijos 123 straipsnis numato, jog aukštesniuosiuose administraciniuose vienetuose įstatymo nustatyta tvarka valdymą organizuoja Vyriausybė.Vietos valdymas yra valstybinio valdymo (t. y. vykdomosios valdžios) funkcijų vykdymas vietose-atitinkamuose administraciniuose vienetuose. Vietos valdymo funkcijas paprastai vykdo centrinės valdžios skirti pareigūnai arba jų suformuotos institucijos, dažniausiai veikiančios centrinės valdžios vardu ar jos pavedimu (įgaliojimu). Laikomasi nuomonės, kad vietos valdymas - tai valstybinio valdymo (vykdomosios valdžios) organinė dalis, jo tęsinys vietose. Dažnai tai apibūdinama kaip valdžios dekoncentracija, t. y. centrinės valdžios įgaliojimų dalinis perkėlimas į vietas - administracinius vienetus. Daugelyje Europos valstybių vietos valdymas organizuojamas aukštesniuosiuose administraciniuose vienetuose - regionuose, departamentuose, provincijose, prefektūrose ir pan., suteikiant jiems nemažą savarankiškumą. Tokiuose administraciniuose vienetuose centrinei valdžiai atstovauja vyriausybės (o kai kur - valstybės vadovo) skiriami ir jai tiesiogiai atsakingi pareigūnai: prefektai, gubernatoriai, komisarai ir pan. Sic pareigūnai vietose vadovauja daugumai valstybės Įstaigų, vykdo koordinavimo ir kontrolės funkcijas. Toks vietos valdymo organizavimas stambiuose administraciniuose vienetuose, ypač kai yra išplečiamas jų savarankiškumas, paprastai vadinamas regionalizmu.

Apskrities valdymas yra sudėtinė valstybės valdymo dalis. Apskrities valdymo organizavimą reguliuoja įstatymas. Dabar Lietuvoje yra dešimt apskričių: Alytaus, Kauno, Klaipėdos, Marijampolės, Panevėžio, Šiaulių, Tauragės, Telšių, Utenos ir Vilniaus. Apskritis yra Lietuvos teritorijos aukštesnysis administracinis vienetas, kurio valdymą per

119

apskrities viršininką, ministerijas bei kitas Vyriausybės institucijas organizuoja Vyriausybė. Apskrities viršininką skiria ir atleidžia Vyriausybė Ministro Pirmininko teikimu. Apskrities viršininkas turi vieną pavaduotoją arba du, jeigu apskrityje yra daugiau kaip 500 tūkst. gyventojų. Apskrities viršininko pavaduotojus skiria ir atleidžia Ministras Pirmininkas apskrities viršininko teikimu. Valstybės valdymo institucijos pagal savo veiklos pobūdį Lietuvos Respublikos Seimui arba Vyriausybei leidus gali steigti apskrityje sau pavaldžias valdymo įstaigas ir organizacijas. Valstybės valdymo institucijoms pavaldžios valdymo įstaigos ir organizacijos apskrityje veikia pagal šių institucijų patvirtintus nuostatus. Apskrityje įsteigtos valstybės valdymo institucijos nėra pavaldžios apskrities viršininkui. Šios įstaigos ir organizacijos privalo pranešti apskrities viršininkui apie savo veiklą apskrityje.

Apskrities viršininkas, įgyvendindamas jam priskirtas funkcijas ir vykdydamas Lietuvos Respublikos įstatymus, Respublikos Prezidento dekretus ir Vyriausybės nutarimus bei kilus teisės aklus, bendradarbiauja su savivaldos ir valstybės į valdymo institucijomis, joms pavaldžiomis valdymo įstaigomis bei organizacijomis apskrityje.Vyriausybės institucijos, skirdamos sau pavaldžių valdymo įstaigų ir organizacijų apskrityje vadovus, išklauso apskrities viršininko nuomonę.

Apskrities viršininkas praneša atitinkamai Lietuvos Respublikos Seimui arba Vyriausybei apie valstybės valdymo institucijų padalinių apskrityje veiklą ir sprendimus, jei jie neatitinka Lietuvos Respublikos įstatymų, Vyriausybės nutarimų arba pažeidžia piliečių ar organizacijų teises. Jei ginčijamo sprendimo nepanaikina ar nepakeičia jį priėmęs valstybės valdymo institucijos padalinys ar aukštesnioji valstybės valdymo institucija, galutinį sprendimą priima Vyriausybė.

Apskrities viršininkas leidžia įsakymus ir kitus teisės aktus ir tikrina, kaip jie vykdomi. Apskrities viršininko įsakymai ir kiti teisės aktai, neviršijantys jo kompetencijos, privalomi visiems juridiniams ir fiziniams asmenims. Apskrities viršininkas įgyvendina socialinio aprūpinimo, švietimo, kultūros, sveikatos priežiūros, teritorijos planavimo, paminklotvarkos, žemės naudojimo ir apsaugos bei žemės ūkio, aplinkos apsaugos ir kitų sričių valstybės politiką. Be to, apskrities viršininkas vykdo apskrityje valstybines ir tarpregionines programas, koordinuoja apskrityje esančių ministerijų ir kitų Vyriausybės institucijų struktūrinių padalinių veiklą, derina savivaldos vykdomųjų institucijų veiklą Įgyvendinant regionines programas, numato prioritetines apskrities raidos kryptis ir rengia programas.

Vyriausybė turi teisę panaikinti apskrities viršininko įsakymus ir kitus teisės aktus, jeigu jie neatitinka Lietuvos Respublikos Konstitucijos, įstatymų, kitų Lietuvos Respublikos Seimo priimtų teisės aktų. Respublikos Prezidento dekretų ir Vyriausybės nutarimų bei kilų teisės aktų.

Prie apskrities viršininko sudaroma Regioninės plėtros taryba. Į tarybą pagal pareigas įeina apskrities viršininkas, kuris yra šios tarybos pirmininkas, apskrities viršininko pavaduotojas (pavaduotojai), apskrityje esančių savivaldybių merai. Taryba svarsto apskrities raidos kryptis, apskrities gyventojų sveikatos problemas ir jų sprendimo būdus, socialinės ekonominės raidos ir aplinkos apsaugos bei sveikatos programų, teritorijos bendrojo planavimo dokumentų, sąlygų teritorijos specialiajam planavimui ir apskrities lėšų sąmatos projektus bei kilus klausimus.

Apskrities viršininkas turi įgaliojimus švietimo, kultūros ir socialiniais, sveikatos priežiūros ir farmacinės veiklos, teritorijos planavimo ir paminklotvarkos

120

žemėtvarkos ir žemės ūkio gamtos išteklių naudojimo ir aplinkos apsaugos bei kitais klausimais.

Apskrities viršininkas, siekdamas vykdyti jam priskirtas funkcijas, formuoti iš viešojo sektoriaus institucijų administravimasja administraciją ir jai vadovauja. Apskrities viršininko administracija yra juridinis asmuo, turi antspaudą su Lietuvos valstybės herbu ir apskrities pavadinimu. Apskrities viršininko administracijos struktūrą ir jos nuostatus tvirtina bei darbo apmokėjimo tvarką nustato Vyriausybė arba jos įgaliota institucija. Apskrities viršininkas organizuoja administracijos darbą ir atsako užjos veiklą; teikia Vyriausybei apskrities lėšų sąmatos projektą; įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka skiria ir atleidžia iš pareigų jam pavaldžių įstaigų vadovus, administracijos departamentų, skyrių ir padalinių vadovus, sudaro su šiais darbuotojais darbo sutartis; neviršydamas nustatyto metinio darbo apmokėjimo fondo, tvirtina administracijos etatų sąrašą; organizuoja apskrities tarybos posėdžius ir jiems vadovauja; vykdo kilus Lietuvos Respublikos įstatymų, Vyriausybės ir Ministro Pirmininko jam suteiktus įgaliojimus. Kai apskrities viršininko nėra, jo pareigas eina apskrities viršininko pavaduotojas.

4.5 SAVIVALDYBIŲ ADMINISTRAVIMO SUBJEKTAI [8 – 268---272; 8- 260-263]

Valstybės uždavinių perdavimo ir vyriausybės laiduotojos problema iškelia svarbų klausimą: kam turi tarnauti vietos savivaldybė. Lengvi atsakymai apima rinkėjus, mokesčių mokėtojus, klientus arba paslaugų vartotojus ir verslo įmones. Viešųjų įstaigų tarnautojai taip pat turi tam tikrą įtaką vietos savivaldybėje kaip ir centrinė valdžia bei nevietinės korporacijos, užsiimančios verslu vietos mastu. Viešąją vadybą sudėtinga išsivysčiusiose pliuralistinėse šalyse padaro tai, kad minėtų grupių interesai susipina ir nutolsta nuo autentiškų. Teikiant paslaugas vienai grupei, galima padaryti žalos kitai. Politinės permainos dažnai sukelia valdžios perėjimus nuo vienos grupės prie kitos, kai mokesčių mokėtojai sukyla prieš brangių programų, darančių žalą valdžios paslaugomis besinaudojantiems klientams, finansavimą.

Dauguma populiarios literatūros apie į rezultatą orientuotas viešąsias reformas netiesiogiai nurodo, kad piliečio vartotojo patenkinimas yra geras dalykas, nepaisant konfliktų tarp skirtingų piliečių ir vartotojų grupių. Verslo produktų ir paslaugų vartotojas paprastai negamina tų prekių ir paslaugų, o valstybiniame sektoriuje bet kokios vyriausybės paslaugos „vartotojas" beveik visada yra ir pilietis, tam tikra prasme viršininkas. Kaip piliečiui, individui priklauso dalis visų teikiamų paslaugų, ne tik tos, kurias jis tiesiogiai suvartoja, ir tai yra požymis, kuris labiausiai išryškėja, kai piliečių dauguma nusprendžia sumažinti pinigų sumą, skirtą tam tikrai paslaugai teikti, net jeigu jos pageidauja daug kitų „vartotojų" . Siekiant suformuoti valdžią, atsakingesnę vartotojams, galima ją per tam tikrą laiką padaryti mažiau jautrią rinkėjų reikalavimams. Taip pat judėjimas valdžios decentralizacijos link viešajame administravime reiškia, kad tradicinė skiriančioji linija taip politikos ir jos vykdymo tampa neaiški, taip pat potencialiai sumažėja demokratinės politines kontrolės laipsnis.

Kuo didesnė pažanga yra vietos savivaldybės administracijos vidinėje modernizacijoje, tuo didesnė politinės kontrolės neperdavimo problema. Vietos savivaldybėje, patiriančioje struktūrinę modernizaciją, pasireiškia valdymo dominavimo

121

tendencija. Tiek empiriniai duomenys, tiek juos atitinkančios analitinės įžvalgos rodo, kad reformos judėjimas pagrįstas, atrodytų, prieštaraujančiomis vertybėmis: vadybiškumu ir atstovaujamąja demokratine lyderyste. Vadybos stiprinimas atskiriant politiką ir administraciją susijęs su viešosios kontrolės stiprinimu.

Dauguma viešosios vadybos reformų yra pagrįstos sena idėja, arba dichotomija, t.y., kad politikos formavimas ir operatyvus administravimas sąveikauja ir negali būti atskirti. Tikėjimas, kad politika ir administravimas vyriausybėje - panašiai kaip formulavimas ir įgyvendinimas bendrame planavime - gali būti atskirti, yra kitas senas mitas. Šiaip ar taip, daugeliu atvejų atsakomybės padalijimas tarp politinių lyderių ir profesionalių administratorių buvo toks: politinio vadovavimo vaidmuo sumažintas, o ne padidintas.

Reiškiamas noras - depolitizuoti valdymo procesą ir suteikti jam daugiau racionalumo ir demokratiškumo. D, Osborne ir P. Plastrik išreiškia panašų požiūrį į politiką, aiškindami, kad „valdymas" arba „pagrindinių tikslų pasiekimo strategijų pasirinkimas ir vertinimas", yra „daug lengvesnis racionalioje, nepolitizuotoje aplinkoje negu tipiškoje politinėje aplinkoje", nes „daugumoje politinių aplinkų išrinkti pareigūnai yra daug labiau suinteresuoti, kad būtų pasiekti jų trumpalaikiai politiniai tikslai ... negu padidinti vyriausybės gebėjimai pasirenkant ilgalaikius tikslus ir strategijas jiems pasiekti" [19, p. 1071. Trumpai tariant, teoretikai nori, kad visa vyriausybė ne tik viešieji administratoriai veiktų mažiau politiškai, o ir racionaliau, ir demokratiškiau .

Demokratinio valdymo vizija pasireiškia įrodinėjant, kad „sveiko proto vyriausybė ... tai vyriausybė, kuri dėmesį sutelkia j rezultatus" ir kad „dangus ir žemė juda tam, kad palengvintų piliečiams, verslui, valstybei ir vietos valdžios institucijoms įgyvendinti bendrus nacionalinius tikslus" . Teoretikų perspektyvoje ne tik centrinės valdžios administratorių ir renkamų pareigūnų pastangos, bet ir visa šalies bendruomenė turi energingai ir kryptingai palaikyti siekiamus nacionalinius tikslus.

Senas politikos ir administravimo atskyrimas buvo pakeistas nauju, pagrįstu politinio tikslo nustatymo ir diskrecinio valdymo sprendimų priėmimo atskyrimu. Tai taip pat sukelia nesuderinamumą, ypač strateginės vadybos kontekste, kur būtina susieti tikslo pasirinkimą ir kontrolę bent su pagrindiniais operatyvaus įgyvendinimo sprendimais.Vietos savivaldybės sistemos organizavimo principas aiškiai nesuderinamas su politikos ir administravimo vienove, arba, kitais žodžiais tariant, papildo labai skirtingas valdžios struktūras. Viena vertus, negalima uždrausti politinių partijų konkurencijos, parlamentarizmo ir kitų atstovaujamosios demokratijos mechanizmų. Antra vertus, vyriausybė negali vykdyti funkcijų be jos vadovaujamų organizacijų. Abi šios struktūros daro labai svarbią įtaką vietos savivaldybei. Privatus sektorius, nepaisant jo galimybės pateikti strateginės ir operatyvios vadybos sampratas, negali būti pavyzdys politinei kontrolei ir jos glaudiems ryšiams su vadyba. Pirmiausia, sako ekspertai, vyriausybė privalo tapti panašesnė į verslininką. Jeigu norima tinkamai vadovauti vyriausybei, privaloma išmokti valdyti vadybą .

Pačios politikos struktūra kaskart vis labiau kinta. Pokyčiai politinių partijų vietinėje infrastruktūroje, visuomeninėse organizacijose ir piliečių grupėse rodo vietos politinės sistemos transformaciją. Politinė reforma kol kas atsilieka nuo administracijos modernizacijos, tačiau abi jos būna daug sėkmingesnės, kai vykdomos kartu ir papildo viena kitą.

122

Pagrindinės vietos savivaldybės struktūrų modernizacijos problemos kyla ne tik dėl politinės ir administracinės kontrolės įtampos. Jas taip pat sukelia padidėjęs politinės struktūros nestabilumas ir išorinių sistemų įvairovė visuomenėje.

Vietos savivaldybių reorganizacija apima struktūrinį pokytį nuo vieno formalaus ir autoritetingo viešųjų sprendimų ir politikos formulavimo centro vietos lygiu (valdžia) iki daugumos daugiau ar mažiau autonominių subjektų - viešųjų bei privačiųjų institucijų, asociacijų ir dalyvių, sujungtų tarpusavio ryšiais atitinkamose politikos formulavimo (valdymo) srityse. Tradiciniai, vertikalūs vietos savivaldybėje valdžios ryStai iš viršaus papildomi ir tam tikru laipsniu pakeičiami dideliu skaičiumi horizontalesnių santykių ir sąveikų tarp daugybės centrų ir vietos savivaldos subjektų.

Nors vadybiškumo patirtis kiekvienoje šalyje yra įvairiapusė ir skirtinga, tačiau kartu reiškiasi prieštaringų tendencijų. Iš pradžių buvo įžvelgiamas vyriausybinių ir už valdžios esančių agentūrų didėjimas, sukeliantis valdžios krizę, kurią galima apibūdinti atsakomybės, naujos biurokratizacijos ir politikos plėtros bei įgyvendinimo koordinacijos ir kontrolės terminais . Iš tikrųjų tai toli nuo žadėtų gerai organizuotų, efektyvių paslaugų. Antra, vadybiškumo efektyvumas įtraukiamas į vartotojo „auginimo" tendenciją arba ten, kur demokratizacija daugiau tariama negu reali.

Dėl centrinės valstybės reguliavimo vietos savivaldybės neteko uždavinių ir kompetencijos, kuri buvo perduota įvairioms privačioms agentūroms. Kai kas įrodinėja, kad vietos savivaldybės esmė yra transformuotis į vietos valdžios struktūras, kurioms būdingi pokyčiai politikos plėtroje ir jos įgyvendinime, pasireiškiantys perėjimu nuo renkamų įstaigų ir (ar) institucijų prie nerenkamų kvazivalstybinių organizacijų . Tai nepasireiškė Danijoje. Priešingai, modernizacijos programų dalį sudarė tai, kad savivaldybėms buvo suteikta naujų uždavinių, taip pat padidinta sprendimų priėmimo kompetencija viešųjų darbų bei paslaugų organizavimo ir vadybos srityse. Tad Danijos atveju galima kalbėti apie dvigubą decentralizaciją: iš centrinės valdžios į vietos savivaldos lygį, taip pat iš vietos savivaldybės į daugumą daugiau ar mažiau savivaldžių subjektų, kurie glaudžiai susiję su savivaldybės valdžia. Vietos savivaldybių tarybos savo iniciatyva ryškiai atsisakė padidėjusios kompetencijos įvairiose paslaugų teikimo ir uždavinių vykdymo srityse savivaldžių institucijų naudai .

Kuo labiau vietos savivaldybėje akcentuojami valdymo rezultatai ir kuo mažesnis savivaldybės administracijos suvaržymo taisyklėmis laipsnis, tuo svarbesnis visai sistemai yra efektyvios politinės kontrolės plėtojimas. Viena labai aiški tendencija augantis nesubalansuotumas tarp vis didėjančio administracijos racionalumo ir didėjančio vietos politikos struktūrizuoto konservatyvizmo. Priklausomybė nuo biurokratų politinius veikėjus vis labiau atitolina nuo viešųjų lūkesčių. Tai savo ruožtu politikus, siekiančius būti perrinktais, daro vis labiau priklausomus nuo organizuotų interesų grupių ir vėl nuo biurokratų, kad šie aprūpintų tas interesų grupes. Šis užburtas ratas sukelia rimtų problemų viešojo dalyvavimo politikoje.

Vietos savivaldybės taryboje aiškiai pastebimas jos vidinės modernizacijos plėtojimas. Vykdant šias reformas, kryptingai tarybos viduje sudaromi jungtiniai departamentų, įskaitant ilgalaikės strategijos, komitetai; organizuojami atviri komunikacijos ir kooperacijos ryšiais, grindžiami jungtiniai savivaldybės politinių lyderių, tarybos ir valdybos narių strategijos seminarai; skatinami tarybos narių siekiai toliau kelti profesinę kvalifikaciją. Tarybos darbo decentralizavimastaip pat susijęs su savivaldybės rajonų atstovavimu, kada susidaro galimybė strateginių tikslų pasirinkimą susieti su vietos operatyviais reikalais.

123

Viešosios vadybos reformų politikos studijos palieka nedaug abejonių apie politinių ir administracinių elitų svarbiausią vaidmenį inicijuojant ir įgyvendinant radikalias reformas. T. Christcnscn ir P. Lacgrcid bei C. Pollitt ir (i. Bouckacrt modeliai labai gerai nustato šį pagrindinį elitų vaidmenį. T. Christcnscn ir P. Lacgrcid sistemoje viešojo valdymo reformos vertinamos kaip politikų kryptingi pasirinkimai, pagrįstos priemonių akcijos ir pastangos, siekiant laukiamų rezultatų . Lygiai taip pat suvokia viešosios vadybos reformas C. Pollitt ir (i. Bouckacrt, nes politikų grupės ir viešosios vadybos elitai apsvarsto pertvarkymo veiksmus. Be to, viešosios vadybos reformos daugiausia vyko iš viršaus į apačią ta prasme, kad buvo sugalvotos ir vykdomos vykdomosios valdžios politikų ir (ar) vyresniųjų valstybės tarnautojų .Elitas sprendimų nepriima vakuume. T. Christcnscn ir P. Lacgrcid struktūroje politiniams ir viešosios vadybos elitams poveikį daro tarptautinės aplinkos spaudimas priimti viešosios vadybos reformas, savo politinių sistemų institucinės ypatybės ir politinei bei viešosios vadybos sistemoms būdingos normos ir vertybės . Panašiu būdu C. Pollitt ir G. Bouckacrt skiria tai. ką elitas laiko „norimu", ir kas yra faktiškai „įvykdoma" . Kai kurių reformų tipų įvykdomumas priklauso nuo daugelio socialinės ekonominės ir politinės sistemos faktorių. Atsižvelgdami į šiuos apribojimus ir galimybes, politiniai veikėjai priima reformų sprendimus, transformuodami tarptautinės aplinkos spaudimus, t. y. pertvarkydami koncepcijas, reziumuodami teorines sąvokas. Filtruodami, modifikuodami ir interpretuodami juos pagal konstitucinių ir struktūrinių ypatybių įtaką politikai ir pritaikydami tai prie dominuojančios nacionalinės viešosios vadybos kultūros .

Naujas lyderystės vaidmens tikslas apima tai, kad ir toliau būtų stiprinami išrinkti tarybos nariai - svarbiausių politinių sprendimų ir politikos formuotojai vietos savivaldybėje. Tokiu būdu ir vietos lygiu stiprinama politinė demokratija.

Naujosios viešosios vadybos" raiška vietos savivaldybėseDauguma reorganizavimo ir vadovavimo iššūkių, su kuriais XXI a. pradžioje

susiduria vielos savivaldybė, susiję su išorine socialine, ekonomine ir politine aplinka. Viešinu uždavinių perdavimas pilietinei visuomenei reikalauja iš naujo peržiūrėti vietos savivaldybės vaidmenį. Perėjimas nuo gamybos prie likusių paslaugų laidavimo reikalauja mažų mažiausiai perimti geriausią praktiką iš privataus sektoriaus strateginio marketingo, produkcijos ir pirkimų vadybos srityse. Vietos savivaldybės reorganizavimas, kurio tikslas - patenkinti vartotojo poreikius ir demokratinius decentralizuotų sprendimų priėmimo standartus, reikalauja skirti ypatingą dėmesį demokratinės politinės kontrolės reikalavimams bei viešųjų interesų legitimacijai, kurie gali būti neįtraukti į vartotojo poreikių patenkinimo modelį. Dėl šių priežasčių vietos savivaldybės viešas valdymas negali apsiriboti tik vidine modernizacija, bet ir privalo plačiau apibrėžti savo santykius su išorine politine, ekonomine ir socialine aplinka.

Šiuo metu žinomos šių sričių pagrindinės viešojo administravimo doktrinos: biurokratizmo panaikinimo; administratorių, atsakingų už išmatuojamus rezultatus, palaikymo; klientų patenkinimo akcentavimas įstaigų santykiuose su viešuoju sektoriumi; įgaliojimų vadybininkams išplėtimo, kad jie galėtų savarankiškai priimti sprendimus, sudaryti sutartis su privataus sektoriaus įmonėmis dėl viešųjų paslaugų teikimo ir kt. Naujų koncepcijų kūrėjai, atrodo, neskiria labai daug dėmesio plačioms politinėms ir socialinėms idėjoms . Atgaivindami seną dichotomiją tarp politikos ir administracijos, jie tvirtina, kad visų pirma sutelkė dėmesį į lai, „kaip vyriausybė turėtų dirbti, o ne į tai, ką ji turėtų daryti" . Jie teigia, kad šie principai gali būti taikomi „nepaisant partijos, nepaisant ideologijos" . Be to, šie principai gali būti taikomi universaliai visų rūšių politinėse

124

sistemose, turinčiose gana skirtingas politines ideologijas ir tradicijas. Anot teorijos kūrėjų, jų strategijos „veikia mažuose miestuose ir didelėse tautose, parlamentinėse sistemose ir prezidentinėse sistemose, miestuose su stipriu meru ir miestuose su taryba - valdytoju" . Jų nuomone, skirtingiems politinių sistemų ir organizacijų tipams gali prireikti skirtingos taktikos, bet „nė vienas iš tų skirtumų nepakeičia pagrindinių svertų, kurie sudaro pokyčių pagrindą", taigi „pertvarkymai taikomi visiems organizacijų tipams" .

Naujosios viešosios vadybos (NVV) literatūroje vietos valdžiai skiriama daug mažiau dėmesio negu nacionalinei. Transformacijos, vykstančios vietos savivaldos struktūrose, yra daug sudėtingesnės negu gali pasirodyti iš pirmo žvilgsnio. Tai nėra vien tik paprastas globalių jėgų įtakos rezultatas. Pokyčių pobūdis vietos savivaldos struktūrose negali būti interpretuojamas kaip globalių idėjų apie viešųjų organizacijų valdymą pasireiškimo vietos efektas. Galbūt pokyčių logika klaidinga, kai akcentuojamos globalizacijos, institucinės fragmentacijos jėgos, verslo idėjų ir praktikos adaptavimas, teikiant viešąsias paslaugas pakopomis nuo globalinio naujos ekonomikos spaudimo lygmens į individualios patirties ir veiklos pasaulį, kai siūloma paprasta ir tiesi priežasčių ir padarinių seka. Šia prasme toks globalus struktūrinių pertvarkymų kelias praranda reikšmę tam tikrose vietose dėl sudėtingų sociokultūrinių bei politinių santykių ir struktūrų. Vietos valdžios institucijose pasireiškia daug daugiau skirtingų atvejų ir daug didesnė inovacijų įvairovė negu didelėse, didesnės rizikos organizacijose. Dėl vietos politikų ir rinkėjų artumo vielos savivaldybės ir problemos, ir galimybės skiriasi nuo nacionalinio lygmens institucijų.

U. C. Pallach ir M. Prohl suformulavo septynis kriterijus, pagal kuriuos galima identifikuoti reformų judėjimą vietos savivaldybėse:

1. Vykdymas esant demokratinei kontrolei. Vietos savivaldybė yra instrumentas, kurio dėka piliečiai spendžia vietinius uždavinius. Tai ne vien tik paslaugų teikimas, siekiant išspręsti uždavinius, bet taip pat ir šių paslaugų kokybės ir efektyvumo garantavimas; valdžia turi būti atsakinga piliečiams už šias paslaugas arba siūlydama jas tiesiogiai, ar per kitus tiekėjus.

2. Orientacija į pilietį ar vartotoją. Matydama save kaip paslaugų teikimo stuktūrą, vietos savivaldybė paslaugas nukreipia į piliečių poreikius. Paslaugos teikiamos draugiškai; piliečiai vartotojai yra atitinkamai informuojami apie savo pasirinkimus; grįžtamasis ryšys iš piliečių vartotojų naudojamas patikrinti paslaugų efektyvumui; piliečiams sukuriamos galimybės dalyvauti planuojant ir teikiant paslaugas.

3. Politikų ir administracijos kooperacija. Renkami atstovai nustato užduotis ir kontroliuoja administracijos vykdymą, kuri savo ruožtu teikia kvalifikuotas konsultacijas ir operatyvią informaciją renkamai valdžiai. Administracija visiškai atsakinga už numatytų uždavinių įgyvendinimą, rodant iniciatyvą be detalios politinės priežiūros.

4. Decentralizuota vadyba. Santykiai tarp administracijos ir politikų, taip pat kaip ir tarp skirtingų administracijos hierarchinių lygių, apibūdinami atsakomybės delegavimu kartu su laukiami) rezultatų monitoringu. Atsakomybė perkeliama sąveikos su vartotoju link. Funkciniams departamentams suteikiamas į produktą orientuotas biudžetas bei diskrecija užimtumo, išteklių ir apmokėjimo už ekonomiškai pozityvų elgesį srityse.

5. Kontroliavimas ir atsiskaitymas. Planavimo, koordinavimo ir kontroliavimo sistemos sudaro sąlygas nuolat tobulinti paslaugas ir prilaikyti prie vietos poreikių. Tarp kilko, tai užtikrina į produktą orientuotą atsiskaitymo sistemą, kuri teikia operatyvią informaciją iš funkcinių departamentų į centrinius kontrolės vienetus ir politinę lyderyste.

125

6. Tarnautojų potencialas. Kadangi tarnautojai yra labai brangus ir jautrus vietos savivaldybės resursas, vadyba turi nuolatos skirti dėmesį žmogiškiesiems ištekliams ir jų plėtrai. Tai, kaip tikimasi, yra sėkmingiausiai pritaikoma administracijose su horizontalia hierarchija, lyderystės stiliumi, kuriam būdingas bendradarbiavimas ir orientacija į tarnautojus, atvira komunikacija, verbavimo ir tobulinimo sistemomis, orientuotomis į kokybę, apmokėjimo ir karjeros sistemomis, orientuotomis į vykdymą.

7. Gebėjimai inovacijoms ir konkurencijos plėtros garantija. Analogiškai konkurencijos efektams verslo veikloje, vietos savivaldybė vadovauja veiklai tam. kad motyvuotų naudingus pokyčius ir apie juos informuotų. Tokie palyginimai gali turėti poveikį kitiems vietos įgaliojimams, privatiems tiekėjams, rinkos kainai, vartotojų apklausoms ir kt. Tai sukuria savireguliavimo procesus, kurie turi būti palaikomi moderniais vadybos metodais ir tarnautojų veiksmų laisve .Šie kriterijai sudaro analitinį normatyvinį kontūrą vykdyti (orientuoti) vadybos sistemas vietos savivaldybėse. Jose įgyvendinamas įvairias priemones galima apjungti tokias kryptis:

• Vidinė vietos savivaldybės modernizacija. Ji apima rezultatų kontrolę, kokybės garantiją, biudžeto variantus bei lanksčios darbo organizavimo ir personalo politikos plėtrą.• Orientacija į rinkos veiksnius. Tai apima šiuos instrumentus: konkurencinius pasiūlymus, rinkos tyrimus, organizacinę autonomiją ir pačią stipriausią priemonę -privatizavimą. Ši tendencija visada buvo daug silpnesnė negu pirmoji.• Savivaldybės demokratizacija. Ji apima ir tradicinį piliečių dalyvavimą priimant administracinius sprendimus procesuose, ir valdžios uždavinių perdavimą atgal pilietinei visuomenei. Ši tendencija yra nedidelės apimties.Svarbu pažymėti, kad iš šių trijų krypčių vidinė modernizacija vyko nuolatos

nuo pat pradžių ir vyravo vietos savivaldybės reformose. Tačiau naujos reformos apima daug daugiau negu paprasta vidinė modernizacija; aukščiau ir už vidinius pokyčius yra siekis pakeisti sąveiką, viena vertus, tarp valdžios ir rinkos bei antra vertus, tarp valdžios ir visuomenės.

Vietos savivaldybės išorinė aplinkaVietos savivaldybės išorinei aplinkai daromas spaudimas iš dviejų pusių: iš

vienos - ryškiai keičiasi visuomenės lūkesčiai dėl vietos savivaldybės ir jos paslaugų, ypač ekonominiuose santykiuose, vaidmens; iš kitos - vidinis modernizavimas sukelia stresus bei konfliktus ir esamose politinės kontrolės struktūrose, ir esamose išteklių įsigijimo sistemose. Iššūkis vietos savivaldybėms - išlaikyti balansą tarp nuolat besikeičiančių spaudimų.

Pažymėtina centrinės valdžios lygmens įtaka vietos savivaldybėms. Ji reiškiasi dviem kryptimis. Iš pradžių vietos savivaldybė organizuoja paslaugų teikimą iki įstatymų leidžiamosios valdžios nustatytų ribų. Ši valdžia gali, pavyzdžiui, užkirsti kelią sudaryti kontraktą su išoriniais tiekėjais. Antra, politiniai debatai ir NVV problemos svarstymai iš esmės vyksta nacionaliniu lygiu. Vietos savivaldybės yra nacionalinių debatų dalis, o ne savarankiška politinė sistema. Šios dvi įtakos kryptys sudaro būtinas sąlygas patvirtinti rinkos tipo reformoms vietos savivaldybėse .

Taip pat egzistuoja strateginio valdymo iššūkis, bet jo dėmesio centras yra labiau išorinis nei vidinis. Didelės savivaldybės, ypač didmiesčių, pasiekė daug didesnę pažangą vidinėje modernizacijoje nei modemizuodamos savo santykius su išorine aplinka.

126

Pastebima, kaip strateginio valdymo problema arba galimybė, nauja valdymo išorinė aplinka reikalauja iš savivaldybės daugiau iniciatyvos įgyvendinant plačius visuomeninius pokyčius. Vadinasi, vidinių strateginio valdymo galimybių plėtra yra sėkmingo išorinės aplinkos valdymo prielaida.Naujas išorinės aplinkos valdymas susideda iš trijų plačių dalių.

• Pirma, uždavinius perduodant iš vyriausybės pilietinei visuomenei reikia iš naujo apibūdinti vietos savivaldybės vaidmenį ir uždavinių pobūdį. Šis naujas apibūdinimas negali būti izoliuotas nuo daugelio kultūrinių ir socialinių faktorių, kurie sudaro kitą išorinės aplinkos aspektą: skirtingos šalys ir kultūros kartais kelia labai skirtingus reikalavimus vietos savivaldybei.

• Antra, pereinant laiduotojo vaidmens teikiant paslaugas link, kartu siekiama orientuotis į rezultatų efektyvumą ir veiksmingumą, reikia reorganizuoti vietos savivaldos sistemas, atsižvelgiant į resursų įsigijimą ir paslaugų paskirstymą. Tai apima marketingo vadybos problemas (kas yra mūsų klientas ir kokią kainą mes siūlome?) ir gamybos (pirkimo) valdymo problemas (ar mes gaminame, ar perkame, ir kaip užtikriname kokybę?). Šios problemos siejamos su nauju strateginiu valdymu. Kai vietos savivaldybės pagrindine funkcija pamažu tampa paslaugų laidavimas, o tik po to teikimas, jos susiduria su būtinybe valdyti ir tiekimo grandinę, ir kainą, kurią siūlo vartotojui.

• Trečia, NVV reformos vietos savivaldybėje reikalauja reorganizuoti išorinę aplinką su demokratine politine valdžia. Šios reformos apima vietos savivaldybės decentralizavimą, atsakomybės už rezultatus pasiskirstymą žemėjimo kryptimi ir tradiciškai ryškių skirtumų tarp politikos formavimo ir įgyvendinimo susiliejimą. Tokie pokyčiai iškelia svarbių klausimų apie demokratinę politinę kontrolę ir viešąją atsakomybę, pagrįstą tiek politikų, tiek administracijos pastangomis, tobulinant santykius tarp jų.

Novatoriškas išorinės vietos savivaldybės aplinkos valdymas parodo, jog tai yra kažkas iš terra incognita, kuriai būdinga daug neatsakytų klausimų, nors kai kurios visuotinės problemos iš dalies sprendžiamos. XXI a. pradžia kelia iššūkį vietos savivaldybei, todėl reikia tobulinti eksperimentinius metodus, nelaukiant aiškios, baigtos teorijos, arba perimti viešojo sektoriaus praktikos geriausius pasiūlymus.

Viešųjų uždavinių perdavimas pilietinei visuomeneiAtsakomybės už atliekamus uždavinius perkėlimo iš viešojo sektoriaus

tendencijai daugiau dėmesio skiriama nacionaliniu lygiu. Vis dėlto ši tendencija gali būti matoma ir vietiniu lygiu. Šis procesas dažnai vadinamas vyriausybės uždavinių perdavimu. Jį sąlygoja daugybė faktorių: kalbų apie ..taupią vyriausybę" (lean govcrnmcnt), tariamų ar realių problemų, susijusių su didžiule viešojo administravimo našta, viešųjų finansų ir mokesčių mokėtojų nepasitenkinimo krizėmis, idėjų apie teisių suteikimą piliečiams vietoj ..valstybės auklių " ir t. t.. Kad ir kokie nevienalyčiai šie skirtingi faktoriai gali būti. tendencijos esmė reikalavimas naujai apibrėžti sąveiką tarp viešojo sektoriaus ir pilietinės visuomenės. Nauja vyriausybės koncepcija suteikti teisių, galimybių ir garantijų apsirūpinti viešosiomis gėrybėmis, o ne tiesiogiai jas teikti. Net jei nėra bendro sutarimo dėl to. kaip arba kiek viešųjų gėrybių valstybė turėtų tiesiogiai teikti, laiduojanti vyriausybė būtinai turėtų atsisakyti kai kurių uždavinių.

Globali valstybių valdymo užduočių plėtra susijusi su socialinių programų reguliavimu iš naujo pirmenybę teikiant fiskaliniam stabilumui. Sisteminė politikos reforma gali būti pateikiama ir greta daug platesnių tikslų, ieškant plėtros naujoms socialinių paslaugų teikimo ir/ar vadybinėms sistemoms, orientuotoms į privatizavimą,

127

dereguliavimą ir decentralizaciją. Remiantis šiuo požiūriu, vietos savivaldybė greičiau turėtų leisti reguliuoti privatų ir visuomeninį sektorius arba viešąsias įstaigas, o ne tiesiogiai teikti paslaugas.Vyriausybės uždavinių perdavimo apimtis praktiškai mažiau priklauso nuo politinių sprendimų priėmimo negu nuo pilietinės visuomenės pasirengimo perimti esmines paslaugas. Perdavimo įvairovė gali pasireikšti priklausomai nuo visuomenės ypatybių laiko atžvilgiu ir tų visuomenių skirtumų. Nors yra daug požymių, rodančių pagrindinę vadybiškumo (managerialism) tendenciją valstybėse, tačiau šis modelis labai netolygiai reiškiasi. Pavyzdžiui, Didžioji Britanija, Naujoji Zelandija, Australija pažengė toliausiai vadybinės valstybės link, tačiau, kaip pažymi c. Polidano. ir daugelis besivystančiųjų šalių sumažino savo valstybės tarnybas ir decentralizavo periferinių tarnybų funkcijų sritį, bet griežtai sustabdė likusias darbotvarkės reformas . Vadinasi, pasikeitimai tobulinant paslaugų tiekimo valdymą vyksta daugelyje šalių, (ačiau labai skiriasi pagrindinės priežastys, išplitimo lygis ir intensyvumas. Kuo geresnis valstybės uždavinių perdavimas turi būti vykdomas diferencijuotai. Nustatant skirtingą konkrečios valstybės veiklos mastą siekiama ne sunaikinti valstybę, bet padidinti valstybinės veiklos naudingumą ir efektyvumą.

Labai sunku net preliminariai įvertinti vyriausybės uždavinių perdavimą. Taip yra dėl to, kad perdavimo vertinimas apima fundamentalius gerovės valstybė prieš privatizavimą ir valstybės kaip kontrolės aparato, valstybės kaip paslaugų teikimo bendrovės arba valstybės kaip laiduotojos vaidmenų - klausimus.Viena vertus, vyriausybės uždaviniu perdavimo formos gali dominuoti dėl vis dar labai reikalingų biurokratizuoto administracinio aparato korekcijų. Pasak šios nuomonės, socialinis perdavimas pagerina paslaugų proceso lankstumą, suteikdamas pasirinkimo teisę sudarant sutartis ir vykdant privatizaciją. Taip perdavimas sukuria korekcijos mechanizmą neperžengiant administracinių struktūrų modernizavimo ribų.Antra vertus, politinėse ir akademinėse diskusijose kaip ateities vizija svarstoma prielaida apie pilietinės visuomenės viešuosius uždavinius. Gerovės visuomenė" ne, „gerovės valstybė" -galėtų ir turėtų perimti į savo rankas kiek įmanoma daugiau atsakomybės už viešųjų paslaugų teikimą .

Diskusijose pareikštų nuomonių apie viešųjų uždavinių perdavimo procesą nebūtina suderinti. Labai svarbu yra numatyti tokių pasikeitimų tarp administracijos ir pilietinės visuomenės galimybes ir išorinėje aplinkoje pavojus. Tarp siekio sukurti jautresnę ir atsakingesnę valdžią ir aktyviai vykdomos viešojo turto privatizavimo programos nėra esminio loginio prieštaravimo.

[1; 796 – 799; 2; 352-369]

Konstitucijos 10 str. skelbia, kad Lietuvos valstybės teritorija yra vientisa ir nedalijama į jokius valstybinius darinius. Tai parodo valstybės sandaros formą. Lietuva yra unitarinė valstybė ir atskiros teritorijos dalys neturi valstybinių darinių elementų.

Demokratinės valstybės valdymas negali būti sutelkiamas vienos ar kelių aukščiausiųjų institucijų galios ribose ir vykdomas vien centralizuotai. Esant decentralizacijai, centrinės valdžios funkcijos perduodamos savivaldybėms. Joms vadovauja išrinkti vadovai; jos disponuoja patvirtintu biudžetu. Atskiros valstybės teritorijos dalys turi ekonominių, socialinių ir kultūrinių ypatumų, todėl viešųjų reikalų

128

tvarkymas negali būti nutolęs nuo gyventojų bendruomenės. Vietinės bendruomenės interesams atstovauja vietos savivaldybės institucijos, kurios nėra pavaldžios valstybės institucijoms. Tais atvejais, kai su savivaldybės interesais susijusius reikalus svarsto valstybės institucijos, jos apie lai turi pranešti savivaldybei. Valstybės valdžios ir vietos savivaldos institucijų atskyrimas nėra valstybės atsisakymas remti savivaldą.

Savivaldos institucijų organizavimas ir jų veikla yra bet kurios demokratinės santvarkos pagrindas. .Savivaldos teisinis pagrindas yra valstybės įstatymai, savivaldybių veiklos reglamentai ir kili teisės aktai. Vielos savivaldos santykių pagrindinius principus reguliuoja ir Europos vietos savivaldos chartija. Piliečių teisė dalyvauti tvarkant viešuosius reikalus pripažįstama kaip vienas iš demokratijos principų. Todėl Europos vietos savi-valdos chartija numato, jog vietos savivaldos principą turi pripažinti šalies vidaus įstatymai, o kur būtina, - ir konstitucija (2 str.). Europos vietos savivaldos chartija yra Europos Tarybos dokumentas, sudarytas Strasbūre 1985 m. spalio 15 d. anglų ir prancūzų kalbomis. Lietuvos Respublikos Seimas ją ratifikavo 1999 m. gegužės 25 d.

Vietos savivalda įstatymais laiduojama savivaldybėms - valstybės teritorijos administraciniams vienetams. Vielos savivalda suprantama kaip valstybės teritorijos administracinio vieneto - savivaldybės - teisė laisvai ir savarankiškai tvarkytis pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją ir įstatymus per gyventojų tiesiogiai išrinktų atstovų savivaldybės tarybą bei jos sudarytas vykdomąsias institucijas (Lietuvos Respublikos vielos savivaldos įstatymo 3 str. 2 d.).

Vietos savivalda - tai vietos valdžios organų teisė ir gebėjimas tvarkyti ir valdyti įstatymų nustatytose ribose pagrindine viešųjų reikalų dalį, už lai prisiimant visą atsakomybę ir vadovaujantis vielos gyventojų interesais (Europos vietos savivaldos chartijos 3 str. 1 d.).

Reglamentuojant vietos savivaldybių ir valstybės institucijų santykius, yra nustatomas šių santykių mechanizmas. Konstitucinės teisės doktrinoje santykiai tarp centrinės valdžios ir vietos valdymo organizavimo aiškinami per vielos savivaldos sistemas.Vietos savivalda Europoje ir Lietuvoje pradėjo kurtis dar viduramžiais. XIX a. pasaulyje susikūrė ir iki šiol veikia trys pagrindinės vielos savivaldos sistemos:

- anglosaksų, kurioje visiškai nėra jokių centrinės valdžios institucijų atstovų vietose, municipalitetai savarankiškai vykdo valdžią savo įgaliojimų ribose (pažeidus įgaliojimų ribas, vyriausybė gali įsikišti):- prancūzų, leidžianti centrinės valdžios įsikišimą per specialiai skiriamus atstovus ar kitomis formomis:- vokiečių, pagal kurią vietos savivaldos institucijos veikia valstybės įgaliojimu, o bendruomenė savarankiškai ir savo atsakomybe sprendžia uždavinius savo lygmenyje pagal įstatymų reikalavimus.Lietuvos Respublikos Konstitucijos 120 str. numato, kad valstybė remia

savivaldybes. Savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Konstitucinis vietos savivaldos organų savarankiškumo principas reiškia, kad savo kompetencijos ribose jie laisvi reikšti iniciatyvi) ir priiminėti sprendimus. Jų priimtas teisėtas sprendimas neturi būti suderinamas ar vėliau patvirtinamas valstybės organų ir negali būti pakeistas administracine tvarka. Tačiau savivaldos institucijos veikia teritorijoje, kuri tuo pačiu melu yra valstybės teritorija, todėl vienas iš savivaldos principų yra valstybės ir savivaldybės interesų derinimas.

129

Konstitucijoje vietos savivalda įtvirtinama kaip savaveiksmiškais pagrindais veikianti vielos viešojo administravimo sistema, kuri tiesiogiai nėra pavaldi valstybės valdžios institucijoms. Konstitucinių normų analizė leidžia išskirti šiuos konstitucinius vielos savivaldos principus: atstovaujamosios demokratijos, vykdomųjų institucijų atskaitingumo atstovybei, savivaldybių veiklos laisvės ir savarankiškumo pagal įstatymo apibrėžtas ribas, savivaldybės ir valstybės interesų derinimo (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1998 m. vasario 18 d. nutarimas „Dėl Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo pakeitimo ir papildymo bei Vyriausybės atstovo įstatymo pripažinimo netekusiu galios įstatymo ir Lietuvos Respublikos Seimo 1996 m. gruodžio 12 d. nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos Valstybės valdymo tarnybos „A" lygio valdininkų pareigybių sąrašo papildymo" atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai").

Pagal Europos vietos savivaldos chartiją savivaldos teisę turi tarybos ar susirinkimai, sudaryti slapiu balsavimu, tiesioginių, lygių ir visuotinių rinkimų būdu laisvai išrinkti nariai, kurie gali turėti joms pavaldžius vykdomuosius organus. Ši nuostata neturi daryti įtakos galimybei piliečiams rinktis į susirinkimus, rengti referendumus ar naudoti bet kurią kitą tiesioginę piliečių dalyvavimo formą, kur lai leidžia Statulas. Pvz., anglosaksų teisinės sistemos šalyse savivaldos (municipalinės) teisės vienas iš požymių apibūdinamas, kad lai yra teisė, veikianti valstybės viduje, priešingai tarptautinei teisei2. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 str. skelbia, jog savivaldos teisė laiduojama įstatymo numatytiems valstybės teritorijos administraciniams vienetams. Ji įgyvendinama per savivaldybių tarybas. 1996 m. gruodžio 12 d. buvo priimtas Lietuvos Respublikos Konstitucijos pakeitimas, ir dabar savivaldybių tarybų narius renka trejiems metams administracinio vieneto gyventojai - Lietuvos Respublikos piliečiai, remdamiesi visuotine, lygia ir tiesiogine rinkimų teise, slaptu balsavimu.

Be piliečių dalyvavimo rinkimuose, yra kilos tiesioginės demokratijos formos vietos savivaldybėje:

- sueigos,- apklausos,- peticijos,- gyventojų tiesioginis dalyvavimas rengiant sprendimų projektus.Gyventojų bendruomenę savivaldybėje atstovauja gyvenamosios vietovės

bendruomenės atstovas, kuris rūpinasi bendruomenės interesais ir atstovauja bendruomenei seniūnijoje, prireikus - ir savivaldybės institucijose bei savivaldybės teritorijoje veikiančiose valstybės įstaigose. Taip pat jis supažindina seniūnijos, kuriai priskirta bendruomenės teritorija, seniūną apie viešus bendruomenės reikalus. Jeigu reikalai susiję su seniūno veikla, gyvenamosios vietovės bendruomenės atstovas gali apie juos pranešti merui. Gyvenamosios vietovės bendruomenės atstovas pareigas atlieka visuomeniniais pagrindais (Vietos savivaldos įstatymo 32 str.).

Vietos savivalda yra sudedamoji demokratijos procesų dalis ir viena iš tautos valios išraiškos formų. Vielos savivalda konkretizuoja ir praplečia piliečių teises bei pareigas.

Svarbiausia vietos savivaldos garantija - įstatymų numatytas draudimas apriboti vietos savivaldos teises. Gyventojų sprendimai, priimti tiesioginės demokratijos būdu, negali būti panaikinti. Savivaldos institucijų sprendimai kompetencijos ribose yra privalomi visiems subjektams, kuriems jie adresuoti.

Lietuvos Respublikos Konstitucijos X skirsnis „Vietos savivalda ir valdymas" reglamentuoja vietos savivaldą ir valdymą Lietuvoje. Savivaldos institucijų organizavimo

130

ir veiklos tvarką nustato įstatymas. Dabar galiojantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymas priimtas 2000 m. spalio 12 d. Vietos savivaldą ir valdymą bei vielos savivaldos ir valstybės institucijų santykius reguliuoja daugelis teisės aklų. Jų nuostatas apžvelgsime vėliau.

Savivalda suponuoja tam tikrą veiklos laisvę ir savarankiškumą, ne-priklausomumą nuo valstybės valdžios institucijų. Tačiau ši laisvė nėra beribė, o savarankiškumas nėra galimybė ignoruoti valstybės interesus. Todėl ypač svarbus yra savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principas. Vienu atveju tai reiškiasi valstybei įvairiais būdais ir formomis remiant savivaldybes, kilu - koordinuojant bendrus veiksmus, kai siekiama svarbių socialinių tikslų, trečiu - valstybei įstatymo apibrėžtomis formomis prižiūrint savivaldybių veiklą (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1998 m. vasario 18 d. nutarimas „Dėl Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo pakeitimo ir papildymo bei Vyriausybės atstovo įstatymo pripažinimo netekusiu galios įstatymo ir Lietuvos Respublikos Seimo 1996 m. gruodžio 12 d. nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos Valstybės valdymo tarnybos „A" lygio valdininkų pareigybių sąrašo papildymo" atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai").

Vietos savivaldos esmė. Nagrinėjant savivaldybių institucijas ir jų funkcijas pirmiausia reikia aptarti pačią savivaldos esmę. Pažymėtina, kad savivaldybių, arba kaip priimta vartoti kitų šalių praktikoje municipalitetų, vieno modelio pasaulyje nėra. Savivaldybių dydžiai, jų veiklos formos, funkcijos, santykiai su kitomis valdžios institucijomis įvairiose šalyse yra skirtingi. Šalių municipalinė teisė gali būti panaši tik savivaldybių atstovaujamų darinių rinkimais bei jų institucijų formavimu.

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio pirmoje dalyje įtvirtinta nuostata, kad savivaldos teisė užtikrinama įstatymo nustatytiems valstybės teritorijos administraciniams vienetams. Ji įgyvendinama per atitinkamas savivaldybių tarybas. Antroje šio straipsnio dalyje nustatyta, kad savivaldybių tarybų nariais Lietuvos Respublikos piliečius ir kitus nuolatinius administracinio vieneto gyventojus pagal įstatymą ketveriems metams renka Lietuvos Respublikos piliečiai ir kiti nuolatiniai administracinio vieneto gyventojai remdamiesi visuotine, lygia ir tiesiogine rinkimų teise, slaptu balsavimu. O ketvirtoje dalyje sakoma, kad Lietuvos Respublikos įstatymams. Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimams tiesiogiai įgyvendinti savivaldybės taryba sudaro jai atskaitingus vykdomuosius organus.

Panašiai savivaldos teisę apibrėžia ir Europos vietos savivaldos chartija. Jos 3 straipsnyje sakoma, kad savivaldos teisę įgyvendina tarybos arba susirinkimai, kurie sudaryti slaptu balsavimu, tiesioginių, lygių ir visuotinių rinkimų būdu bei gali tureli jiems pavaldžius vykdomuosius organus. Tarptautinės vietos savivaldybių sąjungos Pasaulio vietos savivaldybių deklaracijos 2 straipsnyje nurodyta, kad savivaldos teisę įgyvendina asmenys arba atstovaujamieji dariniai, periodiškai laisvai išrinkti arba paskirti išrinkto da-rinio atstovų. Tačiau administracinės teisės pažinimo dalykas yra administraciniai teisiniai santykiai, todėl savivaldos atstovaujamųjų institucijų rinkimo, jų sudarymo ir panašiai mes nenagrinėsime. Šie dalykai išsamiai aptariami Lietuvos teisės universiteto mokslininkų išleistame Lietuvos Konstitucinės teisės vadovėlio XVI skyriuje. Manome, kad administracinės teisės dalykui svarbiau žinoti savivaldybių institucijų funkcijas, atsklei-džiančias tuos socialinius bei ūkinius dalykus bei kilus žmonių viešuosius reikalus, kuriuos savivaldybės administruoja. Savo aklais jos įgyvendina vietos savivaldą, kuri 1994 m. liepos 7 d. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatyme (vėliau pakeistame ir

131

papildytame) įvardijama kaip valstybės teritorijos administracinis vienetas, turintis juridinio asmens statusą bei Lietuvos Respublikos Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, įgyvendinamą per savivaldybės tarybą. Kaip matome, žodis „savivaldybė" turi dvi pra-smes. Tai valstybės teritorijos administracinis vienetas, turintis vietos savivaldos teisę, ir kartu juridinis asmuo, kaip viešojo administravimo subjektas, kuriam pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją. Vietos savivaldos įstatymą bei kitus teisės aktus suteiktos viešojo administravimo funkcijos administruoti atitinkamos teritorijos vietos žmonių bendruomenių reikalus.

Vokiečių autorius Horstas Kanitzas savo leidinyje „Pilietis ir savivaldybė", kurį Konrado Adenauerio fondas Baltijos šalinis 1995 m. publikavo Lietuvoje, teigia, kad vietiniais reikalais vadinamos problemos, kurios atsiranda dėl didesnės žmonių grupės bendro gyvenimo bei bendros jų ūkinės veiklos tam tikroje ribotoje erdvėje ir kurias savivaldybė gali išspręsti savo jėgomis. Prie tokių problemų jis priskiria vandens, energijos bei dujų tiekimą; kelių tiesimą ir miesto transporto organizavimą; vaikų darželius ir mokyklas; senelių, vaikų ir jaunimo namus; ligonines; sporto įrenginius ir žaliąsias zonas; muziejus, bibliotekas, teatrus; gatvių tvarkymą, šiukšlių išvežimą, kanalizacijos vandenų valdymą. Galima teigti, kad panašaus pobūdžio vietos savivaldybių funkcijos nustatomos ir mūsų šalyje, tačiau kartu būtina pažymėti, kad jos dažnai horizontaliai persipina su valstybės institucijų vykdoma veikla. Tai labai stipriai buvo jaučiama praėjusiame dešimtmetyje, kai ekonominės ir socialinės sanklodos mūsų šalyje transformavosi iš vadinamųjų socialistinių struktūrų į demokratines. Todėl neatsitiktinai Vietos savivaldos įstatymas daug kartų buvo keičiamas arba taisomas. Šis procesas tęsiasi dar ir dabar. Vis dėlto kai kuriose ūkio ir socialinėse veiklos srityse vietose jau klostosi tam tikros tradicijos. Šiuo metu jau galima sakyti, kad vietos savivaldybių institucijų funkcijos, nors dar dažnai keičiamos, bet vis aiškiau apibrėžiamos įstatymuose ir jas įgyvendinant vietose ar, kitaip tariant, vykdant taip pat jau formuojama atitinkama praktika.

5. PAGRINDINĖS LIETUVOS VALSTYBĖS INSTITUCIJOS

5.1 PARLAMENTAS IR PARLAMENTARIZMAS; 5.2 ATSTOVAUJAMOJI VALSTYBĖS VALDŽIOS INSTITUCIJA LIETUVOJE – SEIMAS. SEIMO RINKIMŲ TVARKA; 5.3 SEIMO STRUKTŪRA: PIRMINIKAS, VALDYBA, KOMITETAI IR KOMISIJOS, SENIŪNŲ SUEIGA, FRAKCIJOS; 5.4 SEIMO KOMPETENCIJA, FUNKCIJOS. SEIMO STEIGIAMOS INSTITUCIJOS

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 76 str. nustatyta, kad Seimo struktūrą ir darbo tvarką nustato Seimo statutas. Vadinasi, Seimui suteikta teisė pačiam nustatyti savo struktūrą ir darbo tvarką. Atsižvelgiant į Seimo kaip įstatymų leidybos valdžios konstitucinį statusą turinčios institucijos tikslus, turi būti sukurta tokia Seimo struktūra ir demokratiniais principais pagrįsta darbo tvarka, kad šalyje esant bet kokiai situacijai, Tautos atstovybė galėtų konstruktyviai, efektyviai ir nepertraukiamai įgyvendinti aukščiausiąją suverenią Tautos galią (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1994 m. vasario 24 d. nutarimas „Dėl Lietuvos Respublikos Seimo statuto II dalies 9, 9(3), 9(6), K) ir 10(1) straipsnių atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai").

Parlamento darbui ir posėdžiams vadovauja Seimo Pirmininkas ir jo pavaduotojai, kurių negali būti daugiau kaip penki, (statymų projektams nagrinėti ir

132

kitiems Konstitucijoje numatytiems dokumentams rengti Seimas iš savo narių sudaro komitetus. Nenuolatinio aktualumo klausimams spręsti Seimas iš savo narių gali sudaryti komisijas. Politinės partijos ir organizacijos savo politinėms pažiūroms reikšti ir tikslams įgyvendinti gali sudaryti Seimo narių frakcijas, vadovaujamas seniūnų. Tarp frakcijų bei kitiems ryšiams palaikyti veikia Senumų sueiga. Seimo organizaciniam darbui garantuoti yra sudaroma Seimo valdyba.Seimo statute įvardyti parlamento struktūriniai padaliniai turi užtikrinti darnią institucijos veiklą. Todėl rekomenduotina susipažinti su minėtų Seimo struktūrinių padalinių veiklos galimybėmis.

Seimo PirmininkasTai parlamento vadovas, turintis tik šiai pareigybei būdingų įgaliojimų. Seimo

narys, išrinktas Seimo Pirmininku arba laikinai einantis jo pareigas, turi sustabdyti savo veiklą Seimo narių frakcijoje. Šiuo reikalavimu norima pabrėžti, jog asmuo, vykdydamas Seimo Pirmininko pareigas, turi vadovauti visam parlamentui, o ne daliai. Seimo Pirmininko įgaliojimai yra numatyti Seimo statuto 29 str.:

1) vadovauja Seimo darbui ir atstovauja Seimui;2) per 10 dienų nuo priėmimo patvirtina parašu Seimo priimto įstatymo teksto

autentiškumą ir perduoda jj Respublikos Prezidentui pasirašyti, per 10 dienų pasirašo Seimo statulą ir jo pakeitimus; per 3 dienas pasirašo įstatymus, kurių Respublikos Prezidentas per 10 dienų po įteikimo nepasirašo ir negrąžina Seimui pakartotinai svarstyti, bei juos oficialiai paskelbia;

3) per 10 dienų nuo priėmimo pasirašo Seimo nutarimus bei kitus Seimo priimtus aklus;

4) per 24 valandas pasirašo Seimo posėdžių protokolus, taip pal Seimo valdybos sprendimus, jeigu pats jiems pirmininkauja;

5) laikinai eina Respublikos Prezidento pareigas arba laikinai pavaduoja Respublikos Prezidentą Konstitucijos 89 str. numatytais atvejais;

6) teikia Seimo Pirmininko pavaduotojų kandidatūras Seimui;7) Konstitucijoje nustatyta tvarka teikia Seimui skirti Konstitucinio Teismo

teisėjų kandidatūras;8) teikia Seimui skirti ir atleisti Seimo kontrolierių ir Seimo kontrolierių

įstaigos vadovo kandidatūras;9) Konstitucijos ir įstatymų numatytais atvejais teikia Seimui skirti ir atleisti

valstybės institucijų vadovų ir jų pavaduotojų kandidatūras;I0)pirmininkauja Seimo ir Seimo valdybos posėdžiams arba paveda tai atlikti

vienam iš savo pavaduotojų;11)teikia Seniūnų sueigai sesijos darbų programos ir savaitės bei dienos

posėdžių darbotvarkių projektus arba paveda tai atlikti vienam iš savo pavaduotojų:12)teikia Seimo valdybos posėdžių darbotvarkės projektą arba paveda tai

atlikti vienam iš savo pavaduotojų;13)vykdo kilus šiame Statute numatytus įgaliojimus.Vykdydamas savo įgaliojimus, Seimo Pirmininkas leidžia potvarkius. Seimo

Pirmininkas, o kai jo nėra, Pirmininko pavaduotojas, jeigu pats nepirmininkauja posėdžiui, bet kuriuo svarstomu klausimu gali be eilės Seimo posėdžiuose išsakyti savo arba Seimo valdybos nuomonę. Seimo sesijos melu Seimo Pirmininkas, jo pavaduotojai ne rečiau kaip kartą per mėnesį atsako j Seimo narių iš anksto raštu pateiktus klausimus dėl savo veiklos.

133

Seimo Pirmininko teikimu Seimas vieną iš Seimo Pirmininko pavaduotojų paskiria Seimo Pirmininko pirmuoju pavaduotoju. Seimo statulas numato lokius Seimo Pirmininko pavaduotojų įgaliojimus:

1. Seimo Pirmininko pavaduotojai atlieka .Seimo Pirmininko jiems pavestas funkcijas.2. Seimo Pirmininko pavaduotojai per 24 valandas pasirašo Seimo posėdžių protokolus, taip pat Seimo valdybos sprendimus, jeigu jie Seimo Pirmininko pavedimu vadovavo šiems posėdžiams.3. Seimo Pirmininką, laikinai išvykusį arba susirgusį ir dėl to laikinai negalintį eiti savo pareigų, tuo metu pavaduoja Seimo Pirmininko pirmasis pavaduotojas arba Seimo pavedimu - kitas pavaduotojas.4. Jeigu Konstitucijos 89 str. numatytais atvejais Seimo Pirmininkas laikinai eina Respublikos Prezidento pareigas ir netenka savo įgaliojimų Seime, Seimo Pirmininko pareigas Seimo pavedimu laikinai eina jo pavaduotojas.5. Nutarimą pavesti laikinai eili .Seimo Pirmininko pareigas arba jį pavaduoti (išankstinį arba konkrečiu atveju) Seimas priima Seimo Pirmininko teikimu.

Seimo valdybaSeime veikia Seimo valdyba, kurios pagrindinis uždavinys - spręsti or-

ganizacinius Seimo darbo klausimus ir teikti patarimus Seimo Pirmininkui, kai jis to prašo. Seimo valdyba sudaroma iš Seimo Pirmininko, jo pavaduotojų ir Seimo opozicijos lyderio. Seimo valdybos sudėtį nutarimu tvirtina Seimas. Seimo statuto 32 str. numato, jog Seimo valdyba:

1) skirsto valstybės biudžeto įstatymo nustatytas Seimo lėšas, svarsto ir tvirtina Seimo išlaidų sąmatas;2) komitetų teikimu svarsto ir siunčia į komandiruotes Seimo narius su raštiškomis Seimo, valdybos, komitetų užduotimis; tvirtina komandiruočių ataskaitas;3) komitetų ar frakcijų teikimu svarsto ir pritaria .Seimo narių išvykoms ne Seimo lėšomis sesijos metu;4) prireikus apsvarsto Seimo sesijos darbų programos, savaitės bei dienos posėdžių darbotvarkių projektus ir teikia išvadas Seniūnų sueigai arba Seimui;5) šaukia neeilinius Seimo posėdžius, nustato posėdžių laiką;6) tvirtina preliminarų Seimo sesijos posėdžių grafiką;7) prireikus nustato, kurioms institucijoms ar asmenims pagrindinis komitetas privalo nusiųsti įstatymo projektą išvadoms gauti;8) prireikus priima nutarimą, kurj pagrindinį komitetą atleisti nuo šio Statuto 147 str. išdėstytų pagrindinio komiteto prievolių;9) prireikus sudaro darbo grupes įstatymų projektams rengti ir Seimo bei valdybos pavedimams vykdyti;10) padeda organizuoti bendrą komitetų darbą tais klausimais, kurie priklauso kelių komitetų kompetencijai;11) tvirtina Seimo kanceliarijos struktūrą, sudaro Seimo kanceliarijos etatų sąrašą ir nustato atlyginimus;12) tvirtina Seimo kanceliarijos nuostatus ir reglamentą;13) sprendžia kitus Seimo darbo organizavimo klausimus, kurie pagal šį Statutą nepriskirti kitoms Seimo institucijoms ar pareigūnams.

134

Seimo valdybos posėdžius šaukia ir jiems vadovauja Seimo Pirmininkas arba jo įgaliotas Seimo Pirmininko pavaduotojas. Stebėtojais Seimo valdybos posėdžiuose gali dalyvauti kiti Seimo nariai, Respublikos Prezidento ir Vyriausybės nuolatiniai atstovai. { Seimo valdybos posėdžius gali būti kviečiami ir kiti asmenys. Klausimus svarstyti valdybai gali teikti valdybos nariai, komitetai, komisijos, frakcijos ir Seimo kancleris. Svarstyti teikiami Seimo valdybos dokumentų projektai, pasirašyti iniciatorių, perduodami Seimo Pirmininkui ar jo įgaliotam Seimo Pirmininko pavaduotojui. Pastarieji, jais remdamiesi, parengia posėdžio darbotvarkę. Seimo valdybos sprendimai priimami atviru balsavimu paprasta posėdyje dalyvaujančių narių balsų dauguma, kai posėdyje dalyvauja ne mažiau kaip pusė valdybos narių. Jeigu balsai pasidalija po lygiai, priimamas tas sprendimas, už kurį balsavo Seimo Pirmininkas, o jei jo nėra, - posėdžiui pirmininkaujantis Seimo Pirmininko pavaduotojas. Seimo nariams per komitetus ir frakcijas pranešama apie Seimo valdybos sprendimus ne vėliau kaip per 3 darbo dienas nuo sprendimo priėmimo sesijos metu arba ne vėliau kaip per savaitę kitos sesijos pradžioje.

Komitetai ir frakcijos gali apskųsti Seimo valdybos sprendimus Seimui, jeigu manoma, kad jie pažeidžia ar riboja Seimo nario, frakcijos ar komiteto teises, kad priimti viršijant valdybai suteiktus įgaliojimus. Tokius skundus nagrinėja ir sprendžia Seimas išklausęs Etikos ir procedūrų komisijos išvadų.

Seimo komitetai ir komisijosĮstatymų projektams nagrinėti bei kitiems Seimo kompetencijai Konstitucijos

priskirtiems klausimams rengti Seimas pirmojoje sesijoje iš savo narių sudaro komitetus. Juose turi būti ne mažiau kaip 7 ir ne daugiau kaip 17 Seimo narių (išskyrus Europos reikalų komitetą) pagal proporcinį atstovavimo frakcijoms principą. Šis principas numato, jog didesnė Seimo frakcija turi teisę į proporcingai daugiau vietų kiekviename komitete. Tačiau tikslus kiekvieno komiteto narių skaičius nustatomas Seimo nutarimu. Europos reikalų komitetas sudaromas ne mažiau kaip iš 15 Seimo narių pagal proporcinį atstovavimo frakcijoms principą. Europos reikalų komiteto nariais gali būti Seimo nariai, dirbantys kituose komitetuose, taip pat Seimo valdybos nariai. Komitetų sudėtį ir komitetų narių pavaduotojus tvirtina Seimas, balsuodamas už visą komiteto narių ir jų pavaduotojų sąrašą. Tam tikroms veikloms kryptims komitetai gali sudaryti pakomitečius. Pakomitetį gali sudaryti ne mažiau kaip 5 nariai.Seime yra sudaromi šie komitetai:

1. Aplinkos apsaugos;2. Biudžeto ir finansų;3. Ekonomikos;4. Europos reikalų;5. Kaimo reikalų;6. Nacionalinio saugumo ir gynybos;7. Socialinių reikalų ir darbo;8. Sveikatos reikalų;9. Švietimo, mokslo ir kultūros;10. Teisės ir teisėtvarkos;11. Užsienio reikalų;12. Valstybės valdymo ir savivaldybių;13. Žmogaus teisių.

135

Seimo komitetai yra atsakingi ir atskaitingi Seimui. Kiekvienos kitos eilinės sesijos pradžioje gali būti išklausoma komitetų darbo ataskaitų. Komitetai privalo nustatytu laiku apsvarstyti ir pateikti išvadas dėl jiems svarstyti perduotų klausimų, atlikti kitas Seimo pavestas užduotis. Komitetai yra atsakingi, kad laiku būtų nustatytas tam tikrų įstatymų ir kitų teisės aklų reikalingumas, pagal jų veiklos kryptis ir kompetenciją inici-juotas jų rengimas ir užsakytos išsamios išvados dėl jų projektų. Seimo komitetai dirba pagal pasitvirtintus planus, suderintus su Seimo sesijos darbų programa. Šiuose planuose nurodomi atsakingi vykdytojai ir atlikimo terminai. Komitetų darbo planai ir posėdžių darbotvarkės paskelbiamos viešai. Komitetų veiklą koordinuoja Seimo Pirmininkas, Seimo valdyba pagal Seimo sesijų darbų programas ir komitetų darbo planus. Komitetai gali pasitvirtinti darbo tvarkos taisykles, neprieštaraujančias Seimo statutui. Svarstytiniems klausimams parengti komitetai iš savo narių gali sudaryti parengiamąsias darbo grupes. Į jas gali būti įtraukti davę sutikimą kiti Seimo nariai, taip pat valstybės institucijų, partijų ir visuomeninių organizacijų atstovai, ekspertai bei mokslininkai. Lėšos lokių grupių ekspertams skiriamos pagal patvirtintą komiteto išlaidų sąmatą. Seimo statuto 49 str. apibrėžti Seimo komitetų įgaliojimai. Seimo komitetai įgalioti:

1) svarstyti įstatymų projektus, rengti išvadas ir nagrinėti klausimus, perduotus komitetui svarstyti;

2) savo iniciatyva arba Seimo pavedimu rengti įstatymų, kilų Seimo priimamų teisės aktų projektus, aptarti naujų įstatymų ar jų pataisų reikalingumą;

3) rengti ir teikti Seimui projektus dėl įstatymų derinimo, papildymo, prieštaravimų. pašalinimo;

4) svarstyti Vyriausybės programą; savo iniciatyva arba Seimo pavedimu svarstyti Vyriausybės arba kitų valstybės institucijų veiklos programas pagal atskiras sritis ir teikti Seimui savo išvadas;

5) svarstyti savo kompetencijos ribose valstybės institucijų vadovų, kuriuos skiria Seimas arba kuriuos skiriant reikia Seimo pritarimo, ir jų pavaduotojų kandidatūras, taip pat tų pareigūnų atleidimo klausimus;

6) preliminariai svarstyti Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projektą bei biudžeto įvykdymo apyskaitą;

7) nagrinėti ir kontroliuoti einamųjų melų valstybės biudžeto lėšų naudojimo ekonominį efektyvumą; svarstyti ir teikti išvadas bei siūlymus dėl Vyriausybės pateikto kitų melų valstybės biudžeto projekto straipsnių ir programų, komiteto kompetencijai priskirtų klausimų, siekti racionalaus programų parinkimo ir asignavimų jam paskirstymo;

8) svarstyti siūlymus dėl ministerijų ir kitų valstybės institucijų steigimo ar panaikinimo;

9) atliekant parlamentinę kontrolę, išklausyti ministerijų ir kilų valstybės institucijų informacijas bei pranešimus dėl Lietuvos Respublikosįstatymų ir kilų Seimo priimtų aklų vykdymo; savo iniciatyva arba Seimo pavedimu atlikti atskirų problemų parlamentinį tyrimą ir (eikli Seimui savo išvadas; savo iniciatyva arba Seimo pavedimu svarstyti Seimui atskaitingų valstybės institucijų melų veiklos ataskaitas ir teikti Seimui savo išvadas;

10) nagrinėti rinkėjų bei visuomeninių organizacijų pasiūlymus;11) sudaryti komiteto darbo planą, suderintą su Seimo sesijos darbų programa;12) sudaryti komitetui skiriu lėšų išlaidų sąmalą;13) dalyvauti tarpparlamentiniuose Seimo ryšiuose.

136

Tačiau komitetų priimti sprendimai valstybės institucijoms yra rekomendacinio pobūdžio, nors privalu j juos atsakyti. Seimo statute yra numatyta kiekvieno konkretaus komiteto veiklos kryptis.Prireikus Seimas gali sudaryti laikinąsias tyrimo, kontrolės, revizijos, parengiamąsias, redakcines ir kitokias komisijas bet kuriam klausimui ištirti ir kiliems Seimo pavedimams atlikti. Sudarant laikinąsias komisijas, numatomas komisijos narių skaičius proporcinio atstovavimo frakcijoms pagrindu. Seimas tvirtina visą komisijos narių sąrašą. Be to, Seime yra sudaromos nuolatinės Etikos ir procedūrų. Administracinė bei Peticijų komisijos.

Seniūnų sueigaSeime veikia Seniūnų sueiga, į kurią įeina Seimo valdybos nariai ir frakcijų

atstovai. Kiekviena frakcija į Seniūnų sueigą skiria po 1 atstovą nuo 10 frakcijos narių. Kiekviena frakcija papildomai skiria į Seniūnų sueigą po 1 atstovą nuo nevisos dešimties frakcijos narių, jeigu šią nevisą dešimtį sudaro daugiau negu 5 Seimo nariai. Frakcijos, kuriose nėra 10 narių, skiria į Seniūnų sueigą po 1 atstovą.

Pagrindinis Seniūnų sueigos uždavinys - svarstyti Seimo sesijos darbų programas bei posėdžių darbotvarkes ir pritarti joms, derinti Seimo komitetų ir frakcijų darbo organizavimo klausimus, teikti sprendimų šiais klausimais projektus Seimui bei valdybai, taip pat patarimus Seimo Pirmininkui.

Seimo seniūnų sueigos posėdžiai sesijos melu vyksta reguliariai tam paskirtu laiku. Neeiliniai .Seniūnų sueigos posėdžiai šaukiami Seimo Pirmininko, Seimo valdybos, Seniūnų sueigos seniūno arba ne mažiau kaip 1/3 Seniūnų sueigos narių reikalavimu. Apie neeilinių posėdžių laiką ir jų darbotvarkę Seniūnų sueigos nariams turi būti pranešta nc vėliau kaip prieš 6 valandas. Seniūnų sueigos posėdžiams vadovauja seniūnas. Jo pareigas pagal Seniūnų sueigos patvirtintą grafiką, kas savaitę pasikeisdami, eina frakcijų seniūnai. Pirmosios sesijos pirmajam Seniūnų sueigos posėdžiui vadovauja vyriausias pagal amžių frakcijos seniūnas. Seniūnų sueigai svarstyti jos kompetencijai priskirtus klausimus gali siūlyti ir teikti Seimo Pirmininkui ar jo įgaliotam Seimo Pirmininko pavaduotojui Seniūnų sueigos nariai, Vyriausybė, taip pat kiti Seimo nariai (teikiantys įstatymų projektus). Šių pasiūlymų pagrindu Seniūnų sueigos darbotvarkės projektą sudaro Seimo Pirmininkas ar jo įgaliotas Seimo Pirmininko pavaduotojas. Stebėtojų teisėmis Seniūnų sueigos posėdžiuose gali dalyvauti kiti Seimo nariai, Respublikos Prezidento ir Vyriausybės nuolatiniai atstovai. Į Seniūnų sueigos posėdžius gali būti kviečiami ir kiti asmenys. Seniūnų sueigos posėdžiai yra atviri visuomenės informavimo priemonių atstovams.

Seniūnų sueigos įgaliojimai:1) svarsto ir derina iškylančius prieštaravimus dėl Seimo sesijos darbų

programos;2) svarsto savaitės ir dienos posėdžių darbotvarkių projektus ir pritaria jiems;3) svarsto ir derina siūlymus dėl pagrindinio ir papildomo komitetų įstatymo

projektui svarstyti paskyrimo bei dėl preliminarios įstatymo projekto svarstymo Seimo posėdyje datos paskyrimo;

4) svarsto ir derina iškylančius prieštaravimus dėl kitų Seimo darbo organizavimo klausimų;

5) išklauso komitetų pirmininkų ir frakcijų seniūnų pasiūlymus dėl komitetų arba frakcijų tarpusavio ryšių ir teikia pasiūlymus Seimui arba valdybai;

6) teikia Seimo valdybai rekomendacijas dėl jos kompetencijai priskirtų klausimų sprendimo;

137

7) atlieka derinimo (taikinamosios) komisijos vaidmenį iškilus principinio pobūdžio nesutarimams dėl svarbiausių Seime svarstomų klausimų;

8) prireikus nustato, kokioms institucijoms ar asmenims pagrindinis komitetas privalo nusiųsti įstatymo projektą išvadoms gauti.

Seimo kanclerisSeimo kanclerio įgaliojimus reglamentuoja Seimo statuto 31 str. Jame

nurodoma, kad Seimo kancleris yra Seimui bei Seimo valdybai atsakingas ir atskaitingas valstybės tarnautojas - įstaigos vadovas. Seimo kancleris yra Seimo kanceliarijos vadovas, kurį įstatymų nustatyta tvarka viešo konkurso būdu 5 melams skiria ir atleidžia Seimas. Konkurso komisija sudaroma Seimo nutarimu į ją įtraukiant po vieną kiekvienos Seimo frakcijos atstovą. Seimo, kancleriu negali būti skiriamas Seimo narys. Seimo kanclerio pareigos nesuderinamos su dalyvavimu politinės partijos ar politinės organizacijos veikloje.

Seimo statutas numato konkrečius Seimo kanclerio įgaliojimus. Seimo kancleris:

1) prižiūri Seimo ir jo valdybos dokumentų rengimą;2) prižiūri Vyriausybės nariams ir kitų valstybės institucijų vadovams pateiktų

klausimų, paklausimų ir interpeliacijų nagrinėjimą ir teikia apie lai informaciją Seimo nariams;

3) nagrinėja Seimo narių iškeltus klausimus dėl Seimo kanceliarijos darbo, užtikrina Seimo valdybos sprendimų vykdymą;

4) užtikrina Seimo Pirmininko ir jo pavaduotojų rengiamų sesijos darbų programos, savaitės ir dienos posėdžių darbotvarkių projektų, Seniūnų sueigos darbotvarkių projektų bei visų svarstomų klausimų medžiagos parengimą;

5) iš anksto vizuoja Seimo Pirmininkui pasirašyti teikiamus oficialius dokumentus, taip pat pagal savo kompetenciją pasirašo oficialius dokumentus;

6) atsako už Seimo antspaudų su valstybės herbu naudojimą ir saugojimą;7) apibendrina rinkėjų pasiūlymus, pageidavimus, laiškus ir reguliariai teikia

Seimui;8) kartu su frakcijų atstovais paskirsto posėdžių salėje vietas frakcijų nariams,

taip pat frakcijoms nepriklausantiems Seimo nariams, skiria patalpas frakcijų susirinkimams;

9) įstatymų nustatyta tvarka skiria ir atleidžia Seimo kanceliarijos valstybės tarnautojus;

10) tvirtina Seimo kanceliarijos padalinių nuostatus, darbo taisykles, darbuotojų pareigybių aprašymus ir raštvedybos instrukcijas;

11) atlieka kitas šiame Statute bei Seimo kanceliarijos nuostatuose nustatytas funkcijas.

Seimo frakcijosSeimo frakcijos yra kuriamos politinių įsitikinimų pagrindu. Todėl nežinodami

Seimo sudėties, negalime nuspėti, kiek ir kokių frakcijų bus Seime. Seimo komitetų skaičius ir veiklos kryptis nesikeičia dėl to, kokios politinės jėgos laimėjo rinkimus. Tačiau frakcijų skaičius ir dydis priklauso nuo politinių jėgų, patekusių j Seimą. Politinių organizacijų ir jų koalicijų nariai, išrinkti pagal sąrašą, jų nariai, išrinkti pagal sąrašą, bei jų nariai, išrinkti vienmandatėse rinkimų apygardose, Seime sudaro frakcijas. Frakcijos

138

negali būti kuriamos remiantis asmeniniais, profesiniais interesais. Seimo narys gali būti tik vienos frakcijos narys. Frakcijos Seime gali jungtis į koalicijas ir sutartais klausimais veikti kaip viena frakcija. Susikūrusias frakcijas registruoja Seimo valdyba. Visos frakcijos turi veikti pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją, Seimo statutą ir įstatymus. Frakcija turi parengti politinę deklaraciją, kuri yra skelbiama spaudoje. Kad frakcija būtų įregistruojama, turi pareikšti norą joje dalyvauti ne mažiau kaip 7 Seimo nariai. Nuostata dėl sudarančių frakciją 7 Seimo narių įsigalioja nuo naujo, 2000 m. renkamo, Seimo darbo pradžios. Iki to laiko Seimo frakciją galėjo sudaryti ne mažiau kaip 3 Seimo nariai.

Seimo narių frakcijos arba frakcijų koalicijos, nepritariančios Vyriausybės programai, gali pasiskelbti opozicinėmis. Opozicinės frakcijos ar koalicijos paskelbia alternatyvias Vyriausybės programas. Opozicinėms frakcijoms ir koalicijoms garantuojamos visos Seimo statute numatytos frakcijų ir koalicijų teisės. Šios teisės jokia dingstimi negali būti apribotos. Jeigu opozicinė frakcija arba jų koalicija turi daugiau kaip 1/2 Seimo mažumai priklausančių Seimo narių, tokios frakcijos seniūnas arba koalicijos vadovas pagal Seimo statuto 41 str. 5 d. buvo vadinamas Seimo opozicijos lyderiu. Opozicijos lyderis naudojosi Seimo statute numatytomis papildomomis opozicijos lyderio teisėmis. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2001 m. sausio 25 d. nutarime, spręsdamas klausimą dėl Lietuvos Respublikos Seimo statuto 23 str., 38 str. 2 d., 41 str. 5 d., 152 str. 5 d., 155 str. 4 d., 156 str. 5 d., 180 str., 208 str. 4 bei U d. ir 231 str. 3 d. atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai pažymėjo, kad Seimo statuto 41 str. 5 d. vartojama sąvoka „Seimo opozicijos lyderis" neatitinka Seimo statute įtvirtinto Seimo opozicijos lyderio statuso. Pagal Seimo statutą Seimo opozicijos lyderiu vadinamas opozicinės frakcijos seniūnas ar opozicinių frakcijų koalicijos, turinčios daugiau kaip 1/2 Seimo mažumai priklausančių Seimo narių, vadovas; jis turi papildomas Seimo statute numatytas teises. Šis teisinis institutas pagal Seimo statute įtvirtintą pripažinimo Seimo opozicijos lyderiu tvarką ir teisinę padėtį neprieštarauja Konstitucijai, tačiau pats šio instituto pavadinimas „Seimo opozicijos lyderis" yra dviprasmis, nes vien lingvistiškai aiškinant šią sąvoką, galima daryti prielaidą, kad Seimo opozicijos lyderis atstovauja visoms Seimo opozicinėms frakcijoms ar visai Seimo mažumai. Pagal Seimo statute įtvirtintą Seimo opozicijos lyderio teisinę padėtį jis yra lik Seimo opozicinės frakcijos ar jų koalicijos, turinčios daugiau kaip 1/2 Seimo mažumai priklausančių narių, taigi tik vienos iš opozicinių frakcijų ar jų koalicijų, vadovas ir atstovas. Jam nustatytos teisės neriboja kitų Seimo narių teisių, nekliudo jiems įgyvendinti Konstitucijos 59 str. 4 d. įtvirtinto Seimo nario laisvo mandato, o kitoms Seimo frakcijoms nepaneigia galimybės būti opozicinėmis frakcijomis.

Konstitucinis Teismas 2000 m. vasario 10 d. nutarime pažymėjo, kad teisinis reguliavimas visais atvejais turi būti aiškus, jis negali kelti dviprasmybių, todėl sąvokos teisės aktuose turi būti vartojamos tiksliai, jų tikrąja prasme. Seimo statuto reguliuojamų santykių kontekste sąvoka „Seimo opozicijos lyderis" yra netiksli. Tačiau nurodytos sąvokos „Seimo opozicijos lyderis" ydingumas nebuvo pakankamas pagrindas Seimo sta-tuto 41 str. 5 d. įtvirtintą teisinį reguliavimą pripažinti prieštaraujančiu Konstitucijai.

Frakcijų siūlymai valstybės institucijoms yra rekomendaciniai. Tačiau juos valstybės institucijos, išskyrus teismus, privalo apsvarstyti ir atsakyti raštu.

Seimo kompetencija - tai įgaliojimų visuma, per kurią atsiskleidžia šios valstybės valdžios institucijos pagrindinės funkcijos. Seimo kompetencija įvardyta Lietuvos Respublikos Konstitucijoje atsižvelgiant į valdžių padalijimo principus.

139

Parlamento įgaliojimai ne dubliuoja vykdomosios ir teisminių valdžių įgaliojimų, o atspindi pagrindinę Seimo kaip atstovaujamosios ir įstatymų kuriamosios institucijos paskirtį. Parlamentams, be kitų, būdinga: įstatymų kūrimas, valstybės biudžeto tvirtinimas bei tam tikra vykdomosios valdžios kontrolė. Daugiausia diskusijų sukelia vykdomosios valdžios kontrolė. Valstybėse su skirtingomis valdymo formomis ši funkcija realizuojama skirtingai. Parlamentinėse respublikose vykdomosios valdžios kontrolė yra įvairiapusė. Čia vyriausybės veikla priklauso nuo parlamento pasitikėjimo. Prezidentinėse respublikose vykdomoji valdžia yra įtakojama netiesiogiai per įstatymų kūrimą, biudžetą ir pan. Lietuvoje Seimo nepasitikėjimas Vyriausybe reiškia jos veiklos pabaigą.

Įstatymų kūrimo kompetencijos ribos pasaulio valstybėse taip pat nėra vienodai realizuotos. Didžiojoje Britanijoje Parlamentas turi įgaliojimus priimti sprendimus ir numatyti elgesio taisykles visose valstybės gyvenimo srityse. Tuo tarpu Prancūzijos Konstitucija griežtai riboja Parlamento veiklos ribas, numatydama konkretų sąrašą visuomeninių santykių, kuriuos galima reguliuoti įstatymais. Lietuvos Respublikos 1992 m. Konstitucija suteikia Seimui įgaliojimus priimti įstatymus, reguliuojančius bet kurią visuomeninių santykių sritį.

Lietuvos Respublikos Konstitucijoje (67 str.) numatyti konkretūs Seimo įgaliojimai, kuriuos realizuodamas Parlamentas vykdo valstybės valdžią (Konstitucijos 5 str.).

Seimas turi įgaliojimus ir vykdo funkcijas:1. Svarsto ir priima Konstitucijos pataisas. Konstitucijos keitimo procedūra yra

sudėtinga. Ji tokia svarbi, jog Konstitucijoje šiam klausimui yra skirias atskiras skirsnis. Pateikti Seimui Konstitucijos pataisas gali ne mažiau kaip 1/4 visų Seimo narių arba ne mažiau kaip 300 tūkstančių rinkėjų. Konstitucijos pataisos turi būti svarstomos ir dėl jų balsuojama Seime du kartus. Konstitucija numato, jog tarp šių balsavimų turi būti daroma ne mažesnė kaip trijų mėnesių pertrauka. Pertrauka numatyta tam, kad suinteresuotos visuomeninės ir politinės grupės galėtų dalyvauti šiame procese gindamos ir derindamos interesus. Įstatymo projektas dėl Konstitucijos keitimo laikomas Seimo priimtu, jeigu kiekvieno balsavimo metu už tai balsavo ne mažiau kaip 2/3 Seimo narių. Taigi Konstitucija numato, kad jos keitimui reikia kvalifikuotos Seimo narių balsų daugumos, kuri yra reali tik sutarus visoms (absoliučiai daugumai) politinių jėgų. Nepriimta Konstitucijos pataisa Seimui iš naujo svarstyti gali būti teikiama ne anksčiau kaip po metų.Seimo galimybę svarstyti ir priimti visas Konstitucijos pataisas riboja 148 str., kuris numato, jog Konstitucijos 1 str. nuostata „Lietuvos valstybė yra nepriklausoma demokratinė respublika" gali būti pakeista tik referendumu, jeigu už tai pasisakytų ne mažiau kaip 3/4 Lietuvos piliečių, turinčių rinkimų teisę. Taip pat Respublikos Konstitucija numato, jog tik referendumu gali būti keičiamos pirmojo skirsnio „Lietuvos valstybė" bei keturioliktojo skirsnio „Konstitucijos keitimas" nuostatos.

2. Leidžia įstatymus. Įstatymų leidyba yra viena svarbiausių Parlamento - Seimo - veiklos funkcijų. Tik Seimui suteikti tokie įgaliojimai. LR Konstitucija ir Seimo statutas numato įstatymų leidybos procedūrą.Įstatymų leidybos iniciatyvos teisę Konstitucija numato Seimo nariams, Respublikos Prezidentui, Vyriausybei. Taip pat šia teise gali pasinaudoti 50 tūkstančių piliečių, turinčių rinkimų teisę, kuria vadovaudamiesi gali teikti Seimui įstatymo projektą, ir jį Seimas privalo svarstyti.

Įstatymų leidybos procedūra turi keletą privalomų etapų.

140

2.1. įstatymų projektų registravimas. Seimo statutas projektui numato griežtus reikalavimus. Tik juos įvykdžius, projektas gali būti registruojamas Seimo posėdžių sekretoriato gautų įstatymų projektų ir pasiūlymų rejestre.Jei nėra aplinkybių (Teisės ir teisėtvarkos komiteto išvados, kad jie prieštarauja Konstitucijai; įstatymų projektai, pateikti subjektų, neturinčių jstatymų leidybos iniciatyvos teisės, ir kitos), numatytų Seimo statute, dėl kurių įstatymo projektas Seimui neteikiamas svarstyti; įstatymo projektas pateikiamas Seimo posėdyje.

2.2. Įstatymų projektų pateikimas Seimo posėdyje. Įstatymo ar kito Seimo akto projektą Seimo posėdyje pateikia projekto iniciatorius. Seimas priima sprendimą dėl pateikto projekto. Galimi sprendimai:

2.2.1. pradėti projekto svarstymo procedūrą;2.2.2. atidėti projekto pateikimo procedūrą ir nurodyti iniciatoriams, kokius veiksmus jie privalo atlikti iki pakartotinio projekto pateikimo Seimui;2.2.3. atmesti projektą nurodant motyvus. Jeigu Seimas nutaria pradėti svarstymo procedūrą, tuomet gali būti sprendžiama, ar svarstyti skubos, ar ypatingos skubos tvarka.Projekto svarstymo procedūra: svarstymas pagrindiniame komitete, svarstymas Seimo posėdyje ir projekto priėmimas.2.3. Įstatymo projekto svarstymas pagrindiniame komitete. Komitetas, Seimo

paskirtas kaip pagrindinis įstatymo projektui nagrinėti, kai svarstymo procedūra pradėta, ne vėliau kaip per savaitę turi savo posėdyje aptarti pasirengimą projektui nagrinėti komitete. Jeigu pagrindinis komitetas nutaria įstatymo projektą grąžinti iniciatoriams tobulinti, asmenys, turintys įstatymų leidybos iniciatyvos teisę, pastabas ir pasiūlymus gali teikti tokia pačia tvarka ir dėl patobulinto įstatymo projekto. Jeigu komitetas nutaria įstatymo projektą tobulinti, tam gali būti sudaryta darbo grupė. Pasirengimo projektui svarstyti klausimus prireikus komitetas gali aptarti ir kituose posėdžiuose. Įstatymo projektas svarstomas pagrindinio komiteto posėdyje. Galimi pagrindinio komiteto sprendimai:

2.3.1. pritarti iniciatorių pateiktam arba komiteto patobulintam įstatymo projektui ir komiteto išvadoms;2.3.2. pritarti arba nepritarti įstatymų leidybos iniciatyvos teisę turinčių asmenų pateiktoms pataisoms dėl įstatymo projekto (pataisos, kurioms pritarta, įtraukiamos į komiteto patobulintą įstatymo projektą; visos iš šių asmenų gautos pataisos įtraukiamos j komiteto išvadas);2.3.3. daryti pertrauką ir grąžinti įstatymo bei išvadų projektus tobulinti išvadų rengėjams. Rengėjai turi atlikti komiteto nurodytus veiksmus;2.3.4. paskelbti projektą visuomenei svarstyti;2.3.5. grąžinti projektą iniciatoriams tobulinti;2.3.6. projektą atmesti.2.4. įstatymo projekto svarstymas Seimo posėdyje. Seimo posėdyje dėl

įstatymo projekto nagrinėjantis jį komitetas skaito pranešim;) ir pateikia projekto svarstymo pagrindiniame komitete išvadas. Po svarstymo .Seimas nusprendžia, ar:

2.4.1. pritarti komiteto patvirtintam įstatymo projektui su Seimo posėdžio metu priimtomis pataisomis ir paskirti įstatymo priėmimo datą ne anksčiau kaip po 2 darbo dienų;2.4.2. paskelbti projektą visuomenei svarstyti. Tuomet procedūra kartojama nuo svarstymo pagrindiniame komitete;

141

2.4.3. grąžinti projektą pagrindiniam komitetui tobulinti. Jeigu priimamas toks nutarimas, kartu turi būti priimtas Seimo protokolinis nutarimas ir suformuluotos pagrindiniam komitetui pagrindinės nuostatos dėl projekto taisymo. Šio protokolinio nutarimo projektą turi pateikti Seimo narys, rengiantis siūlymą grąžinti projektą pagrindiniam komitetui tobulinti. Šiuo atveju procedūra kartojama nuo svarstymo pagrindiniame komitete. Toks sprendimas svarstant projektą gali būti priimtas tik vieną kartą;2.4.4. daryti pertrauką, jeigu svarstyti nebaigiama tame pačiame posėdyje arba paaiškėjus, kad Seimo nariams reikia papildomos informacijos, arba šio Statuto 109 str. nustatyta tvarka;2.4.5. grąžinti iniciatoriams projektą tobulinti iš esmės. Šiuo atveju įstatymo projekto svarstymo procedūra kartojama nuo pateikimo Seimo posėdyje;2.4.6. atmesti projektą ir prireikus pavesti parengti naują.2.5. Įstatymo projekto priėmimas Seimo posėdyje. Įstatymai laikomi priimtais,

jeigu už juos balsavo dauguma Seimo narių, dalyvaujančių posėdyje. Yra balsuojama dėl atskirų įstatymo projekto dalių. Jeigu Seimas nenutaria kitaip, straipsniai priimami iš eilės. Tuos straipsnius, dėl kurių nėra jokių pasiūlymų, galima priimti be balsavimo, jeigu tam neprieštarauja nė vienas Seimo narys. Kitais atvejais balsuojama dėl kiekvieno straipsnio.

Apsvarsčius visus įstatymo projekto straipsnius, balsuojama dėl viso įstatymo projekto. Jeigu įstatymo projektas nepriimamas, Seimas gali pavesti projekto iniciatoriams arba pagrindiniam komitetui parengti naują projektą. Jeigu įstatymo projektas bet kurioje svarstymo stadijoje atmetamas, jį galima siūlyti vėl ne anksčiau kaip po 6 mėnesių nuo projekto atmetimo dienos. Seimo priimti įstatymai įsigalioja po to, kai juos pasirašo ir oficialiai paskelbia Lietuvos Respublikos Prezidentas, jeigu pačiais įstatymais nenustatoma vėlesnė įsigaliojimo diena. Respublikos Prezidentas Seimo priimtą įstatymą ne vėliau kaip per dešimt dienų po įteikimo arba pasirašo ir oficialiai paskelbia, arba motyvuotai grąžina Seimui pakartotinai svarstyti. Jeigu nurodytu laiku Seimo priimto įstatymo Respublikos Prezidentas negrąžina ir nepasirašo, toks įstatymas įsigalioja po to, kai jį pasirašo ir oficialiai paskelbia Seimo Pirmininkas. Pasirašytas įstatymas skelbiamas oficialiame „Valstybės žinių" leidinyje.

Respublikos Prezidento grąžintą įstatymą Seimas gali iš naujo svarstyti ir priimti. Pakartotinai Seimo apsvarstytas įstatymas laikomas priimtu, jeigu buvo priimtos Respublikos Prezidento teikiamos pataisos ir papildymai arba jeigu už įstatymą balsavo daugiau kaip 1/2, o už konstitucinį įstatymą - ne mažiau kaip 3/5 visų Seimo narių.

Esant ypatingoms aplinkybėms, esant poreikiui greičiau sureguliuoti visuomeninių santykių rūšį, Seimo statulas numato galimybę įstatymo projektą svarstyti skubos ir ypatingos skubos tvarka. Skubos tvarka svarstomi Seimo nutarimai, jei taip nusprendžia Seimas, ir įstatymų projektai. Siūlyti šią svarstymo tvarką motyvuotu teikimu turi teisę Respublikos Prezidentas, Seimo Pirmininkas, Seimo opozicijos lyderis. Seimo valdyba, pagrindinis komitetas, frakcija arba Vyriausybė. Sprendimas svarstyti įstatymo projektą skubos tvarka gali būti priimamas įstatymo projekto pateikimo arba svarstymo Seimo posėdyje metu balsavusių Seimo narių dauguma, jeigu ji yra didesnė negu 1/5 visų Seimo narių. Jei taikoma skubos tvarka, trumpinamas laikas tarp projekto svarstymo etapų: svarstymo pagrindiniame komitete, svarstymo Seimo posėdyje, priėmimo; taip pat trumpinami ir kiti šiame Statute nustatyti terminai, susiję su įstatymų leidyba.

Sprendimas taikyti ypatingos skubos tvarką priimamas Seimo posėdyje dalyvaujančių Seimo narių balsų dauguma, jeigu ji didesnė negu 1/4 visų Seimo narių.

142

Sprendimas taikyti ypatingos skubos tvarką gali būti priimtas projekto pateikimo arba svarstymo Seimo posėdyje melu.

3. Priima nutarimus dėl referendumų. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 4 ir 9 str. skelbia, jog aukščiausiąją suverenią galią Tauta vykdo tiesiogiai ar per demokratiškai išrinktus atstovus; svarbiausi Valstybės bei Tautos gyvenimo klausimai sprendžiami referendumu. Lietuvos Respublikos referendumo įstatymo 8 str. numato, kad referendumo paskelbimo iniciatyvos teisė priklauso Lietuvos Respublikos Seimui ir piliečiams. Ši teisė įgyvendinama daugiau kaip 1/3 Lietuvos Respublikos Seimo narių siūlymu, o piliečių iniciatyva išreiškiama ne mažiau kaip trijų šimtų tūkstančių rinkimų teisę turinčių Lietuvos Respublikos piliečių reikalavimu. Piliečių iniciatyvos teisei paskelbti referendumą dėl konkretaus klausimo įgyvendinimo nustatomas trijų mėnesių terminas. Šis terminas skaičiuojamas nuo Lietuvos Respublikos piliečių iniciatyvinės grupės, sudarytos iš ne mažiau kaip dešimties rinkimų teisę turinčių asmenų, įregistravimo Vyriausiojoje rinkimų komisijoje. Taip pat turi būti surašytas įregistravimo aktas. Vienas šio aklo nuorašas ne vėliau kaip kitą dieną po įregistravimo išsiunčiamas Lietuvos Respublikos .Seimo Pirmininkui.

Iniciatyvine grupė, remdamasi registracijos aklo nuorašu, turi teisę skelbti tam tikrus pranešimus spaudoje ir organizuoti piliečių parašų rinkimą.

Piliečių reikalavimus - pareiškimus - dėl referendumo paskelbimo kaupia iniciatyvinė grupė. Per nustatytą terminą surinkus (ris šimtus tūkstančių Lietuvos Respublikos piliečių parašų dėl reikalavimo referendumui paskelbti, iniciatyvinė grupė surašo baigiamąjį aklą ir kariu su piliečių reikalavimais - pareiškimais - perduoda Vyriausiajai rinkimų komisijai.

Per tris mėnesius nesurinkus reikiamo Lietuvos Respublikos piliečių parašų skaičiaus, tolesnis parašų rinkimas nutraukiamas. Tuo pačiu klausimu vėl reikšti iniciatyvą referendumui paskelbti leidžiama ne anksčiau kaip po vienerių metų.

Vyriausioji rinkimų komisija, gavusi dokumentus dėl referendumo paskelbimo, per penkiolika dienų juos patikrina. Jeigu Vyriausioji rinkimų komisija nustato, kad jie atitinka šio įstatymo reikalavimus, piliečių iniciatyvinės grupės baigiamąjį aklą kartu su piliečių reikalavimais - pareiškimais - ir savo išvada perduoda Lietuvos Respublikos Seimui. Jeigu randa dokumentuose neesminių trūkumų ar trūksta labai nedaug (iki 0,5 proc.) piliečių parašų, Vyriausioji rinkinių komisija apie lai praneša iniciatyvinei grupei ir nustato iki penkiolikos dienų terminą šiems trūkumams pašalinti. Jeigu per nustatytą laiką šie trūkumai pašalinami, reikalavimas referendumui paskelbti toliau nagrinėjamas bendra Tvarka. Jeigu pažeistas iniciatyvos teisės įgyvendinimo terminas, nesurinkta pakankamai Lietuvos Respublikos piliečių parašu arba jeigu pateiktuose dokumentuose nustatyta rimtų įstatymo pažeidimų (suklastoti piliečių parašai ar pažeistas savanoriškumo principas renkant parašus). Vyriausioji rinkimų komisija motyvuotu sprendimu atmeta reikalavimą referendumui paskelbti ir praneša apie tai iniciatyvinei grupei bei Lietuvos Respublikos Seimui. Lietuvos Respublikos Seimas, gavęs tinkamai įformintą piliečių iniciatyvinės grupės baigiamąjį aktą bei piliečių reikalavimus - pareiškimus ir Vyriausiosios rinkimų komisijos išvadą, kad šie dokumentai atitinka šį įstatymą, sesijos melu svarsto referendumo paskelbimo klausimą artimiausiame Seimo posėdyje. Į posėdį kviečiami referendumo iniciatorių atstovai. Seimo nutarimas dėl referendumo paskelbimo priimamas Seimo statuto nustatyta tvarka.Seimas gali konstatuoti, kad referendumui teikiamas įstatymo nuostatų projektas neatitinka Lietuvos Respublikos Konstitucijos, tačiau tai nėra pagrindas neskelbti referendumo.

143

Lietuvos Respublikos Seimo nutarime paskelbti referendumą nurodoma referendumo data, referendumui teikiamos įstatymo nuostatos ar konkretus Valstybės bei Tautos gyvenimo klausimas: Referendumo data skiriama ne vėliau kaip po 3 mėnesių nuo nutarimo priėmimo dienos.

Referendumu priimtos Lietuvos Respublikos įstatymo nuostatos ar kitas sprendimas gali būti pakeisiąs ar panaikintas referendumu.

Jeigu prireikia skubos tvarka keisti referendumu priimtas Lietuvos Respublikos įstatymo nuostatas ar kilus sprendimus, lai gali būti atlikta Lietuvos Respublikos Seimo sprendimu, priimtu 2/3 visų Lietuvos Respublikos Seimo narių dauguma. Per 3 mėnesius šie pakeitimai turi būti pateikiami referendumui tvirtinti.

4. Skiria Respublikos Prezidento rinkimus. Valdžių padalijimo principas numato „stabdžių ir atsvarų" mechanizmą, kuris turi garantuoti demokratinį valdžių pasikeitimą. Todėl Lietuvos Respublikos Konstitucijoje yra numatyta, jog Respublikos Prezidento rinkimus skiria Seimas, o Seimo rinkimus - Prezidentas. Tokiu būdu eliminuojama galimybė vienai iš institucijų „užmiršti" paskelbti rinkimus ir pratęsti įgaliojimus.

5. Steigia įstatymo numatytas valstybės institucijas bei skiria ir atleidžia vadovus.

6. Pritaria ar nepritaria Respublikos Prezidento teikiamai Ministro Pirmininko kandidatūrai. Nepritarus siūlomai kandidatūrai, Respublikos Prezidentas turi siūlyti kitą. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas savo nutarime yra išaiškinęs, jog Respublikos Prezidentas turi teikti Seimui tokią kandidatūrą į Ministrus Pirmininkus, kuri yra susijusi su parlamentine dauguma ir gali gauti daugumos pritarimą.

7. Svarsto Ministro Pirmininko pateiktą Vyriausybės programą ir sprendžia, ar jai pritarti. Be Seimo pritarimo Vyriausybės programai pastaroji negali veikti.

8. Vyriausybės siūlymu steigia ir panaikina Lietuvos Respublikos ministerijas. Konstitucija įvardija Lietuvos Respublikos Vyriausybę subjektu, turinčiu įgaliojimus siūlyti Seimui steigti ir panaikinti ministerijas. Tokių pasiūlymų galimybė numalyta Vyriausybei tikintis, jog ji pati geriausiai įvertins struktūrinių pasikeitimų poreikius.

9. Prižiūri Vyriausybės veiklą, gali reikšti nepasitikėjimą Ministru Pirmininku ar ministru. Seimas gali pareikšti nepasitikėjimą Vyriausybe ar Ministru Pirmininku visų narių balsų dauguma.

10. Skiria Konstitucinio Teismo teisėjus. Aukščiausiojo Teismo teisėjus bei šių teismų pirmininkus.

11. .Skiria ir atleidžia valstybės kontrolierių, Lietuvos banko valdybos pirmininką. Valstybės kontrolei vadovauja Lietuvos Respublikos valstybės kontrolierius. Valstybės kontrolės įstatymo 4 str. numato, kad Lietuvos Respublikos valstybės kontrolierių penkeriems metams Respublikos Prezidento teikimu skiria Lietuvos Respublikos Seimas. Taip pat šiame įstatyme numatyta, jog Seimo reikalavimu valstybės kontrolierius už Valstybės kontrolės veiklą turi atsiskaityti Seimui. Valstybės kontrolieriusprivalo informuoti Seimą apie tikrinimų, atliktų Seimo pavedimu, rezultatus. Seimas, Respublikos Prezidentas, prireikus ir Vyriausybė, turi būti informuojami apie tikrinimų, turinčių valstybinę reikšmę, rezultatus.

12. Skiria savivaldybių tarybų rinkimus. Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo 6 str. nurodo, kad tarybų rinkimus skelbia Lietuvos Respublikos Seimas ne vėliau kaip likus 5 mėnesiams iki tarybų narių įgaliojimų pabaigos. Jeigu likus 4 mėnesiams iki tarybų narių įgaliojimų pabaigos Lietuvos Respublikos Seimas nepaskelbia tarybų rinkimų datos,

144

tarybų rinkimai rengiami paskutinį sekmadienį, nuo kurio iki tarybų narių įgaliojimų pabaigos lieka ne mažiau kaip mėnuo. Tarybų rinkimai rengiami ne anksčiau kaip prieš 2 mėnesius ir ne vėliau kaip prieš mėnesį iki tarybų narių įgaliojimų pabaigos.

13. Sudaro Vyriausiąją rinkimų komisiją ir keičia jos sudėtį. Lietuvos Respublikos Seimo rinkimų įstatymas nustato, kad Vyriausioji rinkimų komisija yra nuolat veikianti aukščiausia Lietuvos Respublikos Seimo, Respublikos Prezidento, savivaldybių tarybų rinkimų ir referendumų organizavimo institucija. Be to, įstatymu įtvirtinama, kad Vyriausiąją rinkimų komisiją ketveriems metams, laikotarpiui, kai iki eilinių Seimo rin-kimų dienos liko ne mažiau kaip 100 dienų ir ne daugiau kaip 130 dienų, sudaro Seimas. Prieš neeilinius Seimo rinkimus Vyriausioji rinkimų komisija naujai nesudaroma, jos įgaliojimai išlieka iki Vyriausioji rinkimų komisija bus sudaryta prieš eilinius Seimo rinkimus. Vyriausioji rinkimų komisija sudaroma iš:

1) komisijos pirmininko;2) trijų aukštąjį teisinį išsilavinimą turinčių asmenų, kurie burtais nustatomi iš teisingumo ministro pasiūlytų šešių kandidatūrų;3) trijų aukštąjį teisinį išsilavinimą turinčių asmenų, kurie burtais nustatomi iš Lietuvos teisininkų draugijos pasiūlytų šešių kandidatūrų;4) partijų, politinių organizacijų, gavusių Seimo narių mandatų daugiamandatėje rinkimų apygardoje, pasiūlytų asmenų.Teisingumo ministras ir Lietuvos teisininkų draugija į Vyriausiąją rinkimų

komisiją gali siūlyti ir daugiau kandidatūrų.Burtų traukimą Seimo posėdyje organizuoja Seimo Pirmininkas arba jo

pavaduotojas. Partijos, politinės organizacijos, gavusios Seimo narių mandatų daugiamandatėje rinkimų apygardoje, nuo vieno šio daugiamandatėje rinkimų apygardoje iškeltų kandidatų sąrašo (jungtinio sąrašo) iki komisijos sudarymo turi teisę pasiūlyti į Vyriausiąją rinkimų komisiją po vieną atstovą.

Vyriausiosios rinkimų komisijos pirmininką skiria Seimas. Vyriausiosios rinkimų komisijos pirmininkas, taip pat komisijos nariai, burtais paskirti į komisiją, jeigu jie yra partijų, politinių organizacijų nariai, turi sustabdyti savo narystę šiose partijose ir politinėse organizacijose ir darbo komisijoje laikotarpiu negali dalyvauti partijų ir politinių organizacijų veikloje bei vykdyti jų pavedimų.

14. Tvirtina valstybės biudžetą ir prižiūri jo vykdymą.15. Nustato valstybinius mokesčius ir kilus privalomus mokėjimus.16. Ratifikuoja ir denonsuoja Lietuvos Respublikos tarptautines sutartis,

svarsto kitus užsienio politikos klausimus.17. Nustato Respublikos administracinį suskirstymą.18. Steigia Lietuvos Respublikos valstybinius apdovanojimus.19. Leidžia amnestijos aklus.20. Įveda tiesioginį valdymą, karo ir nepaprastąją padėtį, skelbia mobilizaciją

ir priima sprendimą dėl ginkluotųjų pajėgų panaudojimo. Lietuvos Respublikos miestų ir rajonų laikino tiesioginio valdymo įstatymas numato, kad priėmus Lietuvos Respublikos Seimo nutarimą laikinai įvesti Lietuvos Respublikos miesto ar rajono tiesioginį valdymą, Lietuvos Respublikos Vyriausybė valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministro teikimu per savaitę paskiria savo įgaliotinį to miesto ar rajono laikinam valdymui bei administravimui. Šio įgaliotinio teikimu Ministras Pirmininkas skiria įgaliotinio pavaduotoją.

145

Lietuvos Respublikos karo padėties įstatyme numatyta, kad karo padėtį įveda Seimas, kai prireikia ginti Tėvynę arba vykdyti Lietuvos valstybės tarptautinius įsipareigojimus. Ginkluoto užpuolimo atveju, kai kyla grėsmė valstybės suverenumui ar jos teritorijos vientisumui, sprendimą dėl gynybos nuo ginkluotos agresijos ir dėl karo padėties įvedimo nedelsdamas priima Respublikos Prezidentas, ir šį sprendimą teikia tvirtinti artimiausiame Seimo posėdyje, o tarp Seimo sesijų - nedelsdamas šaukia Seimo neeilinę sesiją. Seimas įstatymu patvirtina arba panaikina Respublikos Prezidento sprendimą. Karo padėtis gali būti įvesta visoje valstybėje arba jos dalyje. Sprendime dėl karo padėties įvedimo nurodoma, kokios teisės ir laisvės, numatytos šiame įstatyme, ribojamos. Karo padėtis atšaukiama, kai Seimas panaikina Respublikos Prezidento sprendimą dėl karo padėties įvedimo arba išnykus priežastims, dėl kurių ji buvo įvesta. Sprendimą dėl karo padėties atšaukimo priima Seimas. Seimas karo padėlį įveda ar ją atšaukia priimdamas įstatymą. Respublikos Prezidento sprendimai dėl karo padėties įvedimo ar atšaukimo įforminami dekretais, (vedus karo padėlį, valstybės institucijų veikla pertvarkoma siekiant užtikrinti svarbiausias valstybės funkcijas. Ministerijoms, kitoms Vyriausybės įstaigoms ir valstybės institucijoms Seimas, Respublikos Prezidentas ar Vyriausybė gali pavesti funkcijas, kurios nenumatytos jų nuostatuose, bet numatytos mobilizaciniuose planuose arba būtinos karo padėties sąlygomis.

Parlamentinė procedūra - apkaltaApkaltos procesas yra parlamentinė procedūra, kurią Seimas taiko

Konstitucijos 74 str. nurodytiems asmenims dėl jų padarytų veiksmų, diskredituojančių valdžių autoritetą bei siekdamas išspręsti tokių asmenų atsakomybės problemą. Apkaltos klausimu savo poziciją yra išdėstęs Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas. Konstitucinio Teismo 1999 m. gegužės 11 d. nutarime konstatuota, jog apkalta - viena iš pilietinės visuomenės savisaugos priemonių. Demokratinių valstybių konstitucijose apkalta traktuojama kaip ypatingas procesas, kai yra sprendžiama pareigūno konstitucinė atsakomybė. Numatant ypatingą aukščiausiųjų pareigūnų atleidimo iš pareigų ar jų mandato panaikinimo tvarką, užtikrinama vieša demokratinė jų veiklos kontrolė, taip pat jiems suteikiamos papildomos garantijos atlikti savo pareigas vadovaujantis įstatymu ir teise (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1999 m. gegužės 19 d. nutarimas „Dėl Lietuvos Respublikos Seimo statuto 259 straipsnio atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai"):

Apkaltos procesas gali būti inicijuojamas Respublikos Prezidentui, Konstitucinio Teismo pirmininkui ir teisėjams, Aukščiausiojo Teismo pirmininkui ir teisėjams, Apeliacinio teismo pirmininkui ir teisėjams, Seimo nariams. Nei Ministrui Pirmininkui, nei ministrams negali būti inicijuojama apkalta. Jeigu šios procedūros metu konkretus asmuo pripažįstamas kaltu, tai jis pašalinamas iš pareigų arba panaikinamas jo Seimo nario mandatas.

Lietuvos Respublikos Konstitucija ir Seimo statutas numato griežtus pagrindus apkaltos procesui pradėti. Pagrindas apkaltos procesui pradėti atsiranda, jei asmuo šiurkščiai pažeidžia Konstituciją, sulaužo duotą priesaiką, įtariamas padaręs nusikaltimą.

Teisę siūlyti pradėti apkaltos procesą, esant nurodytiems motyvams, turi ne mažesnė kaip 1/4 Seimo narių grupė, Respublikos Prezidentas, o dėl Aukščiausiojo Teismo teisėjų bei Apeliacinio teismo pirmininko ir teisėjų - taip pat ir teisėjų garbės teismas.

146

Lietuvos Respublikos generalinis prokuroras nustatęs, kad nurodyti asmenys yra įtariami padarę nusikaltimą, apie tai nedelsdamas praneša Seimui ir pateikia reikiamą medžiagą.

Išklausęs Generalinio prokuroro pranešimą dėl kilų asmenų padaryto nusikaltimo, Seimas sprendžia, ar duoti sutikimą dėl konkretaus asmens patraukimo baudžiamojon atsakomybėn Seimo statuto nustatyta tvarka, ar pradėti apkaltos proceso parengiamuosius veiksmus. Jeigu Seimas nusprendžia duoti sutikimą patraukti minėtus asmenis baudžiamojon atsakomybėn, apkaltos proceso parengiamieji veiksmai ir apkaltos proceso procedūra Seime dėl to palies kaltinimo negali būti pradėti tol, kol nebus išspręstas baudžiamosios atsakomybės klausimas, t.y. priimtas teismo išteisinamasis nuosprendis arba įsiteisėjęs teismo apkaltinamasis nuosprendis, arba baudžiamoji byla nutraukia. Duodamas sutikimą patraukti asmenį baudžiamojon atsakomybėn, Seimas taip pat apsisprendžia, kad bylos faktines aplinkybes tirs ne Seimo sudaryta specialioji tyrimo komisija, bet teisinės institucijos - tardymas ir teismas. Vadinasi, jeigu teismas pripažins asmenį kaliu, vėliau nereikės teikti atskiro siūlymo pradėti apkaltą dėl nusikaltimo padarymo.

Siūlymas apkaltos procesui pradėti turi būti teikiamas Seimui rašlu ir iniciatorių pasirašytas kaip teikimas, o Respublikos Prezidento siūlymas-kaip kreipimasis nurodant konkretų asmenį, jam formuluojamą kaltinimą, argumentus, svarbiausius lakius, įrodymus ar jų šaltinius.

Seimas, išklausęs apkaltos iniciatorių ar jų atstovo siūlymą pradėti konkrečiam asmeniui apkaltos procesą, sudaro specialiąją tyrimo komisiją pateiktų kaltinimų pagrįstumui ir rimtumui ištirti bei išvadai dėl šio siūlymo parengti.

Specialioji tyrimo komisija sudaroma iš Seimo narių, apkaltos proceso iniciatorių atstovų ir teisininkų, dirbančių teisme, tardymo sistemoje ar prokuratūroje. Komisijoje paprastai neturi būti daugiau kaip 12 narių. Sudarydamas komisiją. Seimas paskiria pirmininką ir jo pavaduotoją, nustato tyrimo atlikimo terminus. Bent vienas iš komisijos vadovų turi būti teisininkas. .

Apie tyrimo eigą spaudai ir kitoms visuomenės informavimo priemonėms praneša tik komisijos pirmininkas arba jo įgaliotas narys. Seimo specialiosios tyrimo komisijos posėdžiai, susiję su apkaltos procesu, paprastai yra uždari. Liudytojai ir ekspertai kviečiami ir apklausiami pagal baudžiamojo proceso taisykles: jie įspėjami dėl atsakomybės už atsisakymą ar vengimą duoti parodymus ir už žinomai melagingus parodymus, visa tai patvirtinama jų parašais. Ekspertai savo išvadas pateikia raštu ir pasirašo. Tais atvejais, kai asmeniui pradėta apkaltos byla dėl šiurkštaus Konstitucijos pažeidimo. Seimas specialiosios tyrimo komisijos siūlymu arba savo iniciatyva kreipiasi j Konstitucinį Teismą prašydamas išvados, ar minėto asmens konkretūs veiksmai prieštarauja Konstitucijai.

Specialiosios tyrimo komisijos išvados turinyje turi būti išdėstoma:1) kaltinimo esmė, nusižengimo padarymo vieta, laikas, būdai, motyvai ir kitos esminės aplinkybės;2) nustatyti laktai ir įrodymai;3) asmens, kuriam laikoma apkalta, paaiškinimai.Jeigu pareikšti kaltinimai nepasitvirtina, tai nurodoma išvadoje ir trumpai

apibūdinami atlikti tyrinio veiksmai. Atsižvelgiant į tyrimo rezultatus, išvados pabaigoje konstatuojama, ar yra motyvų pradėti apkaltos procesą Seime, ar nėra. Jeigu specialioji tyrimo komisija padaro išvadą, kad yra motyvų apkaltos procesui Seime pradėti, ji turi

147

suformuluoti konkrečius kaltinimus. Tai gali būti padaryta komisijos išvados pabaigoje arba atskiru dokumentu. Specialioji tyrimo komisija taip pat nusprendžia, kas komisijos vardu palaikys kaltinimą ir atliks kitas kaltintojo funkcijas Seime apkaltos proceso melu. Komisija gali paskirti iki 7 kaltintojų -Seimo narių. Jų pavardes ir įgaliojimus komisija praneša Seimui raštu. Tais atvejais, kai specialioji tyrimo komisija padaro išvadą, kad nėra motyvų apkaltos procesui pradėti, Seimas svarsto išvadoje suformuluotų motyvų bei argumentų pagrįstumą ir sprendžia, ar pritarti šiai išvadai.

Jeigu Seimas posėdyje dalyvaujančių narių balsų dauguma patvirtina šią išvadą, laikoma, kad siūlymui pradėti apkaltos procesą nepritarta.

Tuo pačiu pagrindu tam pačiam asmeniui kelti apkaltos bylą galima ne anksčiau kaip po vienerių metų ir tik paaiškėjus naujoms aplinkybėms.

Jei Seimas nepatvirtina komisijos išvados, kad nėra motyvų apkaltos procesui pradėti, jis turi nuspręsti, kam pavesti atlikti papildomą ar pakartotinį tyrimą - lai pačiai ar naujai specialiajai (yrimo komisijai.

Apkaltos procesas Seime susideda iš šių pagrindinių dalių: parengiamosios, tardymo, ginčų, asmens, kuriam taikoma apkalta, baigiamojo žodžio ir balsavimo dėl pateikiu kaltinimų.

Parengiamojoje posėdžio dalyje paskelbiama nagrinėjamos apkaltos bylos esmė, pristatomi asmens, kuriam taikoma apkalta, kaltintojai, jų atstovai, paaiškinamos jų teisės ir pareigos, išklausoma jų prašymų ir priimami dėl jų sprendimai, išsiaiškinamos galimybės tęsti bylos nagrinėjimą.

Tardymas pradedamas balsu perskaitant kaltinimo medžiagą ir išklausant asmens, kuriam taikoma apkalta, paaiškinimus. Po to apklausiamas asmuo, kuriam laikoma apkalta, liudytojai, išklausoma ekspertų išvadų, specialistų nuomonių, apžiūrimi įrodymai.

Ginčai - lai kaltintojo ir asmens, kuriam laikoma apkalta, ar jų atstovų kalbos bei replikos.Paskutinės replikos teisė visada priklauso gynėjui, jeigu jo nėra, - asmeniui, kuriam laikoma apkalta. Pasibaigus ginčams, asmeniui, kuriam taikoma apkalta, suteikiamas baigiamasis žodis.

Asmuo, kuriam taikoma apkalta, turi teisę bet kurioje apkaltos proceso dalyje, tačiau tik iki balsavimo pradžios atsistatydinti iš pareigų ar atsisakyti Seimo nario mandato pateikiant dėl to pareiškimą raštu. Toks pareiškimas turi būti nedelsiam patenkintas.Tokiu atveju apkaltos procesas nutraukiamas ir lai įforminama Seimo nutarimu. Po asmens, kuriam laikoma apkalta, baigiamojo žodžio prasideda baigiamoji teisenos dalis - slapias balsavimas dėl pateiktų kaltinimo formuluočių^ Balsuojama už kiekvieną kaltinimo formuluotę atskirai.

Balsuoja tik Seimo nariai. Suskaičiavus balsus, posėdžio pirmininkas praneša balsavimo rezultatus dėl kiekvienos kaltinimo formuluotės atskirai.

Jeigu bent už vieną kaltinimo formuluotę balsuoja 3/5 visų Seimo narių, laikoma, jog asmuo Seimo yra pripažintas kaliu įvykdęs jam inkriminuojamą nusižengimą. Jeigu nė viena kaltinimo formuluotė nesurenka 3/5 visų Seimo narių balsų, laikoma, jog apkaltai Seimas nepritarė. Jei už kaltinimo formuluotę, atitinkančią baudžiamojo nusikaltimo požymius, balsavo mažiau kaip 3/5, tačiau daugiau kaip pusė visų Seimo narių, laikoma, jog Seimas duoda sutikimą patraukli konkretų asmenį, išskyrus Respublikos Prezidentą, baudžiamojon atsakomybėn.

148

Kai Seimas konkretų asmenį apkaltos proceso tvarka pripažįsta kaliu, tas asmuo nuo to momento laikomas pašalintu iš pareigų arba netenka Seimo nario mandato. Jam už padarytus nusižengimus taip pat gali būti taikoma teisinė atsakomybė įstatymų nustatyta tvarka. Konstitucijos nustatytą neliečiamybės teisę praranda ir savo noru atsistatydinę iš pareigų arba atsisakę Seimo nario mandato asmenys, o už padarytus nusižengimus jiems taip pat gali būti taikoma teisinė atsakomybė bendra tvarka. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 1999 m. gegužės 11 d. nutarime yra nustatęs, kad „nusikaltimo padarymo faktines aplinkybes ir asmens kaltę nusikaltimo padarymu jau yra nustatęs teismas, Seimas sprendžia lik asmens konstitucinės atsakomybės klausimą".

Apkaltos procedūra pradedama Seime gavus teismo apkaltinamojo nuosprendžio nuorašą. Tai daugiausia diskusijų kelianti procedūra. Si procedūra turi tam tikro prieštaringumo, nes jai priešpastatomas teismo apkaltinamasis nuosprendis ir apkaltos rezultatai. Esant neigiamiems apkaltos procedūros rezultatams įvyksta teisinė kolizija - teismo nuosprendyje asmuo pripažintas kaliu, o dėl apkaltos proceso tampa neįmanoma nušalinti asmens nuo užimamų pareigų ar panaikinti Seimo nario mandatą.

Gavę teismo įsiteisėjusio apkaltinamojo nuosprendžio nuorašą, Seimo Pirmininkas arba jo pavaduotojas nedelsdami su juo supažindina Seimo narius. Artimiausiame Seimo posėdyje Seimo Pirmininkas ar jo pavaduotojas teikia Seimo nutarimo projektą dėl Seimo nario mandato panaikinimo. Tame pačiame posėdyje Seimas paskiria Seimo posėdžio dėl asmens pašalinimo iš pareigų ar Seimo nario mandato panaikinimo svarstymo dalą. Svarstymo data turi būti paskiria ne anksčiau kaip po 7 dienų nuo posėdžio, kuriame ši data buvo nustatyta, dienos. Asmeniui, dėl kurio teikiamas Seimo nutarimo projektas, nedelsiant raštu ir pasirašytinai pranešama apie paskiria Seimo posėdžio datą ir laiką, kai įsiteisėjusio apkaltinamojo teismo nuosprendžio pagrindai bus sprendžiamas jo pašalinimas iš pareigų ar Seimo nario mandato panaikinimas. Su pranešimu yra siunčiamas šio straipsnio 3 d. numatyto nutarimo projektas, Seimo

5.5 LIETUVOS RESPUBLIKOS VYRIAUSYBĖ. VYRIAUSYBĖS ĮSTATYMAS. VYRIAUSYBĖS FORMAVIMAS, SUDĖTIS, ĮGALIOJIMAI IR KOMPETENCIJA; 5.6 VYRIAUSYBĖS PROGRAMA. MINISTRAS PIRMININKAS, JO KOMPETENCIJA. VYRIAUSYBĖS KANCELIARIJA

[1;752-768]

Vyriausybės samprata. Interesų grupės ir vyriausybėLietuvos Respublikos Konstitucijos 5 str. nustatyta, jog „Valstybės valdžią

Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas, Vyriausybė, Teismas". Tai labai prasmingas Konstitucijos straipsnis, kuris įtvirtina pagrindinį demokratinės teisinės valstybės organizacijos ir veiklos principą - valstybės valdžios padalijimo principą. Vadinasi, įstatymų leidžiamoji, vykdomoji ir teisminė valdžios turi būti atskirtos ir savarankiškos, priešingu atveju jos virs „... paprastais priklausomais organais"'. Svarbu tai, jog Lietuvos Respublikos Konstitucija ne lik atskiria skirtingas valdžias, bet ir realizuoja valdžios padalijimo doktriną visu savo reguliavimo turiniu detalizuodama šią nuostatą atskiruose Konstitucijos straipsniuose bei veikiančiuose įstatymuose. Realizuojant valstybės valdžios padalijimo principą, siekiama ne tik sukurti darniai veikiantį valstybės mechanizmą, bet ir sukurti darnią žmogaus teisių apsaugos sistemą bei užtikrinti, kad valdžios įstaigos tarnautų žmonėms (Konstitucijos 5 str. 3 d.).

149

Kiekvienai iš valdžių Lietuvos Respublikos Konstitucija nustato būtinas funkcijas bei reikiamus įgaliojimus numatytiems tikslams pasiekti.

Pasak S. E. Finerio, valstybė gali egzistuoti be prezidento, o autoritarinės valstybės - net ir be parlamento. Tačiau jokia valstybė negali egzistuoti be teisminės valdžios ir be vyriausybės2.

Vyriausybei tenka labai svarbi vieta valstybės valdžios institucijų sistemoje, nes jos veikla didžia dalimi turi įtakos valstybingumo raidai.

Vyriausybė yra vykdomoji tvarkomoji šalies institucija, vykdanti įstatymus ir kitus teisės aktus, tvarkanti krašto reikalus.

Žmonės ar žmonių grupės visada siekia priversti vyriausybę vykdyti jų interesus. Politika ir interesai yra neatskiriami. Todėl literatūroje autoriai neretai vyriausybę apibūdina kaip instituciją, vykdančią specifinius atskirų grupių interesus1.Interesų grupės yra savarankiški organizaciniai vienetai, egzistuojantys nepriklausomai nuo vyriausybės, politikos bei partijų ir siekiantys veikti viešąją politiką. Suprantama, kuo mažiau demokratiška šalis, tuo mažiau savarankiškumo turi interesų grupės, nes jų veikla detaliai reglamentuojama įstatymais ir kitais teisiniais aklais.

Kokiais būdais interesai ar interesų grupės veikia politinių sprendinių priėmimą?Galima būtų išskirti tokius pagrindinius poveikio kelius:

a) tiesioginis poveikis vyriausybei ir kitoms institucijoms, b) netiesioginis poveikis minėtoms institucijoms formuojant viešąją nuomonę bei per politines partijas.Tiesioginis poveikis vyriausybei gali būti išreikštas įvairiomis formomis:

peticijos, tiesioginis atstovavimas vyriausybėje, atskirų grupių narių kontaktai su valdžios bei valdymo institucijomis, teismais.Peticija yra būdas kreiptis į vyriausybę dėl savo skriaudos ar kokio nors siekio įgyvendinimo. Tai bene labiausiai paplitusi nepasitenkinimo išraiškos forma daugelyje šalių.

Interesų grupių atstovų tiesioginis dalyvavimas politinio elito (parlamento, vyriausybės ir kt.) veikloje yra pats efektyviausias politinių siekių įgyvendinimo būdas.Tiesioginis finansinių bei regioninių grupių interesų atstovavimas parlamente bei vyriausybėje yra įtvirtintas Airijos, Prancūzijos, Italijos, Nyderlandų bei kilų šalių įstatymais5.

Jeigu tiesioginio atstovavimo politinio elito veikloje pasiekti nepavyksta, siekiama užmegzti įvairaus lygio kontaktus su politinius sprendimus priimančia aplinka. Kontaktai gali būti patys įvairiausi, taip pat ir asmeniniai.Santykiai tarp partijų ir interesų grupių paprastai būna labai glaudūs. Tačiau politinės partijos dažnai reiškiasi kaip interesų grupių atšaka arba interesų grupės būna politinių partijų sudėtinė dalis. Pvz., Didžiosios Britanijos bei Australijos Darbo partijos yra susiformavusios profsąjungų judėjimo pagrindu.

Tarp interesų grupių ir politinių partijų dažnai klostosi vadinamieji šeimyninio pobūdžio santykiai. Suprantama, politinė partija nepaliečia smulkių interesų, tačiau ji yra (arsi skėtis net ir smulkiesiems, pavieniams interesams.

Netiesioginė įtaka vyriausybei formuojant viešąją nuomonę dažniausiai pasireiškia santykiuose su žiniasklaida. Jai padedant interesų grupės gali formuoti viešąją nuomonę reikiama linkme. Šalia to gali būti organizuojami streikai, protesto akcijos ar kiti veiksmai, formuojantys viešąją nuomonę.

150

Santykiai tarp interesų grupių visuomenėje pasireiškia partijų kova. Kiekviena interesų grupė siekia kiek įmanoma platesniu mastu įtvirtinti savo interesus teisiškai, t.y. savo interesą paversti visuotinai privaloma teisės norma. Visiems žinomas aforizmas „Kas priimtina „General Motors", tas priimtina visai Amerikai" šiuo atveju yra labai prasmingas.

Labai svarbus interesų grupės įtakos determinantas yra finansinės galimybės. Tai sąlygoja realų poveikį atskiroms institucijoms, ypač pasinaudojant lobizmo praktika.Interesų grupių veikla yra demokratinės visuomenės ypatumas. Tai skatina kurti bei tobulinti atstovavimo sistemą. Faktiškai interesų grupės politinių sprendimų priėmimui turi didesnę įtaką negu rinkimai ar partijos.

Reikia suvokti ir tai, kad interesų grupių siekiai gali būti labai specifiniai, o atskirais atvejais ir savanaudiški.Gerai organizuota mažuma gali nugalėti prieš blogai organizuotą indiferentišką daugumą.Interesų grupių veiklą demokratinėje visuomenėje iš esmės sąlygoja dvi aplinkybės - pliuralizmas ir korporatyvizmas.

Pliuralistinis požiūris interesų grupių veikloje dominavo ankstyvuoju pokariniu laikotarpiu.

Pliuralizmas reiškėsi kaip laisvai organizuota interesų grupių veikla, nusakanti santykius tarp valdančiųjų ir valdomųjų''.

Kadangi dauguma visuomenės narių priklauso nuo daugiau kaip vieno intereso, todėl ir konfliktas tarp interesų grupių nėra pernelyg šiurkštus. Tai sąlygojama palyginti nežymiu visuomenės susiskaldymu pagal interesų lygius. Visuomenės nariai yra sąlygiškai lygūs, todėl prioritetas atiduodamas valstybės interesams, kadangi valstybė savo institucijų pagalba sėkmingiausiai atstovauja universaliesiems interesams.Padėtis keičiasi apie 1970 m., kada pliuralizmą pradeda keisti korporatyvizmas. Šiuo laikotarpiu kapitalo koncentracijos, taip pat viešosios politikos pagrindu vyksta interesų diferenciacija, susikuria aiškiai apibrėžtos interesų grupės.

Šiam laikotarpiui būdinga lai, kad prasideda derybos tarp interesų grupių ir vyriausybės. Derybos tarp šių grupių ir vyriausybės įgauna įvairias formas. Ryškus atskirų interesų grupių dominavimas gali suformuoti net tokias formas kaip fašizmas, socializmas ir kt. Atskiruose regionuose (Skandinavija, Austrija, Nyderlandai, iš dalies Belgija) susiformavo korporatyvinės valstybės .

Šiose valstybėse susiklosčiusi tradicija sudaro galimybę vyriausybei konsultuotis su interesų grupėmis. Daugelis ekonominių bei socialinių sprendimų priimama vadinamosios „Ekonomines ir socialinės partnerystės" pagrindu.

Vyriausybės modelisVyriausybės statusas kiekvienoje valstybėje priklauso nuo daugelio aplinkybių.

Bene ryškiausios jos yra visuomenėje, kur susiklosčiusios teisės tradicijos bei valdymo forma. Nuo šių aplinkybių tiesiogiai priklauso vyriausybės formavimo tvarka, jos pavaldumas bei atskaitomybė, kompetencija, o kaip galutinis rezultatas - įtaka valstybės valdžios sistemoje.

Tose valstybėse, kur dominuoja anglosaksų teisės tradicija (Didžioji Britanija, Indija ir kt.), veikia vyriausybė ir kabinetas, j vyriausybės sudėtį įeina visi ministrai, jaunesnieji ministrai, kurie kitose šalyse yra kaip ministrų pavaduotojai, bei kiti asmenys. Tokiu būdu susikuria gana didelė (apie 80 narių) ir nepaslanki institucija, kuri nepajėgia operatyviai spręsti problemas. Realiai šalį valdo kabinetas, susidedantis iš 20 pagrindinių ministrų.

151

Tose valstybėse, kuriose tvarkomasi pagal kontinentinės teisės tradicijas (Prancūzija, kai kurios didesnėje Prancūzijos įtakoje buvusios Afrikos valstybės), yra ministrų taryba ir kabineto taryba.

Ministrų tarybos posėdis - tai oficialus vyriausybės posėdis, kuriam pirmininkauja prezidentas. Šiuose posėdžiuose priimami palys svarbiausi sprendimai. Kabineto tarybos posėdžiams pirmininkauja premjeras. Šiuose posėdžiuose svarstomi mažiau svarbūs klausimai. Tačiau šios klasikinės tradicijos vyriausybės veikloje taikomos nedaugelyje valstybių. Jos papildomos nacionaline patirtimi.

Pabrėžiant atskirus vyriausybės veiklos momentus, galima paminėtini keletą vyriausybės modelių:

1. Parlamentinė vyriausybė. Visos galios suteiktos įstatymų leidėjui. Vyriausybei tenka lik įgyvendinti parlamento teisės aklus.2. Ministro pirmininko vyriausybė. Labai išplėstos vyriausybės vadovo galios, padidinta ir jo atsakomybė. Neretai toks vyriausybės modelis tampa „opoziciniu" parlamentu.3. Partinė vyriausybė. Veikia labai griežia partinė drausmė ir vyriausybė nenukrypdama vykdo partijos, suformavusios vyriausybę, nuostatas.4. „Kabinetinė" vyriausybė. Stiprūs kolegialumo pradai. Ministras pirmininkas neišsiskiria savo ypatingomis galiomis. Dominuoja kolektyvinės atsakomybės principai'' ir t.t.Vyriausybės formavimo tvarka tiesiogiai priklauso nuo valdymo formos.Valstybėse, kuriose yra įtvirtinta parlamentinė valdymo forma, valstybės

vadovas ministru pirmininku dažniausiai skiria partijos (ar partijos bloko), laimėjusios parlamentinius rinkimus, lyderį, o jo teikimu - ministrus (Graikija, Indija, Italija, Kanada).Kai kuriose valstybėse (Vokietija, Japonija, Ispanija) ministras pirmininkas parenkamas balsuojant parlamente ir vėliau parlamento valia patvirtinama valstybės vadovo aklu. Švedijoje monarchas net formaliai nedalyvauja formuojant vyriausybę, kurios ministras pirmininkas skiriamas parlamento pirmininko aktu.

Jeigu kuri nors partija (partijos blokas) turi aiškią daugumą parlamente, lai jokių problemų formuojant vyriausybę nebūna, nes jos lyderis beveik automatiškai tampa ministru pirmininku (Didžioji Britanija, Kanada, Australija, Malaizija). Žymiai sudėtingiau būna, kai nė viena partija (partijų blokas) neturi parlamentinės daugumos (Austrija, Belgija, Danija, Italija). Suformuoti vyriausybę būna gana sudėtinga, o jos sudėtis ne visada atspindi rinkimų rezultatus.

Prezidentinėse respublikose, taip pat valstybėse, kuriose yra monarchinė valdymo forma, vyriausybė formuojama valstybės vadovo nuožiūra. Šiomis teisėmis labai plačiai naudojasi Lotynų Amerikos šalių prezidentai. Pvz., Kosta Rikos Konstitucijos 139 str. 1 d. yra įtvirtinta, jog ministrus skiria ir keičia prezidentas10.Kai kuriose šios grupės šalyse (JAV) reikalaujama, jog valstybės vadovo paskirtoms kandidatūroms pritariu parlamentas.

Valdymo formų klasifikacija - lai tik siekis surasti idealųjį modelį pabrėžiant jo atskirus aspektus. Tačiau realiai šios idealios sistemos papildomos įvairiomis modifikacijomis". Susikuria vadinamosios mišriosios valdymo formos. Visa tai sąlygoja vyriausybės teisinę padėtį.

VYRIAUSYBĖS INSTITUTAS (raida, sudarymas, veiklos pasibaigimas, kompetencija ir Vyriausybės aktai)

152

Lietuvos Respublikos Vyriausybės instituto raidaLietuvos Respublikos Vyriausybės statusas keitėsi priklausomai nuo

valstybingumo raidos, keičiantis valstybės valdymo formai.1918 m. paskelbus Lietuvą nepriklausoma valstybe, neatidėliotinai buvo

sprendžiamos ir vykdomosios valdžios problemos. Lietuvos Valstybės 1918 m. lapkričio 2 d. Laikinosios Konstitucijos pamatinių dėsnių 10 str. buvo sakoma, jog vykdomoji valdžia priklauso Valstybės Tarybos Prezidiumui. Šią valdžią Prezidiumas vykdo per Ministrų Kabinetą. Ministrų Kabinetą suformuoti ir jo sudėtį pateikti tvirtinti Prezidiumui buvo pavedama Ministrui Pirmininkui. Taip pat šis aklas įtvirtina, jog Ministrų Kabinetas solidariai dirba ir atsako, o Valstybės Tarybai pareiškus nepasitikėjimą, atsistatydina. Laikinosios Konstitucijos pamatiniai dėsniai gana epizodiškai bandė reglamentuoti atskirus vyriausybės formavimo, kompetencijos bei veiklos klausimus, nes ir pats dokumentas buvo gana lakoniškas.

Minėti teiginiai praktiškai buvo pakartoti ir 1919 m. balandžio 4 d. priimtuose Lieluvos Valstybės Laikinosios Konstitucijos pamatiniuose dėsniuose.

Tuo tarpu 1920 m. birželio 10 d. priimta Lieluvos Valstybės Laikinoji Konstitucija kur kas detaliau reglamentuoja vyriausybės veiklą.

1922 m. rugpjūčio 6 d. Konstitucija yra žinoma kaip viena demokratiškiausių konstitucijų Lietuvos istorijoje įtvirtinant parlamentinį valdymo modelį, akcentuojant Seimo vaidmenį valstybėje.

Reglamentuodama vyriausybės veiklą, 1922 m. Konstitucija šiek tiek labiau paryškino Prezidento vaidmenį. Konstitucijos 47 str. buvo pasakyta, jog Respublikos Prezidentas kviečia Ministrą Pirmininką, paveda jam sudaryti Ministrų Kabinetą. Prezidentas tvirtina sudarytą vyriausybę, o taip pat priima jos atsistatydinimą. Konstitucijos 40 bei 54 str. įtvirtina, jog Respublikos Prezidentas ir pats įeina į vyriausybės sudėtį, gali dalyvauti Ministrų Kabineto posėdžiuose, juose pirmininkauti bei reikalauti iš Ministrų Kabineto ar atskirų ministrų pranešimų raštu apie jų darbą. Tokia Prezidento ir Vyriausybės tarpusavio santykių patirtis Vakarų Europos šalyse buvo žinoma, ir Lietuva ją pritaikė. Tačiau Respublikos Prezidento įtaka Vyriausybei buvo formalaus pobūdžio, o faktinės Vyriausybės veiklos galios priklausė nuo Seimo, nes ir pats Prezidentas buvo renkamas parlamento.

Kaip ir dera parlamentinės respublikos konstitucijai, jos 59 str. pasakyta, jog ministrai turi turėti Seimo pasitikėjimą. Ministrų Kabinetas ir kiekvienas ministras turi atsistatydinti, jei Seimas pareiškia jiems nepasitikėjimą.To meto Lietuvos vyriausybė apibrėžiama kaip bendrosios kompetencijos institucija. Konstitucijos 61 str. buvo nustatyta, jog „Ministrų Kabinetas vykdo Respublikos Konstituciją ir įstatymus, veda Respublikos vidaus ir užsienio politiką, saugo Respublikos teritorijos neliečiamybę ir vidaus tvarką".

Konstitucijoje bandoma formuluoti vyriausybės veiklos garantijas - 63 str. buvo įtvirtinta, jog iškelti Ministrui Pirmininkui ar kitam kuriam ministrui baudžiamąją bylą dėl jų nusikaltimų ar dėl valstybės išdavimo gali tik Seimas absoliučia visų atstovų balsų dauguma. Bylą nagrinėja Lietuvos Aukščiausiasis Teismas.

Padėtis keičiasi 1928 m. gegužės 15 d. paskelbus naują Lietuvos Konstituciją. Pagal šią Konstituciją Lietuva, kaip žinia, praranda parlamentinės valstybės požymius ir visa valdžia koncentruojama prezidento rankose. Nors Konstitucijos 61 str. 6 d. formaliai ir įteisina Vyriausybės atsakomybę prieš Seimą, tačiau tuo pačiu Konstitucijos 56, 57 str.

153

realiai tai paneigia. Faktiniu vyriausybės vadovu tampa prezidentas. Jis turėjo teisę vyriausybę formuoti ar keisti savo nuožiūra. Padėtis nesikeičia ir priėmus 1938 m. gegužės 12 d. Konstituciją. Atsiranda kai kurių formalių neesminių pokyčių (vietoje Ministrų Kabineto vartojama sąvoka Ministrų Taryba, atsiranda Ministro Pirmininko pavaduotojo pareigybė ir kt.), tačiau Vyriausybė ir toliau išlieka stipri, turinti plačius įgaliojimus prezidentinio valdymo institucija.

1990 m. kovo 11 d. atkūrus Lietuvoje nepriklausomybę ir priėmus Lietuvos Respublikos Laikinąjį Pagrindinį Įstatymą, Vyriausybės veikla buvo sprendžiama bendrame pereinamojo laikotarpio valstybingumo raidos kontekste. Lietuvos Respublikos Laikinojo Pagrindinio [statymo (93 str.) buvo skelbiama, jog vykdomąją valdžią Lietuvos Respublikoje įgyvendina Vyriausybė, kurią sudaro Ministras Pirmininkas, Ministro Pirmininko pavaduotojai, ministrai. Pagal minėto įstatymo 94 str. Ministrą Pirmininką skiria Aukščiausioji Taryba Aukščiausiosios Tarybos Pirmininko teikimu. Ministro Pirmininko pavaduotojus ir ministrus skiria Aukščiausioji Taryba Ministro Pirmininko teikimu. Detaliau Vyriausybės sudarymą bei veiklą reglamentuoja Vyriausybės įstatymas bei Aukščiausiosios Tarybos reglamentas. Veikiantys įstatymai įtvirtina, jog Lietuvos Vyriausybė atsakinga Lietuvos Respublikos Aukščiausiajai Tarybai ir jai atskaitinga, o laikotarpiu tarp Aukščiausiosios Tarybos sesijų - Aukščiausiosios Tarybos Prezidiumui, jam ir atskaitinga.

Vyriausybė reguliariai atsiskaitė už darbą Aukščiausiajai Tarybai ir privalėjo turėti jos pasitikėjimą. Jeigu Aukščiausioji Taryba slaptu balsavimu daugiau kaip pusės bendro deputatų skaičiaus balsų dauguma pareiškia nepasitikėjimą Vyriausybe ar jos nariu, visa Vyriausybė ar jos narys turi atsistatydinti. Vyriausybė kaip bendrosios kompetencijos organas galėjo leisti nutarimus bei potvarkius, privalomus visoje Lietuvos teritorijoje. Taip pat Vyriausybė galėjo panaudoti ministerijų ir kilų jai pavaldžių organų aklus, užprotestuoti Aukščiausiojoje Taryboje aukštesniosios pakopos savivaldybės tarybos sprendimus, jeigu jie prieštaravo Lietuvos įstatymams.

Pagal Laikinojo Pagrindinio įstatymo 99 str. Vyriausybė privalėjo grąžinti savo įgaliojimus naujai išrinktai Aukščiausiajai Tarybai jos pirmojoje sesijoje.Pagal 1992 m. Lietuvos Respublikos Konstituciją Lietuvai būdinga parlamentinė valdymo forma su atskirais prezidentinio valdymo formos elementais. Tai lemia Lietuvos Seimo, Prezidento, Vyriausybės teisinį statusą bei jų tarpusavio santykius.

Dabartiniu melu Vyriausybė savo veikloje vadovaujasi Lietuvos Respublikos Konstitucija, įstatymais, Lietuvos Respublikos tarptautinėmis sutartimis, Vyriausybės programa. Vyriausybės ilgalaikiu strateginiu planu ir kitais teisės aklais.Lietuvos Respublikos Vyriausybės sudarymas. Vyriausybės veiklos pasibaigimas

Pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos 91 slr. Vyriausybę sudaro Ministras Pirmininkas ir ministrai.

Vadovaujantis Konstitucijos 92 str., Ministrą Pirmininką Seimo pritarimu skiria ir atleidžia Respublikos Prezidentas.

Ministrus skiria ir atleidžia Ministro Pirmininko teikimu Respublikos Prezidentas.

Pagal Europos šalyse susiklosčiusią praktiką Prezidentas Vyriausybės vadovu skiria tą asmenį, kurį remia parlamento dauguma. Tokios praktikos laikomasi ir Lietuvoje, nes Prezidento tikslas yra sudaryti veiksmingą, Seimo pasitikėjimą turinčią vyriausybę. Todėl Prezidento pasirinkimo galimybes riboja pretendento į Ministrus Pirmininkus santykis su Seimo dauguma.

154

Lietuvos Respublikos Seimo statulas (31 skirsnis) įtvirtina detalią Ministro Pirmininko kandidatūros ir Vyriausybės programos svarstymo procedūrą.Gavęs Respublikos Prezidento teikimą dėl Ministro Pirmininko kandidatūros, Seimas artimiausiame posėdyje suteikia galimybę Respublikos Prezidentui pristatyti pretendentą. Prezidentas pristatytą kandidatūrą turi teisę atšaukti bet kuriuo metu iki balsavimo dėl pritarimo jai pradžios.

Ne vėliau kaip per savaitę nuo Ministro Pirmininko kandidatūros pristatymo turi būti surengtas kitas Seimo posėdis sprendimui dėl pateiktos kandidatūros priimti.

Lietuvos Respublikos Konstitucija ir Vyriausybės įstatymas reikalauja, jog Ministras Pirmininkas ne vėliau kaip per 15 dienų nuo jo paskyrimo pristatytų Seimui savo sudarytą ir Respublikos Prezidento patvirtintą Vyriausybę bei pateiktų svarstyti jos programą, kurią pagal Seimo statuto 196 str. reikalavimą Seimas privalo apsvarstyti per 15 dienų. Jeigu Seimas motyvuotu nutarimu nepritaria šiai programai, Ministras Pirmininkas ne vėliau kaip per 15 dienų nuo nepritarimo dienos pateikia svarstyti naują programą.

Jeigu Vyriausybės programai nepritarta arba ji grąžinta Vyriausybei tobulinti, nauja Vyriausybės programos redakcija Seimui turi būti pateikta per 10 dienų, o jos svarstymo procedūra kartojama iš naujo Seimo statuto 194-196 str. nustatyta tvarka.

Nauja Vyriausybė gauna įgaliojimus veikli, kai Seimas posėdyje dalyvaujančių narių balsų dauguma pritaria jos programai.Jeigu Seimas du kartus iš eilės nepritaria naujai sudarytos Vyriausybės programai, tai Vyriausybė, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos Konstitucijos 101 str. 3 d. 1 p., privalo atsistatydinti. Seimui pritarus programai, Vyriausybė privalo per 3 mėnesius parengti ir patvirtinti konkrečias priemones šiai programai įgyvendinti.

Pradėdami eiti pareigas Ministras Pirmininkas ir ministrai prisiekia. Prisiekiama Seimo posėdyje, į kurį kviečiamas Respublikos Prezidentas.

Priesaikos tekstas, išskyrus leidžiamą neskaityti sakinį „Tepadeda man Dievas", netaisomas ir nekeičiamas. Šios nuostatos nesilaikymas, kaip ir atsisakymas prisiekti ar pasirašyti vardinį priesaikos lapą arba pasirašymas su išlyga, reiškia, kad Ministras Pirmininkas ar ministras neprisiekė ir negali eiti pareigų.

Vyriausybė gauna įgaliojimus veikti Seimo įgaliojimų laikotarpiu, t.y. ketveriems metams. Šalia to Lietuvos Respublikos Konstitucijos 92 str. 4 d. bei Vyriausybės įstatymo H str. numato, jog „Vyriausybė grąžina savo įgaliojimus Respublikos Prezidentui po Seimo rinkimų arba išrinkus Respublikos Prezidentą". Kaip žinia, Konstitucijos 101 str. numato Vyriausybės atsistatydinimo pagrindus. Kyla klausimas, ar Vyriausybės įgaliojimų grąžinimas ir atsistatydinimas yra tapatus veiksmas.

Todėl Lietuvos Respublikos Vyriausybė kreipėsi į Lietuvos Konstitucinį Teismą prašydama ištirti, ar Lietuvos Seimo 1996 m. gruodžio 10 d. nutarimas „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos" neprieštarauja Konstitucijos 92 str. 4 d.Minėtu nutarimu Seimas pritarė Vyriausybės veiklai 1997-2000 m., t.y. Seimo įgaliojimų laikotarpiu, o ne Respublikos Prezidento įgaliojimų laikotarpiui.

Kilo abejonių, ar po Respublikos Prezidento rinkimų Vyriausybės veikla bus teisėta ir neprieštaraus Konstitucijai. Pareiškėjas, sugretinęs Konstitucijos 92 str. 4 d. ir 101 str. vartojamas sąvokas „Vyriausybės atsistatydinimas" ir „Vyriausybės įgaliojimų grąžinimas", abejoja, ar Respublikos Prezidentui yra suteikti įgaliojimai po Respublikos Prezidento rinkimų teikti Seimui svarstyti Ministro Pirmininko kandidatūrą ir tvirtinti naują Vyriausybę.

155

Vyriausybės atsistatydinimo pagrindai įtvirtinti Konstitucijos 101 str. 3 d. Joje nustatyta, kad Vyriausybė privalo atsistatydinti šiais atvejais:

1. Kai Seimas du kartus iš eilės nepritaria naujai sudarytos Vyriausybės programai.2. Kai Seimas visų Seimo narių balsų dauguma slaptu balsavimu pareiškia nepasitikėjimą Vyriausybe ar Ministru Pirmininku.3. Kai Ministras Pirmininkas atsistatydina ar miršta.4. Po Seimo rinkimų, kai sudaroma nauja Vyriausybė.Pagal Konstitucijos 101 str. 2 d. Vyriausybė turi atsistatydinti, kai pasikeitus

daugiau nei pusei ministrų, iš naujo ji nebegauna Seimo įgaliojimų.Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad šis Vyriausybės atsistatydinimo pagrindų sąrašas yra baigtinis. Taip pat paaiškino, jog Vyriausybės įgaliojimų grąžinimas yra numatytas dviem atvejais: pirmu - po Seimo rinkimu, antru - po Respublikos Prezidento rinkimu (Konstitucijos 92 str. 4 d.).

Konstitucinis Teismas padarė išvadą, jog būtinybę Vyriausybei grąžinti įgaliojimus lemia vieno iš Vyriausybę sudariusių subjektų įgaliojimų pabaiga. Tačiau konstitucinėse normose minėtų subjektų pasikeitimui ir jų jtakai formuojant Vyriausybę teikiama skirtinga reikšmė. Po Seimo rinkimų Vyriausybė privalo ne tik grąžinti savo įgaliojimus, bet ir atsistatydinti, kadangi po Seimo rinkimų nebelieka subjekto, iš kurio Vyriausybė gavo pasitikėjimą ir įgaliojimus veikli. Todėl ji privalo atsistatydinti.Po Respublikos Prezidento rinkimų, kaip pažymi Konstitucinis Teismas, Vyriausybė taip pat grąžina savo įgaliojimus naujai išrinktam Prezidentui. Tačiau Konstitucijos normose nenumatyta, kad tada Vyriausybė privalo atsistatydinti. Taip yra dėl to, kad pasikeitus valstybės vadovui, toliau išlieka Seimo pasitikėjimas Vyriausybe, {galiojimų grąžinimo po Respublikos Prezidento rinkimų atveju valstybės vadovas toliau eiti pareigas turėtų pavesti tai pačiai Vyriausybei.

Taigi Konstitucinis Teismas yra pabrėžęs, kad nėra pagrindo sąvokas „Vyriausybės atsistatydinimas" ir „Vyriausybės įgaliojimų grąžinimas" laikyti tapačiomis. Jos susijusios su skirtingomis teisinėmis situacijomis. Tai lemia ir skirtingus teisinius padarinius. Vyriausybės įgaliojimų grąžinimu išreiškiama pagarba valstybės vadovo institucijai, pripažįstama Respublikos Prezidento ir Vyriausybės santykių svarba. Tačiau, kaip toliau teigia Konstitucinis Teismas, įgaliojimų grąžinimo procedūra yra ne tik tarpinstitucinio mandagumo išraiška - ji suteikia galimybę Respublikos Prezidentui patikrinti, ar Seimas ir toliau pasiliki Vyriausybe. Jei Seimas nepritartų Ministro Pirmininko kandidatūrai, lai reikštų, kad Vyriausybė privalo atsistatydinti. Tai būlų konstitucinis pagrindas pradėti naujos Vyriausybės sudarymo procedūrą.

Tokiu būdu Lietuvos Konstitucinis Teismas priėjo išvadą, jog Seimo 1996 m. gruodžio 10 d. nutarimas „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos" neprieštarauja Konstitucijos 92 str. 4 d.

Remdamasis šia Konstitucinio Teismo išvada, Lietuvos Seimas 2000 m. balandžio 28 d. bei 2000 m. spalio 31 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo redakcijoje patikslino Vyriausybės įgaliojimų grąžinimo pagrindus ir tvarką:

1. Vyriausybė grąžina įgaliojimus išrinkus Respublikos Prezidentą.2. Po Seimo rinkimų Vyriausybė grąžina įgaliojimus Respublikos Prezidentui

tą dieną, kai naujasis Seimas susirenka į pirmąjį posėdį.3. Išrinkus Respublikos Prezidentą, Vyriausybė įgaliojimus grąžina

Respublikos Prezidentui tą dieną, kai šis pradeda eiti pareigas.

156

4. Kai pasikeičia daugiau nei pusė ministrų, Vyriausybė turi iš naujo gauti Seimo įgaliojimus.

5. Vyriausybės įgaliojimai laikomi grąžinti, kai Ministras Pirmininkas ar pavaduojantis Ministrą Pirmininką Vyriausybės narys įteikia Respublikos Prezidentui raštišką pareiškimą.

6. Respublikos Prezidentas priima Vyriausybės grąžinamus įgaliojimus ir paveda jai eiti pareigas, kol Vyriausybė iš naujo gaus Seimo įgaliojimus arba kol bus sudaryta nauja Vyriausybė. Jeigu Vyriausybė įgaliojimų raštiškai negrąžina, Respublikos Prezidentas turi teisę dekretu pavesti Vyriausybei eiti pareigas bei skirti Vyriausybės narį Ministrui Pirmininkui pavaduoti, kol bus sudaryta nauja Vyriausybė arba kol Vyriausybė iš naujo gaus Seimo įgaliojimus.

7. Kai Vyriausybė grąžina įgaliojimus šio straipsnio 1 d. numatytu pagrindu, Respublikos Prezidentas per 15 dienų teikia Seimui svarstyti įgaliojimus grąžinusios Vyriausybės Ministro Pirmininko kandidatūrą. Kai Seimas pritaria Ministro Pirmininko kandidatūrai ir Respublikos Prezidentas paskiria Ministrą Pirmininką, jei Ministro Pirmininko pateiktoje ir Respublikos Prezidento patvirtintoje Vyriausybėje nepasikeitė daugiau nei pusė iki įgaliojimų grąžinimo dirbusių ministrų, Vyriausybė iš naujo gauna įgaliojimus veikli pagal Seimo anksčiau patvirtintą programą. Jeigu .Seimas nepritaria Ministro Pirmininko kandidatūrai, Vyriausybė privalo atsistatydinti.

Lietuvos Respublikos Vyriausybės kompetencija. Vyriausybės aktaiVyriausybės vielą valstybės valdžios sistemoje nusako jos kompetencija.

Absoliučioje daugumoje pasaulio valstybių vyriausybė yra gana galinga bendrosios kompetencijos institucija. Jos įgalinimai apibrėžiami įvairiai.Daugumos valstybių konstitucijos tik pačiu bendriausiu būdu apibrėžia vyriausybės kompetenciją. Pvz., Prancūzijos konstitucijos 20 str. skelbia, jog „Vyriausybė formuluoja ir įgyvendina nacijos politiką. Ji taip pat tvarko valdymą ir ginkluotąsias pajėgas".Parlamentinėse respublikose ir monarchinėse valstybėse (Vokietija, Italija, Didžioji Britanija ir kt.) vyriausybė dažniausiai vykdo dalį valstybės vadovo funkcijų. Prezidentinėse valstybėse (JAV, Brazilija ir kt.) ministrai (sekretoriai) lik padeda valstybės vadovui realizuoti savo funkcijas.Lietuvos Respublikos Konstitucijos 94 str. įtvirtina tokias pagrindines Vyriausybės veiklos kryptis:

1. Tvarko krašto reikalus, saugo Lietuvos Respublikos teritorijos neliečiamybę, garantuoja valstybės saugumą ir viešąją tvarką.2. Vykdo įstatymus ir Seimo nutarimus dėl įstatymų vykdymo, taip pat Respublikos Prezidento dekretus.3. Koordinuoja ministerijų ir kilų Vyriausybės įstaigų veiklą.4. Rengia valstybės biudžeto projektą ir teikia jį Seimui, vykdo valstybės biudžetą, teikia Seimui biudžeto įvykdymo apyskaitą.5. Rengia ir teikia Seimui svarstyti įstatymų projektus (Konstitucijos 68 str. 1 d. Vyriausybei suteikia įstatymų leidybos iniciatyvos teisę).6. Užmezga diplomatinius santykius ir palaiko ryšius su užsienio valstybėmis ir tarptautinėmis organizacijomis.Vyriausybės įstatymo 22 str. patikslinamos Konstitucijos formuluotės ir

įtvirtinama, jog šalia minėtos veiklos Vyriausybė:1. Koordinuoja ministerijų ir Vyriausybės įstaigų veiklą.

157

2. Remdamasi įstatymais, disponuoja valstybiniu turtu, nustato jo valdymo ir naudojimo tvarką.3. Teikia Seimui siūlymus dėl ministerijų steigimo ir panaikinimo.4. Steigia ir panaikina Vyriausybės įstaigas bei įstaigas prie ministerijų.5. Tvirtina ministerijų, Vyriausybės įstaigų ir įstaigų prie ministerijų nuostatus.6. Kartu su Respublikos Prezidentu vykdo užsienio politiką; užmezga diplomatinius santykius ir palaiko ryšius su užsienio valstybėmis bei tarptautinėmis organizacijomis; atsižvelgdama į Seimo Užsienio reikalų komiteto rekomendacijas, teikia Respublikos Prezidentui siūlymus dėl Lietuvos Respublikos diplomatinių atstovų užsienio valstybėse ir prie tarptautinių organizacijų skyrimo bei atšaukimo.7. Įstatymo nustatyta tvarka organizuoja aukštesniųjų administracinių vienetų valdymą.8. |statymo numatytais atvejais siūlo Seimui įvesti tiesioginį valdymą savivaldybės teritorijoje.9. Turi teisę kreiptis į Konstitucinį Teismą prašydami ištirti, ar Lietuvos Respublikos įstatymai ir kiti Seimo priimti teisės aktai neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai.10. Skiria ir atleidžia iš pareigų apskričių viršininkus bei savivaldybių veiklos administracinę priežiūrą vykdančios Vyriausybės atstovus.11. Sudaro komisijas bei komitetus.Šis Vyriausybės veiklos sąrašas nėra baigtinis, nes Konstitucijos 94 str. 7 d.

sakoma, jog Vyriausybė vykdo ir kitas pareigas, kurios jai pavedamos vadovaujantis Konstitucija ir kitais įstatymais.

Atskirais atvejais gali susiklostyti netipiški Vyriausybės santykiai su Seimu bei Respublikos Prezidentu. Tokiais atvejais Vyriausybei suteikiamos specifinės teisės. Vyriausybės įstatymo 15 str. numato, jog Vyriausybė turi teisę teikti siūlymą Respublikos Prezidentui paskelbti pirmalaikius Seimo rinkimus, jeigu Seimas pareiškia tiesioginį nepasitikėjimą Vyriausybe. To palies įstatymo 16 str. sako: „Jeigu Lietuvos Respublikos Konstitucijos 89 straipsnio pirmojoje dalyje numatytais atvejais Seimas negali per 10 dienų susirinkti ir paskelbti Respublikos Prezidento rinkimų, rinkimus skelbia Vyriausybė, priimdama nutarimą".

Tokį Vyriausybės nutarimą Vyriausioji rinkimų komisija privalo vykdyti.Vyriausybė yra kolegiali institucija.Vadovaujantis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 95 str., valstybės valdymo

reikalus Vyriausybė sprendžia posėdžiuose priimdama nutarimus. Vyriausybės nutarimai - tai poįstatyminiai aklai, priimti visų Vyriausybės narių balsų dauguma.

Vyriausybės nutarimus pasirašo Ministras Pirmininkas ir tos valdymo srities ministras, nepaisant, kaip jis balsavo posėdžio melu. Tais atvejais, kai nutarimas apima kelias valdymo sritis, nutarimą pasirašo Ministras Pirmininkas ir projektą pateikęs ministras.

Vyriausybės nutarimus, kuriais keičiami ar papildomi anksčiau priimti nutarimai, pasirašo Ministras Pirmininkas ir tos valdymo srities ministras, kuris buvo pasirašęs ankstesnįjį nutarimą, nepaisant lo, kas pateikė Vyriausybei svarstyti naująjį nutarimo projektą.

Vyriausybės nutarimai pasirašomi per 3 darbo dienas nuo jų priėmimo, jeigu Vyriausybė nenumato kitaip, ir įsigalioja įstatymų nustatyta tvarka.

158

Dalis Vyriausybės kompetencijos įgyvendinama Ministro Pirmininko asmeniškai.

Pabrėžtina tai, kad pastaruoju metu visose šalyse Ministro Pirmininko vaidmuo itin išaugo.

Pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos 97 slr. Ministras Pirmininkas atstovauja Lietuvos Respublikos Vyriausybei ir vadovauja jos veiklai. Tačiau realiai jis yra asmuo, kuriam pavaldūs visi ministrai, ir asmuo, kuris formuoja vyriausybės politiką.

Kaip jau minėta, Lietuvoje kaip parlamentinėje respublikoje Seimas turi įlakos lik skiriant Ministrą Pirmininką. Tolesnis Vyriausybės formavimas iš esmės priklauso nuo Ministro Pirmininko. Todėl visi ministrai yra visiškai jam pavaldūs ir atskaitingi.

Ministras Pirmininkas pagal savo kompetenciją organizaciniais, personaliniais ir kitais klausimais leidžia potvarkius arba priima operatyvius sprendimus - pavedimus, įforminamus rezoliucijomis. Potvarkiai įsigalioja jų pasirašymo dieną, jeigu pačiuose potvarkiuose nenumatyta vėlesnė jų įsigaliojimo diena.

Už atskiros ūkio šakos vystymą ar valstybės funkcijos įgyvendinimą at-sakingos ministerijos, kurias Vyriausybės siūlymu steigia ir panaikina Seimas priimdamas įstatymą. Ministerijai vadovauja ministras. Kaip patariamoji ministro institucija yra kolegija. Vakarų šalyse tokios institucijos, kaip kolegija, nėra. Tuo tarpu valstybėse, kuriose yra ar buvo totalitarinis valdymas, kolegijos yra. Jos egzistuoja kaip dirbtinės demokratijos, pabrėžtinai kolegialios veiklos, iškaba. Tai dažnai leidžia ministrams iš-vengti personalinės atsakomybės už nekompetenciją ir aplaidumą.

[2; 302- 343]

Specialieji Vyriausybės įgaliojimai pasireiškia įvairiose viešojo valdymo (administravimo) srityse: ekonomikos; biudžeto, finansų, kreditų ir pinigų politikos; socialinėje; mokslo, kultūros ir švietimo; aplinkos apsaugos ir gamtos išteklių naudojimo; piliečių teisių ir laisvių, teisėtumo bei kovos su nusikalstamumu užtikrinimo; nacionalinio saugumo ir krašto apsaugos; užsienio politikos ir tarptautinių santykių.

Ekonomikos srityje Vyriausybė reguliuoja ekonominius procesus; sudaro sąlygas laisvai verslo plėtrai, prognozuoja Lietuvos Respublikos socialinę ir ekonominę raidą, rengia ir įgyvendina prioritetinių ekonomikos šakų plėtros programas; remdamasi įstatymais disponuoja valstybės turtu, nustato jo valdymo ir naudojimo tvarką; nustato valstybės investicijų politiką ir imasi priemonių jai įgyvendinti; valdo bendruosius muitinės reikalus; imasi priemonių Lietuvos gamintojų bei paslaugų teikėjų interesams apsaugoti ir t.t.

Biudžeto, finansų, kreditų ir pinigų politikos srityje Vyriausybė rengia ir teikia Seimui Valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projektą; organizuoja valstybės biudžeto vykdymą ir teikia Seimui jo įvykdymo apyskaitą; taip pat teikia Seimui Valstybinio socialinio draudimo fondo. Privalomojo sveikatos draudimo biudžetų rodiklių patvirtinimo įstatymo projektus bei jų įvykdymo apyskaitas; užtikrina valstybės biudžetinės sistemos tobulinimą; vadovauja finansinei veiklai su užsienio valstybėmis; valdo valstybės vidaus ir užsienio skolą; leidžia verty-binius popierius; tobulina ir reguliuoja mokesčių administravimo politiką; nustato konkretų valstybės rinkliavos objektų sąrašą, jų mokėjimo tvarką ir dydžius; vykdo valiutos reguliavimą ir valiutos kontrolę ir t.t.

159

Socialinėje srityje Vyriausybė užtikrina bendros socialinės politikos įgyvendinimą, konstitucinių piliečių teisių ir laisvių socialinėje srityje Įgyvendinimą, tobulina socialinį aprūpinimą; rengia nedarbo mažinimo ir likvidavimo programas ir užtikrina jų vykdymą; imasi priemonių užtikrinti piliečių teisę į sveikatos apsaugą; rengia valstybinės socialinės politikos kryptis; tobulina socialinės ir sveikatos apsaugos sistemas; tvarko sveikatos priežiūros reikalus ir reguliuoja sveikatos priežiūros veiklą; tvirtina ir užtikrina valstybinių sveikatos programų vykdymą; nustato ministerijų, Vyriausybės įstaigų ar kitų valstybės institucijų kompetenciją sveikatos priežiūros klausimais; užtikrina tarpžinybinės sveikatos priežiūros koordinavimą valstybės lygiu; rengia ir teikia Seimui svarstyti sveikatos priežiūros veiklos įstatymų ir kitų teisės aktų projektus; steigia valstybines tarnybas ir inspekcijas arba kitas valstybės institucijas ir vykdo jų steigėjo funkcijas; rūpinasi, kad Lietuvos valstybės sienos ir teritorija būtų apsaugotos nuo užkrečiamųjų ligų paplitimo; užtikrina turizmo, sanatorijų bei kurortų plėtrą ir 1.1.

Mokslo, kultūros ir švietimo srityje Vyriausybė rengia ir įgyvendina valstybines mokslo plėtros priemones; nustato mokslo laipsnių, pedagoginių vardų suteikimo ir nostrifikavimo tvarką; tvirtina doktorantūros ir habilitacijos bei valstybinių mokslo ir studijų fondo valdybos ir veiklos nuostatus, kvalifikacinius bakalauro, magistro arba kitų kvalifikacinių laipsnių suteikimo reikalavimus; organizuoja valstybinių mokslo programų sudarymą ir jų vykdymą; paskirsto biudžetines subsidijas mokslo ir studijų institucijoms, asignavimus valstybinėms mokslo programoms, mokslo ir studijų fondams, mokslo ir studijų infrastruktūrai bei kitoms mokslo ir studijų reikmėms; tvirtina valstybinių mokslo institutų statutus; nustato kvalifikacinius reikalavimus aukštosioms mokykloms ir mokslo institutams; išduoda licencijas nevalstybinėms aukštosioms mokykloms steigti; teikia Seimui steigti valstybines aukštąsias mokyklas; vykdo aukštųjų mokyklų valstybinį reguliavimą, užtikrina kultūros plėtrą ir t.t.

Aplinkos apsaugos ir gamtos išteklių naudojimo srityje Vyriausybė įgy-vendina aplinkos apsaugos valstybės politiką; tvirtina aplinkos apsaugos strategijos veiksmų programą, valstybines gamtos išteklių naudojimo ir aplinkos apsaugos programas ir schemas; formuoja valstybės institucijų, įgyvendinančių aplinkos apsaugos ir gamtos išteklių naudojimo politiką, sistemą; koordinuoja valstybės ir vietos savivaldos institucijų veiklą aplinkos apsaugos ir gamtos išteklių naudojimo srityje; sudaro ir įgyvendina Lietu-vos Respublikos aplinkos apsaugos ir gamtos išteklių naudojimo tarpvalstybines sutartis ir t.t.

Piliečių teisių ir laisvių, teisėtumo ir kovos su nusikalstamumu užtikri-nimo srityje Vyriausybė dalyvauja rengiant ir vykdant valstybinę politiką valstybės, visuomenės ir asmens saugumo užtikrinimo srityje; įgyvendina teisėtumo, piliečių teisių ir laisvių užtikrinimo, nuosavybės ir viešosios tvarkos apsaugos, kovos su nusikalstamumu ir kitais pavojingais visuomenei reiškiniais priemones, užtikrina teisėsaugos institucijų kadrų politikos ir materialinės ir techninės bazės plėtrą bei stiprinimą; imasi priemonių teismų ir kvaziteisminių institucijų veiklai užtikrinti ir t.t.

Nacionalinio saugumo ir krašto apsaugos srityje Vyriausybė saugo Lietuvos Respublikos teritorijos neliečiamybę ir garantuoja valstybės saugumą, viešąją tvarką bei koordinuoja ministerijų ir kitų valstybės įstaigų, įgyvendinančių šias garantijas, veiklą; vadovauja visų nacionalinio saugumo priemonių įgyvendinimui bei piliečių rengimui pilietiniam pasipriešinimui; rengia ir teikia Seimui tvirtinti ilgalaikių valstybinių nacionalinio saugumo stiprinimo projektus ir vadovauja jų įgyvendinimui; yra atsakinga už strateginį nacionalinio saugumo planavimą ir įgyvendina specialių ekonominio

160

saugumo užtikrinimo veiksmų programą; yra atsakinga už valstybinės informacijos valdymo ir jos apsaugos sistemos užtikrinimo sukūrimą ir funkcionavimą; užtikrina, kad visos civilinės valstybės institucijos ir Lietuvos infrastruktūros objektai būtų parengti privalomiems gynybos bei civilinės saugos uždaviniams vykdyti; teikia Seimui metinę ataskaitą apie nacionalinio saugumo sistemos plėtrą; atsako Seimui už ginkluotojų pajėgų tvarkymą ir vadovavimą joms; priima sprendimus dėl kariuomenės aprūpinimo, ginkluotės įsigijimo ir krašto apsaugos materialinės bazės plėtros; tvirtina valstybės, kariuomenės mobilizacinį ir gynybos planus bei atsako už valstybės mobilizacinio plano įgyvendinimą; tvirtina ministerijų. Vyriausybės įstaigų, savivaldybių bei apskričių viršininkų sudarytus mobilizacinius planus ir skiria joms valstybines mobilizacines užduotis; nustato materialiniu ir finansinių išteklių mobilizacinio rezervo kiekį, kaupimo, atnaujinimo, ap-skaitos ir panaudojimo tvarką bei subjektus, kurie tai atlieka; mobilizacijai ir mobilizaciniam rezervo rengimui organizuoti bei kontroliuoti įsteigia nuolatinę instituciją arba paveda šį darbą atlikti kuriai nors ministerijai ir t. t.

Užsienio politikos ir tarptautinių santykių srityje Vyriausybė kartu su Respublikos Prezidentu vykdo užsienio politiką; užmezga diplomatinius santykius ir palaiko ryšius su užsienio valstybinėmis bei tarptautinėmis organizacijomis; atsižvelgdama į Seimo Užsienio reikalų komiteto rekomendacijas teikia Respublikos Prezidentui siūlymus dėl Lietuvos Respublikos diplomatinių atstovų užsienio valstybėse ir prie tarptautinių organizacijų skyrimo bei atšaukimo; įgyvendina valstybinį reguliavimą ir valstybinę kontrolę tarptautinio ekonominio, finansinio ir investicinio bendradarbiavimo srityje; rengia ir įgyvendina priemones moksliniam techniniam ir kultūriniam bendradarbiavimui su užsienio valstybėmis ir tarptautinėmis organizacijomis plėtoti ir kt.

Vykdydama savo įgaliojimus Vyriausybė priima atitinkamus teisės aktus. Remdamasi Konstitucija, įstatymais ir Respublikos Prezidento dekretais Vyriausybė leidžia nutarimus ir užtikrina jų vykdymą.

Vyriausybės nutarimus galima suskirstyti į dvi grupes: norminio (kuriuose nustatomos, keičiamos ar pripažįstamos netekusiomis galios teisės normos) ir nenorminio (kuriuose nėra nustatomos, keičiamos ar pripažįstamos netekusiomis galios teisės normos) pobūdžio. Priimtus nutarimus pasirašo Ministras Pirmininkas ir atitinkamos valdymo srities ministras. Nutarimą, kuris apima kelias valdymo sritis, pasirašo Ministras Pirmininkas ir ministras, vadovaujantis nutarimą pateikusiai ministerijai ar vizavęs pro-jektą. Vyriausybės nutarimus, kuriais keičiami ar pildomi anksčiau priimti nutarimai, pasirašo Ministras Pirmininkas ir tos valdymo srities ministras, kuris buvo pasirašęs ankstesnįjį nutarimą, nepriklausomai nuo to, kas pateikė Vyriausybei svarstyti naująjį nutarimo projektą. Nutarimai pasirašomi per 3 darbo dienas nuo jų priėmimo, jeigu Vyriausybė nenustato kitaip.

Vyriausybės nutarimai, išskyrus tuos, kuriuose yra valstybės ar tarnybinę paslaptį sudarančių žinių, ne vėliau kaip per dvi darbo dienas nuo jų pasirašymo išsiunčiami Seimui, Respublikos Prezidentui, Konstituciniam Teismui, Valstybės kontrolieriui, ministerijoms, Vyriausybės įstaigoms ir kitiems adresatams. Ministerijos, Vyriausybės įstaigos, apskričių viršininkai turi operatyviai informuoti pavaldžias įstaigas ir organizacijas, taip pat jų reguliavimo sričiai priskirtas valstybės įmones apie priimtus Vyriausybės nutarimus su jų veikla susijusiais klausimais.

Vyriausybės nutarimai skelbiami „Valstybės žiniose". Juos oficialiai skelbti „Valstybės žiniose" pateikia Vyriausybės kancleris, o jo nesant ar jo pavedimu - Vyriausybės kanclerio pavaduotojas. Skelbtini Vyriausybės nutarimai turi būti pateikti

161

„Valstybės žinių" redakcijai ne vėliau kaip per tris darbo dienas nuo jų pasirašymo. Per tris dienas nuo jų oficialaus paskelbimo „Valstybės žiniose" jie turi būti paskelbti ir interneto tinkle. Vyriausybės nutarimų ir Ministro Pirmininko potvarkių pateikimo oficialiai skelbti „Valstybės žiniose" ir skelbimo internete tvarką nustato Vyriausybės 1999 m. rugpjūčio 23 d. nutarimas Nr. 918 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimų. Ministro Pirmininko potvarkių, ministrų, Vyriausybės įstaigų, kitų valstybės valdymo institucijų vadovų ir kolegialių institucijų teisės aktų pateikimo oficialiai skelbti „Valstybės žiniose" ir skelbimo interneto tinklalapiuose tvarkos".

Vyriausybės nutarimai, kuriuose yra valstybės ar tarnybos paslaptį sudarančios informacijos, „Valstybės žiniose" neskelbiami. Jie įsigalioja jų pasirašymo dieną, jeigu pačiuose nutarimuose nenurodyta vėlesnė jų įsigaliojimo data. Pagal atitinkamų Vyriausybės kanceliarijos padalinių vadovų ar jų pavedimu - patarėjų sudarytus adresatų sąrašus įslaptinti nutarimai siunčiami ministerijoms, Vyriausybės įstaigoms ir kitoms institucijoms, su kurių kompetencija susijęs priimtasis nutarimas.

Norminio ir nenorminio pobūdžio Vyriausybės nutarimams nustatyta vienoda įsigaliojimo tvarka. Pagal Įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo įstatymo 9 straipsnio 1 dalį Vyriausybės nutarimai įsigalioja kitą dieną po to, kai jie, Ministro Pirmininko ir atitinkamo ministro pasirašyti, paskelbiami „Valstybės žiniose", jeigu pačiuose nutarimuose nenustatyta vėlesnė jų įsigaliojimo data4"4.

Įstatymų nustatytais atvejais Vyriausybė leidžia bendrus su kitomis vykdomosios valdžios institucijomis nutarimus. Jiems paprastai suteikiamas dvigubas numeris.Ministras Pirmininkas jo kompetencijai priskirtais organizaciniais, asmeniniais ir kitais klausimais leidžia potvarkius arba priima operatyvius sprendimus - pavedimus. įforminamus rezoliucijomis. Jo potvarkiai įforminami jų pasirašymo dieną ir ne vėliau kaip kitą darbo dieną išsiunčiami juos vykdyti nurodytiems adresatams. Ministro Pirmininko potvarkiai įsigalioja jų pasirašymo dieną, atsižvelgiant j tai, ar jie bus paskelbti „Valstybės žiniose", jeigu pačiuose potvarkiuose nenustatyta vėlesnė jų įsigaliojimo data.

Vyriausybė turi teisę priimti ir neteisimo pobūdžio aktus. Jos nuomonė arba pavedimas ministerijai. Vyriausybės įstaigai, apskrities viršininkui gali būti įforminami protokolo įrašais. Protokoluose įforminti sprendimai prireikus siunčiami atitinkamiems adresatams kaip protokolo išrašai.

Nustatant Vyriausybės veiklos kryptis reikšmingas vaidmuo tenka Vyriausybės programai. Pagal Vyriausybės darbo reglamento 41 punktą Vyriausybės programa apibrėžiama kaip „teisinis dokumentas, atitinkamai Vyriausybei visą jos įgaliojimų laiką privalomas veiklos planas, kuriame išdėstytos tam tikro laikotarpio Vyriausybės veiklos gairės ir kuriam yra pritaręs Seimas"4"5. Kitaip tariant, tai Vyriausybės veiklos pagrindinės strateginės kryptys bei tikslai. Vyriausybės programos rengimui vadovauja Ministras Pirmininkas. Kitos vykdomosios valdžios institucijos (ministerijos. Vyriausybės įstaigos, apskričių viršininkai, taip pat Vyriausybės kanceliarija) paskirtiems ministrams jų prašymu teikia medžiagą, kurios reikia Vyriausybės programai parengti, ir atitinkamai prisideda prie jos rengimo. Iš tikrųjų Vyriausybės programa yra atskiros politinės partijos arba politinių partijų koalicijos, sudarančios Vyriausybę, nuostatų rinkinys. Po to, kai Seimo posėdyje dalyvaujančių balsų dauguma patvirtinama Vyriausybės programamaujai sudaryta Vyriausybė pradeda savo veiklą. Taigi Vyriausybės programa reikalinga Vyriausybės veiklai pradėti, o jos programos turinys parodo būsimas Vyriausybės veiklos strategines kryptis, tikslus ir priemones tikslams pasiekti.

162

Seimui pritarus Vyriausybės programai per tris mėnesius Vyriausybė parengia ir patvirtina konkrečias priemones šiai programai vykdyti. Tai atskiras mechanizmas, kurį sudaro preciziškos programos įgyvendinimo priemonės numatanl detalius veiksmus, atsakingus vykdytojus ir atlikimo terminus. Jos kartu nustato ir tam tikrų vykdomosios valdžios institucijų, logiškai atitinkančių tam tikrą Vyriausybės programos dalį. veiklos kryptis. Vyriausybės programos įgyvendinimo priemonių rengimui vadovauja Ministras Pirmininkas arba Vyriausybės kancleris Ministro Pirmininko pavedimu.Valstybės žinios. 1994. Nr. 63-1138.

Be Vyriausybės programos, jos veiklos organizavimui gana daug dėmesio skiria ir Vyriausybės įstatymas. Jo 24 straipsnyje reglamentuoti Ministro Pirmininko įgaliojimai. Jis atstovauja Vyriausybei ir vadovauja jos veiklai, sprendžia Vyriausybės veiklos organizavimo klausimus; kviečia Vyriausybės posėdžius ir jiems pirmininkauja, pasirašo posėdžio darbotvarkę; Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka skiria ir atleidžia iš pareigų Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojus, Vyriausybės kanclerį, Vyriausybės įstaigų vadovus, skiria jiems tarnybines nuobaudas ir juos skatina; sudaro Vyriausybę ir teikia jos sudėtį tvirtinti Respublikos Prezidentui; teikia siūlymus Prezidentui dėl ministrų skyrimo ir atleidimo; sudaro Vyriausybės delegacijas oficialiems vizitams į kitas šalis, taip pat dalyvauti tarptautiniuose kongresuose, konferencijose, sesijose; suteikia įgaliojimus derėtis ir pasirašyti Lietuvos Respublikos tarptautines sutartis; suteikia įgaliojimus atstovauti Vyriausybei Konstituciniame Teisme ir kituose teismuose; vykdo kitas pareigas, kurias Ministrui Pirmininkui paveda Konstitucija ir kiti įstatymai.

Ministras Pirmininkas su savo kolegomis kitais ministrais gali pradėti vykdyti savo pareigas tik tada, kai Vyriausybės veiklos programai pritaria Seimas. Tai asmuo, kuriam pavaldūs, atskaitingi ir atsakingi ministrai. Jis formuoja Vyriausybės vykdomą valstybės valdymo politiką ir yra už ją tiesiogiai atskaitingas ir atsakingas Seimui. Nepaisant egzistuojančio Vyriausybės kolegialumo, Ministro Pirmininko padėtis, palyginti su kitais Vyriausybės nariais, išskirtinė tuo, kad jo atsistatydinimas kartu reiškia ir visos Vyriausybės veiklos pabaigą.

Pagrindinė Vyriausybės veiklos organizacinė forma yra posėdžiai, vykstantys Vyriausybės rūmuose kartą per savaitę, paprastai trečiadieniais. Ministro Pirmininko paskirtu laiku. Posėdis laikomas teisėtu, jeigu jame dalyvauja daugiau kaip pusė Vyriausybės narių. Juose Vyriausybė sprendžia svarbiausius valstybės valdymo klausimus, visų Vyriausybės narių balsų dauguma priimdama nutarimus. Vyriausybės nariai, negalintys dalyvauti posėdyje, privalo apie tai informuoti Ministrą Pirmininką ir gauti jo sutikimą. Jie gali raštu pateikti svarstomais klausimais savo nuomonę, kuri turi būti paskelbta posėdyje.

Vyriausybės posėdžiuose, be Vyriausybės narių, dalyvauja Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojai ir Vyriausybės kanceliarijos valstybės tarnautojai, taip pat Vyriausybės įstaigų ir kitų valstybės institucijų vadovai, apskričių viršininkai bei Vyriausybės atstovai. Asociacijų, profesinių sąjungų, visuomeninių, politinių ar kitokių nevalstybinių organizacijų atstovų dalyvavimo Vyriausybės posėdžiuose klausimus sprendžia Ministras Pirmininkas. Pavyzdžiui, Vyriausybės posėdžiuose kaip nevyriausybinė organizacija nuolat dalyvauja Lietuvos savi-valdybių asociacija, kuriai atstovauja savivaldybių merai ir jos administracija. Kai svarstomi su valstybės paslaptimis susiję projektai. Vyriausybė juos nagrinėja neformaliai vadinamuosiuose uždaruose posėdžiuose. Juose gali dalyvauti lik asmenys, turintys

163

leidimą dirbti darbą, susijusį su valstybės paslaptimis, taip pat ir tie asmenys, kuriems įstatymas, reglamentuojantis valstybės paslaptis ir jų apsaugą, suteikia teisę susipažinti su valstybės paslaptimis pagal jų pareigas. Medžiaga posėdžiams pateikiama ir priimti sprendimai įforminami vadovaujantis darbo su valstybes paslaptimis nustatyta tvarka.

Vyriausybės posėdžių organizavimo tvarką nustato Vyriausybės darbo reglamentas, patvirtintas Vyriausybės 1994 m. rugpjūčio 11 d. nutarimu Nr. 728 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės darbo reglamento patvirtinimo", kurio nauja redakcija išdėstyta Vyriausybės 2003 m. kovo 13 d. nutarimu Nr. 313 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1994 m. rugpjūčio 11 d. nutarimo Nr. 728 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės darbo reglamento patvirtinimo" pakeitimo"406. Darbo reglamente išsamiai reglamentuota Vyriausybės posėdžio darbotvarkės sudarymo, teikiamų teisės aktų projektų bei priimamų sprendimų įvertinimo tvarkos ir kiti klausimai.Vyriausybės spaudos tarnyba po kiekvieno Vyriausybės posėdžio turi parengti ir paskelbti oficialų pranešimą žiniasklaidos priemonėms apie posėdyje priimtus sprendimus ir jų esmę. Be to, Vyriausybei teikiamų svarbesnių ir kitų aktualiausių teisės aktų projektai skelbiami internete. Čia taip pat skelbiami Vyriausybės nutarimai. Ministro Pirmininko potvarkiai, ministrų. Vyriausybės įstaigų vadovų įsakymai ir kiti įsakymais patvirtinti norminio pobūdžio teisės aktai.

Paskutiniaisiais XX amžiaus metais Vyriausybės, taip pat ministerijų ir Vyriausybės įstaigų veikla pradėta organizuoti taikant naują valstybės vadybos formą - strateginį planavimą. Nuo 2000 m. spalio vykdomosios valdžios institucijų veikla organizuojama remiantis strateginiais veiklos planais. Taip siekiama pagerinti valdymo efektyvumą bei padidinti minėtų institucijų veiklos produktyvumą. Ministerijų ir Vyriausybės įstaigų strateginiai veiklos planai rengiami vadovaujantis Vyriausybės programa, kuriai Seimas pritaria, derinami su Valstybės ilgalaikės raidos strategija.Reikia pabrėžti, kad strateginis planavimas iš dalies vykdomas tik ministerijose ir Vyriausybės įstaigose. Pastarosios institucijos įgyvendina tik trumpalaikį ir vidutinį (3 metų trukmės) strateginį planavimą. Šie planai apima pagrindinių institucijos veiklos tikslų, programų, uždavinių, priemonių jiems įgyvendinti bei rezultatų vertinimo kriterijų nustatymą. Nors tai gana konkretūs planai, tačiau prireikus jie gali būti tikslinami (pvz., atsižvelgiant į Vyriausybės programos pakeitimus). Trumpalaikiai arba operatyviniai planai yra glaudžiai susiję su biudžetu, nes yra tiksliai apibrėžti tradiciniu vienerių biudžetinių metų terminu ir privalo būti pagrįsti faktinėmis numatomomis jiems įgyvendinti finansinėmis lėšomis.

Svarbus vaidmuo užtikrinant Vyriausybės veiklą ir jos priimtų sprendimų įgyvendinimą bei kontrolę tenka Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojams ir Vyriausybės kanceliarijai.

Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu skiriami valstybės tarnautojai, atsakingi Ministrui Pirmininkui ir tiesiogiai pavaldūs Ministro Pirmininko vyriausiajam patarėjui. Pastarasis koordinuoja jų veiklą. Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojus skiria į pareigas ir atleidžia iš jų bei jų funkcijas tvirtina Ministras Pirmininkas. Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojų paskirtis - padėti Ministrui Pirmininkui, kaip Vyriausybės vadovui, suformuoti politines nuostatas ir prioritetus, priimti ir įgyvendinti sprendimus. Jie neskaidomi į struktūrinius vienetus, nes Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojus sudaro Ministro Pirmininko patarėjai atskirais klausimais ir atstovas

164

spaudai, kurių skaičius po kiekvieno Vyriausybės pasikeitimo Ministro Pirmininko po-tvarkiu nustatomas iš naujo. Vadinasi, Ministro Pirmininko politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojų skaičių savo iniciatyva nustato Ministras Pirmininkas.

Vyriausybę ir Ministrą Pirmininką aptarnauja Vyriausybės kanceliarija. Tai Vyriausybės įsteigta biudžetinė įstaiga, kuri sudaro sąlygas Vyriausybei ir Ministrui Pirmininkui vykdyti savo funkcijas. Jos organizacinė struktūra sudėtingesnė ir ji skirstoma į struktūrinius padalinius. Pagal Vyriausybės 2001 m. rugpjūčio 27 d. nutarimą Nr. 1044 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės kanceliarijos struktūros patvirtinimo"4"7 Vyriausybės kanceliariją sudaro departamentai ir jiems priklausantys skyriai, tarnybos (Informacijos ir komunikacijos departamentas: Vyriausybės spaudos tarnyba, Visuomenės informavimo ir Europos Sąjungos informacijos skyrius, Komunikacijos koordinavimo skyrius; Teisės ir teisėtvarkos departamentas; Bendrųjų reikalų departamentas: Vyriausybės dokumentų redakcija, Kontrolės ir korespondencijos skyrius, Vertimų skyrius, Ūkio skyrius, Europos Sąjungos dokumentų skirstymo skyrius ir biblioteka; Ekonominės analizės departamentas; Europos Sąjungos politikos analizės ir pozicijų koordinavimo departamentas: Europos Sąjungos politikos analizės skyrius, Institucijų ryšių koordinavimo skyrius; Europos Sąjungos teisės įgyvendinimo koordinavimo ir priežiūros departamentas: Europos Sąjungos teisės derinimo priežiūros ii nolifikavimo skyrius. Bendrijos teisyno įgyvendinimo koordinavimo skyrius), departamentams nepriklausantys skyriai (Aplinkos. Biudžeto u finansų. Darbo ir socialinių reikalų. Ekonomikos, Informacinės visuomenės. Kaimo plėtros. Švietimo, mokslo ir kultūros. Nacionalinio saugumo. Strateginio planavimo. Užsienio politikos. Valstybės turto valdymo ir disponavimo. Viešojo administravimo ir savivaldybių Informacinės te-chnologijos. Personalo, Finansų bei Vidaus audito skyriai) ir priimamasis.Tiek departamentus, tiek ir savarankiškus skyrius, be vadovų, sudaro patarėjai ir vyriausieji specialistai. Departamentams nepriklausančiuose skyriuose valstybės tarnautojų skaičius svyruoja nuo 2 (skyriaus vedėjas ir patarėjas arba vyriausiasis specialistas) iki 9. Teisės ir teisėtvarkos departamentas, taip pat Ekonominės analizės departamentas į struktūrinius vienetus (skyrius) neskaidomi. Vienam vadovui preliminariai tenka apie 4 pavaldinius (vykdytojus). Dėl palyginti per siauro valdomumo masto vadovai nėra tinkamai panaudojami. Ypač siauru valdomumo mastu pasižymi savarankiški skyriai, kur vienam vadovui tenka vienas (Vidaus audito skyrius. Informacinės visuomenės skyrius) arba du vykdytojai (valstybės tarnautojai) (Strateginio planavimo skyrius. Valstybės turto valdymo ir disponavimo juo skyrius. Viešojo administravimo ir savivaldybių skyrius, Personalo skyrius)).

Vyriausybės kanceliarijai vadovauja Vyriausybės kancleris, kurį į pareigas skiria ir iš jų atleidžia Ministras Pirmininkas. Tai aukščiausias Vyriausybės kanceliarijos karjeros valstybės tarnautojas, turintis pavaduotojus, kuriuos Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka (konkurso būdu) priima į pareigas ir atleidžia iš jų Vyriausybės kancleris. Jis taip pat skiria į pareigas ir iš jų atleidžia Vyriausybės kanceliarijos struktūrinių padalinių vadovus (departamentų direktorius ir skyrių vedėjus) bei kitus valstybės tarnautojus ir darbuotojus, dirbančius pagal darbo sutartis. Vyriausybės kancleris yra atsakingas ir pavaldus Ministrui Pirmininkui. Vyriausybės kanceliarijos karjeros valstybės tarnautojai ir darbuotojai, dirbantys pagal darbo sutartis, yra tiesiogiai pavaldūs Vyriausybės kancleriui. Vyriausybės kanceliarijos darbas organizuojamas remiantis Vyriausybės kanclerio patvirtintu darbo reglamentu. Vyriausybės kanceliarijos organizacinę struktūrą ir nuostatus tvirtina Vyriausybė Vyriausybės kanclerio teikimu.

165

Pagal Konstituciją Vyriausybė turi įstatymų leidybos iniciatyvos teisę, todėl viena iš pagrindinių Vyriausybės veiklos krypčių yra naujų įstatymų bei jau galiojančių įstatymų pakeitimų ir papildymų projektų rengimas ir teikimas svarstyti ir tvirtinti Seimui. Ši jos veiklos sritis ypač reikšminga, nes būtent taip Vyriausybė gali įgyvendinti savo programą. Vykdydama šią veiklą Vyriausybė teikia Seimui įstatymų, o prireikus ir kitų Seimo teisės aktų projektus. Įstatymų ir kitų Seimo teisės aktų projektus Vyriausybė teikia Seimui savo nutarimais. Projektus paprastai rengia ir teikia Vyriausybei ministerijos bei Vyriausybės įstaigos, vadovaudamosi Vyriausybės veiklos programa ir jos įgyvendinimo priemonių planu. Vadinasi, Vyriausybei suteikta teisė rengti ir teikti Seimui tvirtinti įstatymų projektus ne ką mažiau svarbi siekiant vykdyti Vyriausybės programą, nes ji inicijuoja ir rengia tokius įstatymų projektus, kurie sudarytų galimybę ją įgyvendinti.

Be įstatymų ir kitų Seimo teisės aktų projektų, Vyriausybė Seimo Pirmininko ar Seimo valdybos prašymu teikia Seimui išvadas dėl Seimo svarstomo projekto. Gavęs tokį prašymą Ministras Pirmininkas gali perduoti įstatymo projektą ministerijoms arba Vyriausybės įstaigoms, kad jos pareikštų savo nuomonę. Vyriausybės išvadų projektas svarstomas Vyriausybės posėdyje. Priimtas sprendimas įforminamas protokolu ir pateikiamas Seimui per dvi savaites nuo prašymo pateikti išvadas gavimo dienos.

Ministras Pirmininkas arba ministrai turi atsiskaityti Seime atitinkamai už Vyriausybės arba savo veiklą, taip pat per Vyriausybės valandą atsakyti į Seimo narių klausimus. Rašytiniai klausimai ir paklausimai registruojami Vyriausybės kanceliarijoje ir perduodami atitinkamam Vyriausybės nariui.

Ypatingi yra Vyriausybės ir savivaldybių santykiai. Kadangi savivaldybės nepavaldžios jokioms valstybės institucijoms. Vyriausybės skiriami atstovai prižiūri, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės nutarimus ir sprendimus. Vyriausybė taip pat teikia savivaldybėms rekomendacijas socialinės apsaugos, sveikatos, švietimo ir kultūros plėtojimo bei kitais klausiniais.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, galima skirti šiuos Vyriausybę apibūdinančius požymius bei suformuluoti jos apibrėžimą:

1) Vyriausybės formavimo tvarką ir įgaliojimus nustato Konstitucija, Vyriausybės įstatymas ir specialūs įstatymai;2) Vyriausybė įgyvendina vykdomąją valdžią ir vadovauja šios valdžios rūšies institucijoms;3) Tai bendros kompetencijos institucija;4) Vyriausybė - kolegiali institucija;5) Vyriausybė solidariai atsako Seimui už bendrą savo veiklą.Vyriausybė4- Respublikos Prezidento ir Seimo sudaroma aukščiausioji,

kolegiali vykdomosios valdžios institucija, kuri organizuoja valstybės vadovo priimtų dekretų bei Seimo įstatymų įgyvendinimą ir valstybės valdžios institucijų sistemoje užima hierarchinį lygmenį po Respublikos Prezidento ir Seimo.

Lietuvos Respublikos ministerijosPagrindinį vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmenį sudaro centrinės valdžios vykdomosios institucijos . Joms priskiriamos Lietuvos Respublikos ministerijos (toliau - ministerijos), kurios atlieka itin svarbų vaidmenį valstybės ir visuomenės gyvenime. Jos vykdo valdymo funkcijas, t. y. įgyvendina vykdomąją, tvarkomąją ir organizacinę veiklą, nukreiptą į įstatymų bei kitų teisės aktų vykdymą. Daugumoje pasaulio valstybių minis-terijos yra seniai nusistovėjusios, tradicinės institucijos vykdomosios valdžios institucijų

166

sistemoje, kurių, kaip rašo A. Junevičius, „skaičius ir pavadinimai įvairiose šalyse skirtingi".

Užsienio šalyse svarbiausios valdymo institucijos vadinamos įvairiai. Dažniausiai jos vadinamos ministerijomis, tačiau esama ir kitokių pavadinimų. Pavyzdžiui, Jungtinėse Valstijose pagrindinės valstybės valdymo institucijos vadinamos „departamentais", o jų vadovai - „sekretoriais". Švedijoje ir Norvegijoje centrinės valdymo institucijos vadinamos departamentais, o ministerijomis oficialiai vadinamos tik žinybos, užsiimančios užsienio reikalais. Daugelyje Lotynų Amerikos valstybių (Panama, Peru ir kt.) jos įvardijamos kaip sekretoriatai, o terminas „viešoji ministerija" tose šalyse vartojamas kalbant apie prokuratūrą. Didžiosios Britanijos teisės aktuose vartojama tik sąvoka „ministras", o terminas „ministerija" juose nevartojamas4". Ministerijų konstitucinis teisinis statusas ir faktinis vaidmuo valstybės valdyme įvairiais laikais ir įvairiose šalyse iš esmės skiriasi.

Vakarų Europos valstybėse ministerijos pradėtos steigti dar XVI amžiuje, o Lietuvoje - tik XX amžiaus pradžioje. Nors 1918 m. vasario 18 d. aktu buvo atkurtas Lietuvos valstybingumas, šalyje šeimininkavusi okupacinė kariuomenė dirbtinai stabdė visų valstybinių institucijų kūrimąsi. Steigti ministerijas paskatino 1918 m. lapkričio 2 d. priimti Lietuvos Valstybės Laikinosios Konstitucijos Pamatiniai Dėsniai (pirmoji Lietuvos Konstitucija). Šiame teisės akte sąvoka „ministerijos" tiesiogiai nevartojama, o kalbama tik apie „Ministrų Kabinetą" ir „ministerius", iš kurių galima spręsti apie ketinimus įkurti anksčiau minėtas institucijas. 1918 m. lapkričio 4 d. Lietuvos Valstybės Tarybos 10-ojo posėdžio protokole Nr. 104 įtvirtinta, kad Valstybės Taryba nutarė įsteigti devynias ministerijas:

1) Užsienio reikalų,2) Švietimo,3) Teisingumo.4) Finansų. Prekybos ir pramonės,5) Žemės ūkio ir valstybės turtų,6) Krašto apsaugos,7) Susisiekimo,8) Viešųjų darbų ir maitinimo,9) Vidaus reikalų.

Tą pačią dieną Valstybės Tarybos Prezidiumas įgaliojo prof. Augustiną Voldemarą suformuoti pirmąjį atkurtos valstybės Ministrų Kabinetą, kurio narius patvirtino 1918 m. lapkričio 11 d.

Jeigu palygintume bendrą ministerijų skaičių prezidentinėse ir parlamentinėse respublikose, tai pamatytume, kad prezidentinėse respublikose ministerijų yra mažai. Tai paaiškinama didesne valdymo centralizacija (prezidentas - vykdomosios valdžios vadovas) ir galimybe sudaryti vyriausybę neskiriant ministrų postų atitinkamų parlamentinių frakcijų atstovams. Priešingas vaizdas parlamentinėse valstybėse, kur ministerijų skaičius svyruoja nuo 20 iki 40. Nereikalingos ministerijos dažniausiai steigiamos formuojant koalicines vyriausybes.

Pastaraisiais metais ministerijų vaidmuo vykdomosios valdžios institucijų sistemoje sumažėjo. Ankstesnė jų monopolinė padėtis griaunama steigiant specialias institucijas prie valstybės vadovo prezidentinėse respublikose arba prie vyriausybės parlamentinėse respublikose, kurios nepavaldžios ministerijoms ir nėra jų sistemų dalis. Panaši padėtis būdinga ir Lietuvai, nes nuo 1996 m. pastebima ministerijų skaičiaus

167

mažėjimo tendencija - nuo 19 iki 13. Be to, atitinkamos institucijos funkcionuoja prie Respublikos Prezidento (pvz.. Heraldikos komisija. Konkurencijos taryba ir kt.), prie Seimo (pvz.. Genocido ir rezistencijos tyrimo centras, Valstybinė lietuvių kalbos komisija ir kt.) ir prie Vyriausybės (pvz., Vyriausybės įstaigos. Vyriausybės komitetai, komisijos ir tarybos).

Žodis „ministerija" (lot. ministerium - tarnavimas, tarnyba) gali būti traktuojamas dvejopai. Pirma, ministerija suprantama kaip centrinė vykdomosios valdžios institucija, vadovaujanti tam tikros valdymo srities (administracinės politinės, socialinės kultūrinės ar ūkinės) įstaiga. Antra, žodis „ministerija" siejamas su ministerijos sistema, kurią sudaro centrinis aparatas ir jos valdymo srityje funkcionuojančios įstaigos.

Ministerijos - tai pagrindinė centrinio vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmens grandis po Vyriausybės, kuri sudaroma, kad organizuotų viešąjį valdymą (administravimą) svarbiausiose viešojo gyvenimo srityse. Ministerijos vykdo įstatymų ir kitu teises aktų joms pavestų sričių valstybės valdymo funkcijas ir įgyvendina šioje srityje valstybės politiką, taip pat koordinuoja bei kontroliuoja kitų šios srities vykdomosios valdžios institucijų veiklą. Palyginti su kitomis vykdomosios valdžios institucijomis, ministerijų ypatumas yra tas, jog jų vadovai (ministrai) yra Vyriausybės nariai.

Pagal Konstitucijos 67 straipsnio 8 punktą Lietuvos Respublikos ministerijas Vyriausybės siūlymu steigia ir panaikina Seimas414 priimdamas įstatymą. Si konstitucinė nuostata suteikia teisę kiekvienai naujai Seime daugumą turinčiai politinei partijai arba politinių partijų koalicijai ir Vyriausybei steigti naujas, pervadinti, reorganizuoti arba likviduoti funkcionuojančias ministerijas.

Administracinės teisės literatūroje pateikiamos įvairios ministerijų klasifikacijos. Atsižvelgiant į jų funkcijų ir įgaliojimų ypatumus, skiriamos šakinio ir tarpšakinio valdymo ministerijos. Šakinės kompetencijos ministerijos įgyvendina įvairias valdymo funkcijas, susijusias su atitinkamos valdymo srities funkcionavimu ir plėtra. Jos dalyvauja formuojant valstybės politiką ir užtikrina jos vykdymą tam tikroje valdymo srityje bei rengia ir įgyvendinat tikslines plėtros programas.

Tarpšakinės ministerijos (pvz., Finansų ministerija, Ūkio ministerija ir kt.), be šakinio valdymo, vykdo koordinavimo ir valstybinio reguliavimo funkcijas keliose valdymo srityse, t. y. turi atitinkamus įgaliojimus dėl nepavaldžių objektų.

Nors dauguma ministerijų traktuojamos kaip šakinio valdymo institucijos, tačiau daugumai šiuolaikinių ministerijų būdingas šakinių ir tarpšakinių (koordinavimo) funkcijų ir įgaliojimų suderinamumas. Tiksliau sakant, minislcrijų negalima laikyti vien lik šakinio valdymo institucijomis, nors jų veikla iš esmės yra šakinio pobūdžio. Ministerijos kartu atlieka ir joms pavestų valstybės valdymo sričių koordinatoriaus vaidmenį taip įgyvendindamos ir tarpšakinės funkcijas. Beveik visų ministerijų nuostatuose įtvirtinta tarpšakinė (koordinavimo) veikla, susijusi su atitinkamos ministerijos valdymo sritimi.

Pagal valdymo sritis ministerijas galima suskirstyti į tris grupes:1) ministerijas, funkcionuojančias administracinėje politinėje valdymo srityje (Krašto apsaugos ministerija, Teisingumo ministerija. Vidaus reikalų ministerija. Užsienio reikalų ministerija);2) ministerijas, funkcionuojančias socialinėje kultūrinėje valdymo srityje (Kultūros ministerija. Socialinės apsaugos ir darbo ministerija, Sveikatos apsaugos ministerija. Švietimo ir mokslo ministerija);

168

3) ministerijas, funkcionuojančias ūkio valdymo srityje (Aplinkos ministerija, Finansų ministerija. Susisiekimo ministerija, Ūkio ministerija. Žemės ūkio ministerija).Kiekvienos šalies ministerijų sistema priklauso nuo įvairių nacionalinių,

istorinių, politinių, geografinių ir kitų veiksnių. Ministerijų skaičių iš esmės lemia objektyvūs valstybės valdymo poreikiai, tačiau kai kuriais atvejais lemiamą vaidmenį turi ir subjektyvūs veiksniai, susiję su politine konjunktūra. Dėl to ministerijos dažniausiai steigiamos valdžioje esančios politinės partijos iniciatyva, būtinybe suteikti ministrą postus koalicijos partneriams siekiant įgyvendinti priešrinkiminius pažadus ir pan.

Pagal Vyriausybės įstatymo 29 straipsnio 1 dalį Lietuvos Respublikos ministerijų sistemą sudaro 13 ministerijų: Aplinkos ministerija, Finansų ministerija, Krašto apsaugos ministerija, Kultūros ministerija. Socialinės apsaugos ir darbo ministerija, Susisiekimo ministerija. Sveikatos apsaugos ministerija, Švietimo ir mokslo ministerija. Teisingumo ministerija. Ūkio ministerija, Užsienio reikalų ministerija. Vidaus reikalų ministerija ir Žemės ūkio ministerija. Dauguma šių institucijų jau egzistuoja ne vieną de-šimtį metų. Tai Finansų ministerija, Švietimo ir mokslo ministerija. Vidaus reikalų ministerija bei Teisingumo ministerija.

Ministerija savo veikloje vadovaujasi Konstitucija, įstatymais, tarptautinėmis sutartimis, Vyriausybės nutarimais bei kitais teisės aktais. Ministerijų teisinės padėties pagrindai labai siaurai reglamentuoti 1994 m. gegužės 12 d. priimtame Vyriausybės įstatyme, o jų uždavinius, funkcijas, teises ir pareigas detalizuoja konkrečios ministerijos nuostatai, kuriuos tvirtina Vyriausybė. Jų nuostatuose pirmiausia nurodoma sritis (šaka), kurios valdymą ir koordinavimą vykdo konkreti ministerija. Pavyzdžiui, Vyriausybės 2001 m. kovo 14 d. nutarimu Nr. 291 patvirtintų Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos nuostatų 1 punkte nustatyta, kad „Vidaus reikalų ministerija vykdo įstatymų ir kitų teisės aktų jai pavestas vidaus reikalų srities valstybės valdymo funkcijas ir įgyvendina šioje srityje valstybės politiką"4'7. Taigi ministerijos nuostatai - tai jungtinis norminis aktas, nustatyta tvarka Vyriausybės patvirtintas, reglamentuojantis jos tikslus, uždavinius, funkcijas, teises, darbo organizavimą bei veiklos kontrolę.

Be nuostatų, ministerijos darbo tvarką reglamentuoja ir ministerijos darbo reglamentas. Jį paprastai savo įsakymu tvirtina ministras. Tai taip pat norminis teisės aktas, apimantis svarbiausias administracines procedūras: ministerijos struktūrinių padalinių ir kolegijos darbo tvarką, ministerijos veiklos organizavimą, ministerijoje gaunamų raštų registravimą ir paskyrimą vykdyti, įvairių dokumentų pasirašymą, teisės aktų rengimą, derinimą, vizavimą ir ministro įsakymų skelbimą, Vyriausybės nutarimų pasirašymo bei visuomenės informavimo tvarkas, piliečių ir kitų asmenų prašymų nagrinėjimą bei interesantų priėmimą, tarnybines komandiruotes, kvalifikacijos kėlimą, atostogų suteikimo tvarką, reikalų perdavimą keičiantis ministrui, viceministrui, ministerijos valstybės sekretoriui, ministerijos sekretoriui, ministerijos administracijos padalinių vadovams ir kitiems valstybės tarnautojams, antspaudų saugojimą ir naudojimą, archyvo tvarkymą, tarnybinių lengvųjų automobilių ir tarnybinių mobiliųjų telefonų naudojimą.

Ministerija yra vienvaldiškumo principu sudaryta institucija. Jai vadovauja ministras, kurio statusas, palyginti su kitų vykdomosios valdžios institucijų vadovais, yra išskirtinis. Tai politinė pareigybė, kurią užimdamas asmuo įgyja trejopą statusą: viena vertus, jis vadovauja ministerijai ir įgyvendina jam priskirtas funkcijas kaip jam patikėtos valstybės valdymo srities vadovas, kita vertus, kartu jis yra ir Vyriausybės, kaip

169

kolegialios institucijos, narys, todėl vykdo ir jos kompetencijai priskirtus įgaliojimus, o tai nebūdinga kiliems vykdomosios valdžios institucijų vadovams; trečia, pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos 60 straipsnio 2 dalį ministrais gali būti skiriami ir Seimo nariai, t. y. jie gali suderinti Seimo nario mandatą ir Vyriausybės nario bei ministro darbą.

Be minėtų išlygų. Konstitucija ir Vyriausybės įstatymas kartu nustato jiems ir tam tikrus draudimus - ministrai negali užimti jokių kitų renkamų ar skiriamų pareigų, dirbti verslo, komercijos ar kitokiose privačiose įstaigose ar įmonėse, taip pat gauti kitokį atlyginimą, išskyrus jam nustatytą pagal pareigas Vyriausybėje bei darbo užmokestį už kūrybinę veiklą. Interpretuodamas šią nuostatą Konstitucinis Teismas 2002 m. gruodžio 24 d. nutarime konstatavo, kad ministrai negali tuo pat metu vykdyti funkcijų įgyvendindami valstybės valdžią (šiuo atveju vykdomąją) ir būti savivaldybių tarybų, per kurias įgyvendinama savivaldos teisė, nariais.

retendentams ministro pareigybei užimti galiojantys teisės aktai nenustato amžiaus cenzo, išsilavinimo ir nekelia jokių kitų reikalavimų, todėl skiriant ministrus profesinės kvalifikacijos nėra laikomos svarbiausiu kriterijumi. Ministrai - profesionalūs politikai, todėl finansų ministru ne visada tampa buvęs finansininkas, užsienio reikalų - diplomatas, krašto apsaugos - kariškis ir pan. Tačiau kartais pasitaiko ir išimčių, kai ministrais skiriami asmenys, anksčiau nieko bendra neturėję su politika, paprastai atitinkamos valdymo srities profesionalai (žinovai) arba specialistai.

Ministrai dažniausiai yra vienos politinės partijos arba politinių partijų koalicijos nariai. Taigi „ministras apibrėžiamas kaip politiškai paskirtas ministerijos vadovas"4'*, kuris pagal Lietuvos Respublikos valstybės politikų, teisėjų ir kitų valstybės pareigūnų įstatymą yra priskiriamas politikų kategorijai, t. y. gali būti laikomas aukščiausio lygio valstybės politiku.

Ministras sprendžia ministerijos kompetencijai priklausančius klausimus ir yra tiesiogiai atsakingas už jam pavestą valdymo sritį bei Vyriausybės programos įgyvendinimą ministerijos kompetencijai priskirtais klausimais, taip pat vykdo kitas įstatymų ir Vyriausybės nutarimų nustatytas funkcijas, t. y. „valdžios reiškėjas, turintis prerogatyvas ir vykdantis pareigas atitinkamoje valdymo srityje, yra ministras, o ministerija, kaip valstybinė įstaiga, padeda ministrui vykdyti savo funkcijas"41''. Kitaip sakant, ministras yra politinis veikėjas, kuris įgyvendindamas Vyriausybės politiką at-stovauja jai Seime bei dalyvauja kituose politiniuose renginiuose.

Ministrą į pareigas skiria ir iš jų atleidžia Respublikos Prezidentas Ministro Pirmininko teikimu. Paprastai jis skiriamas tam pačiam laikui kaip ir kiti Vyriausybės nariai. Tačiau kartais atskiri ministrai gali būti atleisti ir pakeisti naujais kandidatais nepasibaigus Vyriausybės kadencijai (pvz., atsistatydina, jam pareiškiamas nepasitikėjimas, atleidžiamas arba Respublikos Prezidento nebeskiriamas Vyriausybei grąžinus įgaliojimus). Jeigu ministro veikla neatitinka Vyriausybės įgyvendinamos politikos nuostatų, siūlymą jį atleisti Respublikos Prezidentui taip pat gali teikti ir Mi-nistras Pirmininkas. Ministrui netekus pareigų, ministerijos reikalų perdavimą kitam ministrui nustato Vyriausybės darbo reglamento 174-176 punktai.

Vadovaudamas jam pavestai valdymo sričiai ministras yra atsakingas Seimui (per Vyriausybės valandą Seime atsiskaito už savo veiklą, taip pat atsako į Seimo narių rašytinius klausimus ir paklausimus), Respublikos Prezidentui ir tiesiogiai pavaldus Ministrui Pirmininkui (teikia ataskaitas, kaip vykdoma Vyriausybės programa bei jos įgyvendinimo priemonės, ir Ministro Pirmininko reikalavimu atsiskaito už savo veiklą). Ministras Pirmininkas atskaitingas tik Seimui, o ministrai atsakingi Seimui, Respublikos

170

Prezidentui ir Ministrui Pirmininkui. Tai suponuoja mintį, jog ministrui, kaip Vyriausybės nariui, be kolektyvinės politinės atsakomybės, taikoma ir individuali politinė atsakomybė. Tačiau pažymėtina, kad ši ministro atsakomybė ne visada sukonkretinama. Pavyzdžiui. Konstitucija. įstatymai ir kiti teisės aklai nenurodo ministro atskaitomybės ir atsakomybės formų Respublikos Prezidentui, nors praktikoje ji egzistuoja. Vadinasi, tai galima traktuoti kaip teisinio reguliavimo trūkumą.

Ministro veiklos sritį nustato Konstitucija, Vyriausybės įstatymas, specialūs įstatymai ir atitinkamos ministerijos nuostatai, todėl klausimai, kurie priskirti jo kompetencijai ir kuriuos įgyvendindamas jis įgaliotas priimti poįstatyminius teisės aktus, yra platūs ir įvairiapusiški. Visi ministerijos priimami svarbiausi sprendimai paprastai derinami su juo ir formaliai įforminami ministro vardu. Jo kompetencijai priskirtais klausimais ministras sprendimus priima autonomiškai be kitų Vyriausybės narių pritarimo. Ministras, remdamasis Konstitucija. įstatymais. Vyriausybės nutarimais ir potvarkiais bei juos vykdydamas, leidžia įsakymus ir įsakymais patvirtintus kitus teisės tiktus (nuostatus, taisykles, instrukcijas, įvairias tvarkas bei reglamentus) ir tikrina, kaip jie vykdomi; teikia Vyriausybei ministerijos metines veiklos ataskaitas, kaip vykdoma Vyriausybės programa, jos įgyvendinimo priemonės ir ministerijos strateginiai veiklos planai, ir Ministro Pir-mininko reikalavimu atsiskaito už savo veiklą; tvirtina ministerijos administracijos struktūrą ir pareigybių sąrašą bei administracijos padalinių nuostatus; teikia Vyriausybei įstatymų ir kitų teisės aktų projektus; Valstybės tarnybos įslatymo nustatyta tvarka skiria ir atleidžia iš pareigų ministerijos valstybės tarnautojus, įstaigų prie ministerijos vadovus; nustato ministerijos valstybės sekretoriaus, ministerijos sekretorių administravimo sritis bei vykdo kitas jam įstatymų ir Vyriausybės nutarimų suteiktas funkcijas. Seimo komiteto, komisijos ar frakcijos kvietimu ministras ar ministro įgaliotas tarnautojas privalo dalyvauti komiteto, komisijos ar frakcijos posėdyje ir informuoti, kaip vykdomi įstatymai ir kiti Seimo priimti teisės aktai, teikti paaiškinimus kitais svarstomais klausimais.

Taigi ministras, kaip matyti iš jo statuso, vykdo liek politinio, tiek administracinio pobūdžio funkcijas: kaip Vyriausybės narys, jis disponuoja politine valdžia, o kaip ministerijos vadovas - administracinio pobūdžio įgaliojimais.Nuo 2001 m. ministerijų veikla organizuojama vadovaujantis Vyriausybės aprobuotais viešai paskelbtais strateginiais veiklos planais, kuriuose apibūdinami pagrindiniai ministerijos tikslai, uždaviniai ir būdai jiems įgyvendinti. Strateginis planavimas vykdomas remiantis Vyriausybes 2002 m. birželio 6 d. nutarimu Nr. 827 patvirtinta Strateginio planavimo melodika, kuri nustato strateginio planavimo sistemą, strateginio planavimo ir biudžeto pagal programas sudarymo principus, taip pat institucijos strateginio veiklos plano rengimo tvarką bei strateginių planų struktūra .

Pagal Vyriausybės įstatymo 29 straipsnio 10 dalį ministerijų strateginiai veiklos planai rengiami vadovaujantis Vyriausybės programa, kuriai pritaria Seimas, ir derinami su Valstybės ilgalaikės raidos strategija, todėl kiekvienų biudžetinių metų pradžioje Vyriausybė, atsižvelgdama į Lietuvos pasirengimo Europos Sąjungos narystei ir Vyriausybės programos bei Valstybės ilgalaikės raidos strategijos prioritetus, peržiūri ir patvirtina strateginius tikslus, taip pat nustato fiskalinės politikos gaires jiems įgyvendinti. Tada prasideda strateginio planavimo procesas ministerijų lygmeniu. Strateginiams veiklos planams rengti gali būti sudaromos ministerijos strateginio planavimo grupė arba strateginio planavimo funkcija pavedama vykdyti ministerijos administracijos atitinkamam struktūriniam padaliniui. Vienos ministerijos (pvz., Finansų, Sveikatos apsaugos. Švietimo ir mokslo) anksčiau minėtiems planams rengti ministro įsakymu sudaro strateginio plana-

171

vimo grupę iš ministerijos valstybės tarnautojų, o kitos (pvz., Krašto apsaugos, Susisiekimo) šią funkciją paveda įgyvendinti vienam arba keliems ministerijos administracijos struktūriniams padaliniams. Ministerijų parengti strateginiai veiklos planai teikiami tvirtinti Vyriausybei.

Pagal Vyriausybės įstatymo 29 straipsnio 11 dalį ministerijos strateginiai veiklos planai rengiami vieneriems, trejiems, penkeriems ir dešimčiai metų. Tačiau praktikoje kol kas apsiribojama tik vienerių ir trejų metų ministerijų strateginių veiklos planų rengimu. Vadinasi, šiandien ši nuostata įgyvendinta tik iš dalies, nes nėra rengiami ministerijų penkerių ir dešimties metų strateginiai veiklos planai.

Pasikeitus vyriausybėms, ministerijos per tris mėnesius nuo Seimo pritarimo naujos Vyriausybės programai dienos turi parengti arba atnaujinti savo strateginius veiklos planus ir pateikti juos aprobuoti Vyriausybei, įsteigus naują ministeriją jos strateginis ilgalaikės veiklos planas pateikiamas tvirtinti Vyriausybei per tris mėnesius nuo įsteigimo dienos.

Ministerijos veikloje ministro vienvaldiškumas derinamas su kolegialumu, nes svarbiausiais valdymo politikos klausimais priimti sprendimus jam padeda jos sudaroma kolegija, kuri yra ministro patariamoji institucija. Kolegijos nariai yra ministras (kolegijos pirmininkas), viceministras, ministerijos valstybės sekretorius ir ministerijos sekretoriai. Į jos sudėtį gali būti įtraukti kiti ministerijos struktūrinių padalinių ir kitų institucijų atstovai, j kolegijos posėdžius taip pat gali būti kviečiami ministerijų, valstybės ir kitų institucijų bei organizacijų atstovai ir mokslininkai šiems sutikus. Kolegijos narių skaičių ir personalinę sudėtį bei darbo reglamentą tvirtina ministras. Jis taip pat teikia klausimus svarstyti kolegijai.

Kolegija svarsto pagrindinius, strateginius ministerijos veiklos klausimus, svarbiausių ministro įsakymų ir kitų teisės aklų projektus, išklauso ministerijos struktūrinių padalinių, departamentų, tarnybų ir inspekcijų prie ministerijos, kitų jai pavaldžių įstaigų bei organizacijų ir jos reguliavimo sričiai priskirtų valstybinių įmonių vadovų ataskaitas, svarsto, kaip parenkami ir ugdomi darbuotojai, kaip tikrinamas sprendimų vykdymas. Kolegijos sprendimai ministrui vykdyti neprivalomi, nors jie gana autoritetingi. Sprendimai priimami posėdyje dalyvaujančių jos narių balsų dauguma. Balsams pasiskirsčius po lygiai sprendžiamąjį balsą turi bei posėdžio protokolą ir kolegijos sprendimus pasirašo kolegijos pirmininkas. Jie paprastai įgyvendinami ministro įsakymais. Kolegijos posėdžiai šaukiami ne rečiau kaip kartą per ketvirtį.

Vakarų valstybėse kolegijos funkcijas įgyvendina artimiausi ministro patarėjai ir padėjėjai (vadinamasis ministro kabinetas), kuriuos jis pasirenka pats. Paprastai juridiškai tokia struktūra kaip kolegija nesudaroma. Daugelyje posocialistinių valstybių kolegijas tvirtina vyriausybės, o jų priimami sprendimai įforminami ministro įsakymais (jeigu jis su jais sutinka). Nesutarimo tarp kolegijos ir ministro atveju ginčijamą klausimą nagrinėja Vyriausybė '".

Kiekviena ministerija turi savo vadovybę, ministro politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojus ir administraciją. Tokia vidinė organizacinė struktūra424 būdinga visoms ministerijoms. Vadovybę sudaro ministras, viceministras, ministerijos valstybės sekretorius ir ministerijos sekretoriai. Ministerijos viceministrą skiria ir atleidžia ministras. Tai politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu skiriamas kitas aukščiausias po ministro ministerijos valstybės tarnautojas, kurio įgaliojimai baigiasi kartu su ministro Įgaliojimais. Vyriausybės įstatymo 31 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas

172

viceministro įgaliojimų sąrašas nėra baigtinis, nes ministras gali jam pavesti vykdyti ir kitas funkcijas. Jis tiesiogiai atsakingas ministrui, kuris vertina viceministro kompetenciją.

Viceministras nėra vienintelis politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu skiriamas ministerijos valstybės tarnautojas. Be jų. ministrui įgyvendinti jam priskirtos valstybės valdymo srities politiką padeda ministro patarėjai, padėjėjai, referentai ir atstovas spaudai. Juos skiria ir iš pareigų atleidžia ministras. Minėti valstybės tarnautojai priimami be konkurso ministro pasirinkimu jo įgaliojimų laikotarpiui. Ministro patarėjai, padėjėjai, referentai ir atstovas spaudai užtikrina ministro darbo organizavimą - padeda ministrui suformuoti politines nuostatas ir prioritetus, priimti sprendimus ir juos įgyvendinti bei yra jam tiesiogiai atsakingi ir pavaldūs. Skirtingose ministerijose jų skaičius yra nevienodas. Pavyzdžiui, sveikatos apsaugos ministras turi 2 patarėjus ir atstovą spaudai, ūkio ministras - 3 patarėjus ir referentą, susisiekimo ministras - 3 patarėjus, 2 padėjėjus ir referentą, socialinės apsaugos ir darbo ministras - du patarėjus, 1 referentą bei atstovą spaudai ir t.t. Taigi pateiktas pavyzdys leidžia aiškiai teigti, jog nėra teisiškai nustatytas jų skaičius ministerijose, nes ši teisė suteikiama ministrui.

Ministerijos administracijai vadovauja ministerijos valstybės sekretorius per ministerijos sekretorius. Tai aukščiausias karjeros ministerijos valstybės tarnautojas, vykdantis administracines funkcijas (Vyriausybės įstatymo 31-1 str. 2 d.), kurį skiria ir atleidžia iš pareigų ministras ir kuris yra jam tiesiogiai pavaldus. Ministerijos valstybės sekretorius užtikrina ministerijos darbo nepertraukiamumą ir tęstinumą keičiantis ministrams.

Ministerijos sekretoriai taip pat yra karjeros valstybės tarnautojai, tiesiogiai pavaldūs ministerijos valstybės sekretoriui ir atsakingi ministrui. Jie vykdo Vyriausybės įstatymo nustatytas ir ministro pavestas funkcijas ministro jiems priskirtose administravimo srityse: organizuoja ir kontroliuoja programų, atitinkančių ministerijos strateginius tikslus bei Vyriausybės programos nuostatas, rengimą ir įgyvendinimą; pagal ministerijos strateginius tikslus bei Vyriausybės programos nuostatas organizuoja teisės aktų projektų rengimą ir derinimą; organizuoja ir kontroliuoja Ministro Pirmininko ir Vyriausybės, ministro ir ministerijos valstybės sekretoriaus pavedimų vykdymą; pagal savo kompetenciją užtikrina priimtų teisės aktų įgyvendinimą bei vykdo kitas ministrų jiems pavestas funkcijas. Ministerijos valstybės sekretorius ir ministerijų sekretoriai nėra atleidžiami iš pareigų keičiantis ministrui (atsistatydinus arba pasibaigus įgaliojimų laikui). Jų atleidimo iš pareigų juridinius pagrindus nustato Lietuvos Respublikos vals-tybės tarnybos įstatymas.

Ministerijų sekretorių skaičiaus nustatymo ministerijose mechanizmas teisiškai yra nesureguliuotas, nes tokia teisė neformaliai suteikta ministrui savo nuožiūra spręsti šį klausimą. Atskirose ministerijose jų skaičius yra skirtingas, todėl visiškai neaišku, kokie kriterijai lemia ministerijų sekretorių skaičių atitinkamoje ministerijoje, nes Lietuvos Respublikos teisės aktai šio klausimo nereglamentuoja.Ministerijos funkcijos paskirstomos tarp jos administracijos struktūrinių padalinių. Kiekvienas departamentas, skyrius ar kitas struktūrinis organizacinis vienetas skirtas įgyvendinti atitinkamą ministerijos funkciją. Ministerijos kompetencija tarsi susideda iš jos struktūrinių padalinių kompetencijos. Jų vykdomos funkcijos taip pat gali būti pavedamos įgyvendinti ir ministerijos sistemoje veikiančioms įstaigoms.

Ministerijos administracijos organizacinę struktūrą sudaro departamentai (juos gali sudaryti skyriai), savarankiški skyriai (neįeinantys į atitinkamo departamento sudėtį) ir kiti padaliniai. Be jų, kai kurių ministerijų (pvz.. Socialinės apsaugos ir darbo.

173

Susisiekimo, Švietimo ir mokslo, Teisingumo, Žemės ūkio) administracijų struktūras sudaro sekretoriatai, sektoriai, valdybos, tarnybos, poskyriai ir pan. Įdomiausia tai, jog tie patys organizaciniai vienetai atitinkamose ministerijose turi skirtingus pavadinimus. Pavyzdžiui, daugumoje ministerijų kaip administracijos struktūrinis vienetas nurodyta Vidaus audito tarnyba, kuri kitose ministerijose traktuojama kaip Vidaus audito skyrius (pvz.. Švietimo ir mokslo ministerija). Ministerijos administracijos padaliniai savo darbą organizuoja vadovaudamiesi ministro įsakymu patvirtintais administracijos padalinių nuostatais.

Administraciniu ir teisiniu požiūriu neaiški administracijos padalinių organizavimo tvarka. Bendro teisės akto, kuris detalizuotų ministerijų administracijų struktūrų formavimo tvarką, nėra. Vyriausybės įstatymo 30 straipsnio 2 dalyje reglamentuota bendro pobūdžio nuostata, jog „ministerijos administraciją sudaro departamentai, skyriai ir kiti padaliniai". Administracijos struktūrą ir pareigybių sąrašą, neviršijant darbo užmokesčiui nustatytų lėšų. tvirtina ministras. Vadinasi, ministerijoms suteikta teisė savarankiškai spręsti organizacinės valdymo struktūros klausimus, o ministro įgaliojimai šioje srityje yra diskrecinio pobūdžio.

Stambiausias ministerijos administracijos organizacinis struktūrinis vienetas yra departamentas. Jų skaičius skirtingose ministerijose vidutiniškai svyruoja nuo 5 iki 7. Kultūros ministerijos administracija neskirstoma į departamentus, nes ją sudaro lik skyriai. Sveikatos apsaugos ministerijos administracijos struktūroje yra tik vienas departamentas. Tuo tarpu Teisingumo ministerijoje, atvirkščiai - administraciją iš esmės sudaro tik depar-tamentai. Daugiausia departamentų turi Finansų ministerija - 11, Vidaus reikalų ministerija - 9 ir Teisingumo ministerija - 8. Kitose ministerijose departamentų skaičius kinta nuo 5-7 (Švietimo ir mokslo ministerijoje. Žemės ūkio ministerijoje, Ūkio ministerijoje, Socialinės apsaugos ir darbo ministerijoje irt. t.).

Atlikta analizė rodo, kad kiekvienoje ministerijoje nusistovėjusi sava departamentų kūrimo tvarka. Juos paprastai sudaro skyriai ir kiti padaliniai, kurių skaičius siekia nuo 1 iki 8. Finansų (Nacionalinio fondo, Fiskalinės politikos, Apskaitos metodologijos ir Teisės departamentai), Susisiekimo (Kelių ir kelių transporto bei Vandens transporto departamentai), Teisingumo ir kai kuriose kitose ministerijose departamentai neskirstomi j skyrius arba kitus struktūrinius padalinius. Juose dirba nuo 7 iki 10 valstybės tarnautojų, tuo tarpu kai kurių ministerijų skyrius taip pat sudaro nuo 3 iki 10 darbuotojų.

Ministerijų ypatumas yra tas, kad jų kompetencijai priskirtų funkcijų įgyvendinimą užtikrina gausi joms pavaldžių institucijų grupė. Ministerijoms suteikta teisė steigti ne tik įmones, viešąsias įstaigas, bet ir tarnybas, inspekcijas ir departamentus. Pavyzdžiui, Vyriausybės 1998 m. liepos 24 d. nutarimo Nr. 926 „Dėl Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos nuostatų patvirtinimo" 6.9 punkte įtvirtinta, jog „Sveikatos apsaugos ministerija, vykdydama jai pavestus uždavinius, steigia, reorganizuoja ir likviduoja jai pavaldžias sveikatos priežiūros bei farmacijos įmones, įstaigas ar tarnybas ir vykdo jų steigėjo funkcijas, steigia sveikatinimo veiklos sąlygų kontrolės valstybines tarnybas bei valstybines inspekcijas, vykdo jų steigėjo funkcijas.

Atitinkamos nuostatos reglamentuotos visų ministerijų veiklą regla-mentuojančiuose teisės aktuose, todėl atskirų ministerijų reguliavimo srityse funkcionuoja nuo kelių iki keliolikos arba keliasdešimt įvairių institucijų ir organizacijų (įmonių, viešųjų įstaigų, departamentų, tarnybų, inspekcijų, agentūrų, centrų, biurų ir pan.), kurios skiriasi steigimo tvarka ir organizacine teisine forma. Vienos iš jų steigiamos remiantis

174

Vyriausybės įstatymu, kitos - specialiais įstatymais (pvz., Farmacijos departamentas prie Sveikatos apsaugos ministerijos, Nacionalinės akreditacijos biuras prie Aplinkos ministerijos ir kt.), trečios - Biudžetinių įstaigų įstatymą, ketvirtos - Viešųjų įstaigų įstatymu. Šiuo atveju pabrėžtina, kad pagal Vyriausybės įstatymą (22 straipsnio 8 punktą ir 30 straipsnio 1 dalį) įstaigas prie ministerijų (departamentus, tarnybas ir inspekcijas) gali steigti tik Vyriausybė, pavesdama ministerijoms vykdyti visas arba dalį įstaigų prie ministerijų steigėjo funkcijų. Tačiau ministerijos dažniausiai tiesiogiai steigia anksčiau minėtas institucijas ir vykdo jų steigėjo funkcijas, o tai neatitinka Vyriausybės įstatymo nustatytos jų steigimo tvarkos. Taigi dėl šios priežasties ministerijos sistema institucinės sandaros požiūriu yra sudėtingiausia, išsišakojusi ir įvairiomis įstaigomis „apaugusi" vykdomosios valdžios institucijų sistemos struktūros sudėtinė dalis, įgyvendinanti valdymą, valstybinį reguliavimą, kontrolę, apskaitą ir priežiūrą ministerijos kompetencijai priskirtoje valdymo srityje.

Ministerija įgyvendina valstybės politiką atitinkamoje valdymo šakoje arba srityje. Jokiame teisės akte sistemiškai nenustatytos valstybės valdymo šakos arba sritys bei kriterijai, kuriais remiantis valstybės valdymas skirstomas į tam tikras sritis. Vyriausybės įstatymo 29 straipsnyje nurodyti tik ministerijų pavadinimai, tačiau neįtvirtintos valdymo šakos arba sritys bei jų identifikavimo kriterijai, todėl atitinkamų ministerijų vykdomos funkcijos iš esmės skiriasi. Kaip pažymi A. Šakočius, „ministerijų teisinio statuso neapibrėžtumas teisės aktais suteikia galimybę Vyriausybei skirstyti valdy-mo sritis naudojantis diskrecija. Vyriausybės įstatyme ministerijos tik išvardijamos, o jų valstybinio valdymo srities, vadinasi, ir funkcijų sistemos, nustatymas pavedamas Vyriausybei"'""'. Pavyzdžiui, pagal ministerijų nuostatuose išdėstytas funkcijas vykdomų funkcijų įvairove ypač išsiskiria Vidaus reikalų ministerija, kuriai priskiriamos aštuonios administravimo sritys (visuomenės saugumo, valstybės tarnybos valdymo, viešojo administravimo, regioninės plėtros, vietos savivaldos plėtros, informatikos, tarptautinių ry-šių ir Europos integracijos) ir 50 funkcijų, Susisiekimo ministerija - penkios administravimo sritys (oro transporto, vandens transporto, kelių transporto, geležinkelio valdymo, pašto ir ryšių) ir 95 funkcijos bei Ūkio ministerija - keturios administravimo sritys (bendrosios ekonominės (makroekonominės) politikos įgyvendinimo, ūkio sektorių politikos formavimo, užsienio ekonominės politikos formavimo ir įgyvendinimo) ir 72 įgyvendinamos funkcijos. Kitų ministerijų funkcijos į konkrečias administravimo sritis neskirstomos: Aplinkos ministerija atlieka 68, Finansų ministerija -37, Krašto apsaugos ministerija - 19, Kultūros ministerija - 24, Socialinės apsaugos ir darbo ministerija - 38, Sveikatos apsaugos ministerija - 27, Švietimo ir mokslo ministerija - 24, Teisingumo ministerija - 42, Užsienio reikalų ministerija - 20, Žemės ūkio ministerija - 47 funkcijas. Taigi tam tikrose ministerijose svarbiausia jų administracinio ir teisinio statuso sudėtinė dalis - kompetencija - pagal įgyvendinamų uždavinių, funkcijų ir suteikiu teisių mastą iš esmės skiriasi.

Kaip matyti, atskirų ministerijų įgyvendinami uždaviniai, funkcijos ir joms suteiktos teisės labai skiriasi, todėl sunku logiškai paaiškinti jų vykdomų funkcijų apimties santykį su atitinkamai ministerijai nustatytų etatų skaičiumi. Pavyzdžiui, daugiausia funkcijų priskirta vykdyti Susisiekimo ministerijai, tačiau jai nustatytas didžiausias leistinas 165 etato skaičius. Finansų ministerija jai priskirtoje valstybės valdymo srityje vykdo 37 funkcijas, tačiau jai nustatytas didžiausias iš visų ministerijų leistinas 331 etato skaičius. Krašto apsaugos ministerijai priskirta vykdyti 19 funkcijų, o nustatytas 275 etatų skaičius. Vidaus reikalų ministerija, turėdama 280 etatų, vykdo 50 funkcijų, Teisingumo

175

ministerijoje 42 funkcijoms vykdyti skirta 140 etatų. Šiuo atveju visiškai neaišku, kokiais kriterijais vadovaujantis nustatomos valdymo sritys ir jose įgyvendinamos funkcijos, nors I. A. Vasilenko mano, kad „nėra absoliutaus kriterijaus, kuris leistų tiksliai paskirstyti kompetenciją tarp ministerijų ir kitų valstybinių institucijų"427. Vadinasi, nustatant ministerijų teises, funkcijas ir kitus teisinio statuso elementus lygybės principo nėra griežtai laikomasi.

5.7 RESPUBLIKOS PREZIDENTAS. PREZIDENTO ĮSTATYMAS. PREZIDENTO RINKIMŲ TVARKA IR ĮGALIOJIMŲ NUTRŪKIMAS; 5.8 PREZIDENTO ĮGALIOJIMAI SANTYKIUOSE SU SEIMU, VYRIAUSYBE. PREZIDENTAS IR TEISMINĖ VALDŽIA. PREZIDENTO KANCELIARIJA ; 5.9 PREZIDENTO KOMPETENCIJA KRAŠTO APSAUGOJE IR UŽSIENIO POLITIKOJE. PREZIDENTO STEIGIAMOS INSTITUCIJOS

Valstybės vadovo institutas[16;731 – 739]

Valstybės vadovo samprataValstybei reikia atsakingo asmens, užtikrinančios konstitucinę tvarką,

garantuojančio valstybinės valdžios tęstinumą ir stabilumą, aukščiausiu lygiu atstovaujančio tarptautiniams santykiams. Tokias funkcijas vykdo valstybės vadovas, turintis pakankamų įgaliojimų bendradarbiaujant su įstatymų leidžiamąja, vykdomąja bei teisminėmis valdžiomis.

Valstybės vadovo institucija egzistuoja visose valdymo formose. Monarchijose valstybės vadovo funkcijas vykdo monarchas (imperatorius, karalius, didysis hercogas, šeichas, emiras), respublikose - prezidentai. Žodis prezidentas yra kilęs iš lotyniško žodžio praesidens (praesidentis), t.y. - „sėdintis priešakyje". Kai kuriose šalyse valstybės vadovo funkcijas vykdo kolegiali institucija - prezidiumas ar taryba (buv. Sovietų Sąjunga, Šveicarija)'. Tačiau net ir kolegialiai institucijai vykdant valstybės vadovo funkcijas, yra renkamas šios institucijos pirmininkas, kuris, turėdamas nedaug įgaliojimų, reprezentuoja šalį.

Esant skirtingoms valdymo formoms, valstybės vadovo įgaliojimų apimtys yra nevienodos. Vienose šalyse jų funkcijos yra nominalios, kitose - realios. Tačiau visų valstybių vadovams yra suteikti išskirtiniai (būdingi tik šiam pareigūnui) įgaliojimai aukščiausiu lygiu atstovauti tautai šalyje ir už jos ribų. Atstovaujamoji funkcija pasireiškia teisinėmis galiomis, suteikiančiomis valstybės vadovui tam tikrus valdžios įgaliojimus (teisę pasirašyti tarptautines sutartis, skirti savo atstovus šalies regionuose).

Valstybės vadovo teisinę ir faktinę padėtį lemia konkrečios šalies istorinės tradicijos bei politinės sąlygos. Konstitucinės monarchijos šalyse (Danija, Švedija, Norvegija, Jungtinė Karalystė, Japonija bei kt.) valstybės vadovai „karaliauja bet ne valdo"2. Todėl šių šalių valstybių vadovų funkcijos vertintinos lik kaip atstovaujamosios - reprezentacinės. Panašias galias turi parlamentinių respublikų (Italija, Čekija, Vokietija, Latvija ir kt.) vadovai - prezidentai. Tačiau prezidentinių (JAV, Meksika, Brazilija ir kt.) bei pusiau prezidentinių (Prancūzija ir kt.) valstybių vadovai yra ryškūs vykdomosios valdžios atstovai ir dalyviai, turintys plačius įgaliojimus.

176

Nagrinėjant valstybės vadovo padėtį valstybinės valdžios sistemoje, tenka kalbėti apie jo įgaliojimų santykį su įstatymų leidžiamosios, vykdomosios bei teisminės valdžių galiomis. Valdžių padalijimo principas kaip teisinės valstybės požymis numato, jog bet kurio pareigūno įgaliojimai priskirtini vienai iš trijų valdžių - įstatymų leidžiamąja!, vykdomajai ar teisminei. Valstybės vadovas, realizuodamas įgaliojimus, bendradarbiauja su visomis trimis valdžiomis. Prezidentai įstatymų kūrybos procese naudojasi veto teise, turi galimybę skirti teisėjus bei suteikti malonę nuteistiesiems. Tačiau valstybės vadovo pagrindinės funkcijos yra būdingos vykdomajai valdžiai. Parlamentinėse bei pusiau prezidentinėse valstybėse prezidentas vykdomąją valdžią (įgaliojimus) dalijasi su vyriausybe. Prezidentinėse valstybėse šalies vadovas taip pat yra ir vykdomosios valdžios vadovas.

Kaip jau buvo minėta, Prezidentas valstybinės valdžios sistemoje gali turėti skirtingus įgaliojimus: būti tik valstybės vadovu (Vokietija); ir valstybės, ir vykdomosios valdžios vadovu (Jungtinės Amerikos Valstijos, Egiptas): ir valstybės, ir faktiškai vyriausybės vadovu. Tokiu atveju, nors yra savarankiškos vyriausybės vadovo pareigos, bet prezidentas ir vyriausybė yra vienos politinės pakraipos, dar prezidentas yra ir vadovaujančios jėgos lyderis, valstybės vadovas dominuoja ir vyriausybėje (Prancūzija). Priklausomai nuo valstybės vadovo įgaliojimų yra skiriamos prezidentinės, parlamentinės bei mišraus (pusiau prezidentinio) tipo respublikos. Tačiau doktrinoje aktyviai diskutuojama dėl kriterijų, išreiškiančių tam tikrą valdymo formą. Todėl ir Lietuvoje egzistuojanti valdymo forma yra nuolatinių diskusijų objektas. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 1998 m. sausio K) d. nutarimo konstatuojamojoje dalyje nurodo, kad Lietuvoje egzistuojanti valdymo forma gali būti vertintina kaip parlamentinė respublika, turinti kai kurių mišrios (pusiau prezidentinės) valdymo formos ypatumų. Nacionalinėje doktrinoje diskutuojama dėl šios Konstitucinio Teismo išsakytos nuomonės, teigiant, kad Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimų būdas bei kili de jure ir de facto įgaliojimai duoda pagrindą Lietuvos valdymo formoje įžvelgti mišraus (pusiau prezidenti-nio) valdymo formos požymių.

Lietuvos Respublikos Prezidento įgaliojimų apimtys išdėstytos šalies Konstitucijoje, Prezidento įstatyme bei kituose norminiuose teisės akluose. Lietuvos Respublikos Konstitucijos VI skirsnio 77 str. skelbia, jog „Respublikos Prezidentas yra valstybės vadovas. Jis atstovauja Lietuvos valstybei ir daro visa, kas jam pavesla Konstitucijos ir įstatymų". Kadangi Lietuvos Respublikos Prezidentas turi įgaliojimus leisti dekretus (juos privalo pasirašyti Ministras Pirmininkas arba atitinkamas ministras) vykdomosios valdžios veiklos ribose, todėl šią instituciją galima priskirti institucijoms, atstovaujančioms vykdomajai valdžiai valdžių padalijimo mechanizme.

Valstybės vadovo instituto raida LietuvojeLietuvos Didžioji Kunigaikštystė buvo monarchija. Valstybės vadovas buvo

Didysis Kunigaikštis. Taip Lietuvos Didžiosios Kunigaikštystės vadovai buvo tituluojami nuo XIII a. pirmosios pusės. Jungtinėje Lietuvos ir Lenkijos valstybėje nuo 1569 m. įvykusios Liublino Unijos atskiras Lietuvos Didžiosios Kunigaikštystės Didysis Kunigaikštis nebebuvo vainikuojamas. Juo buvo Lenkijos Karalius. Tokia padėtis egzistavo iki Lietuvos ir Lenkijos valstybės žlugimo (1795 m.).

1918 m. vasario 16 d. Lietuvos Tarybai paskelbus Lietuvos valstybės nepriklausomybę, iškilo problema dėl valdymo formos, taip pat ir dėl valstybės vadovo. Po tam tikrų abejonių respublika buvo pasirinkta kaip atgimstančios valstybės valdymo forma. 1919 m. balandžio 4 d. Valstybės Taryba įsteigė Prezidento instituciją ir išrinko

177

Antaną Smetoną pirmuoju Lietuvos Prezidentu. 1920 m. birželio 10 d. Steigiamajame Seime buvo paskelbta laikinoji Konstitucija, kurioje įtvirtinta nuostata, jog valstybės vadovu bus Respublikos Prezidentas, o jį rinks Seimas. Iki tol, kol buvo išrinktas Prezidentas, jo pareigas ėjo Seimo pirmininkas Aleksandras Stulginskis. 1922 m. lapkričio 13 d. Pirmasis Seimas išrinko Aleksandrą Stulginskį Lietuvos Respublikos Prezidentu. Antrasis Lietuvos Respublikos Seimas, išrinktas 1923 m., taip pat A. Stulginskį išrinko valstybės vadovu. 1926 m. birželio 7 d. Lietuvos Respublikos Trečiasis Seimas Prezidentu išrinko Kazį Grinių. 1926 m. gruodžio 17 d. nepatenkinti padėtimi valstybėje tautininkai, krikščioniškosios partijos bei karininkija privertė K. Grinių atsistatydinti. Po kelių dienų - gruodžio 19 d. Antanas Smetona antrą kartą buvo išrinktas Lietuvos Respublikos Prezidentu. Lietuvos Respublikos Prezidento poste Antanas Smetona išbuvo 14 metų iki Lietuvos okupacijos ir aneksijos. 1940 m. birželio 15 d. Sovietų Sąjunga okupavo Lietuvos Respubliką. Okupaciniam režimui vykdant valstybės valdymo formos pakeitimus prezidento institucija buvo panaikinta.

1990 m. kovo 11d. Lietuvos Respublikos Aukščiausioji Taryba - Atkuriamasis Seimas atkūrė Lietuvos nepriklausomybę ir priėmė Laikinąjį Pagrindinį {statymą (Konstituciją), laikinajame Pagrindiniame Įstatyme buvo numatyta, kad valstybės vadovui būdingas funkcijas vykdo Aukščiausiosios Tarybos Prezidiumas ir Aukščiausiosios Tarybos Pirmininkas. Aukščiausiosios Tarybos - Atkuriamojo Seimo - Pirmininku 1990-1992 m. buvo Vytautas Landsbergis.

1992 m. spalio 25 d. įvyko referendumas, kurio melu buvo priimta nuolatinė Lietuvos Respublikos Konstitucija. Ji numatė Respublikos Prezidento instituciją su jai būdingais įgaliojimais. 1993 m. vasario 14 d. įvyko visuotiniai ir tiesioginiai Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimai. Jų metu valstybės vadovu buvo išrinktas Algirdas Mykolas Brazauskas, 1998 m. Respublikos Prezidentu buvo išrinktas Valdas Adamkus.

Respublikos Prezidento rinkimų tvarka, įgaliojimų nutrūkimasLietuvos Respublikos Prezidento rinkimų tvarką numato Lietuvos Respublikos

Konstitucija bei 1992 m. gruodžio 22 d. priimtas Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimų įstatymas.

Respublikos Prezidentą renka Lietuvos Respublikos piliečiai penkeriems melams remdamiesi visuotine, lygia ir tiesiogine rinkimų teise, slaptu balsavimu (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 78 str., Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimų įstatymo I str.). Lygią rinkimų teisę reikia suprasti kaip kiekvieno Lietuvos Respublikos piliečio, turinčio teisę rinkti Respublikos Prezidentą, rinkimuose turint vieną balsą. Rinkimus galima vadinti tiesioginiais, jei rinkėjai Respublikos Prezidentą renka be tarpininkų, o slapto balsavimo metu rinkėjai balsuoja asmeniškai ir slaptai. Kontroliuoti rinkėjų valią linkimuose draudžiama.{statymas numato, jog teisę rinkti Respublikos Prezidentą turi Lietuvos Respublikos piliečiai, kurie rinkimų dieną yra ne jaunesni kaip 18 metų. Rinkimuose negali dalyvauti piliečiai, teismo pripažinti neveiksniais. Taip pat negalima tiesiogiai arba netiesiogiai Lietuvos Respublikos piliečių rinkimų teisių apriboti dėl jų lyties, rasės, tautybės, kalbos, kilmės, socialinės padėties, tikėjimo, įsitikinimų ar pažiūrų. Pažeistą rinkimų teisę piliečiai turi galimybę ginti teismuose.

Respublikos Prezidentu gali būti renkamas Lietuvos pilietis pagal kilmę, ne mažiau kaip trejus pastaruosius metus gyvenęs Lietuvoje, jeigu jam iki rinkimų dienos yra suėję ne mažiau kaip keturiasdešimt melų ir jeigu jis gali būti renkamas .Seimo nariu. Respublikos Prezidentu negali būti renkami asmenys, susiję priesaika ar pasižadėjimu

178

užsienio valstybei, bei asmenys, pagal teismo paskirtą nuosprendį atliekantys kriminalinę bausmę, taip pat asmenys, teismo pripažinti neveiksniais. Tas pats asmuo Respublikos Prezidentu gali būti renkamas ne daugiau kaip du karius iš eilės. Tad dešimt melų yra maksimaliai galimas laiko tarpas vienam asmeniui būti Respublikos Prezidentu. Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimus skelbia Lietuvos Respublikos Seimas. Skelbdamas Prezidento rinkimus Seimas priima atitinkamą nutarimą. Eiliniai Respublikos Prezidento rinkiniai vykdomi paskutinį sekmadienį likus dviem mėnesiams iki Respublikos Prezidento kadencijos pabaigos. Pačius Respublikos Prezidento rinkimus organizuoja ir vykdo Vyriausioji rinkimų komisija bei jos sudarytos miestų ir rajonų rinkimų komisijos. Respublikos Prezidento rinkimų rengimo ir vykdymo išlaidas apmoka valstybė.

Pretendentus tapti kandidatais į Respublikos Prezidentus pradedama kelti ne anksčiau kaip likus 80 dienų ir baigiama ne vėliau kaip likus 65 dienoms iki rinkimų dienos. Pretendentus būti kandidatais j Respublikos Prezidentus gali kelti, remti politinės partijos ir politinės organizacijos, taip pat iškelti savo kandidatūrą gali pavieniai asmenys. Tapti kandidatu j Respublikos Prezidentus ne vėliau kaip likus 65 dienoms iki rinkimų pretendentas raštu pareiškia apie tai Vyriausiajai rinkimų komisijai. Jeigu pretendentą būti kandidatu j Respublikos Prezidentus iškėlė politinės partijos ir politinės organizacijos, šj savo sprendimą jos taip pat pateikia raštu. Vyriausiajai rinkimų komisijai būtina pateikti pretendento pilietybę bei asmenybę patvirtinančius dokumentus ir sumokėti penkių viduti-nių mėnesinių darbo užmokesčių dydžio užstatą. Tuomet Vyriausioji rinkimų komisija išduoda rinkėjų parašų rinkimo lapus. Tik surinkus 20 tūkstančių (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 79 str.) rinkėjų parašų, užstatas yra grąžinamas jį sumokėjusiam asmeniui.

Kandidato į Respublikos Prezidentus statusas įgyjamas, kai pretendentai įregistruojami kandidatais į Respublikos Prezidentus Vyriausiojoje rinkimų komisijoje. Kandidatų į Respublikos Prezidento vielą skaičius negali būti ribojamas. Likus iki rinkimų ne mažiau kaip 45 dienoms, pretendentai būti kandidatais į Respublikos Prezidentus privalo pateikti Vyriausiajai rinkimų komisijai rinkimo lapus su ne mažiau kaip 20 tūks-tančių rinkėjų parašų. Taip pat pretendentas turi pateikti pajamų bei turto deklaracijos pagrindinių duomenų išrašą, patvirtintą Valstybinės mokesčių inspekcijos. Likus iki rinkimų dienos ne mažiau kaip 30 dienų, Vyriausioji rinkimų komisija oficialiai skelbia visų asmenų, įregistruotų kandidatais į Respublikos Prezidentus, sąrašą ir ne vėliau kaip per 24 valandas nuo sąrašo paskelbimo išduoda šiems asmenims kandidato į Lietuvos Respublikos Prezidentus pažymėjimą. Nuo oficialaus kandidatų į Respublikos Prezidentus sąrašo paskelbimo dienos prasideda Respublikos Prezidento rinkimų kampanija. Kandidatai į Respublikos Prezidentus po oficialaus kandidatų sąrašo paskelbimo turi lygią teisę pasisakyti rinkėjų ir kitokiuose susirinkimuose, pasitarimuose, posėdžiuose, naudotis valstybinėmis masinės informacijos priemonėmis ir skelbti savo rinkiminę programą. Rinkimų agitacija draudžiama likus 30 valandų iki rinkimų pradžios ir rinkimų dieną, išskyrus nuolatinę vaizdinę agitaciją tam skirtose vietose, jeigu ji iškabinta likus ne mažiau kaip 48 valandoms iki rinkimų pradžios.

Balsavimas vyksta rinkimų dieną nuo 7 iki 21 valandos rinkimų komisijos nurodytoje patalpoje. Rinkėjas balsuoja lik toje rinkimų apylinkėje, į kurios rinkėjų sąrašus jis yra įtrauktas. Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimų įstatymas numato balsavimą paštu. Balsavimas paštu suteikia galimybę dalyvauti rinkimuose piliečiams, kurie dėl sveikatos būklės arba dėl kitų priežasčių rinkimų dieną negali atvykti balsuoti į rinkimų apylinkę. Balsuoti paštu galima miesto, rajono pašto skyriuose jų darbo valan-domis, pradedant penkta diena iki rinkimų ir baigiant likus vienai dienai iki rinkimų (jei

179

rinkėjas įrašytas į lo miesto, rajono rinkėjų sąrašus) ir baigiant likus 2 dienoms iki rinkimų (jei rinkėjas neįrašytas j lo miesto, rajono rinkėjų sąrašus). Balsavimo paštu išlaidas apmoka valstybė. Siekiam, jog kuo daugiau piliečių galėtų realizuoti teisę išreikšti savo valią rinkimuose, organizuojamas balsavimas Lietuvos Respublikos diplomatinėse atstovybėse (konsulatuose) ir laivuose, gydymo, socialinės rūpybos ir globos įstaigose, kariniuose daliniuose, bausmės atlikimo vielose.

Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimų įstatymas numato mažoritarinę (daugumos) rinkimų sistemą. Išrinktu į Respublikos Prezidento vielą laikomas tas kandidatas, kuris pirmą kartą balsuojant ir dalyvaujant ne mažiau kaip pusei visų rinkėjų, gavo daugiau nei pusę visų rinkimuose dalyvavusių rinkėjų balsų. Jeigu rinkimuose dalyvavo mažiau nei pusė visų rinkėjų, išrinktu laikomas tas kandidatas, kuris gavo daugiausia, bet ne mažiau kaip 1/3 visų rinkėjų balsų. Jeigu pirmajame balsavimo rate nė vienas kandidatas nesurenka reikiamos balsų daugumos, po dviejų savaičių rengiamas pakartotinis balsavimas dėl dviejų kandidatų, gavusių daugiausia balsų. Išrinktu laikomas kandidatas, surinkęs daugiau balsų. Jeigu pirmajame rate dalyvavo ne daugiau kaip du kandidatai ir nė vienas negavo reikiamo balsų skaičiaus, rengiami pakartotiniai rinkimai. Galutinius Respublikos Prezidento rinkimų rezultatus ne vėliau kaip per 5 dienas po rinkimų skelbia Vyriausioji rinkimų komisija. Pakartotinių Respublikos Prezidento rinkimų rezultatus ne vėliau kaip per 5 dienas nuo pakartotinio balsavimo dienos taip pat skelbia Vyriausioji rinkimų komisija. Respublikos Prezidento rinkimų rezultatų paskelbimas yra Respublikos Prezidento rinkimų komisijos nutarimo paskelbimas Lietuvos Respublikos laikraščiuose per Lietuvos Respublikos Vyriausybės telegramų agentūrą (ELTA). Po Respublikos Prezidento rinkimų rezultatų paskelbimo Respublikos Prezidento rinkimų komisija ne vėliau kaip per 3 valandas išrinktam Respublikos Prezidentui įteikia Lietuvos Respublikos Prezidento pažymėjimą. Asmuo, išrinktas Respublikos Prezidentu, turi sustabdyti savo veiklą politinėse partijose ir politinėse organizacijose iki naujos Respublikos Prezidento rinkinių kampanijos pradžios. Tokį pa-reiškimą Respublikos Prezidentas turi paskelbti kitą dieną po to, kai Respublikos Prezidento rinkimų komisija įteikia jam Lietuvos Respublikos Prezidento pažymėjimą (Lietuvos Respublikos Prezidento įstatymo 7 str.). Tokiu reikalavimu yra siekiama, jog išrinktasis Respublikos Prezidentas būtų nepriklausomas nuo jį rėmusių politinių struktūrų bei atstovautų visos Tautos interesams.

Išrinktas Respublikos Prezidentas savo pareigas pradeda eiti rytojaus dieną pasibaigus buvusio Respublikos Prezidento kadencijai ir kai prisiekia Tautai būti ištikimas Lietuvos Respublikai ir Konstitucijai, sąžiningai atlikti savo pareigas ir būti visiems lygiai teisingas. Turi prisiekti ir perrinktas antrajai kadencijai Respublikos Prezidentas. Šalies vadovas prisiekia Lietuvos Respublikos Seimo rūmuose Seimo posėdyje. Respublikos Prezidentas turi prisiekti stovėdamas priešais Konstitucinio Teismo pirmininką, o jo nesant - priešais vieną iš Konstitucinio Teismo teisėjų ir skaitydamas priesaikos tekstą padėjęs ranką ant Lietuvos Respublikos Konstitucijos. Respublikos Prezidento priesaikos tekstas yra numatytas Lietuvos Respublikos Prezidento įstatymo 3 str. Prisiekęs Respublikos Prezidentas turi pasirašyti priesaikos aktą. Šį aklą taip pat pasirašo Konstitucinio Teismo pirmininkas, o jam nesant - Konstitucinio Teismo teisėjas, priėmęs šią priesaiką. Pasirašytas priesaikos aktas yra įteikiamas Parlamento vadovui - Seimo Pirmininkui. Aktas saugomas Seime. Priesaikos tekstas netaisomas ir nekeičiamas (išskyrus galimybę neminėti paskutinio priesaikos sakinio - „Tepadeda man Dievas"). Atsisakymas prisiekti

180

Seimo posėdyje, pasirašyti priesaikos aklą arba pasirašymas su išlygomis laikomas, kad Respublikos Prezidentas neprisiekė ir todėl negali eiti savo pareigų.

Konstitucijoje numatytais atvejais, Respublikos Prezidentui paskelbus pirmalaikius Seimo rinkimus, naujai išrinktas Seimas 3/5 visų Seimo narių balsų dauguma per 30 dienų nuo pirmosios posėdžio dienos gali paskelbti pirmalaikius Respublikos Prezidento rinkimus. Jei Respublikos Prezidentas pageidauja dalyvauti paskelbtuose Prezidento rinkimuose, jis yra išsyk įregistruojamas kandidatu. Tokiuose rinkimuose pakartotinai išrinktas Respublikos Prezidentas laikomas išrinktu antrajai kadencijai, jeigu iki rinkimų praėjo daugiau kaip treji metai jo pirmosios kadencijos laiko. Jeigu praėjo mažiau negu treji metai jo pirmosios kadencijos laiko. Respublikos Prezidentas renkamas tik likusiam pirmosios kadencijos laikui; tai nelaikoma antrąja kadencija. Jeigu pirmalaikiai Respublikos Prezidento rinkimai skelbiami jo antrosios kadencijos metu, tai esamas Respublikos Prezidentas gali būti išrinktas lik likusiam antrosios kadencijos laikui. Galimi atvejai, kai Prezidento rinkimai rengiami nepasibaigus kadencijai. Tokiais atvejais rengiami rinkimai, nors ir įvyksta ankščiau negu paprastai, nevadinami pirmalaikiais: Respublikos Prezidentui mirus, atsistatydinus, pašalinus jj iš pareigų apkaltos proceso tvarka ar Seimui nutarus, kad Respublikos Prezidento sveikatos būklė neleidžia jam eiti pareigų: jo pareigas laikinai eina Seimo Pirmininkas. Šiuo atveju Seimo Pirmininkas netenka savo įgaliojimų Seime: jo pareigas Seimo pavedimu laikinai eina jo pavaduotojas. Išvardytais atvejais Seimas ne vėliau kaip per K) dienų privalo paskirti Respublikos Prezidento rinkimus, kurie turi buti surengti ne vėliau kaip per du mėnesius. Seimui ne-galint susirinkti ir paskelbti Respublikos Prezidento rinkimų, rinkimus skelbia Vyriausybė.

Skirtingose šalyse prezidentų pavadavimo problema yra sprendžiama nevienodai. Vienose šalyse prezidentą gali pavaduoti viceprezidentas (JAV, Bulgarija), kitose - šalies vadovo funkcijas laikinai vykdo ministrai pirmininkai (Rusija). Lietuvos Respublikos Prezidentą, laikinai išvykusį į užsienį arba susirgusį ir todėl laikinai negalintį eiti pareigų, laikinai pavaduoja Seimo Pirmininkas. Tačiau Prezidentą pavaduojantis Seimo Pirmininkas neturi tiek pat įgaliojimų, kiek Prezidentas. Laikinai pavaduodamas Respublikos Prezidentą, Seimo Pirmininkas negali skelbti pirmalaikių Seimo rinkimų, atleisti ar skirti ministru be Seimo sutikimo. Tuo laikotarpiu Seimas negali svarstyti klausimo dėl nepasitikėjimo Seimo Pirmininku. Jokiais kitais atvejais ir jokiems kiliems asmenims ar institucijoms negalima vykdyti Respublikos Prezidento įgaliojimų.

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 88 str. nurodomos aplinkybės, kada gali nutrūkti Prezidento įgaliojimai. Konstitucijoje įvardytos Prezidento įgaliojimų nutrūkimo aplinkybės:

1) pasibaigia laikas, kuriam jis buvo išrinktas:2) įvyksta pirmalaikiai Respublikos Prezidento rinkimai:3) Respublikos Prezidentas atsistatydina iš pareigų;4) miršta;5) Seimas jį pašalina iš pareigų apkaltos proceso tvarka;6) Seimas, atsižvelgdamas į Konstitucinio Teismo išvadą, 3/5 visų Seimo narių balsų dauguma priima nutarimą, kuriuo konstatuojama, kad Respublikos Prezidento sveikatos būklė neleidžia jam eiti savo pareigų.Viena iš Prezidento įgaliojimų pasibaigimo aplinkybių yra pašalinimas iš

pareigų. Tai gali tik Seimas specialios teisinės procedūros - apkaltos -reikalavimų ribose. Reikalavimai apkaltos procesui yra numatyti Lietuvos Respublikos Seimo statute. Respublikos Prezidentas gali būti prieš laiką pašalintas iš pareigų, tik šiurkščiai pažeidęs

181

Konstituciją arba sulaužęs priesaiką, taip pat paaiškėjus, jog padarė nusikaltimą. Spręsdamas Respublikos Prezidento pašalinimo iš pareigų klausimą, Lietuvos Respublikos Seimas privalo griežtai laikytis Konstitucijos, Seimo statuto ir kilų teisės aktų suformuluotų reikalavimų.

RESPUBLIKOS PREZIDENTO KOMPETENCIJA

[2; 290 – 298]

Vadovaujantis Konstitucijos 77 straipsnio 1 dalimi „Respublikos Prezidentas yra valstybės vadovas"383, nors šios nuostatos nei Konstitucija, nei kiti įstatymai nedetalizuoja. Kaip valstybės vadovas jis yra žmogaus bei piliečių teisių ir laisvių, daugiausia įgyvendinamų viešojo valdymo (administravimo) srityje, garantas, užtikrina koordinuotą valstybės valdžios institucijų funkcionavimą ir bendradarbiavimą, sprendžia pagrindinius valstybės vidaus ir užsienio politikos klausimus, kuriuos įgyvendinant aktyviai dalyvauja ir vykdomosios valdžios institucijos. Administracinės teisės subjektu Respublikos Prezidentas tampa penkeriems metams remiantis visuotinais, lygiais ir tiesioginiais rinkimais. Prieš pradėdamas eiti pareigas jis prisiekia.

Teisinėje literatūroje pateikiamos įvairios Respublikos Prezidento įgaliojimų klasifikacijos. A. Holšteinas jo įgaliojimus skirsto į:

1) iš esmės reprezentatyvius įgaliojimus;2) įgaliojimus skiriant į nustatytas pareigas;3) įgaliojimus krizinių situacijų atvejais;4) įgaliojimus vyriausybei.Skirstydamas įgaliojimus pagal reguliavimo objektą, P. Vinkleris siūlo tokią Respublikos Prezidento įgaliojimų klasifikaciją:1) įgaliojimai užsienio politikoje;2) įgaliojimai Vyriausybei;3) įgaliojimai įstatymų leidybos srityje;4) įgaliojimai atliekant konstitucinę priežiūrą;5) įgaliojimai ginant valstybę;6) įgaliojimai įvedant nepaprastąją padėtį;7) įgaliojimai skiriant ir atleidžiant asmenis iš pareigų;8) įgaliojimai sprendžiant pilietybės klausimus;9) įgaliojimai skiriant valstybinius apdovanojimus;10) malonės teikimo įgaliojimai.Respublikos Prezidento įgaliojimus pagal įgyvendinimo pobūdį galima

skirstyti į savarankiškus ir įgyvendinamus kartu su Seimu, Ministru Pirmininku arba Vyriausybe. Savarankiškai jis atlieka Konstitucijos 84 straipsnio iš dalies 1 (sprendžia pagrindinius užsienio politikos klausimus), 2, iš dalies 3 (priima užsienio valstybių diplomatinių atstovų įgaliojamuosius ir atšaukiamuosius raštus; teikia aukščiausius diplomatinius rangus ir specialius vardus), 6, 7, iš dalies 11 (skiria apygardų ir apylinkių teismų teisėjus ir pirmininkus, keičia jų darbo vietas), 15, 18-24 punktuose nustatytus įgaliojimus. Kartu su Ministru Pirmininku arba Vyriausybe Respublikos Prezidentas įgyvendina Konstitucijos 84 straipsnio l, iš dalies 3, 9 ir 10 punktuose reglamentuotus įgaliojimus, t. y. kartu su Vyriausybe vykdo užsienio politiką. Vyriausybės teikimu skiria ir atšaukia Lietuvos Respublikos diplomatinius atstovus užsienio valstybėse ir prie

182

tarptautinių organizacijų. Ministro Pirmininko teikimu skiria ir atleidžia ministrus bei nustatyta tvarka skiria ir atleidžia įstatymų numatytus valstybės pareigūnus (Ministro Pirmininko teikimu skiria ir atleidžia Konkurencijos tarybos bei Valstybinės kainų ir energetikos kontrolės komisijos pirmininkus ir narius, Ryšių reguliavimo tarnybos direktorių ir Ryšių reguliavimo tarnybos tarybos narius, taip pat Vyriausybės teikimu skiria ir atleidžia policijos generalinį komisarą). Visiems kitiems Konstitucijos 84 straipsnyje reglamentuotiems Respublikos Prezidento įgaliojimams įgyvendinti tiesiogiai arba netiesiogiai būtinas Seimo pritarimas.

Be minėtų klasifikacijų, Konstitucijos 84 straipsnyje reglamentuotus Respublikos Prezidento įgaliojimus galima diferencijuoti ir pagal jų santykį su valstybės valdžios rūšimis. Remiantis šiuo kriterijumi galima skirti:

1) įgaliojimus įstatymų leidžiamosios valdžios srityje;2) įgaliojimus vykdomosios valdžios srityje;3) įgaliojimus teisminės valdžios srityje.Konstitucija suteikia Respublikos Prezidentui plačius įgaliojimus, tiesiogiai

susijusius su vykdomosios valdžios organizavimu ir funkcionavimu. Vadovaujantis Konstitucijos 84 straipsnyje reglamentuotomis nuostatomis Respublikos Prezidento įgaliojimus vykdomosios valdžios srityje galima suskirstyti į penkias grupes:

1) į įgaliojimus, susijusius su Vyriausybės formavimu ir veikla: Seimo pritarimu skiria ir atleidžia Ministrą Pirmininką, paveda jam sudaryti Vyriausybę ir tvirtina jos sudėtį; priima Vyriausybės atsistatydinimą ir prireikus paveda jai toliau eiti pareigas arba vienam iš ministrų paveda eiti Ministro Pirmininko pareigas, kol bus sudaryta nauja Vyriausybė; priima ministrų atsistatydinimą ir gali pavesti jiems eiti pareigas, kol bus paskirtas naujas ministras; Vyriausybei atsistatydinus ne vėliau kaip per 15 dienų teikia Seimui svarstyti Ministro Pirmininko kandidatūrą; Ministro Pirmininko teikimu skiria ir atleidžia ministrus;

2) įgaliojimus, susijusius su tam tikrų valstybės pareigūnų skyrimu, t. y. nustatyta tvarka skiria ir atleidžia įstatymų numatytus valstybės pareigūnus. Reikia pabrėžti, kad šiuo atveju Konstitucijoje nėra konkrečiai reglamentuota, kokius valstybės pareigūnus (be nurodytų Konstitucijos 84 str.) turi teisę skirti ir atleisti Respublikos Prezidentas, nes šis įgaliojimas detalizuojamas įstatymų normomis. Todėl pastaraisiais metais pastebima tendencija, kad Seimas vis dažniau priima įstatymus, kuriuose Respublikos Prezidentui suteikiama teisė skirti ir atleisti atitinkamus valstybės pareigūnus. Taigi būtent šios konstitucinės nuostatos pagrindu (pasitelkiant įstatymus) yra plečiamas Respublikos Prezidento įgaliojimų sąrašas.

Išnagrinėjus įstatymus galima teigti, kad Respublikos Prezidentas, be Ministro Pirmininko ir ministrų, skiria ir atleidžia tik vieną kitos organizacinės ir teisinės formos vykdomosios valdžios institucijos vadovą, t. y. vidaus reikalų ministro siūlymu ir Vyriausybės teikimu penkerių metų kadencijai skiria ir atleidžia policijos generalinį komisarą.

Vykdydamas įstatymus Respublikos Prezidentas skiria ir kitus valstybės pareigūnus, kurių vadovaujamų institucijų negalima priskirti vykdomosios valdžios institucijų sistemai: Ministro Pirmininko teikimu skiria ir atleidžia Konkurencijos tarybos pirmininką bei narius; Seimo pritarimu septyneriems metams skiria ir atleidžia generalinį prokurorą; generalinio prokuroro teikimu skiria ir atleidžia generalinio prokuroro pavaduotojus; teikia Seimui valstybės kontrolieriaus, Lietuvos banko valdybos pirmininko kandidatūrą bei gali teikti Seimui siūlymą pareikšti nepasitikėjimą jais; valstybės

183

kontrolieriaus teikimu skiria į pareigas valstybės kontrolieriaus pavaduotojus; teikia Seimui Specialiųjų tyrimų tarnybos direktoriaus kandidatūrą ir Seimo pritarimu jį skiria ir atleidžia iš pareigų; Specialiųjų tyrimų tarnybos direktoriaus teikimu skiria į pareigas ir atleidžia iš jų Specialiųjų tyrimų tarnybos direktoriaus pirmąjį pavaduotoją ir pavaduotoją; Ministro Pirmininko teikimu skiria Valstybinės kainų ir energetikos kontrolės komisijos pirmininką ir narius; taip pat skiria du teisėjų atrankos komisijos narius; Ministro Pirmininko teikimu skiria ir atleidžia Ryšių reguliavimo tarnybos direktorių ir Ryšių reguliavimo tarnybos tarybos narius;

3) įgaliojimus įgyvendinant užsienio politiką: sprendžia pagrindinius užsienio politikos klausimus ir kartu su Vyriausybe vykdo užsienio politiką; pasirašo Lietuvos Respublikos tarptautines sutartis ir teikia jas Seimui ratifikuoti; Vyriausybės teikimu skiria ir atšaukia Lietuvos Respublikos diplomatinius atstovus užsienio valstybėse ir prie tarptautinių organizacijų; priima užsienio valstybių diplomatinių atstovų įgaliojamuosius ir atšaukiamuosius raštus; teikia aukščiausius diplomatinius rangus ir specialius vardus;

4) įgaliojimus, susijusius su krašto apsauga: Respublikos Prezidentas vadovauja Valstybės gynimo tarybai, Seimo pritarimu skiria ir atleidžia kariuomenės vadą ir saugumo tarnybos vadovą bei suteikia aukščiausius karinius laipsnius (pulkininko, jūrų kapitono, generolo ir admirolo). Būdamas vyriausiasis valstybės ginkluotųjų pajėgų vadas, Respublikos Prezidentas ginkluoto užpuolimo, kuriuo kėsinamasi į valstybės suverenumą ar teritorijos vientisumą, atveju priima sprendimus gynybos nuo ginkluotos agresijos, karo padėties įvedimo, taip pat mobilizacijos klausimais ir pateikia šiuos sprendimus tvirtinti artimiausiam Seimo posėdžiui; įstatymo nustatyta tvarka ir atvejais skelbia nepaprastąją padėtį ir pateikia šį sprendimą tvirtinti artimiausiam Seimo posėdžiui;

5) įgyvendina ir kitus su vykdomąja valdžia susijusius įgaliojimus: įstatymo nustatyta tvarka teikia Lietuvos Respublikos pilietybę; teikia malonę nuteistiesiems; skiria valstybinius apdovanojimus.

Reikia pasakyti, kad Respublikos Prezidento Konstitucijos 84 straipsnyje įtvirtintų įgaliojimų sąrašas yra baigtinis ir negali būti aiškinamas plačiai, nes jam nesuteikiama teisė įgyvendinti kitus įstatymų nustatytus įgaliojimus, išskyrus skirti ir atleisti įstatymų numatytus valstybės pareigūnus. Tačiau tikrovėje Respublikos Prezidentui įstatymai nustato ir papildomų įgaliojimų. Pavyzdžiui, Lietuvos Respublikos savivaldybių atributikos įstatymo 3 straipsnyje reglamentuota, kad savivaldybių herbų etalonus, suderi-nus su Lietuvos heraldikos komisija prie Respublikos Prezidento, tvirtina Respublikos Prezidentas. Pagal Konstituciją Respublikos Prezidentas tik suteikia aukščiausius karinius laipsnius. Tuo tarpu pagal Krašto apsaugos sistemos organizavimo ir karo tarnybos įstatymo 55 straipsnio 1 dalį pirmąjį karininko laipsnį profesinės karo tarnybos kariams - Lietuvos karo akademijos ar kitų karininkus rengiančių mokyklų absolventams - krašto apsaugos ministro teikimu suteikia Respublikos Prezidentas dekretu. Remiantis anksčiau minėto įstatymo 56 straipsnio I dalimi, kariams, kuriems karinius laipsnius suteikti turi teisę Respublikos Prezidentas, teisę pažeminti laipsnį už tarnybos pažeidimus Kariuomenės drausmės statuto nustatyta tvarka turi taip pat Prezidentas. Jis taip pat gali atimti kario laipsnį (pulkininko, jūrų kapitono, generolo ir admirolo), jei karys atleidžiamas iš profesinės karo tarnybos (netenka Lietuvos Respublikos pilietybės, tyčiniais veiksmais atskleidžia valstybės ar tarnybos paslaptis), įsiteisėja teismo nuo-sprendis, kuriuo karys pripažįstamas padaręs nusikaltimą). Taigi Konstitucijos 84 straipsnyje nustatytų Respublikos Prezidento įgaliojimų sąrašas nėra baigtinis, nes

184

įstatymai suteikia jam papildomų įgaliojimų, kurie neturi konstitucinio pagrindimo ir yra susiję būtent su vykdomosios valdžios sritimi ir vietos savivalda.

Išnagrinėjus Respublikos Prezidento įgaliojimus vykdomosios valdžios srityje galima teigti, jog jo įgaliojimai šioje srityje, palyginti su kitomis valstybės valdžios rūšimis, yra plačiausi. Tačiau daugumos svarbiausių įgaliojimų minėtoje srityje Prezidentas negalėtų savarankiškai įgyvendinti be Seimo pritarimo ir palaikymo, t. y. kai kuriuos įgaliojimus neformaliai dalijasi su Seimu. Be Ministro Pirmininko arba Vyriausybės teikimo Prezidentas negali skirti į pareigas arba atleisti iš jų ir atitinkamų vykdomąją valdžią įgyvendinančių valstybės pareigūnų. Anot K. Jovaišos, „Prezidentas iš esmės, be išlygų įgyvendina tik įgaliojimus, susijusius su atstovaujamosiomis ar ritualinėmis funkcijomis (pvz., su užsienio valstybių diplomatinių atstovų įgaliojamųjų ir atstovaujamųjų raštų priėmimu, valstybinių apdovanojimų skyrimu, malonės teikimu)". Daugiausia laisvės vykdydamas įgaliojimus vykdomosios valdžios srityje Prezidentas turi užsienio politikos srityje. Čia „jis yra centrinė figūra"'87, nes kiti politikos dalyviai yra tiesiogiai arba netiesiogiai nuo jo priklausomi. Vadinasi, Prezidentas, vykdydamas savo įgaliojimus vykdomosios valdžios srityje, yra priklausomas nuo Seimo daugumos, taip pat ir nuo Ministro Pirmininko bei Vyriausybės. Tai pabrėžia ir A. Lukošaitis: „[...], ar racionalu turėti visuotiniuose rinkimuose renkamą prezidentą su „neaiškiomis" jo galiomis, kurias lemia ne tik Konstitucijos normos, bet ir kiti veiksniai?".

Kitose valstybės valdžios srityse jis disponuoja daug siauresniais įgaliojimais: įstatymų leidžiamosios valdžios - turi įstatymų leidybos iniciatyvos teisę Seime bei pasirašo ir skelbia Seimo priimtus įstatymus arba grąžina juos Seimui Konstitucijos 71 straipsnyje nustatyta tvarka; Konstitucijoje numatytais atvejais šaukia neeilinę Seimo sesiją; skelbia eilinius Seimo rinkimus, o Konstitucijos 58 straipsnio antrojoje dalyje numatytais atvejais -pirmalaikius Seimo rinkimus; teisminės valdžios - teikia Seimui skirti Aukščiausiojo Teismo teisėjų kandidatūras, o paskyrus visus Aukščiausiojo Teismo teisėjus vieną jų teikia Seimui skirti Aukščiausiojo Teismo pirmininku; Seimo pritarimu skiria Apeliacinio teismo teisėjus bei apygardų ir apylinkių teismų teisėjus ir pirmininkus, keičia jų darbo vietas; taip pat teikia Seimui trijų Konstitucinio Teismo teisėjų kandidatūras, o paskyrus visus Konstitucinio Teismo teisėjus vieną jų teikia Seimui skirti Konstitucinio Teismo pirmininku.

Respublikos Prezidentas turi teisę imtis iniciatyvos sprendžiant valstybės valdymo klausimus. Konkrečių jo bendradarbiavimo su Vyriausybe formų, sprendžiant šios srities klausimus Konstitucija, įstatymai ir kiti teisės aktai nenustato. Bendro pobūdžio nuostata minėtu klausimu įtvirtinta Vyriausybės darbo reglamento 125-126 punktuose: „Respublikos Prezidento iniciatyva Ministras Pirmininkas ir ministrai (Vyriausybei, Ministrui Pirmininkui ar ministrams pavaldūs, atskaitingi ar atsakingi tarnautojai) kartu su Respublikos Prezidentu (taip pat jam pavaldžiais asmeninio ar politinio pasitikėjimo Prezidentūros tarnautojais, atsakingais ir atskaitingais tarnautojais) nagrinėja ir sprendžia valstybės valdymo klausimus Respublikos Prezidento ir Ministro Pirmininko suderintais bendradarbiavimo būdais ir formomis. Prireikus Respublikos Prezidento iniciatyva Ministras Pirmininkas sudaro darbo grupes, j kurias Prezidento ir Ministro Pirmininko sutarimu įtraukiami jiems pavaldūs (atskaitingi ir atsakingi) valstybės tarnautojai"38''. Taigi Prezidentas gali daryti įtaką Vyriausybės ir visos vykdomosios valdžios institucijų sistemos veiklai tik per Ministrą Pirmininką, t. y. visi šioje srityje sprendžiami klausimai turi būti derinami su juo. Prezidentas negali pakeisti vykdomosios valdžios institucijų, kurios sudaro šios valdžios institucijų sistemos savarankiškus lygmenis.

185

Respublikos Prezidentas - vienašmenė institucija. Išskirtinį vaidmenį organizuojant Prezidento darbą atlieka jo suformuoti ir jį aptarnaujantys padaliniai. Lietuvos Respublikos Prezidento įstatymo 13 straipsnio 4 dalyje reglamentuota, kad ..Respublikos Prezidentas savo rezidencijos, jį aptarnaujančių padalinių struktūros, etatų ir vidaus darbo organizavimo klausimais leidžia potvarkius"3'"1. Tačiau minėtas įstatymas nesukonkretina aptarnaujančių padalinių.

Respublikos Prezidento instituciją aptarnauja įvairios paskirties padaliniai, kurių tikslas - užtikrinti Prezidento veiklą ir sudaryti sąlygas jam vykdyti Konstitucijos priskirtus įgaliojimus. Respublikos Prezidentui suteiktus įgaliojimus padeda vykdyti 23 jį aptarnaujantys padaliniai. Juose dirba politinio (asmeninio) pasitikėjimo, karjeros valstybės tarnautojai ir asmenys, dirbantys pagal darbo sutartis. Kai kuriuose aptarnaujančiuose padaliniuose (Vertimų skyriuje, pilietybės grupėje, bibliotekoje, archyve ir buhalterijoje) dirba tik vienas valstybės tarnautojas.

Pastaraisiais metais įstatymuose ir Respublikos Prezidento instituciją aptarnaujančių padalinių veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose pradėta vartoti Prezidentūros sąvoka. Ji įtvirtinta ir daugelyje įstatymų (Vadovybės apsaugos. Diplomatinės tarnybos. Biudžetinių įstaigų bei kituose įstatymuose), ir Respublikos Prezidento kanceliarijos vadovo 1999 m. gruodžio 9 d. patvirtintos Piliečių ir kitų asmenų prašymų, pareiškimų, pasiūlymų ir skundų nagrinėjimo bei gyventojų priėmimo Lietuvos Respublikos Prezidentūroje tvarkos pavadinime ir jos nuostatose.

Ne visiškai aiški Respublikos Prezidento instituciją aptarnaujančių padalinių, arba Prezidentūros, organizacinė ir teisinė forma. Problemos esmė ta, kad Prezidentą aptarnaujantys padaliniai, arba Prezidentūra, traktuojama kaip valstybės įstaiga. Konstitucijos 67 straipsnio 5 punkte įtvirtinta, kad Seimas „steigia įstatymo numatytas valstybės institucijas bei skiria ir atleidžia jų vadovus". Konstitucinio Teismo 1998 m. balandžio 21 d. nutarime „Dėl Lietuvos Respublikos visuomenės informavimo įstatymo 29 straipsnio pakeitimo įstatymo ir Lietuvos Respublikos Seimo 1997 m. vasario 25 d. nutarimo „Dėl V. Nikitino atleidimo iš generalinio prokuroro pareigų" atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai" konstatuota: „Teisės doktrinoje valstybės institucija paprastai traktuojama kaip valstybės įstaiga, per kurią įgyvendinama valstybės valdžia. Taigi valstybės institucija yra valstybės funkcijų įgyvendinimo mechanizmo sudedamoji dalis. Vadinasi, Respublikos Prezidentą aptarnaujantis personalas, arba Prezidentūra, negali būti priskirta prie valstybės įstaigų, nes neįgyvendina valstybės valdžios, o atlieka tik pagalbinio, aptarnaujančio pobūdžio funkcijas, kitaip tariant, yra aparatas, aptarnaujantis valstybės vadovą. Deja, tai būdinga ir kitų valstybės valdžią vykdančių institucijų organizacinėms valdymo struktūroms (Seimo ir Vyriausybės kanceliarijoms).

Be to, verta panagrinėti ir Respublikos Prezidento instituciją aptarnaujančių padalinių, arba Prezidentūros, vidinę organizacinę struktūrą. Respublikos Prezidento potvarkio, kuriuo būtų detalizuota jo instituciją aptarnaujančių padalinių, arba Prezidentūros, struktūra, rasti ir gauti nepavyko, todėl ją nagrinėdami naudosimės interneto tinklapyjc pateikta informacija.

Respublikos Prezidentą aptarnaujantį personalą, arba Prezidentūrą, sudarančius struktūrinius vienetus galima suskirstyti į grupes: Prezidento patarėjų grupės atskirais klausimais, kurias iš esmės sudaro 5-8 asmeninio (politinio) pasitikėjimo valstybės tarnautojai. Prezidento patarėjo grupei vadovauja grupės vadovas, kuriuo yra skiriamas vienas iš patarėjų. Jų yra penkios - Prezidento patarėjo nacionalinio saugumo klausimais grupė, Prezidento patarėjo užsienio politikos klausimais grupė. Prezidento patarėjo vidaus

186

politikos ir analizės klausimais grupė. Prezidento patarėjo socialinės politikos klausimais grupė bei Prezidento patarėjo kultūros, mokslo ir ugdymo klausimais grupė; tarnybos - Spaudos tarnyba; departamentai -Prezidentūros teisės departamentas; Prezidento priimamasis ir Prezidento kanceliarija bei įvairūs skyriai (Prezidento protokolo skyrius. Informacinių sistemų skyrius, Vertimų skyrius. Transporto skyrius. Personalo skyrius, Ūkio skyrius ir buhalterija), kuriuos sudaro karjeros valstybės tarnautojai bei asmenys, dirbantys pagal darbo sutartis. Spaudos tarnybos. Prezidentūros teisės departamento darbuotojai ir Prezidento priimamojo patarėja, kuri jam ir vadovauja, taip pat skiriami politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu.

Įdomi ir specifinė Prezidentūros kanceliarija, kuriai nebūdinga klasikinė kanceliarijos struktūra. Ją sudaro Vidaus audito tarnyba, buhalterija. Personalo, Vertimų, Informacinių sistemų. Transporto ir Ūkio skyriai. Malonės ir Pilietybės grupės, biblioteka, archyvas ir Ordinų reikalų grupė. Kanceliarijai vadovauja kanceliarijos vadovas. Be to, jis tvarko apdovanojimo reikalus, Respublikos Prezidento dovanų, suvenyrų bei pastatų inter-jero ir statybos reikalus, atstovauja Prezidentūrai palaikant santykius su Heraldikos komisija bei vykdo kitas įstatymuose nustatytas funkcijas.

Vykdydamas savo įgaliojimus Respublikos Prezidentas leidžia dekretus, kurie daro įtaką vykdomosios valdžios ir kitų institucijų funkcionavimui. Tai poįstatyminio, nenorminio pobūdžio teisės aktai, kurie negali prieštarauti įstatymams ir kurie paprastai būna susiję su tam tikrų valstybės pareigūnų skyrimu ir atleidimu, atitinkamiems valstybinių apdovanojimų, pilietybės bei malonės atitinkamiems asmenims teikimu ir pan. Dauguma jo dekretų yra valdymo pobūdžio ir jų turinį dažniausiai sudaro administracinės teisės normos.

Respublikos Prezidento teisės aktus arba jų atskiras nuostatas gali panaikinti Konstitucinis Teismas. Prezidento teisės aktas pripažįstamas prieštaraujančiu Konstitucijai, netenka galios, kai oficialiai paskelbiama, kad atitinkamas teisės aktas (arba jo dalis) prieštarauja Konstitucijai. Kad būtų nustatyta, ar Respublikos Prezidento dekretai atitinka Konstituciją ir įstatymus, į Konstitucinį Teismą turi teisę kreiptis ne mažiau kaip penktadalis visų Seimo narių ir teismai.

Konstitucijoje įtvirtintas Respublikos Prezidento dekretų kontrasignavimo institutas. Prezidento dekretai Konstitucijos 85 straipsnyje nurodytais valdymo klausimais turi būti kontrasignuojami Ministro Pirmininko arba atitinkamo ministro. Tai reiškia, kad anksčiau minėti Respublikos Prezidento dekretai juridiškai įsigalioja tik tada. kai juos pasirašo Ministras Pirmininkas arba atitinkamos valdymo srities ministras. Taip išreiškiamas Ministro Pirmininko arba atitinkamo ministro sutikimas su dekreto turiniu ir kartu jiems tenka visa atsakomybė už jo vykdymą. Taigi kontrasignavimas - tai valstybės vadovo, kuris pasirašė šį teisės aktą kaip valstybės vadovas, o ne kaip jo autorius, juridinės atsakomybės nebuvimo sąlyga.

Visa, kas išdėstyta, rodo, kad valstybės vadovo funkcijos ir įgaliojimai vykdomosios valdžios srityje gana svarbūs. Tai pabrėžia ir P. Čiočys: „[...] prezidento funkcijos siejasi su visomis trimis valdžiomis f...], bet vis dėlto jo pagrindiniai uždaviniai ir įgaliojimai susiję su vykdomąja valdžia"1'14. Suteiktais įgaliojimais jis užtikrina nepertraukiamą vykdomosios valdžios funkcionavimą. Nors Respublikos Prezidentui Konstitucija paveda vykdyti svarbius įgaliojimus anksčiau minėtoje srityje, tačiau jis pats tiesiogiai nevadovauja šią valstybės valdžios rūšį įgyvendinančioms institucijoms. Jis nu-stato bendrąsias vidaus ir užsienio politikos kryptis, tuo tarpu kasdieniniu vykdomosios valdžios įgyvendinimu rūpinasi Vyriausybė

187

Respublikos Prezidento įgaliojimai santykiuose: [16; 740-747]

Su Seimu;Su Vyriausybe;Su teisminė valdžia;krašto apsaugoje bei užsienio politikoje;Malonė. Pilietybė. Valstybiniai apdovanojimai;

Respublikos Prezidento įgaliojimai santykiuose su SeimuŠalies vadovo įgaliojimai nekonkuruoja su atstovaujamosios institucijos -

Seimo įgaliojimais. Lietuvos Respublika numato griežtą šių valstybės valdžios institucijų funkcijų pasidalijimą. Tačiau Respublikos Prezidento įgaliojimai santykiuose su Seimu leidžia vertinti valstybės vadovą, kaip svarbų įstatymų leidybos proceso dalyvį. Net naujai išrinktas Seimas į pirmąjį savo posėdį renkasi Prezidento kviečiamas. Taip pat Prezidentas turi įgaliojimus skelbti eilinius Seimo rinkimus, o tam tikrais atvejais ir pirmalaikius parlamento rinkimus. Lietuvos Respublikos Konstitucijoje pirmalaikių Seimo rinkimų paskelbimo galimybė yra apribota aplinkybių. Respublikos Prezidentas gali paskelbti pirmalaikius Seimo rinkimus. Tai gali įvykti, kuomet:

1) Seimas per 30 dienų nuo pateikimo nepriėmė sprendimo dėl naujos Vyriausybės programos arba nuo Vyriausybės programos pirmojo pateikimo per 60 dienų du kartus iš eilės nepritarė Vyriausybės programai:2) Seimas pareiškia tiesioginį nepasitikėjimą Vyriausybe pastarajai pasiūlius.Valstybės Konstitucija nenumato kitokių priežasčių, kurioms esant

Respublikos Prezidentas įgytų teisę paleisti šalies parlamentą. Galimybę Prezidentui naudotis šiais įgaliojimais nepagrįstai riboja Lietuvos Respublikos 87 str. numatantis, kad „kai Konstitucijos 58 straipsnio antrojoje dalyje numatytais atvejais Respublikos Prezidentas skelbia pirmalaikius Seimo rinkimus, naujai išrinktas Seimas 3/5 visų Seimo narių balsų dauguma per 30 dienų nuo pirmosios posėdžio dienos gali paskelbti pirma-laikius Respublikos Prezidento rinkimus".

Konstitucija numato jog Respublikos Prezidentas negali skelbti pirmalaikių Seimo rinkimų, jeigu iki Respublikos Prezidento kadencijos pabaigos liko mažiau nei 6 mėnesiai, taip pat jeigu po pirmalaikių Seimo rinkimų nepraėjo 6 mėnesiai.{statymų leidyba yra svarbiausia Seimo veiklos funkcija. Jokia kitai institucijai nėra suteikta įstatymų leidybos teisė. Tačiau Respublikos Prezidentas turi tam tikrų įgaliojimų šioje srityje. Pirma, Respublikos Prezidentas turi įstatymų leidybos iniciatyvos teisę. Antra, Seimo priimti įstatymai įsigalioja lik po lo, kai juos pasirašo ir oficialiai paskelbia Lietuvos Respublikos Prezidentas, išskyrus atvejus, kai pačiuose įstatymuose yra numatoma kita jų įsigaliojimo data.

Po įteikiamu Respublikos Prezidentui pasirašyti ir oficialiai paskelbti Lietuvos Respublikos įstatymo teksiu Seimo statuto nustatyta tvarka būtinas įrašas su Seimo Pirmininko arba jo pavaduotojo parašu. Taip patvirtinamas Seimo priimto įstatymo autentiškumas. Lietuvos Respublikos įstatymai, kurie įteikiami Respublikos Prezidentui pasirašyti ir oficialiai paskelbti, registruojami specialioje knygoje. Vėliau nurodoma jų pasirašymo bei paskelbimo data arba pažymima apie jų grąžinimą Seimui pakartotinai svarstyti. Lietuvos Respublikos įstatymo teksto pabaigoje prieš Respublikos Prezidento parašą yra įrašyta: „Skelbiu šį Lietuvos Respublikos Seimo priimtą įstatymą". Respublikos

188

Prezidentas Seimo priimtą įstatymą ne vėliau kaip per dešimt dienų po įteikimo arba pasirašo ir oficialiai paskelbia, arba motyvuotai grąžina Seimui pakartotinai svarstyti.

Įstatymai ir kili norminiai aklai yra skelbiami oficialiame leidinyje „Valstybės žinios". Grąžindamas nepasirašytą įstatymą Seimui, Respublikos Prezidentas turi nurodyti, kodėl jis šio įstatymo pasirašyti negali ir kaip jį reikėtų taisyti. Jei nurodytu laiku Seimo priimto įstatymo Respublikos Prezidentas negrąžina ir nepasirašo, tas įstatymas įsigalioja po to, kai jį pasirašo ir oficialiai paskelbia Seimo Pirmininkas. „Susidūręs su prezidento veto, parlamentas gali reaguoti trejopai: 1) priimti prezidento pastabas, 2) jas atmesti arba 3) „numarinti" išbraukiant iš politinės darbotvarkės" . Respublikos Prezidento grąžintą įstatymą Seimas gali iš naujo svarstyti ir priimti. Pakartotinai Seimo apsvarstytas įstatymas laikomas priimtu, jeigu buvo priimtos Respublikos Prezidento teikiamos pataisos ir papildymai arba jeigu už įstatymą balsavo daugiau nei 1/2, o už konstitucinį įstatymą ne mažiau kaip 3/5 visų Seimo narių. Paprastai įstatymai laikomi priimtais, jeigu už juos balsavo dauguma Seimo narių, dalyvaujančių posėdyje. Konstituciniai įstatymai priimami, jeigu už juos balsuoja daugiau nei pusė visų Seimo narių, o keičiami ne mažesne kaip 3/5 visų Seimo narių balsų dauguma. Tokius įstatymus Respublikos Prezidentas privalo ne vėliau kaip per tris dienas pasirašyti ir nedelsdamas oficialiai paskelbti.

Priimtą įstatymą dėl Konstitucijos keitimo pasirašo Respublikos Prezidentas ir ne vėliau kaip per 5 dienas oficialiai paskelbia. Jeigu nurodytu laiku tokio įstatymo Respublikos Prezidentas nepasirašo ir nepaskelbia, šis įstatymas įsigalioja, kai jį pasirašo ir oficialiai paskelbia Seimo Pirmininkas, įstatymas dėl Konstitucijos keitimo įsigalioja ne anksčiau kaip po vieno mėnesio nuo jo priėmimo. Referendumu priimtą įstatymą ar kitą aktą ne vėliau kaip per 5 dienas privalo pasirašyti ir oficialiai paskelbti Respublikos Prezidentas. Jeigu nurodytu laiku lokio įstatymo Respublikos Prezidentas nepasirašo ir nepaskelbia, įstatymas įsigalioja po to, kai jį pasirašo ir oficialiai paskelbia Seimo Pirmininkas.

Konstitucijoje numatytais atvejais (ginkluoto užpuolimo atveju, įvedant karo padėtį ir skelbiant mobilizaciją arba įvedant nepaprastąją padėtį) tarp Seimo sesijų Prezidentas šaukia neeilinę Seimo sesiją.

Respublikos Prezidentas teikia Seimui valstybės kontrolieriaus, Lietuvos banko valdybos pirmininko kandidatūras. Taip pat Lietuvos Respublikos Konstitucija įpareigoja šalies vadovą daryli metinius pranešimus Seime apie padėtį Lietuvoje, Lietuvos Respublikos vidaus ir užsienio politiką. Seimo pritarimu Prezidentas skiria ir atleidžia kariuomenės vadą ir saugumo tarnybos vadovą; pastarojo teikimu skiria ir atleidžia saugumo tarnybos vadovo pavaduotojus.

Respublikos Prezidento įgaliojimai santykiuose su VyriausybeRespublikos Prezidentas Seimo pritarimu skiria ir atleidžia Ministrą

Pirmininką, paveda jam sudaryti Vyriausybę ir tvirtina jos sudėtį. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 1998 m. sausio mėn. nutarimo konstatuojamoje dalyje išaiškino, jog Respublikos Prezidentui tenka skirti Seimo daugumos palaikomą Ministrą Pirmininką ir tvirtinti tokią Vyriausybę, kurios programai Seimas gali pritarti posėdyje dalyvaujančių narių balsų dauguma (Lietuvos Respublikos Konstitucinio teismo nutarimas „Dėl Lietuvos Respublikos Seimo 1996 m. gruodžio H) d. nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos" atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai". Vilnius, 1998 m. sausio K) d. nutarimas). Tad Respublikos Prezidento teisė skirti Ministrą Pirmininką nėra absoliuti. Ministro Pirmininko kandidatūrą šalies vadovas turi derinti su Seimu. Ministro Pirmininko teikimu Prezidentas skiria ir atleidžia ministrus. Lietuvos Respublikos

189

ministrai yra atsakingi Seimui, Respublikos Prezidentui ir tiesiogiai pavaldūs Ministrui Pirmininkui.

Respublikos Prezidentas priima Vyriausybės atsistatydinimą ir prireikus paveda jai toliau eiti pareigas arba paveda vienam iš ministrų eiti Ministro Pirmininko pareigas, kol bus sudaryta nauja Vyriausybė. Prezidentas taip pat priima ministrų atsistatydinimą ir gali pavesti jiems eiti pareigas, kol bus paskirtas naujas ministras. Išrinkus naują Seimą, Prezidentas priima Vyriausybės grąžinamus įgaliojimus ir paveda jai eiti pareigas, kol bus sudaryta nauja Vyriausybė. Vyriausybei atsistatydinus ar Vyriausybei grąžinus įgaliojimus. Prezidentas ne vėliau kaip per 15 dienų teikia Seimui svarstyti Ministro Pirmininko kandidatūrą. Kol nėra Ministro Pirmininko ar jis negali eiti savo pareigų, Respublikos Prezidentas ne ilgesniam kaip 60 dienų laikotarpiui Ministro Pirmininko teikimu paveda vienam iš ministrų jį pavaduoti, jeigu lokio teikimo nėra, Respublikos Prezidentas vienam iš ministrų paveda pavaduoti Ministrą Pirminiu-ką. "

Tarp Seimo sesijų Prezidentas, esant reikalui, sprendžia, ar leisti patraukli Ministrą Pirmininką ar ministrą baudžiamojon atsakomybėn, duoda leidimą juos suimti ar kitaip suvaržyti jų laisvę. Nors Respublikos Prezidento institucija yra priskirtina vykdomosios valdžios grandžiai, Konstitucijoje nėra numatyta galimybė šalies vadovui dalyvauti Vyriausybės posėdžiuose. Respublikos Konstitucija numato, jog ministrai yra at-skaitingi Respublikos Prezidentui, tačiau šalies vadovas nėra nei Vyriausybės narys, nei vadovas.

Respublikos Prezidentas ir teisminė valdžiaTeisminė valdžia yra labai svarbi valstybės valdžios grandis. Teismai yra

vienintelė institucija, kuri vykdo teisingumą (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 109 str.). Šios valdžios šakos savarankiškumą ir nepriklausomumą garantuoja šalies Konstitucija ir įstatymai. Tačiau Respublikos Prezidentas kaip valstybės vadovas dalyvauja šios institucijos formavimo procese. Respublikos Prezidentas yra vienintelis pareigūnas, kuris gali skirti ir atleisti teismų teisėjus. Šalies vadovas teikia Seimui Aukščiausiojo Teismo teisėjų kandidatūras. Seimui paskyrus Aukščiausiojo Teismo teisėjus, iš jų Respublikos Prezidentas teikia Seimui skirti Aukščiausiojo Teismo pirmininką. Aukščiausiojo Teismo skyrių pirmininkus iš paskirtų teisėjų skiria Seimas Respublikos Prezidento teikimu, pasiūlius Aukščiausiojo Teismo pirmininkui. Tad skiriant Aukščiausiojo Teismo teisėjus, būtinas Respublikos Prezidento ir Seimo sutarimas dėl kandidatūrų.Prezidentas skiria Apeliacinio teismo teisėjus, o iš jų - Apeliacinio teismo pirmininką, jeigu jų kandidatūroms pritaria Seimas. Teisėjų kandidatūras Prezidentui teikia teisingumo ministras. Apylinkių, apygardų ir specializuoto teismo teisėjus bei pirmininkus skiria, jų darbo vielas keičia Respublikos Prezidentas.

Įstatymo numatytais atvejais Prezidentas atleidžia arba teikia Seimui atleisti teisėjus. Dėl teisėjų paskyrimo, paaukštinimo, perkėlimo ar atleidimo iš pareigų Respublikos Prezidentui pataria speciali įstatymo numatyta teisėjų institucija - Teisėjų taryba. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1999 m. gruodžio 21 d. nutarimo konstatuojamojoje dalyje teigiama, kad „Atsižvelgiant į Konstitucijoje nustatytą teismų formavimo tvarką, taip pat į Respublikos Prezidento ir specialios teisėjų institucijos santykių konstitucinį reguliavimą, darytina išvada, kad Konstitucijos 112 straipsnio 5 dalyje nurodyta speciali teisėjų institucija turi patarti Respublikos Prezidentui visais teisėjų skyrimo, jų profesinės karjeros, taip pat atleidimo iš pareigų klausimais. Šios institucijos patarimas sukelia teisinius padarinius: jei nėra šios institucijos patarimo, Respublikos Pre-

190

zidentas negali priimti sprendimo dėl teisėjo paskyrimo, paaukštinimo, perkėlimo ar atleidimo iš pareigų".

Taigi pagal Konstituciją speciali teisėjų institucija ne tik padeda Respublikos Prezidentui formuoti teismus, bet ir yra atsvara Respublikos Prezidentui, kaip vykdomosios valdžios subjektui, formuojant teisėjų korpusą. Kita vertus, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 112 str. 5 d. numatyta, kad „... speciali teisėjų institucija interpretuotina kaip svarbus Teismo - savarankiškos valstybės valdžios - savivaldos elementas" (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1999 m. gruodžio 21 d. nutarimas „Dėl Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 14, 25(1), 26, 30, 33, 34, 36, 40, 51, 56, 58, 59, 66, 69, 69(1) ir 73 straipsnių atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai").

Respublikos Prezidentas įstatymo nustatytais atvejais nustato arba teikia Seimui nustatyti teisėjų skaičių teismuose, tvirtina teisėjų valdžios simbolių etalonus, pažymėjimų pavyzdžius. Teisėjas negali būti patrauktas baudžiamojon atsakomybėn, suimtas, negali būti kitaip suvaržyta jo laisvė be Seimo sutikimo, o tarp Seimo sesijų - be Respublikos Prezidento sutikimo. Tačiau Respublikos Prezidentas negali daryti įtakos teismų sprendimams konkrečiose bylose.

Ypatingą vielą valstybės institucijų sistemoje užima Konstitucinis Teismas. Nepriklausydamas bendrųjų teismų sistemai, Konstitucinis Teismas vykdo lik jam būdingas funkcijas. Šis Teismas sprendžia, ar įstatymai ir kiti Seimo aklai neprieštarauja Konstitucijai, o Respublikos Prezidento ir Vyriausybės aklai - neprieštarauja Konstitucijai arba įstatymams. Šalies vadovas turi įgaliojimų Konstitucinio Teismo formavimo procese. Prezidentas teikia Seimui trijų (iš devynių) Konstitucinio Teismo teisėjų kandidatūras. Paskyrus visus Konstitucinio Teismo teisėjus, iš jų teikia Seimui Konstitucinio Teismo pirmininko kandidatūrą.

Respublikos Prezidentas gali kreiptis į Konstitucinį Teismą dėl Vyriausybės aktų neprieštaravimo Konstitucijai arba įstatymams. Tačiau šalies vadovas negali kreiptis į Konstitucinį Teismą dėl Seimo priimtų įstatymų neprieštaravimo Konstitucijai. Taip pat Respublikos Prezidentas gali kreiptis į Konstitucinį Teismą dėl išvados, ar nebuvo pažeisti rinkimų įstatymai per Seimo narių rinkimus, taip pat dėl tarptautinių sutarčių atitikimo Konstitucijai.

Respublikos Prezidento kompetencija krašto apsaugoje bei užsienio politikojeRespublikos Prezidentas yra vyriausiasis ginkluotųjų pajėgų vadas. Jis Seimo

pritarimu skiria kariuomenės vadą, suteikia aukščiausius karinius laipsnius. Prezidentas vadovauja konsultacinei Valstybės gynimo tarybai, kuri svarsto ir koordinuoja svarbiausius valstybės gynybos klausimus. Sprendimus dėl mobilizacijos, karo padėties, ginkluotųjų pajėgų panaudojimo ir sprendimą gintis nuo ginkluotos agresijos priima Respublikos Prezidentas. Tačiau šalies vadovas privalo tokį savo sprendimą pateikti tvirtinti artimiausiam Seimo posėdžiui.

Jeigu Valstybėje iškyla grėsmė konstitucinei santvarkai ar visuomenės rimčiai, Seimas gali visoje valstybės teritorijoje ar jos dalyje įvesti nepaprastąją padėlį. Jos trukmė - iki šešių mėnesių. Tarp Seimo sesijų neatidėliotinais atvejais tokį sprendimą turi teisę priimti Respublikos Prezidentas, taip pat šaukdamas neeilinę Seimo sesiją šiam klausimui svarstyti. Seimas patvirtina arba panaikina Respublikos Prezidento sprendimą. Taikos melu Prezidentas tvirtina kariuomenės dislokavimo vietas ir manevravimo teritorines ribas. Sprendimus dėl kariuomenės dalinių perkėlimo į kitą dislokavimo vietą savo dekretu turi teisę priimti tik Respublikos Prezidentas. Tik šalies vadovas savo dekretu gali įsakyti krašto apsaugos ministrui suformuoti karių padalinius valstybės sienų apsaugai.

191

Respublikos Prezidentas sprendžia pagrindinius užsienio politikos klausimus ir kartu su Vyriausybe vykdo užsienio politiką. Politikos mokslų literatūroje pabrėžiamos didelės Lietuvos Respublikos Prezidento galios užsienio politikoje: „{galiojimai vidaus ir užsienio politikos srityje yra aiškiai asimetriški: pirmieji gana menki, o antrieji įspūdingi". Vyriausybės teikimu Prezidentas skiria ir atšaukia Lietuvos Respublikos diplomatinius atstovus užsienio valstybėse ir prie tarptautinių organizacijų; priima užsienio valstybių diplomatinių atstovų įgaliojamuosius ir atšaukiamuosius raštus; teikia aukščiausius diplomatinius rangus ir specialius vardus. Be to, šalies vadovas pasirašo Lietuvos Respublikos tarptautines sutartis ir teikia jas Seimui ratifikuoti.

Malonė. Pilietybė. Valstybiniai apdovanojimaiRespublikos Prezidentas kaip valstybės vadovas suteikia šalies pilietybę, taip

pat tenkina asmenų prašymus dėl Lietuvos Respublikos pilietybės atsisakymo ar grąžinimo. Šalies vadovui yra suteikta teisė suteikti šalies pilietybę išimties tvarka.Lietuvos Respublikos pilietybės klausimams preliminariai svarstyti Respublikos Prezidentas sudaro Pilietybės reikalų komisiją, taip pat tvirtina pilietybės klausimų nagrinėjimo šioje komisijoje taisykles.

Pilietybės reikalų komisija teikia Respublikos Prezidentui pasiūlymus lenkinti prašymus dėl Lietuvos Respublikos pilietybės, o atsisakiusi rekomenduoti suteikti pilietybę - pareiškėjui apie lai praneša raštu ir nurodo atsisakymo motyvus. Tačiau galutinį sprendimą pilietybės klausimu priima šalies vadovas. Lietuvos Respublikos pilietybės suteikimo, jos atsisakymo, grąžinimo, netekimo, taip pat akto dėl pilietybės suteikimo pri-pažinimo negaliojančiu klausimus sprendžia Respublikos Prezidentas leisdamas dekretus. Respublikos Prezidento dekretus dėl pilietybės teikimo pasirašo ir vidaus reikalų ministras. Respublikos Prezidentas teikia malonę nuteistiesiems. Malonė paprastai teikiama pagal pačių nuleistųjų prašymus. Svarstomi malonės prašymai tų asmenų, kuriuos yra nuteisę Lietuvos Respublikos teismai, taip pat tų Lietuvos Respublikos piliečių, kuriuos nuteisė kitų valstybių teismai ir kurie atlieka bausmę Lietuvoje, jeigu Lietuvos Respublikos tarptautinė sutartis nenumato kitaip. Nuleistųjų malonės prašymus pre-liminariai svarsto ir pasiūlymus dėl jų teikia Malonės komisija, kurios posėdžiams vadovauja Respublikos Prezidentas. Malonės komisiją sudaro Lietuvos Aukščiausiojo Teismo pirmininkas, Lietuvos Respublikos teisingumo ministras, Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministras, Lietuvos Respublikos generalinis prokuroras, Respublikos Prezidento patarėjas valstybės ir teisės klausimais, Respublikos Prezidento kanceliarijos vadovas, Lietuvos Respublikos policijos kapelionas, Lietuvos kalinių globos draugijos atstovas.

Malonė nuleistiesiems teikiama šiais būdais:1) mirties bausmę pakeičiant laisvės atėmimu;2) visiškai arba iš dalies atleidžiam ir nuo pagrindinės, ir nuo papildomosios bausmės;3) ne išbūtą laisvės atėmimo dalį pakeičiant švelnesne bausme. Malonė nuleistiesiems teikiama Respublikos Prezidento dekretu.

RESPUBLIKOS PREZIDENTO TEISES AKTAI. KITI RESPUBLIKOS PREZIDENTO STATUSO KLAUSIMAI

[16; 747-750]

Respublikos Prezidento teisės aktai

192

Respublikos Prezidentas, įgyvendindamas jam suteiktus įgaliojimus, leidžia aklus - dekretus (Lietuvos Respublikos Prezidento įstatymo 15 str.). Respublikos Prezidento dekretai registruojami Respublikos Prezidento dekretų knygoje ir jiems suteikiamas eilės numeris. Respublikos Prezidento dekretai nustatyta tvarka skelbiami „Valstybės žiniose", laikraščiuose, per radiją ir televiziją. Respublikos Prezidento dekretai įsigalioja kitą dieną po jų paskelbimo, jeigu dekretuose nenurodyta kita jų įsigaliojimo data. Respublikos Prezidento dekretus Lietuvos Respublikos Konstitucijos 85 str. nurodytais klausimais taip pat pasirašo:

1) dėl Lietuvos Respublikos diplomatinių atstovų užsienio valstybėse ir prie tarptautinių organizacijų skyrimo ir atšaukimo - Lietuvos Respublikos Ministras Pirmininkas;2) dėl aukščiausių diplomatinių rangų ir specialių vardų teikimo -Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministras;3) dėl aukščiausių karinių laipsnių suteikimo - Lietuvos Respublikos Ministras Pirmininkas;4) dėl nepaprastosios padėties skelbimo - Lietuvos Respublikos Ministras Pirmininkas;5) dėl Lietuvos Respublikos pilietybės teikimo - Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministras.Respublikos Prezidentas dėl savo rezidencijos, dėl jį aptarnaujančių padalinių

struktūros, dėl etatų ir vidaus darbo organizavimo leidžia potvarkius.Respublikos Prezidentas skiria valstybinius apdovanojimus. Valstybiniai apdovanojimai - ordinai, medaliai ir kili pasižymėjimo ženklai - skiriami taikos ir karo metu nusipelniusiems asmenims pagerbti bei Lietuvos piliečiams skatinti atsidėjus dirbti Lietuvos valstybės ir visuomenės gerovei.

Respublikos Prezidento imunitetas.Respublikos Prezidento vėliava, antspaudasLietuvos Respublikos Konstitucijos 86 str. 1 d. nustatyta: „Respublikos

Prezidento asmuo neliečiamas: kol eina savo pareigas, jis negali būti suimtas, patrauktas baudžiamojon ar administracinėn atsakomybėn".

Šia Konstitucijos nuostata yra įtvirtintas Respublikos Prezidento imunitetas. Imunitetas - tai asmens neliečiamybės papildomos garantijos, reikalingos ir būtinos to asmens pareigoms tinkamai atlikti. Respublikos Prezidento kaip valstybės vadovo, įgyvendinančio jam Konstitucijos ir įstatymų pavestas pareigas, imunitetas turi užtikrinti Respublikos Prezidentui nekliudomai vykdyti Konstitucijoje nustatytas funkcijas (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2000 m. gegužės 8 d. nutarimas).Respublikos Prezidento asmuo neliečiamas: kol eina savo pareigas, jis negali būti suimtas, patrauktas baudžiamojon ar administracinėn atsakomybėn. Respublikos Prezidento garbę ir orumą gina Lietuvos Respublikos įstatymai, (statymai numato atsakomybę už viešą Respublikos Prezidento įžeidimą arba šmeižimą.

Respublikos Prezidentas turi vėliavą - valstybės vadovo simbolį. Respublikos Prezidento vėliava - purpurinis audeklas; jo abiejose pusėse centre - Lietuvos valstybės herbas, kurį iš dešinės laiko grifas, iš kairės -vienaragis. Respublikos Prezidento vėliavos pločio ir ilgio santykis -1:1,2. Respublikos Prezidento vėliava ir jos atvaizdas visada turi atitikti Respublikos Prezidento vėliavos spalvų etaloną, kurį Lietuvos heraldikos komisijos teikimu tvirtina Lietuvos Respublikos Seimas.

193

Respublikos Prezidento vėliava iškeliama virš Respublikos Prezidento rezidencijos, kai ten yra Respublikos Prezidentas. Respublikos Prezidento vėliava taip pat iškeliama laivuose ir ant kitų transporto priemonių, kuriomis vyksta Respublikos Prezidentas.

Respublikos Prezidentas naudojasi apvaliu antspaudu, dokumentų blankais su Lietuvos valstybės herbu. Antspaude įrašyta „Lietuvos Respublikos Prezidentas".

Respublikos Prezidento valstybinis aprūpinimas ir aptarnavimasNustatytas toks Respublikos Prezidento valstybinis aprūpinimas ir ap-

tarnavimas:1) darbo užmokestis - 12 vidutinių mėnesinių darbo užmokesčių dydžio;

2) rezidencija Vilniuje: vasaros rezidencija, taip pat ir tarnybinis butas Vilniuje;3) specialios paskirties lėktuvas ir 2 automobiliai;4) apsauga, kuria rūpinasi specialios paskirties tarnyba;5) atstovavimo išlaidos šalies viduje ir lankantis užsienio valstybėse -pagal tarptautinę diplomatinę praktiką atsiskaitytinai ir 25 proc. Respublikos Prezidento mėnesinio darbo užmokesčio neatsiskaitytinai.Respublikos Prezidentui įteiktos dovanos, kurias jis gauna oficialių vizitų metu

užsienio valstybėse, taip pat dovanos, kurias jam įteikia užsienio valstybių atstovai oficialių vizitų melu Lietuvoje, yra valstybės turtas, saugomas Respublikos Prezidento rezidencijoje. Šios dovanos nustatyta tvarka gali būti perduodamos saugoti muziejams, o ypač vertingos - Lietuvos bankui. Tokia tvarka laikoma ir tada, kai Respublikos Prezidentui dovanos įteikiamos kaip valstybės vadovui Lietuvoje.Išėjusiam iš valstybės tarnybos Respublikos Prezidentui iki gyvos galvos:

1) nustatoma 50 proc. Respublikos Prezidento darbo užmokesčio dydžio pensija per mėnesį;2) suteikiama poilsiavietė su aptarnavimu, taip pat apsauga ir transportas. Aptarnaujančių asmenų, apsaugos ir transporto priemonių skaičių nustato Lietuvos Respublikos Vyriausybė.Respublikos Prezidento vardas juo buvusiam asmeniui išlieka iki gyvos galvos. Respublikos Prezidentai laidojami valstybės lėšomis.Respublikos Prezidentas turi rezidenciją, kurioje yra Respublikos Prezidento

darbo, reprezentacijos ir gyvenamosios patalpos, taip pat jį aptarnaujančių pareigūnų darbo patalpos. Lėšos, skirtos Respublikos Prezidento rezidencijai finansuoti, numatomos Valstybės biudžeto įstatymo; atskirai nurodomos lėšos, skirtos Respublikos Prezidento aptarnaujantiems padaliniams finansuoti.Respublikos Prezidento įgaliojimų laikui su jį aptarnaujančių padalinių pareigūnais sudaroma terminuota darbo sutartis. Respublikos Prezidento įgaliojimams nutrūkus, visais atvejais jį aptarnaujantys pareigūnai atsistatydina.

Respublikos Prezidentas dėl savo rezidencijos, dėl aptarnaujančių padalinių struktūros, dėl etatų ir vidaus darbo organizavimo leidžia potvarkius.

Lietuvos Respublikos Prezidento įstatymas numato, kad Respublikos Prezidento kanceliarijoje ir kituose padaliniuose sukaupia medžiaga yra Tautos ir Lietuvos valstybės istorijos ypatinga sudėtinė dalis bei nacionalinis turtas. Todėl Prezidento įstatymo 4 str. numato, kad Respublikos Prezidento kanceliarijoje, kituose padaliniuose sukaupta archyvinė medžiaga tvarkoma, saugoma pagal taisykles, kurias nustato Lietuvos Respublikos archyvų įstatymo specialiosios nuostatos. Už šios archyvinės medžiagos

194

kaupimą, tvarkymą ir išsaugojimą asmeniškai atsako Respublikos Prezidento kanceliarijos vadovas.

Respublikos Prezidentui kaip valstybės vadovui valstybiniame radijuje ir televizijoje suteikiamas laikas pasisakyti šalies vidaus ir užsienio politikos klausimais. Esant neatidėliotinam reikalui, Respublikos Prezidentui turi būti suteikiamas laikas, nenumatytas radijo ir televizijos programose. Respublikos Prezidento vardas juo buvusiam asmeniui išlieka iki gyvos galvos.

6. VIETOS SAVIVALDA IR TERITORINIS VALDŽIOS PASKIRSTYMAS. 6.1. APSKRITYS, APSKRITIES VIRŠININKO ADMINISTRACIJA.

Vietos savivaldos esmė. Nagrinėjant savivaldybių institucijas ir jų funkcijas pirmiausia reikia aptarti pačią savivaldos esmę. Pažymėtina, kad savivaldybių, arba kaip priimta vartoti kitų šalių praktikoje municipalitetų, vieno modelio pasaulyje nėra. Savivaldybių dydžiai, jų veiklos formos, funkcijos, santykiai su kitomis valdžios institucijomis įvairiose šalyse yra skirtingi. Šalių municipalinė teisė gali būti panaši tik savivaldybių atstovaujamų darinių rinkimais bei jų institucijų formavimu.

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio pirmoje dalyje įtvirtinta nuostata, kad savivaldos teisė užtikrinama įstatymo nustatytiems valstybės teritorijos administraciniams vienetams. Ji įgyvendinama per atitinkamas savivaldybių tarybas. Antroje šio straipsnio dalyje nustatyta, kad savivaldybių tarybų nariais Lietuvos Respublikos piliečius ir kitus nuolatinius administracinio vieneto gyventojus pagal įstatymą ketveriems metams renka Lietuvos Respublikos piliečiai ir kiti nuolatiniai administracinio vieneto gyventojai remdamiesi visuotine, lygia ir tiesiogine rinkimų teise, slaptu balsavimu. O ketvirtoje dalyje sakoma, kad Lietuvos Respublikos įstatymams. Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimams tiesiogiai įgyvendinti savivaldybės taryba sudaro jai atskaitingus vykdomuosius organus.

Panašiai savivaldos teisę apibrėžia ir Europos vietos savivaldos chartija. Jos 3 straipsnyje sakoma, kad savivaldos teisę įgyvendina tarybos arba susirinkimai, kurie sudaryti slaptu balsavimu, tiesioginių, lygių ir visuotinių rinkimų būdu bei gali tureli jiems pavaldžius vykdomuosius organus. Tarptautinės vietos savivaldybių sąjungos Pasaulio vietos savivaldybių deklaracijos 2 straipsnyje nurodyta, kad savivaldos teisę įgyvendina asmenys arba atstovaujamieji dariniai, periodiškai laisvai išrinkti arba paskirti išrinkto da-rinio atstovų. Tačiau administracinės teisės pažinimo dalykas yra administraciniai teisiniai santykiai, todėl savivaldos atstovaujamųjų institucijų rinkimo, jų sudarymo ir panašiai mes nenagrinėsime. Šie dalykai išsamiai aptariami Lietuvos teisės universiteto mokslininkų išleistame Lietuvos Konstitucinės teisės vadovėlio XVI skyriuje. Manome, kad administracinės teisės dalykui svarbiau žinoti savivaldybių institucijų funkcijas, atsklei-džiančias tuos socialinius bei ūkinius dalykus bei kilus žmonių viešuosius reikalus, kuriuos savivaldybės administruoja. Savo aklais jos įgyvendina vietos savivaldą, kuri 1994 m. liepos 7 d. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatyme (vėliau pakeistame ir papildytame) įvardijama kaip valstybės teritorijos administracinis vienetas, turintis juridinio asmens statusą bei Lietuvos Respublikos Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, įgyvendinamą per savivaldybės tarybą. Kaip matome, žodis „savivaldybė" turi dvi pra-smes. Tai valstybės teritorijos administracinis vienetas, turintis vietos savivaldos teisę, ir

195

kartu juridinis asmuo, kaip viešojo administravimo subjektas, kuriam pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją. Vietos savivaldos įstatymą bei kitus teisės aktus suteiktos viešojo administravimo funkcijos administruoti atitinkamos teritorijos vietos žmonių bendruomenių reikalus.

Savivaldybė – juridinio asmens statusą turinčio valstybės administracinio vieneto, jo teritorijos, šioje teritorijoje nuolat gyvenančių žmonių organizuotos bendruomenės, kuriai įstatymu suteikta vietos savivaldos teisė, šios bendruomenės išrinktų politinių partijų ir organizacijų kandidatais pasiūlytų atstovų ir jų suformuotų bei kontroliuojamų viešojo administravimo institucijų visuma.

Vietos savivalda – savivaldybės bendruomenės ir jos išrinktų atstovų bei jų suformuotų ir kontroliuojamų viešojo administravimo institucijų teisė ir galia savarankiškai tvarkyti ir valdyti bendruomenės viešuosius reikalus. Šią teisę ir galią įgyvendina tiesioginiuose, slaptuose ir visuotiniuose rinkimuose išrinkta savivaldybės taryba – savarankiškas ir visoje teritorijoje vienintelis bendruomenės plėtros strategiją numatantis, jos įgyvendinimui skiriamas lėšas valdantis ir įgyvendinimą visais aspektais kontroliuojantis bendruomenės valdžios organas.

Savivaldybės viešasis administravimas – įstatymais ir savivaldybės tarybos teisės aktais reglamentuojama savivaldybės tarybos suformuotų bei kontroliuojamų viešojo administravimo institucijų veikla, savivaldybės teritorijoje įgyvendinti įstatymams ir savivaldybės tarybos teisės aktams.

Viešojo administravimo institucijos – savivaldybės tarybos sudarytos ir kontroliuojamos politinės ir profesionalios struktūros, įstaigos ir pareigūnai, turintys įstatymais ir savivaldybės tarybos teisės aktais suteiktą teisę ir galią juos įgyvendinti savivaldybės teritorijoje. Viešojo administravimo institucijos savivaldybėje veikia pagal teisių ir galių subordinaciją:

* Savivaldybės taryba >

* Savivaldybės kontrolierius >

* Savivaldybės meras >

* Savivaldybės administracijos direktorius >

* Administracijos departamentai >

* Administracijos skyriai >

* Paslaugas teikiančios įstaigos ir įmonės.

Viešosios paslaugos – įstatymais ar savivaldybės tarybos teisės aktais reg-lamentuota specialių įstaigų ir organizacijų veikla, įgyvendinant nustatytos apimties, kokybės ir vertės specialias savivaldybės funkcijas ir įsipareigojimus bendruomenei arba gyventojams, finansuojamas arba biudžeto, arba specialių rinkliavų, arba pagal sutartinį atlygį gautomis lėšomis.

196

Viešųjų paslaugų administravimas – viešojo administravimo institucijų veikla, nustatant viešųjų paslaugų teikimo taisykles, reglamentuojančias jų teikimo sąlygas, apimtis, kokybę, vertę ir apmokėjimą, steigiant viešąsias paslaugų teikimo įstaigas arba viešajame konkurse samdant kitas įstaigas, įmones ar organizacijas šioms paslaugoms teikti, o taip pat paslaugų teikimo priežiūra ir kontrolė. Kaip taisyklė, viešųjų paslaugų administratorius pats šių paslaugų neteikia.

Savivaldybės viešojo administravimo institucijos savivaldybei įstatymu priskirtas, bendruomenės deleguotas ar prisiimtas funkcijas įgyvendina priimdamos teisės aktus, kurie privalomi jų objektui ir subjektui arba visai bendruomenei.

Apskritis – nuo 1994 m. stambiausias Lietuvoje administracinis vienetas. Visa šalies teritorija suskirstyta į 10 apskričių. Apskritis sudaro teritorijos, kurios priklauso 7 miestų, 2 kurortų, 43 rajonų ir 8 naujai – 1999 m. pagal savivaldybių reformą sudarytoms savivaldybėms. Savivaldybių teritorijos suskaidytos į seniūnijas (viso 546).

Miestų savivaldybės (Vilniaus, Kauno, Klaipėdos, Šiaulių, Panevėžio, Alytaus) apima tik vieno miesto (Vilnius – su priemiesčiais) teritoriją. Kurortų savivaldybės (Palangos, Neringos) apima po kelias viena šalia kitos išsidėsčiusias kurortines gyvenvietes. Rajonai ir savivaldybės apima šalies regionus, sudarytus iš daugelio miestelių ir kaimų.

Kiekviena apskritis turi Vyriausybės paskirtą viršininką, kurio administracijos pagrindinis uždavinys yra garantuoti, kad apskrities teritorijoje būtų laikomasi Konstitucijos bei įstatymų. Apskritys pavaldžios valstybės administracijai.

Apskrities pavadinimas Teritorijakm²

Gyventojaitūkst.

Savivaldybės Seniūnijų sk.

Alytaus 5425 187,7 Alytaus miestas

Alytaus rajonasDruskininkų savivaldybė

Lazdijų rajonasVarėnos rajonas

0

112

148

Kauno 8060 701,5 Kauno miestas

Birštono savivaldybėJonavos rajonas

Kaišiadorių rajonasKauno rajonas

Kėdainių rajonasPrienų rajonas

Raseinių rajonas

11

18

1123111012

Klaipėdos 5209 385,7 Klaipėdos miestas

Klaipėdos rajonasKretingos rajonasNeringos miestas

1

1182

197

Palangos miestasSkuodo rajonasŠilutės rajonas

19

11

Marijampolės 4462 188,6 Marijampolės savivaldybė

Kalvarijos savivaldybėKazlų Rūdos savivaldybė

Šakių rajonasVilkaviškio rajonas

9

44

1412

Panevėžio 7880 299,9 Panevėžio miestas

Biržų rajonasKupiškio rajonas

Panevėžio rajonasPasvalio rajonasRokiškio rajonas

0

86

111110

Šiaulių 8540 370,0 Šiaulių miestas

Akmenės rajonasJoniškio rajonasKelmės rajonas

Pakruojo rajonasRadviliškio rajonas

Šiaulių rajonas

2

610118

1310

Tauragės 4411 134,2 Tauragės rajonas

Jurbarko rajonasPagėgių savivaldybė

Šilalės rajonas

8

115

14

Telšių 4305 179,8 Telšių rajonas

Mažeikių rajonasPlungės rajonas

Rietavo savivaldybė

11

9115

Utenos 7201 185,9 Utenos rajonas

Anykščių rajonasIgnalinos rajonasMolėtų rajonas

Visagino miestasZarasų rajonas

10

101211-

10

Vilniaus 9759 850,0 Vilniaus miestas

Elektrėnų savivaldybėŠalčininkų rajonasŠirvintų rajonas

Švenčionių rajonasTrakų rajonas

Ukmergės rajonasVilniaus rajonas

21

8138

148

1223

198

6.2 VIETOS SAVIVALDOS SAMPRATA. VIETOS SAVIVALDYBIŲ INSTITUCINĖ STRUKTŪRA: TARYBA, MERAS, ADMINISTRACIJA. SAVIVALDYBIŲ FUNKCIJOS

Vietos savivaldos principai. Pagrindiniai principai, kuriais grindžiama vietos savivalda mūsų šalyje, yra nustatyti Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnyje. Tai:

- atsakingumas rinkėjams. Savivaldybės tarybos nariai (toliau - tarybos nariai) už savo veiklą yra atsakingi ir atskaitingi rinkėjams;- gyventojų dalyvavimas tvarkant viešuosius savivaldybės reikalus. Savivaldybės institucijos turi sudaryti sąlygas gyventojams tiesiogiai dalyvauti rengiant sprendimų projektus, organizuojant apklausas, susirinkimus, sueigas, viešą peticijų nagrinėjamą, skatina kitas pilietinės iniciatyvos formas. Savivaldybės institucijos diegia savivaldos principus švietimo, kultūros ir kitose įstaigose, remia visuomeninių organizacijų iniciatyvas, susijusias su viešųjų savivaldybės reikalų tvarkymu;- savivaldybių ir valstybės interesų derinimas tvarkant viešuosius savivaldybių reikalus;- savivaldybės institucijų veiklos laisvė ir savarankiškumas, kai jos, įgyvendindamos įstatymus, kitus teisės aktus ir įsipareigojimus bendruomenei, priima sprendimus;- veiklos skaidrumas. Savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla turi būti aiški ir suprantama gyventojams, kurie tuo domisi, jiems sudaromos sąlygos gauti paaiškinimus, kas ir kodėl daroma;- bendruomenės ir atskirų savivaldybės gyventojų interesų derinimas. Savivaldybės institucijų priimti sprendimai bendruomenės interesais neturi pažeisti įstatymų garantuotų atskirų gyventojų teisių;- viešumas ir reakcija į gyventojų nuomonę. Gyventojai arba jų atstovai turi teisę susipažinti su savivaldybės institucijų priimtais sprendimais, gauti viešus ir motyvuotus atsakymus į pareikštą nuomonę apie savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų bei atskirų valstybės tarnautojų darbą. Savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla gali būti slapta tik įstatymų nustatytais atvejais;- savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumas. Savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo ad-ministravimo subjektų veikla bei visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kilų teisės aktų reikalavimus;- žmogaus teisių bei laisvių užtikrinimas ir gerbimas. Savivaldybės institucijų arba valstybės tarnautojų priimami sprendimai neturi pažeisti žmogaus orumo, jo teisių ir laisvių.Iš šių Vietos savivaldos įstatyme įvardytų 9 pagrindinių principų matome, kad

nuosekliai juos įgyvendinančios administracinių vienetų - savivaldybių gyventojams atstovaujančios institucijos yra atskaitingos apibrėžtai vietos žmonių bendruomenei ir gali būti jos kontroliuojamos. Savo ruožtu savivaldybių institucijos, spręsdamos vielos

199

bendruomenių reikalus, privalo užtikrinti žmonių bei juridinių asmenų teises ir laisves bei darniai derinti vietos bendruomenių interesus su visos valstybės interesais.

Finansiniai savivaldybių ištekliai ir turtas. Suprantama, kad savivaldybės tinkamai įgyvendintų savivaldos teisę ir vykdytų joms nustatytas kitas funkcijas, būtini materialiniai ir finansiniai ištekliai. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 121 straipsnyje nustatyta, kad savivaldybės sudaro ir tvirtina savo biudžetą ir kad jos turi teisę neperžengdamos įstatymo numatytų ribų nustatyti vietines rinkliavas. Iš savo biudžeto savivaldybių tarybos taip pat gali numatyti mokesčių ir rinkliavų lengvatas. Konstitucijos 121 straipsnyje taip pat įtvirtinta, kad Lietuvos biudžeto sistemą sudaro savarankiškas Lietuvos Respublikos valstybės biudžetas, taip pat savarankiški vietos savivaldybių biudžetai. Šiomis Konstitucijos nuostatomis aiškiai pasakoma, kad savivaldybių funkcijoms įgyvendinti pagal įstatymų nustatytas ribas garantuojami finansiniai ištekliai. Savivaldybių biudžetų pajamų dydis ir šaltiniai nustatomas pagal metodiką, patvirtintą 1997 m. liepos 2 d. Lietuvos Respublikos savivaldybių biudžetų pajamų nustatymo metodikos įstatymu. Tačiau kartu būtina pažymėti, kad atsižvelgiant į tai, jog Lietuvos Respublikos nacionalinį biudžetą sudaro valstybės ir savivaldybių biudžetai ir gerėjant ekonominei padėčiai didėja valstybės biudžetas, atitinkamai didinami atsiskaitymai ir savivaldybių biudžetams. Todėl galima teigti, kad savivaldybių biudžetai, nors ir savarankiškai nustatomi, tačiau jų dydį tiesiogiai lemia bendra nacionalinio biudžeto apimtis.

Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 36 straipsnio 1 dalyje nustatyta išsami savivaldybių finansinių išteklių sudėtis, o 3 nurodyto straipsnio dalyje įtvirtinta nuostata, kad savivaldybių biudžetų lėšos gali būti naudojamos tik savivaldybių funkcijoms, t. y. jų tarybų patvirtintoms socialinėms ir ekonominėms bei kitoms programoms įgyvendinti, savivaldybių biudžetinėms įstaigoms išlaikyti ir viešųjų paslaugų teikimui organizuoti. Pagal Lietuvos Respublikos biudžetinės sandaros įstatymą ir Vyriausybės 2001 m. gegužės 14 d. nutarimu patvirtintą Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų sudarymo ir vykdymo tvarką savivaldybių biudžetai sudaromi ir tvirtinami vieneriems biudžetiniams metams.

Materialusis turtas savivaldybių dispozicijon yra perduotas pagal Lietuvos Respublikos 1997 m. gruodžio 2 d. valstybės turto perdavimo savivaldybių nuosavybėn įstatymą. Savivaldybės iki šio įstatymo priėmimo ir materialaus valstybės turto perdavimo jį valdė patikėjimo teise. Vėliau, 1998 m. gegužės 12 d., buvo priimtas Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymas, kuriame nustatyta savivaldybių materialaus ir nematerialaus turto sandara ir tvarka, kaip jis valdomas. O Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 34 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta nuostata, kad savivaldybei nuosavybės teise priklausančio turto savininko funkciją įgyvendina savivaldybės taryba.Savivaldybių funkcijų rūšys. Vietos savivaldos įstatymo, kuris, kaip minėta, daug kartų keistas, papildytas ir taisytas, 5 straipsnyje savivaldybių funkcijos skirstomos į:

-savarankiškąsias, -priskirtąsias (ribotai savarankiškas),-valstybines (perduotas savivaldybėms), -sutartines.Savarankiškąsias funkcijas savivaldybės atlieka pagal įstatymais suteiktą

kompetenciją, įsipareigojimus savo bendruomenei ir atsižvelgdamos į jos interesus. Įgyvendindamos šias funkcijas savivaldybės turi sprendimų iniciatyvos, jų priėmimo bei

200

įgyvendinimo laisvę ir yra atskaitingos, kad šios funkcijos būtų atliktos. Todėl visiškai savarankiškas (suverenias) galias savo teritorijoje pagal įstatymus savivaldybės turi tik vykdydamos šios rūšies funkcijas. T. y. šioje srityje jos turi finansini, planavimo ir organizacinį savarankiškumą

Priskirtosios (ribotai savarankiškos) funkcijos įgyvendinamos vadovaujantis Vietos savivaldos ir kilais įstatymais ir jų pagrindu priimtais kitais teisės aktais atsižvelgiant į vielos sąlygas ir aplinkybes. Šias funkcijas savivaldybės įgyvendina taip pat savarankiškai, bet jų savarankiškumo ribotumą tokiu atveju lemia tos teisės normos, kurios nustatytos kituose įstatymuose ir poįstatyminiuose teisės aktuose. Jos taikomos atsižvelgiant į konkrečios savivaldybės sąlygas, t. y. į konkrečiose savivaldybėse esamas realijas, toms savivaldybėms numatomą finansavimą ir pan.

Valstybinės (perduotos savivaldybėms) yra tokios funkcijos, už kurių įgyvendinimą atsakinga valstybė, tačiau atsižvelgiant į tai, kad tenkinat gyventojų poreikius jas geriau įgyvendinti vietose, įstatymais tai pavedama daryti savivaldybėms. Tokiais atvejais valstybė, perduodama tokių funkcijų įgyvendinimą, atitinkamai numato savivaldybėms materialinius ir finansinius išteklius, todėl savivaldybės už jų įgyvendinimą yra atsakingos tik organizaciniu požiūriu, o finansiškai už šių funkcijų įgyvendinimą subsidiariai atsakinga valstybė. Tuo tarpu už priskirtų (ribotai savarankiškų) funkcijų įgyvendinimą savivaldybės su valstybe atsakingos solidariai, nes savivaldybės, nors jas vykdo savarankiškai, atsižvelgdamos į vietos sąlygas ir aplinkybes, tačiau pagal kitais įstatymais įtvirtintą bendrą tvarką ir įstatymais valstybės nustatytus finansavimo išteklius.

Sutartinės funkcijos atliekamos pagal sutartis su valstybės institucijomis ir kitomis valstybės įstaigomis.

Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje savivaldybių funkcijos dar grupuojamos ir pagal veiklos pobūdį:

1) vietos valdžios;2) viešojo administravimo:3) viešųjų paslaugų.

Šiame įstatyme nustatyta, kad vietos valdžios funkcijas savivaldybėse vykdo savivaldybės taryba, o Viešojo administravimo įstatymo nustatyta tvarka - savivaldybės taryba, savivaldybės administracijos direktorius bei kiti savivaldybės įstaigų ir tarnybų vadovai, valstybės tarnautojai, kuriems teisės aktais arba savivaldybės tarybos sprendimais suteikiamos viešojo administravimo teisės savivaldybės teritorijoje. Viešąsias paslaugas teikia savivaldybių įsteigti paslaugi) teikėjai - tai dažniausiai savivaldybių įmonėsarba pagal su savivaldybėmis sudarytas sutartis kiti asmenys, kuriuos savivaldybės privalo parinkti viešai.

Savivaldybių institucijos ir jų funkcijos. Savivaldybių funkcijas tiek ūkinėje, tiek socialinėje veikloje įgyvendina jų institucijos. Todėl administracinės teisės požiūriu būtina žinoti ne tik savivaldybių veiklą apskritai, bet ir jų institucijų - atstovaujamosios savivaldybės tarybos ir vykdomosios -savivaldybės administracijos direktoriaus - funkcijas. Tik per jas galima atskleisti savivaldybių veiklos turinį bei jos sritis, sužinoti šių institucijų paskirtį ir jų kompetenciją vietose (savose teritorijose). Tai svarbu, nes šios institucijos, kaip minėta, administruoja žmonių reikalus ir sprendžia vietinio pobūdžio socialines bei ūkines problemas. Pažymėtina, kad Vietos savivaldos įstatyme išsamiai reglamentuotos savivaldybių institucijų - savivaldybės tarybos ir savivaldybės administracijos direktoriaus - funkcijos. Savivaldybių kontrolės ir audito institucijos čia nebus nagrinėjamos, nes tai priežiūros institucijos, kurios neadministruoja žmonių viešųjų

201

reikalų. Jos prižiūri, ar teisėtai, efektyviai, ekonomiškai ir rezultatyviai valdomas bei naudojamas savivaldybių turtas, kaip vykdomas jos biudžetas. Be šių institucijų, savivaldybėms priklauso ir kiti viešojo administravimo subjektai. Tai savivaldybėms pavaldžios įstaigos ir kiti subjektai bei savivaldybės administracijos padaliniai, turintys teisės aktų suteiktus įgaliojimus bei atliekantys jiems pavestas funkcijas. Jų veiklos bei funkcijų čia taip pat neaptarsime, nes tai platesnio nagrinėjimo objektas.

Tai nuolat veikianti atstovaujamoji savivaldybės institucija - savivaldybės taryba, per kurią įgyvendinama savivaldos teisė. Savivaldybės tarybos įgaliojimai, t. y. funkcijos, įtvirtintos Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatyme. Pagal šio įstatymo 17 straipsnio nuostatas savivaldybės taryba:- su gyvento jais formos ir būdai, kurie garantuotų vietos savivaldos principų ir teisių įgyvendinimą bendruomenės interesais;- renka ir prieš terminą iš pareigų atleidžia merą;- mero teikimu skiria ir prieš terminą atleidžia mero pavaduotoją (pavaduotojus), vadovaudamasi įstatymais nustato jam (jiems) darbo užmokestį;- mero teikimu nustato mero pavaduotojo (pavaduotojų) veiklos sri¬tis;- priima sprendimą sudaryti savivaldybės tarybos kolegiją ir mero teikimu ją sudaro;- sudaro savivaldybės tarybos komitetus, komisijas ir kitas struktūras, reikalingas savivaldybės tarybos darbui organizuoti, bei įstatymų numatytas visuomenines komisijas ir tarybas;- renka Kontrolės komiteto pirmininką, jo teikimu skiria Kontrolės komiteto pirmininko pavaduotoją, tvirtina Kontrolės komiteto veiklos programą;- sudaro pretendentų į savivaldybės kontrolieriaus pareigas atrankos komisiją, priima sprendimą dėl savivaldybės kontrolieriaus priėmimo j pareigas ir atleidimo iš valstybės tarnybos, savivaldybės kontrolieriaus teikimu steigia savivaldybės kontrolieriaus tarnybą, tvirtina savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolieriaus tarnybos) veiksmų planą ir kartą per melus išklauso savivaldybės kontrolieriaus ataskaitą bei priima dėl jos sprendimą;- priima sprendimą dėl savivaldybės administracijos direktoriaus (dierektoriaus pavaduotojo) priėmimo į pareigas ir atleidimo iš valstybės tarnybos, mero teikimu tvirtina savivaldybės administracijos struktūrą, administracijos nuostatus ir darbo užmokesčio fondą, nustato didžiausią leistiną valstybės tarnautojų pareigybių ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis ir gaunančių užmokestį iš savivaldybės biudžeto, skaičių;- gali priimti sprendimus dėl seniūnijų steigimo ir jų skaičiaus, priskiria seniūnijoms savivaldybės teritorijas, nustato jų ribas ir prireikus jas keičia įvertinusi vietos gyventojų nuomonę;- tvirtina savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolieriaus tarnybos) bei visuomeninių komisijų ir tarybų veiklos nuostatus;- Biudžeto sandaros įstatyme nustatyta tvarka tvirtina savivaldybės biudžetą ir jo įvykdymo apyskaitą, prireikus tikslina savivaldybės biudžetą;- priima sprendimus dėl papildomų bei planą viršijančių savivaldybės biudžeto pajamų ir kitų lėšų paskirstymo bei tikslinės paskirties fondų sudarymo ir naudojimo;- skirsto biudžetinėms įstaigoms biudžeto asignavimus;- priima sprendimus dėl savivaldybės teritorijos raidos analizės, bendrųjų ilgalaikių socialinių, kultūrinių, ūkinių, investicinių, demografinių, nusikaltimų kontrolės ir prevencijos, ekologinių, sveikatos ir kitų programų projektų rengimo;

202

- priima sprendimus dėl valstybės socialinių ir ekonominių programų tikslinių lėšų ir kitų valstybės fondų lėšų bei materialiojo turto paskirstymo savivaldybės biudžetinėms įstaigoms;-priima sprendimus dėl socialinės ir gamybinės infrastruktūros objektų projektavimo ir statybos, paveda savivaldybės administracijai atlikti šių darbų užsakovo funkcijas, nustato šių objektų eksploatavimo tvarką;-priima sprendimus dėl socialinio būsto fondo sudarymo (statybos, pirkimo ir t. t.) tvarkos, būsto suteikimo tvarkos bei dėl savivaldybės gyvenamųjų patalpų nuomos mokesčio dydžio; -mero siūlymu sprendžia dėl savivaldybės tarybos sekretoriato bei mero politinio (asmeninio) pasitikėjimo (jei sekretoriatas nesudaromas) valstybės tarnautojų pareigybių steigimo, nustato jų skaičių;-kasmet nustato savivaldybės tarybos narių ir valstybės tarnautojų mokymo prioritetus;-nustato kainas ir tarifus už savivaldybės įmonių, specialios paskirties bendrovių, savivaldybės biudžetinių ir viešųjų įstaigų teikiamas atlygintinas paslaugas bei keleivių vežimą vietiniais maršrutais, taip pat įstatymų nustatyta tvarka nustato centralizuotai tiekiamos šilumos, šalto ir karšto vandens kainas, vietines rinkliavas bei kitas įmokas;-Vyriausybės įgaliotos institucijos nustatyta tvarka, laikydamasi įstatymų nustatytų skolinimosi limitų ir gavusi savivaldybės kontrolieriaus išvadą, priima sprendimus dėl naudojimosi bankų kreditais, paskolų ėmimo ir teikimo, garantijų suteikimo ir laidavimo kreditoriams už savivaldybės kontroliuojamų įmonių imamas paskolas;-priima sprendimus teikti mokesčių, rinkliavų ir kitas įstatymų nustatytas lengvatas savivaldybės biudžeto lėšomis. Nustato subsidijų ir kompensacijų skyrimo naujas darbo vietas steigiančioms visų rūšių įmonėms tvarką, atitinkamai keičia savivaldybės biudžetą tais atvejais, kai lėšų tam nebuvo numatyta;-tvirtina savivaldybės socialinės ir ekonominės plėtros programas; deleguoja tarybos narius į įstatymų nustatytas regionines tarybas bei komisijas ir suteikia jiems įgaliojimus;-priima sprendimus dėl disponavimo savivaldybei nuosavybės teise priklausančiu turtu, nustato šio turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarką, išskyrus atvejus, kai ji nustatyta įstatymuose; priima sprendimus dėl savivaldybei priskirtos valstybinės žemės ir kito valstybės turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo patikėjimo teise;-steigia savivaldybės biudžetines įstaigas, savivaldybės įmones, šeimynas, savivaldybės viešąsias įstaigas, akcines bendroves, įstatymų nustatyta tvarka priima sprendimus dėl dalyvavimo jas steigiant ir dėl šių įstaigų. įmonių bei šeimynų reorganizavimo, pertvarkymo ir likvidavimo arba dalyvavimo jas reorganizuojant, pertvarkant ir likviduojant, taip pat dėl šių juridinių asmenų vadovų skyrimo į pareigas ir atleidimo iš jų;- priima sprendimus dėl bendrų su kitomis savivaldybėmis įmonių steigimo;- įstatymų nustatyta tvarka tvirtina teritorijų planavimo dokumentus. Specialiuosius ir detaliuosius planus įstatymų ir savivaldybės tarybos veiklos reglamento nustatyta tvarka gali pavesti tvirtinti savivaldybės administracijos direktoriui;- Saugomų teritorijų įstatymo nustatyta tvarka steigia savivaldybės saugomas teritorijas, skelbia savivaldybės saugomus vietinės reikšmės gamtos bei kultūros paveldo objektus, priima sprendimus aplinkos apsaugos būklei gerinti;- teikia siūlymus dėl savivaldybės teritorijos ribų keitimo, savivaldybės pavadinimo suteikimo ir keitimo, gyvenamųjų vietovių sudarymo, jų pavadinimų, teritorijų ribų nustatymo ir keitimo, taip pat suteikia ir keičia gatvių, aikščių, pastatų, stalinių ir kitų

203

savivaldybei nuosavybės teise priklausančių objektų pavadinimus pagal Vyriausybės nustatytus kriterijus;- tvirtina želdinių apsaugos, miestų ir kilų gyvenamųjų vietovių tvarkymo, visuomenės sveikatos, sanitarijos ir higienos, atliekų tvarkymo bei aplinkos apsaugos, gyvūnų laikymo, prekybos turgavietėse ir kitas taisykles;- teikia siūlymus nustatyta tvarka tvirtinti savivaldybės gyvenamųjų vietovių herbus, tvirtina kilus savivaldybės simbolius ir jų naudojimo tvarką, nustatyta tvarka gali už nuopelnus suteikti savivaldybės (jos centro ar kitos gyvenamosios vietovės) piliečio garbės vardą;- savivaldybės tarybos veiklos reglamento nustatyta tvarka išklauso savivaldybės mero, savivaldybės administracijos direktoriaus, savivaldybės kontrolieriaus, biudžetinių ir viešųjų įstaigų, įmonių ir organizacijų vadovų ataskaitas bei atsakymus į tarybos narių paklausimus ir priima dėl jų sprendimus;- teikia valstybės institucijoms siūlymus dėl savivaldybės teritorijoje esančių jų padalinių veiklos, prireikus savivaldybės tarybos veiklos reglamento nustatyta tvarka išklauso šių padalinių vadovus;- priima sprendimus dėl savivaldybės valdomo išlikusio nekilnojamojo turto nuosavybės teisių atkūrimo religinėms bendrijoms ir bendruomenėms;- priima sprendimus dėl kompensacijų tam tikroms vartotojų grupėms mokėjimo už perkamą kurą, elektros ir šilumos energiją, karštą vandenj bei gamtines dujas;- priima sprendimus dėl koncesijų naudotis savivaldybės objektais suteikimo tikslingumo ir atlyginimo dydžio nustatymo;- priima sprendimus dėl specializuotų (tikslinių) fondų sudarymo;- nustato savivaldybės vardu gautos labdaros skirstymo tvarką;- gali priimti sprendimą atlikti savivaldybės įstaigų ar savivaldybės kontroliuojamų įmonių tam tikros veiklos nepriklausomą auditą;- tvirtina savivaldybės vardu sudaromų sutarčių pasirašymo tvarką ir nustato, kokios sutartys negali būti sudaromos be išankstinio savivaldybės tarybos pritarimo;- priima sprendimą išieškoti iš savivaldybės administracijos direktoriaus ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų žalą, atsiradusią dėl jų tyčinių neteisėtų sprendimų, pareigų neatlikimo ar šiurkštaus aplaidumo atliekant pareigas, kai savivaldybės viešojo administravimo subjektai teismo sprendimu turėjo atlyginti žalą, jeigu žala neviršija jų paskutinių šešių mėnesių vidutinio darbo užmokesčio dydžio;- priima sprendimus dėl jungimosi į savivaldybių sąjungas, dėl bendradarbiavimo su užsienio šalių savivaldybėmis ar prisijungimo prie tarptautinių savivaldos organizacijų;- tvirtina kaimo plėtros programas;- priima sprendimus skelbti vietos gyventojų apklausą;- neperžengdama įstatymų nustatytų įgaliojimų gali priimti sprendimus klausimais, kurie nėra išbraukti išjos kompetencijos arba nėra priskirti kiliems viešojo administravimo subjektams.

Iš įstatyme išvardytų savivaldybės tarybos funkcijų matyti, kad ši institucija priima sprendimus visais klausimais, kurių sprendimas priklauso savivaldos teisei. Suprantama, šių funkcijų įgyvendinimas siejamas su daugeliu įstatymų, kitų teisės aktų įgyvendinimu, todėl tik visiškai atskleidus jų turinį, finansavimo dydžius ir mastus galima būtų matyti, kaip minėtos funkcijos įgyvendinamos. Savivaldybių tarybos savo įgaliojimus (funkcijas) įgyvendina savivaldybių veiklos reglamentuose nustatyta tvarka, kurią jos pačios tvirtina. Savivaldybių reglamentai - tai taisyklių visuma, reglamentuojanti tarybos

204

narių posėdžių organizavimo bei kitus procedūrinius klausimus, susijusius su savivaldybių institucijų veikla. Reglamente apibrėžiami būdai ir formos, pagal kuriuos turi būti užtikrinamas vietos savivaldos principų ir teisių įgyvendinimas bendruomenės interesais. Todėl galima teigti, kad Vietos savivaldos įstatymas savivaldybės taryboms jų veikloje užtikrina visišką organizacinės ir tvarkomosios veiklos savarankiškumą.

Kartu pažymėtina, kad savivaldybių tarybų funkcijų vykdymas dažnai horizontaliai ribojasi su centrinės arba regioninės vykdomosios valdžios funkcijomis bei atsakomybe. Bet šių santykių ratas labai platus ir kiekvienu konkrečiu atveju tokie santykiai turi savo specifinių bruožų ir įvairių formų. Manytina, kad jų aptarimas bei nagrinėjimas galėtų būti atskiro darbo arba vadovėlio studentams dalykas. Juo labiau kad mūsų šalies savivaldos teisė dar nėra nuodugniai išnagrinėta. Tai suprantama, nes kol kas šios teisės šakos normos dažnai ir iš esmės keičiamos.

Savivaldybės administracijos direktorius ir jo funkcijos. Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad savivaldybės vykdomoji institucija yra savivaldybės administracijos direktorius. Kartu įstatymo 29 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad savivaldybės administracijos direktorius yra savivaldybės administracijos vadovas - įstaigos vadovas, pavaldus savivaldybės tarybai ir atskaitingas merui. Savivaldybės administracijos direktoriaus skyrimo ir atleidimo tvarka nustatyta Vietos savivaldos ir Valstybės tarnybos įstatymuose.

Savivaldybės administracijos direktorius į pareigas skiriamas mero siūlymu savivaldybės tarybos sprendimu tarybos įgaliojimų laikui politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu. Savivaldybės administracijos direktoriaus kadencijų skaičius tam pačiam asmeniui neribojamas. Savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas arba pavaduotojai, jeigu šios pareigybės steigiamos, mero siūlymu skiriami taip pat savivaldybės tarybos sprendimu ir analogiškai merams politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu. Dėl savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo (-ų) pareigybės (-ių) steigimo ar administracijos direktoriaus pavadavimo sprendimą priima savivaldybės taryba.

Vietos savivaldos įstatyme nustatytos šios savivaldybės administracijos direktoriaus funkcijos:

- direktorius tiesiogiai ir asmeniškai atsako už įstatymų, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimų įgyvendinimą savivaldybės teritorijoje jo kompetencijai priskirtais klausimais;- tiesiogiai įgyvendindamas įstatymus. Vyriausybės ir savivaldybės tarybos sprendimus gali kreiptis j valstybinio administravimo subjektus, leisti įsakymus, privalomus savivaldybės administracijos struktūriniams bei struktūriniams teritoriniams padaliniams - seniūnijoms ir struktūriniuose padaliniuose nesantiems valstybės tarnautojams bei jam priskirtos kompetencijos klausimais savivaldybės gyventojams ir kitiems savivaldybės teritorijoje esantiems subjektams;- organizuoja savivaldybės administracijos darbi), tvirtina savivaldybės administracijos struktūrinių ir struktūrinių teritorinių padalinių - seniūnijų veiklos nuostatus, atsako už vidaus administravimą savivaldybės administracijoje;- administruoja asignavimus, savivaldybės tarybos skirtus savivaldybės administracijai;

205

- savivaldybės tarybos nustatyta tvarka administruoja savivaldybės biudžeto asignavimus, organizuoja savivaldybės biudžeto vykdymą ir atsako už savivaldybės ūkinę bei finansinę veiklą, administruoja savivaldybės turtą;- įstatymų nustatyta tvarka skiria į pareigas ir iš jų atleidžia savivaldybės administracijos valstybės tarnautojus ir kitus savivaldybės administracijos darbuotojus. Koordinuoja ir kontroliuoja viešąsias paslaugas teikiančių įstaigų darbą, atlieka kitas Valstybės tarnybos įstatymo bei savivaldybės tarybos jam priskirtas personalo valdymo funkcijas (išskyrus įstaigų vadovų priėmimą į pareigas ir atleidimą iš jų bei nuobaudų jiems skyrimą);- organizuoja savivaldybės tarybos narių ir valstybės tarnautojų mokymą bei jų kvalifikacijos kėlimą;- savivaldybės tarybos veiklos reglamento nustatyta tvarka atsiskaito ir teikia savo veiklos ataskaitas tarybai ir merui;- savivaldybės tarybos veiklos reglamento nustatyta tvarka ir terminais, bet ne rečiau kaip kartą per metus informuoja savivaldybės gyventojus apie savo veiklą.Kai savivaldybės teritorijoje laikinai įvedamas tiesioginis valdymas,

savivaldybės administracijos direktorius yra pavaldus ir atskaitingas Vyriausybės įgaliotiniui.

Iš išvardytų savivaldybės administracijos direktoriaus pareigų turinio matyti, kad jis, pagal įstatymus priimdamas įsakymus, privalomus savivaldybės bendruomenės nariams, tiesiogiai administruoja žmonių viešuosius reikalus ir yra pagrindinė vykdomoji institucija, atsakinga už įstatymų, Vyriausybės nutarimų, savivaldybės sprendimų įgyvendinimą bei apskritai už visą savivaldybės administracijos darbą.

Meras, mero pavaduotojas ir jų funkcijos. Nors meras Vietos savivaldos įstatymu nepriskiriamas prie savivaldybės institucijų, tačiau atsižvelgiant į tai, kad ši pareigybė įvardijama savivaldybės vadovu ir pagrindinės savivaldybės institucijos - savivaldybės tarybos pirmininku, manome, kad mero apibrėžimą būtina aptarti atskirai. Be to, savivaldybės pagrindinio pareigūno įvardijimas meru mūsų šalies savivaldos teisėje palyginti nėra senas reiškinys. Tarpukario Lietuvos įstatymuose šis terminas dar nebuvo vartojamas. Pagal pirmą Lietuvos vietos savivaldybių įstatymą, kuris Lietuvoje buvo priimtas 1919 m., ši pareigybė miestuose buvo vadinami! burmistro, o valsčiuose - viršaičio pareigybe45". Mero pareigybė Lietuvoje pirmą kartą įvardyta tik 1990 m. vasario 12 d. dar iki Lietuvos nepriklausomos valstybės atkūrimo, priėmus tuometinį Vietos savivaldos pagrindų įstatymą.

Nagrinėjant mero ir jo pavaduotojo funkcijas būtina pažymėti, kad mero kaip institucijos funkcijos, kurios vėliau buvo nustatytos ir 1994 m. Vietos savivaldos įstatymo pirmojoje redakcijoje, nuolat kito. Iki 2003 m. mero institucija savivaldybėje kartu su valdyba, kuri buvo sudaroma iš savivaldybės tarybos narių, buvo viena iš pagrindinių vykdomųjų institucijų. Tačiau po Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies (2000 m. spalio 12 d. redakcija), 3 straipsnio 4 dalies (2000 m. spalio 12 d. redakcija), 5 straipsnio I dalies 2 punkto (2000 m. spalio 12 d. redakcija), 18 straipsnio 1 dalies (2000 m. spalio 12 d. redakcija), 19 straipsnio I dalies 2, 3, 4, 8, 15 punktų (2000 m. spalio 12 d. redakcija), 21 straipsnio I dalies 1,5, 7, 9, 12, 15, K), 17, 18 punktų (2000 m. spalio 12 d. redakcija), šios dalies o punkto (2000 m. spalio 12 d. ir 2001 m. rugsėjo 25 d. redakcijos) ir šios dalies 14 punkto (2000 m. spalio 12 d. ir 2001 m. lapkričio 8 d.

206

redakcijos), taip pat dėl Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio pakeitimo įstatymo taikymo tvarkos Konstitucinio įstatymo. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio pakeitimo įstatymo taikymo tvarkos Konstitucinio įstatymo įrašymo į Konstitucinių įstatymų sąrašą įstatymo atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai", kuriame Konstitucinis Teismas iš esmės išreiškė nuomonę dėl savivaldybių institucijų su-darymo principų ir atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsniui. Po šio Konstitucinio Teismo nutarimo buvo padarytos esminės Vietos savivaldos įstatymo pataisos ir dabartinėje jo redakcijoje valdybos, kaip vykdomosios institucijos, nėra numatyta, o mero funkcijos labai apribotos ir jos yra tik organizacinio bei tvarkomojo ir kontrolinio pobūdžio. Apribotų mero funkcijų kontekste atitinkamai keitėsi ir jo pavaduotojo (pavaduotojų) funkcijos.

Pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo dabartinę redakciją meras yra savivaldybės tarybos pirmininkas ir jį iš tarybos narių renka savivaldybės taryba. Mero siūlymu savivaldybės taryba skiria vieną arba kelis mero pavaduotojus. Meras įstatyme taip pat vadinamas savivaldybės vadovu. Meru ir mero pavaduotojais gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai. Tuo tarpu savivaldybių tarybų nariais gali būti ir kilų šalių piliečiai, nuolat gyvenantys savivaldybės teritorijoje. Savivaldybės taryba gali nuspręsti, kad mero pavaduotojas pareigas atlieka visuomeniniais pagrindais. Meras renkamas, o mero pavaduotojas skiriamas slaptu balsavimu. Meras yra atskaitingas savivaldybės tarybai ir bendruomenei už savivaldybės veiklą. Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnyje nustatytos šios mero funkcijos:

- meras planuoja savivaldybės tarybos veiklą, nustato ir sudaro savivaldybės tarybos posėdžių darbotvarkes bei teikia sprendimų projektus, šaukia savivaldybės tarybos posėdžius ir jiems pirmininkauja, koordinuoja savivaldybės tarybos komitetų ir komisijų veiklą, pasirašo savivaldybės tarybos sprendimus ir posėdžių, kuriems pirmininkavo, protokolus;- savivaldybės tarybos veiklos reglamente nustatyta tvarka atstovauja pats arba įgalioja kitus asmenis atstovauti savivaldybei teisme bendradarbiaujant su kitomis savivaldybėmis, valstybės arba užsienio šalių institucijomis, kitais juridiniais ir fiziniais asmenimis;- atstovauja savivaldybei regiono plėtros taryboje ir turi sprendžiamojo balso teisę sudarant ir įgyvendinant regiono plėtros programą;- siūlo savivaldybės tarybai mero pavaduotojo (pavaduotojų), savivaldybės administracijos direktoriaus, savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo (savivaldybės administracijos direktoriaus teikimu) ir komisijų pirmininkų kandidatūras, taip pat gali siūlyti atleisti juos iš pareigų bei siūlyti skirti nuobaudas savivaldybės administracijos direktoriui:- tvirtina sekretoriato nuostatus. Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka skiria ir atleidžia sekretoriato darbuotojus ir vadovauja sekretoriato darbui;- savivaldybės tarybos veiklos reglamente nustatyta tvarka gali siūlyti tarybai pavesti savivaldybės kontrolieriui (savivaldybės kontrolieriaus tarnybai) atlikti plane numatytą savivaldybės administracijos, savivaldybės administravimo subjektų bei savivaldybės kontroliuojamų įmonių finansinį ir veiklos auditą, priima savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolieriaus tarnybos) pateiktas audito ataskaitas ir išvadas dėl atlikto finansinio ir veiklos audito rezultatų, prireikus organizuoja šių ataskaitų ir išvadų svarstymą savivaldybės komitetų ir savivaldybės tarybos posėdžiuose;

207

- kontroliuoja ir prižiūri savivaldybės viešojo administravimo institucijų bei įstaigų ir įmonių vadovų veiklą, kaip jie įgyvendina įstatymus. Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimus;- gavęs savivaldybės tarybos pritarimą sudaro savivaldybės bendradarbiavimo su valstybės institucijomis, kitomis savivaldybėmis bei užsienio institucijomis sutartis;- kontroliuoja pasirengimą vietos gyventojų apklausai ir ją organizuoja.Meras privalo analizuoti padėtį savivaldybėje ir siūlyti savivaldybės tarybai

sprendimų projektus bei rekomendacijas viešojo administravimo įstaigoms dėl viešosios tvarkos ir gyventojų rimties, pirminės asmens ir visuomenės sveikatos priežiūros, ligonių, invalidų bei senelių slaugos ir rūpybos, vaikų, jaunimo ir suaugusiųjų bendrojo lavinimo, ikimokyklinio vaikų ugdymo, vaikų ir jaunimo papildomo ugdymo, gyventojų bendrosios kultūros ugdymo, etnokultūros puoselėjimo, migracijos procesų, gyventojų užimtumo, jų kvalifikacijos kėlimo ir perkvalifikavimo bei viešųjų darbų organizavimo.''

Mero sprendimai įforminami potvarkiais. Meras ne rečiau kaip kartą per metus privalo atsiskaityti savivaldybės tarybai už savo veiklą ir rinkėjams - už savivaldybės veiklą. Mero pavaduotojas atlieka savivaldybės tarybos nustatytas funkcijas ir mero pavedimus. Jei meras negali eiti pareigų, mero pareigas atlieka jo pavaduotojas. Mero veiklos ir jo pavadavimo procedūros nustatomos savivaldybės tarybos veiklos reglamente.Savivaldybių santykiai su valstybės institucijomis ir įstaigomis. Vietos savivaldos įstatyme nustatyta, kad savivaldybių santykiai su valstybės institucijomis ir įstaigomis grindžiami Lietuvos Respublikos Konstitucija ir įstatymais. Savivaldybės nėra pavaldžios valstybės institucijoms. Centriniai ir teritoriniai valstybinio administravimo subjektai, svarstydami su vienos savivaldybės ar su visų savivaldybių interesais susijusius klausimus, praneša apie tai atitinkamos savivaldybės merui ar Lietuvos savivaldybių asociacijai. Savivaldybės tarybos ar Lietuvos savivaldybių asociacijos valdymo organų raštu pateiktus siūlymus valstybinio administravimo subjektai išnagrinėja (įvertina) ir pateikia atsakymą. Rengiami bei svarstomi su savivaldybių veikla susiję įstatymų ir kitų teisės aktų projektai aptariami su atskiromis savivaldybėmis arba Lietuvos savivaldybių asociacija Seimo statuto ir Vy-riausybės darbo reglamento bei kitų valstybinio administravimo subjektų nustatyta tvarka. Savivaldybės prireikus gali gauti konsultacijų iš valstybės institucijų, planuodamos ir spręsdamos visus su jomis tiesiogiai susijusius klausimus. Valstybė remia savivaldybių tarybų narių bei valstybės tarnautojų mokymą ir kvalifikacijos kėlimą.

Nustatyta tvarka kasmet Vyriausybė ir Lietuvos savivaldybių asociacija svarsto ir derina savivaldybių biudžetų pajamų dydį ir jų išlyginimą lemiančius rodiklius. Vyriausybės ir Lietuvos savivaldybių asociacijos interesams bei pozicijoms derinti šalių susitarimu sudaroma dvišalė komisija. Vyriausybės ir Lietuvos savivaldybių asociacijos interesams bei pozicijoms derinti šalių susitarimu sudaroma dvišalė komisija.

Savivaldybių teisinės garantijos. Iš esmės savivaldybių teisinė apsauga yra nulemta mūsų pagrindinio įstatymo - Lietuvos Respublikos Konstitucijos. Jos 122 straipsnyje nustatyta, kad Savivaldybių tarybos dėl jų teisių pažeidimo turi teisę kreiptis į teismą. Si norma taip pat pakartota Vietos savivaldos įstatymo 40 straipsnyje. Minėtame straipsnyje reglamentuota ir kitų savivaldybių teisių apsauga. Tai normos, kurios garantuoja savivaldos teisės įgyvendinimą. Įstatyme nustatyta, kad:

- savivaldybės tarybos sprendimai, neviršijantys šių institucijų kompetencijos, privalomi savivaldybės administracijai, visoms savivaldybės teritorijoje esančioms įstaigoms, įmonėms, organizacijoms ir gyventojams;

208

- valstybinio administravimo subjektams draudžiama savivaldybių įgaliojimus ir teises suvaržyti ar apriboti, išskyrus įstatymų nustatytus atvejus;- savivaldybės tarybos sprendimai dėl vietinių rinkliavų, taip pat tarybos sprendimais patvirtintos taisyklės, už kurių pažeidimą įstatymai numato administracinę atsakomybę, galioja visoje savivaldybės teritorijoje ir jų laikytis privalo visos institucijos, įstaigos, įmonės ir gyventojai bei į savivaldybės teritoriją atvykę kiti fiziniai ir juridiniai asmenys;- savivaldybės turi teisę imtis visų teisėtų priemonių, kad būtų laikomasi savivaldybės teritorijos bendrojo plano ir su jo įgyvendinimu susijusių reikalavimų;- savivaldybės turi teisę pačios ir per Lietuvos savivaldybių asociaciją dalyvauti rengiant įstatymus ir kitus teisės aktus, reglamentuojančius vietos savivaldą arba nustatančius savivaldybių funkcijas, dėl parengtų projektų pareikšti savo pasiūlymus ir pastabas.Savivaldybės tarybos sprendimai, neviršijantys jų kompetencijos, privalomi

savivaldybės administracijai, visoms savivaldybės teritorijoje esančioms įstaigoms, įmonėms, organizacijoms ir gyventojams. Savivaldybės turi teisę imtis visų teisėtų priemonių, kad būtų laikomasi savivaldybės teritorijos bendrojo plano ir su jo įgyvendinimu susijusių reikalavimų.

Savivaldybės turi teisę pačios ir per Lietuvos savivaldybių asociaciją dalyvauti rengiant įstatymus ir kitus teisės aktus, reglamentuojančius vietos savivaldą ar nustatančius savivaldybių funkcijas, dėl parengtų projektų pareikšti savo pasiūlymus ir pastabas.

Valstybinio administravimo subjektams draudžiama savivaldybių įgaliojimus ir teises suvaržyti ar apriboti, išskyrus įstatymų nustatytus atvejus.Savivaldybės tarybos sprendimai dėl vietinių rinkliavų, taip pat tarybos sprendimais patvirtintos taisyklės, už kurių pažeidimą įstatymai numato administracinę atsakomybę, galioja visoje savivaldybės teritorijoje ir jų laikytis privalo visos institucijos, įstaigos, įmonės ir gyventojai bei į savivaldybės teritoriją atvykę kiti fiziniai ir juridiniai asmenys.kt.)

,

6.3 SAVIVALDYBIŲ SANTYKIAI SU KITOMIS VALDŽIOS INSTITUCIJOMIS. VYRIAUSYBĖS ATSTOVO INSTITUCIJA

[8 – 260---263]; [4; 124 – 126]

Savivaldybių administracini' priežiūraKonstitucijos 123 straipsnio antroji ir trečioji dalys reglamentuoja savivaldybių

administracinę priežiūrą. Kaip savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, prižiūri Vyriausybės skiriami atstovai. Vyriausybės atstovo įgaliojimus ir jų vykdymo tvarką nustato Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymas. Vyriausybė apskričiai skiria vieną Vyriausybės atstovą. Vyriausybės atstovas turi teisę:

1) tikrinimų metu gauti savivaldos institucijų teisės aktų originalus, o prireikus - ir šių institucijų vadovų paaiškinimus dėl teisės akto priėmimo tikslų bei

209

aplinkybių, sprendimų įgyvendinimo būdų ir priemonių; kitais atvejais - savivaldos institucijų posėdžių protokolų, priimtų dokumentų kopijas ir kitą aiškinamąją medžiagą;2) dalyvauti savivaldybių tarybų bei valdybų posėdžiuose, įspėti apie svars-tomų sprendimų projektuose esančius prieštaravimus įstatymams bei kitiems teisės aktams, o jeigu yra atitinkamas pagrindas, siūlyti sustabdyti teisės akto priėmimą;3) nagrinėti savivaldos institucijų priimtus teisės aktus, pažeidžiančius įsta-tymų ir kitų teisės aktų nuostatas, ir priimti dėl jų sprendimus pagal savo įgaliojimus;4) susipažinti su Seimo ir Vyriausybės dokumentais, kuriuose sprendžiami savivaldybių reikalai;5) dalyvauti Seimo ir Vyriausybės posėdžiuose, valstybės institucijų organizuojamuose renginiuose, kai svarstomi vielos savivaldos ar savivaldybių darbo klausimai.Vyriausybės atstovas, nusprendęs, kad savivaldybės tarybos ar valdybos spren-

dimas, mero potvarkis, savivaldybės kontrolieriaus sprendimas, administratoriaus ar seniūno įsakymas prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai, įstatymams ar kiliems teisės aktams arba kai savivaldos institucijos neįgyvendina įstatymų, nevykdo Vyriausybės sprendimų, savo įgaliojimus įgyvendina viena reagavimo formų:

1) rašo motyvuotą| teikimą savivaldos institucijos, kuri priėmė sprendimą, potvarkį ar įsakymą (toliau teisės aktas), vadovui, siūlydamas tą teisės aktą nedelsiant sustabdyti, svarstyti jo pakeitimo ar panaikinimo klausimą, ir apie lai praneša aukštesniajai savivaldos institucijai (tarybai, valdybai, merui). Apie teikimo svarstymo rezultatus savivaldos institucijos privalo pranešti Vyriausybės atstovui: dėl savivaldybės tarybos sprendimo- per savaitę po artimiausio tarybos posėdžio, dėl savivaldybės valdybos ir nekolegialiai priimtų aktų - per 2 savaites po teikimo gavimo;2) savo potvarkiu sustabdo Įstatymams prieštaraujančio teisės akto vykdymą, teikia motyvuotą reikalavimą šį teisės aklą priėmusiai institucijai, kuri privalo reikalavimą apsvarstyti artimiausiame posėdyje irdėl jo priimti sprendimą;3) rašo savivaldybės tarybai, valdybai arba merui reikalavimą, kad šie ncati-dėliodami įgyvendintų įstatymą, vykdytų Vyriausybės nutarimą, ir prašo jo nustatytu laiku raštu pranešti apie reikalavimo įvykdymą.Sustabdyti savivaldos institucijų teisės aklai negali būti vykdomi, kol ginčas

per nustatytą terminą nebus galutinai išspręstas savivaldybėje arba teisme. Visais atvejais apie Vyriausybės atstovo reikalavimų svarstymo laiką ir vietą turi būti pranešta šiam Vyriausybės atstovui ir aukštesniajai savivaldos institucijai. Jeigu priimto akto panaikinimo klausimą svarsto kolegiali institucija, turinti teisę šį aktą naikinti, Vyriausybės atstovas šios institucijos prašymu pratęsia savo reikalavimoįvykdymo terminą.

Jeigu savivaldybės taryba, valdyba, meras, kitas savivaldybės pareigūnas ne-vykdo Vyriausybės atstovo reikalavimo įgyvendinti įstatymus, vykdyti Vyriausybės sprendimus, kitus teisės aklus, taip pat jeigu šios institucijos per artimiausią posėdį (meras per penkias darbo dienas) nepanaikina savo ar joms pavaldžių institucijų ar pareigūnų (valdybos, mero. savivaldybės kontrolieriaus, administratoriaus, seniūno) neteisėtų teisės aklų arba priima naują įstatymams prieštaraujantį aktą, Vyriausybės atstovas per II) dienų

210

apskundžia šiuos aklus ar pareigūnų veiksmus arba neveikimą teismui, o apie Vyriausybės sprendimo nevykdymą praneša Vyriausybei.

Vyriausybės atstovas privalo kiekviena pusmetį pateikti Vyriausybei, ap-skrities viršininkui ir prižiūrimoms savivaldybėms informaciją apie tai, kurie savivaldos institucijų priimti teisės aktai buvo neteisėti, kokie pateikti) teikimų ir reikalavimų svarstymo bei ginčų sprendimo teismuose rezultatai.

Lyginamoji konstitucinė teisė skiria du pagrindinius istoriškai susiformavusius savivaldybių veiklos priežiūros ir kontrolės modelius: administracinę priežiūrą ir teisminę kontrolę. Kontinentinės teisės sistemos šalyse susiformavo ir dominuoja administracinė savivaldybių veiklos priežiūra. Tai reiškia, kad savivaldybes prižiūri valstybės vykdomoji valdžia, tam tikros jos institucijos. Laikomasi nuomonės, kad teisminė kontrolė būdinga anglosaksų teisės sistemos šalims. Sąvoka „teisminė kontrolė" šiuo atveju vartojama sąlygiškai ir reiškia tik pasyviąją kontrolę, t. y. patys teismai savo iniciatyva nieko nekontroliuoja, tačiau jie nagrinėja skundus dėl savivaldos institucijų ar jų pareigūnų priimtų aktų bei veiksmų. Kita vertus, teismai nagrinėja ir savivaldos institucijų skundus, kai valstybės institucijos pažeidžia savivaldybių teises. Būtent tai konstitucinės teisės doktrinoje ir vadinama teismine savivaldybių veiklos kontrole. įgyvendinant demokratines valstybės valdymo reformas Vakarų Europos šalyse pastebimas savivaldybių veiklos administracinės priežiūros (kontrolės) taikomų poveikio priemonių švelnėjimas bei tendencija administracinę priežiūrą derinti su teismine kontrole.

Būtina pažymėti, kad Lietuvos Respublikos Konstitucija taip pat numato galimybę savivaldybių veiklos administracinę priežiūrą derinti su teismine kontrole. Būtent be savivaldybių veiklos administracinės priežiūros, nustatytos Konstitucijos 123 straipsnio antrojoje ir trečiojoje dalyse, Konstitucijos 124 straipsnis įtvirtina ir teisminę savivaldos institucijų bei jų pareigūnų veiklos kontrolę.

Laikinas tiesioginis savivaldybių valdymasSavivaldybės teritorijoje laikinai, bet ne ilgiau kaip iki kadencijos pabaigos,

Seimo sprendimu gali būti įvestas tiesioginis valdymas. Įvedus tiesioginį valdymą savivaldybės taryba ir jos suformuotos vykdomosios institucijos netenka savo įgaliojimų. Laikinojo tiesioginio valdymo įvedimo pagrindus numato Miestų ir rajonų laikinojo tiesioginio valdymo įstatymas.

Tiesioginis valdymas gali būti įvedamas, jeigu:1) savivaldos institucijos savo veiksmais kėsinasi į valstybės teritorijos vien-tisumą bei konstitucinę santvarką;2) teismai nustato, kad taryba nesilaiko Lietuvos Respublikos Konstitucijos, pažeidinėja įstatymus;3) taryba neišsirenka mero per įstatyme nustatytą laiką;4) tarybos posėdžiai šaukiami rečiau kaip vieną kartą per ketvirtį arba taryba pagal šiuos reikalavimus nesusirenka į posėdį iš eilės 3 kartus;5) meras ir taryba nevykdo arba blogai vykdo valstybės deleguotus įgaliojimus ir neatsižvelgia į Vyriausybės įspėjimus;6)savivaldybes tarybos rinkimai pakartotiniai pripažįstami negaliojančiais.Siūlymą laikinai įvesti tiesioginį valdymą Seimui gali pateikti Vyriausybė arba

Vyriausioji rinkinių komisija (dėl šeštojo atvejo), o išvadas dėl tokio siūlymo pagrįstumo Seimui teikia Seimo Valdymo reformų i r savivaldybių komitetas. Seimas, priimdamas sprendimą įvesti tiesioginį valdymą, nustato naujų rinkimų į savivaldybės tarybą datą.

211

Priėmus Lietuvos Respublikos Seimo nutarimą laikinai įvesti Lietuvos Res-publikos miesto ar rajono tiesioginį valdymą, Lietuvos Respublikos Vyriausybė per savaitę paskiria savo įgaliotinį tam miestui ar rajonui laikinai valdyti bei administruoti. Šio įgaliotinio teikimu Ministras Pirmininkas skiria įgaliotinio pavaduotoją.

Išrinkus savivaldybės merą, Vyriausybės įgaliotinis ir jo pavaduotojas atitin-kamai Vyriausybės nutarimu ar Ministro Pirmininko potvarkiu atleidžiami iš pareigų. Vyriausybės įgaliotinis vienvaldiškai vykdo visas Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo numatytas tarybos, valdybos ir mero funkcijas bei įgaliojimus. Vykdydamas suteiktus įgaliojimus. Vyriausybės įgaliotinis leidžia potvarkius.

Vyriausybės įgaliotinis gali atleisti iš pareigų buvusios savivaldybės admi-nistratorių, administracijos skyrių vadovus bei kitus tarnautojus tik darbo įstatymuose nustatytais pagrindais ir tvarka. Vyriausybės įgaliotinis turi spręsti klausimą dėl savivaldybės kontrolieriaus įgaliojimų pratęsimo tiesioginio valdymo laikotarpiui arba atleisti jį iš pareigų ir paskirti kitą. Buvusios savivaldybės administracija tiesioginio valdymo metu vykdo Vietos savivaldos ir kitų įstatymų nustatytas funkcijas bei įgaliojimus, Vyriausybės įgaliotinio potvarkius, tačiau Vyriausybės įgaliotinis neturi teisės panaikinti buvusios savivaldybės tarybos ar savivaldybės mero bei valdybos sprendimų. Jeigu reikia, šiuo klausimu jis gali kreiptis i apskrities viršininką, kuris, jo nuomone, neteisėtus buvusių savivaldos institucijų, jų rinktų pareigūnų sprendimus (potvarkius) vadovaudamasis savo teise gali apskųsti apylinkės teismui.

Vyriausybės įgaliotinio, kaip ir savivaldybės institucijų bei pareigūnų, priimtų sprendimų teisinę priežiūrą atlieka Vyriausybės atstovo institucija.

7. VIEŠOJO SEKTORIAUS INSTITUCIJŲ FINANSAI IR BIUDŽETO FORMAVIMO PRINCIPAI LIETUVOJE

[1 – 325---347]

Finansais (pranc. finances < lot. financia - gryni pinigai, pajamos) visuotiniu pripažinimu paprastai laikoma : 1) valstybės, savivaldybės arba verslo įmonės lėšų, t. y. pajamų ir išlaidų, visuma; 2) minėtų lėšų sudarymo paskirstymo ir panaudojimo sistema. Gaunamų pajamų ir daromų išlaidų sąmata yra biudžetas. Jame pajamos ir išlaidos apskaitomos tam tikram laikotarpiui ir pateikiamos detalizuotais straipsniais. Biudžetas -

212

vienas svarbiausių administravimo ir valdymo apskaitos ir perspektyvinės kontrolės elementų. Ne tik valstybė, savivaldybės, didelės verslo kompanijos, bet ir pavieniai savininkai (netgi šeimos) sudaro biudžetus (sąmatas), padedančius geriau tvarkyti savo veiklą, ją kontroliuoti ir numatyti ateitį. Dėl šios priežasties biudžetų sudarymu labai domisi ne tik mokslininkai bei specialistai praktikai, bet ir valstybės (savivaldybių) tarnautojai, politikai, privataus ir viešojo (valstybinio) verslo administratoriai.Biudžeto sudarymo procesas apima šias stadijas :

1) tikslų sąveiką, ryšį, bendrus nurodymus žmonėms, atsakingiems už biudžeto rengimą;2) biudžetą sudariusios institucijos veiklos sėkmės veiksnių apibrėžimą;3) visų pagrindinių veiklos sričių pradinių biudžetų ( sąmatų ) sudarymą;4) derybas dėl biudžeto tikslų;5) galutinį biudžeto koordinavimą ir peržiūrą;6) visų biudžetų priimtinumą ir patvirtinimą;7) nuolatinį faktiškos veiklos, palyginti su biudžeto tikslais, tikrinimą.

Gali kilti klausimas: kodėl sudaromi biudžetai? \ jį daugelis autorių atsako beveik vienodai: biudžetai atlieka daugelį vaidmenų, padeda pasiekti įvairiausius tikslus, geriau interpretuoti atitinkamus faktus, skaičius ir įvykius, atskleisti svarbiausius dalykus, nukreipia dėmesį nuo mažiau svarbesnių, suteikia racionalaus ūkinio ir visuomeninio elgesio prasmę .

Viešojo administravimo sektoriaus biudžetinių pajamų šaltiniaiPasaulinė praktika rodo, jog viešosios, dar kitaip vadinamos visuomeninės,

gėrybės (public goods), kurias imasi teikti gyventojams valstybė ir vietos savivaldybės, negali būti paliekamos privatiems įmonininkams ir smulkaus verslo savininkams, nes tai bus jiems per sunkus uždavinys. Tokių paslaugų teikimo privatininkai dažniausia kratosi, nes už jas nebūna reikiamai atlyginta. Viešosios gėrybės, kaip žinoma, yra ekonominės gėrybės (prekės, o dažniau paslaugos), kuriomis negalima prekiauti privačių prekių rinkoje, nes jos vartojamos bendrai, kolektyviai. Todėl ir įsigyjamos šios gėrybės kolektyviai. Tačiau, nepaisant šito, už viešąsias gėrybes užsimokama individualiai, kaip ir už privataus vartojimo prekes bei paslaugas. Kaina už naudojimąsi minėtomis gėrybėmis yra kiekvieno gyventojo mokamų tiesioginių mokesčių dalis. Šiuos mokesčius valstybė nustato asmenims bei kitiems ūkininkavimo subjektams priklausomai nuo jų pajamų arba (ir) turto; mokėtojo padėčiai kintant, minėti mokesčiai keičiasi. Taigi tiesioginiai mo-kesčiai sumažina jų mokėtojo finansines galimybes įsigyti privataus vartojimo gėrybių (ta dalimi, kurią mokesčių sumą sumoka).

Tačiau būna ir taip, kad vieno savininko poreikius tenkinančiomis gėrybėmis naudojasi ir kiti ūkio subjektai. Pavyzdžiui, jei individas prie savo namo įveis sodą, medžių išgrynintu oru kvėpuos (naudosis privatinės nuosavybės sodo paslaugomis) visi aplinkinių teritorijų gyventojai. Tokiu būdu iškyla vadinamoji "zuikiavimo" arba "laisvo raitelio" problema. "Zuikis", "laisvas raitelis" - asmuo arba įmonė, kuriai negalima riboti naudojimosi viešosiomis gėrybėmis, net jeigu jis už jas nemoka.

Ekonominė gėrybė (cconomic good) - lai gėrybė, kuri yra rcla (jos apimtis ribota), palyginti su bendra paklausa. Todėl ji turi būti normuojama. Rinkos ūkyje ekonominės gėrybės normuojamos kainomis. Kadangi ekonominės gėrybės ribotos, lai būtina paskirstyti (išdėstyti, alokuoti) įvairiose gamybos sferose joms gaminti naudojamus išteklius, kurie taip pat yra ekonominės gėrybės (nes riboti). Gamybos ištekliai paskirstomi naudojantis kainų sistema.

213

Privatininkams kratantis viešųjų gėrybių gamybos, į šį reikalą būtinai turi įsikišti centro bei vietos valdžia, nors nesutariama, kiek ji tai gali daryti, kokius mokesčius už viešąsias paslaugas į valstybės iždą ir vietos savivaldybėms privalėtų mokėti gyventojai. Vieni mano, kad šiuolaikinė valstybė yra nuveikusi daugiau negu reikėtų, o kiti yra įsitikinę, kad valdžia galėtų padaryti dar daugiau padėdama piliečiams gyventi turtingiau ir geriau .

Viešųjų gėrybių gamybos kaštai paprastai dengiami iš valstybės biudžeto. Jo pajamos kaupiamos daugiausia iš trijų šaltinių: mokesčių įplaukų; paskolų (valstybinių vertybinių popierių forma), duodančių tam tikras palūkanas; popierinių pinigų ir monetų emisijos. Visų normaliai funkcionuojančių valstybių praktikoje tarp šių trijų šaltinių svar-biausias vaidmuo tenka mokesčių įplaukoms. Taigi mokesčiai, naudojami viešųjų gėrybių gamybai, o kita vertus - jie yra užmokestis už tai, kad viešąsias (visuomenines) gėrybes vartoja gyventojai. Jei nebūtų renkami mokesčiai, tai vargu ar būtų įmanoma minėtų gėrybių (jos reikalingos kiekvienam individui ir visai visuomenei) gamyba .Biudžetus ir nebiudžetinius fondus, į kuriuos akumuliuojamos Lietuvos viešojo administravimo institucijų pajamos ir atitinkamai daromos išlaidos, vaizduoja 1 pav. Minėtų institucijų sektorių sudaro: Nacionalinis biudžetas, Valstybinio socialinio draudimo fondo biudžetas, Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžetas ir nebiudžetiniai fondai.

Nacionalinis biudžetas apima Lietuvos Respublikos (LR) valstybės ir savivaldybių biudžetus. Valstybės ir savivaldybių biudžetuose sukaupiama nacionalinių pajamų dalis, kuri skiriama Respublikos švietimo, kultūros, mokslo, sveikatos apsaugos, socialinio aprūpinimo bei socialinės šalpos, gamtos apsaugos programoms įgyvendinti, ūkiui plėtoti, valstybinės valdžios valdymo įstaigoms išlaikyti bei krašto apsaugai.LR valstybės ir savivaldybių biudžetams taikoma vienoda pajamų ir išlaidų klasifikacija, kurią nustato LR Finansų ministerija. Nuo 1993 m. naudojama klasifikacija iš esmės atitinka tarptautinius biudžetų pajamų ir išlaidų standartus.

Biudžetų pajamas sudaro LR įstatymais nustatyti mokesčiai ir kitos įmokos į biudžetus.

Viešojo valdymo institucijų sektoriusNacionalinis biudžetas:

Valstybės biudžetas Savivaldybių biudžetas Respublikinis privatizavimo fondas Privatizavimo fondas Bendrasis butų privatizavimo specialusis fondas Bendrasis paramos gyvenamiesiems namams, butams statyti

arba pirkti fondas Santaupų atkūrimo ir kompensavimo fondas Žemes reformos fondas Kaimo rėmimo fondas Ūkininkų rėmimo fondas Paramos žemės ūkiui fondas LR V ir EEB komisuos gretutinis fondas Valstybinis gamtos apsaugos fondas Savivaldybių fondas

214

Valstybinio socialinio draudimo fondo biudžetas;Nebiudžetiniai fondai:

o LKV ir EEB paramos ūkininkams fondaso Sanavimo fondaso Bankrutuojančių ir bankrutavusių Įmonių darbuotojų

reikalavimams, susijusiems su darbo santykiais tenkinti

7.1 ESMINIAI BIUDŽETINĖS POLITIKOS BRUOŽAI. VALSTYBĖS BIUDŽETAS. VIETOS SAVIVALDYBIŲ BIUDŽETAS

Esminiai biudžetinės politikos bruožaiŠalyje vykdomos biudžetinės politikos (ji reiškiasi kaip biudžeto pajamų bei

išlaidų administravimas ir valdymas) esminiai bruožai.Biudžetas vertinamas kaip:

šalies Vyriausybes politikos esmė; valstybės valdymo ir administravimo priemonė; socialinio ir ekonominio valdymo priemonė; finansinio valdymo priemonė; priemone, kliudanti realizuoti ekonominius prekinės verslininkystės principus;

Pirmiausia biudžetas vertinamas kaip Vyriausybės politikos priemonė, padedanti paskirstyti ribotus valstybės išteklius socialiniams ir ekonominiams poreikiams tenkinti. Antra, biudžetas yra valstybės valdymo ir administravimo priemonė: nusako būdus Vyriausybės paslaugų teikimo ir valstybinių programų vykdymo būdus, nustato išlaidų dydį ir kriterijus, kuriais galima įvertinti veiklos efektyvumą kasmet ir per ilgesnį laikotarpį. Biudžetas, kaip ekonominio valdymo priemonė, sudaro prielaidas veikti šalies ūkio, atskirų teritorinių regionų, miestų ir kitų administracinių teritorinių vienetų ekonomikos augimą. Atlikdamas pajamų paskirstymo funkciją, biudžetas veikia užimtumo lygį, infliaciją, ekonomikos stabilizaciją ir augimą. Jis, kaip finansinio valdymo priemonė, atlieka ne tik apskaitos funkciją bendravalstybiniu lygiu, bet ir įpareigoja valstybės tarnautojus atsakyti už pajamas bei išlaidas jų veiklos sferose. Neigiamas biudžetinės politikos bruožas yra tas, kad dominuojantis kol kas priverstinis mokesčių bei surinktų lėšų paskirstymas praktiškai reiškiasi šalyje dideliu vadinamųjų biudžetinių organizacijų skaičiumi. Kitaip negu verslo įmonės , uždirbančios savo pajamas rinkoje, šios organizacijos išlaikomos biudžeto lėšomis. Dauguma jų, deja, lėšas panaudoja neracionaliai.

Biudžetas padeda atspindėti ir nustatyti organizacinę veiklą, geriau suprasti dalykų esmę. Šitai biudžetas atlieka keletu būdų.

Pirma - faktų prasmės nustatymas. Pirmiausia biudžetas padeda mums nustatyti situacijos prasmę, interpretuodamas tam tikrus įvykius, "atsitikimus, problemas ir situacijas (biudžetas padeda įvertinti esamą situaciją).

Antra - tikslų prasmės nustatymas. Biudžetai, kaip žinoma-, naudojami siekiant atspindėti pirminių sprendimų darytojų tikslus ir numatyti galimas bei įvykdomas pajamų ir išlaidų kombinacijas. Dėl to biudžetai pateikia vertinimus ir tikslus, kurių siekia

215

ūkinį ir politinį gyvenimą valdantys asmenys. Be to, šių vertinimų ir tikslų pasikeitimas paprastai atsispindės biudžete.Kadangi biudžetai padeda apibrėžti svarbius, norimus ir reikalingus bet kurios organizacijoje veiksmus, jie yra svarbi ryšio priemonė. Vadinasi, jei pagrindinių politinių ir ūkinių sprendimų darytojai nori informuoti, kad keičiami ar tikslinami šalies arba atskirų regionų socialinės ir ekonominės raidos tikslai, tai gali būti atlikta tiesiog biudžete. Taigi biudžetas atspindi tikslus, t.y., kai pasikeičia tikslai, keičiamas ir biudžetas.

Trečia - valdžios ir įgaliojimų prasmės nustatymas. Biudžetai suformuoja viešojo administravimo institucijų valdžios ir įgaliojimų prasmę. Jie paprastai sudaromi dviem pagrindiniais būdais. Pirmas - tai viršūnių-apačios (top - down). Pavyzdžiui, Vyriausybė nurodo, ko ji tikisi iš jai pavaldžių ministerijų ir tarnybų, konstatuoja savo programinius siekius vietos savivaldybėms ir tai, kas susiję su ūkinės veiklos viešuoju administravimu (įvardijama, kokio tikimasi pelningumo, pajamų, išlaidų ir kitų dimensijų). Savivaldybės po to gali derėtis su Finansų ministerija, Seimo biudžeto ir finansų komitetu, Valdymo reformų ir savivaldybių ministerija dėl nerealių arba, atitinkamos vietinės valdžios nuomone, nepagrįstų biudžeto (valstybės ar savivaldybės) tikslų.

Apačios-viršūnių (bottom-up) atžvilgiu biudžetai rengiami pirmiausia žemesniuose viešojo administravimo lygiuose. Čia specialistai ir pareigūnai pagal savo kompetenciją parengia biudžetus, kuriuose siekia parodyti, kaip siekti tikslų ir kokių išteklių reikia šiems tikslams realizuoti. (Šia intencija prisiminkime, jog kiekvienos savivaldybės pagrindinis tikslas ir paskirtis - kurti, tobulinti ir pertvarkyti ekonominę,kultūrinę ir ekologinę administruojamos teritorijos sandarą, derinant tam tikros savivaldžios bendruomenės interesus su valstybės interesais.) Aukštesniosios viešojo administravimo institucijos gali (dažniausiai taip ir daro) peržiūrėti ir pakeisti žemesniųjų institucijų parengtus per biudžetus derybas su jomis.

Be to, biudžetinė politika ir atitinkamo biudžeto sudarymo procesas gali atskleisti tiek formalius, tiek neformalius valdžios tikslus. Formali valdžia paprastai traktuojama kaip autoritetas ir apibrėžiama kaip galia (jėga ), kurią sankcionuoja įstatymai. Neformali valdžia paprastai įstatymiškai nesankcionuojama. Pavyzdžiui, savivaldybės finansų skyriaus vyresnysis buhalteris disponuoja tik ribota formalia valdžia, tačiau jis gali turėti daugiau profesionalių žinių, būti išugdęs praktinius mokėjimus įvairiais apskaitos klausimais, taigi gali turėti ir daugiau neformalios valdžios negu skyriaus viršininkas.

Ketvirta - organizacinės kultūros prasmės nustatymas. Biudžetai yra svarbios bet kurios viešojo administravimo institucijos kultūros ar "psichologinio klimato" atspindėjimo priemonės. Ši koncepcija pagrįsta principiniu vertinimu, viltimis ir socialinėmis normomis, apimančiomis žmonių veiklą . Viešojo administravimo institucijos, panašiai kaip rasės, kultūra dažnai atspindima atitinkamais simboliais, ri-tualais, ceremonijomis, bendravimo, kalbos, apsirengimo formomis, prasiskverbiančiomis į organizacinį gyvenimą.

Biudžetai yra šios organizacinės kultūros dalis. Jie padeda formuoti atitinkamą nuomonę įvertinimą, sustiprina viltis . Palyginkime dvi įvairaus lygio ir kultūros viešojo administravimo organizacijas. Vienoje jos vadovai tiki, kad žmonės tingūs, dirba tik dėl pinigų ir dirbdami nejaučia jokio pasitenkinimo. Vadinasi, tokių administratorių ir vadovų uždavinys prižiūrėti ir kontroliuoti pavaldinius, kad jie efektyviau dirbtų. Biudžetas minėtoje organizacijoje naudojamas kaip priemonė pateikti informacijai, padedančiai vadovams kontroliuoti savo pavaldinius.

216

Palyginkime šią situaciją su situacija kitoje viešojo administravimo institucijoje. Čia vadovai tiki, kad žmonės gali būti laikomi sunkiai dirbančiais, bet kartu ir daug pasiekiančiais. Jie suvokia savo vaidmenį (pareigą) tam tikru būdu traktuoti pavaldinius, sudarant patenkinamas darbo sąlygas. Tokioje organizacijoje biudžetas sudaromas plačiai konsultuojantis pavaldiniams su viršininkais. Jis šia prasme naudojamas kaip komunikacinė informacija organizacijoje.

Kokių rūšių biudžetuose ir nebiudžetiniuose fonduose yra kaupiami Lietuvos viešojo administravimo institucijų sektoriaus finansai, iliustruoja 1 pav. schema. Racionaliai naudojant šiuos finansus, norint pasiekti užsibrėžtų tikslų, visada reikia ne tik žinoti, ką jie reiškia, bet ir turėti tam tikrų priemonių tokiems tikslams pasiekti. Šiuo požiūriu biudžetai sudaro svarbią minėtų priemonių dalį. Politikai ir valstybės tarnautojai, savivaldybių darbuotojai tarpais turi gauti informaciją, ar jų veikla atitinka biudžetus, tiksliau tariant, iškeltus tikslus. Be šios informacijos negalima imtis kokių nors veiksmų, darant tam tikrus sprendimus .

Biudžetų tikslai paprastai vertinami įvairiai. Vieni pirmenybę teikia biudžeto planavimui, kiti - jo įvertinimui, koordinavimui ar kontrolei. Kai kurie mokslininkai pateikia tokią biudžeto tikslų schemą:

Biudžetų tikslai

Schema rodo, kad biudžetų tikslai buvo vertinami pagal skalę 1-20. Jos viršutinė liniją vaizduoja esamą biudžetų tikslų būklę, o apatinė -kokią norėtų matyti žmonės. Apklausos rezultatai rodo, kad prasčiausiai įvertintas "Atpildas". Suprantama, kad konkrečiose šalyse žmonių nuomonės dėl biudžetų tikslų smarkiai skiriasi. Pavyzdžiui, JAV "Atpildas" turi specifinę išraišką: "Daryti gerą darbą", ir teigiamai vertinamas beveik visų gyventojų .

217

ĮVERTINIMAS

KONTROLĖ

ATPILDAS

KOORDINAVIMAS

MOTYVAVIMASAS

PLANAVIMAS

Kalbant apie biudžeto kontrolę, dera atkreipti dėmesį, kad tai yra rodiklių, atitinkančių planą, laikymasis. Biudžeto kontrolė apima tokį veiklos ciklą:

a) plano formulavimas, b) faktiškos pažangos lyginimas su planu, c) nukrypimų nuo plano priežasčių nustatymas, d) teisingų korektyvų priėmimas ir e) plano pakeitimas arba pakartotinis patvirtinimas . Biudžeto kontrolė yra valdymo informacijos sistema, teikianti priemones ir

būdus planavimo bei kontrolės ciklui. Efektyvi biudžeto kontrolė yra teigiamas procesas, kurio metu išsiaiškinami nukrypimai nuo plano bei numatomi veiksmai šiems nukry-pimams pašalinti. Atsakingų už susidariusius nukrypimus asmenų nustatymas nėra negatyvus procesas.

Geriausioms biudžeto sistemoms būdingos šios savybės :a) aiškus ilgalaikių tikslų ir detalizuoto biudžeto ryšys;b) vyriausiojo menedžerio paskyrimas biudžeto kontrolei garantuoti;c) rūpinimasis detaliu planavimu;d) geras skyrių bei skirtingo lygio valdytojų ir administratorių ryšys; e) kuo visapusiškesnis darbuotojų įtraukimas rengiant biudžetą;f) efektyvi sistemos administracija; g) atsiskaitomumas ir atsakomybė, kurie privalo atitikti vienas kitą;h) nedviprasmiškas biudžetas.Būdai, kuriais šios savybės pasiekiamos, įvairiose organizacijose skirtingi,

tačiau labai svarbu rasti jose visose specialistų biudžeto kontrolei garantuoti. Kontroliuojant biudžetą, būtina atkreipti dėmesį į tokius momentus: koks yra politikos ir planų išdėstymas, ar aiškiai nurodyti atatinkamo laikotarpio valdymo tikslai, ar galiojanti sistema skatina specialistus ir viešojo administravimo pareigūnus tiksliai numatyti ateities įvykius; kokie yra svarbiausi veiksniai, ribojantys organizacijos pažangą; kaip koordinuojamos visos funkcinės tarnybos ir valdymo grupės, siekiant bendrų tikslų; kokia viešojo administravimo institucijų pareigūnų motyvacija; koks pareigų pasiskirstymas bendro plano atitinkamoms dalims įvykdyti; ar daromos išimtys, kad efektyviai funkcio-nuotų viešojo administravimo ir valdymo sistema .

Daugelis praktiškai iškylančių problemų yra sąlyginės ir atsiranda dėl konkretaus viešojo administravimo institucijos pareigūno nenoro reikalus ir socialinę bei ekonominę veiklą tvarkyti taip, kaip nurodyta biudžete. Tokie atvejai yra tikėtini, jei aukščiausio lygio vadovai vykdo per daug griežtą "baudžiamąją" kontrolę.Kitos problemos iškyla, kai biudžeto funkcijos naudojamos įvairioms konfliktinėms situacijoms spręsti. Šios funkcijos apima: įvykių eigos numatymą (jis turi būti realus), planavimą (jis apima valdymo sprendimus), motyvaciją (ji gali skatinti vadovus numatyti per didelius veiklos tikslus pavaldiniams), atsiskaitomumą (tai gali veisti subjektus derėtis dėl "silpnų" biudžetų, kuriuos lengva įgyvendinti).

Iškyla nemažai ir bendrų biudžeto sudarymo problemų. Jos paprastai pasireiškia tada, kai ignoruojami biudžetinės kontrolės principai. Dažnas atvejis - tai "pareigūnų žaidimai" biudžeto sudarymo metu. Pavyzdžiui, savivaldybių darbuotojai yra linkę padidinti atitinkamus rodiklius, iš anksto numatydami, kad biudžetas bus "apkarpytas" iš viršaus. Taip pat dažnai manipuliuojama įvairiais faktiškais ir praėjusių metų rezultatais, kad būtų išvengta didelių išlaidų vykdant biudžetą ir pan. .

Valstybės biudžetas

218

Lietuvos Respublikos valstybės biudžetas yra centralizuotas finansinių išteklių fondas, kuriame sukaupiama ir paskirstoma dalis Respublikos nacionalinių pajamų . Šiame biudžete sukauptos lėšos naudojamos bendravalstybinėms reikmėms finansuoti. Be to, per valstybės biudžetą tvarka, kurią apibrėžia Biudžetinės sandaros įstatymas (1990 06 30 Nr. I - 430, su pataisymais ir papildymais), ir kiti įstatymai, perskirstomi finansiniai ištekliai savivaldybės poreikiams tenkinti.

Valstybės biudžeto pajamas sudaro įstatymų nustatyti mokesčiai ir kitos įmokos į biudžetą, priskiriant:

1) juridinių asmenų pelno mokestį; 2) pridėtinės vertės mokestį; 3) akcizus; 4) tarptautinės prekybos ir sandorių mokesčius; 5) žyminį mokestį; 6) konsulinį mokestį; 7) pajamas iš valstybės nuosavybės;8) kitas įmokas. Pajamų dalyje rodoma biudžetiniais metais valstybės

pasiskolintų lėšų suma ir anksčiau perduotų ūkio subjektams valstybės pasiskolintų lėšų grąžintina suma.

Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto asignavimai skiriami šioms valstybės reikmėms:

1) švietimo, kultūros, sveikatos apsaugos ir sporto programoms įgyvendinti;2) socialinės apsaugos ir paramos programoms finansuoti; 3) mokslui ir techninei pažangai; 4)gamtos apsaugai; 5)ūkio plėtojimui reguliuoti;6)krašto apsaugai; 7)valstybės valdžios ir valdymo institucijoms bei teisėtvarkos įstaigoms

išlaikyti; 8)dotacijoms savivaldybių biudžetams; 9)viešajai tvarkai ir visuomenės apsaugai; 10)išoriniams valstybės ryšiams; ll)valstybės skolos aptarnavimo išlaidoms; 12)valstybės biudžeto kasos apyvartos lėšoms padidinti; 13)išlaidoms, patirtoms dėl važiavimo keleiviniu transportu lengvatų taikymo,

kompensuoti; 14)valstybės skoloms grąžinti; 15)kitoms priemonėms pagal LR įstatymus įgyvendinti.Valstybės reikmėms skolintos lėšos paskirstomos pagal jų skolinimosi tikslinę

paskirtį. Biudžete sudaromas Vyriausybės rezervo fondas, kurio dydis nustatomas tvirtinant valstybės biudžetą, jo lėšos Vyriausybės nutarimais skirstomos apmokėti paprastosioms išlaidoms, iš jų darbo užmokesčiui, ir nepaprastosioms išlaidoms, kurių negalima numatyti tvirtinant biudžetą (išskyrus valdymo išlaidas darbo užmokesčiui).

Valstybės biudžeto projekto sudarymą organizuoja Vyriausybė, o patį projektą rengia Finansų ministerija. Jis formuojamas remiantis valstybės įstatymų aktais, statistikos duomenimis, socialinėmis bei ekonominėmis programomis ir mokslinėmis bei techninėmis prognozėmis. Vyriausybė svarsto minėtą projektą ir teikia jį Lietuvos Respublikos Seimui. Biudžeto projekte nurodoma:

219

1) bendra pajamų suma ir jų paskirstymas pagal mokesčių (pajamų) rūšis; 2) bendra asignavimų suma ir jų paskirstymas ministerijoms, kitoms Lietuvos

Respublikos Vyriausybes įstaigoms, savarankiškiems departamentams, įmonėms bei įstai-goms ir apskritims, išskiriant socialines ir ekonomines programas. Asignavimai paskirstomi į paprastąsias, iš jų - darbo užmokesčiui, ir nepaprastąsias išlaidas. Kartu pateikiamas bendros valstybės biudžeto asignavimų sumos paskirstymas pagal funkcinę jų klasifikaciją;

3) kasos apyvartos lėšų suma.Seimo komitetai svarsto Valstybės biudžeto projektą ir rengia pasiūlymus bei

išvadas Seimui, kuris svarsto Valstybės biudžeto projektą atsižvelgdamas į Vyriausybės pranešimą, Seimo komitetų pasiūlymus bei išvadas ir papildomus pranešimus. Seimas Valstybės biudžetą patvirtino Lietuvos Respublikos įstatymu.

Vyriausybė Valstybės biudžeto vykdymą organizuoja per Finansų ministeriją ir jos įstaigas, kitas viešojo administravimo ir valdymo įstaigas bei įmones. Finansų ministerija rengia valstybės biudžeto įvykdymo apyskaitą ir nustatyta tvarka bei laiku teikia Vyriausybei. Si, apsvarsčiusi minėtą apyskaitą, pateikia patvirtinti Lietuvos Respublikos Seimui.

7.1 ESMINIAI BIUDŽETINĖS POLITIKOS BRUOŽAI. VALSTYBĖS BIUDŽETAS. VIETOS SAVIVALDYBIŲ BIUDŽETAS

Vietos savivaldybių biudžetaiČia sukaupiamos lėšos socialinėms ir ekonominėms bei kitoms vietinės

reikšmės programoms finansuoti ir vietos savivaldos įstaigoms išlaikyti. Kiekviena savivaldybė turi savarankišką biudžetą. Tokie biudžetai turi būti patvirtinti be deficito. Savivaldybių biudžetų pajamas sudaro:

1) mokestinės pajamos; 2) nemokestinės pajamos; 3) dotacijos.Biudžetų pajamų dalyje nurodoma savivaldybių pasiskolinta lėšų suma.

Valstybės biudžeto savivaldybių biudžetams skiriamos dotacijos dydis nustatomas vadovaujantis Lietuvos Respublikos savivaldybių biudžetų pajamų nustatymo metodikos įstatymu . Jį paskelbus (1997 07 02 Nr.VlII-385), pasikeitė anksčiau galiojusi Lietuvos vietos savivaldybių mokestinių pajamų sudėtis. Vietinių biudžetų mokestinių pajamų šaltiniai:

o fizinių asmenų mokestis, atskaičius privalomojo sveikatos draudimo fondui pagal Sveikatos draudimo įstatymą skirtas lėšas;

o žemės mokestis;o valstybines žemes Ir valstybinio fondo vandens telkinių

nuomos mokestis;o įmonių ir organizacijų nekilnojamojo turto mokestis;o žyminis mokestis, nustatytas Žyminio mokesčio įstatyme;o prekyviečių mokestis;o paveldimo ir dovanojamojo turto mokestis;o kitos įstatymų numatytos mokestines pajamos.

220

Savivaldybių mokestinių pajamų šaltiniams priskiriamus visus mokesčius Valstybinė mokesčių inspekcija tiesiogiai perveda į jų biudžetus, išskyrus fizinių asmenų pajamų ir žyminį mokestį.

Fizinių asmenų pajamų mokestis į savivaldybių biudžetus pervedamas, atlikus atskaitymus pagal atitinkamų metų Valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatyme pateiktus rodiklius: atskaitymų iš fizinių asmenų pajamų mokesčio į Privalomąjį sveikatos draudimo fondo biudžetą dydį procentais; kiekvienos savivaldybės biudžetui skiriamą fizinių asmenų pajamų mokesčio dalį procentais.

Prie savivaldybių biudžetų nemokestinių pajamų priskiriama: l)pajamos iš savivaldybės turto (nuosavybės); 2)baudos ir pajamos iš konfiskacijų.įstatymų nustatyta tvarka; 3)vietinės rinkliavos pagal Vietinių rinkliavų įstatymą; 4)savivaldybių biudžetinių įstaigų pajamos, gautos už teikiamas paslaugas; 5)kitos pajamos (pajamos už savivaldybių lėšų likučius einamosiose sąskaitose; pajamos už nustatyta tvarka išnuomotus ir parduotus ne žemės ūkio paskirties valstybinės žemės sklypus; kitos įstatymų nustatytos nemokestinės pajamos).

Savivaldybių biudžetų asignavimai skiriami: l)vietos savivaldos institucijų vykdomoms švietimo, kultūros, sveikatos

apsaugos, sporto ir gamtos apsaugos programoms bei socialinės apsaugos ir paramos pro-gramoms finansuoti;

2)savivaldybių ūkiui plėtoti ir reguliuoti; 3)vietos savivaldos institucijoms išlaikyti; 4)savivaldybės biudžeto kasos apyvartos lėšoms padidinti; 5)išlaidoms, patirtoms dėl važiavimo keleiviniu transportu lengvatų taikymo,

kompensuoti; 6)kitoms priemonėms pagal įstatymus ir savivaldybių tarybų sprendimus

įgyvendinti.Seimui arba Vyriausybei priėmus sprendimus, dėl kurių keičiasi savivaldybių

biudžetų pajamos arba išlaidos, daromi atitinkami tarpusavio atsiskaitymai tarp Valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų. Savivaldybių biudžetų projektus rengia savivaldybių vykdomosios institucijos, remdamosios Lietuvos Respublikos savivaldybių biudžetų pa-jamų nustatymo metodikos įstatymu , kitais įstatymais, valstybinės statistikos duomenimis, socialinėmis ir ekonominėmis programomis ir mokslinėmis bei techninėmis prognozėmis. Vietos savivaldos vykdomosios institucijos parengtus biudžetų projektus teikia savivaldybių taryboms, kurių komitetai svarsto savivaldybių biudžetų projektus ir rengia pasiūlymus bei išvadas.

Savivaldybių tarybos svarsto biudžetų projektus, atsižvelgdamos į vykdomųjų institucijų pranešimus ir komitetų pasiūlymus bei išvadas. Biudžetas tvirtinamas savivaldybės tarybos sprendimu. Jame nurodoma:

1) bendra pajamų suma ir jų paskirstymas pagal mokesčių (pajamų) rūšis; 2) bendra asignavimų suma ir jų paskirstymas vienarūšėms savivaldybės

įstaigoms ir įmonėms, išskiriant socialines ir ekonomines programas. Asignavimai paskirstomi į paprastąsias, iš jų - darbo užmokesčiui, ir nepaprastąsias išlaidas;

3) kasos apyvartos lėšų suma.Patvirtintus biudžetus savivaldybių merai informaciniams tikslams pateikia

Finansų ministerijai jos nustatyta tvarka. Biudžetų vykdymą organizuoja vietos savivaldos

221

vykdomosios institucijos per savo administracijos padalinius bei kitas savivaldybės įstaigas ir organizacijas.

Savivaldybės biudžeto lėšų naudojimą prižiūri savivaldybės kontrolierius. Mokesčių ir kitų biudžetinių įmokų apskaičiavimą bei sumokėjimą kontroliuoja Finansų ministerijos Valstybinė mokesčių inspekcija. Prireikus, savivaldybių biudžetų vykdymą, savivaldybių įstaigų bei įmonių ūkinę ir finansinę veiklą kontroliuoja valstybės kontrolierius.

Vietos savivaldos vykdomosios institucijos sudaro biudžetų įvykdymo apyskaitas ir jas teikia tvirtinti savivaldybių taryboms. Šios apyskaitos taip pat pateikiamos Finansų ministerijai jos nustatyta tvarka ir terminais.

7.2 FISKALINĖS DECENTRALIZACIJOS PROBLEMOS[8 – 301,302]

Kol kas Lietuvos savivaldybių mokestinių pajamų akumuliavimo sistema neužtikrina nei finansinio savarankiškumo, nei veiklos efektyvumo. Biudžeto planavimas pagal apskaičiuotą išlaidų apimtį remiasi iš seno susiklosčiusių išlaidų lygiu, o pajamų telkimo tvarka yra gana eklektiška. Galimų gauti pajamų sumas, priklausomai nuo apskaičiuotų išlaidų, projektuoja Finansų ministerija. Ji apskaičiuoja ir vadinamąsias "bazines" išlaidas, ir susidarančias galutines išlaidų sumas. Nustatydama savivaldybių biudžetų išlaidas, Finansų ministerija savivaldybes suskirsto pagal panašią infrastruktūrą ir funkcionavimo sąlygas į šešias grupes: 5 didieji miestai; miestai-kurortai; Alytaus, Marijampolės ir Visagino miestai bei trys rajonų grupės.

Taigi fiskalinės decentralizacijos laipsnis Lietuvoje, palyginti su kitomis šalimis, kol kas yra nedidelis. Dominuoja centrinių valdžios institucijų komandinio kišimosi į savivaldybių finansinę veiklą tendencijos. Savaime suprantama, jog būtina reformuoti dabartinę Lietuvos viešojo administravimo ir valdymo institucijų finansavimo sistemą ir įdiegti tokią tvarką, kad į jų biudžetus įplauktų kur kas daugiau pajamų, pa-laipsniui mažinant gyventojų ir verslo įmonių, mokesčių naštą.

Antrojoje XX amžiaus pusėje daugelyje pasaulio valstybių vyko institucinių pokyčių procesai, kurie sąlygojo naują teritorinį galių pasiskirstymą. Dėl to atsirado nauji subnacionaliniai valdymo lygiai, turintys renkamąsias institucijas, kurioms yra priskiriamos vykdomosios, o kartais ir įstatymų leidžiamosios galios (Jungtinė Karalystė, Ispanija, Italija, Prancūzija, Belgija. Portugalija regioninis valdymo lygmuo) arba sustiprintos vietos valdžios institucijos (Skandinavijos valstybės) [12; 36; 44]. Subnacionalinių valdymo lygių sukūrimas arba įgalinimas (galių padidinimas) vyko kartu su politinės bei fiskalinės decentralizacijos procesais, kurių tempai valstybėse skyrėsi.Santykių taip valdžios lygių kūrimas yra tebevykstantis ir nesibaigiantis procesas valstybėje. Institucinė, funkcinė, finansinė centrinio ir subnacionalinių valdžios lygių sąranga pasižymi nestabilia pusiausvyra. Ir nors Sis procesas yra besivystantis, jis nėra sklandus dėl jo sąveikos su ekonominėmis ir socialinėmis problemomis bei priklausantis nuo valdžios ir politinių partijų strategijų ir taktikos veiksmų.Fiskalinės decentralizacijos samprata ir svarba

Per pastaruosius du dešimtmečius pasaulis pasikeitė ekonomine bei politine prasme -pasaulinės demokratizacijos tendencijos, naujų ekonominių ir bendros valiutos sąjungų kūrimas, viešųjų finansų decentralizacija, atsiradusi dėl nepasitenkinimo centrinės

222

valdžios vykdoma fiskaline veikla, suaktyvino senas diskusijas apie fiskalinės decentralizacijos procesus, jų valdymą bei veiksmingumą.

Fiskalinės decentralizacijos sąvoka plačiai vartojama, tačiau dažnai skirtingiems žmonėms reiškia skirtingus dalykus. Fiskalinė decentralizacija asocijuojasi su dvejopu klausimų sprendimu valstybėje: viena vertinus, su platesnių klausimų kaip vertikalaus ir horizontalus balanso tarp valdžios lygmenų valstybėje siekimo, viena vertinus, su konkretesnių problemų, apimančių viešųjų išlaidų atlikimo, esant nepakankamam funkcijų, perduotų iš aukštesniojo valdžios lygio, finansavimui, aukštesnės valdžios nustatytų ekonominių ir (arba) politinių apribojimų finansinių resursų mobilizavimui, sprendimu. Sąvoka fiskalinė decentralizacija nėra lengvai apibrėžiama, kadangi ji apima didelę institucinių bei procedūrinių pertvarkymų įvairovę.

Decentralizacija valdžios ir atsakomybės už viešųjų funkcijų vykdymą perdavimas iš centrinės valdžios jai pavaldžiai valdžiai ar kvazincpriklausomoms valstybinėms organizacijoms ir (arba) privačiam sektoriui [33]. Decentralizacija yra įvairių viešosios politikos rūšių rinkinys, apimantis fiskalinius, politinius ir administracinius pokyčius, galintis iš esmės paveikti visus valstybės vystymosi aspektus. Ryšių tarp valdžios lygių Struktūra veikia platų spektrą procesų - nuo paslaugų tiekimo efektyvumo ir lygybės, socialinės apsaugos tinklo, skurdą mažinančių programų, iki finansų sektoriaus vystimosi ir makroekonominio stabilumo.

Pastaraisiais dešimtmečiais fiskalinė decentralizacija tapo ne tik retoriniu, bei praktiniu valstybių valdymo fenomenu. Pasaulyje nėra valstybės, kurios politinėje darbotvarkėje nebūtų įtraukti subnacionalinių valdžios lygių stiprinimo klausimų. Tarptautinių organizacijų atlikti tyrimai parodė, kad iš 75 besivystančių valstybių, kuriose kiekvienoje gyvena daugiau kaip po 5 milijonus gyventojų, visos, išskyrus 12, atlieka sprendimų priėmimo galių perdavimą subnacionaliniams valdžios lygiams. Šios tendencijos pastebimos netgi gana „centralizuotose" valstybėse, tokiose kaip

Jordanijos Karalystė, Marokas, buvusiose Sovietinės Sąjungos valstybėse. Didžiosios OECD valstybės (Australija, Kanada, JAV) per daugelį dešimtmečių sukūrė valstybės valdymo sistemą, kurioje skirtingiems valdžios lygiams yra suteikiamos sprendimų priėmimo galios. Europos valstybės (nors ir kiekviena savaip) įgyvendina Europos Vietos savivaldos chartiją bei joje reglamentuotą subsidiarumo principą. Buvusios sovietinės valstybės išgyvena pereinamąjį laikotarpį, kuris reiškia politinės, ekonominės ir administracinės decentralizacijos procesą.

Decentralizaciją išgyvenančiose valstybėse iškylantys klausimai, viena vertus, yra panašūs, kita vertus - gana skirtingi. Šie skirtumai atsiranda dėl nacionalinės ekonomikos, demografinės struktūros, institucinės sąrangos, tradicijų, geografinės padėties, prieigos prie naujų technologijų įvairovės. Tačiau valstybės panašėja nustatydamos bendras politikos kryptis, kurios sukuria pagrindines politikos priemones, o šios sklinda per pasaulį valstybėms perimant kitų valstybių praktiką. Atviros ekonomikos pagrindai lemia valstybių politikos panašumus. Teritoriniai junginiai negali apriboti prekių, paslaugų, kapitalo ir žmonių laisvo judėjimo, išeinančio už teritorijų ribų, sukurdami ekonominius barjerus: nustatydami apmokestinimo tarifus, kvotas, licencijuodami veiklą. Aukštas produkcijos ir gamybos faktorių mobilumo lygis veikia subnacionalinių valdžios lygių fiskalinės politikos charakteristikas.

Fiskalinės decentralizacijos plėtojimą, suteikiant subnacionaliniams valdžios lygiams didesnį savarankiškumą, lemia:

223

• Piniginės lėšos, kurias subnacionalinis valdymo lygis sukaupia ir gali naudoti savo funkcijoms įgyvendinti, sudaro materialinį subnacionalinių valdžios lygių valdymo pagrindą.

• Gyventojų renkama valdžia yra savarankiška tiek, kiek ji savarankiškai valdo ir tvarko savo finansus. Įstatymų leidyboje ir savivaldos teritorijoje fiskalinės decentralizacijos kriterijus yra renkamųjų subnacionalinio valdžios lygio valdymo institucijų finansinis savarankiškumas, kuris suprantamas kaip teisė sudaryti savo biudžetą, numatyti pajamų šaltinius, rinkti vietinius mokesčius, vykdyti kredito ir kitas finansines operacijas.

• Daugeliu atveju, administracinė centrinės valdžios kontrolė, taikoma subnacionaliniams valdžios lygiams, yra daugiau finansinio pobūdžio. Subnacionalinių valdžios lygių finansinius įgaliojimus reglamentuoja įstatymai, kurie apibrėžia vietinių mokesčių nustatymo ir rinkimo tvaiką.

• Finansinio pobūdžio sprendimai, veiksmingo jų įgyvendinimo paieškos visada darė ir daro konsoliduojantį poveikį gerinant subnacionalinio valdžios lygio institucijų vidaus santykius, aktyvinant ūkinę veiklą .

Decentralizacija - viena svarbiausių šių dienų valdymo sistemų reformų krypčių - gali būti laikoma būtina ne tik vietos savivaldos, bet ir pilietinės visuomenės vystymosi sąlyga. Valdymo permainos viešajame sektoriuje nėra tik tam tikrų pavienių, savitų reiškinių kombinacija. Šias permainas reikia vertinti kaip politinių problemų ir atsakų į jas sistemos kaitos elementą . Decentralizacija apima fiskalinius, politinius bei administracinius pokyčius ir gali iš esmės paveikti visus valstybės vystymosi aspektus. Ryšių tarp valdžios lygių struktūra veikia didelę procesų įvairovę - nuo paslaugų teikimo, socialinės apsaugos ir skurdo mažinimo, iki finansų sektoriaus vystymosi ir makroekonominio stabilumo. Decentralizacija sudaro prielaidas atkreipti dėmesį į skurdo, lyčių nelygybės, aplinkos apsaugos, sveikatos apsaugos, švietimo sistemų ir kitas problemas. Decentralizacija veikia valstybės teikiamų paslaugų kiekį bei kokybę ir yra piliečių įtraukimo į visuomeninį gyvenimą sąlyga .

Decentralizacija būdinga šalims, kurios:Pirma, jei valstybėje visuomenė yra kultūriniu, etniniu ar lingvistiniu požiūriu labai susiskaldžiusi, yra logiška regionams suteikti politinių, ekonominių sprendimų priėmimo laisvę.Antra, globalizacija sukuria rinkos sritis, kurios jau nebesutampa su valstybių teritorijų ribomis. Anksčiau, kai valstybių ekonomikos dažniausiai buvo gan uždaros, rinkų ribos buvo tiesiogiai susijusios su individų ir įmonių dauguma, t.y. buvo nacionalinės rinkos. Vykstant globalizacijai, tam tikros geografinės sritys valstybėse tapo ekonomiškai labiau susietos su kitų valstybių rinkomis nei su nacionaline rinka. Be to, globalizacija susilpnino ekonominius tarp tos pačios valstybės regionų ryšius ir sustiprino skirtingų valstybių regionų ryšius. Šis procesas padarė regionus mažiau ekonomiškai priklausomus nuo centrinės valdžios. Pavyzdžiui, Italijos Lombardijoje, Kanados Kvebeke. Ispanijos Baskų provincijoje valdymas tampa iš dalies panašus į nepriklausomos valstybės modelį.Trečia, kalbant ekonomistų žargonu, decentralizacija yra panaši į „aukštesnį gėrį", kuris tampa labiau trokštamu, kai padidėja pajamos. Kai valstybės tampa turtingesnės, jos gali norėti to dar daugiau. Jei ši prielaida yra teisinga, decentralizacija taps dar populiaresnė.Ketvirta, kai padidėja pajamos ir informacijos srautai, o kartu ir pajamų lygio skirtumai tarp regionų, turtingesni regionai supranta, kad per mokesčių sistemą ir išlaidų programas, kartais arba labai dažnai vyksta pajamų perskirstymas tarp turtingų ir vargingesnių

224

regionų. Tai veda prie turtingesnių regionų noro sumažinti centrinės valdžios ir padidinti subnacionalinių valdžios lygių vaidmenį. Šiaurinėje Italijoje šis fenomenas tapo varančiąja jėga, siekiant didesnės fiskalinės decentralizacijos.

Labai dažnai decentralizacijos poreikis didėja, kai piliečiai supranta, kad centrinės valdžios veikla neatitinka reikalavimų, yra neefektyvi, neteisinga. Politika, kuri koncentruojasi į viešąsias išlaidas sostinėje, gali piktinti kilus regionus. Išteklių turtingesni regionai gali piktintis centrinės valdžios politika pervesti iš jų pajamų perviršį mažiau turtingesniems regionams. Kiti regionai gali piktintis centrine valdžia, jausdami, kad ji skiria nepakankamai dėmesio ir išteklių. Decentralizacijos poreikį gali didinti aukštas korupcijos lygis ir neefektyvus valdymas.Apibendrinant fiskalinės decentralizacijos reformų atsiradimo priežastis, jas galima skirstyti-Ideologines: nepasitikėjimas arba pasitikėjimo centrine valdžia trūkumas; individualios ir vietinės atsakomybės ir autonomijos vertinimas; požiūrio prieš centralizuotas arba autoritarines valdymo formas raiška.-Politinės: autonomijos siekimas ir požiūrių bei poreikių atstovavimas; demokratizacijos procesai (politinio dalyvavimo augimas); per didelis centrinės valdžios apkrovimas reikalaujantis daug išlaidų arba politiškai sunkiai funkcionuojantis.-Ekonominės, kaip efektyvesnis ir veiksmingesnis viešųjų paslaugų teikimas ir infrastruktūros finansavimas: viešųjų paslaugų teikimo hierarchijos optimizavimas; viešųjų paslaugų tiekimas pagal vietinius poreikius ir sąlygas; infrastruktūros eksploatavimo patobulinimas; centrinės valdžios išvadavimas iš rutininių klausimų sprendimo, siekiant centrinės valdžios institucijų orientavimosi į politikos kūrimą; viešųjų paslaugų tiekimo kompetencijos didinimas tarp valdžios institucijų, viešojo ir privataus sektorių; orientavimasis į vartotoją.-Visuomeninės: ištekliai ir valdžios galios skirtos vietos prioritetų ir poreikių finansavimui; visoms jurisdikcijoms suteikiama galimybė priimti sprendimus.-Globalinės arba tarptautinės: kaip pasikeitę ekonominio vystymosi reikalavimai keliami vietos ir regioninei valdžiai: stiprėjantys globaliniai pokyčiai susiję su ekonominiu vystymu nacionaliniu ir subnacionaliniais lygiais; „lokalinių specifinių klausimų" svarba pritraukiant ir plėtojant verslą.

7.4 VALSTYBĖS SOCIALINIO DRAUDIMO FONDO BIUDŽETAS

Valstybinio socialinio draudimo fondo biudžeto pajamos akumuliuojamos iš draudėjų įmokų, apdraustųjų įmokų, individualių (personalinių) įmonių, savininkų (bendrasavininkių), kitų LR Vyriausybės nustatyta tvarka jiems prilygintų savarankiškai dirbančių asmenų ir ūkininkų įmokų, Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos veiklos pajamų ir asignavimų iš LR valstybės biudžeto. Valstybinio socialinio draudimo fondo biudžeto išlaidas sudaro pensijų, ligos ir motinystės (tėvystės), draudimo nuo nedarbo, sveikatos draudimo išmokos ir Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos veiklos išlaidos.

225

7.5 PRIVALOMOJO SVEIKATOS DRAUDIMO FONDO BIUDŽETAS

Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto pajamos aprėpia įmonių, įstaigų ir organizacijų privalomojo sveikatos draudimo įmokas už asmenis, gaunančius atlyginimą už darbą; įmonių įstaigų atskaitymus iš fizinių asmenų pajamų mokesčio; ūkininkų įmokas už save ir pilnamečius šeimos narius, dirbančius ūkyje; asmenų, nepriklausančių apdraustiesiems, įmokas; Lietuvos valstybės biudžeto įmokas ir asig-navimus; institucijų, vykdančių privalomąjį sveikatos draudimą, veiklos pajamas.Visi viešojo (valstybinio) administravimo ir valdymo institucijų sektoriaus biudžetai sudaromi vieneriems metams - nuo sausio 1 d. iki gruodžio 31 d. įskaitytinai.

8. VIEŠOSIOS PROGRAMOS, PROJEKTAI, STRATEGIJOS[8- 61-65; 9 – 215---239; 2 – 178-196 ]

Rengiant ir grindžiant įvairioms visuomeninėms gyvenimo sritims suformuotas strategijas svarbu apibrėžti svarbiausias praktines nuostatas strategijoms realizuoti. Viešojo sektoriaus strategijoms įgyvendinti pasitelkiamos viešosios programos. Viešosios programos yra viešojo valdymo struktūros šerdis ir savo dedamosiomis atitinka strateginio valdymo koncepciją. Jomis realizuojamos viešojo valdymo politikos kryptys, tenkinami tam tikri specifiniai socialiniai bei ekonominiai visuomenės poreikiai. Viešoji programa - tai dokumentas, kuriame fiksuojama procedūrinių ir taisyklių visuma, kuriame nustatyti tikslai, uždaviniai, jų įgyvendinimo vertinimo kriterijai, priemonės, numatytos lėšos ir laukiamas šios programos poveikis visuomenei.

Viešoji programa sukuriama tam, kad patenkintų tam tikrus specifinius socialinius bei ekonominius visuomenės poreikius (viešieji sprendimai dažniausiai priimami sveikatos apsaugos, transporto, švietimo, aplinkosaugos, socialinės politikos, apsirūpinimo būstais, ekonominės politikos, urbanistikos srityse). 4 paveiksle pateikta hipotetine viešojo valdymo struktūros schema ir viešųjų programų vieta joje.

Bet kokios viešosios programos ištakos - tam tikros problemos pripažinimas. Kas laikoma problema ir kaip ji apibrėžiama, priklauso nuo būdo, kuriuo viešosios politikos formuotojai siekia pateikti tam tikrą reiškinį ar įvykį. Galima sutarti dėl reiškinio, bet nesutarti dėl problemos, kurią jis kelia, tad ir dėl veiksmų, kurių turi būti imamasi. Pirmieji socialinių problemų analitikai gana naiviai manė, kad „faktai kalba patys už save". Tačiau faktai niekada nekalba už save; jiems reikia interpretavimo. Problema turi būti apibrėžiama, struktūrizuojama, lokalizuojama tam tikrose ribose ir įvardijama. Ir net problemos pripažinimas dar nereiškia, kad ji tampa problema ir bus sprendžiama. Visuomeninių problemų išskirtinis bruožas yra jų kompleksiškumas, neapibrėžtumas, menkas struktūrizavimas, jos nėra aiškiai demarkuotos: neaišku, kur prasideda viena problema ir kur baigiasi kita. Jos susipina, sutampa ir konfliktuoja tarpusavyje .

226

Viešojo valdymo struktūra

PROBLEMA

PROBLEMOS TIKSLAI

PROGRAMOS

ALTERNATYVOS

VERTINIMAS

VEIKSMAI

SOCIALINIAI EKONOMINIAI VEIKSNIAI

GRĮŽ TAMASIS RY ŠYS

REZULTATYVUMAS

EFEKTYVUMAS

VISUOMENĖ

POLITINĖ

SISTEMA

TEISĖS IR ADMINISTRACINĖ SISTEMA

RINKOS EKONOMIKOS SISTEMA

227

Suinteresuotųjų grupių spaudimas daro esminį poveikį visuomeninėms problemoms konstruoti, aktualizuoti bei sprendimo priėmimo paieškos būdui pasirinkti. Politinių jėgų daromas spaudimas reiškiasi politinių partijų pageidaujama valdymo struktūra bei stiliumi. Anot J.Kingdon (1984), „privataus kapitalo grupės investuoja į įvairius išteklius ir tikisi būsimos grąžos iš tos politikos, kuriai teikia pirmumą" .

Viešosios programos sukuriamos tam, kad įgyvendintų nacionalines strategijas, patenkintų tam tiknis specifinius socialinius bei ekonominius visuomenės poreikius. Viešąsias programas formuoja viešojo sektoriaus organizacijos, kurios nustato programos tikslus, susijusius su visuomeniniais poreikiais, uždavinius, apsirūpina ištekliais (personalu, pastatais, finansiniais ištekliais), su kuriais vykdoma veikla, skirta tiems tikslams pasiekti, ir numato programos poveikį visuomenei. Organizacijos programos tikslai turi nusakyti rezultatą, kurį norima pasiekti per tam tikrą laikotarpį. Tikslai turi atitikti aplinkos ir išteklių analizės išvadas, t.y. turi būti formuluojami atsižvelgiant į atitinkamus poreikius, sąlygas ir galimybes .

Organizacijos programų tikslai turi derintis su ilgalaikiais valstybės strateginiais tikslais, numatytais įvairių sričių planavimo dokumentuose: atitinkamos ūkio šakos (sektoriaus) strategijose, Valstybės ilgalaikės raidos strategijoje. Vyriausybės programoje. įvairių sektorių kryptyse ir kt. Programos tikslas taip pat turi atspindėti los visuomenės dalies poreikius, kuriai programa bus skirta. Kiekvienas programos tikslas turi tureli bent vieną uždavinį. Uždavinys turi būti realiai pasiekiamas, užsibrėžtas ir kiekybiškai išreikštas rezultatas, kurį galima įvertinti fiksuotais vertinimo kriterijais. Uždaviniui pasiekti nustatoma priemonių visuma. Priemonė turi būti efektyviausias ir racionaliausias būdas, kaip pasiekti norimą rezultatą, naudojant turimus arba planuojamus gauti išteklius. Ji turi būti suprantama, teisėta ir praktiškai įgyvendinama. Rezultatai yra lai. ką institucija pateikia išoriniam pasauliui. Rezultatai vėliau sąveikauja su aplinka (ypač su individais arba jų grupėmis, kuriems ji skirta).

Rezultatų vertinimas yra neatsiejama programų realizavimo dalis, programų uždavinių ir veiklos įgyvendinimo indikatorius. Mokslinėje literatūroje skiriami šie pagrindiniai programų vertinimo kriterijai programų efektyvumas ir veiksmingumas. Vertinimo procese daugiausia dėmesio skiriama programų efektyvumui įvertinti, atskleisti, kiek viena ar kita programa įgyvendino iškeltus tikslus. Veiklos efektyvumo sąvoka viešųjų programų vertinime ėmė vyrauti nuo aštuntojo dešimtmečio pabaigos, kai dėl didėjančio spaudimo viešiesiems finansams atsirado būtinybė didinti efektyvumą. Efektyvumui įvertinti dažniausiai pasitelkiamos tokios metodikos kaip naudos (sąnaudų) analizė bei rezultatyvumo rodiklių naudojimas. Naudos (sąnaudų) modeliais naudojasi beveik visos valstybės. Šio modelio patrauklumas nesunkiai paaiškinamas: jis, kaip atrodo, siūlo neutralią metodiką, padedančią nustatyti tam tikro tikslo naudą ir kaštus, teikia „objektyvų" padėties įvertinimą. Tačiau įvairių viešojo sektoriaus komponentų įkainojimas nėra paprastas dalykas. Modelis galbūt tinka kontekste, kur kaštai ir nauda yra labiau „objektyvūs", pavyzdžiui, gamykloje, kuri siekia didžiausio pelno mažindama savo produkto gamybos kaštus. Tačiau svarstant sveikatos ar švarios aplinkos vcrlės klausimą tenka susidurti su visiškai kitokia naudos ir sąnaudų analizės atmaina. ..Gerovės ekonomikos" prielaidos gali būti nepritaikomos tam tikriems politiniams sprendimams: „geros sveikatos", „triukšmo" ar „mirtingumo" kaštų ir naudos kartais neįmanoma apskaičiuoti ir pasverti .

228

Programų veiksmingumui įvertinti naudojamos poveikio aplinkai vertinimo metodikos. Vertinimas programos poveikis tiek socialinei, tiek gamtinei aplinkai. Pagrindiniai programų poveikio vertinimo aspektai yra šie :

• poveikis atitinkamai sričiai (įvertinamas poveikis konkrečiai sričiai, kuriai buvo taikyta programa);• poveikis socialinei aplinkai (įvertinamas poveikis įvairioms socialinėms grupėms ir socialiniams santykiams);• poveikis viešojo administravimo sistemai (įvertinamas poveikis viešojo administravimo sistemai, valstybės institucijų ir įstaigų ištekliams);• poveikis aplinkai (įvertinamas galimas poveikis gamtinei aplinkai).Viena svarbiausių poveikio vertinimo sąlygų yra aiškiai išskirti visuomenės

grupes, kurioms buvo taikyta programa. Tik identifikavus šias grupes, galima siekti išsiaiškinti programos poveikį jų nariams. Programos poveikio tikslinėms grupėms vertinti rekomenduojama pasirinkti socialinio eksperimento, apklausos, piliečių nuomonės tyrimo metodus, [vertinti programos poveikį įvairioms grupėms nėra lengva sunku rasti formalizuotus bei objektyvius rodiklius ir kriterijus poveikiui išmatuoti, taip pat sudėtinga kiekybiškai išreikšti efektą, kurį pajuto visuomenė, realizavus vieną ar kitą viešąją programą.

Viešosioms programoms vertinti reikėtų naudoti ir kiekybinius, ir kokybinius tyrimo metodus. Šalia ekonominių skaičiavimų ir finansinio audito, siekiant giliau ir plačiau suprasti programų rezultatų įvairiapusiškumą reikėtų pasitelkti ir tokius metodus kaip dokumentų analizė, turinio analizė, stebėjimas, interviu metodas, ekspertizės.Programinis finansavimas - būtina programinio valdymo sąlyga

Dauguma valstybių šiandien nebėra tokios turtingos ir jų socialinės ekonominės raidos kontekstas nėra palankus biudžeto plėtrai. Iš visų valstybės finansavimo alternatyvų žinomiausias yra programinis finansavimas, arba PPBS (Planavimo, programavimo ir biudžeto sudarymo sistema) - taip ji buvo vadinama JAV Antrojo pasaulinio karo metais. Tokj finansavimo principą perėmė ir kai kurios kitos valstybės - programinis finansavimas tapo viena iš biudžeto reformų Kanadoje bei Prancūzijoje. Jungtinių Tautų Organizacija priėmė programų finansavimo idėją kaip tinkamiausią būdą trečiojo pasaulio šalims valdyti savo menkus ekonominius išteklius ir susieti valstybės finansini planą su bendrosios plėtros tikslais [20 p.34IĮ. Naudojant PPBS yra siekiama nustatyti aiškius finansinio planavimo tikslus, rezultatus ir vertybes, sukurti analizės ir vertinimo sistemą kuri leistų apskaičiuoti tam tikros programos naudą ir sąnaudas keleriems metams. Kartu siekiama sisteminio racionalumo, kuris leistų analizuoti jeigos ir išeigos, veiksmų ir padarinių santykį. Biudžeto lėšos skiriamos ne asignavimų valdytojams, o jų vykdomoms programoms. PPBS variantas, iškeltas vieno garsiausių šio modelio šalininkų Ch.Schultzc kėlė tokiusreikalavimus:

• išsiaiškinti kiekvienos valstybinės veiklos srities tikslus uždavinius;• atlikti alternatyvų analize ir rasti efektyviausius, mažiausius kaštus implikuojančius programinių tikslų įgyvendinimo kelius;• agentūras priversti savo programas traktuoti kaip bendresnio tikslo priemones;• programas padaryti atviras alternatyvių efektyvesnių ar veiksmingesnių programų konkurencijai išmatuoti.

229

Planavimo, programavimo ir biudžeto sudarymo sistema

Ciklinis modelio pobūdis kildintinas iš klasikinių racionalistinių koncepcijų, kur pradedama nuo tikslų, uždavinių, poreikių bei problemų apibrėžimo fazių ir baigiama priežiūros, peržiūros ir grįžtamojo ryšio fazėmis.

Programinis finansavimas sugrįžo į biudžetinį procesą su NVV metodikos atėjimu į viešąjį sektorių. PPBS pabrėžia būtinybę valdžios sprendimų įeigą lyginti su jų išeiga ir rezultatais, priešingai vyravusiam požiūriui, kai dėmesys pirmiausiai kreipiamas į tai, kam ir kaip turi būti leidžiami pinigai, o nc į lai. ką tokios išlaidos duos. Pagrindinis PPBS skirtumas, palyginti su inkremenlinj pobūdį turinčiais valstybės finansavimo metodais, yra tas, kad biudžeto lėšos skiriamos nc asignavimų valdytojams, o jų vykdomoms programoms. Programinis finansavimas iš esmės grindžiamas sistemine politikos ir vadybos samprata. Priešingai negu įprastas didėjančio biudžeto arba planinis finansavimo principas, programinis finansavimas suponuoja nuostatą, kad visos programos yra tarpusavyje susijusios, ir gali būti daug būdų, kaip pasiekti tuos pačius tikslus. PPBS bando išsiaiškinti vyriausybės tikslus ir surasti būdus šiems tikslams įgyvendinti. Programinis finansavimas, siekiantis rasti optimalius biudžetinių problemų sprendimus, labai priklauso nuo informacijos ir politikos analizės. Visi veikėjai turi nustatyti ir alternatyvius veikimo būdus bei jų finansines išlaidas ir pagrįstų konkrečios programos pasirinkimo kriterijus.

POREIKIAI

GRĮŽTAMAS RYŠYS

PROGRAMOS VERTINIMAS

ALTERNATYVIŲ UŽDAVINIŲ SPRENDIMŲ BŪDŲ ĮVERTNIMAS

TIKSLAI IR UŽDAVINIAI

ĮGYVENDINIMASALTERNATYVŲ NAUDOS IR SĄNAUDŲ ĮVERINIMAS

230

Programinis finansavimas labiau tinka daugiau centralizuotoms, homogeniškoms valstybėms, kuriose elitas vaidina nemažą vaidmenį. Ši sistema beveik neišvengiamai daro centralizuojantį poveikį, nes ją taikant, reikia labai aukštu lygiu nustatyti programų tikslus, o centrinė vyriausybė turi vadovauti programinių sprendimų įgyvendinimui. Taigi programų finansavimo politika nėra labai patogi tokiose šalyse kaip JAV, nes jų politinė sistema yra labiau decentralizuota, o uždaviniai nustatinėjami palyginti savarankiškose administracinėse įstaigose, o tokiose labiau centralizuotose valstybėse kaip Prancūzija ar Švedija PPBS sistema gali būti labiau tinkama .

Strateginio valdymo modelio viešosiose organizacijose paieška.Strateginis valdymas kaip praktinė veikla itin paplito didelėse verslo kompanijose XX a. septintajame dešimtmetyje. Viešojo sektoriaus organizacijose strateginio valdymo koncepcija pradėta taikyti kiek vėliau, aštuntojo dešimtmečio pabaigoje, tokiose šalyse, kaip JAV, Naujoji Zelandija, Australija, Jungtinės Karalystės, Kanada, Prancūzija. Tai lėmė viešosios politikos priemonių įvairiose srityse žlugimas, todėl tokios idėjos kaip klientų aptarnavimo kokybė, kontraktų sudarymas (angį. conlracling), atlikto darbo įvertinimas, konkurencija, darbo efektyvumas, pradėtos vartoti viešojo administravimo terminologijoje.

Vykstant spaudimui tiek iš apačios (piliečių spaudimas), tiek iš viršaus (politinių jėgų spaudimas), atsirado poreikis pertvarkyti biurokratines agentūras, naujai apibūdinti viešųjų organizacijų misiją, supaprastinti veiklos procesus ir decentralizuoti sprendimų priėmimą. Visa tai realizuoti buvo galima pasitelkus strateginio valdymo koncepciją, o tiksliau „pasiskolinus" ir pritaikius valdymo mechanizmus iš privataus sektoriaus organizacijų.

Naujos viešųjų organizacijų valdymo paradigmos formavimuisi turėjo įtakos tokie veiksniai: socialinė ir vertybinė dinamika, probleminių sričių sudėtingumas ir susipynimas, hierarchinės valdymo sistemos transformacijos, valdymo ckonomizavimo ir kontraktizavimo tendencijos, žinojimo fangl. knowing) ir mokymosi aplinkų organizacijose kūrimo vaidmuo.

Viešosios organizacijos yra sudėtingos institucijos, veikiančios itin neramioje aplinkoje. Iš jų yra reikalaujama iš anksto numatyti visuomenės poreikius, identifikuoti bei reaguoti į sudėtingas demografines, socialines, ekonomines ir aplinkos problemas. į besikeičiančius vartotojų poreikius, piliečių pageidavimus, efektyviai ir taupiai naudoti išteklius ir atlikti visa tai nuolat prižiūrint dėmesingai ir kritiškai visuomenės akiai.

8.1 VIEŠUJŲ PROGRAMŲ RŪŠYS IR JŲ RENGIMO FORMOS

Viešojo administravimo sudedamųjų dalių: viešosios politikos, viešųjų administratorių darbas nėra šiandien organizuojamas vien pagal programas – tik iš dalies. galima išskirti kelias viešųjų programų rūšis:

1. pagal viešojo administravimo struktūrą: •politinių partijų, sąjungų programos; •seimo priimtos nacionalinės programos; •vyriausybės programos; •savivaldybių programos;

231

2. pagal programų tikslus: •ilgalaikės, strateginės; •trumpalaikės, einamosios;

3. pagal sprendžiamų problemų apimtis ir tvarką: •nacionalinės; •šakinės; •lokalinės. Nuo problemos suformulavimo iki sprendimų priėmimo paruošiant programas dalyvauja visų (ar iš dalies) viešojo administravimo struktūrų, organizacijų nariai. dalyvavimas priklauso nuo funkcijų, priklausomybės, atstovavimo, interesų. Projektų rengimą lemia poreikis ir suinteresuotumas išspręsti a įgyvendinti idėją. stojant į europos sąjungą projektų rengimo klausimas tapo ypač aktualus, norint gauti lėšų ekonominiams, ekologiniams, visuomeniniams sprendimams įgyvendinti. Šiandien lietuvoje nėra pakankamai reglamentuotas ir viešųjų finansų projektavimas pagal programas. idealų biudžetą būtų galima paruošti ir įgyvendinti turint ilgalaikes strategines programas visose valstybės vystymosi, viešojo gyvenimo ir administravimo srityse. savivalda šiuo klausimu dar mažiau padariusi žingsnių. dėl tokių valstybės perspektyvos programų turėtų sutarti lietuvos politinės organizacijos. Viešųjų programų rengimo formos gali būti įvairios:

1.užsakomosios; 2.privalomosios; 3.iniciatyvinės (interesų grupių); 4.nurodomosios.

Galima ir kita klasifikacija – pagal programų pobūdį:1.biudžeto formavimo programos; 2.fondams gauti paruoštos programos; 3.visuomenės interesams spręsti programos.

8.2 VIEŠŲJŲ PROGRAMŲ IR PROJEKTŲ VERINIMAS

Programų ir projektų vertinimas kaip politinės analizės procedūra yra neatsiejama programų realizavimo dalis, programų uždavinių ir veiklos juos įgyvendinant indikatorius. Pereinant prie programinio valdymo ir biudžeto, didėja politinių sprendimų įgyvendinimo per viešąsias programas ir projektus galimybės, auga reikalavimai šios srities specialistams - ekspertams, todėl vertinimo metodologijų tyrinėjimai gali prisidėti prie sėkmingesnio sprendimų formulavimo ir jų įgyvendinimo viešajame sektoriuje.Integruojantis Europos politiniams ir ekonominiams procesams vyksta greiti pokyčiai ir organizacijų veikloje, iš naujo įvertinami tikslai ir veiklos metodai, visas politinių problemų sprendimo galimybių kompleksas, reikalaujantis lankstumo, įvairių metodų, procedūrų, projektų ir programų, stiprėja politikos analizės procedūrų, programų vertinimo kaip vadybos, administravimo analizės metodų reikšmė. Politikos analizė paprastai yra daugiau orientuota į ateities politinius sprendimus. Programų vertinimas daugiau orientuotas į praeities veiklą, programų ir projektų vertinimą. Politikos analizės procedūras

232

ir programų vertinimą sieja bendra perspektyva, kad valdymo problemos ir užduotys gali būti sprendžiamos, remiantis kiekybinėmis dimensijomis, matematiniais metodais, operatyviniais tyrimais.

Programų ir projektų vertinimas politikos analizės metodologijojePolitikos analizės reikšmė dažniausiai suprantama tiesiogiai, t.y. kiek ji

naudinga politikos teorijai ir praktikai. Politikos analizės metodologiją galima suprasti kaip tam tikrą standartų, taisyklių, procedūrų visumą, reikalingą politinių žinių kūrimui, politikos proceso kritiškam vertinimui. Metodologija yra tam tikra intelektualinė ir praktinė veikla, kurią J. Dewey vadina tyrimo logika, arba žmonių supratimas, sugebėjimas spręsti teorijos ir praktikos problemas [6; 2]. Politikos analizės metodologija remiasi įvairių socialinių, humanitarinių mokslų integracijos galimybėmis. Politikos analizę galima suprasti kaip daugelio žingsnių procesą, kuriame reikia išskirti problemą, šios problemos elementus, įvertinti esamas alternatyvas pagal tam tikrus kriterijus, parengti rekomendacijas bei įgyvendinti pasirinktą alternatyvą. Politikos analizę galima233įvertinti kaip deskriplyvinę, t.y. besiremiančią tradiciniais mokslais, ieškančią žinių, atsakymų, fiksuojančių ir aprašančių tyrimo procesą ir rezultatus. Politikos analizė yra ir normatyvinė, nes viešosios politikos analizės tikslas taip pat yra tam tikrų žinių apie viešosios politikos vertybes kūrimas ir kritika, prioritetų iškėlimas, gautų rezultatų ir žinių sintezė.

Politikos analizę traktuojant kaip tyrimo procesą, svarbu suvokti tyrimo metodologiją, kurią, kaip jau minėta, sudaro standartai, taisyklės ir procedūros. Standartai ir taisyklės nėra prioritetiniai procedūrų atžvilgiu ir lemia procedūrų atrankos proceso. Atvirkščiai, procedūros dažniau apsprendžia politikos standartus ir taisykles, rengiant informaciją apie politikos problemas, politikos veiksmus, politikos ateitį bei išvadas.Politikos analizės metodologijoje dažniausiai vartojamos penkios svarbiausios procedūrų rūšys, kurios yra bendros, sprendžiant daugelį problemų: apibūdinimas, numatymas, nurodymas, aprašymas, vertinimas. Šios procedūros politikos analizėje turi specialius pavadinimus - problemų struktūrizavimas, prognozavimas, rekomendavimas, monitoringas, vertinimas ir atlieka svarbų metodologinį vaidmenį veiklos analizėje.Visos minėtos procedūros yra labai svarbios, tačiau nagrinėjamuoju aspektu svarbiausias jų vertinimas, padedantis sukurti tam tikrą vertybių skalę, kuria remiantis galima vertinti politikos procesą ir pasiektus rezultatus. Vertinimo procedūra turi keletą funkcijų - suteikti objektyvią informaciją, išaiškinti ir pateikti kritišką požiūrį į vertybes, padėti kitoms politikos analizės procedūroms, visų pirma politinių problemų struktūrizavimui, politikos veiksmų rekomendavimui. Politikos analizėje pagrindiniai vertinimo kriterijai privalo būti šie : efektyvumas, atitikimas, lygybė, atsakomybė, tinkamumas.

Terminas vertinimas turi nemažą giminingų reikšmių, kurios siekia vienaip ar kitaip nustatyti politikos programų rezultatų tinkamumo, vertės skalę, reitinguoti politikos sprendimus bei jų rezultatyvumą, politinės veiklos išvadas, administravimo procesų, veiklos modelių ir procedūrų, taikomų jiems įgyvendinti, efektyvumą.Esminis vertinimo procedūros viešojo sektoriaus veiklos analizėje bruožas yra veiklos vertybinio pobūdžio įvertinimas, kitaip tariant, šiuo atveju labiau domina ne patys veiklos faktai ar procedūros, bet proceso vertybinės dimensijos, jų nustatymo metodologiniai ypatumai.

Suprantant bendrą viešojo sektoriaus veiklos analizės procedūrų kontekstą, naudojamų procedūrų (monitoringo, problemų struktūrizavimo, rekomendavimo,

233

programavimo) reikšmę minėto konteksto vietai analizės metodologijoje, visgi tikslinga išskirti specifines vertinimo metodologijos charakteristikas:

1. Orientacija į vertės rodiklius. Skirtingai negu kiti analizės procedūriniai elementai, vertinimas siekia išskirti sprendimų parengimo bei politikos įgyvendinimo programą ir projektų lygmenį.2. Tikslų, rezultatų ir vertės sąveika bei tarpusavio priklausomybė. Vertinant nustatomi institucinės funkcijos veiklos rezultatai, apibūdinami faktai, vertė, veiklos socialinė orientacija, įvertinami organizacijos tikslai ir uždaviniai, organizacinė kultūra, filosofija bei organizacijos strategija. Siekiant įvertinti programų veiklą, rezultatus individų grupėms, apskritai visuomenei, dažnai būtina įvertinti ne tik rezultatus, bet atlikti veiklos monitoringą, tuo išplečiant vertinimo metodologines galimybes.3. Orientacija į praeities ir dabarties procesus. Vertinimo metodologijos daugiau orientuotos į viešojo sektoriaus esamos ir buvusios veiklos, programų projektų rezultatyvumo nustatymą ir rečiau į prognozuojamų, t.y. ateities uždavinių, vertinimą (rengiant strateginių uždavinių ir tikslų nustatymą ir jų vertinimą).4. Vertybių hierarchiniai skirtumai. Nustatant vertę, vertės dimensijas, dažniausiai atliekamas vertės lygio nustatymas, reitingavimas, o tai atspindi sąlyginį nepriklausomumą nuo tikslų ir uždavinių formulavimo, jų kokybinių dimensijų.Vertinimui būdingi du tarpusavyje susiję aspektai: įvairių metodų naudojimas

siekiant atlikti politikos projektų ir programų monitoringą; vertybių skalės pritaikymas, siekiant apibrėžti politinių programų ir projektų suteiktų paslaugų vertę individams, visuomenės grupėms bei visuomenei apskritai. Kartu pažymėtina, kad, vertinant viešąsias programas ir projektus, analizuojant politiką, vertinimo priemonės ir būdai, dažnai įvardijami kaip vertinimo procedūros, ne visada atitinka vertinimo metodologijų kriterijus, nes dažnai jos skirtos ir susietos su gamybos, dizaino reikalavimais ir rečiau su veiklos procedūrų vertinimu. Teoretikai išskiria keletą vertinimo rūšių:1. Pseudovertinimas - tai vertinimo metodologijos rūšis, naudojanti aprašomuosius metodus, rengiant informaciją apie politikos rezultatus ir nesiejant vertybių ar vertės su individais, jų grupėmis ar su visuomene apskritai. Esminė prielaida pseudovertinime - vertės ar vertybių santykinis aiškumas ir nekontroversiškumas. Analitikams šiuo atveju rekomenduojama pasirinkti įvairius eksperimentinio dizaino, anketavimo, tikimybinius, statistinius metodus, siekiant paaiškinti politikos, veiklos procesų ir rezultatų įvairiapusiškumą. Įvairios pseudovertinimo rūšys plačiai pasitelkia socialinį eksperimentą, socialinių sistemų apskaitą, socialinį auditą, tyrimų ir praktikos sintezę, grafikus, indeksavimą, laiko - eilės, regresijų analizę ir kt.2. Formalus vertinimas. Naudoja aprašomuosius metodus, siekiant parengti tinkamą informaciją apie politikos išvadas, bet vertinamos tokios išvados ir rezultatai, kurie, remiantis projektų ir programų užduotimis, buvo formaliai paskelbti politikos rengėjų ir projektų bei programų administratorių. Esminė prielaida šiuo atveju yra formalūs tikslai ir uždaviniai, traktuojami kaip tinkamas mastas ir priemonė politikos projektų ir programų vertei ir vertybėms nustatyti. Formalaus vertinimo procese tinka tie patys metodai kaip ir pseudovertinime, tačiau formalaus vertinimo procese papildomai pasitelkiami įstatymai, programiniai dokumentai, interviu metodas, identifikuojant ir specifikuojant formalius

234

tikslus ir uždavinius. Kaip vertinimo kriterijai dažniausiai naudojamos efektyvumą ir produktyvumą apibūdinančios kriterijų rūšys.Vienas dažniausių formalaus vertinimo tipų yra vadinamasis sumuojantis vertinimas, apimantis pastangas atlikti tam tikrą gerai parengtų projektų ir programų įgyvendinimo etapų vertinimą.Kitoks negu sumuojantis yra formuojantis vertinimo tipas, skirtas galutiniam monitoringui atlikti, jau įgyvendinus formalius programų tikslus ir uždavinius. Tačiau nėra labai ryškus skirtumas tarp formuojančio ir sumuojančio vertinimo; skiriasi laiku, per kurį atliekamas politikos programų ir projektų monitoringas.Viešajame sektoriuje vartojamas sumuojantis vertinimas dažniau gali būti įvardijamas kaip eksperimentinis, arba retrospektyvinis, vertinimas, o formuojantis vertinimas dažniau suprantamas kaip išvystymo vertinimas, arba retrospektyvinis veiklos procesų vertinimas.3. Sprendiminis teorinis vertinimas. Si vertinimo rūšis naudoja aprašomuosius metodus, siekiant parengti tinkamą informaciją apie viešojo sektoriaus veiklos rezultatus, kurie vertinami įvairių suinteresuotųjų. Sprendiminis teorinis vertinimas ir anksčiau minėtų rūšių (pseudo ir formalaus) vertinimai skiriasi tuo, kad šiuo atveju siekiama išryškinti paslėptus suinteresuotųjų tikslus ir uždavinius. Tai reiškia, kad formaliai paskelbti organizacijų tikslai gali būti tik kaip vienas iš šaltinių, vertinant institucijų veiklą. Sprendiminio teorinio vertinimo metu generuojama gana daug informacijos, kuri dažnai ne visai panaudojama rengiant ir įgyvendinat programas ir projektus. Sprendi-miniame teoriniame vertinime naudojamos įvairios analizės formos ir metodai: programų specifikavimas, informacijos apie projektus ir programas rinkimas, politikos programų modeliavimas, grįžtamojo ryšio tarp vertinimo bazių užtikrinimas, suinteresuotųjų identifikavimas, tinkamų problemų sprendimų bei jų rezultatų išskyrimas, vertininiui naudojamų priemonių rcilingavimas, smegenų šturmas, vartotojų apžvalga, argumentų analizė, Dclfi metodas ir kt.

8.3. VERTINIMO PROCEDŪROS - KRITERIJAI, METODAI

Programų vertinimo procedūrų sėkmę nemaža dalimi lemia detalus politikos, ar programų tikslų ir uždavinių formulavimas. Vertinimo kriterijai gali būti parengiami bendrai arba kiekvienos programos tikslų, užduočių įgyvendinimo vertinimui. Kriterijai dažniausiai priklauso nuo problemos struktūros, tikslų, šalutinių programų poveikio, tačiau, analizuojant rezultatus, vertinimo kriterijų vaidmuo yra pirmaeilis.

Šios problemos tyrinėtojai ne kartą yra skirstę programų vertinimo kriterijus į kategorijas, lygius . Dažniausiai vartojamos keturios kriterijų rūšys: techninio įgyvendinimo, politinės paramos, ekonominių ir finansinių galimybių bei administracinio veiksmingumo. Natūralu, kad šios kategorijos apima daugybę vertinimo aspektų, kadangi, bet kuriai politikos ar viešųjų programų problemai politikos analitikai, programų vertintojai siekia parengti tinkamus vertinimo kriterijus.

Techninio įgyvendinimo kriterijai leidžia spręsti, kaip vykdoma viešoji politika, viešosios programos tikslai. Esminė vertinimo analizė gilinasi į techninius mechanikos, inžinerijos, fizikos, informatikos sričių parametrus. Tačiau dažniausiai šie kriterijai yra kompleksinio vertinimo proceso dalys, nes, jeigu techniniai įgyvendinimo

235

kriterijai nepakankamai siejami su organizacijos, piliečių, interesų grupių elgsena, vargu ar lauktinas viešųjų programų efektas, poveikis.

Ekonominių ir finansinių galimybių kriterijai leidžia išmatuoti programų išlaidas, apskaičiuoti programose numatytų paslaugų kiekį ir kokybę. Paslaugos gali būti tiesioginės ir netiesioginės, trumpalaikės ir ilgalaikės, išmatuojamos arba ne. Jos gali tiesiogiai finansiškai veikti vartotojus pelno ar nuostolių, pajamų ar skolų forma. Viešosios programos gali turėti ekonominį poveikį tam tikrai geografinei erdvei ar arealui. Daugelis politikos rūšių ir viešųjų programų kartu turi ekonominį ir fiskalinį poveikį, kurio įvertinimas reikalauja gerai apgalvotų kriterijų.

Politinės paramos kriterijai vertina politikos ar programų išvadas, išreikštas kaip poveikį interesų grupėms, sprendimų rengėjams, piliečių sąjungoms, bendruomenės junginiams bei kitoms visuomenės struktūroms. Esminė problema šiuo atveju suprantama kaip alternatyvų atranka ir jų tinkamumas tam tikroms interesų grupėms. Vertinant alternatyvas, iškyla subjektyvumo pavojus, todėl vertintojai privalo gerai suvokti politikos analizės procesą, administravimo galimybes, procedūras, interesų grupių elgseną ir motyvacijas.

Administracinio veiksmingumo kriterijai leidžia pateikti rekomendacijas, kaip įgyvendinti viešąsias programas socialiniame ir administravimo kontekste. Šie kriterijai reikalingi, siekiant patikrinti vadovų, administratorių, personalo kompetenciją, profesionalumą, atskirų struktūrų įgyvendinamą politiką, programos koordinavimą, strateginį planavimą, organizacijos tikslus ir jos veiklos efektyvumą.

Ekspertų, atliekančių vertinimo procedūras, pradinė pozicija remiasi tarsi aksiomomis, kurios tam tikrame kompetencijos lygmenyje turėtų būti gerai suprantamos. Visuotinai suprantama ir pripažinta, kad aukštos mokslo technologijos, socialinių ir humanitarinių tyrimų lygis tiesiogiai veikia šalies infrastruktūrą, jos vystymąsi. Bendras valstybės piliečių kompetencijos lygis yra pagrindas šalies ekonominiam pajėgumui stiprinti, socialiniams uždaviniams spręsti, pilietinei visuomenei ir teisinei valstybei kurti, bendroms demokratinėms tendencijoms stiprinti bei kultūros raidai spartinti.

Politikos ir viešųjų programų vertinimas suprantamas kaip viešosios politikos išvadų analizė. Vertinant politikos veiksmus, programas, daugiausia dėmesio skiriama jų efektyvumui įvertinti, atskleisti, kiek viena ar kita programa įgyvendino iškeltus tikslus. Politikos, viešųjų programų vertinimas yra gana reliatyvus, tačiau vertinimo procedūros turi užtikrinti objektyvų, sisteminį, empirinį politikos, viešųjų programų, skirtų vienos ar kitos viešojo sektoriaus srities efektyvumui didinti, tyrimą. Vertinant politiką ir programas, svarbiausi bendrieji kriterijai dažniausiai yra;

laikas (terminai), programai numatytų terminų išskyrimas, tikslai (ar tikslinga ir kiek tikslingai įgyvendinama programa), ištekliai (materialiniai, žmogiškieji, informaciniai), galimybės ir kt.

Dažniausiai vertinimo procedūros siejamos su politikos ir programų tikslais. Bet ne visada galima objektyviai įvertinti politikos tikslus, juolab kad dažnai politikos, viešųjų programų tikslai tarpusavyje konfliktuoja, nesuderintos suinteresuotųjų pozicijos. Todėl ne visada galima vertinti politiką ir viešąsias programas vien pagal sėkmingą iškeltų tikslų sprendimą. Taigi žymiai reikšmingesnis bus viešosios politikos programų vertinimas, siekiantis visų, vienos ar kitos viešosios politikos ar atskirų programų gautų rezultatų, išvadų, kompleksinės analizės, kompleksinės politikos ar programų poveikio analizės. Politikos ar viešųjų programų poveikis yra suprantamas kaip platus, efektyvus

236

poveikis, bet kurios rūšies organizacijos, institucijos ar struktūros vidinei bei išorinei aplinkai, jį apibūdina:

• tikslinis poveikis situacijai ar interesų grupei;• bendrasis poveikis situacijoms ar interesų grupėms;• tiesioginis poveikis aplinkai, sąlygoms;• tiesioginis poveikis išteklių valdymo efektyvumui, išlaidoms;• netiesioginis poveikis veiklos efektyvumui, įskaitant prarastas galimybes atliekant kitus uždavinius.Vertinant politikos, viešųjų programų poveikį, reikia skirti politikos poveikį ir

politikos išvadas, rezultatus. Politikos poveikio negalima suprasti kaip sunaudotų išteklių (informacinių, materialinių, finansinių) kiekybinių dimensijų, nes jos ne visada atspindės tikrą politikos poveikį. Resursai, lėšos, pertvarkymai daugiau atspindi valdžios veiklą, pastangas, t.y. politikos išvadas, rezultatus. Vertinant viešosios politikos programas, esminiais kriterijais būna skaičiai, išreiškiantys politines priemones, veiklą, ar tai būtų racionalios išmokos, ar medicininė pagalba, nusikalstamumo stabdymas, edukaciniai pasiekimai. Kitaip tariant, politikos programų poveikis matuojamas ne politikoje dalyvaujančių pastangomis, o gautų rezultatų efektyvumu.

Vertinant viešąją politiką, viešąsias programas, itin svarbu tiksliai įvertinti gautus rezultatus. Tačiau, vertinant viešosios politikos ir viešųjų programų poveikį, greta kiekybinių dimensijų privalome įvertinti ir kokybines dimensijas, pokyčius visuomenėje, išryškėjusius realizuojant kurią nors viešąją programą, aktyviai veikiant valdymo institucijoms.

Viena svarbiausių programų vertinimo sąlygų yra aiškiai išskirti visuomenės grupes, kurioms viena ar kita viešoji programa buvo rengta: neįgaliuosius, bedarbius, atskiras bendruomenes ar regionus, religines konfesijas ar kitas socialines grupes. Tik identifikavus šias grupes, galima siekti išsiaiškinti programos poveikį jų nariams, jų veiklos socialinėms, ekonominėms sąlygoms, sužinoti apie jų pajamų, žinių, įgūdžių, požiūrių, elgsenos pokyčius, išskirti prioritetinius pokyčius. Vertinant programas, tokiu būdu galima išskirti jų atitikimą bendranacionaliniams interesams.

Viešoji politika ir viešosios programos daro skirtingą poveikį įvairioms interesų grupėms, atskiriems visuomenės segmentams. Todėl nėra lengva identifikuoti visuomenės grupes, kurioms politika ar viešosios programos turės reikšmingiausią poveikį, nors pačios programos būtų tikslinės, t.y. orientuotos į kurios nors interesų grupės reikmes. Toks poveikis dažniausiai reiškiasi viešųjų paslaugų, socialinių reikmių tenkinimo formomis .

Vertinant viešąją politiką ir viešąsias programas, nevalia užmiršti, kad politikos programų poveikis gali būti trumpalaikis ir ilgalaikis. Trumpalaikį pozityvų efektą dažniausiai sąlygoja įvairios inovacijos, edukacinės naujovės. Jos gali padidinti visuomenės grupių dėmesį, susidomėjimą, sukelti tam tikrą entuziazmą. Ilgalaikio efekto programos (socialinės saugos, medicinos paslaugų gerinimo, nacionalinio saugumo) dažniau yra permanentinio pobūdžio. Jose tarsi užprogramuotas „laikinai miegantis" efektas, t.y. poveikis dažniausiai nepajuntamas tiesiogiai, greitai, o yra ištęstas laiko požiūriu .

Vertinant viešąsias programas, dažniausias kriterijus yra tiesioginė jų kaina. Išlaidas valstybės finansuojamoms programoms nori žinoti visi suinteresuotieji - valdžios institucijos, verslo struktūros, socialinės grupės, partijos, piliečių organizacijos. Valdžios institucijos, rengdamos programą, turi tiksliai atlikti projektų išlaidų ir pajamų analizę,

237

stengtis kuo tiksliau apskaičiuoti netiesiogines ir simbolines išlaidas bei pajamas. Tam tikra prasme tai ganėtinai dažnai veikia programai reikalingų sprendimų rengimą. Tačiau reikia pripažinti, kad išlaidų ir pajamų analizė vertinant programas labiau tinka privataus verslo struktūrose. Vertinant viešųjų programų poveikį, politikos analitikai, ekspertai dažnai vadovaujasi sveika nuovoka bei intuicija, t.y. vertinimo aspektai įgauna simbolinę prasmę, kuri gali transformuotis į realų poveikį, lygiai kaip gali likti tik simboliniu poveikiu.

Valdžios institucijos siekia sistemingai analizuoti ir vertinti savo parengtų ir įgyvendinamų viešųjų programų efektyvumą. Kokybišką programų analizės struktūrą sudaro daug formų.Pranešimai ir informacijos pateikimas yra vienas plačiausiai paplitusių viešųjų programų atskirų etapų, ar programų kaip visumos analizės formų. Valdžios institucijų atstovams programų koordinatoriai privalo atsiskaityti už programos realizavimo eigą ir efektyvumą. Programų koordinatoriai ir administratoriai savo pranešimuose ir ataskaitose ne visada objektyviai vertina programų reikšmę, savo indėlį įgyvendinant programas: dažnai sureikšmina programos rezultatus, siekdami tam tikrų privilegijų, teisių, įgaliojimų, prioritetų.

Paplitęs viešųjų programų realizavimo eigos vertinimo būdas yra institucijos, vietos, objekto, kur įgyvendinama programa, aplankymas. Administratorių, ekspertų konsultantų , valdžios institucijų atstovų komanda vietoje atlieka inspekcinį programos vykdymo patikrinimą, analizuoja vadovų ir personalo kompetenciją, išteklių panaudojimą, programoje numatytų viešųjų paslaugų kokybę ir tikslingumą, o paskui pateikia programos struktūros pakeitimų, vykdymo terminų koregavimo pasiūlymų, eliminuoja netinkami strateginiai elementai irkt. .

Vertinant programų poveikį analizuojami įvairūs programų ir su jomis susijusių veiksnių komponentai - piliečiai, jų interesai, kiekybinės ir kokybinės programos realizavimo dimensijos. Bet visa tai ne visada indikuoja poveikį visuomenės socialinei ir ekonominei raidai, miestų infrastruktūrinei plėtrai, interesų grupių lūkesčių realizavimui.Todėl daugelyje valdžios institucijų veiklos sričių laikomasi tam tikrų standartų. Naudojant lyginamuosius metodus, viešųjų programų, valstybės politikos rezultatai dažniausiai lyginami su maksimaliomis galimybėmis, idealiais standartais, ar tai būtų paslaugų kiekis, išreikštas piniginiais vienetais, ar kokybiniais parametrais. Standartų taikymas reikalauja suvienodinti viešųjų programų poveikį visoms visuomenės grupėms. Jeigu standartai paruošti profesionalių ekspertų ir atitinka daugelio interesų grupių lūkesčius, galima gana tiksliai įvertinti valdžios politikos ir viešųjų programų poveikį visuomenei.

Vertinant programas, dažnai sunku itin tiksliai įvertinti jų poveikį, t.y. suskaičiuoti, tarkime, kiek išleista lėšų, siekiant sukurti naujas darbo vietas, auditorijas ar lovų skaičių gydymo įstaigose, ir kokį efektą pajus visuomenė. Todėl, tiriant viešųjų programų įtaką, efektyvumą, kaip jau minėta, dažniau reikėtų pasirinkti kompleksiškesnius vertinimo metodus negu išlaidų ir pajamų analizė.Pasirinkus plačius lyginamuosius analizės metodus, atsiranda galimybė išskirti ir gana tiksliai apibūdinti pasikeitimus visuomenėje, realizavus vieną ar kitą programą ar jos komponentus; kitaip tariant, dažniausiai lyginami pasikeitimai visuomenėje, atsiradę programos veiksnių, su situacija, kuri buvo ir būtų likusi, programos tikslų neįgyvendinus. Tačiau tai yra ganėtinai sudėtinga, kadangi reikia sugebėti tiksliai įvertinti dėl programų realizavimo įvykusius pasikeitimus ir nesieti jų su kitais visuomenėje įvykusiais

238

pasikeitimais, nepriklausomais arba beveik nepriklausomais nuo minėtų programų įgyven-dinimo sėkmės.

Vienas iš programų poveikio apibūdinimo metodų yra palyginamasis programos krypties per tam tikrą laiką projektavimas, lyginant su pokyčiais, realiai įvykusiais įgyvendinant programą .

Kitas paplitęs viešųjų programų vertinimo metodas yra piliečių nuomonės, jų nusiskundimų ir programos poveikio vertinimo analizė. Tačiau daugelis visuomenės narių dėl kurių nors priežasčių retai turi galimybę ar norą išreikšti savo požiūrius, vertinimus, kritiką. Dažniausiai paplitęs subjektyvusis metodas, arba atskirų respondentų grupių apklausa, jų nusiskundimų ir lūkesčių analizė. Aktyvus piliečių dalyvavimas realizuojant viešąsias programas gali paskatinti jų kritišką požiūrį, norą ir siekį vertinti programų privalumus ir trūkumus. Programų koordinatorių, administratorių ir vadybininkų uždavinys - siekti kuo aktyvesnio visų suinteresuotųjų dalyvavimo ne tik įgyvendinant, bet ir vertinant, tobulinant strateginius programų uždavinius ir operatyvinį valdymą. Svarbu ir tai, kad piliečių nuomonė, jų pretenzijos ir nusiskundimai suteikia objektyvios informacijos apie realią programos parengimo kokybę, jos įgyvendinimo trūkumus, vadybininkų potencialą ir kt. Bingham R. ir FelIingcrC. išskyrė tipišką viešųjų programų vertinimo modelį, kur reikia:

• identifikuoti programos tikslus ir uždavinius;• parengti programos poveikio (prognozuojamo) modelį;• išvystyti tyrimo planą;• išmatuoti gautą efektą;• apibendrinti gautus duomenis ir rezultatus. Vertinant programų efektyvumą, dažnai akcentuojamas vadinamasis

„galimybių įvertinimas". Šią vertinimo koncepciją išvystė J. Wholey, programos analizės esmę nusakydamas šiais klausimais:

• ar programa parengta vadybiniu požiūriu ir gali būti rezultatyvi?• kokie pakitimai gali būti reikalingi ir leistini programos įgyvendinimo procese?• ar programos vertinimas gali veikti programos vadybos kokybę?„Galimybių įvertinimo" technika gali padėti politikams, politikos analizės specialistams spręsti nemažą potencialių problemų, nuolat iškylančių programų vadybos procese ir įvardijamų kaip:• susitarimų dėl programos tikslų ir prioritetų, informacijos šaltinių stoka;• nepasitikėjimas programos iškeltais uždaviniais;• informacijos apie programos realizavimo eigą stoka;• vadybininkų nepasiruošimas veikti tiksliai pagal programoje nurodytas veiklos formas ir metodus;• vadybininkų nesugebėjimas susieti programos vertybines dimensijas. Kaip matome, „galimybių įvertinimo" programa kaip procesas apima

dokumentų vertinimą, programos tikslą, ketinimų, priežasčių, prielaidų, informacinių galimybių, prioritetų, vadybininkų tinkamumo, interesų grupių ir politikos sprendimus priimančių interesų analizę, visos veiklos indikatorių ir kriterijų nustatymą. Pasak J. Wholey, vertintojai naudoja tris informacijos šaltinių grupes: programos dokumentaciją, interviu su programų vadybininkais bei sprendimų rengėjais ir interviu su įvairių interesų grupių atstovais. Remiantis šiais šaltiniais, vertintojai gali parengti dviejų rūšių duomenis (programos modelius ir programos veiklos vertinimo dokumentus).

239

Programos modelis apima programos išteklių išdėstymą, programos veiklos ketinimus, laukiamus programos rezultatus ir numatomus ryšius. Daugelio programų vadybininkai turi programos veiklos monitoringo sistemą, bet dažnai neturi aiškiai išskirtų, numatomų programos išvadų, jos poveikio, ar programos veiklos pakankamo konkretizavimo. Tokie silpni išankstiniai programos veiklos vertinimo indikatoriai yra pragaištingi sutelkiant didesnį dėmesį į galimas problemas.

J. Wholey sistemoje antroji veiklos kryptis yra realios programos įvertinimo galimybė. Šiuo atveju siekiama įvertinti dokumentus, faktus, išplėsti programų vertinimo galimybes. Analizuodami dokumentus ir projektus, vertintojai privalo ištirti, kokia projektui ar programai skirtų išteklių, veiklos dalis yra įgyvendinta, kokios išvados gautos. Taigi, šiuo atveju vertėtų atkreipti dėmesį į tris galimas vertinimo kriterijų kryptis: išteklių panaudojimo, modeliavimo, procesų eigos ir informacinės veiklos vystymo.

Siekiant pagerinti sprendimų priėmimo kokybę, nukreipti programos vadybininkus į iškeltų tikslų vykdymą, J. VVholey siūlo ir programos uždavinių realizavimo tikimybės analizę. Remiantis informacine analize, interviu su programos vadybininkais, politikos rengėjais, interesų grupių atstovais, savo pažiūromis ir nuostatomis vertintojai privalo numatyti programos uždavinių realizavimo šansus ir lygmenį. Programos uždavinių įgyvendinimo tikimybių analizę tarsi reprezentuoja išvados, vertinant jau sėkmingai įgyvendintus programos uždavinius.

Trečia programų vertinimo kryptis yra informacijos naudojimo tobulinimas, gerinant programų ir projektų rengimą, programos veiklą ir informaciją apie programos veiklą. Naudodami sukauptą informaciją pirmuose vertinimo etapuose, vertintojai turi galimybę rekomenduoti naujas galimybes ir kryptis keičiant ir gerinant programos turinį, eliminuojant jau nebetinkamas programos dalis.

Ekspertų ir ekspertų sistemų vaidmuo vertinimeBet koks solidus programos vertinimas suprantamas kaip specialistų ekspertų paslaugų, sisteminių ekspertizių, bet kurios rūšies audito naudojimas. Ekspertų sistemos šiandien pakankamai reprezentuoja vertinimą viešajame administravime. Jos gali būti suprantamos kaip:

• specifinės srities išplėstos žinios bei sugebėjimai;• sugebėjimas taikyti moderniausius tyrimo metodus;• aukštas analizės metodologinis lygmuo;• tyrimo išvadų objektyvumas;• gebėjimas išaiškinti ekspertizės tikslus, procesą ir išvadas visuomenei, interesų grupėms.Viešajame administravime viešosios institucijos tam tikra prasme yra ekspertų

sistemos. Šios sistemos pagrindiniai elementai - organizacijos vadovai, vadybininkai - dažniausiai yra profesionalai, įvaldę įvairius analizės metodus. Bendrasis pasirengimas leidžia jiems aiškinti ekspertizės tikslus suinteresuotoms grupėms, generuoti naujas žinias, įvaldyti informacijos apdorojimo elementus, tačiau ne visada viešųjų institucijų pastangomis galima atlikti aukštos kokybės ekspertinius veiksmus. Ryškiausiai tai matoma žemesnio lygmens (savivaldybių) organizacijose, kur dažnai atliekami tik vieni ar kiti viešųjų programų ir projektų ekspertizės elementai (dažniausiai atskirose struktūrose ir atskirų procedūrų forma). Tačiau tai nereiškia, kad viešosios organizacijos negali vystyti ekspertų sistemų organizacijų viduje, kartu naudojantis organizacijos išorėje funkcionuojančių ekspertų sistemų ar atskirų ekspertų paslaugomis.Schematiškai ekspertų sistema galėtų atrodyti taip:

240

Vartotojas Vartotojo sąveika Naujausios žinios Sugebėjimas aiškinti Žinių bazė Išvadų atlikimo sistema

Kasdienėje praktikoje viešųjų institucijų tam tikro kompetencijos lygio darbuotojai yra įtraukiami kaip ekspertai, rengiant ir priimant sprendimus, juos įgyvendinant per taip vadinamąją „vartotojo sąveiką", kuri dažniausiai suprantama kaip kasdienio bendravimo sugebėjimai. Institucijos darbuotojas -ekspertas, manipuliuojantis savo žiniomis ir sugebėjimais, sąveikaudamas su aplinka, ne tik atlieka eksperto funkcijas, bet ir praturtina savo žinių bazę bei gebėjimus.

Dirbtinės ekspertų sistemos veikia kur kas formaliau. Vartotojas taip pat privalo būti kompetentingas. Suinteresuotieji gali prieiti prie institucinių ekspertų sistemų, jei jie laikosi tam tikrų taisyklių, formalumų. Čia pateiktą ekspertų sistemos schemą įmanoma panaudoti kaip informacijos rėmus, vertinant savivaldybių funkcionavimą, jų kompetencijos ribas.

Ekspertinės sistemos gali būti skirstomos į kelias kategorijas priklausomai nuo jų dydžio :

1. Sistemos, pagrįstos silpnu žinių ir kompetencijos lygmeniu, naudojantis techniškai ribotomis ekspertizių atlikimo galimybėmis.2. Vidutinio lygmens žiniomis pagrįstos sistemos, dažnai atliekančios svarbias užduotis.3. Sistemos, pagrįstos mokslinio lygmens žiniomis bei metodais, reikalingais atlikti itin svarbias ekspertizes viešosiose struktūrose.Viešųjų institucijų veikloje ekspertinių sistemų vystymasis ir naudojimas

ribojamas šių veiksnių:• žinių ir sugebėjimų turi nedaugelis specialistų. Poreikis atlikti ekspertizę dažnai suformuluojamas kaip labai siauras, specifinis;• ekspertizės poreikiai ribojami laiko, vietos, išteklių ir kitų sąlygų;• ekspertizių poreikiai dažnai nereikalauja maksimalių ekspertų pastangų;• reikalaujamos išvados ir žinios privalo būti deramai išbaigtos, teisingos ir tinkamos viešųjų institucijų praktinei veiklai.Nepaisant šių apribojimų, ekspertų veikla ne tik reikalinga, bet būtina,

įgyvendinant viešąsias socialines, ekonomines, ekologines programas. Ekspertų sistemos sėkmingai padeda ir ruošiant politinius sprendimus, formuluojant naujas politikos rūšis, nustatant būsimųjų institucijų organizavimo formas.

Vietos savivaldos sistemoje viešųjų uždavinių įgyvendinimas reikalauja daug bendrų ir specifinių žinių bei sugebėjimų. Specialistai ekspertai turi nemažai galimybių panaudoti savo profesionalumą, racionalumą. Ekspertai tobulėja, specializuodamiesi kurioje nors viešojo sektoriaus srityje. Aktyvaus darbo metu jie įgyja specifinių žinių apie kurią nors specifinę situaciją, problemą, tikslus. Ekspertų specializacijai viešajame sektoriuje modernioje visuomenėje yra itin plačios galimybės. Ekspertų kiekis, jų kvalifikacija Lietuvos viešosiose institucijose gerokai atsilieka nuo vakarietiškos visuomenės, kur konsultacinės, ekspertų paslaugos turi didelę paklausą.

Turėdami darbo patirtį ir specifinių žinių bagažą, specialistai gali atlikti racionalesnius sprendimus, nenaudoti išplėstų procedūrų, išmokti trumpinti problemų

241

sprendimą, remiantis patirtimi, praktika ir problemų tyrimo logika. Viešajame sektoriuje ekspertų nėra per daug, nes ekspertai dažniausiai nėra plataus profilio specialistai. Dažniausiai ekspertas remiasi bendromis žiniomis, sugebėjimais ir sugeba jas, derindamas su specifiniu pasiruošimu, daug efektyviau panaudoti, spręsdamas viešinu institucijų problemas.

Sėkmingai ekspertų veiklai viešosiose institucijose reikalingi susisteminti informacijos srautai, duomenų bazės, logistika organizacijos viduje, gerai parengtas ir atliekamas marketingas ir kt. Jų pagrindu galime konstruoti įvairias ekspertines sistemas viešajame sektoriuje. Išsiaiškinti ekspertinės sistemos struktūrą plačiame viešųjų organizacijų kontekste galime, pasiremdami anksčiau pateikta schema versija.

Žiniomis pagrįstos sistemos esmė, kaip parodyta schemoje, yra žinių bazės ir lygiagrečiai egzistuojanti išvadų darymo sistema. Žinių bazės įvedamos į viešąsias institucijas per darbuotojų patirtį ir jų mokymą. Išvadų formulavimo sistema daugiausia grindžiama mokymu ir daline patirtimi. Žiniomis pagrįstų sistemų kūrimas gali būti sąlygotas organizacijos vidinio vystymosi poreikio, o pats sistemos, pagrįstos žiniomis, turinys paprastai stimuliuojamas organizacijų išorinės aplinkos. Populiariai aiškinant, vidinė žiniomis pagrįstos sistemos struktūra priklauso nuo informacijos, kurią galima gauti iš viešųjų institucijų rinkos - visuomenės grupių, privataus verslo struktūrų, individų.

Todėl viešosios institucijos daug pastangų skiria savo produkcijai (paslaugoms) propaguoti, aiškinti, informacijai, nors praktiškai pasitaiko gausybė atvejų, kai viešųjų institucijų aiškinimas (informacija) būna neteisingas arba neteisingai interpre-tuojamas, ir dėl to kyla konfliktų, o valdžios institucijos keičia sprendimus ar juos taiso. Moderni visuomenė disponuoja specializuotomis įvairių rūšių informacijos tarnybomis, visuomenės informavimo agentūromis. Tačiau vien organizacinės informavimo institucijos, priemonės ir metodai dar negarantuoja pateiktojo modelio sėkmingo veikimo.

Būtina atsižvelgti į žinių senėjimo procesą, informacijos trumpalaikišką pobūdį, dėl ko viešosios institucijos neretai nesugeba atlikti tikslios ir susistemintos organizacinės naujausių žinių kaupimo funkcijos. Dažnai viešosiose institucijose suveši biurokratizmas, atsiranda neperžengiamų barjerų, neleidžiančių ne tik organizacijai tobulai funkcionuoti, bet ir trukdančių ekspertų gebėjimams vystytis, žinias panaudoti, teikiant viešąsias paslaugas ir produktus. Tokiais atvejais žmogiškieji ištekliai ne visada traktuojami profesionalumo požiūriu, nepakankamai vertinamas prestižinis žinių ir kompetencijos lygmuo.

Kaip matome, viešosios organizacijos kaip visuma, o ir kaip dalis gali būti studijuojamos iš žiniomis pagrįstų sistemų perspektyvos. Skirtingomis žiniomis pagrįstos ekspertų sistemos gali veikti „savarankiškai". Bet kuriuo atveju svarbu pasirinkti sistemą, kuri atitiktų sprendžiamą problemą, nes tai ypač aktualu nustatant viešųjų organizacijų funkcijas, jų veiklos turinį.

Sąveikaujant keletui ekspertinių sistemų, turi būti sukuriamas jų koordinavimo ir integracijos mechanizmas. Koordinacija reikšminga sistemų sąveikoje, taip pat posisteminiame lygmenyje, pvz., vidiniame ekspertinės sistemos posistemyje.Ekspertinių sistemų vystymosi aspektu svarbią reikšmę turi vartotojų identifikacija, jų poreikių ir funkcijų specializacija, sprendžiant viešąsias problemas. Ypač svarbios problemos, susijusios su normų, procedūrų identifikavimu. Vartotojai, turintys savų tikslų ir reikalavimų, gali būti skirstomi į akademinį ir praktinį lygmenį. Akademiniam vartotojui dažniau reikalingas testavimas bei sistemos elgsenos tyrimas, patikrinimas. „Praktikais" laikomi vartotojai, kurie taiko ekspertinę sistemą specifiniams sprendimų rengimo ir

242

įgyvendinimo uždaviniams. Tarp šių dviejų kraštutinumų galima įterpti tokius vartotojus, kurie manipuliuoja žiniomis, ieško ir teikia papildomų žinių, arba modifikuoja jau egzistuojančias duomenų bazes, žinių sistemas. Kita grupė ekspertinių sistemų vartotojų turi ketinimų daugiau skirti dėmesio savo asmeninės kompetencijos vystymui, naudojant sistemų galimybes.

Vakarietiškų politinių sistemų viešosiose institucijose sukaupta vertingos patirties, efektyviai naudojant ekspertines sistemas. Dažniausiai ekspertų paslaugų reikia viešojo administravimo planavime, sprendimų rengimo ir įgyvendinimo procesuose bei organizacijos narių mokymui. Ekspertų sistemos prisideda prie organizacijos individų elgsenos valdymo, stabilumo užtikrinimo.sąlygoja organizacijos veiklos racionalumą.Analizuojant ekspertinių sistemų veiklą tiek viešajame sektoriuje, tiek privataus verslo struktūrose, matome, kad jos dažniau atlieka svarbų vaidmenį situacijose, kai sprendimai daromi operatyviniu lygiu, kai ekspertų žinios ir sugebėjimai perduodami vienai ar kitai biurokratinei struktūrai, kuriai ekspertų paslaugos padeda nustatyti pagrįstus normatyvus, taisykles, veiksmų planą ir kt.

Tačiau realybė viešųjų institucijų sprendimų priėmimo praktikoje dažniausiai nėra tokia tolydi ir subalansuota; dažniau tai subjektyvi ir besikeičianti visuma, pagrįsta individų ir struktūrų sąveika. Ekspertų sistema, būdama lyg žinių ir organizacinių taisyklių, galimų politinių, ekonominių, socialinių rekomendacijų išklotinė, dėl objektyvių ir subjektyvių priežasčių nėra pakankamai naudojama. Tai liudija viešųjų institucijų, šalies savivaldybių veiklos kokybinės charakteristikos.Vertinant ekspertinių sistemų efektyvumą, dažniausiai akcentuojami ekonominiai efektyvumo kriterijai - kaina, pelnas. Tradicinė kainų klasifikacija gali būti apibendrinta kaip :

• vystymo(-si) išlaidos;• įgyvendinimo išlaidos;• veikimo išlaidos;• aprūpinimo (išlaikymo) išlaidos;• atnaujinimo išlaidos;• užbaigimo išlaidos.Šios išlaidų grupės gali būti savo ruožtu skirstomos į organizacines, socialines,

išorinių vartotojų išlaidas. Viešųjų institucijų ekspertų sistemų atveju kainos ir pelnas yra susijęs ne tik su pačia viešąja institucija, bet ir su daugeliu išorinių vartotojų.

Vertinant viešąsias programas, neretai negalima tiksliai išskirti vertinimo kriterijų, vertintojų funkcijų, jų veiklos specifikos. Valdžios institucijų veikla dažniausiai vertinama ekspertų bei specialistų, todėl būtina išskirti auditorių ir vertintojų-ekspertų darbo skirtumus. Antai jeigu norima parodyti mokesčių mokėtojams, kokios programos realizuojamos už jų sumokamus mokesčius, dažniausiai pateikiami programų veiklą apibūdinantys skaičiai, o audito funkcijos šiuo atveju yra įvertinti pateiktų duomenų tikslumą ir patikimumą. Atskirais atvejais auditoriai yra įtraukiami į programų veiklą apibūdinančių duomenų rinkimą. Tačiau dažnai toks „nefinansinių" viešųjų programų rezultatų vertinimas nėra mėgstamas audito institucijų ir specialistų. Terminas „veiklos auditas" vartojamas audito institucijose, analizuojant viešųjų programų veiklos rezultatus, tačiau jis traktuojamas kaip turintis šiek tiek mažiau tikslumo vertinimo procedūrose. Vertinant viešąsias programas, jų poveikį, audito struktūros susiduria su įvairiais klausimais iš kurių galima išskirti šiuos:

243

1. Ar audito institucijos, sukaupusios didelę finansinę audito patirtį, yra tinkamai pasirengusios vertinti ir „nefinansinių" programų rezultatus?2. Ar darbas (auditorių), skirtas vertinti „nefinansinių" programų rezultatus, tinka veiklos auditui ar viešosioms programoms vertinti?1943. Ar galima įvertinti viešųjų programų veiklos vertinimą ir to vertinimo auditą?4. Ar auditorių įtraukimas į viešosios politikos ir viešųjų programų auditą neturi įtakos auditorių objektyvumui, vėliau atliekant auditą?Atlikdami viešųjų programų efektyvumo ir poveikio auditą, specialistai turi

pasitelkti skirtingus duomenų atrankos ir analizės būdus bei metodus (priežastingumo, loginio skirstymo ir loginio klasifikavimo), kurie iš esmės skiriasi nuo tradicinių finansinio audito atlikimo būdų. Tačiau nėra paprastų taisyklių, aiškiai nusakančių veiklos matavimo tyrimus — priešingai negu taisyklės, naudojamos finansiniame audite.Suprantant, kad viešųjų programų rezultatų analizė nėra skirta vien tik finansinių rezultatų tyrimams, tokia veikla dažniau vadinama veiklos auditu. Bet finansinio audito specialistai mano, kad toks apibūdinimas nėra teisingas. Pasak jų, tokia veikla dažnai neatitinka visuotinai priimtų audito standartų, ir naudojami duomenys nėra analizuojami kaip finansiniame audite.

Faktiškai veiklos audito terminas vartojamas apibūdinti labai įvairią veiklą, todėl jis nesuteikia plačios informacijos apie tyrimų atlikimo būdus. Kai kurie socialinių mokslų atstovai nėra įsitikinę, kad tokie tyrimai gali būti vadinami programų vertinimu, nes jie dažnai neatitinka tokiems tyrimams keliamų reikalavimų.

Pripažindamos standartų trūkumą atliekant veiklos auditą, audito institucijos ieško sprendimų. Valdžios institucijose yra paplitusi mišri audito-vertini-mo veikla. Vienos ar kitos formos terminų reikšmės yra ganėtinai susijusios, bet tam tikri skirtumai tarp požiūrių, standartų, prielaidų, kuriuos veikia auditas arba vertinimas, reikalauja gilesnio apmąstymo, nes ne tik vertinimas, bet ir auditas turi pateikti išvadas apie valdžios institucijų veiklos efektyvumą.

Vertinant viešųjų institucijų veiklą, rengiant ir įgyvendinant programas ir projektus, institucijų vadovai, ekspertai, vertintojai, susiduria su daugeliu problemų, susijusių su vertinimo rodiklių objektyvumu ir tikslumu, vertinimo kriterijais ir jų atranka, informacijos kiekybinėmis ir kokybinėmis dimensijomis. Gana dažnai politikos projektų ir programų vertinimą siekią paveikti įvairios interesų grupės (partijos, lobistai ir kt.). Minėtos problemos dažnai tarpusavyje susijusios, kartais net neblogai suderintos ir sukelia vertintojams nemažai rūpesčių.

Didžiausias sunkumas vertinant viešąsias programas, yra veiklos vertinimo indikatorių atranka ir jų panaudojimas. Dažnai tinkami veiklos vertinimo indikatoriai yra gerai parengti, tačiau jei jų panaudojimo intensyvumas neatitinka jų kokybės, vargu ar galima tikėtis labai gerų vertinimo rodiklių. Neįvaldžius šiuolaikinių informacijos vadybos galimybių, negalima tikėtis iš esmės pagerinti vertinimo procesų technologijų ir rezultatyvumo parametrų.

Kita vertinimo problemos dimensija yra ta, kad dažnai gauti tie patys vertinimo rezultatai, duomenys yra įvairiai traktuojami, kartais jais tiesiog manipuliuojama, siekiant pateikti skirtingas vertinimo interpretacijas. Tuzinas skirtingų ekspertų, vertinančių tą pačią veiklą, gali pateikti tuziną skirtingų vertinimų. Vertinimo problemas gali suponuoti ir atsiradę skirtumai tarp oficialių uždavinių, suformuluotų programose ir projektuose, ir

244

interpretacijų juos įgyvendinant. Oficialius tikslus ir uždavinius rengiantys reformuotojai ir jų įgyvendinimo koordinatoriai bei administratoriai yra skirtingi žmonės, su skirtingomis socialinėmis-psichologinėmis nuostatomis, skirtingu požiūriu į organizacines vertybes, atsakomybę, etikos standartus ir kt.

Kita problema susijusi su laiko limitais, skirtais programai ar projektui įgyvendinti bei įgyvendinimo rezultatams įvertinti. Kadangi viešosios programos ne visada pakankamai sėkmingai realizuojamos, todėl natūralu, kad projektų ir programų įgyvendintojai siekia pratęsti programų realizavimo laiko limitus. Taip apsunkinamos vertinimo procedūros, pažeidžiami nustatyti vertinimo terminai. Taip ypač dažnai atsitinka, kai programų, projektų likimas tiesiogiai priklauso nuo vertinimo rezultatų. Tuomet politiškai lyg ir neutralių programų ir projektų vertinimas dažnai susilaukia politinių implikacijų.

Kita svarbi vertinimo dimensija susijusi su vertinimo metu gautų rezultatų panaudojimo galimybėmis. Nėra jokios garantijos, kad objektyvios vertinimo išvados taps esminių viešųjų organizacijų veiklos pokyčių pagrindu. Koncentruota ir objektyvi politinė parama šiuo atveju gali nulemti vertinimo rezultatų likimą - gali padėti tapti jų organizacinės veiklos pokyčių atramos tašku arba vertinimo rezultatus ignoruoti. Todėl, net ir esant itin patraukliai vertinimo „neutralumo" aurai, įvairūs interesai, įtakos dažnai gali apriboti, terminuoti vertinimo procesus, arba atvirkščiai - suteikti eilinėms vertinimo procedūroms „fundamentalumo" įvaizdį, įtraukti vertinimo proceso dalyvius į politikos gynimą, vienų ar kitų interesų grupių tikslų adoravimą ir kt.

Taigi, norint, kad vertinimo rezultatai efektyviau veiktų tolesnį programų ir projektų įgyvendinimą, programų uždaviniai turi būti itin gerai suformuluoti, o įgyvendinančios struktūros ir personalas sukomplektuotas ir pajėgus realizuoti projektuose ir programose nužymėtas strategines kryptis ir konkrečias užduotis. Itin svarbu, kiek atsakingai projektuose ir programose numatytas gautos informacijos naudojimas, koreguojant institucijų tikslus, veiklos procesus, organizacinę elgseną, išvengiant rezultatų interpretavimo įvairovės.

Vertinant įvairius metodus, priemones organizacijų viduje įprasta lyginti, remiantis organizacinėmis išlaidomis. Vienas iš sunkumų, susijusių su vertinimo tyrimu viešosiose institucijose, yra ganėtinai santykinė organizacinių išlaidų struktūros samprata. Ne mažiau keblumų atsiranda, siekiant įvertinti išorines vartotojų bei socialines išlaidas. Todėl ekspertinių sistemų efektyvumas viešinu institucijų kontekste ne visada gali būti tiksliai išmatuojamas. Dažniau tai susikoncentruoja išlaidų struktūroje, kaip antai: personalo skaičiaus mažėjimas, našesni technologiniai procesai, racionalesnis įvairių rūšių išteklių išdėstymas, paslaugų kokybės išaugimas ir kt. Ekspertinių sistemų efektyvumą lemia organizaciniai ir procedūriniai elementai, vidinė ir išorinė aplinka, išlaidos, motyvacijos ir kt. Galiausiai ekspertinių sistemų veiklos įvertinimas reikalauja kontroliuojamo eksperimentinio traktavimo. Kadangi praktiškai tai ne visada yra įprasta, rekomenduojama pradėti nuo palyginamųjų viešųjų institucijų tyrimų ir sukurti vadinamąjį išilginį eksperimentą, esant vienai ekspertų sistemai ir ribotai metodų įvairovei.

9. STRATEGINIS PLANAVIMAS VIEŠAJAME SEKTORIUJE

245

[1 – 274---291; 2 – 21---26, 232,233,234; 9 – 10---18274]

Terminas „strategija" organizacijų vadyboje buvo pradėtas vartoti XX a. septinto dešimtmečio pirmoje pusėje. Esminės organizacijos veiklos strategijos kūrimo prielaidos yra dvi:

1) nepasitenkinimas esama padėtimi arba perspektyva;2) veiklos sąlygų neapibrėžtumas.Nors šios prielaidos nekinta, galimos naujos jų atsiradimo priežastys ir raiškos

formos.G. E. Greenley nurodo, kad yra keturi strateginio valdymo evoliucijos etapai.

Biudžeto sudarymas ir kontrolė. Tai ankstyviausias (XX a. pradžia) bandymas valdymą padaryti nors kiek sistemišką sudarant vienerių metų biudžeto planą ir kontroliuojant, kaip jis vykdomas. Remtasi prielaida, kad praeities sąlygos galios ir ateityje.

Ilgalaikis planavimas atsirado 1950-1960 m. Stengtasi nustatyti praeities tendencijas, ypač veiklos augimo arba mažinimo, ir jas pritaikyti ateityje. Planuota, kad ištekliai arba didės, arba mažės. Planai apėmė laikotarpius, trunkančius keletą metų.Strateginis planavimas atsirado 1960-1970 m. Teigta, kad praeities tendencijos nebūtinai kartojasi ateityje. Todėl dėmesys buvo kreipiamas į institucijos aplinkos tyrimą siekiant laiku pakeisti institucijos veiklos kryptį, plėtoti galimybes, sukurti konkurencinį pranašumą. Svarbiausias strateginio planavimo ciklas buvo metinis planavimo ciklas.Strateginis valdymas atsirado 1970 m. pabaigoje. Kaip ir strateginis planavimas, jis buvo pagrįstas:

■ institucijos aplinkos tyrimu;■ labai aiškiai apibrėžtais tikslais;■ tinkamai parengtomis priemonėmis tikslams pasiekti; " išorinės aplinkos galimybėmis.Strategiškai valdant siekiama nuolat atnaujinti informaciją apie aplinką.

Padėtis stebima ir planas tikslinamas nuolat.Aštuntajame dešimtmetyje planavimo specialistai suklestėjo. Mokyklų

absolventai tokiose firmose kaip „General Electric" (jos pirmos pradėjo planuoti) būdavo buriami į planavimo tarnybas. Jie padėdavo kompanijų vadovams kurti ir kontroliuoti strategijas. Taikydami daugelį metodų absolventai sudarydavo strateginio planavimo vadovus. Konsultavimo linuos („lioston Consulting groiųt". ..MiKinscy") pradėjo teikti strateginio planavimo paslaugas.

Specializacijos laikotarpiu strateginis planavimas peržengė organizacijos ribas. Ekspertai pradėjo traktuoti strateginį planavimą pabrėždami ypatingą organizacijos ir jos aplinkos ryšį. Strateginėse analizėse atsispindėjo išorinės aplinkos įvykiai bei tendencijos, buvo daromos prielaidos apie ateitį. Strategai nagrinėjo galimą aplinkos poveikį vidiniams organizacijos sprendimams ir veiksmams, ieškojo būdų, kuriais būtų galima daryli įtaką aplinkai. Tam turėjo įtakos vadinamoji „tylioji valdymo revoliucija", prasidėjusi devintojo dešimtmečio pradžioje. Jos esmė ta, kad keičiasi organizacijos, kaip socialinio ekonominio visuomenės instituto, esmė ir pobūdis. Atsiranda požiūris į organizaciją kaip į atvirą socialinę ekonominę sistemą. Remiantis anksčiau buvusia (racionalistine) paradigma organizacijos veiklos sėkmė daugiau priklausė nuo jos vidinių veiksnių, nuo to, kaip veiks-mingai organizuojamas gamybos procesas, naudojami ištekliai. Tuo tarpu remiantis

246

naująja valdymo paradigma laikoma, kad pagrindiniai veiksniai, lemiantys organizacijos sėkmę arba nesėkmę, glūdi ne joje pačioje, o jos aplinkoje. Kitaip tariant, svarbu, ar organizacija sugebės:

1) pastebėti atsirandančias naujas valdymo galimybes ir jas panaudoti;2) laiku pastebėti aplinkoje kylančias grėsmes ir jų išvengti.Viešajame sektoriuje ir daugelyje ne pelno organizacijų vyravo tendencija

analizuoti aplinką tam. kad būtų galima nustatyti ir įvertinti pasirinktų klientų grupių poreikius ir jų patenkinimą. Dažniausiai iškylantys analizės klausimai: kas daroma ir kam. kiek lai kainuoja ir kaip galima tai padaryti geriau? Pastaraisiais melais didėjant valstybių biudžetų deficitui klausimą „Ką galima daryti?" keičia klausimas „Ką galima sumažinti arba ko atsisakyti ir kiek taip galima sutaupyti valstybės lėšų?"

Strateginis organizacijų valdymas atsirado kaip moderniausia vadybos forma. Jis pakeitė planavimo procesą, tačiau strateginio valdymo idealas netgi pažangiausiose organizacijose įgyvendinamas tik iš dalies. Jeigu organizacijos nori pasiekti meistriškumo būseną ir konstruktyviai reaguoti į sparčius pokyčius pasaulyje, strateginis valdymas turi tapti svarbia mokymosi ir pažangos priemone. Tai pagrindinė Pasaulio banko atlikto tyrimo išvada . Tyrimo išvadose pažymima, kad strateginio valdymo koncepcijos ir jų praktinis pritaikymas yra svarbūs siekiant efektyvios tiek viešųjų, tiek privačių organizacijų veiklos. Strateginis valdymas skatina decentralizaciją ir orientavimąsi į ilgesnio laikotarpio valdymą. Jis pabrėžia linijinių vadovų atsakomybę už strateginį planavimą ir planų įgyvendinimą. Viešųjų institucijų strateginio valdymo praktikai pastaraisiais dešimtmečiais dažnai vadovaujasi privataus sektoriaus patirtimi.

Strateginio planavimo kaip metodo vaidmuo ir reikšmė šiandienos modernios visuomenės viešajame sektoriuje bene sparčiausiai didėja. Tai susiję su sparčiais socialiniais, technologiniais pokyčiais. Vakarų valstybių privačios kampanijos jau 6-7 dešimtmetyje ėmė skirti žymiai daugiau dėmesio sisteminiam verslo programų ir projektų vystymui. Šių programų realizavimo sėkmę vis labiau ėmė lemti strateginio planavimo elementai .

Strateginis planavimas viešajame administravime tai fundamentalių sprendimų veiksmų paieška bei konstrukcijos. Jis apima informacijos kaupimą, viešojo administravimo aplinkos monitoringa, strateginių galimų alternatyvų paieškas, būsimųjų politinių sprendimų numatymą bei jų įgyvendinimo galimybes ir sąlygas.

Dažnai strateginis planavimas suprantamas perdėm tiesmukiškai. Reikia skirti strateginį planavimą nuo planavimo veiklos, kurią kuriais nors būdais vykdo visos organizacijos. Toks planavimas yra tiesiogiai susijęs su iškeltų uždavinių ir tikslų įgyvendinimu per tam tikrą laiką; jo galima išskirti tam tikrus etapus. Strateginis planavimas kaip visuma sudaryta iš daugelio veiksmų, kurie lemia dabartinį (ir ateities) or-ganizacijos veiklos turinį. Tačiau strateginis planavimas, nors ir orientuotas į ateitį, bet turi svarbią užduotį - padėti tobulinti dabartinius sprendimus, priimamus organizacijoje. Gana išsamiai strateginio planavimo racionalumą atspindi pateiktas modelis.

Siekiant viešojo administravimo efektyvumo, strateginis planavimas gali suteikti nemažų galimybių. Pirma, atsiranda žymiai geresnės sąlygos įsitvirtinti strateginiam mąstymui ir strateginiams veiksmams organizacijoje, interesų grupėje ar bet kurioje su viešuoju administravimu susijusioje struktūroje. Antra, išauga galimybė tobulinti viešųjų institucijų veiklą, susijusią su sprendimų priėmimu. Strateginis planavi-mas padeda išskirti organizacijų veiklos prioritetus, sukoncentruoti pastangas formuluojant svarbiausius tikslus ir ketinimus. Trečia, strateginis planavimas padidina organizacijų

247

atsakomybę ir gerina jų veiklą sprendžiant esmines organizacijų vidaus ir išorės problemas, leidžia lanksčiau ir efektyviau keisti veiklos kursą priklausomai nuo besikei-čiančių aplinkybių, t.y. strateginį mąstymą tvirtai susieja su strateginiu veikimu. Ketvirta, strateginis planavimas naudingas organizacijai, kaip tiesiogiai veikiantis personalo vystymą. Politikai, sprendimus priimantys vadovai, pasitelkę strateginį planavimą, gali kur kas efektyviau paskirstyti vaidmenis ir atsakomybę, susieti individualias ir grupines organizacijos narių pastangas, įvertinti veiklos rezultatus.

Strategiją sudaro detalus, išsamus kompleksinis veiksmų planas, padedantis įgyvendinti organizacijų naujovių realizavimo ir pokyčių valdymo misiją. Terminas "strategija" kilęs iš graikiško žodžio "strategos" ir atėjęs iš karinės srities. Šis terminas gali būti suprantamas kaip siekis paruošti fundamentalius sprendimus ir veiklą, jų poveikį organizacijos ateičiai .

Tačiau strateginis planavimas, kaip jau minėta, tik gali suteikti šių galimybių. Tai nereiškia, kad strateginis planavimas pats savaime yra garantas arba stebuklingų metodų, priemonių rinkinys, saugantis nuo. nesėkmių. Strateginis planavimas greičiau yra metodologija, kurią įvaldžius galima tikėtis efektyvesnės veiklos. Tačiau kur kas dažniau organizacijų veikloje strateginis mąstymas ir veikla įsitvirtina palaipsniui, ir strateginio planavimo privalumai bei galimybės tampa vertybėmis ne iš karto, o po keleto organizacijos realizuotų strateginio planavimo ciklų, t.y. organizacijoms ir sprendimus priimantiems lyderiams sukaupus deramą strateginio planavimo patirtį. Jie privalo suprasti, kad strateginio planavimo sėkmė priklauso nuo to, kaip teoriniai strateginioplanavimo modeliai, principai, procedūros bus susiejami su realiomis organizacijos veiklos sąlygomis, su specifinėmis jų veiklos aplinkybėmis ir situacijomis.

Aiškėja, kad strateginis planavimas viešajame administravime suprantamas kaip visuma koncepcijų, procedūrų ir priemonių, kurios turi padėti politikams, lyderiams, vadybininkams strategiškai sugebėti veikti formuluojant ir įgyvendinant viešosios politikos kryptis. Tai nereiškia, kad strateginis mąstymas ir veikla jau savaime tampa strateginiu planavimu.

Strateginio planavimo procesas

248

Tačiau strateginis politikų, lyderių, vadybininkų mąstymas ir veikla yra sėkmingo strateginio planavimo sąlyga. Strateginis planavimas nėra ir organizacijų strategijos sinonimas. Organizacijų strategija formuojama remiantis gausybe šaltinių - susijusių ir nesusijusių su planavimu. Strateginis planavimas greičiau yra organizacijų ketinimus išreiškianti priemonė, padedanti išvystyti ir įgyvendinti efektyvią strategiją.

9.1 STRATEGINIO PLANAVIMO YPATUMAI VIEŠAJAME SEKTORIUJE

Kokie yra svarbiausi strateginio planavimo viešosiose organizacijose žingsniai?

Kokia strateginio planavimo proceso struktūra ?J. Brysonas išskiria keletą vadinamųjų strateginių pasikeitimų ciklų, kurių

kiekvienas išreiškia tam tikrą specifinę veiklą:- Organizacijos veiklos krypčių nustatymas.- Bendrųjų politikos krypčių formulavimas.- Išorinis ir vidinis organizacijos įvertinimas.- Suinteresuotųjų (interesų grupių ) pozicijų išryškinimas.- Esminių problemų identifikavimas.- Kiekvienos esminės problemos strategijos rengimas.- Planavimas ir planavimo procedūros.- Planavimo įgyvendinimas.- Esminių sprendimų priėmimas.- Sprendimų įgyvendinimo veiksmai.- Baigiamasis monitoringas ir rezultatų vertinimas.Kaip matyti, ši veikla daugiau nusako ne patį strateginio planavimo procesą, o

strateginius vadybos žingsnius, įgyvendinant organizacijų strateginius uždavinius.J. Brysonas strateginio planavimo viešojo sektoriaus procese išskiria šias fazes ir būdingas jų procedūras :

1. Inicijuoti strateginio planavimo procesą.2. Įvertinti organizacijos galias.3. Išaiškinti organizacijos misiją.4. {vertinti organizacijos išorinę ir vidinę aplinką, identifikuoti stipriąsias ir silpnąsias savybes, galimybes ir pavojus.5. Identifikuoti organizacijai būtinus spręsti strateginius uždavinius.6. Formuluoti problemų sprendimo strategiją.7. Paruošti ir pritaikyti strateginį planą.8. Įtvirtinti efektyvią organizacijos veiklos viziją.9. Išplėtoti efektyvų plano įgyvendinimo procesą.10. Parengti strateginio plano pakartotinių vertinimų procedūrą.Kiekvienoje strateginio planavimo fazėje atliekami tam tikri veiksmai,

pasiekiami ir įvertinami tam tikri rodikliai ir išvados, nelaukiant visų šio proceso etapų pabaigos. Visi dešimt žingsnių privalo sudaryti vientisą integruotą permanentinį

249

strateginio organizacijos veiklos planavimo etapą, apimantį planavimo rengimą, veiksmų įgyvendinimą ir jų įvertinimą [2; 22-23 j.Strateginio planavimo pradžia yra laikoma objektyviai būtina strateginio planavimo iniciatyva, ateinanti iš organizacijos išorės arba iš jos vidaus, atsiradus pirmosioms suinteresuotųjų pastangoms, keliančioms tikslus, pirmosioms interpretacijoms, prognozėms bei išvadoms. Šiame etape formuluojami bendriausi institucijų strateginio planavimo tikslai, formuojamos planavimo struktūros, konkretizuojami atsakingi asmenys bei pirmieji planavimo žingsniai, numatomos informavimo apie pirmuosius atliktus darbus formos. Dažniausiai tai atlieka suformuoti viešųjų institucijų strateginio planavimo komitetai arba vadinamos strateginio planavimo komandos. Šios struktūros jgauna savotiš-ką pasitikėjimą ir veikimo laisvę, rinkdamos informaciją, akcentuodamos naujas strateginės veiklos kryptis. Kartu joms uždedama didelė atsakomybė už veiklos rezultatus prieš organizacijų narius, aukštesnes institucijas, steigėjus; todėl organizacijos privalo užtikrinti strateginio planavimo komitetų, komandų veiklos kontrolę.Sėkmingą veiklą šiame strateginio planavimo etape lemia ne tik planavimo struktūrų suformavimas, bet ir procedūrų, skatinančių planavimo rengimo efektyvumą, parinkimas. Įvairios konferencijos, susitikimai, diskusijos, pristatymai, seminarai, posėdžiai, taip pat specialūs (pvz., smegenų šturmo) metodai tampa neatsiejama komandų veiklos dalimi. Aktuali ir planavimo komitetų, komandų juridinė garantija ir šios veiklos bei jos kontrolės įteisinimas .

Viešųjų institucijų strateginio planavimo komitetai ir komandos šiame etape tarsi generuoja ir pristato organizacijos strateginio planavimo koncepcijas, siekdamos susieti jas su organizacijų veiklos praktika, ieško būdų, kaip optimizuoti organizacijų veiklą, pasirenkant tik šiai organizacijai tinkamas strateginės veiklos nuostatas. Nuo sėkmingos šio etapo praktikos priklauso tolesnių planavimo etapų sėkmė, nes šiame etape padedamas pagrindas strateginio planavimo mechanizmo, kuris tolimesniuose planavimo etapuose turi atlikti konsultavimo, tarpininkavimo, interesų grupių moderavimo, poveikio joms funkcijas. Šiame etape turi būti užtikrinta ir reikiama aukštesnių centrinės valdžios bei vietinių institucijų politinė parama. Čia tinka įvairios priemonės -koalicijos, susitarimai, interesų pristatymas, lobizmas ir kt. Sėkmingas strateginio planavimo inicijavimas turi būti siejamas su įvairių išteklių (politinių, ekonominių, informacinių, technologinių, žmogiškųjų ) užtikrinimu. Šiame etape ne visada svarbiausi ekonominiai ir finansiniai ištekliai. Ne mažesnę vertę turi tokie veiksniai, kaip laikas, aukštesnių institucijų ir struktūrų dėmesys ir kt.

Ne visada galima numatyti, kiek truks strateginio planavimo inicijavimas. Tai priklauso nuo gausybės veiksnių: organizacijos dydžio, tikslų, regioninio išdėstymo, planavimo komitetų ir komandų veiklos kokybės, interesų grupių aktyvumo, informacinių galimybių ir kt. Tačiau, suprantama, šiame etape būtina išaiškinti organizacijai tinkamų strateginio planavimo kilmę, tikslus ir proceso ypatybes, išanalizuoti strateginio planavimo patirtį ir identifikuoti bendriausius strateginius tikslus. Strateginio planavimo komitetų ar komandų veikla šiame etape dažniau suprantama kaip kelių dienų seminarai, diskusijos, pristatymai, kur komandos pateikia savo institucijos strateginio planavimo viziją, o interesų grupės išsako argumentus ir pasiūlymus. Planavimo komitetai ir komandos turi siekti susieti visų strateginio planavimo dalyvių pastangas ir interesus, užtikrinti tų pastangų aiškumą, tikslingumą bei juridinį pagrindą. Tam tikslui pasiekti dažnai neužtenka vien strateginio planavimo komitetų pastangų. Šiame etape dažnai pasitelkiamos aukštesnių institucijų specialistų, organizacijų vadovų, specialių konsultantų, institucijų

250

specialistų, ekspertų žinios ir sugebėjimai. Strateginio planavimo teorijoje ir praktikoje pirmojo etapo efektyvumų didina tiesiogiai politiką formuojančių asmenų įtraukimas į planavimo komitetus ir komandas. Dalyvaudami planavimo komitetuose, jie sutelkia komitetų narių pastangas, padeda suprasti strateginius organizacijos tikslus ir jų realializavimo aplinkybes, sukaupti išteklius, panaudoti informavimo priemones - teikti informaciją visuomenei ir derinti interesų grupių pozicijas, tiesiogiai veikia komitetų ir komandų narių gebėjimus, padeda jiems tapti geresniais politikos sprendimų priėmėjais ir vykdytojais, įvaldyti strateginį mąstymą ir veikimą, išskirti strategijų hierarchinius lygmenis . Visa tai pirmajame strateginio planavimo etape padeda ne tik išskirti, bet ir konceptualizuoti svarbiausius strateginius organizacijos vystymo tikslus, be ko neįmanomas kokybiškas jų įgyvendinimas.

Išskiriant organizacijos galimybes, svarbu suprasti, kokioje aplinkoje organizacija funkcionuoja ir ko išjos laukiama. Tai leidžia patikslinti vadinamuosius "vidinius " ir "išorinius" organizacijos įgaliojimus, geriau suderinti juos su veikiančiais įstatymais - griežčiau apibrėžti organizacijos veiklos ribas, geriau nustatyti formalius ir neformalius organizacijos tikslus bei suprasti, ko iš organizacijos tikisi aplinkos subjektai ir kokios nustatomos jos veiklos formos. Taip išsiaiškinami pagrindiniai organizacijos tikslai ir jos veiklos parametrai, o tai labai svarbu identifikuojant organizacijos strateginius uždavinius. Kaip matome, šiame etape svarbiausias uždavinys - institucionalizuoti dėmesį į organizacijos galimybių išaiškinimą.

Formuluojant organizacijos strateginius tikslus, ypač svarbu išryškinti organizacijos misiją. Misija yra daugiau negu organizacijos tikslai. Misija-tai organizacijos ir vertybių tikslų suvokimas, jos sėkmingos veiklos pojūtis, supratimas, kaip realizuoti organizacijos tikslus. Kitaip tariant, organizacijos misija susumuoja, apibendrina organizacijos tikslus - kas ir kodėl turi būti atlikta, kaip ir kuo organizacija turi tapti, kokiais principais bei veiklos metodais remiantis ji turi funkcionuoti .

Apskritai strateginio planavimo turinį sudaro tikslai, reikšmės, ver tybės ir efektyvumas. Būtent šios definicijos ir yra svarbiausios ir aiškiausios identifikuojant organizacijos misiją ir atitinkamai plėtojant organizacijos sėkmės viziją. Organizacijos misijos identifikavimu siekiama specifikuoti organizacijos tikslus, išplėtoti organizacijos veiklos filosofiją ir apibrėžti organizacines vertybes. Jeigu organizacijos tikslai nėra nukreipti socialiai naudinga, juridiškai sunorminta linkme, organizacija vargu ar gali tikėtis sėkmingos veiklos, visiško darbuotojų pasitikėjimo, jų pastangų ir lojalumo.Organizacijos misija naudinga tuo, kad atsiranda galimybė nustatyti organizacijos veiklos prioritetus, naudoti susitikimus, posėdžius ir pasitarimus, konferencijas ir pristatymus. Išskyrus organizacijos veiklos prioritetus ir tikslus, lengviau tobulinti organizacijos struktūrą ir sistemas, tarp jų ir išteklių valdymo sistemas. Tikslų suvokimas leidžia geriau valdyti konfliktus, sustiprinti organizacijos vidinių taisyklių, regulaminų reikšmę. Kartu išaiškėja, kurios organizacijos veiklos taisyklės ir normos yra tinkamos, o kurias būtina keisti.

9.3 STRATEGINIS PLANAVIMAS INSTITUCINIU LYGMENIU

Organizacijos strateginiu valdymu laikomas nuolatinis, dinamiškas ir nuoseklus procesas, kuriuo remdamasi organizacija laiku prisitaiko prie išorinės aplinkos

251

pokyčių ir efektyviau naudoja išteklius. Strateginio valdymo procesas leidžia parengti ir įgyvendinti organizacijos strategijas kaip sprendimų visumą, numatančią svarbiausius organizacijos tikslus ateityje, veiksmus ir priemones tikslams pasiekti. Organizacija suprantama kaip žmones bendrai veiklai jungianti sistema, turinti savo funkcionavimo tikslus ir priemones tikslams įgyvendinti. Organizacija - tai ne tik verslo firma, bet ir politinė partija, šalies vyriausybinė, valstybės institucija, kariuomenė, universitetas, ligoninė, darbo birža arba kita viešoji institucija ar profesinė sąjunga. Strateginio valdymo bendrieji principai ir specifika priklauso nuo organizacijos:

■ veiklos pobūdžio (produkcijos, paslaugų ar idėjų teikimo);■ finansavimo šaltinių (komercinės ir nekomercinės organizacijos);■ nuosavybės (valstybės ir privačios organizacijos);■ dydžio (mažos ir didelės organizacijos);■ diversifikacijos laipsnio (vienos ar kelių veiklos sričių organizacijos).Viešojo sektoriaus institucijos, palyginti su verslo firmomis, yra mažiau

savarankiškos. Jų veiklą daugiau veikia šalies politinė ir socialinė aplinka. Todėl viešųjų institucijų strategija turi būti suderinta su šalies politiniais prioritetais.

Organizacijos strategiją struktūriškai ir logiškai sudaro strateginių sprendimų visuma. Kiekvienas strateginis sprendimas gali būti vertinamas trimis aspektais: turinio, proceso ir konteksto. Turinys - tai organizacijos veiklos sritis, susijusi su strateginiu sprendimu. Procesas - tai veiksmų, susijusių su strateginiu sprendimu, siejimas keičiantis organizacijos išorinei aplinkai. Kontekstas - tai aplinka, kurioje rengiamas ir įgyvendinamas strateginis sprendimas.

Strateginis valdymas yra orientuotas į ateitį. Strateginis valdymas, kaip procesas. įvertina esamą padėlį, numato norimą ateities viziją ir nustato vizijos įgyvendinimo iniciatyvas. Strateginis valdymas taip pat gali būti susijęs su dabartinių sprendimų ..ateitimi", kai po tam tikro laikotarpio nagrinėjami priimto arba ketinamo priimti sprendimo padariniai. Strateginis valdymas nagrinėja alternatyvias veiksmų kryptis, galimas ateityje, renkasi vieną iš jų, o pasirinkimas tampa pagrindu dabartiniams sprendimams priimti. Jis nustato galimybes, grėsmes ar apribojimus dabar ir ateityje, kad darytų įtaką strateginiams sprendimams.

Strateginis valdymas niekada nekuria „akmenyje įrašomų" planų, kad nė kiek nepakeisti būtų naudojami ateityje.

Strateginis valdymas yra mąstymo ir veiklos būdas. Strateginis mentalitetas yra orientuotas į tikslą: nereikšmingos smulkmenos ignoruojamos. Strateginis planavimas yra svarbiausia valdymo praktikos dalis, o ne atskiras tikslas.Strateginis valdymas nesiekia pakeisti valdymo patirties ir nuovokumo. Jis pateikia tik kvalifikuotą nuomonę, netgi jei tam tikri klausimai arba atsakymai negali būti tiksliai kiekybiškai pagrįsti.

Strateginis valdymas yra nenutrūkstamas ir pasikartojantis. Strateginis valdymas nėra vienkartinė veikla. Tai nenutrūkstamas procesas, kurio melu kaupiama patirtis ir daromi reikiami pakeitimai. Strateginį valdymą galima suvokti kaip kruopščiai parengtą sistemingo mokymosi ir pokyčių procesą, reaguojantį į besikeičiančias išorinės aplinkos sąlygas. Todėl strateginiai planai bei jų įgyvendinimo priemonės privalo būti nuolat atnaujinami.

Strateginis valdymas yra pagrindas vadovauti visoms veiklos funkcijoms. Jis aprėpia ne tik produktų gamybą, paslaugų teikimą, bet ir finansų vadybą, rinkodaros

252

veiklą, žmogiškųjų išteklių valdymą, orientuodamas išteklius ir sugebėjimus į prioritetines organizacijos veiklas.

Strateginis valdymas neatlieka operacinio planavimo, tačiau jis pagrindžia veiksmus nustatydamas tikslus, strategijas, veiklos kryptis, vertybes, pažangos rodiklius ir standartus.

Strateginis valdymas yra sunkus ir daug pastangų reikalaujantis procesas. Jis reikalauja intelektualinių pastangų. Būtinas notas ir įgūdžiai iš anksto pasirinkti veiksmų kryptį, o ne laukti, kol įvykiai ir krizės privers imtis skubių veiksmų. Daugeliu atvejų pasirinkus laukimo taktiką galima susidurti su svarbiais neigiamais padariniais ir jau gali būti per vėlu imtis efektyvių veiksmų.

Dažnai sprendimai priimami remiantis neišsamia, neaiškia arba dviprasmiška informacija. Tuomet sprendimai priimami darant apgalvotas prielaidas, skaičiavimus ar netgi „protingus" spėjimus.

Kodėl organizacijos sudarinėja strateginius planus, jeigu jie reikalauja tiek daug pastangų ir yra neapibrėžti bei rizikingi? Akivaizdu, kad strategiškai valdyti organizaciją yra verta.

Strateginis valdymas atsiperka. Pasak ekspertų, strateginio mąstymo ir veiklos nebuvimas organizacijose lemia daug neigiamų padarinių.

Strateginis valdymas pirmiausia įprasmina atskirus veiksmus. Daroma prielaida, kad individai, dirbantys grupėje, nori žinoti, kuria kryptimi jie „eina" ir ko iš jų tikimasi, kai tikslas bus pasiektas. Jeigu individas nežino, kur eina, tai kaip jis žinos, kad ten jau atėjo; ir jeigu jis nežino, ką darys, kai ten ateis, tai kam iš viso vargintis eiti.

Iš daugelio strateginio valdymo tikslų penki yra svarbiausi: Nurodyti strateginę kryptį. Nustatydamas strateginę organizacijos kryptį strateginis valdymas siekia:

1) nustatyti tikslus;2) nurodyti, kur sutelkti išteklius ir sugebėjimus; 3) atkreipti aukščiausio lygio vadovų ir visos organizacijos dėmesį į siektinas

iniciatyvas.Nustatyti išteklių prioritetus. Išteklių trūkumas yra neišvengiamas. Jeigu

žmogiškieji, finansiniai ir materialiniai ištekliai būtų beribiai, planuoti beveik nereikėtų. Paskirstant išteklius pirmumo teisę reikėtų suteikti toms sritims, kurių rezultatai būtų geriausi.

Nustatyti meistriškumo standartus. Strateginis valdymas įpareigoja organizacijas vadovautis veiklos normomis ir vertybėmis. Remiantis pažangos rodikliais ir veiklos įvertinimo kriterijais sudaromos sąlygos personalui motyvuoti.Prisitaikyti prie aplinkos ir pokyčių. Negalima iki galo pasiruošti netikėtiems įvykiams. Planavimo metodai gali sumažinti riziką ir padėti efektyviau valdyti organizaciją minimalizuojant neigiamus padarinius.S udaryti objektyvų veiklos kontrolės ir analizės pagrindą. Nustačius tikslus, strategines iniciatyvas ir pažangos rodiklius galima laiku įvardyti problemas ir įvertinti pažangą. Be strateginių planų nebūtų objektyvaus veiklos kontrolės bei analizės pagrindo, nes kiekvieną kartą atliekant analizę reikėtų iš naujo suformuluoti institucijos tikslus, uždavinius ir rezultatų rodiklius. Tai, žinoma, iškreiptų analizės rezultatus ir sumažintų veiklos efektyvumą.

Strateginio valdymo teikiama nauda, pranašumai ir trūkumaiGalima išskirti pagrindines priežastis, dėl kurių strateginis valdymas atsiperka.

253

Strateginis valdymas vykdo aukščiausio lygio vadovybės įsipareigojimus. Aukščiausio lygio vadovai, spręsdami problemas, privalo priimti strateginius sprendimus. Šie sprendimai pagrįsti organizacijų analizėmis. Tai svarbu ir viešosiose, ir ne pelno organizacijose.Strateginis valdymas kelia labai svarbius klausimus ir atsako į juos. Svarbiausi klausimai:" Kokia yra organizacijos veikla?

■ Kokia yra jos ateities vizija?■ Kokie yra pagrindiniai organizacijos tikslai, kryptys ir vertybės?■ Ką organizacija daro geriausiai?■ Kokia yra tikslinė rinka?■ Kaip laikomasi kokybės standartų?■ Ar patenkinami svarbiausi interesų grupių poreikiai?■ Kam skiriami prioritetai: paslaugų, produktų įvairovei, tikslinei rinkai ar kokybei?■ Kaip organizaciją veikia aplinkos pokyčiai? Kokie pastebimi organizacijos sprendimų ir veiksmų pokyčiai?■ Ar organizacijos veikla yra efektyvi?■ Ar mokomasi iš savo patirties?Norint atsakyti į šiuos klausimus reikia informacijos. Prielaidos ar net nuojauta yra svarbūs orientyrai, tačiau jie turi būti patikrinti.Strateginis valdymas siūlo priemones sprendimams priimti:* nustato kryptingus tikslus ir uždavinius:■ numato viziją;* atskleidžia ateities galimybes ir pavojus.Strateginis valdymas vadovaujasi sisteminiu požiūriu. Strateginiu požiūriu

organizacija yra sistema, kurią sudaro daug sudedamųjų dalių. Tai leidžia aukščiausio lygio vadovybei suvokti organizacijos, kaip visumos, atskirų dalių tarpusavio ryšį. Kiekviena organizacijos dalis nebūtinai prisideda prie geriausio bendro rezultato. Kai kurios jos dalys gali konfliktuoti arba konkuruoti viena su kita. Tarp jų gali egzistuoti atotrūkis, neleidžiantis priimti geriausio sprendimo. Pavyzdžiui, geros kokybės produktai gali nepasiekti rinkos, nes už jų tiekimą yra atsakinga kita organizacijos dalis.Sisteminis požiūris taip pat leidžia pasiekti sinergetinį efektą, kai derinant dvi ar daugiau programas gaunamas geresnis rezultatas nei vykdant kiekvieną programą atskirai, (prastas sinergetinio efekto apibrėžimas: „2 + 2 = 5".

Strateginis valdymas skatina objektyviau vertinti veiklą. Vertinimo pagrindą sudaro organizacijos tikslai, uždaviniai ir veiklos vertinimo rodikliai.

Strateginis valdymas teigiamai veikia organizacijos elgseną. Strateginis valdymas organizacijos elgseną veikia keliais būdais:

■ tobulinamos komunikacijos. Atliekant strateginės situacijos analizę formuluojami, patvirtinami ir skelbiami tikslai bei strategijos, remiamasi dideliais informacijos srautais, nuolatos tobulinamos komunikacijos;■ vadovai skatinami mokytis, didinamos jų galimybės. Strateginis valdymas įpareigoja vadovus mokytis ir tobulinti gebėjimus. Didesnis vadovų indėlis į organizacijos veiklą lemia didesnę atsakomybę, didesnį atlygį ir atveria papildomas karjeros galimybes;■ stiprinamas dalyvavimo ir priklausomumo organizacijai pojūtis. Personalo dalyvavimas strateginiuose veiksmuose, nustatant pagrindines veiklos kryptis

254

ir iniciatyvas, didina jo motyvaciją. Šis procesas atveria galimybes vadovams bei jų pavaldiniams kūrybiškai dirbti ir pripažinti nuopelnus.1. Strategija nurodo kryptį

Pranašumas. Esminė strategijos mintis - nurodyti organizacijai patikimą raidos kryptį esamomis sąlygomis.Trūkumas. Kryptis turi svarbią reikšmę, bet kartais tikslinga sumažinti greitį, sulėtinti ėjimą, atidžiai žvelgiant į priekį, atkreipiant dėmesį į tai, kas vyksta šalia, kad reikiamu momentu būtų galima elgtis kitaip.

2. Strategija koordinuoja pastangasPranašumas. Strategija padeda koordinuoti veiklą. Nesant strategijos organizacijoje įsivyrauja chaosas - vadyba traukia „vežimą" į skirtingas puses.Trūkumas. Per didelis siūlomų pastangų koordinavimas lemia „grupinį mąstymą", dėl to dažnai nepastebima naujų galimybių.

3. Strategija apibūdina organizacijąPranašumas. Strategija bendrais bruožais apibūdina organizaciją ir parodo išskirtinius jos bruožus. Strategija ne tik padeda susidaryti bendrą supratimą apie organizaciją, bet ir suteikia galimybę suvokti, kaip ji „tvarko reikalus".Trūkumas. Organizacijos apibūdinimas per strategiją gali būti per daug supaprastintas iki stereotipo panaudojimo, todėl lieka nepastebėti sistemos užmojai ir sudėtingumas.Strateginio valdymo samprata ir metodologija

4. Strategija užtikrina logikąPranašumas. Strategija pašalina neapibrėžtumą ir užtikrina tvarką. Šiuo požiūriu ji atitinka teoriją, supaprastinančią ir paaiškinančią pasaulį bei palengvinančią bendravimą.Trūkumas. Kalias Emersonas sakė. kad „kvaila logika - tai vaiduoklis, persekiojantis netoliaregius žmones...". Kūryba nepakenčia nuoseklumo. Kūrėjas atranda naujus reiškinių derinius, kurie lig tol buvo laikomi nesuderinamais. Kiekviena strategija, kaip ir kiekviena teorija, yra supaprastinimas, neišvengiamai iškreipiantis tikrovę.

9.4 STRATEGINIO PLANAVIMO PROCESO STRUKTŪRA

Argumentai, susiję su organizacijos struktūra ir sistemomis viešajame administravime yra vieni populiariausių. Diskusijas apie sistemas, išteklių valdymą ir reguliavimą girdime kasdienėje politinėje valstybės institucijų, partinių struktūrų, viešųjų įstaigų veikloje .

Rengiant organizacijos veiklos strategiją, formuluojant organizacijos misiją, labai svarbi suinteresuotųjų (interesų grupių ) poreikių ir tikslų analizė. Tai išties reikšminga jau vien todėl, kad organizacijos veiklos sėkmę apibūdina vienas rezultatas - ar patenkinti organizacijos veikla suinteresuotieji ( organizacijos, grupės, asmenys ). Jeigu organizacijos vadovai tiksliai nežino kas labiausiai suinteresuoti jos veikla, kokiais kriterijais remiantis jie vertina organizacijos veiklą, kaip organizacija turi reaguoti į jų poreikius, tokiai organizacijai sunku tikėtis išlikti ir sėkmingai vystytis. Bene geriausiai tai rodo, kad politinės organizacijos ( visų pirma partijos ) dažnai nutolsta nuo jas remiančio elektorato ( suinteresuotųjų ), atstovauja ne labiausiai suinteresuotus, nesugeba gerai analizuoti priešingų suinteresuotiems pozicijų tikslų ir interesų vienos ar kitos

255

organizacijos atžvilgiu, neįvertina destruktyviai nusiteikusių, suinteresuotų organizacijos veiklos susilpnėjimu, galimybių, įtakos ir kiti] faktorių.

Pirmajame suinteresuotųjų analizės etape būtina tiksliai išskirti vi sus suinteresuotuosius organizacijos veikla. Čia gali padėti vadinamasis suinteresuotųjų žemėlapis, arba schema.

Savivaldybės suinteresuotųjų žemėlapis

Tolesnis suinteresuotųjų analizės etapas - išskirti kriterijus, kuriais remiantis suinteresuotieji vertina organizacijos veiklą. Norėdamos patikslinti suinteresuotųjų kriterijus, organizacijos gali naudoti įvairias apklausas, nuomonių įvertinimo formas, kaip antai įvairias apžvalgas, interviu, diskusijas, anketavimą ir kt.

Organizacijos privalo gerai suvokti ir žinoti visų suinteresuotųjų organizacijos veiklos vertinimo kriterijus, tačiau joms reikšmingiausi tiesiogiai suinteresuotųjų (klientų) kriterijai, poreikiai ir viltys.

Trečiasis suinteresuotųjų analizės etapas - sprendimų priėmimas. Sprendimai priimami, siekiant įvertinti, kaip organizacijos vietoje atsižvelgia į suinteresuotųjų poreikius, vertinimo kriterijus. Čia nereikia kokių ypatingų supermodemių sprendimų. Dažnai užtenka paprasto organizacijų veiklos įvertinimo, diskusijų apie organizacijų veiklos spragas, jų galimybes. Paprastai vertinama trimis lygiais - prastas, patenkinamas, geras.

Vertinant organizacijos veiklą ir priimant vertinimo sprendimus galima rekomenduoti papildomas diskusijas, siekiant geriau suprasti, kokią įtaką suinteresuotieji daro organizacijos veiklai, kokie yra atskirų interesų grupių poreikiai ir lūkesčiai, kas

256

Pensininkai ir med įstaigų darbuotojai

Politinės organizacijos PiliečiaiFinansiniai ištekliai

tiesiogiai veikia organizacijos išlikimą ir funkcionavimą. Suinteresuotųjų analizės metu dar rekomenduotina atlikti suinteresuotųjų reitingavimą pagal keletą kriterijų, nes tai padėtų organizacijai nustatyti, kurių suinteresuotųjų poreikiams dėmesio reikia skirti daugiau, o kurių - mažiau.

Nustatant organizacijos misiją, būtina suvokti, kad organizacijos misija - tai organizacinių tikslų apibūdinimas ir deklaravimas.Misijos formulavimą galima suvokti kaip struktūrizuotą atsakymą į keletą klausimų, kylančių organizacijai, jos vadovams, strateginio planavimo komitetui ar komandai.

1. Kas mes esame? Atsakymas į šį klausimą identifikuoja organizaciją, jos esmę, struktūrų funkcijas, tikslus. Tikslus organizacijos monitoringas privalo padėti suprasti, kokia organizacija yra ir kokia ji privalo būti ateityje, kokie organizacijų aplinkos elementai svarbiausi, labiausiai veikia organizacijos vystymąsi.

2. Kokius esminius socialinius ar politinius poreikius turime iškelti, priimti, o kuriuos - atmesti ar atidėti? Atsakant į šiuos esminius organizacijos egzistencijos klausimus, būtina išsiaiškinti suinteresuotųjų nuomonę, jų pritarimą ar oponavimą.

3. Ar organizacija, jos vadovai gali sėkmingai numatyti ir prisiimti atsakomybę už suinteresuotųjų poreikių įgyvendinimą? Strateginis komitetas ar komanda turi išanalizuoti išlaidas, kainas, finansinius, technologinius, žmonių, informacinius išteklius, struktūras, būtinas įgyvendinti šiuos poreikius ir lūkesčius. Strateginiame planavime privalu labiausiai rūpintis visų organizacijos veiklos sričių inovacijų planavimu.

4. Kokia yra organizacijos atsakomybė prieš suinteresuotiems? Analizuojant šio klausimo keliamas problemas, reikia suinteresuotuosius reitinguoti, kad būtų nustatytas organizacijų ir jų atsakomybės santykis. Kitaip tariant, šiuo atveju tarsi nustatoma įvairi suinteresuotųjų vertė ir organizacijos uždaviniai, siekiant realizuoti jų interesus.

5. Kokia yra mūsų organizacijos filosofija, vertybės ir kultūra? Šie klausimai iškyla natūraliai, nes tik strategija, deranti su filosofija, esminėmis vertybėmis ir organizacine kultūra, gali būti sėkminga. Ignoruojant šias vertybes arba per ilgai apie jas diskutuojant, organizacijai kyla nesėkmių pavojus, todėl strateginiam vystymui ir minėtoms vertybėms komunikuojant, galima išvengti nepageidautinų reiškinių. Tačiau būtina nuosekliai, neskubant integruoti organizacijos strateginio vystymo elementus su organizacijos filosofija, vertybėmis, kultūra. Organizacijoje viešai diskutuojant dėl kurių nors strateginių, filosofinių kultūrinių organizacijos aspektų, galima pasiekti šių elementų integracijos - organizacijos strategijos ir organizacijos filosofijos, kitų vertybių, išpažįstamų organizacijoje .

6. Kuo organizacija yra panaši ir kuo skiriasi nuo kitų organizacijų? Čia turimas galvoje daugiau organizacijos funkcinis vystimasis - kokie santykiai su kitomis viešosiomis pelno nesiekiančiomis ir privačioms struktūroms. Tai ypač svarbu šiandien, stiprėjančios konkurencijos sąlygomis, kada organizacijų unikalumas, jų išskirtinumas funkcinėje veikloje yra viena iš jų sėkmingos veiklos sąlygų.Siekiant efektyvesnių strateginio planavimo rezultatų, organizacijoms labai svarbu gerai suprasti organizacijos aplinką, t.y. vidinį ir išorinį jos kontekstą.

Išorinės aplinkos įvertinimasVertinant išorinę aplinką galima išskirti keletą šio monitoringo elementų: 1 - organizacijos jėga, veiklos tendencijos, 2 - išteklių kontrolė,3 - potencialių konkurentų bei partnerių išskyrimas, jų potencialių galimybių

analizė.

257

Stipriosios ir silpnosios savybės paprastai apima politikos, ekonomikos, socialines ir technologines kategorijas. Žinoma, viešojoje politikoje analizuojant stipriąsias ir silpnąsias organizacijos savybes, galimos ir kitos - aplinkosaugos, edukacinės ir kitų rūšių - kategorijos.

Šiandien viešajame sektoriuje svarbiausios išorės problemos ir tendencijos yra sunkiai suskaičiuojamos ir prognozuojamo. Tačiau kai kurie viešosios politikos strateginės aplinkos bruožai gali būti įvardyti. Tai visų pirma socialinis ir organizacinis kompleksiškumas, suprantamas kaip ekonominė ir informacinė globalizacija, technologiniai pasikeitimai bei jų tarpusavio sąveikos sustiprėjimas.

Antra, tai stiprėjantys tarpusavio santykiai tarp viešųjų, privačių ir pelno nesiekiančių struktūrų.

Trečia, atliekant išorinę organizacijų strateginio vystymo analizę, reikia suprasti viešojo sektoriaus išteklių ribotumą.

Ketvirtas bruožas, kur būtina suvokti ruošiant strateginį planą - tai darbo, išteklių, klientų, piliečių aplinkos įvairovė. Visos šios grupės artikuliuoja savas idėjas, interesus, viltis, ir tai dažnai komplikuoja valdymą, paslaugas, darbuotojų atranką, jų paruošimą ir kt.

Penktas bruožas - tai didėjantis individualizmas, personalinė atsakomybė.Šeštas bruožas - geresnio gyvenimo lygio siekimas. Tai kompleksinė

problema, reikalaujanti tobulinti sveikatos apsaugą, švietimą, darbo užmokesčio ir kompensavimo mechanizmų lankstumą, nacionalinio saugumo politiką.Papildomai atliekant organizacijų išorinės aplinkos skanavimą, galima sutelkti (klientų, bendradarbiaujančių organizacijų narių, konkurentų ir kt.) dėmesį į interesų grupių ir jų poreikių analizę .

Vidinės aplinkos įvertinimasVertinant vidinę organizacijos aplinką, svarbiausia yra identifikuoti jos

stipriąsias ir silpnąsias savybes, nes tai savo ruožtu leidžia geriau suprasti ir realizuoti organizacijos paskirtį bei misiją. Esminiai elementai, rengiant strateginio vystymo planą viešajame administravime vertinant vidinę aplinką, būtų - ištekliai, esama strategija ir veikla. Organizacijose dažniausiai yra nemažai kiekybinės informacijos apie tiekimo struktūras ir funkcijas, personalo uždavinius ir jo kokybę, biudžetą, atlyginimų vidurkį ir kt., kurią privalo papildyti organizacijos vidinės veiklos kokybiniai rodikliai ir visų pirma - organizacijos kultūra, organizacijos narių elgsena, jų motyvacijos .Organizacijos vidiniai vertinimo kriterijai būtų ir organizacijos veikla suinteresuotų grupių, asmenų veiklos analizė, organizacijoje vykusių ir esamų konfliktų detalizavimas, jų santykis su išteklių valdymu, organizacijos tikslais, atsakomybės paskirstymu. Tačiau nėra lengva objektyviai visur ir visada įvertinti organizacijos veiklos vidinės aplinkos veiksnius. Dažniausiai net ir neruošiant specialaus strateginės plėtros plano, tai atliekama kasmetinėse ekonominio vystymo, metinėse finansinės veiklos analizėse. Plačiai paplitusi vadinamoji SWOT (strengths, Weaknesses, opportunities, threats) analizė :

Teigiamos pusės- Sąlyginai stabili finansinė padėtis.- Patyrę vadovai.- Visuomenės palaikymas. -Organizacijos tikslai ir uždaviniai.- Palyginti geri informaciniai ištekliai.

Silpnosios savybės- Tam tikros dalies darbuotojų nepasitenkinimas.

258

- Biurokratinis sprendimų priėmimas ir jų įgyvendinimas.- Planavimo trūkumai.- Paplitusios minimizavimo nuostatos.- Nerealus organizacijos poreikių vertinimas.

Galimybės- Tikėjimas, kad strateginis planavimas yra naudingas.- Palyginti neblogos sąlygos (išorinės).- Stipri materialinė bazė.- Darbuotojų mokymo galimybės.- Konceptualių užduočių rengimo organizacijos skyrius. -Technologijos tobulinimas.

Grėsmės, pavojai (trikdžiai)- Finansinės revizijos.- Negatyvi valdžios pozicija organizacijos atžvilgiu.- Konkurencija. -Dažna vadovų rotacija.- Per daug didelis pasitikėjimas (vadovų).- Valstybės biudžeto deficitas.- Kainų politikos trūkumai ir atsakomybės stoka.- Reputacijos praradimas. Naujų technologijų stoka.

Atliekant SWOT analizę teoretikai siūlo šias rekomendacijas, galinčias padėti organizacijoms atlikti nuodugnesnę vidaus ir išorės aplinkos analizę:- Vertinimo procedūros turi būti paprastos, bet šiuolaikiškos, galinčios ir padedančios formuoti strateginį mąstymą.-Organizacijos gali siekti analizuoti savo misiją, įgaliojimus, suinteresuotųjų poziciją, atlikti organizacinės kultūros auditą, konstruoti galimus scenarijus. Kitaip tariant, SVVOT analizė yra labai plačių galimybių analizė.- Strateginio planavimo komitetas (komanda) privalo suderinti organizacijos išorinės ir vidinės aplinkos analizės duomenis, siekti tai subalansuoti.- Planavimo komitetai pirmiausia turi rengti tuos plano elementus, kuriems yra sukaupta pakankamai informacijos.- Organizacijos turi institucionalizuoti periodišką SWOT analizę.- Organizacijos privalo turėti gausybę receptų, priemonių ir scenarijų, padedančių atlikti SWOT analizę ( pvz., prognozavimas, net fantastinės idėjos ir kt.) .Strateginio planavimo proceso šerdis - strateginių problemų identifikavimas -

suprantamas kaip fundamentalių politikos klausimų, organizacijos paskirties, misijos, jos finansinės struktūros ar vadybinės veiklos formulavimas, išryškinimas. Dar paprasčiau būtų galima apibrėžti, kad strateginių problemų identifikavimas turi tikslą atsakyti į klausimus - kokia organizacija yra ? ką ji atlieka ? kodėl ji tai atlieka ?Strateginių problemų išskyrimas yra labai reikšmingas todėl, kad nuo jų priklauso politinių sprendimų priėmimas. Strateginių problemų formulavimo paskirtis - aiškiai apibrėžti sunkumus, esamas alternatyvas, numatomus sprendimus ir veiksmus, vadovaujantis organizacijos filosofija, etinėmis ir moralinėmis vertybėmis bei tradicijomis.Identifikuojant strategines problemas, galima pasirinkti keletą metodų - tiesioginis, netiesioginis, tikslų metodas ir "sėkmės vizijos" metodas. Plačiausiai viešajame sektoriuje vartojamas tiesioginis metodas. Šiuo atveju planuotojai nuo apžvalgos, misijos ir SWOT analizės eina prie strateginių problemų identifikavimo. Šis metodas pakankamai efektyvus, nes čia nėra išankstinės nuostatos dėl organizacijos vizijos. Be to, čia nėra kokių nors

259

dominuojančių autoritetų, galinčių kaip nors paveikti suinteresuotuosius. Šis metodas yra bene demokratiškiausias ir tinkamiausias nuolat besikeičiančios organizacijų aplinkos sąlygomis.

Tikslų metodas, kuris labiau susijęs su tradicinėmis planavimo teorijomis, į pirmą veiklos etapą iškelia tikslų ir uždavinių nustatymą, o toliau eina strateginių problemų identifikavimas. Kad šį metodą būtų galima sėkmingai taikyti, būtina organizacijų tikslus ir uždavinius pakankamai tiksliai specifikuoti ir detalizuoti, o tai leistų toliau plėtoti strateginių problemų identifikavimą. Toks metodas daugiau tinka hie-rarchinėse struktūrose, kur sprendimus priimantys turi realią galimybę formuluodami tikslus vėliau veikti planavimo procesus.

Pasirinkusios "sėkmės vizijos" metodą, organizacijos bando parengti geriausią jų ateities sėkmės modelį, kitaip tariant, organizacijos numato, kaip jos turi augti, vystytis ir kaip veikti, kai plėtra sėkminga, pagal numatomos sėkmės scenarijų. Strateginio planavimo komitetų nariams gali iškilti sunkumų derinant kiekvieno nario įsivaizduojamą organizacijos ateities sėkmę bei sąlygas. Esamos skirtingos pažiūros dažniausiai struktūrizuojamos į atskirus sėkmės vizijos elementus ir bandomos jungti, formuluoti iš atskirų alternatyvų organizacijos sėkmės viziją. Šiam tikslui dažnai pasitelkiamos konsultacinių struktūrų paslaugos, ekspertai, kritikai bei patarėjai.

Svarbus žingsnis viešajame administravime yra strategijos formulavimas ir problemų sprendimo plano priėmimas. Formulavimas ir priėmimas yra glaudžiai susiję, bet yra skirtingos jų fazės bei joms naudojamos procedūros. Strategijos formulavimas jungia kūrybinį procesą, diskusijas. Strategijos priėmimas dažniau išreiškia susitarimą, viešosios politikos būklę, interesų grupių pozicijas ir kt. Taigi matome, kad strategija privalo būti suformuluota taip, kad ji būtų priimtina politiškai, techniškai, juridiškai bei išreikšta etiškai tinkamomis ir įgyvendinamomis formomis.

Strategijos apibrėžimas labai platus. Jis turi apimti organizacijos politiką, sprendimus, išteklių išdėstymą ir valdymą, politinius veiksmus ir kt. Strategija bus netinkama, jei nebus vienovės tarp to, ką organizacija deklaruoja, ir to, ką ji iš esmės atlieka. Efektyvi strategija reikalauja ir efektyvesnių sąsajų su organizacijos išorine aplinka .

Strategijos formulavimas ir priėmimas priklauso ir nuo laiko bei kitų aplinkybių, tačiau galima išskirti bendruosius strategijos formulavimo bruožus ir lygius.Strategija gali būti formuluojama visai organizacijai, kelioms organizacijoms - organizacijų asociacijai. Taip pat gali būti programų, paslaugų ar verslo proceso strategija bei įvairios strategijos rūšys pagal paskirtį, t.y. funkcijas - finansinė, informacinė, technologinė, valdymo irkt.Strategijos formulavimo ir priėmimo tikslai - siekti kuo efektyviau organizacijas susieti su jų aplinka.

Strategijos parengimas ir priėmimas turi padėti organizacijai geriau išspręsti esmines jos problemas ir numatyti būsimus tikslus ir uždavinius. Gerai parengtas ir priimtas strateginis organizacijos planas leidžia :

- gauti išsamų būsimą organizacijos veiklos vaizdą (bendrąsias strategijos koncepcijas ir daugelį įgyvendinimo detalių bei procedūrų);- toks organizacijos veiklos vaizdas gali būti gaunamas sujungus, suderinus alternatyvias strategijas, siekiant supaprastinti kylančių problemų sprendimą;

260

-strateginio plano priėmimas naudingas tampa tada, kai sąlygoja organizacijų vystymosi postūmį, atsiranda naujų išteklių valdymo kokybių, naujų koncepcijų ir kt.;- strategijos priėmimas skatina organizacijas mokytis, siekti efektyvesnės veiklos. Todėl, tik priėmus planą, gana dažnai išryškėja pirmieji jo netikslumai ir klaidos, kurios privalo būti atidžiai ir kruopščiai peržiūrimos ir taisomos. Kitaip tariant organizacijoje priėmus strateginį planą, būtina sistemingai formaliai ir neformaliai jį vertinti. Si procedūra yra privaloma strateginės veiklos dalis;-strateginio plano parengimas ir priėmimas sukuria naują aplinką organizacijoje, tačiau naujoji aplinka formuojasi palaipsniui, įgyvendinant atskiras strateginio organizacijos vystymo užduotis;- organizacijos nariams reikia padėti prisitaikyti prie šios naujos strateginio plano formuluojamos aplinkos - aiškinti, diskutuoti - suteikti jiems naujų atsakomybės formų ir pareigų, padėti jiems suvokti organizacijos ateities viziją;- strateginio planavimo komitetas, sprendimų rengėjai turi būti pavyzdys organizacijos nariams sprendžiant esmines organizacijos plano iškeltas problemas;- strateginio planavimo komiteto ( komandos) veiklos rezultatas turi būti strateginio mąstymo įsigalėjimas. Strateginis mąstymas ir veikla turi tapti įpročiu.- geras strateginis planas turi suvienyti interesų grupes ir jėgas į tam tikrą strateginę veiklos koaliciją, kuri taptų pagrindiniu sėkmės garantu, įgyvendinant strategines užduotis.- organizacijos narius, aktyviai palaikančius strategijos įgyvendinimo nuostatas reikia skatinti, o tuos, kurie nenori būti strateginės veiklos įgyvendinimo priekyje, galima mobilizuoti vėlesniems atsakingiems darbams, realizuojant tolesnius jau priimtos strategijos uždavinius.Tolesnis strateginio planavimo etapas - efektyvus organizacijos vizijos

įtvirtinimas. Konstruoti ateities viziją nėra paprasta. Organizacijos nariai dažnai bijo atsakomybės už ateities viziją. Be to, jie dažnai nepasitiki tais, kurie norėtų prisiimti atsakomybės dalį už organizacijos narių ateities lūkesčių įgyvendinimą. Taip atsitinka, kai strateginio planavimo komiteto nariams trūksta kompetencijos, atsakomybės, darbo komandoje įgūdžių. Organizacijos sėkmės vizijos suformavimas pats savaime dar negarantuoja greitų, efektyvių organizacijos pokyčių. Tačiau strateginiai dalykai tuo ir skiriasi nuo taktinių, kati jie, nors ir nesąlygoja greitų rezultatų, bet yra nepalyginamai svarbesni už taktinius, nors kartais, išsprendus kurią nors taktinę problemą, kurios nors sri-ties organizacijos veikla žymiai pagerėja.

Organizacijos vizijos įvertinimas leidžia organizacijų nariams geriau suprasti organizacijos ateitį, t.y. tai, kas laukia organizacijos-narių. Todėl organizacijos narių elgseną lemia numatomos ateities vizija. Vizijos įtvirtinimas padeda geriau reglamentuoti organizacijos veiklos taisykles, etines ir moralines normas, siekiant įtvirtinti ateities užduotis. Vizija įgalina organizaciją sutelkti pastangas, nes žmonės, turėdami ateities viziją, paprastai nori ją kuo greičiau įgyvendinti. Organizacija privalo tai panaudoti. Taip tarsi sukuriamas teigiamas įtampos laikas tarp pasaulio, kokį turime dabar, ir kokį įsivaizduojame. Tokia teigiama įtampa artikuliuoja organizacijoje naujus standartus,

261

sąlygoja organizacijos narių motyvacijas ir tikslus, iškelia naujų lyderių, sumažina kon-fliktų ir krizinių situacijų tikimybę organizacijoje, padeda organizacijoje sukurti geresnį savireguliacijos mechanizmą, užtikrinantį kokybišką, teisinį sprendimų priėmimą ir įgyvendinimą.

Tolesnis strateginio organizacijų vystymo žingsnis - numatytos ir parengtos strategijos įgyvendinimas. Šio žingsnio tikslas - pereiti nuo strateginio planavimo į strateginį menedžmentą. Tai visiškai suprantama, nes vien tik sukurti strateginį planą neužtenka. Reikia parengti efektyvias programas, projektus, veiklos planus, garantuoti finansinius išteklius bei parengti patį įgyvendinimo procesą užsitikrinant visų su-interesuotųjų paramą. įgyvendinimo procese išbandomos naujos techninės, informacinės galimybės, naujos organizacijos narių apmokymo programos, nauja strateginė politika, programos, sprendimai, kurių tikslas - siekti efektyvumo, strategijos įgyvendinimo.Svarbiausias strateginio plano įgyvendinimo uždavinys vadovams, vadybininkams, planavimo komitetams-pasiekti realių rezultatų, tenkinant organizacijos narių ir kitų suinteresuotųjų lūkesčius.

Siekiant sėkmingai įgyvendinti parengtą strateginį planą, būtina jo įgyvendinimui parengti organizacijos narius. Visų pirma jie turi būti supažindinti su įgyvendinimo užduotimis tinkamu laiku ir tinkamomis priemonėmis. Organizacijos nariai privalo aiškiai suprasti, kada, kodėl ir kokiam tikslui atliekami kurie nors veiksmai ar procedūros. Čia sėkmingai gali padėti organizacijos tikslų formulavimas, vizijos patei-kimas įvairiomis operatyvinėmis ir edukacinėmis priemonėmis (spaudiniai, brifingai, konferencijos, pasitarimai, susirinkimai ir kt).

Strategiją praktiškai įgyvendinant kylantys sunkumai taip pat turėtų būti numatyti. Organizacijos vadovams būtina privalo suvokti atsakomybę už naujų, papildomų sprendimų priėmimą, siekiant pagerinti įgyvendinimo procesą. Todėl įgyvendinimo procese išauga vertinimo fazės ir vertinimo procedūrų vaidmuo. Tai reiškia, kad kiekvienas svarbesnis įgyvendinimo proceso žingsnis turi būti žengtas, jei reikia, pa-sitelkus viešąją nuomonę, specialistus, ekspertus. Įvertinami pasikeitimai. Strateginio plano atskirų dalių įgyvendinimas leidžia preciziškai koreguoti, tikslinti likusį strateginio plano etapą, įgyvendinimo procesus.

Ypač svarbus vaidmuo įgyvendinant strateginį planavimą organizacijoje tenka finansavimui, t.y. biudžeto lėšų racionaliam panaudojimui. Biudžeto lėšų suformavimas, jų naudojimo kontrolė tiesiogiai priklauso nuo organizacijos vadovų, svarbiausiųjų programų administratorių.

Žinoma, svarbiausia sėkmingo strateginio organizacijos plano įgyvendinimo sąlyga yra įgyvendinančios struktūros, kurių koordinuojanti veikla, jungia ir derina suinteresuotųjų pozicijas, susieja jų pastangas į koalicijas, formalius ir neformalius junginius, rengia diskusijas, priima sprendimus, sprendžia iškylančius konfliktus.Įgyvendinančios struktūros privalo per visą įgyvendinimo laikotarpį nenukrypti nuo strateginio plano realizavimo pagrindinių krypčių, keisti neefektyviai dirbančius įgyvendinančių struktūrų narius, minimizuoti iškylančius realizavimo sunkumus.Strateginio planavimo komitetas ir įgyvendinančios struktūros nuolat tobulina strategijos realizavimo dokumentus, susikoncentruoja prie būtiniausių sprendimų priėmimo, veiklos ir atsakomybės už jų įvykdymą nustatymo. Bent kiek pasikeitus strateginio plano įgyvendinimo terminams, metodams ar taktikai, apie tai privalu informuoti suinteresuotus asmenis ir struktūras.

262

Įgyvendinimo rezultatyvumas priklauso nuo to, kiek strateginiame plane yra programų ir projektų ir kokia jų kokybė. Programinis - projektinis planavimas ir įgyvendinimas nereikalauja didesnių komentarų. Jo nauda akivaizdi. Svarbu, kad organizacijos strategijoje parengtos programos ir projektai spręstų svarbiausius organizacijos plėtros uždavinius, kad jiems realizuoti būtų parengti žmonės, finansiniai, informaciniai ištekliai, administracinės pajėgos, naujos strateginės iniciatyvos, papildančios pasirinktą strategijos vystymo kryptį, tačiau išvengiančios naujų, neparuoštų, neapgalvotų pseudoprioritetų. Tokio sudėtingo strateginio plano įgyvendinimas įmanomas tik remiantis įstatymų leidyba, vykdomosios valdžios sprendimais, suvokiant viešųjų ins-titucijų administracinę politiką, organizacinę kultūrą ir jų veiklos filosofiją.Realizuojant strateginio plano viešajame sektoriuje ciklus, organizacijų strateginiai komitetai dažnai susiduria su besikeičiančiomis aplinkybėmis, pasikeitusiais tikslais, suinteresuotųjų pozicijomis, atsirandančiais nesutarimais ar net konfliktinėmis situacijomis. Todėl, baigiant įgyvendinimo etapus, organizacijose būtinas atliktos veiklos įvertinimas ir organizacijos strategijos bei strateginių planų peržiūrėjimas, pakartotinė ekspertizė. Šio strateginio planavimo etapo tikslas - patikrinti įgyvendintą politiką, strategiją, planus, programas, projektus ir tuo remiantis numatyti naują veiklos kursą - modifikuoti planus ir eliminuoti netinkamą strategiją.Šiame etape organizacijų vadovai, planavimo menedžeriai privalo susitelkti prie pačių svarbiausių problemų ir įvertinti įgyvendinimo sėkmę, naudojant įvairias priemones planavimo įgyvendinimo kokybei nustatyti. Čia reikalingos gerai paruoštos politinės analizės galimybės -problemų sprendimo, restruktūrizavimo, prognozavimo ir kt. Teorija rekomenduoja sukurti specialias analizės grupes, pasitelkti konferencijas, pasitarimus, viešosios nuomonės analizę, pranešimus, užtikrinti diskusijas ir strategijos įgyvendinimo detalią analizę

9.2 STRATEGINIS PLANAVIMAS VYRIAUSYBĖS LYGMENIU

9.5 STRATEGINIO PLANAVIMO ĮGYVENDINIMAS: VERTINIMO KRITERIJAI, AUDITO PROBLEMOS

Idealiu atveju sistema skatina visus institucijos žmones reaguoti į pokyčius ir konstruktyviai prisitaikyti prie nuolat kintančių sąlygų. Vykdydama strateginę veiklą, institucija stebi aplinką, nustato svarbiausias problemas, strategines kryptis, remiasi tam tikromis vertybėmis ir skatina jas, plečia veiklą imdamasi strateginių projektų. Aukščiausio lygio vadovybė prisiima lemiamą vaidmenį plėtodama strategines galimybes ir gerindama strateginę veiklą. Sistemos vertinimas privalo užtikrinti, kad minėtos sąlygos institucijoje būtų įgyvendintos.

263

Ar sistema veikia? Kaip gerai? Vertinimo procesas turi pragmatiškai įvertinti, ar sistema veikia taip, kad būtų galima pasiekti numatytą strateginę situaciją. Priešingu atveju sistema gali tapti biurokratiškai nelanksti. Be to, vertinimas gali padaryti sistemą „patogią vartotojui" užtikrindamas, kad darbo našta būtų darbuotojų toleruojama.

Toliau pateikiami penki pagrindiniai Steinerio pasiūlyti vertinimo kriterijai ir dar du papildomi kriterijai - Koteeno .

1) Bendra vadovų suvokiama vertė. Siekiama nustatyti, kokia yra vadovų nuomonė apie sistemą: ar ji padeda efektyviai vykdyti jų strateginius įsipareigojimus ir ar iš tikrųjų sistema yra jiems naudinga. Aiškinantis, ar nauda yra didesnė už išlaidas ir kiek įdėta fizinių bei intelektualinių pastangų, gali būti remiamasi tam tikrais klausimais. Sistemos vertinimo klausimai turėtų sutelkti dėmesį į galimą jos naudą:

■ Ar sistema iškelia ir atsako į svarbiausius klausimus, ar ji yra susijusi su pagrindiniais tikslais, strateginėmis kryptimis, esminėmis vertybėmis, teikiamomis paslaugomis ir klientų grupėmis?■ Ar sistema priverčia nustatyti strategines kryptis ir imtis strateginių projektų?■ Ar ji atskleidžia ateities galimybes ir grėsmes?

Bendras klausimas, nusakantis pasitenkinimo dabartine sistema laipsnį, galėtų būti: „Ar reikia kokių nors esminių strateginio valdymo sistemos pokyčių?"

2) „Teisingų" svarbių atsakymų ir rezultatų pateikimas. Dėmesys sutelkiamas į strateginio valdymo turinio sampratą. Vertinimo klausimai gali apimti pasitenkinimo lygį daugeliu galutinių sistemos produktų įskaitant:

■ organizacijos misijos suformavimą;■ pagrindinių ateities galimybių nustatymą;■ pagrindinių ateities grėsmių numatymą;■ organizacijos pranašumų įvertinimą;■ prioritetų išaiškinimą;■ strateginių krypčių nustatymą;■ strateginių projektų numatymą;■ strategijos įgyvendinimo išteklių (lėšų, personalo ir įrangos) sutelkimą;■ netikėtumų prevenciją.3) Sistemos kūrimas. Dėmesys sutelkiamas į veiksnius, kurie lemia strateginio

valdymo sistemos kūrimą, ir padaro ją unikalią bei suderinamą su institucijos sąlygomis. Pagrindiniai klausimai yra susiję su aukščiausio lygio vadovybės įsipareigojimu ir strateginio valdymo sistemos palaikymu:

" Ar vyriausiasis organizacijos vadovas rūpinasi sistema?■ Ar sistema sukuria įgyvendinamus sprendimų priėmimo procesus ir nustato jų patvirtinimo centrus?" Ar pagrindiniai planuotojai dirba kartu su aukščiausio lygio vadovybe ir žemesnio rango vadovais?■ Ar pagrindiniai planuotojai teikia pasiūlymus filialams bei kitiems organizaciniams vienetams strateginio valdymo ir strateginio piano sudarymo klausimais?4) Strateginio valdymo procesai. Siekiama nustatyti strateginio valdymo procesų efektyvumą.

■ Ar vyriausiasis organizacijos vadovas skiria pakankamai laiko ir pastangų strateginiam valdymui?

264

■ Koks yra vadovų pasitenkinimo ar nepasitenkinimo strateginio valdymo procesais ir darbo reikalavimais laipsnis?■ Ar procesas yra ganėtinai lankstus, kad būtų galima iškelti problemas ir priimti sprendimus tada, kada reikia, neatsižvelgiant į tai, kas yra numatyta plane?■ Ar ne per mažai skiriama dėmesio pažangos vertinimo rodikliams?■ Kaip idėjos patenka iš organizacijos vidinių padalinių bei išorinės aplinkos į sprendimų priėmimo centrus?■ Ar sistemoje ne per daug vertinimo lygių? Ar numatyti patikrinimai bei analizės nereikalauja pernelyg daug laiko ir yra produktyvūs?

5) Papildoma nauda. Vertinama, kiek sistema teikia papildomos naudos. Pirmiausia strateginio valdymo sistema diegiama tam, kad įgyvendintų tam tikrus pagrindinius tikslus: palengvintų strateginį planavimą, leistų svarbias pertvarkąs arba esminį atsinaujinimą. Sistema gali duoti ir papildomos naudos, kuri paprastai yra susijusi su organizacijos stiprinimu, būtinu strateginiams planams įgyvendinti. Tai:

■ geresnės komunikacijos;■ tobulesnės valdymo sistemos;■ geresnis žemesnės grandies darbuotojų dalyvavimas sprendimuose; " efektyvesnis vadovų mokymo procesas ir didesnės galimybės prisidėti prie organizacijos sėkmės;■ aktyvesnis organizacijos programų ir veiksmų derinimas bei padalinių ir hierarchinių lygių bendradarbiavimo gerinimas.6) Planavimo ir kitų valdymo funkcijų integracija. Perėjimas nuo strateginio

planavimo prie strateginio valdymo aiškiai pasako, kad vien tik planavimas neužtikrins būtinos kompetencijos ir nesuteiks reikiamų išteklių, kurie leistų imtis strateginių projektų įgyvendinimo. Planavimo procesai turi būti pagrįstai susieti su kitais valdymo procesais, kad strateginiai sprendimai galėtų būti įgyvendinti. Pasaulio banko tyrimo duomenimis, pažangios organizacijos tinkamai susieja savo planavimo procesus su organizacijos struktūra, išteklių paskirstymu, programų valdymu, analize, komunikacijų bei informacijos sistemomis ir darbuotojų skatinimu.

Norint išsiaiškinti, kiek strateginis planavimas yra susijęs su veiklos planais, biudžeto paskirstymu ir kitomis valdymo sistemomis ir ar reikia jų integracijos laipsnį didinti, reikėtų atsakyti į šiuos pagrindinius klausimus: " Ar plano strateginė kryptis yra tiesiogiai susijusi su jos įgyvendinimu: išteklių paskirstymu, įgyvendinimo programomis ar žmogiškųjų išteklių poreikiais?■ Ar reikia keisti sistemą, kad toliau diegiant planavimą ir kitas valdymo funkcijas būtų geriau įgyvendinama strategija?

7) Sistemos adekvatumas. Siekiama nustatyti sistemos efektyvumą užtikrinant operacinio aptarnavimo ir paslaugų kokybę. Tam reikia įvertinti šiuos veiksnius:■ strateginio valdymo instrukcijų kokybę;■ mokymo proceso lygį, turintį užtikrinti strateginės veiklos kokybę;■ sutarčių su kvalifikuotais specialistais sudarymą, kad šie, atsižvelgdami į institucijos strateginių planų poreikius, galėtų greitai suteikti techninę pagalbą.Strateginio valdymo sistema vertinama neatsižvelgiant, ar sistema baigta kurti. Priešingai, remiantis vertinimu galima siekti išsamesnės ar racionalesnės strateginio valdymo sistemos. Vis dėlto strateginio valdymo sistema visada pradedama kurti nuo planavimo.

Politinio vertinimo požiūris

265

Strategijos įgyvendinimo vertinimas yra neatsiejamas nuo politikos vertinimo, nes strategija ir politika yra labai glaudžiai susijusios. Valstybės politika gali būti ir strateginių problemų šaltinis, ir jų sprendimo strategija. Bendriausia prasme politikos vertinimas yra viešosios politikos padarinių išaiškinimas. Vertinamoji analizė apima politikos vertinimą pagal jos skelbiamus tikslus ir pagal jos realius padarinius.Pagal INTOSAI pateikia vertinimo sąvoką vertinimas - tai skaidrumo, pliuralizmo principais pagrįstas mokslinis ir nepriklausomas tyrimas. Jo autoriai taiko sisteminės analizės metodus siekdami nustatyti ir įvertinti tiesioginę ir netiesioginę programos politikos (veiklos) įtaką, jos pritaikymą ir panaudojimą, palyginti su nustatytais ar numatomais veiklos tikslais.Politikos vertinimo ekspertas C'arolas Weissas argumentuoja, jog vertinimą nuo kitų politikos analizės formų skiria bent šeši požymiai:

■ vertinimas skiriamas sprendimų priėmėjams, lodėl problemas nagrinėja taip. kaip jas apibrėžia sprendinių priėmėjai, o ne analitikai;■ jis yra vertybinio pobūdžio. Tyrimo autoriai, remdamiesi programos tikslais, siekia įvertinti rezultatą;■ tokie tyrimai paprastai vyksta politinėje, o ne akademinėje aplinkoje;■ čia dažnai kyla analitikų ir praktikų konfliktų:■ išvados paprastai neskelbiamos;■ analitiką gali saistyti priklausomybė nuo finansuojančiosios institucijos.Politikos vertinimas apima pora aspektų: kai politika vertintina pagal jos skelbiamus tikslus ir kai ji vertintina pagal realius padarinius.Politikos vertinimo analizė gali būti atliekama pagal skirtingas metodikas [58, p. 483]:■ siekiančias išsiaiškinti politikos naudos ir išlaidų santykį;■ bandančias išsiaiškinti jos veiksmingumo lygį;■ politikai arba programai įvertinti atliekami eksperimentai.Pasak Palumbo. šių metodikų vaidmenį galime geriau suprasti „politinį ciklą"

susieję su informaciniu ciklu. Darbotvarkės sudarymo/problemų apibrėžimo fazėse vertinamoji analizė pati dalyvauja procese, kuriam vykstant apibrėžiamas problemos mastas, sprendimo išlaidų paskirstymas, numatomos atitinkamos politikos poveikį patilsiančios grupės bei sritys.

Politikos numatymo fazė nusako sprendimų analizės būdus, kai bandoma išsiaiškinti alternatyvius programinių tikslų įgyvendinimo būdus ir pasirinkti efektyviausią alternatyvą. Metodikos, taikomos išlaidų/naudos santykiui nustatyti sprendžiant programų efektyvumo klausimą, gali būti taikomos ir politikai įvertinti. Jos reikalauja, kad būtų skaičiuojama biudžetinių sprendimų proceso nauda ir sąnaudos.

Politikos įteisinimo fazė nusako politinį programos vertinimą-jos priimtinumą visuomenei arba suinteresuotoms grupėms. Iš pirmo žvilgsnio atrodo, kad šis procesas neracionalus, palyginti su naudos - sąnaudų analize, tačiau šiuolaikiniame politiniame procese išpopuliarėjo viešosios nuomonės apklausos kaip palankumo/priešiškumo tam tikrai politikai matavimo priemonė. Sis viešosios nuomonės racionalizavimas gali būti įtrauktas į politines programas, kad pateiktų „klientų" pasitenkinimą/nepasitenkinimą viešąja paslauga. Informacija apie teisėtumą gali būti gaunama parlamentinių tyrimų, teisminės priežiūros bei teisminių sprendimų pavidalu.

266

Politikos ir informacijos ciklasDalimis vertinimas vyksta įgyvendinant politiką/programą. Jis paaiškina programos įgyvendinimo mastą, taip pat sąlygas, nuo kurių priklauso įgyvendinimo sėkmė, [gyvendinimo fazei reikia dalinio vertinimo, kad būtų galima nustatyti, kaip programa administruojama, bei rinkti grįžtamojo ryšio informaciją, galinčią pagerinti įgyvendinimo procesą. Šis vertinimas atsako į tris klausimus:

■ Kokia programos .dalis pasiekia savo adresatą?■ Ar paslaugos teikimas suderinamas su programos reikalavimais?■ Kokie ištekliai naudojami vykdant programą?Ši politikos įgyvendinimo priežiūra politikams bei jos vykdytojams yra kaip

priemonė, padedanti įvertinti programos įgyvendinimo būklę ir efektyviau kontroliuoti visą įgyvendinimo procesą. Čia taikomos įvairios valdymo informavimo sistemos. Svarbiausias jų metodikos bruožas - naudojimasis rezultatyvumo rodikliais (RR) kaip pirminiu informacijos, ar politika vykdoma efektyviai, šaltiniu.

Rezultatyvumo vertinimas turi būti suvokiamas atsižvelgiant į griežtesnę viešųjų finansų kontrolę, efektyvesnio jų naudojimo reikalavimus. Tačiau ši kontrolė nėra neutrali arba grynai techninė priemonė. RR gali suteikti kiekybinės informacijos, tačiau „daugiau" nebūtinai reiškia „geriau".

Politikos analitiką domina vertybės bei politiniai santykiai, kuriais remiantis rodikliai konstruojami ir interpretuojami. Vis dėlto galima išskirti šiuos RR pranašumus: jie padeda nustatyti pažangos lygį siekiant tikslų; atskleidžia problemines sritis; leidžia tobulinti personalo valdymą. Tačiau kritiškiau žvelgiant galima argumentuoti, jog RR paprasčiausiai didina valstybės galią kontroliuoti institucijas ir žmones. Naudojantiems RR kaip sudedamąją rezultatų audito dalį pirmiausia gali rūpėti auditorių integralumas ir profesionalumas, tačiau, kritikų teigimu, RR sureikšminimas rodo, kad valdžioje ir viešųjų paslaugų teikimo institucijose galia iš profesionalų ir administratorių rankų pereina į auditorių ir finansininkų rankas.

267

Naudotis kiekybiniais rezultatyvumo rodikliais tose žmogiškosios veiklos srityse, kur neveikia verslo pajamų ir išlaidų principas, yra gana problemiška. Peteris Jacksonas [24] teigia, kad RR gali būti veiksmingas pelno kriterijaus pakaitalas, leidžiantis tobulinti mokyklų, ligoninių, vietos valdžios organizacijų bei paslaugų teikimo tvarkymą. RR gali:

■ padidinti atskaitomybės lygį;■ būti politikos planavimo ir kontrolės pagrindu;■ teikti svarbią informaciją prižiūrint organizacijų veiklą;■ teikti informaciją žlugusios politikos post mortem analizei;■ būti personalo vertinimo sistemos pagrindu.

Kad veiklų kaip idealūs „veidrodžiai". RR turi patenkinti devynias sąlygas:" turi būti taikomi vienodai ir nuosekliai;■ turi būti taikomi palyginamiems dalykams;■ turi būti aiškūs ir griežtai apibrėžti;■ juose turi atsispindėti tik lai. kas priklauso vadovo kompetencijai;■ turi būti sistemiški ir atspindėti svarbiausių probleminių sričių rūpesčius;■ jų taikymas turi apsiriboti pagrindinėmis sritimis;■ turi atsižvelgti į specifinius konkrečios organizacijos poreikius ir sąlygas;■ turi būti realistiški savo keliamų tikslų atžvilgiu.Tinkamai parinkti RR gali būti naudingi (skatinti taupumą, efektyvumą ir

veiksmingumą), tačiau jie nėra protingo sprendimo ar politinės išminties mechaninis pakaitalas.

Visuminis vertinimas. Šioje Palumbo politikos ciklo fazėje („poveikis") vertinimas yra visuminis, t. y. siekiama nustatyti, kokį realų poveikį politika/programa padarė problemoms, kurioms spręsti ji buvo skirta. Naudojant poveikio vertinimą šioje ciklo fazėje siekiama nustatyti visuminius ir grynus intervencijos padarinius. Iš esmės tai yra lyginamoji analizė: pavyzdžiui, lyginama ankstesnioji ir esamoji padėtis; intervencijos poveikis vienai grupei lyginamas sujos poveikiu kitai; arba viena grupė, kuri buvo in-tervencijos adresatas, lyginama su kita grupe, kuriai intervencija nebuvo taikoma (su kontroline grupe); tai, kas įvyko, lyginama su tuo, kas galėtų įvykti nesant intervencijos; arba lyginama, kokį poveikį ta pati politika daro skirtingoms šalies dalims . Tačiau poveikio vertinimas priklauso nuo vertybių, įsitikinimų, partinės politikos ir ideologijos, tad „įrodymas", kad tam tikra politika daro vienokį ar kitokį poveikį, gali kelti abejonių.

Vienas svarbiausių poveikio vertinimo modelių yra tas, kad poveikis nustatomas atliekant eksperimentus. Šiose vertinimo koncepcijose eksperimentavimo principus mėginama taikyti socialinėms ir kitokioms problemoms. Taikomos įvairios metodikos. Atliekant eksperimentą gali būti mėginama išaiškinti padėtį iki intervencijos ir po jos. Gali būti pasitelkiama kontrolinė ir eksperimentinė grupė ir jos vėliau lyginamos siekiant nustatyti intervencijos efektyvumą, palyginti su kontroline situacija, kai intervencijos nebuvo .

Eksperimentas nepateikia galutinių atsakymų: viskas priklauso nuo in-terpretacijos. Yra kelios eksperimentavimo, kaip vertinimo būdo, problemos:

■ Visuomenė yra sudėtingas darinys. Ar galima eksperimentuoti neat-sižvelgiant į tokią daugybę veiksnių? Kokiais sprendimais remiantis nustatomi tiriamųjų veiksnių parametrai?■ Kaip tyrimas gali pasiekti „gerų" rezultatų, jeigu eksperimentą riboja lėšų ir laiko stygius?

268

■ Eksperimentą riboja ne tik lėšų ir laiko stygius, bet ir eksperimento atlikimo bei valdymo problemos.■ Ar socialiniai eksperimentai gali būti atliekami su grupėmis, kurios paprastai labai skiriasi?■ Socialiniuose eksperimentuose žmonės gali suvokti/suvokia, jog su jais eksperimentuojama (vadinamasis Havvthorne'o efektas).■ O kaip moralės klausimas? Ar teisinga, kad vienai grupei neskiriama lėšų arba kad kita grupė laikoma bandomaisiais triušiais? Žmonėms gali nepatikti toks eksperimentavimas.■ Žvelgiant iš politikos perspektyvos, eksperimentai užima daug laiko, todėl politikams to laiko gali pritrūkti; be to, eksperimentą galiausiai atlikus gali paaiškėti, kad padėtis jau pasikeitusi.Tam tikromis sąlygomis eksperimentavimas gali būti pateisinamas ir

„moksliškai" pagrįstas, tačiau tam reikėtų, kad problema būtų gerai struktū-rizuota. statiška ir nesunkiai išskaidoma į dalis; turi būti sutariama ir dėl jai taikytinų kriterijų.Ir vis dėlto kvazieksperimentavimas sprendžiant itin sudėtingas problemas (tokias kaip miestų planavimas) daugeliui atrodo patrauklus. Visuomenė negali sau leisti imtis plataus masto programų, todėl idėja, kad kaita turi vykti pamažu, kiekviename žingsnyje pasitikrinant jos efektyvumą, turi savo šalininkų.

Įvertinant poveikį bandoma nustatyti, ar intervencija pasiekė numatytą rezultatą. Pagrindinis poveikio įvertinimo tikslas - nustatyti „grynąjį" intervencijos rezultatą, t. y. intervencijos poveikį, atsieta, nuo galimos kitų procesų ir įvykių įtakos elgsenai arba sąlygoms, j kurias intervencija buvo nukreipta.

Taikomi tokie politikos poveikio vertinimo metodai:■ problemos/situacijos po intervencijos palyginimas su problema/situacija iki intervencijos;■ eksperimentavimas, kai tikrinamas intervencijos poveikis tam tikrai sričiai arba grupei; jis lyginamas su tuo, kas nutinka sričiai arba grupei, kuri nėra tos intervencijos objektas;■ intervencijos naudos lyginimas sujos išlaidomis;■ modelių pasitclkimas siekiant suprasti ir paaiškinti, kas įvyko dėl vykdytos politikos;« kiekybiniai ir kokybiniai politikos (arba programos) sėkmės/nesėkmės vertinimo metodai;■ specifinių politikos (arba programos) tikslų įgyvendinimo masto pa-lyginimas;■ rezultatyvumo rodiklių naudojimas sprendžiant klausimą, ar tikslai buvo pasiekti.Kokį poveikį padarė tam tikra politika? Apibendrintas atsakymas į šį paprastą

klausimą yra sudėtingas ir labai politizuotas. Kaip bus vertinamas programos poveikis, pavyzdžiui, gyvenimo kokybei, priklausys nuo to, kaipinterpretuojama gyvenimo kokybės sąvoka. Politikos rezultatai priklauso nuo lūkesčių, vertybių, įsitikinimų bei kultūros.

Kitaip sakant, politikos poveikio vertinimas yra iš esmės vertybinis, o ne faktologinis klausimas: skaičiai rodo tai. ką politikai nori matyti. O tai gali reikšti, jog vertinimas neišvengiamai yra šališkas. Politikai, remdamiesi tyrimais, kad išaiškintų vykdomos politikos poveikį nusikalstamumui, valkatavimui, nedarbui, sveikatos apsaugai,

269

švietimo kokybei ir t. t., kartu kuria kontekstą ir darbotvarkę, kurioje apibrėžiamos problemos. Šiuo požiūriu poveikio vertinimas mus grąžina į politinio ciklo pradžią - į problemos apibrėžimo ir darbotvarkės kūrimo stadiją, [vertinimo tikslas - parodyti, kaip tam tikra politika „veikė ar neveikė", buvo rezultatyvi ar ne, ir kartu mėginama pagrįsti tam tikrą problemos apibrėžimo būdą bei valdžios pasirinktos politikos pagrįstumą. Toks vertinimas neišvengiamai susiduria su kitų politinių partijų, interesų grupių, tyrinėtojų vertinimais, kurie savo ruožtu mėgina parodyti, jog politika/programa „neveikia", ir kartu teikia savo siūlymus. Kiekybinio vertinimo kritikams politinis vertinimo pobūdis reiškia, jog būtinos kokybinės vertinimo formos (darbas su žmonėmis, jų problemų nagrinėjimas), kurios atsvertų deformuojantį ir dehumanizuojanti tariamai objektyvių faktų ir skaičių poveikį.

Atskirų šalių audito institucijos, remdamosi standartais, skirtingai vertina programas. Vienose šalyse programos vertinamos kaip atskira aukščiausios audito institucijos atliekamo veiklos audito dalis ( pvz., JAV aukščiausia audito institucija). Būna atvejų, kai programa vertinama (valuefor - money) kaip finansinio audito dalis (pvz., Mauritanijos nacionalinė audito institucija). Kitose šalyse programos vertinamos aukščiausiai audito institucijai suteikiant atskirą mandatą programoms vertinti.Audito standartai vertinimą apima iš dalies. Atliekant vertinimą pabrėžiami kiti aspektai nei atliekant veiklos auditą, nors šie procesai turi bendrų metodinių aspektų.Pagal INTOSAI pateiktą programų vertinimo sąvoką programų vertinimas apibrėžiamas kaip atskiri, sisteminiai tyrimai, atliekami siekiant įvertinti programos veiklą [23].Programų vertinimo metu numatomos veiklos sėkmės ar nesėkmės priežastys siekiant geriau jas vykdyti ateityje. Be to, nustatomas programų naudingumas visuomenei bei vartotojams, padidinama programų koordinatorių atsakomybė priimant sprendimus, programiniu pagrindu efektyviau naudojamos biudžeto lėšos. Vertinimai yra svarbūs ne tik programų rėmėjams, finansų administravimo institucijoms, bet ir oponuojantiems pareigū-nams bei visuomenei, kuri domisi biudžeto lėšų paskirstymo skaidrumu. Vertinimai gali išspręsti programos tęstinumo, pakeitimo, išplėtimo, susiaurinimo arba užbaigimo klausimus.

Neatsitiktinai Europos Komisijos iniciatyva vertinimas yra laikomas vienu iš valdymo gerinimo būdų. Sistemiškai vertinamos visos be išimties ES programos.Apibūdinant programų vertinimą galima išskirti šiuos šio proceso reikalavimus:

■ vertinimas turi būti analitinis - jis turi būti atliekamas remiantis pripažintais mokslinių tyrimų metodais;■ vertinimas turi būti sisteminis - jis turi būti tiksliai planuojamas ir atliekamas nuosekliai taikant pasirinktą metodiką;■ vertinimas turi būti patikimas gauti vertinimo duomenys turi būti patikimi - taikant tuos pačius mokslinius metodus, atlikus to paties laikotarpio pakartotinę analizę gauti duomenys turi sutapti su anksčiau gautais;■ vertinimas turi būti orientuotas į problemas - turi būti susitelkiama į problemas, kylančias įgyvendinant programą, nepamirštant jos aktualumo, efektyvumo ir rezultatyvumo analizės.■ vertinimas turi būti orientuotas į vartotojus - sėkmingas vertinimas turi būti planuojamas ir orientuojamas taip, kad suteiktų kuo daugiau naudingos informacijos programos vykdytojams.Atsižvelgiant į vertinimo tikslus gali būti taikomi įvairūs programų vertinimo

tipai. Pirmiausia reikia apsispręsti, kokie yra to vertinimo tikslai. Jei siekiama pagerinti

270

programos valdymą (formative evaluations), tiriami galimi jos valdymo ir įgyvendinimo būdai. Jei aplinkos interesų grupės, tiesiogiai nesusijusios su programos valdymu, domisi programos veiksmingumu, atliekami visuminiai vertinimai (summative evaluations).Pagal atlikimo laiką programos vertinimas gali būti išankstinis, tarpinis ir galutinis.Išankstinis vertinimas (Ex aute evaluation) pabrėžia programos sudarymo kokybę ir yra atliekamas prieš patvirtinant programą. Išankstinio vertinimo formos ir metodai yra nustatyti atsižvelgiant į politinę padėtį, laiko apribojimus, vykdytojus ir informacijos poreikį. Vertinimo apimtis priklauso nuo daugelio dalykų: informacijos kiekio, kokybės, prieinamumo, tyrimų ar kitų šaltinių, nuo disponuojamų išteklių kiekio ir nuo sprendimųpriėmimo. Išankstinis tyrimas yra sisteminis, nukreiptas į ekonomiškumą, veiksmingumą ir programos naudingumą.

Tarpinis vertinimas (Intermediate evaluation) sutelkia į programos įgyvendinimo eigą, tarpinių tikslų pasiekimą. Jis atliekamas įgyvendinant programą. Daugeliu atvejų atliekant tarpinį vertinimą daugiausia dėmesio skiriama programos įgyvendinimui ir nesistengiama sistemiškai analizuoti programos poveikio.

Galutinis vertinimas (Ex - post evaluation) analizuoja galutinį programos poveikį. Jis atliekamas tada, kai programa jau įgyvendinta - iš karto įgyvendinus ją arba praėjus tam tikram laikui. Galutinio vertinimo tikslas -nustatyti sėkmės veiksnius, įvertinti veiksmų priežastis ir poveikį, suformuluoti išvadas, kurios galėtų būti naudingos kitoms programoms. Galutinis vertinimas savo esme yra panašus į visuminį vertinimą. Jis suprantamas kaip programos poveikio analizė.

Pagal atlikimo būdą vertinimas, kaip ir auditas, gali būti vidinis arba išorinis.Vidinis vertinimas (Internal evaluation) - tai programos vidaus auditorių atliekamas vertinimas. Šis vertinimas yra valdymo procesų dalis.

Išorinis vertinimas (External evaluation) dažniausiai atliekamas pasitelkus išorės vertintojus. Jis dažniausia atliekamas kaip galutinis ar tarpinis vertinimas. Išorės vertintojai pareiškia nepriklausomą nuomonę apie programą ir jos įgyvendinimą.

Galimas ir laisvųjų tikslų vertinimas (Goals free evaluation). Šis vertinimas pradedamas nuo didžiausią įtaką turinčios poveikio grupės. Vertinimo tikslas - atskirti programos poveikį ir palyginti jį su tuo, ko programa siekė.

Vertinant programą svarbi yra programos sandara (dizainas), atskiros jos dalys ir jų tarpusavio santykiai. Kiekvienoje programoje yra siektini tikslai, jų įgyvendinimo uždaviniai, įdėtos pastangos - indėliai (ištekliai), įgyvendinimo procesas, programos rezultatas bei pasekmės (poveikis). Minėtoms programos dalims keliami atitinkami reikalavimai ir jų turi būti paisoma tiek sudarant programas, tiek ir jas vertinant.

Tikslų įgyvendinimo lygis vertinamas pagal tam tikrus kriterijus. Vertinant išeigą (output - pagamintos prekės ir suteiktos paslaugos, tiesiogiai susijusios su nagrinėjamu programos išteklių panaudojimu) remiamasi rezultatų rodikliais. Vertinant programos poveikį (impact - socialiniai, ekonominiai pokyčiai) taikomos įvairios metodikos ir klausimynai.Vertinant ES šalių programas vadovaujamasi šiais kriterijais:

■ tinkamumas/svarbumas (Relevance). Remiantis šiuo kriterijumi nustatoma, kokiu mastu programos tikslai yra susiję su nacionaline ir ES poreikių bei prioritetų plėtra. Vertinama, ar programos dizainas yra nukreiptas į naudos gavėjų realų poreikį ir problemas, ar programos tikslai atitinka ir/ar atitiks besikeičiančius visuomenės poreikius, ar galimos alternatyvios programos, ar reikia tikslinti šią programą; - palaikomumaa (Sustainahilily). Remiantis šiuo

271

kriterijumi nustatoma, kaip ilgai, įgyvendinus programą, gali trukti jos teigiamas poveikis;■ efektyvumas (Ęfficiency). Vertinama, ar programai skirti ištekliai yra panaudoti ekonomiškai;■ naudingumas (Usefulness). Vertinama, ar programos poveikis prisideda prie visuomenės poreikių lenkinimo, ar programa būtų naudingesnė, jei ji būtų vykdoma kitu administraciniu lygiu, ar jos vykdymas būtų organizuojamas kitaip;■ veiksmingumas (Effectiveness). Vertinama, ar planuota nauda yra faktiškai gaunama, ar keičiasi naudos gavėjų elgesio būdai. Vertinama programos įtaka specifiniams ir bendriems tikslams pasiekti.Šios kriterijų sistemos santrumpa REEUS.

Vertinant programą - analizuojant numatytus tikslus ir kaip šiems tikslams įgyvendinti yra parinkti žmogiškieji ir finansiniai ištekliai bei teisinės priemonės, svarbiausias yra veiksmingumo kriterijus. Vertinama, kaip suformuluoti programos tikslai ir jų įgyvendinimo galimybės. Jei programos tikslai abstraktūs, programos vertintojas turi juos sukonkretinti. Sudarant ir vertinant programas, tikslų formulavimas yra pabrėžtinai svarbus etapas, tačiau ne visi tikslai viešojo administravimo sistemoje gali būti vertinami net ir aukščiausių šalies audito institucijų. Iš tikrųjų vienose šalyse audito institucijoms yra suteikta galimybė vertinti tikslus, o kitose šalyse audito institucijų nepriklausomumas, apibrėžtas institucijos statuso, įpareigoja nesikišti į vyriausybės ir parlamento nustatytų tikslų vertinimą.

Netgi jei aukščiausiai audito institucijai nėra suteiktas mandatas vertinti politikų nustatytų programos ar institucijos tikslų, vertinant programas nustatoma, ar šie tikslai yra nuoseklūs ir kokia yra galimybė juos įgyvendinti. Kai kuriais atvejais nedeklaruoti, neskelbti tikslai gali būti reikšmingi, aktualesni ir tinkamesni siekiant konkretaus rezultato.

Kartais formuluojami pernelyg aukšti programos tikslai, kurių nebuvo galima įgyvendinti, todėl pasirinkti kriterijai turi sudaryti galimybę palyginti tiek šalies, tiek ir užsienio įvairius panašių programų rezultatus. Gali paaiškėti, kad programos negalima vertinti kaip nesėkmingos, jei kai kurių tikslų nepasiekiama. Šiuo atveju tyrėjas turėtų nustatyti, kurie tikslai buvo nerealūs

Vertinant, ar programa veiksminga, dažnai paaiškėja, kad įgyvendinamos programos poveikis ir teigiamas, ir neigiamas. Reikia mokėti juos lyginti norint nuspręsti, kuris poveikis yra svarbesnis .Kad programos vertinimas būtų objektyvus, kiekvienu konkrečiu atveju numatomos tinkamos kriterijų reikšmės, t. y. pasirenkami vertinimo standartai. Vertinimo etapų skaičius priklauso nuo to, kiek aiškūs programos tikslai, uždaviniai ir veiklos vertinimo kriterijai, nusakantys programos turinį. Jeigu programos turinys nėra tiksliai apibrėžtas, vertinant programą papildomai reikia nustatyti:

■ problemas;■ tikslus ir uždavinius;■ klientų grupes;■ vertinimo kriterijus (arba pažangos rodiklius).

Šie programos vertinimo etapai yra privalomi visais programų vertinimo atvejais:■ informacijos apie programą rinkimo;■ metodų, taikytinų duomenims atrinkti, nustatymo;

272

■ gautų duomenų palyginimo;■ surinktų duomenų analizės metodų nustatymo. Vertintojai, palyginti su auditoriais, turi daugiau laisvės pasirinkdami

nagrinėjamus klausimus ir pagrindines problemas.Išsamus programos vertinimas atliekamas vadovaujantis planu, sudaromu

vertinimo tikslui įgyvendinti ir iškeltoms hipotezėms dėl programos poveikio patikrinti. Planuojant programos vertinimą būtina numatyti septynis žingsnius: nustatyti vertinimo tikslus, apsispręsti dėl vertinimo apimties, pasirinkti analitinius metodus, nustatyti vertinimo standartus, įvertinti turimą informaciją, sudaryti planą ir pasirinkti vertintojus .

Vertinimo tikslai gali būti platesni nei veiklos audito. Jie yra nukreipti į problemų vertinimą iš visuomenės pozicijų. Jų svarba dažniausiai siejama su finansiniu, socialiniu poveikiu arba viešaisiais interesais. Kadangi atskiros programos aprėpia skirtingas išorinės aplinkos sritis ir skirtingus tikslus, netikslinga reikalauti, kad kiekvienu programos vertinimo atveju būtų laikomasi visų programos vertinimo etapų, o programos vertinimo planą taip pat galima tikslinti.

Svarbus informacijos šaltinis atliekant vertinimą yra stebėsenos (monitoringo) sistema. Vertinant programas daugiausia yra naudojami empiriniai tyrimų metodai - socialinių faktų, įvykių nustatymas ir apibendrinimas. Empirinių tyrimų analizės objektas yra veiksniai, poelgiai, žmonių ir socialinių bendrijų elgesys, konkreti žmonių veikla, taip pat socialinių realijų ir faktų atspindys jų sąmonėje. Plačiai taikomi apklausos ir interviu metodai.

Programoms vertinti taikomi statistiniai ir nestatistiniai duomenų analizės metodai. Statistiniai metodai dažniausiai taikomi siekiant išnagrinėti kiekybinius duomenis ir juos apibendrinus pateikti kaip vertingus įrodymus. Nestatistinės analizės metodais laikytini išlaidų ir naudos, išlaidų ir veiksmingumo bei daugiakrilerinė analizė.

■ Išlaidų ir naudos (Cost - bene/it) analizė taikoma tiek rengiant programas, tiek jas vertinant. Tyrimo tikslas palyginti išlaidas su nauda įgyvendinus programą. Ketinama nustatyti, ar nauda viršija sąnaudas ir jei taip, tai kiek. Kyla sunkumų taikant šį analizės būdą dėl socialinių išlaidų ir naudos palygimo. Išlaidos ir nauda dažniausiai yra išmatuojami netiesioginiais būdais ir jų naudingumas nustatomas remiantis sąnaudų vertinimo kriterijais.

■ Išlaidų ir veiksmingumo analizė (cost - effectiveness). Taikant išlaidų ir veiksmingumo analizę taip pat siekiama palyginti išlaidas ir naudą, tačiau nebūtinai įvertinama piniginė išraiška. Ši analizė laikoma, kai lyginamos kelios programos, kurių tikslai panašūs.

■ Daugiakriterinė analizė. Tai analizės metodas, leidžiantis suformuoti vertintojo nuomonę remiantis daugeliu kriterijų, kurie neturi bendros skalės. Pasirinkti kriterijai nustatant įvairiapusį programos indėlį taikomi pagal jų svorio koeficientą bei reikšmę (balais) ir apima vieną integralų kriterijų.

Vertinimo rezultatai apibendrinami vertinimo ataskaitoje, kurios rengimas nėra griežtai reglamentuojamas, tačiau laikomos bendros standartų rekomendacijos. Taigi programų vertinimo ataskaitų struktūros gali būti skirtingos, tačiau rekomenduotina pateikti titulinį lapą. turinį, ataskaitos santrauką, įvadą, tyrimo metodiką, vertinimo rezultatus ir priedus. Be abejonės, ataskaitoje turi atsispindėti vertinimo tikslai ir objektas, vertinimo planas, pastebėti trūkumai, suformuluotos išvados ir teikiamos rekomendacijos.

273

9.6 STRATEGINIAI SPRENDIMAI VIEŠAJAME SEKTORIUJE[1 – 293,294,302,303,304,309,310,321,322,323;9 –89---104]

Strateginio valdymo pagrindas strateginių problemų nustatymas ir gebėjimas laiku priimti bei įgyvendinti pagrįstus strateginius sprendimus. Sprendimų priėmimas tai veiksmų krypties konkrečiai problemai spręsti nustatymas. Problema suprantama kaip situacija, kai tikroji padėtis skiriasi nuo pageidaujamos.

Sprendimai gali būti programuojami arba neprogramuojami. Progra-muojami sprendimai - tai rutininių problemų sprendimai, priimami remiantis taisyklėmis, procedūromis ar įpročiais. Programuojamus strateginius sprendimus viešosios institucijos priima pagal rašytą arba nerašytą politiką, procedūrą arba taisykles, supaprastinančias sprendimų priėmimą pasikartojančiose situacijose, kai apribojamos ar atmetamos alternatyvos. Jei problema kartojasi ir jei sudėtines jos dalis galima apibrėžti, numatyti ir nagrinėti, tuomet galima taikyti programuojamąjį sprendimų priėmimo būdą.Programuojami sprendimo būdai labiau riboja pasirinkimų laisvę, tačiau sumažina sprendimų priėmėjų darbo krūvį. Strateginiai programuojami sprendimai dažniausiai priimami vadovaujantis nustalytiniu strateginio valdymo požiūriu, konkrečiais tikslais. Neprogramuojami sprendimai -konkretūs nerutininių problemų sprendimai, priimami sprendžiant nestruktūrizuotas problemas. Jie taikomi nepaprastose ar netikėtose situacijose. Neprogramuojami sprendimo būdai yra susiję su plėtotinio strateginio val-dymo požiūriu. Viešųjų institucijų aukštesnių hierarchijos lygių vadovai vis dažniau priima neprogramuojamus sprendimus. Paprastai viešosios institucijos abu sprendimų būdus derina atsižvelgdamos į konkrečias sąlygas.

Priimant sprendimus susiduriama su ateities įvykiais, kuriuos sunku nuspėti. Todėl sprendimų priėmimo situacijos dažnai skirstomos į kategorijas pagal skalę nuo tikrumo (aukštas numatymo laipsnis) iki netikrumo (žemas numatymo laipsnis). Tikrumas - tai sprendimų priėmimo sąlyga, kai turima tiksli, įvertinta ir patikima informacija apie įvairius svarstomų alternatyvų rezultatus. Esant tikrumo sąlygai lengva nustatyti institucijos tikslus, juos įvertinti nagrinėjant patikimą informaciją apie svarstomų alterna-tyvų rezultatus. Sunkiau sprendimus priimti rizikingose situacijose. Rizika - sprendimo priėmimo sąlyga, kai žinoma, kokia yra tikimybė pasiekti tam tikrą norimą alternatyvų tikslą arba rezultatą.

Viešoji institucija rizikuoja tuomet, kai nėra galimybių tiksliai numatyti pasirinktos alternatyvos rezultatų, bet turima pakankamai informacijos nuspėti norimos padėties tikimybę. Esant netikrumo sąlygoms mažai žinoma apie sprendimų alternatyvas arba jų padarinius. Netikrumas - tai sprendimo priėmimo sąlyga, kai susiduriama su nenuspėjamomis išorės aplinkybėmis arba trūksta žinių, reikalingų tam tikrų įvykių tikimybei nustatyti. Netikrumas atsiranda dėl dviejų priežasčių: kai susiduriama su išorės sąlygomis, kurios yra tik iš dalies valdomos arba iš viso nevaldomos, arba dėl informacijos neprieinamumo.

Viešosios institucijos taiko įvairius sprendimų priėmimo modelius. Racionalus sprendimų priėmimo modelis. Racionalus sprendimų priėmimo modelis - procesas, susidedantis iš stadijų ir padedantis sprendimų priėmėjams įvertinti sprendimų

274

alternatyvas bei pasirinkti tą alternatyvą, kuri geriausiai laiduoja sėkmę. Sprendimų priėmimo analizėje vartojama racionalumo sąvoka turi du kontekstus arba šaltinius:pirma, ekonominis racionalumas (koks suprantamas ekonominėje teorijoje). Jis kildinamas iš homo economiais modelio „ekonominis žmogus". Tai individas, kurio veikla grindžiama savo naudos išskaičiavimu;antra, biurokratinis racionalumas. Vėberiškas racionalumo imperatyvas tampa racionalumo analizės išeities tašku.

Racionalus sprendiminis priėmimo modelis reikalauja iš sprendėjų ieškoti visų galimų alternatyvų, jas palyginti, įvertinti ir pasirinkti optimalią. Tokius sprendimus galima apibendrinti tam tikra sprendimų priėmimo tvarka:

atpažinimas. Sprendėjai nuolat tiria aplinką ir ieško naujų galimybių; diagnozė. Problema nustatoma remiantis sprendimo priėmimo uždaviniais; tyrimas. Ieškoma informacijos apie galimus sprendimus; dizainas. Sukuriami galimi problemos sprendimo variantai; įvertinimas. Remiantis uždaviniais pasirenkamas optimalus sprendimas; tvirtinimas. Institucijos dažniausiai turi sprendimus patvirtinti, kad būtų galima

užtikrinti jų suderinamumą su bendrais institucijos tikslais ir uždaviniais; įgyvendinimas. Kadangi pasirinktas racionalus variantas, jis ir yra įgyvendinamas.Praktikoje toks modelis gali būti pritaikytas tik standartiniams sprendimams griežtai

centralizuotose strateginio valdymo sistemose.Svarbiausia racionalaus planavimo prielaida yra ta, jog fragmentuotose,

susiskaidžiusiose valdžios struktūrose, kokios yra daugelis viešųjų institucijų, egzistuoja bendras sutarimas dėl tikslų, politikos krypčių, programų ir veiksmų, kurie reikalingi institucijos siekiams įgyvendinti. Deja, tokia prielaida ne visada sudaroma. Ji galėtų egzistuoti tik centralizuotose, autoritarinėse ir biurokratinėse struktūrose.Tai racionalus dedukcinis požiūris į sprendimų priėmimą, kai pirmiausiai įvardijami tiks-lai, kuriais remiantis nustatomos politikos kryptys, programos ir veiksmai tiems tikslams pasiekti.

Racionaliame sprendimų priėmimo modelyje vyrauja analitiniai ir normatyviniai (remiantis tikslais) aspektai. Racionalus sprendimo priėmimo, arba stadijinis (remiantis strateginio valdymo ciklo stadijomis), požiūris teikia ne visiškai natūralų, supaprastintą (redukuotą į aiškias stadijas) strateginio valdymo proceso vaizdą. Realūs pokyčiai gali būti kur kas sudėtingesni ir ne visada išskaidomi į aiškiai apibrėžtus ciklus bei fazes. Stadijinis strateginio valdymo proceso požiūris pervertina racionalumo vaidmenį priimant sprendimus. Strateginis valdymas, kaip ciklų koncepcija, yra tik euristikos priemonė, todėl, kaip ir visus kitus euristikos modelius, jį reikia vertinti kritiškai. Ir vis dėlto strateginio valdymo proceso konceptualizavimas stadijiniais terminais turi savo pranašumų, nes teikia racionalią strateginio valdymo struktūrą, kuri padeda orientuotis kompleksiškose situacijose. Be to, kiekviena stadija turi savo kontekstą, kuriame galima taikyti skirtingus valdymo metodus. Kuriant strateginio valdymo sistemą, bet ignoruojant stadijinį strateginio valdymo modelį galima greitai pasiklysti įvairių idėjų, schemų ir teorijų pinklėse. Be to. stadijinis strateginio valdymo modelis nebūtinai implikuoja nerealistinį požiūrį į strateginio valdymo procesus, tačiau jis gali neapimti platesnio konteksto. Todėl negalima apsiriboti vien tik strateginio valdymo stadijų analize, nes yra svarbus politinių problemų, socialinių procesų, vertybių bei institucijų kontekstas, kuriame vyksta strateginis valdymas.

275

Riboto racionalumo modelis. Ribotas racionalumas - požiūris, kai priimami logiškiausi sprendimai, tačiau apriboti informacijos arba sugebėjimų. Riboto racionalumo modelis yra siejamas su Herberto Simono darbais. Pasak autoriaus, socialiniuose moksluose vyrauja, viena vertus, ekonomistų siūlomas sprendimų priėmimo modelis, pagal kurį homo economi-cus gali pasirinkti veikimo alternatyvas. Kita vertus, žmogaus veiksmai traktuojami kaip elgsena, kurią lemia aistros, instinktai, pasąmoniniai geismai ir baimės. Taigi riboto racionalumo sąvoka mėginama apibūdinti tą racionalumą, kuris nėra absoliutus, tačiau kartu nėra ir iracionalus. Žmogiškąjį racionalumą riboja:

žinių ribotumas ir fragmentiškunuis; padarinių nenumatomumas - dėl jo sprendimų priėmėjui tenka kliautis intuicija; dėmesio ribotumas: sprendimų priėmėjas negali vienu metu aprėpti per daug

problemų; blaškomasi nuo vienos vertybės prie kitos; žmonių mokslumo. priklausančio nuo stebėjimo ir bendravimo galių, ribotumas: žmogiškojo proto galios: vienu metu jis gali mąstyti tik apie nedaugelį dalykų; žmonių įpročiai ir rutinos; dėmesio trukmės ribotumas: psichologinės aplinkos primetamos ribos; inicijuotos elgsenos ir dėmesio kryptingumo inercija: organizacinė aplinka, apibrėžianti pasirinkimo procesų parametrus.Svarbiausia .šiame modelyje yra lai, kad vadovams lenką priimti sprendimus neturint

išsamios informacijos, kai riboja laikas arba kyla nesutarimų dėl tikslų. Esant šiems apribojimams ne visada galima pasiekti optimalų sprendimą. Pagrindiniai šio modelio bruožai:

■ problemų spaudimus, o ne galimybių ieškojimas lemia reakciją į aplinką. Todėl sprendimo poreikis gali kilti daugiau iš išorės, o ne iš vidinių paskali):

■ pažinimo apribojimai egzistuoja tyrimo procese. Neįmanoma išaiškinti visų galimų sprendimų ir jų įvertinti. Sudėtingi sprendimai negali būti žinomi iš anksto. Dažnai yra lik jaučiama, kad yra problema ir kad ką nors reikia daryli, bet. ką daryti, išaiškėja tik sprendimo priėmimo procese:

■ laiko spaudimas dažnai neleidžia allikli reikiamų tyrimų ir net surinkti pakankamai informacijos:

■ nesusietumas ir fragmentiškumas yra dažni. Problemos kyla spontaniškai, o sprendimai įgyvendinami lik iš dalies. Sprendimų priėmimas nėra nuoseklus ir racionalus. Vadovams dažnai tenka atidėti problemos sprendimą, todėl procesas yra trūkinėjantis;

■ intuicija ir vertinimai, o ne apskaičiavimas gali būti sprendimų pagrindas:■ dažniausiai pasiekiami patenkinami, o ne optimalūs sprendimai.

Politinis sprendimų priėmimo modelis. Strateginių sprendimų priėmimas viešosiose institucijose įgauna politinį pobūdį dėl problemų, susijusių su konfliktais. Terminas „politika" (policy) tapo politinio racionalumo išraiška. ..Turėti politiką" reiškia turėti racionalių argumentų, pretenduojančių į problemos supratimą ir teikiančių jos sprendimą.

Iš esmės sprendimų kokybės gerinimą lemia ne tik racionali analizė, bet ir atviras politikos kūrimo procesas, kai sprendimams turi įtakos platesnis idėjų, analizės, socialinės patirties panaudojimas ir įvairių interesų derinimas. Politinis institucijos sprendimų priėmimo modelis pagrįstas idėja, kad institucijai turi įlakos įvairūs interesai, potencialiai keičiantys jos veiklą.

276

Sprendimų priėmimo procesas vyksta kaip derybų ir sandorių procesas. Kitaip sakant, sprendimų priėmimas yra kompromisų paieškos procesas, leidžiantis pasiekti sutarimą ir koordinuoti veiksmus.

Politinis požiūris traktuoja sprendimų priėmimą, Įtraukiantį įvairias koalicijas ir laikinas sprendimų priėmėjų grupes, kurios, kad priimtų sprendimą, susivienija pamiršdamos savo skirtumus.Procesų, susijusių su politiniu modeliu, pavyzdžiai:

■ Derėjimasis. Kadangi institucijos konkuruoja tarpusavyje dėl finansinių išteklių, kiekviena iš jų stengiasi gauti sau didesnę jų dalį, kai biudžetas sudaromas prieaugio principu.

Derėjimasis. Jo ribos gali būti nuo ne visos tiesos sakymo iki melo.■ Koalicijų kūrimas. Ieškodamos paramos, institucijos ieško sąjungininkų,

kuriais gali pasitikėti ir kurių galima prireikus paprašyti pagalbos.■ Poveikis. Galimybė daryti įtaką taisyklėms, pagal kurias sprendimai

vertinami, gali suteikti tam tikroms interesų grupėms didžiulę galią.Politinis sprendimų priėmimo modelis labai skiriasi nuo racionalaus planavimo

modelio. Sis modelis yra indukcinis. Sprendimų priėmimas prasideda nuo problemų, kurios yra susijusios su konfliktais, o ne su susitarimu. Konfliktai gali iškilti dėl rezultatų, priemonių, laiko, filosofijos arba kitų priežasčių. Sprendžiant problemas atsiranda politikos kryptys ir programos, kurios yra politiškai racionalios, t. y. politiškai priimtinos susijusioms šalims. Ilgainiui gali būti nustatomos bendresnės politikos kryptys, apimančios arba atitinkamai pritaikančios politikos problemų sprendimo kryptis ir programas. Skirtingos politikos kryptys ir programos iš tiesų pagrįstos skirtingų interesų grupių susitarimais.

Strateginio planavimo esmė yra strateginių, kitaip tariant, svarbių problemų nustatymas ir sprendimas, todėl procesas pripažįsta politinių sprendimų priėmimo metodo orientavimąsi į problemas ir siekia padėti šias problemas suformuluoti ir išspręsti. Tinkamas strateginis planavimas turėtų padėti politinius sprendimus priimantiems asmeninis dirbti efektyviau. Kadangi didelėje viešojoje institucijoje kiekvienas sprendimus priimantis asmuo yra politinius sprendimus priimantis asmuo, strateginis planavimas gali būti naudingas liek jam, tiek jo institucijai, nes jis pripažįsta politinę sprendimų priėmimo institucijose prigimtį ir ja remiasi. Jis gali iš tikrųjų pagerinti politinių spendimų, programų ir pačios politikos kokybę. Politiniams sprendimams priimti gali būti laikomas „išsikapanojimo" metodas, pagrįstas nesisteminės analizės aspektais.

Sprendimų priėmimas kaip „išsikapanojimas". Šis modelis pagrįstas Lindblomo teiginiais, kurie meta iššūkį racionaliam sprendimų priėmimo požiūriui ir sprendimų priėmimą aiškina „šakojimosi" būdu taip, kad ..nuosekliai, žingsnis po žingsnio, pamažu judama nuo vienos situacijos prie kitos". Šis modelis skatina geriau išnaudoti nesisteminės analizės pranašumus.Sprendimų priėmimui pagal „išsikapanojimo" modelį būdingi šie bruožai [39]:

■ jis vyksta inkrementinių pokyčių būdu:■ jis numato tarpusavio prisitaikymą ir derėjimąsi;■ tam tikras alternatyvas jis atmeta atsitiktiniu, o ne sisteminiu ar racionaliu

būdu.Politika nėra kuriama iš karto ir visa. Ji:

■ klostosi inkrementinės kaitos būdu:■ nėra teorijos produktas:

277

yra pranašesnė už bergždžias pretenzijas į nepasiekiamą sistemiškumą;■ klostosi žengiant bandymų ir klaidų keliu;■ gero sprendimo kriterijus yra sutarimas ir procesas, o ne tikslo įgy-

vendinimas ar rezultatas.Sprendimų priėmimas, kaip ..išsikapanojimas", pagrįstas inkrcmenla-lizmo idėjomis sprendžiant kompleksines problemas. Tam tikslui išskiriami du inkrementalizmo matmenys:

■ inkrementalizmas kaip politinis menkų (žingsnis po žingsnio) pokyčių procesas;

■ inkrementalizmas kaip politikos analizes metodas.Pagal pirmąjį matmenį inkrementalizmas tai sprendimų priėmimo metodas, kai lyginamos politinės alternatyvos, tik šiek tiek besiskiriančios tarpusavyje, ir kai nėra jokių siektinų ankštų tikslų ar vizijų, o problemos ir sprendimai lėtai modifikuojami. Keliami tik tokie tikslai, kurie gali būti įgyvendinami naudojant turimas priemones ir išteklius, o politinis procesas plėtojasi bandymų ir klaidų būdu. Jis yra „suskaidytas", nes sprendimai priimami be jokio visuminio plano, sisteminės analizės, kontrolės ar koordinavimo [58, p. 265].Pagal antrąjį matmenį inkrementalizmas, kaip politikos analizės metodas, paaiškina politinės analizės vaidmenį kompensuojant pliuralizmo trūkumus. Pabrėžiama, kad pliuralistinis sprendimų priėmimas nėra nešališkas: ne visi inkrementinės politikos interesai ir dalyviai yra lygūs - vieni turi kur kas daugiau galios nei kiti. Juk verslas ir didelės korporacijos daro stiprų poveikį politiniam procesui. Be to, dėl viešosios nuomonės „homogeniškumo" daugelis problemų iš politinės darbotvarkės paprasčiausiai išstumiamos.Vengiant šių trūkumų inkrementalizmas yra modifikuojamas papildant strateginio politikos formavimo elementais.Anot Lindblomo, galimos trys pagrindinės inkrementinės analizės formos:■ paprasta inkrementinė analizė;■ strateginė analizė;■ suskaidytas inkrementalizmas.Paprasta inkrementinė analizė atsižvelgia vien į tas politines alternatyvas arba galimybes, kurios tik šiek tiek skiriasi nuo esamos politikos. Ji siūlo naudingą sprendimų priėmimo proceso modelį, kuris nėra konservatyvaus požiūrio į socialinę kaitą išraiška, nes ją turi „papildyti" politinė filosofija.

Strateginė analizė. Sinoptinė, „nuo šaknų" pradedama politikos analizė paprasčiausiai negalima dėl visų tų priežasčių, kurias nusako riboto racionalumo modelis. Todėl neverta siekti nepasiekiamo sinoptinio idealo, bet tikslingiau laikytis vidurio pozicijos, t. y. naudotis apgalvotais metodais, leidžiančiais supaprastinti problemas ir taip siekti geresnių sprendimų. Tarp šių „apgalvotų" metodų yra ir viešosios politikos mokslų priemonės :

■ mokymasis iš bandymų ir klaidų;■ sistemų analizė;■ operacijų tyrimas;■ tikslinė vadyba (MBO);■ programų vertinimo ir peržiūros technika.Pasak Lindblomo, analizė, strategiškai naudodama šias priemones, turi siekti

ne „sinoptinio" idealo, o mėginti kurti strategijas, padedančias orientuoti veiksmą: „kas nors turi būti daroma, ko nors turi būti mokomasi ir išmokstama, prie ko nors turi būti

278

artėjama". Strateginė analizė pagrįsta realistinėmis prielaidomis ir siekia realistinių tikslų: ji nesistengia aprėpti neaprėpiamo, nes žino savo ribotumą, tad sąmoningai siekia tik to, kas pasiekiama. Tai praktinis analitinis metodas.

Suskaidytas inkrementalizmas taip pat yra praktinis analitinis metodas, kurio paskirtis neformaliai sisteminti ir paprastinti problemas. Tai analizė, padedanti nustatyti ir paprastinti problemas šiais metodais :

analizė apribojama keliomis žinomomis alternatyvomis; vertybės ir politikos tikslai siejami su empirine problemų analize; dėmesys telkiamas veikiau į šalintinas blogybes, o ne į pozityvius

tikslus; mokomasi iš bandymų ir klaidų; nagrinėjamas ribotas alternatyvų ir jų padarinių skaičius; analitinis darbas fragmentuojamas - paskirstomas įvairiems politinio

proceso dalyviams.Šiukšliadėžės sprendimų priėmimo modelis. Šiukšliadėžės modelis

paaiškina, kad institucijos politikoje yra daug nenuoseklumo ir prieštaringumo, nes tikslai yra daugialypiai, kintantys ir pasirenkami taip, kad patenkintų institucijos viduje veikiančių koalicijų reikalavimus. Jie yra ne optimalūs, o „priimtini". Alternatyvų analizė yra nesisteminė. Savo pobūdžiu sprendimų priėmimas yra reakcinis: veikiau siekiama mažinti netikrumą laikantis nustatytų procedūrų, bet nemėginama numatyti aplinkos pokyčių. Institucija nėra monolitinė, ji yra skirtingų koalicijų, tikslų bei interesų konglomeratas. Sprendėjai susiduria ne tik su išorinės, bet ir su vidinės aplinkos netikrumu. Pagal šį modelį institucija vadovaujasi lenkinimosi, o ne maksimizacijos principu ir sprendimus priima remdamasi ne visos reikiamos informacijos ir alternatyvų analize. Siukšliadėžės modelis postuluoja situaciją, kai vienos problemos turi prie jų „prikabintus" sprendimus, kitos jų neturi, o kai kurie sprendimai siūlomi nesant problemų. Pagal šį modelį reiškiniai, problemos ir sprendimai yra netvarkingas kratinys. Modelis pa-grįstas prielaidomis, kad vertybės yra nebendramatės, pažinimas - nepatikimas, taisyklės sudėtingos, o sprendimų priėmimas daugeliu požiūrių yra simbolinė veikla. Iš pradžių Cyertas ir Marchas šį modelį pateikė kaip verslo sprendimų teoriją, tačiau, jų manymu, jis tinka ir tokiose ne verslo organizacijose kaip vykdomosios valdžios įstaigos, ligoninės, mokyklos ir profesinės asociacijos .

10. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO ETIKA[1 - 180---212]

Pastaruoju metu etika yra labai dažnai gvildenama tema. Beveik kas dieną spaudoje pasirodo straipsniai apie įvairaus rango valdininkų piktnaudžiavimo užimama padėtimi ar korupcijos atvejus. Todėl nejučia grįžtame prie tokių sąvokų kaip gera, bloga, teisinga, neteisinga, demokratija ir kitų. Kai kurios jų apibūdina veiksmą (geras/blogas), kiti asmens savybes (drąsa, sąžiningumas, sąmoningumas) ar tam tikras vertybes

279

(demokratija). Kiekvienai istorinei epochai būdingos skirtingos vertybės. Vienaip jos gali būti aiškinamos privačiame ir kitaip viešajame gyvenime.

Mus daugiau domins teisingo elgesio principai ir standartai egzistuojantys viešajame administravime.

10.1 ETIKOS SĄVOKA

Žodis etika kilęs iš žodžio "įprotis". Dažnai etika, moralė ir dorovė traktuojamos kaip tapačios sąvokos. Kai kurie teoretikai linkę pabrėžti, kad etika tai daugiau teoriniai samprotavimai, tuo tarpu moralė siejama su praktiniais sprendimais bei elgesiu. Skirtingose epochose, valstybėse bei kultūrose moralė buvo skirtingai suprantama. Šiandien taip pat egzistuoja daugiau nei viena etikos sąvoka. Pateiksime keletą jų.

1. Etika kaip moralinė vertybė. Šią poziciją atstovauja Aristotelis. Jis teigė, kad įgimtos moralinės savybės neegzistuoja, jų išmokstama socializacijos procese. Išmokstama ir patikrinama kas yra gera/ bloga, teisinga/neteisinga ir kt. Tačiau vertingi yra ne tik tam tikras mąstymas ar jautimas, bet ir nusiteikimas ar polinkis veiksmui. Elgiuosi taip, nes manau tai esant teisinga.

2. Etika kaip pasekmė. Paminėtinas atstovas yra N.Makiavelis. Ak-centuojama, kad apie veiksmus turi būti sprendžiama pagal pasekmes, rezultatus, o ne pagal veikiančio asmens puoselėjamas vertybes, principus ar ketinimus. Elgiuosi orientuodamasis į pasekmes (priemonės nėra svarbios).

3. Etika kaip principas. I.Kantas savo poziciją pradeda dėstyti teigdamas, kad egzistuoja bendri visiems moralės principai. Filosofo nuomone pareiga yra vienintelis moralinio veikimo kriterijus. Elgiuosi taip, nes manau, kad tai yra mano pareiga, neatsižvelgdamas į savo polinkius ar norus.

4. Etika kaip atsakomybė. W.Wilson kelia visuomenės administratorių atsakomybės klausimą. Teigiama, kad organizacija kelia individui vienus reikalavimus, visuomenė kilus, todėl dažnai iškyla atsakomybių suderinamumo problema. Elgiuosi taip, nes jaučiuose esąs atsakingas.

Viešojo administravimo etika tai bendros etikos išraiška viešojo ad-ministravimo veiklos kontekste. Viešajame sektoriuje dirbama, bandoma spręsti problemas, vadovaujantis etinėmis normomis. Etinis veiksmas turėtų būti kasdienio darbo dalis.

J.Bowman viešajame administravime išskiria tris požiūrius į etiką. Juos dar galima būtų pavadinti rėmais.Etikos rėmai visuomenės administravime:

1. Etika kaip paklusimas autoritetui. Turimas omeny aukštesnis politinis ir konstitucinis autoritetas. Paklusimas aukštesnei konstitucijoje numatytai valdžiai buvo reguliatyvinės autoritetinės administravimo etikos pagrindas praeito amžiaus pabaigoje ir šio amžiaus pradžioje. Paklūstant autoritetui galutiniai tikslai ar vertybės nėra analizuojami ar aptariami, jie priimami nereikalaujant racionalaus pagrindimo. Tikslo ir priemonių pateisinimas yra atskirtas.

2. Etika kaip moralinis aiškinimas. Tai yra sekimas bendrais moralės principais ir taisyklėmis. Tačiau kiekvienu atveju etikos teorija taikoma tiek, kiek principai ar taisyklės tinka veiksmui esamomis sąlygomis. Svarbu, kad pats aiškinimas būtų bešališkas.

280

3. Etika kaip moralinio sprendimo vykdymas. Sprendimas reiškia pa-sirinkimą. Kiekvienas sprendimas priklauso nuo konteksto. Jis yra daugiau asmeninis moralinio mąstymo padarinys nei moralinis aiškinimas. Etinė dilema aiškinama ir sprendžiama čia ir dabar. Dažnai asmeniniai, visuomeniniai ir profesiniai lūkesčiai kertasi. Kiekviename sprendime atsispindi tarnautojo asmeninės savybės, fantazija, jautrumas, todėl sprendimas visada yra asmeninis .

Remdamiesi tiek bendrais, liek ir viešojo administravimo sektoriaus kontekste pateiktais etikos apibrėžimais galime teigti, kad etika tai sisteminis mąstymas apie moralę ir elgesį, sprendimai apie tai, kas teisinga ir ne, bloga ir gera , Etikos objektas yra sprendimas ar veiksmas, paremtas gėrio ir blogio suvokimu.

Etikos svarba.Etika ne tik abstraktus, grynai teorinis, bet ir į praktiką orientuotas mokslas.

Kaip ir kiekviena mokslo šaka etika atlieka keletą funkcijų.1. Aprašomoji. Etika apima vertybes, normas, įsipareigojimus, kuriuos yra

numatę atskiros organizacijos bei nusistovėjusi žmonių bendravimo ir institucinė praktika.2. Interpretuojanti. Etika ne tik aprašo, bet ir paaiškina privataus ar viešojo

gyvenimo moralinę pusę.3. Orientuojanti. Moraliniai ar etiniai svarstymai turi normatyvinį pobūdį. Kiekviena istorinė epocha, geografinė teritorija, atskiros žmonių grupės gali

puoselėti tam tikras normas. Iš vienos pusės tokie etiniai svarstymai padeda orientuotis šiuolaikiniame sudėtingame pasaulyje. Iš kitos pusės jie padeda priimti praktinius sprendimus, ypač kuomet tie sprendimai įtakos kitų gyvenimus. Todėl galima teigti, kad etika yra lyg tam tikri orientaciniai rėmai.

Etikos studijos siejasi su sistemingomis vertybių studijomis. Tokios studijos įveda vertybinį aspektą priimant sprendimus, kurie kitu atveju tiesiog pamirštami. Etikos studijos gali padėti viešųjų įstaigų tarnautojams greičiau priimti sprendimus. Moraliniai svarstymai yra tas pagrindas, kuriuo remiantis priimami sprendimai, be to tokie svarstymai gali įtakoti sprendimų priėmimo nuoseklumą. Etikos studijavimas padeda tarnautojams priimti labiau atspindinčius sprendimus, kuriuos nėra sunku apginti viešai.

Etika gali būti vidiniu asmens mechanizmu, padedančiu visuomenės tarnautojams būti efektyvesniems savo darbe. Susirūpinimas tikslumu, teisingumu, vientisumu, pagarba profesiniams standartams, pareigingumas gali padėti išvengti negatyvių biurokratinių sprendimų. Vidinė darbuotojo savikontrolė yra efektyvesnė už bet kokią išorinę kontrolę .

Etika svarbi, nes ja remiantis ne tik galvojama, kalbama, bet ir veikiama. Etika tai ne tik teorijos, apmąstymai, bet ir gairė elgesiui.

Bendros etikos teorijos ir praktinio sprendimų priėmimo santykis gana sudėtingas. Kartais bandymas etikos teoriją pritaikyti praktikoje atrodo dirbtinis. Todėl taikant teoriją labai svarbus yra kūrybiškumo momentas.

Nors viešasis administravimas kaip atskira veiklos sritis atsirado praėjusio amžiaus pabaigoje etikos klausimai dėmesio sulaukė tik po I pasaulinio karo. 1920-1930m. kylančios etinės problemos buvo suvoktos kaip priemonė produktyvumui pasiekti. Siekta efektyviai spręsti organizacijoje kylančias moralines problemas, stengiantis nesusidurti su pasirinkimo problema. Tuo metu svarbiausia vertybė administravime buvo veiksmingumas. Kitos vertybės bei pasirinkimas buvo antraeiliai.

Pagrindinis dėmesys buvo sutelktas ne į vertybes, bet produktyvumą, rezultatus, nesusimąstant apie naudojamas priemones. Viešajame administravime buvo

281

orientuojamasi į biznio aplinką kur vyravo įsipareigojimas kiek galima efektyviau vykdyti veiklą. Pirmaeilė užduotis buvo atlikti darbą, visa kita tebuvo antraeiliai dalykai. Pradžioje biznis buvo lyg modelis viešajam administravimui. Etika buvo ignoruota.

Administracine etika imta daugiau domėtis ir rūpintis po II pasaulinio karo, įvykdyto genocido atskirų tautų atžvilgiu, atominių ginklų bandymų. Daugiau dėmesio imta skirti organizacijai ir jos galiai. Dėl besiplečiančio biurokratizmo organizacijos tapo mažiau humaniškomis, aplinka mažiau palanki produktyvumui. Todėl viešajame sektoriuje buvo atliekami tyrimai siekiant rasti sprendimą tokiai situacijai .

Po Votergeito skandalo dėmesys etikos klausimams tiek JAV, tiek ir kitose šalyse vėl išaugo. Daugelyje JAV valstijų siekiant užkirsti kelią galimiems piktnaudžiavimams valdžia tuo metu buvo sukurti etikos kodeksai.

Po vieno ar kito reikšmingesnio visuomeninio įvykio dėmesys etikai išauga, o paskui nuslūgsta. Todėl galima kalbėti, kad susidomėjimas etikos klausimais vyksta tam tikrais ciklais. Tačiau tai nesumenkina etikos svarbos.

10.2 PROFESINĖS VALDININKŲ ETIKOS STANDARTAI

Etika viešajame administravime svarbi dėl dviejų priežasčių:1. Demokratija remiasi pasitikėjimu. Etika, valdžia ir pasitikėjimas yra

susiję. Sėkmingam demokratijos egzistavimui ir klestėjimui reikalingas visuomenės pasitikėjimas. Visuomenės pasitikėjimo pagrindas yra valdžios veiksmų vertinimas. Pasitikėjimas valdžia taipogi susijęs su tuo, kaip visuomenė iš etikos taško suvokia valdžios vykdomą politiką. Pasitikėjimas valdininkais ir jų kompetencija yra labai svarbus, nes formuoja daugelio piliečių požiūrį į visą valdžią.

Dažnai pabrėžiama, kad valdžia bus pasitikima tuomet kai tarnautojai bus nepriklausomi, bešališki, atsakingi. Kartais valdžios ir jos atstovų patikimumas labiau vertinamas nei jų turima kompetencija. Todėl labai svarbu tobulinti sprendimus ir elgesį siektinų etikos idealų linkme. Visuomeninė tarnyba turi būti etiška.

Atsakingi, informuoti ir sąžiningi valdininkai yra labai svarbi demokratijos sudedamoji dalis. Visuomenės tarnautojai privalo suvokti savo etinius įsipareigojimus, piliečių ir bendruomenės pasitikėjimo reikšmę. Tai svarbu visoms demokratijoms, o ypač naujai besikuriančioms.

2. Visuomeninei tarnybai keliami aukštesni standartai. Žmonės, dirbantys viešajame sektoriuje, nėra nei geresni, nei blogesni už kitus. Jie yra eiliniai gan vidutiniški piliečiai. Tačiau būti vidutinybe nepakanka, nes tai neatitinka visuomenės lūkesčių. Iš visuomenės tarnautojų tikimasi, kad jie laikysis aukštesnių etinių normų bei standartų nei eiliniai piliečiai. Sprendžiant apie valdininkų elgesį, skirtingai nei apie eilinių asmenų elgesį, taikomi aukštesni moralinio vertinimo standartai .

Įgyvendinant numatytą politiką, valdininkai yra tarpinė grandis tarp piliečių ir valdžios. Jie yra visuomenės interesų patikėtiniai ir todėl tikimasi, kad valdininkai ieškos būdų visuomenės siekiams ir norams įgyvendinti. Tačiau nemažiau svarbu prisiminti, kad valdininkai yra tik valdžios patikėtiniai, bet ne jos savininkai. Jie turi autoritetą ir veikimo laisvę, tačiau negali peržengti nustatytos kompetencijos ribų .

282

Šiandieniniame pasaulyje vykstantys procesai bei įvykiai labai sudėtingi. Etikos kontekstas yra dviprasmiška, neaiški, sudėtinga aplinka. Visuomenė tai supranta ir toleruoja. Tačiau tai reikalauja subrendimo, savęs suvokimo, imlaus proto.Valdininkų darbas nėra paprastas, nes kas dieną jie susiduria ir sprendžia daugybę dilemų bei problemų, tame tarpe ir etinių. Todėl labai svarbu turėti tvirtą poziciją, galinčią padėti rasti tinkamiausią išeitį ar sprendimą.

Valdininkų išeities pozicija:1. Pripažinimas, kad visų žmonių ir viešosios politikos moralė yra

dviprasmiška. Priėmus tam tikrą sprendimą bendruomenė jį vertina remdamasi teisingumo, naudingumo ar kitais kriterijais. Net ir visuomenei nutarus, kad tai buvo teisingas, tinkamas, etiškas žingsnis, po kurio laiko vertinimas gali pakisti. Tas pats sprendimas ar poelgis laiko perspektyvoje gali atrodyti kitaip.

2. Suvokimas, kad visuomeninėje tarnyboje kontekstas sąlygoja moralinius prioritetus. Priimant sprendimą ar imantis konkretaus veiksmo vadovaujamasi tuo metu turima informacija, visuomenės poreikiais, pirmenybę atiduodant tam tikroms vertybėms. Esant normaliom aplinkybėm pirmenybė gali būti atiduodama vienoms vertybėms, tačiau pasikeitus situacijai ar susidarius ekstremalioms sąlygoms prioritetai gali pasikeisti.

3. Žinojimas apie procedūrų paradoksus. Dažnai pasitaiko, kad ėmus įgyvendinti iš pažiūros gerą įstatymą ar potvarkį, paaiškėja, kad konkrečioje situacijoje jis gali atsisukti prieš vieną ar kitą asmenį.

Valdininkų darbas yra sudėtingas darbas. Suprasdami savo darbo svarbą, atsakomybę bei sudėtingumą valdininkai turi pasižymėti keliomis savybėmis, galinčiomis padėti atlikti darbą bei įveikti pasitaikančius sunkumus.Valdininkui svarbios savybės:

1. Optimizmas. Tai yra tikėjimas, kad bet kokioje situacijoje ne tik galima, bet ir reikia bandyti rasti geriausią ir palankiausią visiems sprendimą. Ši savybė atspindi teigiamą nusiteikimą savo veiklos atžvilgiu. "Optimizmas tai sugebėjimas matyti galimybes gėriui neaiškume, dviprasmiškume, nesuprantamume. Optimizmas tai gyvenimo būdas" .

2. Drąsa. Suvokiant situacijos ir reikiamų priimti sprendimų sudėtingumą dažnam kiltų mintis užimti laukimo poziciją, bandyti perduoti atsakomybę kitiems ar užimti panašią poziciją. Valdininkas turi būti pasiryžęs imtis atsakomybės ir spręsti kylančias problemas, nuo kurių gali priklausyti ne vieno asmens gyvenimas ar net likimas.

3. Teisingumas. Labai svarbu, kad valdininkų priimami sprendimai būtų teisingi, kad pagrindinė vertybė priimant sprendimą ar ruošiantis veikti būtų teisingas ir vienodas (lygus) visų traktavimas .

Atsidūrus sudėtingoje situacijoje, kuomet reikia priimti sprendimą ar imtis konkretaus veiksmo, svarbu atminti, kad įstatymas yra visuo menės tarnautojų orientacijos taškas. Kiekvienu konkrečiu atveju tenka vadovautis skirtingais įstatymais, tačiau konstitucija visuomet yra tarnautojų veikimo rėmai ir piliečių pasitikėjimo pagrindas . Kiekvienas tarnautojas turi būti gerai susipažinęs tiek su bendrais, valdininko veiklą reglamentuojančiais, tiek ir su specifiniais įstatymais, liečiančiais jo veiklos sferą. Valdininkai eidami savo pareigas turi nepamiršti pastoviai sekti įstatymų leidybos procesą.Valdininkai turi veikti neperžengiant savo turimos kompetencijos, kuri yra viešosios tarnybos pagrindas.

283

Kaip ir dauguma profesijų, visuomenės institucijų tarnautojai turi savo profesinės etikos reikalavimus. Tarnaujant visuomenei svarbi tiek vidinė, tiek ir profesinė darbuotojo moralė. Profesinė etika remiasi moraliniais principais, kurių privalo laikytis valdininkai tarnaudami visuomenei.

Dėl tarnybos specifikos visuomenės tarnautojų etika skiriasi nuo privataus gyvenimo ir biznio etikos. Privataus gyvenimo etikos normos savo mastu, reikšme ir įtaka bendruomenei negali lygintis su visuomeninei tarnybai keliamais reikalavimais. Privatus sektorius daugiau dėmesio skiria pelnui, o ne geranoriškumui, bešališkumui ar kitoms vertybėms. Valdininkams visuomenė kelia aukštesnius reikalavimus nei privačioje srity dirbantiems asmenims. Iš jų reikalaujama elgtis atsakingai, vengti galimos žalos ir daryti gera visuomenei.

Šiandieniniame pasaulyje kiekvienas mūsų turi daug tarpusavyje konkuruojančių rolių ir atsakomybių. Mes esame pasaulinės, nacionalinės bei vietinės bendruomenės narini, esame konkrečios tautinės bendrijos atstovai, politinės partijos, interesų grupės, religinės konfesijos, visuomeninės organizacijos ir šeimos nariai.Ne išimtis ir dirbantys viešajame sektoriuje. Valdininkas susiduria su trejopa atsakomybe:

1. Politine. Valdininko veiksmai turi derintis su politinės ar administracinės valdžios numatytais tikslais.

2. Profesine. Kaip savo srities specialistas visuomenės tarnautojas turi elgtis vadovaudamasis profesiniais reikalavimais, kartu nepamiršdamas ir savo organizacijos tradicijų.

3. Asmenine. Savo darbe valdininkas turi elgtis vadovaudamasis savo vertybėmis ir įsitikinimais. Kiekvienu atveju vertybių pasirinkimą lemia kontekstas [8,22J.Daugybė tarpusavyje konkuruojančių rolių ir atsakomybių kelia klausimą kam atiduoti prioritetą: žmonijai, demokratijai, šalies konstitucijai, organizacijai, biurokratinėms normoms, visuomenės gerbūviui ar kt. Visuomenės tarnautojai nėra išimtis. Valdininkas prioritetą turi atiduoti tarnavimui piliečiams, konstitucijos bei Lietuvos įstatymų vykdymui.

Viešojo administravimo srityje dirbantis asmuo turi vadovautis sekančiais žemiau išvardintais visuomeninės tarnybos principais:

1) Paklusti įstatymui ir jį įgyvendinti. Valdžios autoritetas visuomenės tarnautojams duoda galią paprastų piliečių atžvilgiu. Piliečiai priklauso nuo valdžios teikiamų paslaugų, tame tarpe teisingumo administravimo, bet jie nėra apsaugoti nuo tarnautojų sprendimų.

Visuomenės tarnautojai yra įpareigoti veikti pagal įstatymą ir jį įgyvendinti. Dažnai pasitaiko neatitikimų tarp įstatymų ir organizacijos statuto, reguliarų, nurodymų. Vadovas gali duoti neteisėtą nurodymą, naudingą organizacijai, bet prieštaraujantį esamiems įstatymams. Tokioje situacijoje tarnautojas turi atsisakyti paklusti viršininkui ir vadovautis principu, kad geriau yra nepaklusimas nei nelegalumas. Kiekvienoje situacijoje įstatymas turi būti visuomenės tarnautojų orientacijos taškas ,

2) Tarnauti visuomenės interesams. Pagal visuomeninės sutarties teoriją valdžia buvo sukurta tam, kad būtų išvengta eilės nepatogumų, kuriuos sukuria prigimtinė žmonių būsena. Mes patys sukūrėme valdžią, kuri apribotų mūsų laisvę nuo galimo visiško susinaikinimo. Visuomeninio sektoriaus darbuotojų, kaip valdžios politiką administruo-jančių atstovų, tikslas tarnauti visuomenei. Savo veikloje jie privalo atsižvelgti ne tik į

284

trumpalaikius, bet ir ilgalaikius bendruomenės tikslus bei norus. Spręsdami iškylančias problemas valdininkai privalo atsižvelgti į galimas pasekmes ateičiai.

C. Lewis teigia, kad tarnavimas visuomenei apima tris momentus: bešališkumą, interesų konflikto vengimą ir tinkamą įvaizdį. Iš visuomenės tarnautojų tikimasi, kad jie spręs ir veiks ne atstovaudami vienai ar kitai visuomenės grupei, bet orientuodamiesi į visos bendruomenės gerbūvį. Bešališkumas reiškia vienodą (lygų) visų traktavimą neišskiriant nei vieno asmens ar grupės. Bešališkumas reiškia įsipareigojimą būti objektyviu veiksmuose ir sprendimuose siekiant visuomenės interesų.

Visuomenės tarnautojai gali turėti asmeninius interesus, bet jiems pasiekti negali naudotis savo užimama tarnybine padėtimi. Jie turi numatyti galimus asmeninių ir visuomeninių interesų konfliktus ir visais įmanomais būdais jų vengti. Neetiška naudotis užimama padėtimi asmeniniam ar grupiniam tikslui pasiekti. Interesų konflikto vengimas dažnai būna vienas pagrindinių profesinės etikos kodeksų reikalavimų.Demokratijoje viešumas reikalingas visose gyvenimo srityse. Nepakanka sekti įstatymu ir būti etišku. Visuomeninė tarnyba turi atrodyti teisinga ir tinkama. Tai reikalauja informuoti žmones. Tinkamas tarnybos įvaizdis yra nemažiau svarbus nei pats darbo atlikimas.

Dėmesys išrinktiems ar paskirtiems tarnautojams didelis. Kiekvienas tarnautojas gyvena ir juda lyg būdamas ugnikalnio viršūnėje t.y. sekamas visuomenės dėmesio. Dažnai ginčijamasi kur yra riba, skirianti asmeninį tarnautojo gyvenimą nuo viešojo. Vieni linkę akcentuoti tik visuomeninę gyvenimo pusę, kiti reikalauja bepriekaištingo elgesio ir asmeniniame gyvenime. Akivaizdu, kad vieni standartai taikomi privačiam asmeniui, dvigubi standartai taikomi visuomenės figūrai. Visuomenės tarnautojams labai svarbu vengti prasto įvazdžio. Sis reikalavimas turi palaikyti visuomenės pasitikėjimą tarnyba.

3) Prisiimti asmeninę atsakomybę. Etika remiasi moraliniu sprendimu, kuris reiškia pasirinkimą. Sprendimo darymas ir yra atsakomybė. Mes asmeniškai esame atsakingi už savo sprendimus ir elgesį. Kolektyviai priimant sprendimus organizacijoje ar agentūroje asmeninė atsakomybė neišnyksta. Organizacijos reikalavimai gali mesti iššūkį individo atsakomybei, bet jos nepanaikina. Nepriklausomai nuo to ar aplinka padeda, ar kliudo individas lieka atsakingas už sprendimą ar veiksmus. Svarbu, kad visuomenės tarnautojai drąsiai ir viešai prisiimtų atsakomybę.

Tarnauti visuomenės interesui reiškia juos identifikuoti, galvoti apie juos per etinių problemų ir vertybių prizmę. Todėl svarbi profesinė kompetencija t.y. atsakomybė už priemones ir veiklos rezultatus. Kompetencija - tarnybos pagrindas. Produktas, pastangos, rezultatas apibūdina kompetenciją. Kompetencijos pagrindas- žinios ir praktinis patyrimas. Tam tikros žinios dabarties informuotoje visuomenėje yra galia. Ekspertų patarimai, profesionalų sprendimai, rekomendacijos remiasi informacija ir jos įvertinimu. Visuomenės tarnautojams svarbu veikti ir veikti neperžengiant turimos kompetencijos.

Jokie rašytinai dokumentai negali numatyti visų įmanomų atvejų, todėl viešajame administravime egzistuoja tam tikra veikimo laisvė. Dažnai tarnautojai veikia vadovaudamiesi tam tikromis procedūromis. Bet paraidžiui laikantis tų procedūrų iškyla kita problema. Žmogus traktuojamas kaip techninė problema. Todėl reikia atsargiai pasirinkti kasdieną taikytinas taisykles ir resursus, kreipti dėmesį ne tik į tikslą, rezultatus, bet ir priemones jiems pasiekti. Svarbu jausti atsakomybę ne tik už tai kas, bet ir kaip padaryta.

285

Kompetencija reikalauja tobulėti, stengtis veikti kaip galima geriau. Todėl einant visuomeninę tarnybą būtina nuolat rūpintis profesiniu tobulėjimu.

RŪPINIMASIS. Svarbu, kad kuo daugiau asmenų suvoktų, kad nepakanka siekti vien tik asmeninės gerovės. Rūpestis bendruomenės gerove tuo pačiu užtikrina ir kiekvieno jos nario gerbūvį. Galvojimas ir veikimas siekiant ne tik asmeninės, bet ir visuomenės gerovės, orientuojantis j ateitį, gali būti įvardintas atsakingumo terminu. Valdininko atveju tai rūpinimasis ne tik jam priskirta sfera, bet ir bendru visuomenės gerbūviu.

GERANORIŠKUMAS. Tai moralinis principas, apimantis pareigą visuomenei ir nusiteikimą ją atlikti. Tai nusiteikimas daryti gera ir taip užtikrinti visuomenės gerbūvį. Geranoriškumas tai ne tik veiksmas, bet ir nusiteikimas taip elgtis. Pastarasis yra netgi svarbesnis. Geranoriškumas visuomeninėje tarnyboje reiškia siekį tarnauti visuomenei.

GARBINGUMAS. Tai pastovus aukštų standartų laikymasis pirmenybę atiduodant principui, o ne interesui. Tai atsidavimas aukštiems atsakomybės, integralumo ir principingumo standartams.

SĄŽININGUMAS. Tai principinis požiūris į veiklą. Sąžiningumas sprendimuose ir veiksmuose yra visuomenės pasitikėjimo pagrindas.

ATSISKAITOMUMAS. Tai visuomenės tarnautojų įsipareigojimas atsakingai veikti, išplaukiantis iš jų turimos valdžios. Atskaitingumas atspindi susirūpinimą teisinėmis, institucinėmis ir procedūrinėmis priemonėmis, kurios įpareigoja valdininkus atsakyti už jų veiksmus. Atskaitingumas yra viena svarbiausių vertybių, susijusių su administracine atsakomybe. Atskaitingumo nebuvimas dažnai veda prie piktnaudžiavimo turima valdžia.

PAŽADO LAIKYMASIS. Pažadai gali būti išsakyti ir nepasakyti viešai (pažadas duotas sau). Kai kurių profesijų atstovai prieš pradėdami eiti savo tarnybą duoda priesaiką-pažadą. Imdamasis darbo ar tarnybos visuomenės tarnautojas bent jau teoriškai turėtų pažadėti vadovautis konstitucija, įstatymais, reguliarais. Tačiau svarbesnis yra pa-žado tesėjimas, nes tai yra pasitikėjimo pagrindas.

SIEKIMAS TOBULĖTI. Profesinė kompetencija iš kiekvieno reikalauja tobulėti, veikti kaip galima geriau, efektyviau. Mokslo, technikos bei technologijų pažangos kontekste tik nuolat ir pastoviai besidomintys naujais pasiekimais, informacija, gali tikėtis eiti koja kojon su gyvenimu. Nuolatinis profesinis tobulėjimas yra idealaus tarnautojo bruožas. Siekimas tobulėti savo kompetencijos rėmuose labai svarbus ne tikdarbuotojui, jo organizacijai, bet ir visai bendruomenei. Darbuotojas susipažinęs ir praktikoje galintis taikyti naujausius mokslo bei technologijų pasiekimus gali geriau vykdyti savo įsipareigojimus visuomenei.

IŠTIKIMYBĖ. Tai atsidavimas moraliniams principams bei vertybėms, organizacijai, bendruomenei. Visuomenės tarnautojas savo veikloje turi vadovautis aukštais moraliniais principais. Organizacijai susidūrus su problemomis, užuot iš jos pasitraukęs, jis turėtų stengtis visomis išgalėmis jai padėti. Administracijai planuojant konkrečius veiksmus, kurių įtaka bendruomenei abejotina, tarnautojas turėtų stoti ginti bendruomenės interesus.

TEISINGUMAS. Tai įsipareigojimas demokratijai, asmens teisėms, visuomenės puoselėjamoms vertybėms, konstitucinei tvarkai. Teisingumas reiškia dorumą ir pagarbą kitiems. Viešajame administravime teisingumas reiškia pagarbą kiekvienam, siekimą įgyvendinti įstatymus, ginančius žmogaus teises ir laisves.

286

Vienas iš administracijos tikslų yra siekti kuo didesnio administracinio teisingumo. Administracinio teisingumo esmė užtikrinti teisingą procesą ir teisingą traktavimą (elgesį) asmenims ir organizacijoms. Administracinį teisingumą sunku pritaikyti, nes skirtingose situacijose žmonės skirtingai traktuojami. Administracinis teisingumas nesiekia sukurti socialinio teisingumo ar jį pakeisti. Tačiau tarnauja lyg tam tikri rėmai, leidžiantys numatyti administracinį sprendimą.Procedūrinė administracinio teisingumo pusė reikalauja vienodo žmonių traktavimo (atidumas kiekvienam, asmeninių nukrypimų vengimas, atvirumas priimant sprendimus, jų priėmimo priežasčių aiškinimas).

INTEGRALUMAS. Tai asmens ištikimybė savo moraliniams principams nepriklausomai nuo situacijos. Dažnas tarnautojas pasisako už tam tikras vertybes ar principus, bet tikrovėje elgiasi visiškai priešingai, principus pamiršdamas. Nuoseklumas dėstant mintis ir jas įgyvendinant demonstruoja asmens integralumą.

PAGARBA KITIEMS. Pagarba siejasi su tolerancija kitų žmonių, jų minčių, veiksmų adresu. Tik subrendusi asmenybė gali suvokti, kad pasaulis yra labai įvairus ir skirtingas, kad nebūtinai viskas gali būti vertinama vien gera/bloga, teisinga/neteisinga ir panašiais kriterijais.

Pagarba kitaminčiui reiškia pagarbą jam kaip asmenybei. Valdininkas susidūręs su skirtingų nei jo paties politinių, religinių ar kitų pažiūrų žmogumi turi rodyti jam nemažesnį dėmesį (ar suteikti pagalbą) nei bendraminčiui. Taip pat jis turi elgtis ir su panašiomis žmonių grupėmis.

ATSAKINGAS PILIETIŠKUMAS. Subrendęs sąmoningas pilietis rūpinasi ne tik asmenine, bet ir visų gerove. Jis aktyviai dalyvauja bendruomenės gyvenime, veikia visuomenės naudai. Atsakomybės ir įsipareigojimų supratimas ir prisiėmimas reiškia pilietiškumą demokratinėje visuomenėje. Tai tam tikras nusiteikimas ar net filosofija.Politinė sistema priklauso nuo visuomenės pasitikėjimo, atsakomybės, tikėjimo visuomenės tarnautojais ir institucijomis. Tad visuomenės tarnautojai, eidami savo tarnybą, turi nepamiršti sekančių vertybių:

1) Demokratija (atsiskaitomumas, įsipareigojimas veikti atstovaujant piliečių interesus, prieinamumas piliečiams).2) Teisingumas (neutralumas, vienodas traktavimas).3) Produktyvumas (veiksmo efektyvumas, kompetencija).Tik vadovaudamiesi minėtais profesinės ir asmeninės etikos standartais

visuomenės tarnautojai gali tikėtis tinkamai atlikti savo pareigą visuomenei.

10.3 ETIKOS PROBLEMOS IR REAKCIJA Į JAS

Kaip ir kiekviename darbe taip ir einant visuomenės tarnautojo pareigas pasitaiko daugybė etikos problemų. Su vienomis jų susiduriama dažniau nei su kitomis. Iš jų paminėtinos:

APGAVYSTĖ IR MELAS. Apgavystė gali būt suprantama kaip tikslas arba kaip rezultatas, kuriuo siekiama savanaudiškų interesų. Apgaulės formos gali būti įvairios: informacijos slėpimas ar iškreipimas, melas, agentų provokatorių naudojimas, fiktyvių įrodymų sukūrimas ir kt.

Žmonių apgaudinėjimas jų pačių labui labai dvireikšmis dalykas. Pervertinama galima nauda, žalos išvengimas, nenumatoma, kad apgaulė gali būti suvokta. Ne visad apgaulė turi rimtą moralinį paaiškinimą. Palaipsniui apgaudinėtojai įpranta prie tokių

287

atsiprašymų -paaiškinimų ir tampa nebejautrūs teisingumui. Nuolat apgaudinėjanti valdžia kenkia sau, nes kuomet valdžiai reikalingas bendradarbiavimas su piliečiais, jiems dažnai gali būti atsakoma apatija, netikėjimu.

Apgaulė pažeidžia žmones: jie gali pasielgti taip, kaip kitu atveju nebūtų pasielgę. Nukenčia ir pats apgaudinėjantis asmuo ar instancija: prarandamas pasitikėjimas, atsiranda įtarumas. Taip pasielgęs asmuo praranda integralumą, sumažėja galimybė, kad ateityje jis pajėgs atsispirti korupcijai.

Melas reiškia nepagarbą kitam asmeniui. Meluojantis kitus traktuoja kaip priemones. Melas labiau pažeidžia nei kitos apgaulės formos, nes melo aukos yra mažiau atsakingos už gautą informaciją kuria patikėjo. Kitais būdais apgauti asmenys turi didesnes galimybes patikrinti jiems siunčiamą informaciją nei tiems, kuriems meluojama. Melas ir kt. apgaulės būdai pažeidžia susitarimą sakyti tiesą. Jei melas taptų universaliu, tiesos sakymas kaip norma prarasti) prasmę. Melas siekiant asmeninių tikslų ar visuomenės labui gali būti užmaskuotas. Netgi neegoistinis melas korumpuoja aplink esančius, jis plinta, todėl retai kuomet gali būti pateisinamas .

Kuomet melu sąmoningai ir tikslingai siekiama naudos visuomenei vartojama „garbingo melo“ sąvoka. Meluojama siekiant moraliai paruošti visuomenę artėjančiam pavojui ar trūkumams. Tikimasi, kad išaiškėjus melui ir suvokus jo naudą bus atleista ir net dėkojama.

Kitas panašus terminas yra „baltasis melas“. Jis yra įprastas ir kasdieniniame, ir politiniame, ir diplomatiniame gyvenime. Jas identifikuoti gali būti sudėtinga (pagyrimo laiškas ką tik atleistam darbuotojui). Apsimestinės mandagumo formos nekelia grėsmės asmenims ar visuomenei.

Atskirais atvejais apgaulė ir melas gali būt pateisinami, jei tik taip galima išvengti potencialios žalos, apginti kirų paslaptis ar kuomet melas toks nereikšmingas, kad atrodo nėra tikslinga apie jį kalbėti. Kiek apgaulė ar melas kaip taktika yra pateisinami galima spręsti iš pasekmių ir pačios technikos naudojimo būdo. Svarbu, kad apgaulė netaptų manipuliavimu. Būtina turėti omenyje ne tik trumpalaikes, bet ir ilgalaikes apgaulės ar melo pasekmes. Prarasti pasitikėjimą lengva, bet jį susigrąžinti visada sunku. Apgaulė kenkia visai politinei sistemai .

10.4 NEPAGEIDAUJAMAS VALSTYBĖS TARNAUTOJŲ ELGESYS

Kyšiu siekiama korumpuoti autoritetą. Dovana norima atsilyginti už valdžios autoriteto įgyvendinimą. Dovana dažnai yra tik padėkos ženklas, tuo tarpu duodamas kyšis turi būti savęs vertas (pakankamai didelis). Dalis visuomenės ir valdininkų dovanas vertina kaip atlygį už atliktą darbą, kiti tame įžiūri korupcijos pradžią. Pirmieji mano, kad atsidėkoti labai natūralu, tai padeda bendrauti su visuomene, nes taip gaunama informacija. Dovanos atsisakymas būtų suprastas kaip nenoras bendradarbiauti. Viena iš atsidėkojimo formų „vaišinimas kava“ yra taip įprasta, kad pastangos su tuo kovoti kai kam atrodo kaip bereikalingas resursų švaistymas. Prieštaraujantys teigia, kad net ir mažiausia dovana pastoviai duodama sukuria įsipareigojimo jausmą (galimas nukrypimas iškilus reikalui). Pradėjus toleruoti dovanas lengviau galima paslysti korupcijos keliu.

10.3 KORUPCIJOS PRIEŽASTYS IR PASEKMĖS

288

Korupcija yra senas fenomenas. Dar senovės Atėnuose buvo rengiami visuomenės patikrinimai siekiant užkirsti kelią korupcijai. Kitas pavyzdys būtų Makiavelio laikų Italija.

Korupcijai apibūdinti galima pateikti net keletą apibrėžimų.- Korupcija tai dovanų ar paslaugų ėmimas už pareigų, sudarančių kasdieninio darbo dalį, atlikimą ar neatlikimą, vadovaujantis asmeniniais, grupiniais ar kitokiais sumetimais .- Korupcija tai elgesys nukrypstantis nuo pareigų visuomenei vykdymo.- Korupcija tai nukrypimas nuo įprasto reikalų tvarkymo būdo.- Korupcija tai nelegali priemonė paveikti sprendimų priėmimą.Kalbant apie korupciją pabrėžtini du aspektai: priemonės (naudojimasis turima valdžia) ir tikslas (interesai). Kalbant apie korupciją daugiau akcentuojamas veiksmas,

tačiau svarbesnė yra motyvacijos problema. Nauda gali būti ir materiali, ir ne (parama ateityje, prestižas, įtaka), asmeninė ar kitokia (organizacijai). Korupcija būdinga ir valdžiai, ir asmenims, ir organizacijoms. Korupcija organizacijoje gali būt tiek išorinė, tiek ir vidinė (geresnis atostogų grafikas, didesnė alga ir kt.). Korupcija būdinga ne tik išsivysčiusoms, bet ir besivystančioms šalims.

A.Heidenheimer kalba apie korupcijos skalę išskirdamas juodą, baltą ir pilką korupciją. Juodoji korupcija - tai veiksmai kuriuos smerkia ir visuomenė, ir tarnautojai, reikalaudami už juos bausmės. Baltoji korupcija - tai veiksmai kuriuos ir visuomenė, ir tarnautojai vertina neigiamai, bet ne taip griežtai kaip pirmuoju atveju. Pilkosios korupcijos atveju tik viena iš minėtų pusių veiksmus vertina neigiamai.

Beveik kiekviena organizacija susiduria su korupcijos problema. Korupcija tiek viršūnių, tiek ir apačių problema. Korupcija ne tik pažeidžia etikos taisykles, bet ir neleidžia tinkamai atlikti darbo. Pažeidžiama organizacijos vidinė etika. Tai pakerta visuomenės pasitikėjimą, todėl ateityje sunku tikėtis bendruomenės bendradarbiavimo ir pagalbos.

Yra įprasta apie korupciją kalbėti kaip apie individualų fenomeną. Kuomet bloga darymas tampa norma, elgesys vertas visuomenės pasitikėjimo tampa išimtimi, o ne taisykle galima kalbėti apie sisteminę korupciją. Sisteminė korupcija būdinga visuomenėms kur lojalumas organizacijai yra aukščiau už visuomenės interesą, kur nebelieka visuomenės pasitikėjimo.

Sisteminės korupcijos bruožai:1. Organizacijos pripažįsta etikos kodeksą, bet jis dažnai pažeidinėjamas.2. Nusistovėjusi vidaus praktika skatina, kursto ir slepia kodekso pažeidimus.3. Nepažeidėjai baudžiami. Jais nepasitikima nei organizacijos viduje, nei už jos ribų.4. Pažeidėjai baudžiami simboliškai arba net apdovanojami. Kaltintojai persekiojami, su jais šiurkščiai elgiamasi.5. Įbauginti ir terorizuojami asmenys nekelia problemų į viešumą.6. Drąsiems problemų kėlėjams gresia organizacijos kerštas.7. Etikos pažeidimai tampa įprasta praktika. Nustebimas ir pretenzijos dėl tokio elgesio vertinami kaip nepagrįsta diskriminacija.8. Vidinė praktika pateisinama ir be didelio išorinio spaudimo ji nekeičiama.

289

9. Formaliai apkaltinus korupcija ir esant dideliam išorės spaudimui, atleidžiamas pažeidėjas, bet tai traktuojama kaip pavienis atvejis .Pastaruoju metu etika yra labai dažnai gvildenama tema. Beveik kas dienąSisteminė korupcija:

1. Įamžina uždarą politiką, užkerta kelią okyčiams tiek politinėse institucijos, tiek bendrai politiniame gyvenime;2. Ją dažnai lydi smurtas;3. Didina klasinį, socialinį, ekonominį susiskaldymą, prisideda prie įtampos kūrimo visuomenėje, trukdo visuomenės susitelkimui;4. Blokuoja administracinę reformą, atsiranda delsimai;5. Atitraukia visuomenės resursus ir taip prisideda prie pavienių asmenų praturtėjimo, didesnio visuomenės skurdinimo;6. Devalvuoja tradicines vertybes, demoralizuoja visuomenę;7. Pasekmės neapsiriboja tik specifiniu atveju: pažeidžia visuomenės tikėjimą, pasitikėjimą ir bendradarbiavimą;8. Ji yra būdinga visoms visuomenėms .

Korupcija kenkia biurokratinėms normoms, smunka moralė, sumažėja valdžios autoritetas, pastebima politinės drąsos stoka, tikslai cituojami, bet jų nesiekiama, auga administravimo kaina, priimant sprendimus vadovaujamasi netinkamais kriterijais.Kovojant su korupcija turi būti sukurti griežti priežiūros ir kontrolės mechanizmai, ištobulinti tyrimo mechanizmai konfliktams ir trūkumams atskleisti, numatytos didelės bausmės.

Kiek neįprastai gali nuskambėti teiginys, kad atskirais atvejais korupcija gali tapti priemone įveikiant tradicinius įstatymus ar biurokratinį reguliavimą, įnešančia aiškumo į sprendimų priėmimą. Korupcija gali:

1) padidinti investicijas,2) pagerinti valdininkų kokybę,3) padidinti biurokratų atsakomybę.Kartais korupcija gali pasitarnauti tam tikriems, netgi valstybiniams

interesams. Kur administracinės ir politinės sistemos nėra tobulos, korupcija gali padėti šalies politiniam vystymuisi (nacionalinė integracija ...)

PIKTNAUDŽIAVIMAS UŽIMAMA PADĖTIMI. Tai objektyvių , profesionalių kriterijų nepaisymas atliekant savo darbą. Ši problema gali iškilti ne tik dirbant vadovaujantį darbą ar kontroliuojant kitus, bet ir kasdieniniame eilinio valdininko darbe. Dirbantys vadovaujantį darbą gali netinkamai panaudoti turimą valdžią kontroliuodami pavaldinius (jų parinkimas, paaukštinimas ar atleidimas).Netinkamas naudojimasis savo padėtimi kenkia bendram pasitikėjimui visuomenine tarnyba, daro žalą pačiai organizacijai, mažina asmenų moralinius įsipareigojimus. Griežtai nustatytos visuomeninės tarnybos taisyklės ir normos turėtų padėti užkirsti kelią piktnaudžiavimui užimama padėtimi.

PIKTNAUDŽIAVIMAS DARBUOTOJŲ LAIKU. Ši problema dažniau iškyla privačiame ar biznio sektoriuose, tačiau su ja susiduriama ir viešajame administravime. Tai yra administracijos ar vadovų problema. Dažnai pasitaiko atvejų (artėja patikrinimas ar kt), kuomet darbuotojai prašomi pasilikti ir padirbėti po darbo valandų. Jei už papildomas darbo valandas yra atlyginama problema neegzistuoja. Tačiau net darbuotojui gera valia sutikus padirbėti ilgiau nei numatyta darbo grafike be atlygio problema neišnyksta. Tai

290

gali būti vadovo nemokėjimo efektyviai organizuoti darbą ar nedisciplinuotumo pasekmė. Realiausia priemonė šiai problemai įveikti būtų keisti ar tobulinti vadovavimo stilių.

EIKVOJIMAS. Ši problema susijusi su turima valdžia ir užimama padėtimi. Eikvojimas gali būti apibūdintas kaip organizacijos turimų resursų naudojimas ne pagal paskirtį arba netaupiai. Turima omenyje materialinius resursus ar lėšas. Naudoti asmeniniais ar kitais sumetimais organizacijos resursus gali ne tik jos vadovai, bet ir eiliniai asmenys. Net ir iš pažiūros menkų lėšų ar turto pasisavinimas ar naudojimas ne pagal paskirtį jau yra eikvojimas. Viena iš priemonių galinčių užkirsti kelią tokiai situacijai yra darbuotojų sąmoningumo ugdymas.

INTERESŲ KONFLIKTAS. Tai situacija, kai valstybės ar savivaldybės tarnyboje dirbantis asmuo, atlikdamas pareigas ir vykdydamas pavedimą, privalo priimti ar dalyvauti priimant sprendimą, įvykdyti pavedimą, kurie susiję su jo asmeniniais interesais . Interesų konfliktas būdingas visoms profesijoms, bet visuomenės administratoriams ypač svarbus, nes tai susiję su visuomenės pasitikėjimu. Šią problemą geriau suvokti padės asmeninio suinteresuotumo sąvoka. Asmeninis suinteresuotumas - asmens siekimas priimti sprendimą, kuris būtų palankus jam ar jo artimiems giminaičiams, šeimos nariams ar kitiems su juo susijusiems asmenims .

Visuomenė itin susirūpinusi dėl tarnybinės padėties naudojimo asmeniniais tikslais. Išrinkto ar paskirto valdininko gauta nauda vertinama kaip netinkama, neetiška ir daugeliu atveju neteisėta. Visuomenė tokį asmeninį pasipelnymą suvokia kaip apgavystę ar visuomeninio iždo vagystę. Eilėje demokratinių šalių suvokiama, kad asmeninis valdininkų pasipelnymas turėtų būti visuomenės kontroliuojamas [1]. Todėl priimami įstatymai, užkertantys kelią valdininkams gauti bet kokias dovanas ar arbatpinigius ir juos naudoti savo privačiais tikslais."

Interesų konflikto draudimas valdininkams įrašytas daugelyje teisės aktų kaip norma, kuriai turi būti be išimčių paklūstama. Interesų konflikto draudimas taikomas valdininkui, jo šeimai ir tiems, su kuriais jis turi artimus asmeninius ar finansinius santykius. Naudojimasis buvusia tarnybine vieta ir patyrimu gali pasitarnauti privatiems interesams todėl įstatymuose yra numatyti tam tikri apribojimai atskiroms veiklos sritims. Dažnai taikomas laiko limitas lyg siekiant sukurti buferį tarp buvusio tarnybos laiko ir to meto, kai gali būti naudojamasi anksčiau tarnyboje įgytais kontaktais.Visuomenės tarnautojai turi savo asmeninius interesus, tačiau jiems pasiekti negali naudoti užimamos vietos. Siekiant tam užkirsti kelią valdininkai turi kasmet deklaruoti savo ir artimų šeimos narių turtą ir pajamas.

NETINKAMAS ĮVAIZDIS. Tai pareigos išlaikyti visuomenės pasitikėjimą pažeidimas. Valdininkai visada kiekviename žingsnyje privalo numatyti kokias potencialias problemas gali sukelti jų sprendimai ar veiksmai (tarnybinis vizitas drauge pasiimant ir šeimos narius, netinkamas disponavimas turima informacija, melavimas visuomenei ir kt). Bendruomenės viltys siejamos su valdininkais niekada nesibaigia: reikalaujama, kad valdininkai pastoviai demonstruotų savo asmeninį integralumą ir atsidavimą tarnybai bei visuomenei .

Piliečiai turi teisę žinoti tarnautojų veiksmus išskyrus informaciją, kuri gali kelti grėsmę piliečių bei valstybės gerbūviui ir saugumui. Geriau tarnaujama bendruomenei, kuomet tarnautojų veikla yra labiau prieinama visuomenei. Todėl visuomenės tarnautojai visad privalo atsiminti, kad jie ir jų veikla bus vertinami lyg per padidinamąjį stiklą.

291

SEKSUALINIS PRIEKABIAVIMAS. Tai užgaulus, žodžiu ar fiziniu veiksmu išreikštas seksualinio pobūdžio elgesys su asmeniu, su kuriuo sieja darbo, tarnybiniai ar kitokio priklausomumo santykiai [10]. Seksualinės prievartos būdai gali būti įvairūs: pradedant seksualinėm užuominom, prisilietimais, žvilgsniais, laiškais ir skambučiais ir baigiant atviromis atakomis bei bandymais išprievartauti. Nuo seksualinio priekabiavimo kenčia ne tik moterys, bet ir vyrai. Tai įtakoja darbingumą, kartais gali atsiliepti asmens tolesnei karjerai. Darbuotojų ir darbdavių švietimas apie seksualinę prievartą padėtų išvengti šios problemos. Daugelyje šalių galioja Lygių galimybių įstatymas, numatantis darbdavio atsakomybę už tokios situacijos atsiradimą. Seksualinė diskriminacija baudžiama pagal įstatymą.

Susidūrus su konkrečia etikos problema į ją reaguojama įvairiai. Vienos reakcijos vertinant iš etikos taško yra pateisinamos, kitos abejotinos ir nepageidautinos. Paminėti tokie galimi atsakymai į neetišką elgesį :

1) Atsisakymas pripažinti problemą (užsimerkti ir nematyti) ar net jos paneigimas. Tokia reakcija gali sekti iš nenoro diskredituoti save, kitus ar organizaciją. Motyvas gali būti lojalumas organizacijai arba nenoras pripažinti savo klaidas. Tokiu atveju iš vienos problemos seka kita. Jei informacija apie problemą nėra teisinga ir taip tik norima sukompromituoti asmenį ar organizaciją, tuomet tariamos problemos paneigimas yra etiškai pateisinamas.

2) Bendradarbiavimas su pažeidėju. Aktyvus bendradarbiavimas ar pagalba neetiškam elgesiui moraliai negali būti pateisinama. Išimtimi laikomas atvejis, kuomet padedama pažeidėjui siekiant kontroliuoti situaciją (būti tikriems, kad nebus padaryta žala ar nusikaltimas) ir kuo greičiau išaiškinti problemą. Kartais asmeniui daromas didelis spaudimas prisidėti prie pažeidėjų, bet ir tokiu atveju poelgio moralumas kiekvienu atveju turi būti vertinamas individualiai.

3) Veidmainiavimas. Psichologiškai tai lengviausia reakcija, nes išlaikomas moralinis atstumas ir nepažeidžiamos profesinės ištikimybės ribos.

4) Bandymas atkalbėti įsitraukusius į problemą. Šis atvejis gali būti labai sunkiai įgyvendinamas, nes moralinio pobūdžio patarimai jei ir išklausomi tai sunkiai ir retai kuomet priimami. Pasirinkus tokią taktiką galima prarasti pasitikėjimą, asmuo bus izoliuotas ar jo šalinamasi.

5) Į problemą įsivėlusių asmenų diskvalifikacija. Tokia taktika itin būtina ir veiksminga naujose organizacijose, nes tai gali padėti laiku ištaisyti moralinį klimatą agentūroje. Tokia praktika gali būti perspėjimu kitiems darbuotojams vengti panašių situacijų. Priklausomai nuo padarytos žalos asmuo gali būti baudžiamas pradedant įspėjimu ir baigiant pašalinimu iš tarnybos, ateityje draudžiant užsiiminėti panašia veikla. Diskvalifikacijos efektyvumas priklauso nuo baudžiamos asmenybės tipo: vienus tai gali sudrausminti, kitus pastūmėti dar didesniems prasižengimams.

6) Prašymas pervesti dirbti kitur. Tai gali būti principingo asmens reakcija į susidariusią padėtį, siekiant būti kuo toliau nuo tokių problemų šaltinio. Toks poelgis organizacijos viduje nebus suvoktas kaip išdavystė, bet norintis pereiti asmuo gali būti priverstas meluoti dėl tokio žingsnio motyvų.

7) Atsistatydinimas. Tai kaltės ir atsakomybės prisiėmimas. Tačiau ne visuomet atsistatydinimas iš pareigų gali būti laisvanoriškas. Kur kas dažniau toks žingsnis seka po didelio išorinio spaudimo (vadovybė, žiniasklaida), nei vadovaujantis vidiniu sąžinės balsu.

292

8) Pranešimas viršininkui ar vadovybei. Organizacijoje tai gali būti traktuojama kaip išdavystė, ypač kur prioritetas atiduodamas lojalumui, o ne principingumui, teisingumui, sąžiningumui.

9) Bandymas dirbti keičiant susidariusią situaciją. Toks atsakymas yra stiprios organizacijos reakcija. Bandymas aiškintis ir analizuoti problemos atsiradimo priežastis ir eigą turi švietėjišką pobūdį, nes gali užkirsti kelią panašiom problemom ateityje.

10) Negerovių kėlimas į viešumą. Tai viešas problemos atskleidimas per spaudą ar kitas žiniasklaidos priemones. Pagal F.EIliston apibrėžimą kėlimas į viešumą vyksta tuomet kai:

1) kai asmuo atlieka veiksmą ar eilę veiksmų informuodamas visuomenę,2) informacija tampa vieša,3) pateikiama informacija apie esamas ar galimas problemas organizacijoje,4) keliantis į viešumą asmuo yra tos organizacijos esamas ar buvęs narys .Didelės institucijos ir organizacijos savo veikla dažnai pažeidžia visuomenės

interesus. Tokios organizacijos iš savo narių reikalauja lojalumo. Keliant problemą į viešumą atsiranda įtampa tarp atsakomybės prieš visuomenę ir lojalumo organizacijai. Problemos atskleidimas atkreipia visuomenės dėmesį į blogus darbus. Kartais keliant į viešumą galima stipriai pakenkti pačiai organizacijai.

Kėlimas į viešumą moraliai pateisinamas esant šioms sąlygoms:1) tokio elgesio motyvas yra moraliai pateisinamas (nesiekiama atsirevanšuoti ar pademonstruoti asmeninį pranašumą).2) prieš informuodamas visuomenę asmuo yra išbandęs alternatyvius problemos sprendimo būdus.3) numatyti ar jau atlikti veiksmai vertinami kaip netinkama praktika.4) keliantis problemą į viešumą asmuo yra atidžiai išstudijavęs galimas tokio poelgio pasekmes. Svarbu apsvarstyti moralinio pažeidimo rimtumą (jei būsima žala organizacijai, bendruomenei ar asmeniui pranoks visuomeninę naudą kažin ar verta kelti viešumon).5) problemos kėlimas viešumon suprantamas kaip pareiga kylanti iš asmens atsakomybės (iškilus pavojui, kad gali būti pažeisti visuomenės interesai kiekvienas turėtų prisiimti tokią atsakomybę).6) pasisekimas yra garantuotas (pasekmių klausimas).

Keliant problemą į viešumą dažnai visas dėmesys nukreipiamas į asmens, atskleidusio negerovę motyvus. Asmenys už neištikimybę ir solidarumo laužymą įvairiai baudžiami. Kolegos neretai tokį žingsnį linkę vertinti ne kaip principingą poziciją, bet kaip išdavystę. Siekiant apsaugoti tokius problemų atskleidėjus įstatymai numato gynimo priemones, užtikrina anonimiškumą.

11) Bendradarbiavimas tiriant problemą. Bet kokioje situacijoje tai labiausiai pageidautina reakcija, atspindinti asmens moralinį subrendimą. Skubėjimas į pagalbą tiriančiam asmeniui ar komisijai rodo norą padėti organizacijai įveikti esamas problemas.

Susidūrus su problema geriausias ir universaliausias sprendimas neegzistuoja: viskas priklauso nuo situacijos, neetiško elgesio pobūdžio. Dažnai reikia spręsti kam atiduoti prioritetą: įsipareigojimui profesiniam integralumui ar institucinei ištikimybei. Kiekvienas jų gali būti suvoktas kaip moralinis reikalavimas. Kuriam jų bus atiduota pirmenybė priklauso nuo situacijos, darbuotojo sąmoningumo ir moralinio subrendimo.

293

Labai svarbu, kad visuomenės administratoriai būtų mokomi atpažinti, analizuoti ir spręsti etines dilemas. Tai gali būti vienas iš būdų jų išvengti.

10.6 ETIŠKAS SPRENDIMŲ PRIĖMIMAS

Vienas iš efektyviausių būdų užkirsti kelią galimoms etikos problemoms yra etiškas sprendimų priėmimas. Kiekvienas valdininkas turi tam tikrą veikimo laisvę. Bet koks net menkiausio sprendimo priėmimas yra atsakomybė. Pasiryžimas prisiimti atsakomybę yra etiško sprendimo ar veiksmo dalis. Sudėtinga priimti etišką sprendimą. Dažnai turima informacija gali būti neadekvati, gali būti ribotas priežasties-pasekmės suvokimas, situacija gali būti neaiški ir sudėtinga ir kt. Tačiau bandant prognozuoti ilgalaikes pasekmes minėti faktoriai atsakomybės nesumažina. Todėl labai svarbu išmokti priimti tinkamus sprendimus. Svarbu, kad visuomeniniame sektoriuje dirbantys asmenys būtų drąsūs kuomet reikia nuspręsti ar veikti.

Ruošiantis priimti sprendimą svarbu, kad būtų loginis ryšys tarp siekiamo tikslo ir sprendimo t.y. politikos ir proceso. Sprendimo turinys atspindi politiką, o metodai sprendimui pasiekti - procesą. Turinys reikalauja pastoviai prisiminti politikos tikslą, nuosekliai ir vieningai vykdyti administracinę politiką, rūpintis, kad sprendimas būtų naudingas piliečiams, o ne organizacijai ar atskiram asmeniui, stengtis priimti kuo daugiau teisingų sprendimų. Privalu skirti politikos principą nuo taisyklių, kalbančių apie politikos įgyvendinimą. Konflikto atveju reikia rinktis ne taisykles, o principą. Pastebėjus nenuoseklumą tarp principo ir taisyklių (numatytos netinkamos priemonės) reikia veikti laisvai ignoruojant ar kitaip interpretuojant neteisingas taisykles.

Tik tuomet jei visuomenės tarnautojo veiksmas ar sprendimas atitiks tris kriterijus t.y. bus TEISĖTAS, ETIŠKAS, EFEKTYVUS, galima veikti. Jei sprendimas tenkina tik dvi minėtas sąlygas, veikti galima bus tik įveikus kliūtis trečiai sąlygai patenkinti.

Sprendimas turi remtis esamais įstatymais. Jei organizacijoje galiojančios taisyklės prieštarauja valstybės teisės normoms, jas reikia ignoruoti. Sprendimas negali būti neteisėtas.

Etiškas sprendimas ar veiksmas akcentuoja tris aspektus:1) jis yra atspindintis (remiasi mintimis ir paaiškinimu),2) jis yra principingas ( remiasi vertybėmis),3) jis reiškia normatyvinį sprendimą t.y. pasirinkimą.Kuo sprendimas palies daugiau piliečių ir kuo didesnis bus jo efektas, tuo

didesnis bus sprendimo veiksmingumas.Etika remiasi moraliniu sprendimu ir pasirinkimu. ETIŠKAS SPRENDIMO

PRIĖMIMAS - tai problemos apibrėžimas, alternatyvų apibendrinimas ir jos pasirinkimas galvojant apie tikslo pasiekimą. Kiekvienoje etiškai problematiškoje situacijoje susiduria keletas vertybių. Sprendžiant dilemą visuomet egzistuoja keletas alternatyvų. Priimant sprendimą vienai iš vertybių atiduodamas prioritetas kitų sąskaita (žmogaus gyvybei, o ne atsidavimui organizacijai). Moralinis sprendimas gali remtis skirtingomis visuomenės tarnautojo kaip piliečio, organizacijos nario ir mąstančio žmogaus rolėmis.

Alternatyvų suvokimas ir apibendrinimas svarbus priimant sprendimus. Sprendžiant susiduriama su konkuruojančiais viršininkų, draugų, pavaldinių reikalavimais,

294

tuo pat metu nevalia pamiršti organizacijos tikslų. Pageidautina, kad sprendimas pagal situaciją būtų kuo geriausias.

Etiškas sprendimas gali remtis:1) Praktiškais sumetimais. Tai sveikas protas ir elementari logika.2) Teoriniu sprendimu. Lengva vadovautis konkrečios teorijos principais, nes

iš vienos pusės asmuo lyg ir nusiima dalį jam tenkančios atsakomybės, iš kitos pusės tarnautojas randa nurodytus aiškius kriterijus tad jam belieka nuspręsti kam atiduoti pirmenybę.

3) Priklausyti nuo situacijos. Rasti teorinį sprendimą nesunku, bet ne visuomet įmanoma jį praktiškai įgyvendinti. Mat už bet kokios politikos ir sprendimų yra žmonės ir jų gyvenimai. Todėl prieš priimant galutinį sprendimą visuomet reikia atsižvelgti į konkrečią situaciją.

Sprendimas bus daug geresnis jei problema bus išskaidyta dalimis ir taip tiriama. Tik nuosekliai išstudijavus problemą, galima tikėtis, kad bus priimtas geriausias toje situacijoje sprendimas.

Etiško sprendimo priėmimo žingsniai :1. Apžvelgti situacijos faktus.2. Identifikuoti susiduriančias puses ir jų atsakomybę.3. Nustatyti jų motyvus ir tikslus.4. Išdėstyti priežastis.5. Apibrėžti esamą problemą.6. Suprasti susiduriančių pusių roles ir susiduriančias vertybes.7. Tiksliai apibūdinti įmanomas alternatyvas.8. Palyginti galimas teigiamas ir neigiamas alternatyvų pasekmes.9. Nustatyti principus, susijusius su kiekviena alternatyva.10. Surikiuoti principus ar vertybes, išskiriant prioritetus.11. Apmąstyti priimto sprendimo paaiškinimo (visuomenei, vadovybei ar kt.) versiją.12. Priimti sprendimą.Šiuolaikinis pasaulis yra tarpusavyje susijęs ir priklausomas. Priimant

sprendimus svarbi yra geografinė, funkcinė ir laiko atsakomybė, tarpusavio priklausomybės suvokimas. Vieno mikrorajono, rajono ar šalies politikos įgyvendinimas gali atsiliepti viso miesto, šalies ar regiono tolesniam vystimuisi. Priimtas sprendimas vienoje organizacijos veiklos srityje gali atsiliepti ir kitoms jos veiklos sferoms. Prieš priimdami sprendimą visuomenės tarnautojai turi pažvelgti į tolimesnę perspektyvą: galvoti ne tik apie šiandieninę įtaką, bet orientuotis į ateitį. Sprendimas turi praeiti ateities kartų testą.

Renkantis prioritetus reikia atsižvelgti į:1) galimą žalą,2) pasiūlymo mastą ar apimtį,3) analitinius sunkumus nustatant vertybes,4) visuomenės poreikius,5) sprendimo paliestų žmonių ar organizacijų skaičių,6) nežinomą ar netikslią informaciją,7) pasipriešinimo veiksmui lygį,8) teisėtai nustatytus laiko limitus sprendimui priimti .

295

Kartais galima vadovautis daugiau nei viena vertybe. Visuomeninėje tarnyboje priimant sprendimus ypač akcentuotinos vertybės yra teisingumas ir efektyvumas, bešališkumas.

Prieš priimant galutinį sprendimą reikia prisiminti tris kriterijus:1) Negrįžtamumas. Priimtas sprendimas gali būti nebeatšaukiamas arba turėti

negrįžtamų pasekmių.2) Bendra svarba. Sprendimas įtakoja atskirų žmonių, grupių ir visos

bendruomenės gyvenimą bei veiklą. Kuo didesnė numatoma sprendimo įtaka, tuo didesnė turi būti diskusija dėl galimų pasekmių. Priimant sprendimą reikia atsižvelgti į tai, kokia bus bendra to sprendimo ar veiksmo svarba ar įtaka.

3) Pagrįstumas. Priimamas sprendimas turi remtis kiek galima tikslesne informacija, faktais, argumentais, bet ne hipotezėmis (pagrįstomis ar ne). Neetiška priimti sprendimą, patenkinantį šiandieninius ekonominius poreikius, jei tuo kenkiama ateities kartoms .

Etiško sprendimo priėmimas ir gebėjimas jį viešai paaiškinti bei apginti liudija asmens moralinį brandumą. Galima tikėtis, kad toks darbuotojas ateityje sugebės spręsti iškylančias dilemas bei problemas. Todėl kiekvienoje organizacijoje, besirūpinančioje savo reputacija bei visuomenes pasitikėjimu, turėtų būti rūpinamasi, kad darbuotojai įgytų tokius praktinius etikos taikymo įgūdžius.

10,7 ETIKOS KODEKSAI IR JŲ TIKSLAI VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO INSTITUCIJOSE

Daugelio profesijų atstovai savo veikloje vadovaujasi etikos kodeksais18. Ne išimtis ir valdininkai. Profesinis etikos kodeksas nėra dvidešimtojo amžiaus fenomenas. Atskirų profesijų kodeksų užuomazgos randamos antikos ir viduramžių laikų dokumentuose (Hipokrato priesaika, amatininkų ir prekeivių cechų bei gildijų nuostatai). Bene pirmasis etikos kodeksas viešojo administravimo srityje buvo 1924m. JAV priimtas Tarptautinės miesto valdytojų asociacijos etikos kodeksas (International City Managers Asociation),M. 1980m. buvo priimtas JAV federalinis Valdžios etikos kodeksas. Atskirose valstijose galioja savi kodeksai, tačiau visiems viešojo administravimo specialistams privalu laikytis Amerikos visuomenės administravimo asociacijos (American So-ciety for Public Administration) kodekso.

Kodeksų formos gali būt įvairios tai ir profesinės atsakomybės kanonai, elgesio principai, veiklos standartai, tarnybinė priesaika ir kt. Priesaikos duodamos individualiai, tuo tarpu kodeksai, kanonai, standartai daugiau atspindi profesijos kaip kolektyvo dvasią. Net ir asmeniškai nepasižadėjus jais vadovautis visuomenė tikisi, kad tos profesijos atstovai elgsis būtent taip, kaip skelbiama jų etikos kodeksuose ar kt. panašiuose dokumentuose.

Profesinio etikos kodekso paruošimas reiškia įsipareigojimą tam tikriems moraliniams principams, kurie sietini su ta specialybe. Etikos kodeksas tai dokumentas, atsispindintis reikalavimus tos profesijos atstovų sprendimams bei veiklai ir tarnaujantis

296

kaip tam tikras elgesio gidas. Etikos kodeksų funkcija - įsipareigojimas tarpininkauti formaliuose santykiuose tarp paslaugų ar prekių pardavėjų ir klientų.

Etikos kodeksas atlieka ne tik vidines, bet ir išorines funkcijas. Tai nėra tik vidinis organizacijos dokumentas, nes jis tuo pat metu adresuojamas ir platesnei auditorijai. Etikos kodeksai atspindi ir visuomenės, ir konkrečios profesinės asociacijos rūpesčius. Toks dokumentas -tai galimybė organizacijai pažvelgti į save, kartu tokią galimybę suteikiant ir bendruomenei.

Priimta išskirti pirminius ir antrinius profesinių etikos kodeksų tikslus. Antraeiliai tikslai lyg ir papildo pirmuosius, akcentuodami tam tikrus aspektus.Pirmaeiliai kodeksų tikslai:

1) Nubrėžti atsakomybės ribas. Kodeksuose nusakoma profesijos atstovi] atsakomybė gina juos nuo neteisėtų pretenzijų, kuomet tikima, kad darbuotojai turi atlikti jiems nepriskirtas funkcijas.

2) Skatinti būti etiškais. Etikos kodeksai tai lyg elgesio gidas. Visi profesijos atstovai inspiruojami ne tik veikti, bet ir mąstyti, vadovaujantis profesinės etikos reikalavimais. Kodeksuose galima rasti kriterijus veiklai.

3) Atlikti moralinio švietimo funkciją. Kodeksas gali būti naudojamas etinio mokymo procese, siekiant darbuotojus padaryti jautresnius etiniams klausimams. Jis gali tarnauti kaip etiško elgesio ir galvojimo mokytojas, ypač organizacijose, kur etiniam švietimui neskiriama pakankamai dėmesio.

4) Drausminti profesijos atstovus. Etikos kodeksas kontroliuoja veiklos kokybę. Jie nurodo eilę reikalavimų bei standartų, kurių privalu laikytis (nešališkumo, lygybės principo ir kt.). Prekių ar paslaugų gavėjai užtikrinami, kad prekės ar paslaugos atitiks tam tikrus standartus.

5) Padėti priimti sprendimus. Kuomet susiduria skirtingos vertybės ar interesai ir reikia nuspręsti, tos profesijos atstovas gali tikėtis teisingą sprendimą rasti etikos kodekse. Jame dažnai nurodomi prioritetai, puoselėtinos vertybės (vengti interesų konflikto ir kt).

6) Didinti visuomenės pasitikėjimą. Nurodytos siektinos vertybės bei standartai turi sudaryti įspūdį, kad tos profesijos atstovai verti pasitikėjimo, nes savo veikioje vadovaujasi jiems keliamais reikalavimais (sąžiningumas, kompetencija ir kt.).

Antraeiliai kodeksų tikslai:1) Padidinti profesijos imidžą visuomenės akyse. Šis tikslas atrodo lyg logiška

visuomenės pasitikėjimo didėjimo pasekmė. Kiekvienos profesijos elitas, o ir eiliniai atstovai susirūpinę teigiamo prestižo kūrimu, ypač jei rinkoje jie turi konkurentų.

2) Suteikti profesijai monopoliją. Etikos kodekso sukūrimas atspindi norą viešpatauti atliekant tam tikras paslaugas ar teikiant tam tikras prekes tam tikroje visuomenės socialinio ekonominio kultūrinio ar politinio gyvenimo sferoje. Ankstyvesnis nei konkuruojančių jėgų etikos kodekso sukūrimas liudija jau esamą tos profesijos atstovų monopoliją, kurią konkurentams gali būti sunku įveikti.

3) Ugdyti organizacijos etiką. Kodeksas apjungia profesionalus po vienos organizacijos etikos skraiste, nubrėžia gaires jų elgesiui. Etikos kodeksas užtikrina profesijos atstovų kartų perimamumą puoselėdamas geriausias tradicijas [4, 271-274].Visais laikais buvo etikos kodeksų šalininkų ir priešininkų. Todėl jų priėmimas ne visuomet buvo toks greitas ir sukeldavo didelių diskusijų tos profesijos atstovų tarpe. Pavyzdžiu galėtų būti ASPA etikos kodeksas priimtas tik 1984m.

Kodeksų trūkumai:

297

1) skatina biurokratizmą,2) mažina manevringumą,3) neinspiruoja geresnio elgesio, kritikos, naujovių,4) neužkerta kelio interesų konfliktui.Kodeksų privalumai:1) gerina moralinę atmosferą,2) padeda spręsti iškylančias problemas,3) suteikia gaires elgesiui.Pirmas žingsnis ruošiant kodeksus yra apžvelgti kitų jurisdikcijų standartus ir

procedūras. Etikos kodekso sėkmė ar nesėkmė ir įgyvendinimas priklauso nuo to, ko tikimasi jį priimant.

Kuriant kodeksus laikomasi tam tikrų taisyklių. Patariama taisyklių ir procedūrų skaičių sumažinti iki reikiamo skaičiaus ir jas kiek įmanoma supaprastinti. Kodeksai turi atitikti esamą realybę, kitaip atrodys kaip nuleisti iš viršaus. Etikos kodekso kūrėjai turi prisiminti, kad tiesioginiai klientai yra profesijos vadovai ir tarnautojai.

Reikalavimai kodeksams:1) paprasti ir aiškūs,2) pabrėžiantys vertybes, kuriomis būtų sekama,3) realistiniai,4) neatrodyti nuleisti iš viršaus.Atskiruose kodeksuose kalbama apie taisykles, principus, idealus. Kai kuriuose

kodeksuose nusakomos tik taisyklės. Kartais kodeksų kūrėjams pasimetus kūrimo procese siektini idealai tampa reikalavimais, o bendri principai nusakomi kaip taisyklės. Dažnai kodeksai savo turiniu atrodo banalūs, nes juose tik nusakomos tam tikros taisyklės ir nenumatoma kaip bus siekiama nubrėžtų vertybių.Kodeksuose dėmesys skiriamas ne tik profesinei, bet ir bendražmogiškai etikai. Dažnai akcentuojamas sąžiningumas, tikslo siekimas naudojant leistinas ir kitiems priimtinas priemones. Tačiau profesiniuose kodeksuose į elgesį žiūrima visų pirma iš profesinio taško.

Etikos kodeksai ne kuria, bet išreiškia, atspindi įsipareigojimus visuomenei profesiniame gyvenime. Profesiniuose kodeksuose kalbama apie atsakomybę prieš visuomenę. Kodeksuose minimos vertybės ir standartai ne tik sukuria visuomenės pasitikėjimą, bet ir užtikriną aukštą darbo atlikimo kokybę.

Etikos kodeksai apima:1) Nuoseklius elgesio standartus. Akcentuojama kaip svarbu atliekant

visuomenines užduotis ir siekiant skatinti visuomenės pasitikėjimą visuomeninėmis institucijomis demonstruoti asmeninį integralumą, teisingumą, sąžiningumą ir drąsą. Raginama tarnauti visuomenei, ja rūpintis bei gerbti, pripažįstant, kad svarbiau yra tarnauti visuomenei, o ne sau. Inspiruojama siekti asmeninio profesinio tobulumo. Skatinama pozityviai vertinti savo organizaciją ir atliekamas pareigas, remti bendravimą, kūrybiškumą, pasišventimą ir užuojautą.

2) Pagrindinius suprantamus draudimus. Draudžiama dalyvauti priimant sprendimus, jei situacija aiškiai veda prie interesų konflikto. Nevalia piktnaudžiauti užimama tarnybine padėtimi siekiant asmeninių ar grupinių interesų.

3) Finansų deklaravimą. Siekiant išvengti galimo interesų konflikto kodekse numatomas pajamų, nuosavybės, vertybinių popierių, paskolų, dovanų iš ne šeimos narių,

298

atlyginimų už keliones deklaravimas. Finansų deklaravimas turi būti viešas. Skirtinguose administracijos lygiuose deklaravimo formos ir reikalavimai gali būti nevienodi.

4) Draudimą vengti netinkamo elgesio. Reikalaujama tinkamai elgtis su informacija, kuri gaunama tiesiogiai einant pareigas, nenaudojant jos asmeniniais tikslais. Turint galią priimti sprendimus reikalaujama paisyti visuomenės interesų. Pabrėžiama būtinybė pašalinti visų formų diskriminaciją, apgavystę ir neteisingą materialinių bei žmogiškųjų resursų panaudojimą.

5) Bešališką komisiją. Pažeidus etikos kodekso reikalavimus žodžiu ar raštu gali būti kreipiamasi į komisiją, kuri išnagrinėjusi pažeidimą padarys išvadas. Tokia komisija turi tyrimo ir patarimo autoritetą. Komisijai gali būti priskirta ir etikos kodekso įgyvendinimo misija.

6) Papildomus apribojimus. Kodekse gali būti numatyta, kad asmuo, užimantis tam tikras pareigas, negali turėti papildomų pajamų, eiti kitos tarnybos, užimti tam tikras politines pozicijas ar postus.

7) Administracines bausmes ir baudžiamąsias sankcijas. Kodeksuose gali būti aiškiai pasakyta, kas laukia darbuotojo, pažeidusio kodekse numatytus reikalavimus. Bausmės gali būti liberalios ar labai griežtos. Jų formos gali būti įvairios: nuo paprasčiausio įspėjimo iki pažeminimo pareigose ar net draudimo eiti tas pareigas.8) Procedūrinį skundėjo gynimą. Kodeksas bus efektyvesnis jei jame bus numatyta, kad asmuo, iškėlęs viešumon piktnaudžiavimus ar problemas, bus apsaugotas nuo galimo keršto. Darbuotojas iš anksto žinodamas, kad su juo nebus susidorota, bus labiau linkęs bandyti keisti esamą situaciją.

1994m. Amerikos visuomenės administravimo asociacijos etikos kodekse pabrėžiamas viešojo administravimo specialistams labai svarbus nešališkumo, kompetencijos, teisingumo, produktyvaus ir efektyvaus darbo, visų klientų lygybės pripažinimo bei kiti principai. Kalbama apie būtinumą gerbti, remti, studijuoti ir kuomet reikalinga tobulinti federalinę ir valstijų konstitucijas ir kitus įstatymus, apibrėžiančius santykius tarp visuomeninių agentūrų, darbdavių, klientų ir visų piliečių.

Nepakanka vien tik deklaruoti bendros ir profesinės moralės reikalavimus, jiems turi būti paklūstama. Kodeksas tai lyg sandėris bendradarbiauti su kitais, pasižadant vadovautis aukštesniais standartais. Kai kurie visuomenės tarnautojų etikos kodeksuose išdėstyti reikalavimai nėra specifiniai. Tai bendros moralės normos (sąžiningumas, atsako-mybė ir kt). Kodeksai nurodo kaip turėtų būti elgiamasi, kokiais principais vadovaujamasi jaučiant spaudimą, atsiradus įtampai, iškilus reikalui padaryti sunkų sprendimą, kad būtų išsaugotas visuomenės pasitikėjimas.

Vertinant iš perspektyvos pozicijų kodeksai gerina moralinę atmosferą, suteikia gaires elgesiui, tačiau neužkerta kelio interesų konfliktui. Nerealu būtų tikėti, kad etikos kodeksas galėtų blogą žmogų paversti paklusniu ir pavyzdingu darbuotoju.Jokie įstatymai, taisyklės ar statutai niekuomet negali pilnai aprašyti ir numatyti kaip asmuo turėtų elgtis vienoje ar kitoje situacijoje. Galimi tik minimalūs elgesio standartai. Netikslinga paraidžiui vadovautis kodeksu kasdieninėje veikloje. Svarbu kūrybingai jais vadovautis.

Svarbu, kad standartai, atsispindintys kodeksuose taptų organizacijos ar agentūros bei jų darbuotojų veikimo, mąstymo, stiliaus ir kultūros dalimi.Etikos kodeksų laikymasis yra savanoriškas t.y. niekas negali priversti asmens juo vadovautis. Tuo tarpu etikos įstatymams turi būti be sąlygiškai paklūstama. Etikos įstatymuose kalbama apie honorarus, gaunamus už kalbas ar straipsnius, apie rinkimines

299

kampanijas ir jų finansavimą, galimus asmeninius konfliktus ir kt. Etikos įstatymai, skir-tingai nuo etikos kodeksų, yra griežtai vykdomi, už nusižengimus yra numatytos tam tikros sankcijos. Tokio įstatymo pavyzdys yra 1997. 07.02 priimtas viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymas.

1973m. tik 4 JAV valstijos turėjo etikos kodeksus, 19 valstijų juos priėmė po Votergeito skandalo 1973-1979mv 1980-1988m. dar 5 valstijos paruošė tokius kodeksus. Skiriasi kodeksų įgyvendinimo mechanizmai ir gynimo procedūra. 1990m duomenimis 36 JAV valstijos turi tarybą, komisiją ar tarnybą, turinčią teisėtą autoritetą etikos srityje21. Tie etikos komitetai turi patarimo, interpretavimo autoritetą. Dauguma patarimų liečia interesų konflikto atvejus.

Sveikintinas reiškinys, kad atskirose Lietuvos savivaldybėse pradedami kurti politikų ir valdininkų etikos kodeksai. Tai akivaizdžiai liudija, kad etikos problemos sulaukia vis didesnio pačių visuomenės tarnautojų dėmesio.Etika - tai sisteminis mąstymas apie moralę ir elgesį, sprendimai apie tai, kas teisinga ir ne, bloga ir gera. Tai ne tik abstraktus, teorinis, bet ir į praktiką orientuotas mokslas. Etika tai ne tik teorijos, apmąstymai, bet ir gairė elgesiui. Valdininkai yra tarpinė grandis tarp piliečių ir valdžios, todėl etika jiems labai svarbi. Jiems kaip piliečių patikėtiniams yra ke-liami aukštesni moraliniai standartai. Vienas iš dokumentų padedantis valdininkams orientuotis savo veikloje yra etikos kodeksas. Svarbu, kad standartai, atsispindintys kodeksuose, taptų organizacijos bei jų darbuotojų veikimo, mąstymo, stiliaus ir kultūros dalimi.

VADOVAVIMO STRATEGIJOS

Vadovo darbas -ypatingas. Kaip rodo atlikti tyrimai [2], vadovai dėl įtempto ir sunkaus darbo gyvena vidutiniškai H) metų trumpiau nei kiti tokio darbo nedirbantys žmonės. Vokietijoje darbo etalonu buvo laikomas griovio kasimas kastuvu. Prieita prie išvados, kad žmogaus gyvenimo trukmei toki pat poveiki turi loginis mąstymas, du tris kartus didesnį - savo minčių užrašinėjimas, dar didesnį -vieša kalba auditorijoje ir net penkis septynis kartus vadovavimas. Vadovo darbas susijęs su nuolatiniais informaciniais ir emociniais kontaktais, kuriems būdinga Įtampa, turinio įvairovė, trumpalaikiškumas ir atsitiktinumas.

Remdamiesi šiuolaikinėmis sisteminėmis organizacijų valdymo teorijomis ir W Benniso knyga, galime teigti, kad vadovavimas yra nuo žmogaus charakterio neatsiejama veiklos dalis. Vadovai privalo išradingai kurti socialinę struktūrą, siekti įgyvendinti organizacijos tikslus, sugelbėti kurti ir išlaikyti bendradarbių pasitikėjimą, būti optimistai ir mokėti užkrėsti pavaldinius ateities vizija.

Vadovavimo turinysSukurta apie 850 vadovavimo apibrėžimų, bet ir dabar dar nėra visiškai aišku,

kuo lyderis skiriasi nuo ne lyderio, efektyvus lyderis - nuo neefektyvaus lyderio.Dauguma apibrėžimų prieštarauja vienas kitam, o daugelis gabių vadovų

neatitinka tų apibrėžimų. Kadangi vadovavimas išdalies yra ir menas, jam taikytinas Braųuc'o posakis: „Svarbiausia yra ta meno dalis, kurios negalima paaiškinti".Anksčiau buvo manoma, kad vadovo įgūdžiai yra [gimti, kad vadovais negalima tapti jie atsiranda nesuprantamu būdu. Tai - „didžiojo žmogaus" teorija. Gyvavo teorija, kad vadovus iš eilinių asmenybių sukuria dideli įvykiai. Abi šios teorijos neišlaikė kritikos. Įdomu, kad vadovų problema tokia pat aktuali kaip ir praeityje. Štai W Hcniiisas rašo: „Mūsų dienomis valdžia krinta į akis savo nebuvimu. Krizės akivaizdoje pasireiškia

300

bejėgiškumas. Kartu su minties ir veikimo priešprieša valdžia sabotuojama, kol įsiplieskia amžini vaidai. Institucijos yra nelanksčios, tingios arba chaotiškai judrios. Įsivaizduojami vadovai atrodo nutolę ir neišmanantys, nejautrūs ir abejingi. Dar blogiau - sprendimai priimami paskubomis arba išviso nepriimami" .

Norint suprasti chaotiško valdymo priežastis, reikia apibūdinti vadovo darbo aplinką, kurią lemia trys sudėtinės dalys: įsipareigojimas, kompleksiškumas irpatikimumas.

Įdomūs devintojo dešimtmečio pradžioje atliktos apklausos duomenys, at-skleidžiantys, kaip darbuotojai vykdo savo įsipareigojimus:

• tik vienas iš keturių darbuotojų teigė darbui atiduodąs visas jėgas;• pusė darbuotoju nurodė, kad dirbdami jie nededa daugiau pastangų nei būtina, kad išliktų lame darbe;• trys ketvirtadaliai darbuotojų pareiškė, kad galėtų dirbti daug geriau;• maždaug 6 iš 1(1 dirbančiu amerikiečių buvo įsitikinę, kad jie „nedirba taip sunkiai kaip anksčiau" .Pasirodo, kad be didelių pastangų Amerikos darbininkai yra nepajėgūs

sėkmingai konkuruoti su sunkiau dirbančiais ir mažesnį atlyginimą gaunančiais japonais bei Pietryčių Azijos darbininkais. JAV įmonių vadovai ..skatina" darbuotojus mažindami etatus, priversdami likusius sunkiau dirbti, tačiau dėl šios priežasties silpnėja lojalumas darbdaviui ir pareigos jausmas.

Vadovai nepajėgia perduoti darbuotojams vizijos, prasmės ir pasitikėjimo. Organizacijos dirba sunkiomis sąlygomis, turinčioms vadovams didžiulės įtakos. Tradiciniai informavimo šaltiniai ir administravimo metodai tapo nebe tokie veiksmingi. Linijinė informacija, linijinis mąstymas ir pelito didinimo strategijos nesiderina su aplinkos sąlygomis,

Labai sumažėjo pasitikėjimas vadovu sąžiningumu. Visi abejoja valdžia ir nagrinėja jos veiklos metodus. Pagrįstos, svarbios ir konstruktyvios idėjos tapo demaskavimo bei kritikos objektais. Informacijos amžius parengė visuomenę atviriems prieštaravimams. Vadovams skiriama daugiau dėmesio. Gilus nesaugumo jausmas tapo norma. Kalbėdamas apie vadovavimo pokyčius, W. Bennisas teigia, jog tam, kad išgyventume šioje tariamoje beprotybėje, mums reikia būti labai lankstiems, reikia, kad mus suprastu vadovai bei pasekėjai. Mes turime orientuotis ne į nykstančių institucijų nurodymus, o į besikuriančių įmonių sėkmę. Mes visi, kurdami ateiti ir save, privalome atsižvelgti į šias tendencijas .

Aprašydamas naują teoriją, J. Neisbittas išskyrė 10 dabarties ir ateities ten-dencijų:Dabartis

Pramoninė visuomenė Priverstinė technologija Nacionalinė ekonomika Trumpalaikė Centralizacija Institucinė pagalba Atstovaujanti demokratija Hierarchijos Šiaurė Vienas arba kitas variantas

301

Ateitis Informacinė visuomenė Gera technologija Gera sąveika Pasaulio ekonomika Ilgalaikė Decentralizacija Pagalba sau Dalyvaujanti demokratija Tinklų sistemos Pietūs Įvairus pasirinkimasDaug mokslininkų tyrinėjo vadovavimo pokyčius, tačiau, kaip teigia W. Bennisas, „...

šiems darbams trūksta vieno dalyko, vieno svarbaus klausimo, j kurį niekas neatkreipė dėmesio: GALIOS, esminės jėgos, sužadinančios ir palaikančios veiksmą, paverčiančios ketinimus tikrove, savybės, be kurios vadovas negali vesti kitų. Taip kaip ekonomistai atsitrenkė Į sieną, nesugebėdami atpažinti laisvosios rinkos ribų ir nenatūralumo, taip ir organizacijų tyrinėtojai apėjo vadovavimo branduolį. Neturėdami jokios kvalifikacijos, mes galime atvirai pareikšti, kad dauguma organizacinio gyvenimo paradigmų, nesvarbu ar „naujojo amžiaus" rūšies, ar senesnės kokybės, nesugebėjo aptarti galios".Toliau jis rašo: „...Toks mūsų neišmanymas, mūsų nesugebėjimas tamsiame miške aptikti medžių, nulėmė žmonių tarpusavio santykių grandinės trumpą sujungimą. Trumpai tariant, mes tapome tauta, kenčiančia nuo rimto galios blokavimo".

Visais laikais buvo piktnaudžiaujama galia. Vadovai daugiau kontroliavo nei organizavo, imdavosi represijų ir slopino saviraišką, pavaldiniams neleisdavo evoliucionuoti. Deja, taip yra ir dabar.

Galia yra vadovavimo ekvivalentas. Pasak W.Benniso, „galia -tai pagrindinė energija, reikalinga pradėti veiksmą ir ji palaikyti arba, kitais žodžiais tariant, sugebėjimas ketinimą paversti tikrove ir ją palaikyti. Vadovavimas, ypač transformatyvusis, tai išmintingas šios galios panaudojimas".

Autorius pabrėžia: „Mūsų požiūriu, veiksmingas vadovavimas gali perkelti organizacijas iš dabarties i ateiti, sukurti organizacijų galimybių ateities paveikslą, išugdyti tarnautojų įsipareigojimą siekti permainų, diegti į organizacijas naujas kultūras bei strategijas, sutelkiančias ir suteikiančias energiją bei išteklius".

Toliau pažymima, kad tokiais vadovais negimstama. „Ateities vizija - tai vadovo prekė, o galia - jo pinigai", - rašo autorius.

Keturios vadovavimo strategijosKnygų apie vadovavimą parašyta daug, tačiau vadovavimo esmė jose sunkiai

apčiuopiama. „Vadovavimas yra tarsi pasibjaurėtinas sniego žmogus, kurio pėdsakų visur pilna, tačiau jo paties niekas nėra regėjęs", - teigia W. Bennisas [26]. Jis nagrinėja patirtį 90 stambių firmų vadovų......kurie meistriškai tvarkosi ir dabarties maišatyje, tuo tarpu kiti tik skėsčioja rankomis ir gyvena ištikti nuolatinės „dabarties šoko" būsenos".Dabartinėms organizacijoms būdinga tai, kad per daug kontroliuojama ir nepakankamai vadovaujama, o žmonės nenori, kad juos kontroliuotų. Jie nori, kad jiems vadovautų, todėl populiarus ne administratorius, o lyderis.

302

„Yra didelis skirtumas tarp kontroliuojančio valdymo (administravimo) ir vadovavimo, rodant lyderiavimo pavyzdį, ir jie abu yra svarbūs. „Administruoti" reiškia „nurodyti priežastį, įvykdyti, įsipareigoti arba imtis atsakomybės, duoti nurodymus. Vadovauti - tai turėti Įtakos, vesti kuria nors kryptimi, kursu, veiksmu, nuomone". Skirtumas yra esminis", - pabrėžia autorius.

Administratoriai - tai žmonės, kurie tinkamai atlieka užduotis, o vadovai -tai žmonės, kurie tas užduotis sukuria. Skirtumą galima apibendrinti taip: vizijos ir sprendimo veiksmai (efektyvumas) prieš susidorojimo su rutina veiksmus (produktyvumą) [26].Minėtiems 90-čiai W. Benniso apklaustų respondentų - vadovų buvo pateikti tik trys klausimai: 1) Kokios yra stipriosios ir silpnosios Jūsų charakterio savybės? 2) Ar esate patyręs kokį nors ypatingą išgyvenimą arba įvykį, paveikusį Jūsų valdymo filosofiją arba stilių? 3) Kokie buvo Jūsų, kaip vadovo, svarbiausi sprendimai ir kaip šiuos sprendimus vertinate šiandien? Apklaustųjų amžiaus vidurkis buvo 22,5 metų. Dauguma jų turėjo universitetų diplomus: 25 proc. - diplomus su pagyrimu, apie 40 proc. - verslo srities mokslinius laipsnius.Apklausos metu bandyta nustatyti vadovo elgesio esmę. Buvo suformuluotos keturios vadovavimo strategijos:

I strategija: dėmesys per viziją;II strategija: prasmė per bendravimą;III strategija: pasitikėjimas per padėties nustatymą; IV strategija: savęs atskleidimas per teigiamą savęs vertinimą. Konstatuota, kad šių vadovavimo strategijų galima išmokti, jas plėtoti ir

tobulinti.Pirma strategija: dėmesys per ateities viziją. „Dėmesio valdymas per viziją

yra židinio kūrimas. Visi devyniasdešimt apklaustųjų turėjo dienotvarkę, nepaprastai rūpinosi rezultatais. Vadovai yra labiausiai į rezultatus nukreiptos asmenybės pasaulyje, o rezultatai reikalauja dėmesio. Jų ateities vizijos ar ketinimai pajungia jų link žmones. Energija, kartu su įsipareigojimu, turi magnetinės galios. Šios stiprios ir energingos asmenybės neverčia žmonių kreipti dėmesio į jų ketinimus; jos būna taip įnikę į tai, ką daro, kaip vaikai, visiškai įsitraukę į pilių statybą smėlio dėžėje" .

Vizija yra veiklos tikslas. Teisingai perduota vizija kelia darbuotojų pa-sitikėjimą, kuris įkvepia įsitikinimą, kad jie gali atlikti reikiamus veiksmus. „Pola-roido" įkūrėjas II. Landas pasakė: „Visų pirma jūs turite įtikinti žmogų, kad reikalas yra akivaizdžiai svarbus ir beveik neįmanomas... lai bus paskata, kuri suteiks žmonėms jėgų, uždegs juos intelektinei medžioklei".

Pasak W. Bcnniso, „vizija atgaivina, įkvepia drąsos, tikslą paverčia veiksmu. Tikslas vertas aukos, netgi veidmainystės. Vadovavimas yra kartu ir sandoris tarp vadovų ar pasekėjų" [26]. Vienas be kito negali egzistuoti. Tarp jų turi būti ryšys. „... Sąveika tarp vadovo ir pavaldinio yra daug sudėtingesnė nei paprastas pasitikėjimas; jie suranda vienas kitame tai, ką turi geriausio..., vadovavimas... nėra despotiškas ar vienpusiškas. Tai įspūdingas ir subtilus energijos bangavimas nuo vadovo prie pavaldinio... Sąveika sukuria vienybę... Vadovas ir organizacija yra darni visuma. Šis unifikuotas židinys iryra dėmesio valdymas per viziją".

Antra strategija: prasmė per bendravimą. Norint įkvėpti pavaldinius, reikia sukurti tokį tikslų organizacijos vaizdą, kad jis pažadintų pavaldinių entuziazmą ir Įsipareigojimo jausmą. Čia svarbu mokėti sužadinti žmogaus vaizduotę, paveikti auditoriją, kad ši priimtų vadovo viziją. Bet kaip tai padaryti?

303

Vieni vadovai savo idėjas iliustruoja brėžiniais, kiti pasitelkia metaforas, palyginimus, analogijas. Štai JAV prezidentas R. Reaganas „turėjo sugebėjimų ma-terializuoti abstrakčias temas empiriškomis nuorodomis. Jo pirmasis biudžetinis pranešimas buvo tikras šedevras tuo, kad jis sudaiktino 1 milijardą dolerių palygindamas šią sumą su „Empirc State" pastato kaina" [26]. Mintis prezidentas mokėjo reikšti grafiškai.

Šalininkai vienijami pasitelkiant veiksmingą bendravimą. Organizacijos veiklą labai palengvina koordinuoti veiksmai. Vadovai turi apibrėžti tai, kas anksčiau buvo numatoma, bet neišsakyta. Būtina sukurti situacijos modelius ir praturtinti juos metaforomis, palyginimais, paveikslais, kad jie taptų patrauklūs. Trumpai ta-riant, .....esminis vadovavimo veiksnys yra sugebėjimas susisteminti prasmę ir įteigtiją organizacijos nariams" .

Stilius ir būdai, kuriais vadovai formuluoja ir perduoda prasmę, yra labai įvairūs. Vadovas turi žinoti, kad organizacijos darbas paremtas bendromis prasmėmis, kurios nustato darbuotoju ir jų grupių vaidmenis bei kompetenciją.Svarbu suprasti mąstymo reikšmę organizacijai. „Mąstymas paruošia žmogų tam, ką būtina atlikti, ką reikėtų atlikti. Nors mąstymas gali būti maištingas ir kelti pavojų nusistovėjusiai tvarkai,jis yra konstruktyvus, skatinantis kūrybą, abejojantis senomis normomis, siūlantis naujas kryptis, naujas ateities vizijas. Remtis vien faktais gali pasirodyti saugu ir patikima, tačiau galiausiai tai darosi pavojinga, nekonstruktyvu, nes užkerta kelią naujoms kryptims. Skiriamasis vadovavimo vaidmuo (ypač kintančioje aplinkoje) yra visų pirma surasti atsakymą j klausimą „kodėl?" ir tik paskui į ..kaip?". Šis skirt urnas dar kartą parodo vieną svarbiausių skirtumų tarp vadovaujančių ir kontroliuojančių vadovų. Vadovai sprendžia sudėtingus klausimus. Sunkiausia yra įvardinti problemą. Tokia yra ir organizacijos vizijos problema. Administratoriai tik vykdo nurodymus, o vadybininkai numato problemų sprendimo būdus.

Suformuluoti organizacijos viziją yra tik viena iš darbo dalių. Ta vizija turi persiimti kolektyvas, juk yra žinoma, kad naujos idėjos nepriimamos remiantis vien tiktų idėjų kokybe. Kiekviena, net ir kibai vertinga idėja priimama tik tada, kai jai pritaria socialinė aplinka, kurios elgesys yra nenuspėjamas: ji gali pražudyti ir gerą, ir blogą idėją.„Pagrindinė idėja, - teigia W. Bennisas, - yra ta, kad vadovavimas sukuria naują auditoriją savo idėjoms, nes jis pakeičia suvokimo būdą, perduodamas informaciją tokiu būdu, kuris „įtvirtina" ir išsaugo tradiciją. Vadovavimas per bendradarbiavimą sukuria visuotini pažinimo turtą, o tai ir yra veiksmingos organizacijos" .

Didelės biurokratijos demonstruoja blogą prasmės valdymą. „Dėl aiškumo trūkumo, biurokratija tampa ne kuo daugiau, o tik atsakomybės ir kaltės vengiančiu mechanizmu. Bendravimas sukuria arba bent jau turėtų sukurti žmonėms prasme. Tik per bendradarbiavimą kiekviena grupė, tiek didelė, tiek maža, gali siekti didelių organizacijos tikslų... Iš esmės bendravimas ir yra ta ašis, apie kurią sukasi kūrybinis procesas ir kuris atskiria administracinį valdymą nuo vadovavimo vedant", - rašo W. Bennisas.

Trečia strategija: pasitikėjimas per padėties nustatymą. Organizacija be pasitikėjimo negali veikli. Pasitikėjimas reiškia atsakingumą, sugebėjimą prognozuoti, patikimumą. Pasitikėjimą sunku apibūdinti: jis arba yra, arba jo nėra. Mes pasitikime žmonėmis, kurių elgesį galima numatyti, kurių nuomonė mums žinoma ir kurie būtinai jos laikosi. Tokius vadovus pripažįsta visi darbuotojai. Vadovai lyderiai yra patikimi ir nenuilstamai atkaklūs. Jiems svarbiausia - priimtą sprendimą nuosekliai vykdyti.C. Coolidge'as sukūrė vadovams svarbius lakius posakius:

304

„Niekas pasaulyje nepakeis atkaklumo.Talentas nepakeis: nieko nėra labiau įprasto už talentingą nevykėlį. Genijus nepakeis: „nesuprastas genijus" tapo beveik priežodžiu. Išsilavinimas nepakeis: pasaulyje pilna išsilavinusių apsileidėlių. Užsispyrimas ir ryžtingumas yra visagaliai".

Buvęs JAV prezidentas R. Reaganas, kurio moto buvo „laikykis kurso", nusipelnė didelio pasitikėjimo, nes buvo nuoseklus savo idėjų vykdytojas.

Vadovavimas visada reikalauja pastovumo. Kinų patarlė sako: „Jei mes nekeisim krypties, galimas dalykas, užbaigsime ten, kur esame numatę".Mokslininkai nurodo dvi priežastis, kodėl svarbu pabrėžti pasitikėjimo valdymą per padėties nustatymą. Pirmoji - organizacijos vientisumo būtinumas. Tai priklauso nuo organizacijos struktūros tobulumo laipsnio. Jei organizacija „... turi sveiką struktūrą, jei aiškiai suvokia, kas ji yra ir ką ji turi daryti ..."Ji sugeba pasirinkti reikiamą kryptį ir jos laikytis.

Kartais mes Įsivaizduojame, kad kiekviena organizacija yra monolitas ir todėl nesuvokiame jos sudėtingumo. Darbuotojus paprastai domina sprendimų turinys, o ne jų priėmimo procesas, mechanizmas, technologija. Jie mano, kad beveik kiekvienas sprendimas yra priimamas šaltakraujiškai, problemos išsiaiškinamos, įvertinami sprendimų variantai ir priimami optimalūs sprendimai.

„Kiekviena organizacija sujungia keturias organizacijos koncepcijas; jos daž-nai nesutaria viena su kita arba palaiko tam tikrą nenatūralų darnumą. Egzistuoja akivaizdi organizacija, kuri yra aiškiai matoma „organizaciniame žemėlapyje" ... Ji tiek pat paslepia tikrovę, kiek ir tariamai atskleidžia. „Toliau egzistuoja tariama organizacija, kurios faktišką egzistavimą suvokia aplinkiniai... Trečia, egzistuoja išlikusi organizacija, arba situacija, atskleista per sistemingus tyrinėjimus, kuriuos, tarkime, atliko organizacijų konsultantas, mėginantis „pažvelgti objektyviai". Galiausiai egzistuoja rekvizitinė (reikalaujama) organizacija arba tokia organizacija, kokia ji turėtų būti, jeigu derintųsi su situacijos, kurios ribose ji egzistuoja, tikrove", - teigia C. Coolidge'as.Pasak autoriaus, ideali, tačiau niekad neįgyvendinama situacija yra tokia, kai akivaizdi, tariama, išlikusi ir rekvizitinė organizacijos savybės yra kaip galima geriau suderintos. Ten, kur šios keturios organizacijos idėjos prieštarauja viena kitai, organizacinės kultūros identiškumas būna sujauktas, o integralumas sunkiai pasiekiamas .Faktiškai neįmanoma suderinti visų šių organizacijos savybių. To net ir nereikia, bet suvokt i tuos skirtumus būtina.

„Kita reikšminga priežastis po pozicijos nustatymo svarbos yra susijusi su „nukrypimo nuo kurso" pastovumu. Veiksmingas vadovavimas susijęs su rizika -jis įveda naujoves, meta iššūkius, keičia įprastą organizacinės kultūros metabolizmą... Iš esmės tai reiškia, kail tikslo reikia „siekti atkakliai" ir nuolatos. Naujoviškumo, kuris apibrėžiamas kaip kiekviena nauja idėja, niekas iš karto nepriima, nesvarbu koks sensacingas jis atrodytų. Jeigu visi pripažintų naują idėją, būtų sunku į ją rimtai pažvelgti ir priimti kaip naujovę. Nauja idėja sulaukia pasipriešinimo, skatina imtis gynybos, lemia opozicijos atsiradimą. Kiekviena nauja idėja iš pradžių atrodo arba kvaila, arba nepraktiška, arba neįvykdoma".

Ši strategija įpareigoja vadovą nustatyti organizacijos padėtį. Tai būtina didi-nant organizacijos veiklos veiksmingumą.

Ketvirta strategija: savęs atskleidimas per teigiamą savęs vertinimą.

305

Produktyvūs vadovai maždaug 90 proc. laiko praleidžia bendraudami su žmonėmis ir spręsdami jų problemas, todėl labai svarbu, kad vadovai mokėtų save valdyti. Neturėdami šios savybės, jie gali padaryti daugiau žalos nei naudos. „Vadovai, kaip ir gydytojai, problemas sukuria ir jas panaikina". Vadinasi, „... veiksmingas vadovavimas yra ne mažiau kilnus ir niekšiškas...".Vadovavimas yra asmeninis reikalas, ir vadovavimo stilius labai priklauso nuo vadovo savybių ir teigiamo savęs vertinimo. Ši samprata apibūdinama taip: "Visų pirma tai nėra pasipūtęs išpuikimas ar savanaudiškas egocentriškumas... Neaptikome savo vadovuose perdėto pasitikėjimo ar savęs dievinimo požymių" .

Vadovai turi žinoti savo vertę, pasitikėti savimi, gerbti save. „Be savigarbos mes esame tik bevaliai vergai, priklausantys nuo kitų malonės, ypač tų, kurių bijome ar niekiname... Be savigarbos mes išduodame save, atiduodame pačią didžiausią auką: išparduodame save" .

Pasak autoriaus, savo teigiamų savybių pažinimas ir silpnybių kompensavimas yra pirmas žingsnis siekiant teigiamo savęs vertinimo. Kitas svarbus teigiamo savęs vertinimo elementas yra įgūdžių ugdymas. Vadovai turi kompensuoti savo trūkumus, nes kitaip jie gali tapti pavojingi organizacijai. Pirmiausia būtina savo įgūdžius suderinti su organizacijos veiklos specifikos reikalavimais .

11.1 VADOVAVIMO TEORIJOS[1 – 150 ---161,176,177 ; 1 – 214---246; 3 – 51---58]

Vadovavimas - viena iš labai sudėtingos viešųjų, institucijų vadovo veiklos funkcijų:

- tai ypatinga veikla, kuri neorganizuota, minia, paverčia efektyviai, tikslingai ir našiai dirbančia grupe;- tai ne kas kita, kaip žmonių nuteikimas dirbti, ir vienintelis būdas tai padaryti - bendrauti su jais;- tai menas suteikti žmonėms tai, ko jiems reikia ir ko jie nori, tuo pačiu metu gaunant tai, ko jums (vadovui) reikia ir ko jūs norite.Vadovauti - reiškia organizuoti žmonių veiklą siekiant viešosios or ganizacijos

tikslų bei sukurti tos veiklos sėkmės sąlygas.Kiekviena organizacija siekia įvairių tikslų, kurie daro įtaką šioje or-

ganizacijoje dirbančio žmogaus elgesiui, bet žmonės atsineša į organizaciją savus tikslus ir elgesį. Šių tikslų optimalus derinys - kertinė vadovavimo problema.

Sąvokos:Vadovavimo stilius - tai tarpusavyje susiję vadovavimo metodai, elgesio

normos, taisyklės, kurias vadovas naudoja savo darbe, skatindamas pavaldinį siekti užsibrėžtų tikslų.

Kaip vadovauti, t.y. panaudoti savo įtaką, jėgą ir valdžią, kad sėkmingai galima būtų realizuoti iškeltus tikslus? Vadovavimo psichologija apima tokius pagrindinius sėkmingo vadovavimo supratimo požiūrius:

• Personologinis požiūris. Dauguma žmonių mano, kad geri vadovai turi ypatingų, išskirtinių asmeninių savybių. Šios savybės yra arba įgimtos, arba įgytos ir išvystytos ankstyvoje vaikystėje, ir jos yra vėlesnio gyvenimo sėkmės pagrindas.

306

Personologinėse teorijose didžiausias dėmesys skiriamas asmeniui, o ne aplinkai, kurioje tas asmuo veikia. Tokios vadovavimo teorijos yra šiek tiek apribojančios, nes teigiama, kad vadovo savybės išugdomos vaikystėje, o šių savybių neišsiugdžiusieji vėliau netaps vadovais. Remiantis šiuo požiūriu, galima teigti, kad A. Linkolnas buvo didis dėl to, kad jis buvo garbingas, inteligentiškas, užjaučiantis ir globojantis.

• Elgesio požiūris. Pagal šį požiūrį, vadovavimas (valdžia) yra rezultatas to, ką vadovas daro, kaip elgiasi, o ne kokios savybės jam būdingos. Gerų vadovavimo rezultatų pasiekiama tada, kai vadovas motyvuoja (skatina) pavaldinius siekti, kad būtų įgyvendinti organizacijos tikslai. Remiantis šiuo požiūriu, galima teigti, kad vadovu gali būti tas, kas sugeba motyvuoti (nesvarbu, kuriuo gyvenimo laikotarpiu įgyja šį sugebėjimą). Mokslinėje literatūroje vadovavimo tema priimamas elgesio požiūris - vadovavimas priklauso nuo mokėjimo veikti. Pagal elgesio teoriją, A. Linkolnas buvo didis vadovas todėl, kad nugalėjo šeimos skurdą ir tapo teisininku, prezidentu; jis parinko tokius pareigūnus ir karininkus, kurie galėjo laimėti karą Sąjungos naudai; ir jis įkvėpė žmones kalbomis.

• Kognityvinis požiūris. Kai kurie teoretikai teigia, kad tam tikras elgesys gali būti rezultatyvus tik tada, jei vadovas suvokia situaciją, ir tik po to veikia. Taigi tikrasis sėkmingas vadovavimo pagrindas yra sugebėjimas įvertinti situaciją ir daryti sprendimus. Kognityvinės teorijos šalininkai tiria, kaip vadovai priima sprendimus ir kaip nustato, kas motyvuoja žmones, kuriuos jie tikisi valdyti. Šiuo atžvilgiu A. Linkolnas buvo didis vadovas, nes suprato, ko žmonės nori, žinojo, kada jiems patarti ir kaip juos paveikti, kad jie padėtų jam įgyvendinti savo tikslus.

• Socialinės sąveikos požiūris. Personologinis, elgesio ir kognityvinis vadovavimo požiūriai akcentuoja vadovo sugebėjimus, elgesį ar žinojimą (supratimą), bet netiria pavaldinių. Socialinės sąveikos teoretikai įrodinėja, kad vadovavimas priklauso nuo socialinių santykių, kylančių tarp vadovo ir pavaldinių. Vadovo veiksmai veikia pavaldinius, o jų reakcijos - vadovą. Pasak šio požiūrio, ir vadovo, ir pavaldinių asmeninės savybės, elgesys ir žinojimas (pažinimas) sukuria vadovavimą. Socialinės sąveikos teoretikai sakytų, kad A. Linkolnas buvo didis vadovas dėl įvairiausių priežasčių: žinojo, kuriuo žmogumi galima pasitikėti; žmonės jautė, kad jis neeilinis, ir tikėjosi, kad jis veiks taip, kaip jie nori.

Šis požiūris vadinamas "personologiniu", nes didžiausią dėmesį skiria asmeninėms žmogaus (vadovo) savybėms. Personologinės teorijos dar skirstomos į bruožų ir poreikių teorijas.

Bruožų teorijosBruožų teorijose sakoma, kad vadovai turi ypatingų savybių, kurių neturi jų

pavaldiniai. Tos savybės gali būti drąsa, įžvalgumas, inteligencija, sugebėjimas įtikinti ar asmenybės žavesys. Šie bruožai gali būti paveldėti ar įgyti vėliau. Žymių asmenų įvairovė, remiantis šiomis teorijomis, leidžia teigti, kad tokių žmonių, kaip Mao Dze Duno ar V.Churchilio, gyvenime atsitiko kažkas unikalaus. Tačiau, peržvelgus bruožų teorijų literatūrą, matyti, kad vadovai turi mažai ką bendro. Bruožų teoretikai dažnai naudoja atvejų metodą, kai analizuojamas lyderių gyvenimas, kad galima būtų nustatyti, kurios savybės leido jiems tapti lyderiais. A.Hitleris, M.Ghandis, F.Castro ir B.Clintonas yra asmenys, pasiekę aukštos valdžios, bet jų asmeninių savybių pranašumas nėra akivaizdus. Bruožų teorijos dažnai remiasi retrospektyva (praeitimi). Lyderių praeitis dažnai tiriama, siekiant išsiaiškinti, kokia patirtis padėjo jiems pasiekti to, ko jie pasiekė. Nenuostabu, kad

307

teigiamos savybės, palyginti su neigiamomis (tingumu, kvailumu), sukelia daugiau ne-aiškumų bruožų teoretikams. Bruožų teorijos taip pat negali daug kuo padėti, prognozuojant, ar asmuo taps vadovu. Asmuo gali turėti visą "gerų savybių kompleksą", bet neturėti sugebėjimo vadovauti. Faktiškai visos bruožų teorijos ignoruoja aplinkos veiksnius, kurie gali turėti įtakos tampant vadovu.

Reikšmingoje tyrimų apžvalgoje, skirdamas didžiausią dėmesį bruožų teorijai mažose grupėse. Mannas padarė išvadą, kad nė vienas žmogaus bruožas negali būti laikomas tik vadovo bruožu. Studijų, kuriomis Mannas rėmėsi savo tyrime, analizė parodė, kad ryšys tarp bruožų ir vadovavimo gali būti sudėtingesnis negu buvo manoma.Viena iš teorijų teigia, kad neįmanoma nustatyti bruožų, bendrų visiems vadovams, bet gali būti bendri reikiami bruožai, kad galėtum tapti vadovu. Kitaip sakant, tam tikros asmeninės savybės gali motyvuoti asmenį siekti valdžios, bet ar asmuo išlaiko tą valdžią, priklauso labiau nuo elgesio negu nuo bruožų. Buvo atlikta tyrimų, siekiant nustatyti, kurie bruožai padeda tapti vadovu (pvz., Zaccaro, Foti ir Kenny tyrė asmenis, vadovaujančius įvairioms grupėms). Tyrimais nustatyta, kad tie patys subjektai buvo laikomi lyderiais, nesvarbu, kokia buvo grupė ar užduotis. Priešingai tvirtinimui, kad vadovavimas labai priklauso nuo aplinkybių, tyrinėtojai padarė išvadą, kad vadovavimas labiau susijęs su individualiais bruožais negu su situacijos kintamaisiais.

Bruožų teorijos literatūros apžvalgoje , kurioje apibendrinta daugiau kaip šimtas šios srities tyrimų, teigiama, kad esama tam tikrų savybių, kurias turi dažnas sėkmingai vadovaujantis vadovas. Toks vadovas turi daug energijos, atkaklumo, takto bendraudamas su pavaldiniais, sugebėjimą vertinti, bendrauti, kooperuotis ir t.t. Tačiau iš įvairių ištirtų asmenybių charakteristikų tik 5 proc. pasikartojo keliuose tyrimuose ar daugiau.

Remiantis bruožų teorija, 1979-1982 m. Lietuvoje (dalyvaujant ir šio skyriaus autorei) buvo atlikta gerai ir blogai dirbančių žemesniojo bei viduriniojo vadovų lygio įvairių asmenybių charakteristikų lyginamoji analizė, siekiant sudaryti sėkmingai vadovaujančio vadovo normatyvinį modelį (tyrime dalyvavo 456 vadovai). Pagal reikšmingumo koeficientą su vadovo darbo rezultatyvumu jas galima išsidėstyti taip:

-ekstraversija;- atsakomybė;- intelektas; -autoritetas;- impulsyvumas;-siekimas teigiamo socialinio vertinimo;- siekimas eksperimentuoti;- pasitikėjimas savo jėgomis.Sudaryti psichologinio sėkmingai vadovaujančio vadovo portreto nepavyksta

iki šiol. Tam tikros vadovo asmenybės savybės, reikšmingos vienoje darbo situacijoje, neturi didesnės reikšmės kitoje. Sėkmingai dirbantys vadovai gali pasižymėti gana skirtingais bruožais. Akivaizdu, jog vadovo darbo sėkmės ir jo asmenybės savybių ryšys nėra tiesioginis, kaip buvo manoma. Asmenybės bruožai yra būtina sėkmingo darbo są-lyga, bet ne jos garantija. Pastaruoju metu bruožų teorijoje yra populiari trijų asmenybės veiksnių koncepcija, vadinamoji "3E" taisyklė:- ekstraversija;- erudicija; -empatija.

Vadovavimo poreikio teorijos

308

D.C. McClellandas, išstudijavęs daugelį poreikių klasifikacijų, sutelkė dėmesį prie trijų psichologinių poreikių:

pasiekimo, pripažinimo ir vadovavimo, nors yra ir kitokių poreikių, šie trys yra reikšmingiausi dar-

buotojui. Pasiekimo poreikis susijęs su tuo, kad darbą siekiama atlikti geriausiai. Tai ir pasitenkinimas procesu, kuriančiu sėkmingą darbo pabaigą. Pripažinimo motyvas labiausiai susijęs su socialinėmis darbo ypatybėmis. Žmonės, turintys stiprų poreikį valdyti, labiausiai nori daryti įtaką kitiems. Pasak McClellando, kiekvieno yra skirtingas šių poreikių laipsnis, bet vienas iš poreikių yra dominuojantis.

Kaip jau minėta, asmens motyvacijos lygis gali būti nustatytas daugeliu būdų, bet McClellando pagrįstas projekciniu asmenybės matavimu, vadinamu tematiniu apercepcijos testu (TAT). Pagal atliktų tyrimų duomenis, geriausi vadovai turi geresnį už vidutinį pripažinimo poreikį ir didesnį už vidutinį poreikį valdyti. Jų ištyrimas TAT'u tipiškai atskleidžia situacijas, kuriose linkę valdyti asmenys susilaiko nuo valdžios demonstravimo.

McClellandas šią aukštų socialinių poreikių ir ribotų aukštų valdžios poreikių konfigūraciją pavadino vadovavimo motyvų modeliu, kuris yra svarbus smulkaus verslo žmonėms, bet nelemia valdymo sėkmės didesnėse organizacijose.

Iš TAT'u tirtų darbuotojų McClellandas ir Boyatzas pastebėjo, kad, praėjus 16-ai merų po tyrimų, 80 proc. asmenų, turėjusių aukštus įvertinimus, pasiekė aukščiausių valdymo hierarchijos lygių. McClellando teiginys, kad vadovai, turintys aukštą įvertinimą, sukuria palankią darbo atmosferą, nebuvo patvirtintas, tiriant darbuotojus nacionalinėse mokyklose. Priešingai vadovo valdžios poreikiui, veikiančiam darbuotojų pasitenkinimą, šiuose tyrimuose pastebėta, kad vadovo pripažinimo poreikis yra patikimesnis pasitenkinimo pranašas.

Vienas svarbus požymis, kuriuo McClellando požiūris skiriasi nuo bruožų teorijos, yra teigimas, kad poreikių lygiai gali būti "pakelti" paauglystėje. McClellandas ir jo kolegos išplėtojo įvairias lavinimo programas, skirtas asmens pasiekimo, pripažinimo ir valdymo poreikiams didinti. Iš to galima daryti išvadą, kad žmonės gali būti išauklėti taip, kad ateityje siekių vadovo padėties, arba jau esančių vadovų poreikių lygis gali būti "pakeltas".Personologinių valdymo teorijų įvertinimas

1. Šios teorijos ignoruoja aplinkos įtaką vadovavimui. Visiškai įmanoma, kad talentingi asmenys, gimę nepalankioje aplinkoje, niekad neturės progos parodyti savo, kaip vadovo, sugebėjimų.

2. Personologiniai požiūriai yra retrospektyviniai. Kitaip sakant, nustatomos lyderių asmenybės, o po to tiriama jų praeitis, kad galima būtų nustatyti savybes, dėl kurių jie tapo lyderiais. Remiantis retrospektyviniu požiūriu, tai, kas atrodo nereikšminga tam, kad būtum vadovu, atmetama, siekiant patvirtinti informaciją.

3. Personologinio požiūrio pozicija - praeities patirtis nulemia asmens tapsmą lyderiu. Tam tikrais atvejais atrodo, kad nelaiminga vaikystė yra labiau pageidautina negu normali. Tyrėjai teigia, kad vadovai turėjo skirtingą praeitį ir kad lavinimas(is) gali padaryti įtakos vadovavimo sugebėjimams.

4. Tapsmas vadovu ir vadovavimo efektyvumas paprastai neišskiriami personologinėse teorijose, t.y. manoma, kad savybės, leidusios asmeniui tapti vadovu, yra

309

tos pačios, kurios leidžia efektyviai veikti, tos pozicijos pasiekus. Daugelis žmonių tampa lyderiais tik dėl to, kad po trumpo laiko vėl nugrimztų užmarštin.Elgesio teorijosPasiremdamas požiūriu, kad elgesys gali patikimiau atskleisti vadovavimo talentą negu bruožai, Ohajo valstijos universiteto mokslininkai (1950) sudarė sąrašą, apimantį 1800 lyderio elgesio charakteristikų. Iš vėlesnės šio sąrašo veiksnių analizės buvo nustatytos dvi dimensijos, prie kurių gali būti priskirtas kiekvieno lyderio elgesys:

pagarba irstruktūravimas. Šios dvi dimensijos plačiai naudotos valdymo teorijų tyrimuose ir anksčiau, ir

šiandien.Pagarbos dimensija susijusi su būdais, kuriais vadovas parodo rūpinimąsi

pavaldinių gerove. Tipiškas elgesys - klausinėjimas apie darbuotojo šeimą, dėkingumo už gerai atliktą darbą išreiškimas ir pavaldinio rengimas aukštesnėm pareigom.

Struktūravimo dimensija- toks elgesys, kai didžiausias dėmesys skiriamas darbo užduotims. Lyderiai, laikydamiesi šios struktūros, nori, kad darbas būtų atliktas laiku ir gerai. Jie organizuoja darbą ir duoda nurodymus, kaip jį padaryti; rezultatai yra svarbiau už tarpasmeninius santykius.Šios vadovo elgesio dimensijos yra nepriklausomos viena nuo kitos. Vadovas gali sėkmingai derinti dvi skirtingas savo elgesio orientacijas: jis savo veiksmais gali siekti, kad būtų atliktos užduotys ir išlaikyti geri tarpasmeniniai santykiai.

Apibendrinant šių studijų rezultatus, galima teigti:- nepaisant to, kad didžiausias dėmesys skiriamas vadovo elgesiui, o ne

bruožams, jis labiau orientuotas į asmenį negu į aplinką;- nepaisant to, kad dauguma vadovų elgesio būdų gali būti klasifikuojami pagal

išskirtas dimensijas, yra ir kitokia vadovo veikla, kurios neapima šios kategorijos.Šie teiginiai padėjo atsirasti F.Fiedlerio (1965) kontingencijos (atsitiktinumo)

modeliui.F.Fiedleris teigė, jog vadovavimo sėkmė labai priklauso nuo įvairių

atsitiktinumų, situacijos, kurioje vadovai veikia. Vienas vadovavimo stilius nėra geresnis už kitą, nes nė vienas nėra tinkamas visoms sąlygoms.

Efektyvus vadovavimas galimas tik suderinus asmeninį vadovavimo stilių ir aplinkos veiksnius. Kita vertus, kai stilius ir aplinka nesiderina, pasak F.Fiedlerio, kad geriausia bandyti pakeisti aplinką, nes asmeninį stilių pakeisti labai sunku. Vadovaujantis asmuo, linkęs į struktūravimą, pvz., gali pakeisti aplinką, reikalaudamas, kad darbuotojai, prieš ką nors keisdami savo darbo vietoje, gautų jo sutikimą. Kita vertus, į pavaldinius orientuotas vadovas gali pakeisti aplinką taip, kad darbuotojai galėtų savarankiškiau priimti sprendimus.

Situacinis vadovavimasSituacinio vadovavimo teorijos atstovai teigia vadovavimo sėkmės

priklausomybę nuo įvairių vadovavimo situacijos ypatumų: pavaldinių charakteristikų, vadovo ir pavaldinių santykių, darbo užduočių apibrėžtumo, vadovo realios valdžios grupėje ir pan.

Viena svaresnių teorijų, turėjusių didelės įtakos vadovavimo teorijų raidai, yra P. Hersey ir K. Blanchardo elgesio teorija, teigiati, kad vadovo darbo sėkmė priklauso nuo jo sugebėjimo tinkamai įvertinti savo pavaldinių brandumo lygį ir atitinkamai pasirinkti

310

elgesio stilių. Brandos lygis atspindi sugebėjimą sėkmingai dirbti ir norą prisiimti atsako-mybę už savo elgesį. Išskiriama:

- psichologinė branda - žmogaus, darbuotojo motyvacija, noras gerai dirbti savo darbą, atsakomybė bei profesinė savigarba;- darbinė branda - žinios, darbo įgūdžiai, patyrimas, įgalinantys darbuotoją sėkmingai dirbti.Į tai atsižvelgus, išskiriami keturi vadovavimo stiliai:1. Įsakymas - atveju vadovui tenka daug nurodinėti ir mažai remti, nes žemas

pavaldinių brandumo lygis rodo, kad šie nesugeba atlikti užduočių ir nenori imtis atsakomybės. Bendravimas su pavaldiniais yra instinktyvaus pobūdžio.

2. Įtikinimas - tai tinka tada, kai darbuotojų brandumo lygis yra tarp žemo ir vidutinio, t.y. kai pavaldiniai dar nesugeba atlikti užduoties, bet nori imtis atsakomybės. Šiuo atveju vadovui tenka apibrėžti užduotis ir kontroliuoti jų atlikimą. Jis turi įtikinamai pateikti užduotį ir būti pasirengęs galimam pasipriešinimui, į kurį reikėtų reaguoti nuolaidžiai, t.y. daugiau remti, stengtis užmegzti glaudesnį asmeninį kontaktą.

3. Dalyvavimas - šis stilius tinka tada, kai pavaldinių brandumo lygis yra tarp vidutinio ir aukšto. Tokioje situacijoje vadovui tenka mažiau nurodinėti, o daugiau remti, nes pavaldiniai jau sugeba atlikti užduotis, bet dar nėra pasiruošę imtis atsakomybės. Dirb-damas tokiu stiliumi, vadovas kartu su darbuotojais aptaria užduotį ir priima sprendimą.

4. Delegavimas - čia būdingas aukštas pavaldinių brandumo lygis, o tai reiškia jų sugebėjimą ir norą imtis užduoties įvykdymo atsakomybės. Siuo atveju vadovas nesikiša į pavaldinių darbą ir nesistengia palaikyti gerų santykių ar kelti motyvaciją, kuri ir taip aukštoka. Tokiu atveju įgaliojimus galima perleisti darbuotojams.Šis vadovavimo modelis pabrėžia, jog nėra vieno geriausio vadovavimo stiliaus. Sėkmingas vadovavimas turi būti individualizuotas, t.y. elgesys pasirenkamas pagal konkretaus pavaldinio ar jų grupės pasirengimo dirbti lygį.

11.2 ŽMONIŲ IŠTEKLIŲ PLANAVIMAS VIEŠAJAME SEKTORIUJE

Viename iš klasikinių personalo vadybos vadovėlių "Naujasis viešojo sektoriaus personalo administravimas" (The New Public Person-nel Administration) jo autoriai Felixas ir Lloydas Nigro pateikia tokj paprastą, bet išsamų personalo administravimo apibrėžimą:

Viešojo sektoriaus personalo administravimas - tai kvalifikuotų dar - buotojų atrankos ir vystymo bei organizacinių sąlygų, skatinančių juos dėti į atliekamą darbą kuo daugiau pastangų, sukūrimo procesas.

Šis apibrėžimas gana trumpas, tačiau apima daugelį įvairių personalo administravimo aspektų, kurie bus aptarti šiame skyriuje. Tai žmogiškųjų išteklių planavimas viešajam sektoriui, personalo atrankos kriterijai, darbuotojų motyvacija, karjera viešajame administravime, darbuotojų ir darbdavių santykiai, atlyginimo sistemos ir socialinės garantijos, etinės problemos viešajame sektoriuje.

Prieš pereinant prie atskirų aspektų nagrinėjimo, vertėtų apžvelgti žmonių išteklių vadybos viešajame sektoriuje funkcijas ir aplinką.

Nepriklausomai nuo valdymo lygmens, visos viešojo sektoriaus personalo sistemos turi atlikti tam tikras funkcijas, kurios užtikrintų šio sektoriaus darbuotojams galimybę kompetentingai atlikti savo darbą patenkinamomis darbo sąlygomis. D.

311

Klingneris ir J. Nalbandianas išskyrė pagrindines žmonių išteklių vadybos viešajame administravime funkcijas (žr. lentelę).

Funkcija UždaviniaiAprūpinimas Skelbti įdarbinimo konkursus, atrinkti ir priimti naujus

darbuotojus.Paskirstymas Paskirstyti darbus; atlyginti darbuotojams; paaukštinti, perkelti

dirbti kitur.Vystymas Apmokyti, įvertinti, globoti, motyvuoti darbuotojus.Sankcionavimas Disciplinuoti; derėtis su darbuotojais dėl darbo sąlygų ir santykių;

vykdyti skundų ir apeliacijų procedūras.Kontrolė ir adaptavimas

Sukurti personalo valdymo sistemą; nustatyti personalo skyriaus vaidmenį ir santykius su finansų skyriumi bei tiesioginiais vadovais; sukurti ir palaikyti informacijos ir prognozės sistemas, atitinkančias aprūpinimo, paskirstymo, vystymo ir sankcionavimo funkcijas.

lentelė. Pagrindinės žmonių išteklių vadybos viešajame administravime funkcijos

Kol kas paliekant nuošaly kontrolės ir adaptavimo funkciją, lentelėje nurodytos keturios funkcijos, kurias atlieka bet kuri personalo sistema. Visos viešosios įstaigos privalo turėti tam tikrus darbuotojų samdymo, darbo užduočių paskirstymo, darbuotojų žinių, įgūdžių ir sugebėjimų ugdymo bei darbo santykių nustatymo ir palaikymo metodus. Šie metodai gali skirtis priklausomai nuo viešosios įstaigos politinės jurisdikcijos, valdymo formos, teikiamų viešųjų paslaugų pobūdžio ir nuo to, ar darbuotojai turi profesinę sąjungą. Tačiau šios funkcijos sudaro žmonių išteklių viešajame administravime pagrindą. Be minėtų keturių funkcijų, bet kuri kompleksinė organizacija stengiasi kontroliuoti, kaip šios funkcijos yra atliekamos, ir adaptuoti žmonių išteklių valdymo metodus prie besikeičiančios aplinkos.

Šių funkcijų atlikimo metodus galima sistemizuoti per taisykles ir procedūras, sukurtas siekiant tiek palengvinti šių užduočių atlikimą, tiek užtikrinti, kad jos būtų atliekamos teisingai ir atsižvelgus į politinius bei teisinius reikalavimus.Žmonių išteklių valdymo sistemą, kuri planuojama ir kuriama klaidų ir bandymų keliu, reikėtų vertinti pagal du abstrakčius kriterijus. Pirma, personalo sistema turi būti formali ir pakankamai stabili, kad visos keturios funkcijos galėtų būti atliekamos patikimai ir efektyviai. Kaip žinia, efektyvumui reikia stabilumo. Antra, ši sistema turi taikytis prie kintančių sąlygų tiek organizacijos viduje, tiek išorėje. Akivaizdu, kad sistema negali tuo pačiu metu keistis ir išlikti stabili. Todėl personalo sistemos valdymas šio konflikto kontekste yra menas.

11.3 KLASIKINIAI DARBUOTOJŲ ATRANKOS KRITERIJAI

312

Viešajam sektoriui tinkamų darbuotojų parinkimas yra svarbus, nes nuo to nemažai priklauso šio sektoriaus teikiamų paslaugų kokybė. Todėl labai svarbus efektyvus atrankos procesas, kuris užtikrintų kandidatų žinių, įgūdžių bei sugebėjimų ir darbo vietos keliamų reikalavimų atitikimą. Taip pat svarbu, kad šis atrankos procesas būtų objektyvus, ypač viešajame sektoriuje, t.y. kad darbuotojai būtų samdomi atsižvelgiant į jų kvalifikaciją, o ne į ryšius su įtakingais asmenimis ar kitus subjektyvius kriterijus.Siekiant užtikrinti objektyvią darbuotojų atranką į viešąsias įstaigas, daugelyje šalių naudojami testai. R. Lee nurodo, kad testavimas yra iš esmės prognozavimo procesas. Testavimu siekiama identifikuoti netinkamus kandidatus bei įvertinti tinkamų kandidatų kvalifikaciją, išdėstant juos eilės tvarka, pradedant tinkamiausiais.

JAV, sudarant testavimo programas konkrečioms darbo vietoms, analizuojama, kokių ir kokio lygio žinių, įgūdžių ir sugebėjimų reikia. Nustačius būsimiems kandidatams reikalingas charakteristikas, reikia nuspręsti, kokie bus pasirenkami testavimo būdai. Praktiškai naudojami įvairiausi testavimo metodai, todėl svarbu parinkti tinkamiausius konkrečiai situacijai. M. McDanielis ir F. Schmidtas siūlo personalo administratoriams tuos testavimo būdus, kurių tinkamumą patvirtino atlikti tyrimai.

Visos testavimo procedūros prasideda anketos užpildymu. Kandidatas turi pateikti pagrindinę informaciją apie save - pavardę, adresą, išsilavinimą ir darbo patirtį, nurodyti visų darbų, kuriuose dirbo anksčiau, pareigas, darbo užmokesčio dydį, darbo trukmę, tiesioginio viršininko pavardę ir darbo aprašymą. Pateikdami informaciją apie iš-silavinimą, kandidatai turi nurodyti išklausytus kursus. Priimant darbuotojus j kai kurias pareigas (pvz., gaisrininkus, policininkus), dar tikrinama, ar jie turi reikiamų fizinių savybių. Tokia anketa svarbi nustatyti, ar kandidatas atitinka minimalius išsilavinimo ir patirties reikalavimus, ir iš karto atmesti netinkamas kandidatūras.

JAV kai kuriuos minimalius kvalifikacinius reikalavimus kandidatams nustato įstatymas ar socialinė politika. Pvz., nors gyvenamoji vieta, amžius ar pilietybė nėra tiesiogiai susiję su sugebėjimu atlikti darbą, gali būti svarbūs siekiant bendresnių politinių, socialinių ir ekonominių tikslų . Šioje šalyje dažnai reikalaujama, kad policijos pareigūnai gyventų mieste ar valstijoje, kurioje dirba, kad geriau pažintų savo bendruomenę. Kadangi šiuos reikalavimus nustato įstatymas, viešosios įstaigos privalo jam paklusti.Dėl formalaus išsilavinimo svarbos įvairioms pareigoms galima diskutuoti, tačiau tai, be abejo, svarbu profesionalumo reikalaujančiose veiklos srityse.

R. Lee pažymi, kad svarbu patikrinti anketose pateikiamą informaciją, nes kai kurie kandidatai gali "pagražinti" savo išsilavinimą ir darbo patirtį . Patikrinti išsilavinimą gana paprasta - tereikia pareikalauti diplomo kopijos. Daug sunkiau įvertinti darbo patirtį, kadangi tenka atsakyti į klausimus - kiek įvairus buvo atliekamas darbas, kokį sumanumą ir savarankiškumą parodė kandidatas, dirbdamas tame darbe? Pvz., nurodžius administracinį darbą, ar tai reiškia, kad jis dirbo kanceliarinį, buhalterinį, ar vadovo dešiniosios rankos darbą? Be to, ar visada dvejų metų darbo patirtį turintis kandidatas yra vertingesnis už vienerius metus dirbusį?

Siekiant išvengti subjektyvumo vertinant kandidatų išsilavinimą ir patirtį, kartais pasirenkamas "darbo elementų" metodas . "Darbo elementai" - tai įgūdžiai, žinios ir sugebėjimai, analizės būdu identifikuoti kaip reikšmingi sėkmingam darbui atlikti. Naudojant šį metodą, sudaromas kandidatų reitingas pagal išsilavinimo ar patirties faktus, liudijančius jų kompetenciją įvairiuose darbo elementuose.Atrankos procese dažnai praverčia ir rekomendaciniai laiškai bei struktūrizuoti klausimynai, tačiau jų naudą riboja gaunamos informacijos patikimumas. Beveik visos

313

rekomendacijos būna teigiamos, nes kandidatai vargu ar prašys atsiliepimų iš juos neigiamai vertinančių žmonių.

Kai kuriais atvejais šiame etape testavimas baigiasi. Anketų vertintojai priskiria tam tikrą balų skaičių kiekvienam išsilavinimo tipui ir suveda bendrus rezultatus. R. D. Lee kelia klausimą dėl tokios atrankos tinkamumo, t.y. ar visais atvejais esama ryšio tarp išsilavinimo ir darbo atlikimo kokybės. Kita vertus, pavyzdžiui, D. E. Klingneris ir J. Nalbandianas teigia, kad net jei išsilavinimas ir patirtis nėra svarbūs atrankos kriterijai, tai yra naudinga medžiaga atrenkant kandidatus pokalbiui bei sudarant priimtų į darbą darbuotojų bylas. Be to, atlikti tyrimai leidžia teigti, kad iš aplikacijų gauti duomenys yra vali-desni ir patikimesni nei pokalbių metu gaunama informacija.

Iš kitų testavimo būdų galima paminėti tokius: 1) testai raštu, 2) praktiniai testai, 3) testai žodžiu, 4) gabumų, asmenybės ir vientisumo testai, 5) informacijos rinkimas . Trumpai aptarsime kiekvieną iš šių būdų.

Testai raštuŠie testai plačiai naudojami siekiant nustatyti konkrečiam darbui reikalingas

žinias ir įgūdžius. Personalo valdymo skyriai gali patys sudaryti šiuos testus arba nusipirkti juos iš konsultacinių kompanijų. Mažos organizacijos paprastai neturi reikiamos ekspertizės ir finansinių išteklių savo testams sukurti ir patikrinti jų patikimumą.Dažniausiai pasirenkami testai su galimais atsakymų variantais. Esė tipo testai naudojami retai, nes juos nelengva sukurti, reikia daug laiko jų įvertinimui, be to, tas įvertinimas gali būti labai subjektyvus. Nors kyla problemų dėl šių testų patikimumo, tikėtina, kad jie ir toliau bus labiausiai paplitęs kandidatų atrinkimo į darbą viešajame sektoriuje būdas, pirmiausia dėl to, kad jie lengvai administruojami ir įgalina įvertinti kandidatus kiekybiniu metodu.Praktiniai testai

Šie testai imituoja pagrindinius būsimo darbo aspektus ir reikalauja iš kandidatų atlikti tam tikras užduotis. Teoriškai tokie testai gali būti naudojami visų rūšių įgūdžiams, žinioms ir sugebėjimams įvertinti, tačiau dažniausiai jais siekiama įvertinti spausdinimo, įrengimų ir automobilių valdymo bei skaičiavimo įgūdžius. Sudėtingų darbų ir situacijų imitavimas yra techniškai sunkiai įgyvendinamas ir brangus. Tačiau tobulėjant kompiuterinėms technologijoms, šios galimybės padidės.Palyginti su kitais testais, praktiniai testai leidžia tiesiogiai nustatyti, kaip kandidatai atlieka konkrečius darbo elementus. Todėl manoma, kad šie testai labai patikimi. Kandidatai vertina šiuos testus kaip objektyvius, todėl, pvz., JAV vis daugiau viešųjų įstaigų pasirenka praktinius testus, ypač rankų darbui reikalingiems įgūdžiams nustatyti . Pagrindinis jų trūkumas - įrengimų ir juos aptarnaujančio personalo kaštai. Be to, daugeliui darbų šių testų nėra sukurta.Testai žodžiu

Dažnai jie sutapatinami su pokalbiu. Tačiau iš tikrųjų pokalbio metu būsimasis samdomų darbuotojų vadovas kalbasi su kandidatais, kurie jau atliko visus reikalingus testus ir pateko į paskutinį konkurso turą. Testas žodžiu dažniausiai suprantamas kaip testas, kuriam suteikiamas tam tikra svarba bendroje testavimo programoje. Ši svarba priklauso nuo kandidato savybių, kurioms nustatyti skirtas šis testas, reikšmės. Dažnai juo

314

siekiama nustatyti kandidato sugebėjimą perteikti savo idėjas bei efektyviai bendrauti su kitais žmonėmis, kas ypač svarbu vadovaujančiam darbui. Techniniam ar rankų darbui šis sugebėjimas ne tiek svarbus, todėl šiais atvejais žodiniai testai paprastai nenaudojami.Žodinių testų objektyvumui neigiamos įtakos gali turėti interviu šališkumas ar netinkamai struktūrizuotas interviu tiek turinio, tiek proceso prasme. Todėl būtina iš anksto numatyti, į kokius kandidato elgesio ir atsakymų bruožus reikėtų kreipti didžiausią dėmesį, kokie vertinimo standartai bus taikomi ir kaip bus realizuojamas testas.Labiausiai paplitusi žodinio testavimo forma yra komisijos atliekama, kandidatų apklausa. Ji yra patikimesnė ir objektyvesnė nei vieno asmens atliekamas interviu, nors ir gerokai padidina šio atrankos metodo kaštus. Siekiant užtikrinti rezultatų patikimumą ir palyginamumą, komisijos nariai turėtų užrašyti savo pastebėjimus standartizuota forma. Labai svarbi ir egzaminuotojų kompetencija - ji turi užtikrinti kandidatų vertinimo patikimumą.

Be atskirų kandidatų apklausos, pasitelkiami ir grupiniai žodiniai testai; čia kandidatai sugrupuojami į nedideles grupes ir jiems paskiriama diskusijos tema. Egzaminuotojai vertina, kaip kiekvienas kandidatas elgiasi grupėje, kaip sąveikauja su kitais grupės nariais. Tarp šio metodo trūkumų autoriai [19] nurodo sukurtos situacijos dirbtinumą, stebinčiųjų dėmesio išsklaidymą įvairiems grupės nariams ir kt. Atsižvelgiant į šiuos trūkumus, kai kurios JAV viešosios įstaigos naudoja ir individualų, ir grupinį žodinį testavimą.Gabumų, asmenybės ir vientisumo testai

Tarp kitų testų, naudojamų darbuotojų atrankai JAV viešajame sektoriuje, R. Lee (1993) pažymi gabumų ir asmenybės bei vientisumo testus. Pirmieji naudojami nustatyti, ar kandidato emocinės ir intelektualinės charakteristikos tinkamos būsimajam darbui. Vienas iš šių testų trūkumų yra galimi nesąžiningi atsakymai, mažinantys testo patikimumą. Tačiau, kai kurių ekspertų nuomone, jie ypač tinka didelėms darbuotojų grupėms tirti, ypač užtikrinus maksimalų jų patikimumą .

Vientisumo testais siekiama patikrinti kandidatų sąžiningumą. Dar juose gali būti tokių klausimų, kaip, pavyzdžiui, ar kandidatas laiko save jautriu, mėgstančiu nuotykius ir pan. Vienas iš tokių testų trūkumų - invazija į kandidato asmeninį gyvenimą.

Informacijos rinkimasInformacija apie kandidatus renkama įvairiais tikslais. Dažniausiai tai rekomendacijų tikrinimas, susisiekus su jas rašiusiais asmenimis telefonu arba paštu. JAV, priimant į kai kurias pareigas juridinėse, saugumo ir panašiose institucijose, personalo skyriaus pasamdyti agentai susitinka su buvusiais kandidatų darbdaviais, dėstytojais ar kitais as-menimis, gerai pažįstančiais kandidatą dalykine prasme. Tačiau dėl didelių laiko ir lėšų sąnaudų šis metodas naudojamas retokai..

Bandomasis laikotarpisNors bandomasis laikotarpis nėra testas, tai paskutinis atrankos etapas. Kad ir kokie geri ir patikimi testai būtų, jie ne visada parodo tikruosius kandidato sugebėjimus ir motyvaciją darbui, visiškai atsiskleidžiančius tik praktinėje veikloje. Bandomasis laikotarpis suteikia galimybę vadovams įvertinti darbuotojus ir priimti nuolatiniams darbui tik tuos, kurie dirbo patenkindami jiems keliamus reikalavimus.Akivaizdu, kad nelengva pasirinkti tinkamiausią atrankos metodą. Todėl kiekvienoje konkrečioje situacijoje reikėtų įvertinti metodo tinkamumą konkrečiam darbui, jo patikimumą ir kainą.

315

11.4 DARBUOTOJŲ MOTYVACIJOS ELEMENTAI. KARJEROS PROBLEMA VIEŠAJAME SEKTORIUJE

Kaip pažymi D. Riley, kalbant apie motyvaciją viešajame sektoriuje, dažniausiai turimas galvoje valdžios struktūrų efektyvumo siekimas. Kitaip tariant, manoma, kad motyvuoti žmonės dirba geriau ir kad geriau dirbantys žmonės reiškia efektyvesnę valdžią. Tačiau motyvacija svarbi ir siekiant teisingos bei humaniškos valdžios. Jei žmonės, dirbdami organizacijoje, iš visų jėgų stengiasi, tai beveik neabejotinai rodo, kad jie patenkinti savo darbu. Pasak D. Daley , šis pasitenkinimas darbu yra ryškus indikatorius, kad organizacija tapo humaniška.

Paprastai priimta motyvaciją sieti su atlygiu, t.y. žmonės yra motyvuoti ką nors daryti todėl, kad jie tikisi už tai gauti tai, ką jie vertina. Vadinasi, organizacijai tereikia išsiaiškinti, ką joje dirbantys žmonės vertina, ir užtikrinti, kad jie tai gaus, jei dirbs gerai, ir negaus, jei dirbs blogai. Tačiau tai nėra taip lengva.

Pirmiausia, skirtingi žmonės vertina skirtingus dalykus arba vertina tuos pačius dalykus skirtingai. Todėl tas pats darbuotojas tą patį dalyką gali vertinti skirtingai įvairiais savo gyvenimo laikotarpiais. Tai reiškia, kad nė vienas motyvacijos būdas nebus tinkamas visiems darbuotojams, ir net vienam darbuotojui jis turės skirtingą poveikį įvairiais laikotarpiais. Vadinasi, norėdama motyvuoti kiekvieną darbuotoją, organizacija turi sukurti kiekvienam individualų motyvacijos paketą, atsižvelgiant į tai, ką tas darbuotojas labiausiai vertina. Tai reikalauja nemažai laiko ir lėšų, be to, tai priešinga biurokratinių struktūrų standartiniam požiūriui į visus individus.

Be to, pasak D. Riley, nė viena organizacija nepajėgi kontroliuoti visas darbuotojų vertinamas vertybes. Kalbėdami apie motyvaciją, E. Lawleris ir L. Porteris išskyrė vidinius ir išorinius atlygius . Vidiniai atlygiai - tai tokie atlygiai, kurie motyvuoja individą iš vidaus. Išorinius atlygius kontroliuoja išorinės jėgos. Autorių nuomone, vidiniai atlygiai yra labiau susiję su motyvacija nei išoriniai, nes jie nepriklauso nuo kitų asmenų. Tai sukuria organizacijai keblumų, nes ji gali kontroliuoti tik atlygius E. Lawlerio ir L. Porterio vadinamus išoriniais. Negana to, šie autoriai teigia, kad iš tiesų organizacijos iki galo nekontroliuoja net ir šių atlygių.

D.Riley atkreipia dėmesį į dar vieną dalyką: darbuotojas gali vertinti visus atlygius kaip vidinius. Nors negalėdamas pats sau suteikti piniginio atlyginimo, valdžios ar pinigų, jis gali nuspręsti, kad šie dalykai jam nėra labai svarbūs. Taigi organizacijos, bandančios motyvuoti darbuotoją šiais veiksniais, pastangos gali nueiti niekais.

Atsižvelgiant į visas minėtas su motyvacija susijusias problemas, kyla klausimas, ar iš viso verta kalbėti apie motyvaciją? Didžioji dalis autorių mano, kad taip, nes galima nustatyti motyvacijos šaltinius, tinkančius daugumai individų daugumoje organizacijų daugumoje jų karjeros etapų.

D. Riley nurodo penkis pagrindinius motyvacijos šaltinius. Tai bendrieji socialiniai motyvatoriai, organizacijos tikslai, darbo turinys, darbo sąlygos ir pinigai. Pabandysime kiekvieną apžvelgti.

Bendrieji socialiniai motyvatoriai. Kai kurie žmonės dirba daug ir gerai todėl, kad jaučia pareigą. Galima teigti, kad tai socializacijos proceso pasekmė, kai vaikui nuo mažens įteigiama, jog kiekvieno pareiga daryti viską kuo geriau. Tokių bendrųjų socialinių motyvatorių prigimtis žmonijos istorijoje keitėsi - nuo katalikiškojo požiūrio, kad viskas,

316

ką darome, yra skirta Dievui pagarbinti, iki Emilio Durkheimo socialinio solidarumo idėjos, skelbiančios, kad reikia dirbti gerai, nes nuo to priklauso kitų gerovė. Su šiais bendraisiais socialiniais motyvatoriais susijęs atlygis - tai asmeninis pasitenkinimas, kylantis iš atliktos pareigos jausmo.

Lavvlerio ir Porterio klasifikacijoje šis pasitenkinimas - tai vidinis atlygis, todėl organizacijoms nelengva jį naudoti motyvacijai. Jos tegali naudotis jo egzistavimu.

Organizacijos tikslai. Žmonės retai ieško darbo viešajame sektoriuje todėl, kad juos žavi valstybinės biurokratinės struktūros pareigūno karjera. Tačiau nemažai jų nori dirbti valstybinėse organizacijose, nes juos domina veiklos sritys, kuriose dominuoja valstybė (pavyzdžiui, švietimas, socialinė rūpyba, aplinkosauga ir pan.), t.y. tam tikros viešosios sferos sritys. Realizuodami šį interesą, individai susiranda organizacijas, veikiančias šiose srityse. Tikėtina, kad žmonės, atsidavę tam tikriems tikslams, kurie sutampa su jų organizacijos tikslais, jausis labai motyvuoti, galėdami padėti organizacijai įgyvendinti tuos tikslus. Gerai, kai taip atsitinka, tačiau daugumai viešojo sektoriaus darbuotojų organizacijos tikslai nėra stiprūs motyvatoriai.

Čia esama kelių priežasčių. Dažnai organizacijos tikslai yra neaiškūs, sunkiai apibrėžiami ir net diskutuotini. Pavyzdžiui, universitetuose dažnai diskutuojama, koks turėtų būti jų prioritetinis tikslas - tyrimai ar studijos? Be abejo, tikslai, kuriuos net sunku apibrėžti, vargu ar gali stipriai motyvuoti organizacijos darbuotojus. Kitas sunkumas, susijęs su organizacijos tikslų naudojimu motyvacijai, yra tas, kad beveik visose valstybinėse organizacijose dirba tik iš dalies jų tikslams atsidavę žmonės. Vargu ar galima tikėtis, kad, pvz., aplinkos apsaugos tarnyboje dirbančiai sekretorei ar programuotojui labai svarbi tos tarnybos misija - bandymas apsaugoti aplinką nuo užterštumo. Be to, kaip pažymėjo V. Thompsonas , dauguma profesionalių darbuotojų ski-ria kur kas daugiau dėmesio savo kasdieniniam darbui ar specifiniams savo profesijos tikslams nei valstybinės organizacijos, kurioje jie dirba, tikslams. Profesiniai tikslai paprastai konkretesni nei organizaciniai, todėl darbuotojai daugiau rūpinasi konkrečiu darbu, kurio jie buvo išmokyti, nei abstrak čiais tikslais.

Taigi organizaciniai tikslai yra svarbūs, tačiau neatrodo, kad dauguma organizacijų pasitelktų juos darbuotojų motyvacijai.

Darbo turinys. Daugumai individų darbo turinys yra pagrindinis motyvatorius. Sunku įsivaizduoti, kas galėtų geriau motyvuoti, nei pasitenkinimas atliekamu darbu. Be to, vargu ar rastume kitą motyvacijos šaltinį, kurį organizacijai būtų taip sunku kontroliuoti. Su šiuo šaltiniu susiję atlygiai yra aiškiai vidiniai. Niekas kitas geriau už patį individą nežino, kas jam patinka darbe, ir ar jo atliekamam darbui tai būdinga. Be abejo, ne visi žmonės randa patinkamą darbą, tačiau nemažai daliai tai pavyksta, o tai reiškia, kad darbo turinys gali veikti kaip stiprus motyvatorius valstybinių organizacijų darbuotojams.Iš tikrųjų, kaip teigia D. Riley, darbo turinys kaip motyvacijos šaltinis nėra visiškai nepavaldus organizacijai. Kai kuriuos darbus galima reorganizuoti, pašalinus darbuotojo nepageidaujamus elementus ir įtraukus jo pasitenkinimą sustiprinančių elementų, nors, be abejo, šios galimybės ribotos.

Darbo turinys gali būti galinga motyvacijos priemonė, tačiau yra du su ja susiję keblumai. Pirma, yra tokių darbų, kurie vargu ar gali sukelti kam nors pasitenkinimą, pvz., šiukšlių išvežimas. Motyvuoti tokį darbą atliekančius žmones - nelengva užduotis. Antra problema gerokai sudėtingesnė. Individai, mėgstantys savo darbą, nori jį atlikti jiems įprastais būdais, kurie gali tapti nebepriimtini organizacijai. D. Riley pažymi, kad tai gali

317

sukelti ne motyvacijos, o gerokai rimtesnę - neefektyvios ir neatsakingos vyriausybės - problemą .

Darbo sąlygos. Kalbėdamas apie darbo sąlygas, D. Riley išskiria tris jų kategorijas. Pirmajai priklauso fizinė ir psichologinė aplinka, antrajai - įvairios lengvatos ir parama darbuotojams, trečiajai - darbuotojų autonomijos laipsnis.Akivaizdu, kad darbo sąlygos priklauso prie išorinių motyvatorių, nes juos gali kontroliuoti organizacija. įvairių lengvatų ir fizinių bei psichologinių darbo sąlygų svarba motyvuojant darbuotojus akivaizdi. Ypač svarbios pastarosios, ir organizacija dažnai gali jas kontroliuoti. Pakeisti psichologines sąlygas sunku, nes gali tekti keisti žmonių požiūrį ir elgseną.

Kalbant apie autonomiją, dauguma žmonių nori turėti šiek tiek laisvės ir nepriklausomybės. Pasak D. Daley , visiems patinka dalyvauti techninių, valdymo ir institucinių sprendimų, susijusių su jų darbu, priėmime. Kai kuriems žmonėms tai svarbiausia darbo sąlyga. Autonomijos svarbą darbuotojų motyvacijai pažymi ir Y teorijos kūrėjas McGregoras, pasak kurio, "fizinis ir protinis darbas yra toks pat natūralus kaip žaidimas ar poilsis", todėl darbuotojai siekia atsakomybės ir realizuoja save, siekdami tikslų, kuriems jie yra atsidavę. Užtai, suteikus darbuotojams daugiau autonomijos, laisvės ir galimybės kontroliuoti save, galima juos paskatinti geriau panaudoti savo intelektua-linius sugebėjimus .

R. Lee išskyrė du labiausiai paplitusius JAV darbuotojų autonomijos padidinimo būdus: lankstų darbo laiką ir darbo praturtinimą.

Lankstus darbo laikas, dar kitaip vadinamas alternatyviu darbo grafiku, reiškia alternatyvą 5 dienų 8 valandų darbo savaitei, t.y. darbuotojas gali dirbti, pavyzdžiui, 4 dienas po 10 valandų. Tačiau labiausiai paplitusi sistema, kai dirbama tiek pat valandų per dieną, bet leidžiama ateiti ir išeiti iš darbo neįprastu laiku, privalomai praleidžiant darbe tam tikras valandas, pvz., tarp 9 ir 11 bei 13 ir 15, kai būna daugiausia darbo arba lankytojų. Nors lankstus darbo grafikas neturi didelės įtakos darbuotojų autonomijai darbe, tačiau jis suteikia jiems daugiau laisvės už organizacijos ribų. Kita vertus, dirbdami neįprastu laiku, jie praleidžia tam tikrą laiką be tiesioginės vadovo priežiūros, ir šitaip jiems parodoma, kad organizacija jais pasitiki. O pasitikėjimas padidina pasitenkinimą darbu. JAV atlikti tyrimai leidžia teigti, kad lankstus darbo grafikas padeda išvengti pravaikštų ir kadrų kaitos, nors šis grafikas turi ir trūkumų. Jis negali būti taikomas, kai darbuotojai dirba komandoje, nes tada jie būtinai turi būti darbe vienu metu. Be to, tampa kebli tokio darbo laiko apskaita ir kontrolė. Gali sumažėti ir organizacijos efektyvumas, nes, dirbant lanksčiu grafiku, ne visada galima greitai išspręsti kylančias problemas.

Kitas darbuotojų autonomijos padidinimo būdas, pasak R. Lee, yra darbo praturtinimas, t.y. reorganizavimas, siekiant padaryti jį įdomesnį, ne tokį monotonišką, uždedant darbuotojui didesnę atsakomybę. Darbo praturtinimo idėja remiasi F. Herzbergo dviejų veiksnių motyvacijos teorija. Pasak šio autoriaus, darbas turėtų skatinti darbuotoją tobulėti, suteikti jam galimybę gilinti žinias ir ugdyti kūrybiškumą; darbuotojams turi būti suteikta galimybė priimti sprendimus, ugdyti savo individualumą ir siekti tobulėjimo. Viena iš darbo praturtinimo užduočių - padėti darbuotojams suprasti, kodėl jie atlieka kurią nors užduotį, kad jie suvoktų savo darbo svarbą. Be to, šis motyvacijos būdas susilpnina administracinį valdymą - leidžiama darbuotojui eksperimentuoti alternatyviais darbo atlikimo metodais ir iki tam tikros ribos save kontroliuoti. Kai kuriais atvejais darbo praturtinimas atsakomybę iš aukštesnio lygio deleguoja žemesnio lygio darbuotojams.

318

Organizacijos kartais sėkmingai bando naudoti darbo sąlygas kaip motyvatorių. Tačiau šios pastangos susiduria ir su kai kuriais sunkumais. Vienas jų - darbuotojai nevienodai vertina darbo sąlygas ir autonomijos poreikį, todėl, norint naudoti tai motyvacijai, tenka atsižvelgti į kiekvieno organizacijos nario individualius poreikius. Antras trūkumas - darbo sąlygų pagerinimo įtaka motyvacijai gana trumpalaikė, nes darbuotojai greitai apsipranta su pakeitimais ir pradeda traktuoti juos kaip savaime suprantamą dalyką. Pagaliau, laikyti darbo sąlygas stipriu motyvuojančiu veiksniu - reiškia tikėti, kad labai siejasi nuotaika ir motyvacija. Tokio ryšio, be abejo, esama, bet jis nevienodas įvairiems žmonėms, ir negalima teigti, kad tai galutinai nulemia darbo rezultatus. Taigi apibendrinant galima sakyti, kad organizacijos gali naudoti darbo sąlygas darbuotojų motyvacijai, tačiau jos veikia kaip motyvatoriai tik iki tam tikros ribos.

Pinigai. Paprastai žmonės dirba, tikėdamiesi piniginio užmokesčio. Be to, jie tikisi, kad tas užmokestis deramai atlygins už atliekamą darbą, ir kad kiekvienais metais jis šiek tiek didės. Dauguma organizacijų vadovaujasi prielaida, kad, pavykus susieti minėtus lūkesčius su geru darbu, pinigai gali tapti vienu svarbiausių motyvuojančių veiksnių. Be abejo, tai stiprus motyvatorius, tačiau, kaip ir kiti, jis turi nemažų trūkumų. D. Riley pažymi, kad pirmiausia reikėtų atminti, jog individui svarbūs du skirtingi dalykai - ir atlyginimo pakėlimas, ir jo gaunamo atlyginimo dydis. Viešajame sektoriuje, kurį finansuoja biudžetas, abu jie nepriklauso nuo organizacijos, tačiau, pasak D. Riley, daugumai darbuotojų yra svarbesnis antrasis, nes pagal tai jie sprendžia, ar jiems deramai atlyginama už atliekamą darbą. Kaip minėta, šio sektoriaus organizacijos negali kontroliuoti nei darbuotojams mokamo atlyginimo, nei jo pakėlimo, todėl pinigai čia negali būti pagrindinis motyvuojantis veiksnys.

Taigi, aptarus penkis pagrindinius motyvacijos šaltinius, galima teigti, kad organizacija tik iki tam tikro laipsnio gali juos kontroliuoti, o kai kurių iš viso negali kontroliuoti. Tai nereiškia, kad organizacijos negali veikti darbuotojų pastangų gerai atlikti darbą. Taikydamos įvairius motyvacijos būdus, jos gali padidinti savo efektyvumą, tačiau būtina atminti, kad ta įtaka yra ribota.

D. Klingneris ir J. Nalbandianas apibrėžė karjeros galimybių vystymą kaip būsimųjų personalo kvalifikacijos kėlimo poreikių ir išteklių planavimo derinį. Jis leidžia darbuotojui numatyti savo būsimą karjerą organizacijoje ir parodo, kad organizacija rūpinasi savo nariais. Organizacijai šis procesas užtikrina, kad ji turės kuo užpildyti ateityje vakuojančias darbo vietas. Tačiau autoriai pažymi, kad dauguma viešųjų įstaigų neskiria pakankamo dėmesio šiai žmonių išteklių valdymo sričiai, ir taip atsitinka dėl dviejų priežasčių. Pirma, jos paprastai prognozuoja personalo poreikį, sudarydamos biudžetą vieneriems metams į priekį, todėl negalvojama apie tolimą ateitį. Antroji priežastis, pasak D. Klingnerio ir J. Nalbandiano, ta, kad darbuotojams dažnai labiau rūpi dabartinės pareigos nei perėjimas į naujas.

Kita plačiai paplitusi nuomonė yra ta, kad karjeros sąvoka tinka tik aukštesniuose postuose dirbantiems darbuotojams - sakoma, kad vadovai ir profesionalai daro kaq'erą, o eiliniai darbuotojai dirba savo darbą. Tačiau augimas - tai ne tik perėjimas į aukštesnes pareigas - augti ir tobulėti galima ir daugelį metų einant tas pačias pareigas ar keičiant darbus, bet į to paties hierarchinio lygmens.

Pasak šio autoriaus, kadangi aukščiausias valdžios struktūrų prioritetas turėtų būti visuomenės poreikių tenkinimas efektyviai teikiant paslaugas, gali atrodyti, kad darbuotojų karjera neturėtų būti tarp jų prioritetų. Kai kas teigia, kad valdžios struktūroms reikia karjeristų tik viduriniame ir aukščiausiame valdymo lygmenyje arba nedidelio jų

319

skaičiaus kiekviename lygmenyje. Iš tikrųjų, kaip ir privačiame sektoriuje, dauguma darbų viešajame sektoriuje yra gana rutininiai, todėl juose dirbant padaryti karjerą nelengva. Tačiau tokio pobūdžio darbuose didelė personalo kaita nėra labai sunki problema.Viešosios įstaigos paprastai užima tarpinę poziciją tarp visiško abejingumo ir didelio dėmesio darbuotojų karjerai -jos retai užsiima darbuotojų karjeros planavimu ir vystymu. Nors jų darbuotojai gali gauti patarimą, kaip geriau planuoti savo karjerą, kur pasitobulinti kvalifikaciją ir panašiai, vis dėlto rūpinimasis karjera dažnai paliekamas pačiam darbuotojui.

Tuo tarpu D. Klingneris ir J. Nalbandianas nesutinka su tokiu požiūriu į karjerą. Pasak šių autorių, visos valstybinės organizacijos turi užsiimti karjeros galimybių plėtra: personalo vadovai turi informuoti darbuotojus apie karjeros variantus ir, remiantis jų išsilavinimu, patirtimi ar laimėjimais, įvertinti jų galimybes padaryti karjerą. JAV atskiras įstatymas reikalauja, kad valstybės tarnybos skelbtų informaciją apie vakuojančias pozicijas, organizuotų atrankos konkursus ir informuotų nepraėjusius atrankos darbuotojus apie jų kandidatūrų atmetimo priežastis, kad jie žinotų, kuriose srityse turi tobulėti.

Personalo menedžeriai viešajame administravime galėtų padaryti šioje srityje dar daugiau - suteikti darbuotojams patikimą informaciją apie atsirandančias laisvas darbo vietas organizacijoje bei objektyviai įvertinti jų įgūdžių bei kvalifikacijų ir šių pareigų keliamų reikalavimų atitikimą. Be to, atlikdami darbuotojo globėjo vaidmenį, jie galėtų sudaryti jam tobulėjimo programą ir padėti daryti karjerą, atsižvelgus į organizacijos poreikius.

Karjeros ambicijas tenka derinti su galimybėmis, kurios viešajame sektoriuje nėra labai didelės. Kita vertus, didelė darbuotojų kaita, kartais sąlygota išėjimo į pensiją, gali suteikti galimybių jaunesniems darbuotojams. Kai kurie darbuotojai gali išeiti iš darbo dėl asmeninių priežasčių - laikinai pasišalinti iš darbo rinkos. Tačiau, kaip pažymi R. Lee , gimusios po Antrojo pasaulinio karo kartos žmonėms nelengva padaryti karjerą viešajame ir nepelno sektoriuje, nes jų yra gerokai daugiau negu aukštesniojo ir aukščiausiojo lygio vakuojančių darbo vietų. Kita kliūtis - yra vis dar dažnai pasitaikanti mažumų, moterų, neįgaliųjų diskriminacija.

Darbo rinkos svyravimų ir neapibrėžtumo kontekste kai kurios valstybinės organizacijos laikosi nuomonės, kad darbuotojai neturėtų per daug rūpintis karjeros planavimu - jiems tereikia išmokti pasinaudoti pasitaikančiomis galimybėmis. Laikantis tokio požiūrio, organizacijoms labiau rūpi, kad jų nariai būtų patenkinti esamu darbu, o ne galvotų apie būsimąjį. Be abejo, darbuotojams nelengva planuoti savo karjerą, neturint pakankamai informacijos.

Dėl darbo rinkos neapibrėžtumų dažnai karjera viešajame sektoriuje nėra planuojama, o formuojasi savaime. JAV dažnai labiau patyrę darbuotojai (mentoriai) padeda jaunesniems savo kolegoms identifikuoti augimo galimybes [22; 939-951]. R. Lee pažymi, kad dauguma karjeros siekiančių individų neplanuoja visą savo gyvenimą paskirti darbui valdžios struktūrose. Jų apsisprendimą dėl tolesnės karjeros lemia tai, kaip jie vertina savo užimamas pareigas, paaukštinimo galimybę ir karjeros galimybes už organizacijos ribų. Kartais viešojo sektoriaus darbuotojai priversti išeiti iš darbo dėl etatų mažinimo. Tokiu atveju jie gali pereiti j kitas pareigas toje pačioje organizacijoje arba išeiti j kitą organizaciją.

R. Lee nurodo šešis personalo mobilumo tipus: mobilumas tarnybos viduje, tarp tarnybų, tarp organizacijų, geografinis, profesinis ir tarp socialinių grupių.

320

Mobilumas tarnybos viduje reiškia perėjimą iš vienų pareigų į kitas toje pačioje tarnyboje. Jis gali būti vertikalus, - kai pereinama iš vieno lygmens į kitą, arba horizontalus, - kai pereinama iš vienų pareigų į kitas tame pačiame lygmenyje.Personalo mobilumas tarp tarnybų reiškia valdininkų judėjimą tarp tos pačios valdžios struktūros tarnybų ar padalinių. Čia karjeros galimybės konkrečioje profesinėje srityje priklauso nuo aukštesnio hierarchijos lygio darbo vietų skaičiaus. Dažnai šios galimybės yra ribotos, ypač jei aukštesnes pareigas užimantys darbuotojai yra pakankamai jauni, kompetentingi ir patys nėra suinteresuoti siekti paaukštinimo.Trečiasis mobilumo tipas – tarporganizacinis - reiškia judėjimą tarp valdžios struktūrų bei tarp viešojo ir privataus sektoriaus. Judėjimas tarp valdžios struktūrų gali būti horizontalus, pavyzdžiui, kai pereinama dirbti iš vienos savivaldybės į kitą, ir vertikalus, kai keičiamas struktūros lygis. Kai kuriose viešojo administravimo srityse mobilumas tarp valdžios struktūrų yra įprastas dalykas: pavyzdžiui, mažesnių miestų savivaldybių vadovai perkeliami dirbti į didesnius, ir panašiai.

Mobilumą tarp viešojo ir privataus sektoriaus dažnai sąlygoja privačių bendrovių interesai užmegzti ryšius su valdžios struktūromis. Bendrovės samdo šių struktūrų darbuotojus, siekdamos praplėsti savo personalo kvalifikacijos spektrą ir tikėdamos, kad šie darbuotojai galės parūpinti vyriausybės užsakymų. Be abejo, vyksta judėjimas ir priešinga kryptimi, t.y. privačių įmonių darbuotojai pereina dirbti į valdžios struktūras.

JAV personalo mobilumas tarp organizacijų ir tarp tarnybų yra nuolatinės kontroversijos objektas. Šioje šalyje kai kurių personalo sistemų struktūros neskatina tokio mobilumo arba net tai draudžia: vienas iš reikalavimų yra, toks, kad norintis daryti karjerą viešojoje įstaigoje individas pradėtų darbą nuo žemiausių pareigų. Teigiama, kad šis rei-kalavimas skatina karjerą. Trečiajame šio amžiaus dešimtmetyje Niujorko municipalitetas uždraudė personalo mobilumą tarp valstybės tarnybų ir organizacijų. Vienas iš šios sistemos šalininkų rašė: "Kai kurie iš geriausiai apmokamų valdininkų pradėjo savo karjerą kaip pasiuntinukai ar kanceliarijos darbuotojai“.

Tokį griežtą požiūrį į darbuotojų mobilumą galima kritikuoti dėl kelių priežasčių. Valdžios struktūros gali tapti uždaromis imperijomis, neimliomis naujoms idėjoms. Tokia sistema gali atimti iš jų galimybę pritraukti aukštos kvalifikacijos individus, versdama "stumti" aukštyn vidutinybes. Akivaizdu, kad tokie barjerai konkurentams iš išorės suteikia neribotų karjeros galimybių esamiems organizacijos darbuotojams.

Ketvirtasis mobilumo tipas - geografinis mobilumas. Tai dažnai susiję su kitais mobilumo tipais - kai darbuotojai pereina dirbti iš vienos struktūros ar tarnybos į kitą. Dažnai pereinama iš centrinės struktūros į regioninę, arba atvirkščiai. Kartais su tokiu perkėlimu darbuotojai sutinka nenoriai dėl asmeninių ar karjeros priežasčių. Pavyzdžiui, bijoma, kad, perėjus dirbti į regioninę struktūrą, bus praleistos karjeros galimybės centrinėje būstinėje.

Penktasis mobilumo tipas - profesinis mobilumas. Tai susiję su profesijos pakeitimu - pavyzdžiui, medicinos sesuo gali nutarti išeiti iš darbo ligoninėje, baigti kompiuterių kursus ir pradėti naują darbą kitoje organizacijoje. Tai dažnai būna karjeros žingsnis atgal, nes persikvalifikavusiems darbuotojams sunku tikėtis užimti aukštesnes pareigas naujame darbe - dažniausiai tenka pradėti nuo žemiausių pozicijų. Ko gero, dažniausiai pasitaikantis profesinio mobilumo pavyzdys - perėjimas į administracinį darbą

321

toje pačioje srityje. Pavyzdžiui, medicinos darbuotojas gali padaryti karjerą ir pradėti vadovauti ligoninei, ir pan.

Šeštoji mobilumo forma - mobilumas tarp socialinių grupių. Gavę darbą viešajame sektoriuje, kai kurie individai pereina iš žemiausios į viduriniąja klasę.J. Peteris ir R. Muilas pastebėjo, kad tam tikrame karjeros etape paaukštinimai baigiasi. Pasak jų, taip atsitinka todėl, kad paprastai paaukštinami darbuotojai, iš kurių tikimasi, kad jie dirbs taip pat efektyviai ir aukštesnėse pareigose. Tam tikrame etape darbuotojai paaukštinami į tokias pareigas, kur jų kvalifikacija nėra per daug aukšta, todėl jų karjera sustoja. Kitaip tariant, individai daro karjerą, kol pasiekia savo nekompetencijos lygį.

Vakarų autoriai pažymi, kad karjeros aklavietė tapo rimta problema darbuotojams, siekiantiems iškilti . Kadangi tik vienas organizacijos darbuotojas gali būti paaukštintas iki aukščiausio lygio pareigų, kiti dažnai nusivilia. Tai gali pažeisti jų savigarbą bei priversti pasijusti nevykėliais. Vienas iš būdų nugalėti šį jausmą - suvokti ir įvertinti savo pareigų reikšmingumą ir atliekamo darbo naudingumą. Todėl svarbu sudaryti galimybes darbuotojų asmenybei tobulėti ir augti einant savo užimamas pareigas.

Karjera paprastai baigiasi išėjimu į pensiją. Vienas su šiuo etapu susijusių sunkumų yra tas, kad darbuotojai paprastai psichologiškai nepasirengę šiam gyvenimo pasikeitimui. Vakarų šalyse veikia specialios psichologinės tarnybos, padedančios individams prisitaikyti prie naujų gyvenimo sąlygų. Be to, viena iš šių tarnybų funkcijų - paskatinti mažiau produktyvius darbuotojus anksčiau išeiti j pensiją .

Vakarų šalių viešajame administravime praktikuojamas ir priverstinis išėjimas į pensiją, kai tam tikro amžiaus sulaukę darbuotojai privalo palikti tarnybą, nors galėtų ir toliau produktyviai dirbti. Šios sistemos šalininkai teigia, kad tokiu būdu atveriamos karjeros galimybės jaunesniems darbuotojams, ir valdžios struktūros gali pritraukti jaunesnę darbo jėgą. JAV, pagal federalinį įstatymą valstijų ir vietiniai valdymo organai negali priverstinai išleisti į pensiją, išskyrus išimtinius atvejus, tačiau pagyvenę, nesugebantys atlikti savo pareigų darbuotojai gali būti priversti atsistatydinti.

Apibendrinant karjeros galimybių viešajame administravime aptarimą, verta atkreipti dėmesį į tai, kad dauguma organizacijų vadovų baiminasi, jog darbuotojų augimas - jų kvalifikacijos kėlimas - padidina tikimybę, kad jie taps patrauklūs kitiems darbdaviams. Tačiau darbuotojus ugdyti yra darbdavių pareiga. Išeitis iš šios situacijos galėtų būti trumpalaikių produktyvumo poreikių derinimas su ilgalaikiais darbuotojų ugdymo poreikiais. Kartais sunku tai padaryti, nes vadovai dažniau skatinami už produktyvumo rezultatus nei už darbuotojų kvalifikacijos kėlimą, o patobulėję darbuotojai dažnai palieka organizaciją, jei jaučiasi nepakankamai vertinami už savo indėlį į jos veiklą.

11.5 DARBO SANTYKIAI IR JŲ REGULIAVIMAS.

Kolektyvinių sutarčių sudarymą galima apibrėžti kaip dvišalį sprendimų priėmimo procesą, kurio metu įgalioti organizacijos vadovų ir darbuotojų atstovai susitaria dėl darbo užmokesčio, darbo laiko ir sąlygų, sudaro abi šalis įpareigojančią nustatyto galiojimo laiko raštišką sutartį ir susitaria dėl bendro sutarties sąlygų įgyvendinimo.Viešajame sektoriuje, palyginti su privačiu, kolektyvinių sutarčių sudarymo tradicija nėra sena. Ko gero, seniausia ši tradicija JAV - šioje šalyje viešojo sektoriaus darbuotojai pradėjo kurti profesines sąjungas dar septintajame šio amžiaus dešimtmetyje. Todėl, aptariant kolektyvinių sutarčių sudarymo procesą, ir bus remiamasi šios šalies praktika.

322

JAV kolektyvinių sutarčių sudarymo procesą griežtai reglamentuoja įvairios taisyklės ir procedūros. Federaliniame lygyje viešojo sektoriaus darbo santykius reguliuoja 1978 m. priimtas Civilinės reformos aktas, o valstijų lygyje-statutai ir dekretai. Kolektyvinių sutarčių sudarymo programas įvairiose valstijose paprastai administruoja tam tikslui įkur-tos tarnybos, kurių narius skiria gubernatorius ir tvirtina valstijos senatas.

Dauguma kolektyvinių sutarčių sudaromos 1-2 metams. Tai reiškia, kad abi sutarties šalys nuolatos rengiasi derėtis dėl kitos sutarties sąlygų. Be dvišalių derybų, kurios vyksta prie derybų stalo, abi šalys taip pat dalyvauja daugiašalėse derybose su valdžios struktūromis ir rinkimų apygardomis, kurios turi būti įtrauktos į kolektyvinę sutartį .

Privačiame sektoriuje gana lengva nustatyti, kas iš įmonės vadovybės bus atsakingas už pasirengimą deryboms, už patį derybų procesą ir organizacijos įsipareigojimą laikytis sutarties sąlygų, o viešajame sektoriuje dažnai sunku rasti, kas prisiimtų šią atsakomybę, dėl valdžios išsiskaidymo į įstatymus leidžiančią ir vykdomąją, į politikus ir biurokratiją. Be to, įvairios išorinės grupės derybų procesui siekia daryti įtaką. Taigi valdžiai kolektyvinių sutarčių sudarymo procese atstovauja daugybė potencialiai konfliktuojančių subjektų ir nuomonių. Pavyzdžiui, kai renkami valdžios struktūrų vadovai rekomenduoja ar prašo skirti biudžeto asignavimus, sprendimą priima įstatymus leidžiančioji valdžia. Net jei ši valdžia deleguoja valstybinių tarnybų vadovams at-sakomybę nustatyti darbo užmokesčio skalę, ji ir toliau kontroliuoja finansus ir biudžetą ir net gali neskirti reikiamų fondų.

Kitai derybų šaliai atstovauja šalies ar valstijų lygio profesinės sąjungos, jų frakcijos, taip pat bendruomenės ir specialių interesų grupės, suinteresuotos derybų rezultatais.Vietinės valdžios struktūrose darbo santykių reguliavimo funkcija dažnai deleguojama personalo direktoriui arba specialiam darbo santykių skyriui. Abiem atvejais už programą atsakingi darbo santykių specialistai. Dauguma nedidelių struktūrų pasitelkia ne visą darbo dieną dirbančius konsultantus, kurie atstovauja vadovams prie derybų stalo. Federalinės valdžios lygyje derybos dėl kolektyvinių sutarčių vyksta konkrečiose struktūrose, kur už darbo santykių programą atsako specializuotas personalo skyriaus padalinys. Visiškai atskiri darbo santykių reguliavimo skyriai yra tik nedaugelyje organizacijų. Praktika rodo, kad kai vienas skyrius atsakingas už darbo santykius, o kitas - už personalą, jie turi glaudžiai bendradarbiauti. Vadovai, dalyvaujantys kolektyvinių sutarčių derybose, turi gerai išmanyti personalo administravimą reguliuojančius įstatymus bei savo organizacijos personalo problemas. Ir atvirkščiai, personalo skyrius turi suprasti ir reaguoti į ko-lektyvinių sutarčių pasekmes.

Sudarius kolektyvines sutartis, daugelyje valstijų jas turi aprobuoti vietinės valdžios organas, pavyzdžiui, miesto taryba. Tik nedaugelyje valstijų jas turi ratifikuoti įstatymų leidžiamoji valdžia. Federaliniu lygiu kolektyvines darbo sutartis tvirtina tarnybų vadovai. Išskyrus valdžios struktūras, turinčias savo pajamų šaltinius, įstatymų leidžiamo-sios valdžios organas balsuoja dėl lėšų skyrimo sutarties finansavimui. Pateikdami kolektyvinę sutartį galutinai aprobuoti, organizacijos vadovai turi būti pasirengę paaiškinti jos sąlygas ir galimas pasekmes. Profsąjungos gali pateikti sutartį savo nariams balsuoti dėl ratifikavimo, tačiau federaliniu lygiu šios procedūros nereikia. Profsąjungos lyderių pareiga - paaiškinti sutarties sąlygas savo nariams ir rekomenduoti ją patvirtinti arba atmesti.

323

Kaip pažymi L. Nigro ir F. Nigro, kolektyvinių darbo sutarčių sudarymas JAV viešajame sektoriuje turėjo didžiausią įtaką darbuotojų ir darbdavio santykiams. Pagal tradicinę sistemą, "darbo vietos taisyklės" reguliuodavo darbdavio ir atskiro darbuotojo santykius. Sudarant kolektyvines darbo sutartis, organizacijos vadovai priversti derėtis dėl šių taisyklių su kita organizacija - profesine sąjunga ar darbuotojų asociacija. Be to, šios dvi organizacijos kartu įgyvendina ir administruoja šias taisykles. Tai reiškia, kad darbuotojai negali individualiai tartis dėl darbo sąlygų, ir vadovybė neturi teisės derėtis su atskiru darbuotoju, t.y. organizacijos vadovai privalo dalytis vadžia ir atsakomybe už personalo programos vykdymą su kitos organizacijos, sukurtos atstovauti darbuotojų interesams, vadovybe. Taigi kolektyvinių sutarčių sudarymas radikaliai pakeitė personalo administravimą viešajame sektoriuje.

11.6 KOMPENSAVIMO SISTEMOS VIEŠAJAME ADMINISTRAVIME

Turbūt mažai kam kyla abejonių, kad kompensavimo, arba atlyginimo, politika viešajame sektoriuje lemia valdžios efektyvumą ir atsakingumą. Kaip nurodo D. Riley , ši politika gali turėti įtakos valdžios efektyvumui dviem tarpusavyje susijusiais būdais.

Pirma, atlyginimo sistema daro įtaką viešojo sektoriaus galimybėms pritraukti žmonių išteklius. Nesvarbu, koks patrauklus gali atrodyti darbas valstybinėse struktūrose kitais aspektais, žmonės nori gauti atlyginimą, ir kad tas atlyginimas atitiktų jų kvalifikaciją ir organizacijai, atiduodamus sugebėjimus. Be to, viešasis sektorius turi konkuruoti su privačiu, ir atlyginimas šioje konkurencijoje vaidina vieną svarbiausių vaidmenų.

Antra, kompensavimo politika gali turėti įtakos jau dirbančių viešajame sektoriuje darbuotojų moralinei būsenai, o ši gali veikti darbo kokybę. Be to, atlyginimo politika daug pasako apie vyriausybės humaniškumą ir žmonių išteklių vertinimą. Tačiau D. Riley pažymi, kad svarbu atkreipti dėmesį į tai, jog kompensavimo politika viešajame sektoriuje gali turėti įtakos vyriausybės atsakingumo įvaizdžiui. Kadangi šį įvaizdį iš dalies nulemia politinis jautrumas, atlyginimo politika valstybinėse organizacijose turėtų priklausyti nuo rinkėjų nuomonės apie tai, ar tam tikrose struktūrose dirbantiems žmonėms mokama per daug (pavyzdžiui, kai kuriems valdininkams), ar per mažai (mokytojams, kul-tūros įstaigų darbuotojams ir pan.).

Taigi nuo kompensavimo politikos viešajame sektoriuje priklauso galimybė padaryti jį efektyvų, humanišką ir atsakingą. Kadangi ši politika daro įtaką minėtoms vertybėms, ji turėtų būti formuojama ir įgyvendinama į tai atsižvelgiant. Tačiau kartais šias pastangas apsunkina šių vertybių konfliktai: jei valdžios atsakingumas reikalauja, kad kai kurių viešojo sektoriaus darbuotojų atlyginimai nebūtų didinami, bet efektyvumo ir humaniškumo siekis kelia priešingus reikalavimus.Kompensavimo filosofija

Atlyginimo politika turėtų nurodyti vyriausybei, kokį atlyginimą mokėti individui už tam tikrą atliktą darbą. Kyla klausimas, kaip nustatyti įvairias pareigas užimančių viešojo sektoriaus darbuotojų atlyginimą. D. Riley nurodo, kad vyriausybės paprastai turi savo filosofiją šiuo klausimu.Be abejo, privalus sektorius taip pat turi savo filosofiją, kuri iš esmės remiasi darbo jėgos paklausos ir pasiūlos santykiu. Tačiau viešajame sektoriuje situacija šiek tiek kitokia.

324

Pirmiausia, vyriausybei socialinis teisingumas labiau rūpi nei privačiam sektoriui. Iš dalies tai susiję su teisingos valdžios vertybe, tačiau nulemta ir politinių motyvų. Paprastai

renkami valdžios atstovai nustato visų kitų viešojo sektoriaus darbuotojų atlyginimus, o šie ir yra rinkėjai, kurie išrenka valdžios atstovus. Be to, rūpindamasi socialine lygybe viešojo sektoriaus viduje, vyriausybė turi atsižvelgti ir į situaciją privataus sektoriaus darbo rinkoje: konkuruodama su šiuo sektoriumi dėl kvalifikuotos darbo jėgos, ji priversta iki tam tikro laipsnio derintis prie tenykščio atlyginimo lygio.

Taigi, kaip nurodo įvairūs autoriai ,Vakarų šalių vyriausybės, nustatydamos atlyginimus savo struktūrose dirbančiam personalui, remiasi privačiame sektoriuje dominuojančiomis tendencijomis. Jie nurodo dvi pagrindines tokios kompensavimo sistemos priežastis. Pirma, tai kvalifikuotos darbo jėgos pritraukimo į valstybinį darbą pro-blema. Jei vyriausybė mokės mažiau nei privačios bendrovės, bus ne tik sunku pasamdyti kvalifikuotų darbuotojų, bet ir jau dirbantys bus nepatenkinti, o tai sąlygos veiklos efektyvumą. Be to, išsivysčiusiose šalyse viešpatauja įsitikinimas, kad privatus sektorius pranašesnis už valstybinį. Jei ten mokamas tam tikras atlyginimas už tam tikrą darbą, jis turi būti teisingas, todėl vyriausybė neturėtų mokėti mažiau. Taigi atlyginimų skirtumai tarp dviejų sektorių gali sąlygoti valstybinio sektoriaus neefektyvumą, todėl vyriausybė turėtų atsižvelgti į privataus sektoriaus tendencijas. Tačiau, kaip nurodo D. Riley, taip elgdamasi, ji susidurs su keliais keblumais.

Vienas iš keblumų tas, kad kai kurios veiklos rūšys būdingos tik viešajam sektoriui. Pavyzdžiui, apsaugos darbuotojų, dirbančių privatiems asmenims ar bendrovėms, darbo negalima lyginti su policijos darbu. Kitų pavyzdžių - socialinių darbuotojų, psichologinės tarnybos darbuotojų ir pan. - galima rasti abiejuose sektoriuose, tačiau jų tikslai ir darbo sąlygos gali būti labai skirtingos. Kitaip tariant, valstybinis sek-torius ne visada gali orientuotis į privatų, nustatydamas atlyginimą už kai kuriuos darbus, nes ne visada tie darbai palyginami.

Antras keblumas tas, kad net jei privačiame sektoriuje ir yra tokį patį darbą atliekančių žmonių, reikia nuspręsti, į kurių konkrečiai darbuotojų atlyginimus bus orientuojamasi: ar į dirbančių smulkiose, ar stambiose įmonėse, ar į gaunančių mažiausią, vidutinį ar didžiausią atlyginimą. Nors už kai kurį darbą mokamas atlyginimas privačiose įmonėse svyruoja nedaug (pavyzdžiui, sekretorių, valytojų ir pan.), kai kurioms pareigoms būdingas tikrai didelis darbo užmokesčio intervalas, pavyzdžiui, buhalteriams, teisininkams, vadybininkams. Taigi, "privatus sektorius" - gana plati sąvoka, todėl vyriausybė turi nuspręsti, į kuriuos konkrečiai atlyginimus ji orientuosis.

Dar vienas sunkumas, lyginant privatų ir viešąjį sektorių, yra tas, kad kai kurias pareigas užimantiems žmonėms vyriausybė niekada negalės mokėti tiek, kiek moka privačios bendrovės. Turimi galvoje, pavyzdžiui, stambiausių kompanijų vadovai, kurie uždirba tiek, kiek niekada neuždirbtų net ir aukščiausiuose valstybiniuose postuose. Čia pagrindinis argumentas galėtų būti toks, kad šie žmonės uždirba daugiau nei yra verti, ir valstybė, tai yra mokesčių mokėtojai, nepasirengę švaistyti pinigų tokiems tikslams. Be to, paprastai žmonės siekia aukščiausių postų valdžioje dėl kitų tikslų. Sutinkantys užimti tuos postus gali sau leisti laikinai gauti mažesnes pajamas, jei jie ateina iš privataus sektoriaus.

325

Pagaliau kyla klausimas, ar tikrai privačiame sektoriuje gaunamas darbo užmokestis yra objektyvus? Vienas iš žmonių išteklių politikos viešajame administravime tikslų yra teisinga ir humaniška valdžia, kurios vienas iš vertinimo kriterijų yra jos taikoma atlyginimo sistema. Taigi jei vyriausybė, kurdama šią sistemą, remsis privačiame sektoriuje dominuojančia praktika, vadinasi ji sutinka, kad ši praktika yra teisinga. Tačiau taip yra ne visada. Nors teoriškai darbo užmokestį rinkoje nustato darbo jėgos pasiūlos ir paklausos santykis, tačiau iš tiesų, pasak D. Riley , dažnai tą pasiūlą ir paklausą lemia įvairios socialinės ir politinės jėgos - profesinės sąjungos, asociacijos ir pan. Pavyzdžiui, Amerikos medicinos asociacija ilgą laikė stengėsi dirbtinai mažinti gydytojų pasiūlą, kad padidintų gydymo paslaugų kainą. Kita problema Vakarų šalyse dar neseniai buvo mažumų ir moterų diskriminacija, dėl kurios šie žmonės lengviausiai gaudavo tam tikrų kategorijų darbus, o tai padidindavo darbo jėgos pasiūlą ir sumažindavo atlyginimus šiose veiklos srityse. Taigi, aklai sekdama privataus sektoriaus pavyzdžiu, vyriausybė gali pakartoti jo klaidas ir dominuojančios sistemos trūkumus.

Svarbus uždavinys, kurį tenka spręsti vyriausybei, yra periodiškas atlyginimo didinimas. Šiuo aspektu ji turi nuspręsti, ar būtina didinti atlyginimą, pavyzdžiui, kiekvienais metais ir kokiais kriterijais remiantis tai daryti. Šiuo klausimu yra įvairių nuomonių. Periodiško atlyginimo pakėlimo šalininkai pateikia du argumentus. Pirmas - žmonės kaskart įgyja didesnę patirtį, geriau dirba, ir todėl už geresnį darbą būtina jiems daugiau mokėti. Be to, viešajame sektoriuje dirbantiems žmonėms atlyginimo padidinimas yra vienintelis ekonominės gerovės didėjimo šaltinis. Darbo užmokestis gali padidėti ir gavus aukštesnes pareigas ar perėjus į geresnį darbą, tačiau taip atsitinka tik nedaugeliui darbuotojų. Žmonės, jaučiantys, kad įgijo patirties ir dirba geriau, bet nėra už tai skatinami, pradeda dėti mažiau pastangų į savo darbą, o tai sumažina valstybinio sektoriaus efektyvumą ir produktyvumą .

Nuolatinio darbo užmokesčio didinimo oponentai taip pat pateikia du argumentus arba, tiksliau, kontrargumentus šalininkų argumentams. Jie teigia, kad žmonės įgyja patirties ir šiek tiek tobulėja, tačiau anksčiau ar vėliau šis procesas ima lėtėti ir sustoja, o po kelerių metų net pakrypsta atgaline linkme, tai yra kvalifikacija pradeda kristi. Atsakydami į argumentą dėl darbuotojų ekonominės gerovės kilimo, darbo užmokesčio didinimo oponentai primena, kad bet koks produktyvumo padidėjimo nesąlygotas atlyginimų didinimas, sukelia infliaciją ir mažina visų piliečių ekonominę gerovę. Tuo tarpu užtikrinti, kad darbo užmokestis didėtų kartu su produktyvumu, nelengva, ypač viešajame sektoriuje, kur labai sunku išmatuoti produktyvumą. Sakykime, ar socialinis darbuotojas, priėmęs daugiau klientų, dirba produktyviau? šitaip teigti negalima, nes kiekybė neparodo kokybės.

Tačiau, nesvarbu, kurią pusę palaikytų, vyriausybė turi periodiškai kelti viešojo sektoriaus darbuotojų atlyginimus, nes jie to tikisi, ir tikrai nedaugelis politikų pasiryš nepateisinti savo rinkėjų lūkesčių.

D. Klingneris ir J. Nalbandianas pabrėžia darbo įvertinimo ir atlyginimo už jį tikslų įvairovę. Renkamiems valstybės pareigūnams būtina žinoti aiškiai nustatytą darbo užmokesčio viešajame sektoriuje dydį, kad jie galėtų planuoti valstybės biudžetą. Valstybės tarnybų vadovai suinteresuoti atlyginimo ir socialinių garantijų sistema, kuri leistų pasamdyti ir išlaikyti organizacijoje kvalifikuotus darbuotojus ir būtų pakankamai lanksti, kad galima būtų skatinti darbuotojus už gerą darbą. Darbuotojai siekia teisingumo, lygindami savo ir bendradarbių indėlį į organizacijos veiklą ir už jį gaunamą atlyginimą. Be to, jie nori socialinių garantijų, grįsdami šį savo norą tuo, kad mažesnį darbo užmokestį

326

viešajame sektoriuje turėtų atsverti jo garantuojamas darbo saugumas ir įvairios lengvatos, ypač susijusios su pensija ir sveikatos apsauga.

Kad būtų efektyvi, atlyginimo sistema turi patenkinti ir darbuotojų, ir organizacijos poreikius. D. Klingneris ir J. Nalbandianas iš skiria tris pagrindinius tokios sistemos kriterijus: ji turi užtikrinti so cialinę lygybę, būti lengvai valdoma ir lanksti . Deja, autoriai pažymi, kad šie kriterijai dažnai prieštarauja vienas kitam, todėl viešojo sektoriaus personalo menedžerių uždavinys - juos suderinti.Paprastai organizacijos bando pateisinti atlyginimo sistemos nelankstumą teisinių aktų apibrėžtais lygybės reikalavimais ir aiškumo būtinybe, reikalinga planuojant biudžetą. Pavyzdžiui, visiems toje pačioje organizacijoje tą patį darbą dirbantiems tarnautojams paprastai teikiamos tos pačios iš anksto biudžeto numatytos lengvatos. Tačiau, nepaisant ekonominio atlyginimo sistemos nelankstumo, personalo menedžerių pareiga - įtikinti organizacijos vadovą skatinti darbuotojus už gerą darbą ir tokiu būdu motyvuoti juos toliau tobulėti. D. Klingne-rio ir J. Nalbandiano siūlomi viešojo sektoriaus darbuotojų skatinimo būdai pateikti lentelėje.

NELANKSTŪS LANKSTŪSEkonominiai Darbo užmokestis Bedarbio pašalpa Sveikatos draudimas Pensija Tarnybinis automobilis Uniforma Socialinis draudimas Medicinine priežiūra (karo tarnyboje)

Paaukštinimas Viršvalandžių apmokėjimas Vieta automobiliui ŠvietimasPapildomas uždarbis

Socialiniai Galimybė sportuoti Pobūviai Kavinė ar valgykla Organizacijos laikraštis

Konferencijos Vadovų pobūviai

Augimo ir pripažinimo Nėra pripažinimo

Kvalifikacijos kėlimas Kvalifikacijos kėlimas darbo vieloje Mokymas AutonomijaPuikus darbo įvertinimas Rekomendacija paaukštinimui Padėkos raštas

lentelė. Galimi darbuotojų skatinimo viešajame sektoriuje būdai.

Pateikti samprotavimai nurodo valstybės veiklos sritis, kuriose ne itin sėk-mingai veikia rinkos dėsniai. Iš jų galima paminėti mokslą ir švietimą, teisę ir teisėtvarką, aplinkos apsaugą, šalies gynybą, kelius ir tiltus, ligoninės ir sveikatos apsaugą, socialines tarnybas, visuomeninį transportą.

327

E. Stokcy ir R. Zcckhauscris nurodo šešias rinkos sferos nesėkmių priežastis: pirma, mainams tinkama informacija gali būti neišsami ir neatitikti tikrovės. Antra,.sandorių kainos gali sustabdyti prekių apyvartą. Trečia, kai kurios rinkos funkcijos gali neveikti dėl neadekvataus arba netinkamo informacijos paskirstymo arba nepajėgumo vykdyti sutartis. Ketvirta, kai kurių pirkėjų arba pardavėjų galia rinkoje trukdo nustatyti objektyvias kainas. Penkta, neaiškios kai kurių sandorių sąlygos. Šešta, kai kurios prekės ir paslaugos iš esmės yra viešosios tuo požiūriu, kad kiekvienas individas gauna naudą, nepaisant moka jis už jas, ar ne.

11.7 DARBUOTOJŲ MOKYMAS IR TOBULINIMAS[2 – 167---176; 8 – 118---129]

Globalizacijos fone valstybės, veikiamos politiniu, socialinių, ekonominių ir kitokių procesų, yra priverstos keisti viešojo sektoriaus sistemą, pradedant nuo jos sąrangos ir baigiant jo funkcijų apimtimi. Viešojo administravimo efektyvumo kriterijų paieškos ir nustatymas teikia puikią galimybę sparčiau tobulinti praktinę šio viešojo sektoriaus veiklą bei sudaro sąlygas moksliniams tyrimams, prisideda prie viešojo sektoriaus teorinių ir praktinių probleminių aspektų tyrimų. Valstybės tarnautojų profesinė kompetencija yra vienas svarbiausių palikimo ir efektyvaus valstybės valdymo garantų. Šiuolaikiškas valdymas padeda plėtoti demokratiją, kurti teisinę valstybę, plėtoti ekonomiką užtikrinti socialinio gyvenimo stabilumą.

Įvairūs valstybės tarnautojų profesinės kompetencijos aspektai analizuojami ir aptariami daugelyje mokslinių publikacijų. Profesinė kompetencija, kaip tyrimo objektas yra aktuali vadybos, ugdymo ir kitų socialinių mokslų šakų tyrinėtojų tema. Tokiame multidisciplininiame požiūryje išryškėja aiškesnis valstybės tarnautojų profesionalumo, kompetencijos bei kvalifikacijos terminų ir jų santykio nustatymo poreikis.

Ekonomikos globalizacijos procesai sąlygoja naujų vadybinių gebėjimų, sisteminio mąstymo ugdymo viešajame administravime reikšmę. Naujoji viešojo administravimo samprata akcentuoja veiklos standartų ir efektyvumo vertinimo svarbą viešojo administravimo struktūrose. Spartėjantys valstybės tarnybos organizacinių ir techninių pertvarkymų tempai reikalauja, kad valstybės tarnautojai be paliovos gilintų vadybos žinias ir naujus vadybinius gebėjimus. Šiandieniniame gyvenime kartu su didėjančiais reikalavimais valstybės tarnautojų profesionalumui didėja ir valstybės tarnautojų asmeninių savybių, tarp jų etinių nuostatų, svarba. Todėl daug lemia ne tik kruopštus valstybės tarnautojų atrinkimas, bet ir tinkamas jų mokymas, bei mokymo programų sudarymas. Tinkamas ir savalaikis mokymas valstybės tarnautojui gali suteikti faktų, reikalingų priimant sprendimus, tinkama linkme nukreipti jo mąstymo struktūrą, veikti jo gebėjimą priimti „sankcionuotus" sprendimus; arba gali padėti įdiegti vertybes, kuriomis vadovaudamasis jis priimtų sprendimus [38, p.32]. Viešųjų institucijų personalas yra ne tik svarbiausias šių institucijų išteklius, bet ir kritinis jų faktorius [41, p.229). Pripažįstama, kad viešųjų institucijų personalo sistemoje egzistuoja tokios esminės problemos, kaip: motyvacijos stygius, siekiant rezultatyvumo [I7J; valstybės tarnautojo statusas; galimybių tobulėti ir kelti kvalifikaciją stoka; netobulos darbuotojų skatinimo ir atlygio už darbą sistemos; automatiškai vykdomas kilimas karjeros laiptais bei reformų reikalinga personalo atrankos sistema. Minėtos problemos dažnai nulemia kritinį požiūrį į viešąjį sektorių.

328

Valstybės tarnautojų profesionalumo aspektaiProfesionalumo sampratą analizuojantys autoriai teigia, kad „nors ši samprata yra inertiška, teigti, kad ji nekinta negalima" . Valstybės tarnautojų profesionalumo sampratai daro įtaką įvairūs veiksniai: politiniai, konstituciniai bei teisiniai, socialiniai ir ekonominiai. Valstybės tarnautojų veikla, apimami valstybės valdymo politikos įgyvendinimą, finansinių išteklių paskirstymą, jų panaudojimo kontrolę, teisės aktų, valstybės ir savivaldybių institucijų bei įstaigų sprendimų rengimą, įgyvendinimą, reikalauja įvairiausių gebėjimų specialistų . Tuo tarpu profesinės kompetencijos kaitą lemia mokymasis ir mokymosi turinys, naujų technologijų taikymas ir darbo procesų kaita. Todėl priklausomai nuo to, kokiame lygmenyje (techniniame, koncepciniame ar socialiniame) valstybės tarnautojas dirba, jam reikalingos skirtingos žinios ir329 skirtingos mokymo priemonės, Techniniame lygmenyje dirbant, taikomos iš anksto aprobuotos, žinomos priemonės, kurių esmė yra reguliavimas, priežiūra ir prievarta. Koncepciniame lygmenyje dirbantys turėtų turėti teorinę kompetenciją, kuri leidžia geriausiai įvertinti esamą situaciją ir įsitikinti būsimų veiksmų būtinybe. Šiame lygmenyje dirbantieji priima sprendimus, kokiu keliu turi būti einama, siekiam užsibrėžtų tikslų lani tikrose veiklos srityse. Dirbant socialiniame lygmenyje, daugiausia dėmesio skiriama programų dalyvių sąveikai ir ryšiams, viešosios politikos įgyvendinimo procesą traktuojant kaip socialinį-politinį valdymą, kuriam būdinga sąveika tarp socialinių partnerių, interesų grupių, nevyriausybinių organizacijų bei kitų institucijų ir valdžios. Todėl šiame lygmenyje dirbantiesiems reikalinga aukščiausia teorinė kompetencija, kuri pasireiškia sisteminiu mąstymu ir analize įvertinant sąveikas bei struktūrinius faktorius, veikiančius esamą situaciją ir tolesnės veiklos rezultatus.

Nagrinėjant valstybės tarnautojų profesinę kompetencija, dažnai yra vartojami profesionalumo, kvalifikacijos ar kompetencijos terminai. Kalbant apie valstybės tarnautojų profesionalumą dažnai turima omenyje jų kvalifikacijos ir kompetencijos klausimai, tačiau pati žodžio profesionalumas kilmė nurodo, kad šis terminas sietinas su tam tikra priklausomybe (lot. professio < profilcer pasisakau; paskelbiu savo pavardę, turtą, verslą). Taigi šis terminas sietinas su tam tikros kokybės nustatymu. Analogiškai aiškinant, terminas kompetencija yra kildinamas iš lotynų kalbos žodžio competentia, reiškiančio priklausomybę pagal teisę .Profesionalumu paprastai laikoma specialus pasirengimas, mokėjimas dirbti kokį nors darbą, nuodugnus darbo išmanymas. Kalbant apie valstybės tarnautojų profesionalumą, dažniausiai turima omenyje ne tik jų atliekamo konkretaus darbo kokybė, bet ir specialaus pasirengimo aspektas. Todėl bazinis pasirengimas bei specialiosios žinios. įgyjamos ugdymo procese, sudaro prielaidas profesionalumo sampratai. Tiek tarptautinių pasaulio organizacijų, tiek ir sisteminiuose žodynuose profesijos terminas apibrėžiamas įvairiai, tačiau, nepaisant kai kurių skirtumų, bendra yra tai, kad profesija yra suprantama kaip tam tikras užsiėmimas, reikalaujantis specialių žinių.

Valstybės tarnautojų kvalifikacijos kėlimo procesaiTarptautiniame standartiniame profesijų klasifikatoriuje ISCO-88 ir Europos

Sąjungos atnaujintame variante ISCO-88(COM) kvalifikacijos samprata apibrėžiama sugebėjimu atlikti tam tikro darbo keliamas užduotis ar pareigas, nurodant, kad:

I)kvalifikacijos lygmenį nusako atliekami užduočių ar pareigų įvairovė; 2) kvalifikacijos specializacija apibrėžiama reikiamomis žiniomis ar sritimi,

darbo metu naudojamais įrankiais, medžiagomis, taip pat gaminamų prekių ar paslaugų rūšimi. Apibendrinus įvairiuose sisteminiuose bei tarptautinių organizacijų žodynuose

329

pateiktus šio termino aiškinimus, matyti, kad kvalifikacija - tai tam tikrų savybių, įgūdžių, žinių, patyrimo ir t.t. visuma, reikalinga asmeniui norint gauti tam tikrą postą, pareigas, užsiimti profesija ir t.t. Tuo tarpu Žmogiškųjų išteklių ir personalo vadybos bei Valdymo ir politikos terminų žodynai profesinę kvalifikaciją sieja su dokumentu, įrodančiu sėkmingai baigtą mokymo kursą, leidžiantį užsiimti viena iš profesijų .

Nors viešasis sektorius tradiciškai laikomas gana stabilia, patikima ir mažai aplinkos veikiama struktūra, tačiau reikia sulikti, kad globalizacijos procesai išplečia valstybės tarnautojų kvalifikacijos reikalavimų apimtis. Didėjantys reikalavimai turi skatinti valstybės tarnautojus nuolat kelti kvalifikaciją, sugebėti savarankiškai, kokybiškai ir kūrybiškai veikti tam tikroje aplinkoje, atitinkančioje to meto pokyčius. Valstybės tarnautojų kvalifikacija turėtų apimti ne tik atitinkamą, dokumentais pagrįstą specialųjį pasirengimą, išsilavinimą, bet ir orientaciją į ateities kvalifikacinį potencialą, t.y. individualių žmogaus polinkių, interesų, gyvenimo, karjeros tikslų suaktyvinimą ir realizavimą [20, p. 143] bei žinių deficito mažinimą per įvairius mokymus . Be to, nors dažniausiai įstatyminės valstybės tarnybą reglamentuojančios nuostatos neakcentuoja patylimo svarbos, tačiau darbinės veiklos metu įgytos žinios, gebėjimai, bendravimo įgūdžiai yra svarbūs, todėl patyrimas gali būti įvardijamas kaip vienas iš kvalifikacijos elementų.

Šiuolaikinėms valdymo idėjoms realizuoti reikalingi administratoriai, sugebantys spręsti įvairias problemas, gausus kvalifikuotas personalas, sugebantis valdyti ekonominius projektus, kuriuos gali tiesiogiai vykdyti valstybė. Valstybė yra ne lik ekonomikos planuotoja, reguliuotoja ir patarėja, bet ir pagrindine verslininkė, todėl poreikis turėti kvalifikuotų specialistų vis didėja. Valstybės tarnautojų mokymas ir kvalifikacijos kėlimas turi būti apibrėžtas kaip prioritetinis vidaus administravimo tikslas, skatinantis institucijos brandą. Valstybės tarnautojų kvalifikacija turi atitikti aukščiausią žmogiškųjų išteklių kokybę, nes darbas viešojo administravimo struktūrose skatina darbo kokybės, našumo ir efektyvumo didinimą. Mokymas ir kvalifikacijos kėlimas yra būdas pasiekti pageidaujamą tikslą.

Valstybės tarnautojų kvalifikacijos kėlimas siejamas su nuolatiniu teoriniu ir praktiniu tobulinimusi, įvairiomis studijomis, specialių profesinių žinių plėtimu, valstybės valdymo ir administravimo įgūdžių bei gebėjimų tobulinimu paties valstybės tarnautojo arba tam tikros institucijos iniciatyva. Administracijos lavinimosi tikslas, pagal tradicinę personalo ugdymo sampratą, reiškė solidų išsilavinimą su vėlesnėmis kvalifikacijos tobulinimo priemonėmis. Šiandieninė personalo ugdymo samprata orientuota į skirtingų kompetencijų, kurios yra grindžiamos individualiu karjeros planavimu, ugdymą. Personalo ugdymas - tai visos su išsilavinimu ir pareigybės raida susijusios priemonės, skirtos visų lygių institucijos darbuotojų kvalifikacijai kelti]. Kvalifikacijos kėlimas dabar suprantamas kaip būtinybė, kad darbuotojai atitikiu ir dabarties, ir ateities reikalavimus. Personalo mokymas ir kvalifikacijos tobulinimas yra darbdavio sritis, priklausanti jo kaip vadovo kompetencijai. Darbdavio, o šiuo atveju valstybės požiūriu galutinis šio proceso tikslas didinti veiklos produktyvumą, gerinti gaminių bei teikiamų paslaugų kokybę. Todėl šiuo aspektu personalo vadybininkams taip pat iškyla naujų uždavinių. Vienas iš jų - surinkti informaciją apie darbuotojus (juos įvertinant), atlikti darbui keliamų reikalavimų analizę, taip pat žinoti rinkos aktualijas. Informacijos bei mokymo priemonių turėjimas ir pareigybėms keliamų ugdymo priemonių išmanymas ilgainiui turi pasiekti apytiksliai vienodą plėtros ir kokybės lygį. Bent vienos šios srities plėtros nebuvimas arba pernelyg didelis plėtros atotrūkis stabdo personalo ugdymo tikslių įgyvendinimą. Todėl ugdymo

330

planavimas tai sisteminis požiūris į mokymo poreikių apibūdinimą, kurst) rengimą, kursų organizavimą ir kursų vertinimą . Kiekvienu šiuo etapu reikalingi atskiri sprendimai ir įvairūs tyrimai.

Mokymo poreikių analizė:Tikslų nustatymasKursų planavimasVertinimasKursų dėstymasPastaraisiais metais aktyvėjanti konkurencija privertė nevalstybines struktūras

giliau pažvelgti į savo ir kitų institucijų veiklą, analizuoti aplinką, numatyti veiklos strategijas. Valstybinis sektorius dažniausiai buvo tapatinamas su stabilia, patikima, mažai aplinkos veikiama struktūra. Pasirodo, kad šioje srityje labiau nei, bet kurioje kitoje būtinas strateginis mąstymas, planavimas, analizavimas ir pokyčių taikymas atsižvelgiant į aplinkos veiksnius. Lietuvoje pradėta skirti daugiau dėmesio valstybinių institucijų veiklai, viešajam administravimui. Viešojo sektoriaus darbuotojai, dalyvaujantys valstybės valdymo struktūrose ir atliekantys administravimo funkcijas, privalo tai atlikti funkcionaliai naudingai ir veiksmingai. Jiems reikia žinių, įgūdžių, organizuotumo, gebėjimų derinti veiklos metodus ir formas. Jie privalo gerai suprasti biudžeto formavimo, personalo valdymo, politikos analizes principus, sugebėti analizuoti viešųjų organizacijų vidinę ir išorinę aplinką, strategiškai mąstyti ir veikti laikantis viešosios etikos normų ir standartų. Viešųjų institucijų darbuotojams būtinas komunikabilumas dirbant grupėse ar kitose kolektyvinėse struktūrose, gebėjimas bendrauti su piliečiais ir kitos savybės, reikalingos dirbant valstybinėse struktūrose. Siekiant viešojo administravimo veiksmingumo, nemažų galimybių gali suteikti strateginis valdymas.

Valstybės tarnautojų mokymo aktualumas. Siekiant valstybės tarnybos veiksmingumo, valstybės tarnautojų mokymas tampa vis svarbesnis dėl šių priežasčių:

• valstybės tarnybos organizacinių ir techninių pertvarkymų tempai nuolat spartėja, o tai reikalauja, kad valstybės tarnautojai nuolat įgytų naujų gebėjimų ir nuostatų;• valstybės tarnautojų skaičiaus mažinimas reikalauja, kad likę valstybės tarnyboje asmenys įgytų įvairesnių gebėjimų;• Lietuvai įstojus į Europos Sąjungą reikalaujama, kad valstybės tarnautojai išmanytų ne tik savo šalies valstybės tarnybos, bet ir Europos Sąjungos funkcionavimo ypatumus;• Lietuvos Respublikos valstybės tarnyboje iki šiol vyravo tradicija, kad valstybės tarnautojui kopiant karjeros laiptais daugiau akcentuojama techninė, o ne vadybinė kompetencija. Dažnai vadovais tampa arba skiriami aukšto lygio siauros srities profesionalai, neturintys vadybinių gebėjimų ir negalintys efektyviai vadovauti;• visuomenė kelia vis didesnius reikalavimus valstybės tarnybai, kuriuos įvykdyti galima tiktai tobulinant valstybės tarnautojų gebėjimus ir keičiant jų nuostatas;• visuomenė reikalauja, kad valstybės tarnyba savo veiksmingumą įrodytų realiais pasiekimais, kad visų lygių valstybės tarnautojai sugebėtų efektyviai planuoti savo veiklą ir strategiškai mąstyti.Valstybės tarnautojų mokymo problemos pagal valdymo hierarchijos lygius.

Visas su valstybės tarnautojų kvalifikacijos ugdymu susijusias problemas galima

331

suskirstyti į valstybines ir institucines. Siūloma valstybės tarnautojų kvalifikacijos ugdymo nacionalinė Strategija numato, kad valstybinės problemos turėtų būti sprendžiamos valstybiniu lygmeniu, įtraukiant aukščiausią šalies valdžią; panaudojant teisinius svertus numatyta, kad institucinės problemos turėtų būti sprendžiamos atsižvelgiant į valstybės tarnautojų kvalifikacijos ugdymo institucijų veiklą, adaptuojant ją pagal strategijos nuostatas ir gaires.

Valstybės tarnautojų mokymo strategijos tikslai ir prioritetai. Viena svarbiausių tokios strategijos rengimo dalių yra tikslų iškėlimas bei jų įgyvendinimo numatymas laike. Pirmiausia nustatomas pagrindinis - strateginis mokymo tikslas. Strateginis tikslas turėtų turėti tokius požymius:

• Tikslas turi mokymą susieti su aplinka. Jis turėtų nurodyti mokymo sistemos santykius su išore, tiksliai apibūdinti sritis, su kuriomis siejamas mokymas. Būtina ne tik prisitaikyti prie esamų aplinkos sąlygų, bet ir numatyti galinius pavojus bei jų sprendinio ar išvengimo būdus.• Mokymas turi būti nagrinėjamas kaip vientisa sistema. Sistema gali būti atskirai nagrinėjama valstybės, organizacijų, personalo lygiu, bet nepamirštant, kad visa tai būtina susieti į vieną visumą, kur visi elementai glaudžiai siejasi vienas su kitu ir veikia bet kurį kitą sistemos elementą.• Strateginis tikslas turėtų priklausyti nuo vidinių galimybių, t. y. reikia įvertinti kiekvienos mokymo institucijos pajėgumus, potencialą, bendras visos valstybės ir atskirų mokymo institucijų turimus išteklius, finansinius rodiklius, šiuo metu organizuojamus mokymus.• Tikslas turi būti iškeltas visoms valstybės tarnautojų mokymo institucijoms. Nors visas mokymas orientuojamas į aplinkos veiksnius, priimta strategija turės vadovautis visos valstybės tarnautojus mokančios institucijos.• Tikslas turi būti daugiapakopis, t.y. svarbus visai valstybei, o kartu ir kiekvienai valstybės institucijai, ypač valstybės tarnautojų mokymo institucijoms.Taigi strateginis tikslas sukurti veiksmingą valstybės tarnautojų mokymo ir

kvalifikacijos tobulinimo sistemą. Valstybės tarnautojų mokymo tikslų sistemą turėtų sudaryti tikslų formulavimas ir paskirstymas laiko skalėje valstybės bei valstybės tarnautojų mokymo institucijų lygmeniu. Tikslų iškėlimas ir jų įgyvendinimas turėtų prasidėti valstybiniu lygiu.

Valstybės tarnautojų mokymo strategijos formavimas ir įgyvendinimas. Būtina valstybės tarnautojų kvalifikacijos ugdymo filosofija, kuri nusako vertybes, principus, kuriais vadovaudamosi institucijos sieks įgyvendinti savo tikslus. Jei ši filosofija yra pastovi, nekintama, lai misijos formulavimas gali kisti atsiradus giluminiams pasikeitimams.

Misija traktuojama kaip teigimo suformulavimas, kuris atskleidžia, kokie yru institucijų tikslai, dėl kokių priežasčių jos funkcionuoja. Misija turi atspindėti organizacijų, suinteresuotų grupių tikslus. Ji formuojama kaip mokymo proceso dalyvių korporacinė ir mokymo institucijų lokalinių misijų sistema.

Formuojant organizacijos tikslus, siūloma sudaryti tikslų medį daugiapakopę tikslų sistemą. Generalinis tikslas skaidomas į smulkesnius tikslus, kurie skaidomi į dar smulkesnius. Visi tikslai išdėstomi tam tikrais lygiais. Tikslai turi būti išdėstyti laiko skalėje, kad būtų galima matyti, kada planuojama įgyvendinti daugiausia tikslų.

332

Vizija - tai bei kurios sąmoningos, nukreiptos į ilgalaikį perspektyvų veiklos pradžia ir atspirties taškas. Formuluojant mokymo strategijos sėkmės vizijų, siekiama apibūdinti kuo geriausią ir priimtiniausią kryptingos veiklos variantų.

Formuojant mokymo strategijos struktūrą, būtina atsižvelgti į viešojo administravimo reformos bendrojo tikslo ir paskirties išdėstymą, valstybės institucijų veiklos įvaizdžio koncepciją, kurioje suformuluota personalo politika ir valstybės tarnautojų veiklos bei vadovavimo filosofijos etinės direktyvos.Valstybės tarnautojų mokymo strategija, kaip žmogiškųjų išteklių valdymo koncepcijos sudedamoji dalis, rengiama atsižvelgiant į strateginio valdymo sampratos ypatumus ir viešojo administravimo reformos Lietuvoje tikslus.

Reforma numato valstybės ir savivaldybių institucijų darbo modernizavimą, dėl kurio keisis atstovaujamosios, vykdomosios, teisminės valdžios kontrolės institucijų vaidmuo.

Pažangūs valstybės valdymo pokyčiai neįmanomi be kvalifikuotų valstybės tarnautojų, kurių mokymas bei ugdymas įgauna strategiškai svarbų vaidmenį viešojo administravimo lavinimo procese, {gyvendinant parengtą strategiją akcentuojamas sistemos vientisumas, nagrinėjami atskiri jos elementai. Parengtas tinkamiausias valstybės tarnautojų kvalifikacijos ugdymo modelis.

Viešojo sektoriaus reformos tikslai ir uždaviniai sudaro valstybės institucijų užduočių pagrindą. Vienas sudėtingiausių reformos komponentų - viešųjų ir privačiųjų interesų derinimas. Todėl pačių valstybės institucijų misija - teisės normų įgyvendinimas valstybėje administruojant numatytas viešąsias paslaugas.Darbo užduotys, valstybės institucijoms ir jų personalo tarnyboms formuluojamos pagal valdymo sprendimų rengimo ir įgyvendinimo metodologiją.Organizacinių formų ir struktūrų sukūrimas bei taikymas. Įgyvendinant valstybės tarnautojų mokymo strategiją, neįmanoma išvengti organizacinių reformų ir naujų struktūrų sukūrimo.

Pagrindinis sistemocentristinio požiūrio į žmogų kriterijus, kuriuo vadovaujasi centralizuotą valdymą taikančios valstybės, yra toks: žmogus tarnauja sistemai. Šiuo atveju valdžios ir jos institucijų koncepcija formuojasi siekiant sukurti stiprų kontrolės mechanizmą.

Personocentristinės valstybės požiūriu sistema tarnauja žmogui, t. y. sistemos (valstybės) gerovę sudaro atskirų žmonių gerovė.Viešojo administravimo reforma turi tapti ne tik valstybės institucijų reorganizavimo priemone, bet ir šiuolaikinės valstybės, atitinkančios šiuolaikines išvystytos demokratijos šalių patirtis, kūrimo ir pažangios sklaidos projektu.

Organizacinių formų ir struktūrų kūrimas bei taikymas valstybės tarnautojų mokymo strategijos Įgyvendinimo požiūriu turėtų būti toks:

• naujų organizacinių formų diegimo poreikio pagrindimo nustatymas;• valstybės tarnautojų mokymo strategijos esmės - parengtos nepertraukiamos kvalifikacijos ugdymo sistemos - realizavimas;• valstybės tarnautojų mokymo koncepcijos, kaip svarbiausiojo žmogiškųjų išteklių valdymo sistemos veiksnio, įgyvendinimas personalo ugdymo organizacinių formų modernizavimo požiūriu. Siekiant tobulinti valstybės institucijų darbą, viešojo administravimo reformos kontekste būtina parengti naujas organizacines formas ir struktūras valstybės tarnautojų mokymui bei kontrolei vykdyti;

333

• įgyvendinant viešojo administravimo reformą, reikia modernizuoti valstybės institucijų valdymo struktūras ir sukurti naujas veiksmingas organizacines formas, pajėgias spręsti viešojo administravimo reformos uždavinius;• sukūrus naujas viešojo administravimo struktūras bei modernizavus esamas, valstybė galės sėkmingai dirbti, bus pasirengusi įgyvendinti žinių visuomenės idėjas.Personalo vertinimo metodams ir organizacinėms formoms keliami labai dideli

reikalavimai tiek kokybės, liek išlaidų požiūriu. Valstybės tarnautojų mokymui pasitelkiamas vadinamasis įvertinimo centrų metodas. Teigiamas jo bruožas tas, kail tai ne tik įvertinimo, bet ir personalo ugdymo priemonė.

Valstybės tarnautojų mokymas yra strategiškai svarbus viešojo administravimo reformos sėkmės veiksnys. Ypatingas dėmesys valstybės tarnautojų mokymui, kaip žmogiškųjų išteklių valdymo sistemos svarbiausiam elementui, skiriamas siekiant ne tik valstybės institucijų darbo veiksmingumo augimo, bet ir sėkmingo žinių visuomenės valstybėje sukūrimo.

Siekiant įgyvendinti Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos politikos nuostatas ir užtikrinti tinkamą visų valstybės ištaigų ir organizacijų specialistų darbą Lietuvos integracijos į Europos Sąjungą sąlygomis, siūloma sukurti valstybės tarnautojų nepertraukiamo kvalifikacijos ugdymo sistemą , kuriai būdingi šie sudėtiniai elementai:

• specialistų, reikalingų ir tinkamų dirbti valstybės viešojo sektoriaus įstaigose ir organizacijose, paieškos sistema;• konkrečioms pareigoms vykdyti ir funkcijoms valstybės tarnyboje atlikti labiausiai tinkamų bei kryptingai rengtinų specialistų atrankos sistema;• specialistų, pradėjusių ar pradedančių dirbti valstybės tarnyboje, įvadinio mokymo sistema;• visų lygių ir grandžių valstybės tarnautojų tęstinio kvalifikacijos tobulinimo sistema, apimanti ir pareiginį kompleksinį kvalifikacijos tobulinimą (kvalifikacijos tobulinimo turinys yra adekvatus specialisto pareigoms), ir tikslinį kvalifikacijos tobulinimą (kvalifikacijos tobulinimo turinys yra orientuotas į naujų žinių bei naujų įgūdžių suformavimą aktualiais klausimais nepriklausomai nuo pareiginio statuso);• visų lygių ir grandžių valstybės tarnautojų kvalifikacijos atestavimo (įvertinimo) sistema;• specialistų, dirbančių valstybės tarnyboje, perkvalifikavimo sistema.Specialistų nepertraukiamo kvalifikacijos ugdymo sistemos suformavimo ir tolesnės raidos pagrindu turi būti sukurtos valstybės tarnautojų nepriekaištingo darbo kokybės prielaidos rengiant ir įgyvendinant valstybės politiką žmogiškųjų išteklių valdymo srityje.Atlikti tyrimai bei šaltinių analizė leidžia teigti, kad:• parengti nacionalinių strategijų, skirtų viešojo sektoriaus žmogiškųjų išteklių potencialo plėtrai, kūrimo teoriniai modeliai, sukaupta ir apibendrinta jų taikymo patirtis valstybės tarnybos raidos strategijos parengimo ir įgyvendinimo pavyzdžiu, atskleistos galimybės šią patirtį pritaikyti įvairiose verslo šakose ir viešajame sektoriuje;• nustatyti versle taikomų strateginio valdymo ir rinkodaros metodikų pritaikymo viešojo sektoriaus žmogiškųjų išteklių vadybai, ypač valstybės tarnybos plėtojimo vadybai, principai ir metodai; įvertintos galimybės viešojo

334

sektoriaus žmogiškųjų išteklių vadybos patirtį pritaikyti verslo žmogiškųjų išteklių potencialo plėtrai bei jos vadybai;• įvertintos galimybės Lietuvoje vykdomą politiką žmogiškųjų išteklių potencialo plėtros srityje adaptuoti pagal Europos Sąjungoje įgyvendinamus standartus.Tolesnių tyrimų kryptys. Pagrindiniai tyrimų prioritetai šioje srityje išlieka:• Viešojo sektoriaus žmogiškųjų išteklių potencialo praktikos įvairiose ES šalyse lyginamoji analizė siekiant:• atskleisti pažangią patirtį ir ją panaudoti viešoje ES erdvėje;. plėtoti tarptautinį bendradarbiavimą inicijuojant ir įgyvendinant tarptautinių tyrimų projektus žmogiškųjų išteklių kokybės, naujų metodų bei technologijų sukūrimo ir sklaidos žmogiškųjų išteklių potencialo ugdymo srityje, ypatingą dėmesį skirti informacinių technologijų pritaikymui, modernių rinkodaros metodų ir gerosios patirties taikymo galimybių studijoms.• Viešojo sektoriaus žmogiškųjų išteklių potencialo tobulinimui skirtų bendrų ES erdvėje metodikų ir tarptautinių kokybės standartų sistemos kūrimas, numatant:. parengti žmogiškųjų išteklių vadybai ES erdvėje taikomų kriterijų ir ugdymo, taip pat mokymo kokybės įvertinimo standartams unifikuoti reikalingus teorinius pagrindus;• parengti žmogiškųjų išteklių ugdymo sistemos dalyvių veiklai, mokymo ir studijų programoms ir kitiems sistemos komponentams unifikuoti reikalingas moksliškai pagrįstas metodikas;• sukurti bendras ES erdvėje įgyvendinamas žmogiškųjų išteklių potencialo plėtros stebėsenos sistemas.• Viešojo sektoriaus žmogiškųjų išteklių potencialo plėtrai skirtų nacionalinių strategijų rengimo ir įgyvendinimo praktikos tyrimai.Lietuvai atgavus nepriklausomybę, valstybės tarnybą pirmą kartą bandyta

teisiškai sureguliuoti 1995 m., priėmus „Valdininkų įstatymą" . Gana greitai buvo suprasta, jog šis įstatymas nesudaro prielaidų tinkamai ugdyti Lietuvos valstybės tarnautojų administracinius gebėjimus.

1999 m. liepos 8 d. Seimas priėmė „Valstybės tarnybos įstatymą" [6]. Šis įstatymas jau yra administracinės, o ne civilinės teisės objektas, {statyme apibūdintas valstybės tarnautojų mokymas, mokymo ir kvalifikacijos tobulinimo planavimas ir finansinis pagrindimas.

Taigi galima teigti, kad šiuo metu jau yra teorinės prielaidos tarnautojų lavinimui:

• apibrėžtos mokymo rūšys, finansavimas ir mokymo proceso valdymas;• numatyti finansiniai ištekliai: „LR Valstybės tarnybos įstatymas" ir „LR Valstybės biudžeto įstatymas" laiduoja, kad valstybės tarnautojų mokymui institucijų išlaidų sąmatose numatomos lėšos valstybės tarnautojų darbo užmokesčio turi sudaryti nuo 1 iki 5 procentų;• veikia valstybės tarnautojų kvalifikacijos kėlimo institucijos: prie daugelio ministerijų yra 3-6 metų darbo patirtį turintys žinybiniai mokymo centrai, kurie organizuoja šakinį valstybės tarnautojų mokymą. Yra ir kitokį statusą turinčių mokymo centrų (pvz., prie aukštųjų mokyklų ir kt.), organizuojančių valstybės ir savivaldybių tarnautojų mokymą, [kurtas Lietuvos viešojo administravimo

335

institutas. Šios valstybės tarnautojų kvalifikacijos kėlimo institucijos yra Viešojo administravimo lavinimo asociacijos (VALA) nariai. Jos sudaro atskirą nuo švietimo ir studijų sistemą, teikiančią valstybės tarnautojų specifiką ir suaugusiųjų mokymo principus atitinkančias mokymo paslaugas.Valstybės tarnautojų mokymo problemos pagal valdymo hierarchijos

lygiusVisas su valstybės tarnautojų mokymo ir kvalifikacijos kėlimo susijusias

problemas galima suskirstyti į valstybines ir institucines. Rengiama valstybės tarnautojų lavinimo strategija numato valstybės problemas spręsti valstybiniu lygmeniu, pasitelkus aukščiausios grandies vadovus. Naudojantis teisiniais svertais, institucijose uždaviniai turėtų būti sprendžiami, atsižvelgiant į kvalifikacijos ugdymo institucijų veiklą, adaptuojant ją pagal strategijos nuostatas ir gaires.

1. Išskiriamos šios valstybinio lygmens problemos:• nėra ilgalaikės valstybės tarnautojų mokymo ir kvalifikacijos ugdymo politikos. Valstybė nėra sukūrusi permanentinio mokymosi sistemos, kuri numatytų metodus ir būdus įgyvendinti valstybės tarnautojų nepertraukiamo kvalifikacijos kėlimo idėją;• neaiškios prioritetinės valstybės tarnautojų grupės, kurias reikėtų mokyti per artimiausius 3 - 5 melus. Nesuformuluoti skirtingas mokymo rūšių valstybės tarnautojų mokymo prioritetai. Neužtikrinama, kad mokymosi galimybė (lėšos) būtų suteikiama prioritetinėms valstybės tarnautojų grupėms;• menkas valstybės tarnautojų prestižas. Nepakankamas valstybės ir daugumos tiesioginių vadovų dėmesys pavaldinių mokymui ir kvalifikacijos kėlimui;• nenustatytas mokymo sistemos dalyvių tarpusavio santykis ir atsakomybė valstybės mastu už visos sistemos funkcionavimo patikimumą;• nenumatyta, kad įvadiniame mokyme vyrautų formalusis mokymasis, tęstiniame mokyme - neformalusis mokymasis. Nepasiekta, kad valdymo decentralizavimas būtų vienas svarbiausiųjų neformaliojo mokymo organizavimo principų. Valstybė, priimdama atitinkamus įstatymus ir poįstatyminius aktus, turėtų sudaryti palankias sąlygas suaugusiųjų mokymui ir jo plėtotei;• nepakankamas personalo tarnybų potencialas mokymo uždaviniams įgyvendinti (mokymo poreikiams nustatyti, mokymui planuoti, mokymui įvertinti ir pan.). • institucijų personalo tarnybos nėra parengusios savo žinybų valstybės tarnautojų profesijos „paveikslų". Profesijų „paveikslų" uždaviniai ir kvalifikacijų aprašymai turėtų tapti orientyru tobulinant atitinkamos srities valstybės tarnautojų kvalifikaciją;• neužtikrinamas mokymo sistemos adekvatumas valstybės tarnautojų veiklai. Neparengti kvalifikaciniai atskirų tarnautojų grupių reikalavimai, kurie taptų mokymo poreikio nustatymo ir mokymo programų naudojimo pagrindu;• nėra tarnautojų žinių atnaujinimo ir vertinimo sistemos ryšio su karjeros planavimu ir darbo apmokėjimu;• valstybės mastu niekas tinkamai nekontroliuoja mokymo (mokymo programų ir dėstytojų) kokybės. Iki šiol nenustatytas kvalifikacijos kėlimo ir aukštojo mokslo bakalauro ir magistrantūros studijų programų santykis.

336

2. Viešojo administravimo lavinimo asociacijos ir jos narių bei kitų neasocijuotų kvalifikacijos kėlimo įstaigų lygmenyje spręstinos problemos:

• nepakankamai aiškūs valstybės tarnautojų skirtingų mokymo rūšių kvalifikacijos kėlimo prioritetai;• nėra vieningos valstybės tarnautojų kvalifikacijos kėlimo informacinės sistemos;• nesukurta lavinimo programų kokybės vertinimo ir kvalifikacijos kėlimo poreikių analizės sistema;• nėra mokymo ir kvalifikacijos kėlimo efektyvumo tyrimų sistemos. Netyrinėjama lavinimo įtaka tarnautojų ir institucijų veiklai.• nepakankamai naudojamos esamų kvalifikacijos kėlimo įstaigų galimybės ir pajėgumai.3. Viešojo administravimo institucijų lygmuo.Didžiausia efektyvaus valstybės tarnautojų lavinimo kliūtis yra nepakankamas

viešojo administravimo institucijų personalo sistemos pajėgumas. Personalo padaliniai paprastai atlieka tik institucijos tarnautojų registravimo, samdymo, atskirais atvejais - (atrinkimo konkursų organizavimo) funkcijas. Tačiau jie nepakankamai vykdo kvalifikacijos ugdymo poreikių analizę, lavinimo proceso bei karjeros planavimo funkcijas. Personalo tarnybų darbuotojų tokioms funkcijoms vykdyti aiškiai nepakanka. Veikiančios viešojo administravimo institucijos negali tinkamai administruoti kvalifikacijos užtikrinimo procesų. Taigi galima teigti, kad dabartinis valstybės tarnautojų lavinimas Lietuvoje yra ekstensyvaus pobūdžio, pagrįstas dažniausiai tik asmenine motyvacija, kuri ne visada sutampa su institucijos interesais. Dauguma lavinimo programų dalyvių yra aukščiausio lygmens administratoriai, todėl jų įgyta kvalifikacija bent iš dalies sąlygoja šiuolaikišką viešojo administravimo klimato formavimąsi institucijose .

Valstybės tarnautojų lavinimo ir kvalifikacijos kėlimo strategijos tikslai ir prioritetai

Valstybės tarnautojų lavinimo tikslų sistemą turėtų sudaryti daugiapakopės tikslų sistemos formulavimas ir jos paskirstymas pagal viešojo administravimo sistemos lygius. Tikslų iškėlimas bei jų įgyvendinimas turėtų prasidėti valstybiniame lygyje.

Strateginis tikslas galėtų turėti keturis svarbiausius bruožus:1. Tikslas turi mokymą ir kvalifikacijos kėlimą susieti su aplinka. Jis turėtų

nurodyti sistemos santykius su išore, apibūdinti sritis, su kuriomis siejamas mokymas. Būtina ne tik prisitaikyti prie esamų aplinkos sąlygų, bet ir numatyti galimus pavojus bei jų sprendimo ar išvengimo būdus;

2. Valstybės tarnautojų lavinimas turi būti nagrinėjamas sisteminiu požiūriu. Jis gali būti aprašytas kaip problemų visuma, išskiriant valstybės, institucijų bei personalo tarnybų lygius;

3. Strateginis tikslas turėtų priklausyti nuo vidinių galimybių, t.y. reikia įvertinti kiekvienos kvalifikacijos kėlimo institucijos potencialą, valstybės bei atskirų institucijų turimus išteklius, šiuo metu organizuojamus mokymus bei patirtį;

4. Tikslai turi būti iškelti visoms valstybės tarnautojų kvalifikacijos ugdymo institucijoms. Patvirtinta strategija turės vadovautis visos valstybės tarnautojų mokymą bei kvalifikacijos kėlimą vykdančios ir jį koordinuojančios institucijos.Valstybės tarnautojų lavinimo strategijos formavimas. Būtina sukurti valstybės tarnautojų kvalifikacijos ugdymo filosofiją, nusakančią vertybes ir principus, kuriais besivadovaujančios institucijos sieks įgyvendinti savo tikslus. Misija traktuojama kaip

337

teiginys, kuris atskleidžia institucijų funkcionavimo paskirtį. Ji gali atspindėti institucijų ir atskirų struktūrinių padalinių tikslus.

Korporacinė misija, išreikšdama strateginius lavinimo proceso dalyvių ketinimus ir jų vaidmenį visuomenėje, apibūdina institucijų egzistavimo prasmę. Lokalinė misija leidžia numatyti tikslų ir strategijų alternatyvas, suderinti atskirų įtakos grupių požiūrius. Tačiau, pasak J. Bryson svarbiausia, kad ji deklaruoja požiūrį į išorinę aplinką, visuomenės interesus, socialinę atsakomybę. Misijos kūrimo procesą galima išskirti į du etapus:misiįos formulavimo ir jos realizavimo.

Formuluojant institucijos tikslus, siūloma sudaryti tikslų medį. Generalinis tikslas šiuo atveju skaidomas į žemesnius tikslus, o šie skaidomi į dar smulkesnius. Visi tikslai pasiskirsto tam tikruose lygiuose. Tikslai turi būti išdėstyti laiko skalėje [2; 54-60]. Taip projektuojama daugiapakopė tikslų sistema, išskiriant pirmojo laipsnio, taip pat žemesnio lygio tikslus ir jų įgyvendinimo terminus.

Vizija - tai bet kurios sąmoningos, nukreiptos į ilgalaikę perspektyvą, veiklos pradžia ir atspirties taškas. Formuojant institucijos ar grupės veiklos viziją, siekiama apibūdinti geriausią ir tobuliausią jos ateities variantą.

Valstybės tarnautojų lavinimo strategija, kaip žmogiškųjų išteklių valdymo koncepcijos sudedamoji dalis, turi būti rengiama, atsižvelgiant į strateginio valdymo teorijos ypatumus ir viešojo administravimo reformos Lietuvoje tikslus. Strategiją bei sudedamąją jos dalį - viziją būtina formuoti, atsižvelgiant į bendruosius reikalavimus. Formuojant lavinimo strategiją, būtina atsižvelgti į bendruosius reikalavimus valstybės tarnybai, valstybės institucijų tikslus bei veiklos pobūdį, personalo politiką ir valdymo principus.

Valstybės tarnautojų lavinimo strategijos diegimas. Strategijos diegimo stadijoje akcentuojamas sistemos vientisumas, nagrinėjami atskiri jos elementai.

Darbo užduotys valstybės institucijoms ir jų personalo tarnybomsKiekviena naujovė reikalauja žmonių, galinčių ją įgyvendinti. Viešojo

administravimo reforma - tai valstybės tarnautojų mentaliteto reforma. Viešojo administravimo reformos tikslai ir uždaviniai yra valstybės institucijų užduočių pagrindas. Vienas sudėtingiausių valstybės reformos aspektų - viešųjų ir privačių interesų derinimas. Todėl pačių valstybės institucijų misija - teisės normų realizavimas valstybėje, administruojant numatytas viešąsias funkcijas.

Darbo užduotys valstybės institucijoms viešojo administravimo reformos požiūriu turi būti suformuluotas, realizavus šias užduotis:

• įvertinti atskirų valstybės institucijų padėtį (vietą) valstybės administracinėje struktūroje kaip valstybės strategijos diegimo erdvėje;• įvertinti valstybės institucijų darbo kryptis, principus bei priemones, siekiant integruoti valstybės institucijų infrastruktūrą į viešojo administravimo sistemą;• padaryti reikiamus organizacinės struktūros pakeitimus, siekiant glaudesnio viešojo administravimo posistemių ryšio;• sutelkti viešojo administravimo institucijų ir specialistų pastangas viešojo administravimo reformos ekspertų centrui sukurti.Darbo užduotys valstybės institucijų personalo tarnyboms turi būti patei-

kiamos, atlikus tokias užduotis:• valstybės institucijos turi reformuoti personalo valdymo sistemą, modernizuoti personalo tarnybų darbą;

338

• siekti, kad personalo tarnybose dirbtų personalo vadybos, administravimo specialistai, turintys vadybinį išsilavinimą bei darbo patirtį arba socialinių mokslų srities specialistai (turintys diplomuoto magistro ar jam prilygstantį kvalifikacinį laipsnį);• valstybės institucijų personalo tarnybos turi tapti valstybės tarnautojų atrankos, mokymo ir įvertinimo kriterijų parinkimo, kriterijų tinkamumo patikrinimo padaliniais;• valstybės institucijų personalo tarnybas pradiniame strategijos įgyvendinimo etape personalo vadybos klausimais turi konsultuoti Viešojo administravimo lavinimo asociacijos ekspertai.Valstybės institucijų personalo tarnybų specialistų rengimas ir įvertinimas

personalo vadybos specialistų profesinės kvalifikacijos ir darbo kokybės požiūriuPersonalo vadyba, kaip praktinė vadybinė veikla, yra susijusi su žmogaus

įvertinimu prieš įteisinant darbo santykius (darbuotojų telkimas ir atranka), jam dirbant institucijoje ir atleidžiant iš darbo. Šią užduotį deramai atlikti gali aukštos kvalifikacijos personalo vadybos specialistai. Nuo jų kvalifikacijos ir pastangų priklauso institucijos personalo kokybė. Žmogus yra vertinimas per visą vadybos procesą, bet personalo vadybos specialisto objektyvumas yra lemiamas, priimant teisingą sprendimą. Personalo vadyba, kaip specifinė vadybinė veikla, reikalauja specialiai šiam darbui parengtų darbuotojų. Personalo vadybos specialistų kvalifikacijos ir jų darbo kokybės problema spręstina rengimo, atrankos, profesinės veiklos ir veiklos įvertinimo kokybės lygiuose.

Įdiegus sisteminių mokslinių tyrimų rezultatais pagristą kompleksinę personalo vadybos sistemą, galima būtų tikėtis sėkmingiau derinti vadybos ir administravimo mokslų pažangą ir praktinės veiklos efektyvumą. Šalies plėtrai ir pažangai būtinas glaudesnis šios srities mokslininkų ir praktikų bendradarbiavimas.

Vidinės vadybinės sąnaudos neturi tiesioginės kiekybinės išraiškos ekonominiais ekvivalentais (pinigais). Tačiau būtent vidinės vadybinės pastangos kokybei gerinti yra prielaida ir sąlyga turėti ekonominį (išorinį) kokybės gerinimo efektą. Vidinės vadybinės sąnaudos kokybei gerinti visų pirma reikalingos personalui. Kadangi kokybinės institucijų transformacijos pasiekiamos žmonių pastangomis, būtina keisti personalo vadybos sistemą, norint ne tik skatinti darbuotojus dalyvauti valdyme, bet realiai įgyvendinti tokį vadybos modelį, kai vadovų ir pavaldinių pastangos vertinamos pagal kokybės kriterijus.

Siekiant užtikrinti lavinimo efektyvumą bei aukštą kokybę, yra svarbūs metinio užsakymo formavimo ir mokymo kokybės kontrolės aspektai. Vieningo lavinimo minimumo užtikrinimas galėtų būti pasiektas konkrečiam laikotarpiui, sertifikuojant lavinimo programas. Šiuo atveju svarbu įvertinti programos metodinę esmę, lavinimo kvalifikaciją ir reikalingą logistinį aprūpinimą. Tai leistų efektyviau panaudoti turimus ir žmogiškuosius, ir materialius, ir technologinius, ir informacinius lavinimo institucijų išteklius.

Organizacinių formų ir struktūrų sukūrimas bei taikymasDiegiant valstybės tarnautojų mokymo strategiją, neįmanoma išvengti

organizacinių reformų ir naujų struktūrų sukūrimo. Įgyvendinant viešojo administravimo reformą, reikia modernizuoti valstybės institucijų valdymo struktūras ir sukurti naujas efektyvias organizacines formas, pajėgias spręsti viešojo administravimo reformos uždavinius. Svarbiausi viešųjų institucijų organizacinių formų modernizavimo ir integracijos į Europos struktūras principai turėtų būti tokie:

339

• visos institucijos, sukurtos viešojo administravimo reformos metu, turi vadovautis valstybės tarnybos įstatymo reikalavimais;• valstybės tarnautojų lavinimas turi vykti, remiantis įstatymuose numatytomis valstybės tarnautojų teisėmis, t. y. ne tik informuojant valstybės tarnautojus apie jų pareigas, bet ir apie realias jų teises;• lygiateisiškumo bei politinio neutralumo principai turi būti realizuojami, reikalaujant iš valstybės tarnautojų tarnybos metu nedalyvauti politinėje veikloje;• pagrindinis valstybės institucijų darbo principas turi būti skaidrumo principas, kuris grindžiamas nuostata, kad valstybės tarnautojo tarnybinė veikla (o kartu valstybės institucijų veikla) yra vieša, suprantama bei atvira.Siekiant įgyvendinti Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos politikos nuostatas ir užtikrinti tinkamą visų valstybės įstaigų ir organizacijų specialistų darbą, rengiantis integracijos procesams, strategijos diegimo stadijoje numatoma suformuoti valstybės tarnautojų nepertraukiamo kvalifikacijos ugdymo sistemą. Tokią sistemą sudarytų šie nuosekliai įgyvendinami ir tarpusavyje susiję elementai:• specialistų, reikalingų ir tinkančių dirbti valstybinėse įstaigose ir organizacijose, paieškos sistema;• konkrečioms pareigoms bei funkcijoms valstybės tarnyboje atlikti tinkamiausius bei kryptingai rengtinų specialistų atrankos sistema;• specialistų, pradėjusių ar pradedančių dirbti valstybės tarnyboje, įvadinio mokymo sistema;• visų lygių bei grandžių valstybės tarnautojų tęstinio kvalifikacijos tobulinimo sistema, apimanti ir pareiginį kompleksinį kvalifikacijos tobulinimą (kvalifikacijos tobulinimo turinys yra adekvatus specialisto pareigoms), liek ir tikslinį kvalifikacijos tobulinimą (kvalifikacijos tobulinimo turinys yra orientuotas į naujų žinių bei naujų įgūdžių suformavimą);• visų lygių bei grandžių valstybės tarnautojų kvalifikacijos atestavimo (įvertinimo) sistema;• valstybės tarnyboje dirbančių specialistų perkvalifikavimo sistema.Rengiant valstybės tarnybos įstatymą įgyvendinančius teisės aktų projektus bei

kuriant valstybės tarnautojų kvalifikacijos ugdymo valstybės strategiją, būtina tinkamai panaudoti visų proceso dalyvių patirtį ir koordinuoti jų veiklą. Specialistų nepertraukiamo kvalifikacijos ugdymo sistemos suformavimo ir tolesnės raidos pagrindu turi būti sukurtos prielaidos valstybės tarnautojų nepriekaištingai darbo kokybei, rengiant ir įgyvendinant žmogiškųjų išteklių valdymo valstybės politiką. Siekiant sėkmingai vykdyti viešojo admi-nistravimo reformą bei didinti valstybės tarnybos efektyvumą, būtina sukurti efektyvią valstybės tarnautojų lavinimo sistemą, o tam būtina parengti ir įgyvendinti valstybės tarnautojų mokymo ir kvalifikacijos ugdymo strategiją.

Šiuo metu atlikta apibendrinamoji mokslinės ir metodinės literatūros strategijų formavimo bei realizavimo tematikos analizė parodė, kad vieningos nuomonės apie strategijos formavimo ir diegimo proceso struktūrą bei jo vykdymo nuoseklumą nėra. Todėl, siekiant parengti valstybės tarnautojų mokymo ir kvalifikacijos ugdymo strategiją bei pasiūlyti jos įgyvendinimo būdą, siūloma kūrybiškai pritaikyti praktikoje patikrintas metodikas ir panaudoti jų privalumus.

340

Valstybės tarnautojų kvalifikacijos ugdymo strategijos kūrimą suprantant kaip nuoseklų permanentinį procesą, privalu toliau tęsti esamos valstybės tarnautojų mokymo ir kvalifikacijos būklės monitoringą, formuoti valstybės tarnautojų mokymo strategiją, sistemingai ją tobulinti - eliminuoti ją diegiant išryškėjusius netinkamus elementus.Esamoje valstybės tarnautojų mokymo ir kvalifikacijos ugdymo būklės analizės stadijoje apibūdinta valstybės tarnautojų mokymo viela bei svarba viešojo administravimo reformos kontekste, išskirtos valstybės tarnautojų mokymo problemos pagal valdymo hierarchijos lygius, suformuluoti mokymo strategijos tikslai ir prioritetai, pateiktos valstybės tarnautojų nepertraukiamo kvalifikacijos ugdymo sistemos sukūrimo pagrindinės nuostatos.

Valstybės tarnautojų mokymo strategija buvo formuojama atsižvelgiant į viešojo administravimo reformos bendruosius tikslus, valstybės institucijų veiklos įvaizdžio bei personalo valdymo koncepciją. Parengtas ir pasiūlytas valstybės tarnautojų kvalifikacijos ugdymo valstybės strategijos diegimo modelis. Šį procesą siūloma vykdyti nustatant konkrečias darbo užduotis institucijoms ir jų personalo tarnyboms, tobulinant egzistuojančias bei kuriant naujas institucijų organizacines formas. Pateikti svarbiausi organizacinių formų modernizavimo ir integracijos principai. Svarbiausia strategijos diegimo sąlyga turėtų būti valstybės tarnautojų nepertraukiamo kvalifikacijos ugdymo sistema, kurią sudaro specialistų paieškos, atrankos, įvadinio mokymo ir tęstinio kvali-fikacijos tobulinimo, valstybės tarnautojų kvalifikacinio įvertinimo ir specialistų perkvalifikavimo posistemės. Tokia nepertraukiamo kvalifikacijos ugdymo sistema sudaro sąlygas įgyvendinti žmogiškųjų išteklių valdymo valstybės politiką, o valstybės tarnautojų lavinimas tampa viešojo administravimo reformos sėkmės veiksniu.

12. NEVYRIAUSYBINIŲ ORGANIZACIJŲ IR VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO INSTITUCIJŲ SĄVEIKA[2 – 334---350; 8 – 238,240---242]

Nevyriausybinių organizacijų samprata. Nevyriausybinė organizacija (toliau ir NVO) yra laisva žmonių valia įkurta pilietinė organizacija, kuri tarnauja visuomenės ar jos grupių interesams tenkinti, nesiekia pelno ar tiesioginio dalyvavimo, kaip partijos, valstybės valdyme.Pavadinimas „nevyriausybinė organizacija" išverstas iš anglų kalbos ,non governmental organization".

Nors terminas turi politologinį požiūrio aspektą, jo vartojimo sritis yra labai plati ir jis tampa populiarus kasdieninėje kalboje. Deja, kokias konkrečiai organizacijas apima terminas „nevyriausybinė organizacija", neaišku. Būtent dėl savo neapibrėžtumo jis yra labai kritikuojamas, ypač teisininkų bendruomenėje. Norint suvokti, ką reiškia nevyriausybinė organizacija, pirmiausia tenka išsiaiškinti, kas yra vyriausybinė. Tačiau išsiaiškinus pasirodys, kad terminą vartojantys asmenys nekalba apie visas organizacijas, kurios nėra sukurtos viešosios valdžios institucijų, o tik apie jų dalį. Nevyriausybinėmis organizacijomis nevadinami privataus verslo subjektai -įmonės, nors gramatiškai nagrinėjant sąvoka jos turėtų būti apimtos. Todėl vartojamas kitas - privačių organizacijų terminas. Nepaisant savo neapibrėžtumo, nevyriausybinės organizacijos terminas yra paplitęs tiek Lietuvoje, tiek kitose Vakarų šalyse.

Termino „nevyriausybinė organizacija" prasmė yra nuoroda į pagrindinį atsiribojimą ne tik nuo valstybinių institucijų, bet ir nuo įmonių, politinių partijų,

341

profesinių sąjungų ir religinių bendrovių. Taigi, nors sakoma „nevyriausybinė", omenyje turima „nepolitinė", „nereliginė", „ne pelno" vienu metu. Beje, tokia termino interpretacija yra tik viena iš galimų. Pagal kitas interpretacijas profesinės sąjungos, religinės organizacijos laikomos nevyriausybinėmis organizacijomis.

Gana plačiai pastaruoju metu pradėtas vartoti trečiojo sektoriaus terminas, pagrįstas organizacijų suskirstymo į tris sektorius koncepcija: pirmasis - valdžia, savivalda bei jų institucijos, antrasis - privataus verslo subjektai, trečiasis - nevyriausybinės organizacijos. Taigi NVO yra trečiojo sektoriaus organizacijos.

Termino „ne pelno organizacija", kuris labiausiai mėgstamas teisininkų, vartojimas taip pat susijęs su tam tikromis problemomis. Teigiamas šio termino bruožas yra tas, kad jis visiškai neapibūdina organizacijos veiklos kryptingumo. Bet tokia organizacija gali būti priskiria vienai iš dviejų grupių ir pavadinta arba pelno, arba ne pelno organizacija.

Teorijoje painiojamasi, ką laikyti ne pelno organizacijos pagrindiniu bruožu: pelno neskirstymo principą ar pelno nesiekime- principą. Anglų kalboje, atsižvelgiant į ši principą, skiriami du terminai - „non-profit organization" ir „non-for-profit oiganization". Lietuvių kalboje terminai „ne pelno organizacija" ir „pelno nesiekianti organizacija" taip pat turi panašumų. Tačiau tiek lietuvių, tiek anglų kalbose šios dvi sąvokos dažniausiai suprantamos kaip sinonimai.

Painiava dėl ne pelno organizacijos termino atsiranda dėl teisinio reglamentavimo. Lietuvoje sukurta daugybė organizacijų rūšių, kurios pagal savo esmę ir tikslus yra ne pelno organizacijos, tačiau nėra taip vadinamos teisėje. Teisinėje kalboje termino prasmė paprastai suvokiama kaip organizacija, kuri kaip ne pelno įvardyta teisėje ir kuri negali duoti jokios kapitalo grąžos, o susidaręs teigiamas veiklos rezultatas (pelnas) jokiais atvejais negali būti paskirstytas. Pelno siekiančios organizacijos tikslas, atvirkščiai, yra pelno siekimas, o teigiamas veiklos rezultatas yra teisėta įdėto į organizaciją kapitalo grąža. Tačiau yra organizacijų, kurios įstatymu neįvardytos kaip pelno siekiančios, o savo įstatuose įsivardijusios kaip ne pelno arba pelno nesiekiančios ir neskirsto jo be jokio rašytinio įsipareigojimo. Plačiąja prasme tai yra ne pelno organizacijos, tačiau formaliai teisiškai - ne.

Du šiuo metu Lietuvoje plačiausiai vartojami terminai aptariamų organizacijų grupei apibūdinti yra „nevyriausybinės organizacijos" ir ,nepelno organizacijos". Jie iš dalies apima vienas kitą: visos ne pelno organizacijos, išskyrus valstybines, gali būti vadinamos nevyriausybinėmis, o visos nevyriausybinės organizacijos, išskyrus tas, kurios gali skirstyti pelną - ne pelno.

Žmonės, kurdami ne pelno organizacijas, siekia patenkinti kultūrinius, dvasinius, sportinius, religinius bei kitus tikslus, kurie visuomenės ir valstybės pripažįstami kaip „nematerialiniai". Kaip privataus verslo organizacijos padeda siekti pelno, taip nevyriausybinės organizacijos - efektyviau siekti keliamų tikslų.

Šiuo metu Lietuvoje turime apie 6OOO nevyriausybinių ne pelno organizacijų. Jų kasmet daugėja. Kita vertus, nemažai organizacijų nustoja veikusios, tampa neveiksmingos, kartais tarnauja pavienių žmonių ar grupių savanaudiškiems tikslams įgyvendinti ir pan.

Vienas svarbiausių efektyvios viešųjų institucijų veiklos kriterijų yra jų santykis su demokratinėmis vertybėmis ir tradicijomis, visų pirma su demokratinio valdymo dimensijomis. Viešojo administravimo teoretikai, politologai ir vadybos specialistai dažnai išskiria nemaža kategorijų, leidžiančių nuodugniau suprasti

342

administracinės valdžios, jos sistemų vietą ir vaidmenį demokratinėje valstybėje. Dažniausiai minėtos kategorijos yra atskaitomybė, efektyvumas, atvirumas, atsakingumas, atitikimas procesualinėms normoms ir valdžios padalijimas. Šios principinės viešojo administravimo kategorijos leidžia aptarti įvairius teorinius ir praktinius sprendimų rengimo, priėmimo bei įgyvendinimo principus ir metodus, viešųjų institucijų veiklos reguliavimo demokratinėje visuomenėje aspektus, įvertinti kurios nors šalies demokratijos lygmenį. Nepretenduojant į išsamią anksčiau minėtų kategorijų analizę (kiekviena kategorija reikalauja atskirų tyrimų), pabandysime aptarti jų vaidmenį viešojo administravimo teorijoje bei praktikoje. Visų pirma pažymėtina, kad minėtų kategorijų klasifikavimą galima susieti su trimis pagrindiniais demokratinės valstybės kriterijais. Demokratinėje valstybėje valdžia turi būti konstitucinė, efektyvi ir siekti reikšti visos visuomenės interesus. Valdžios konstitucionalizmas suprantamas kaip konstitucinių nuostatų įgyvendinimas, formuojant valdžios struktūras ir reglamentuojant jų veiklą, suprantant valdžią kaip reguliavimo objektą ir išskiriant funkcinę paskirtį.Valdžios efektyvumas - tai konstitucinės piliečių valdžios veiklos matas. Efektyviai valdžia gali veikti, jeigu iškelti uždaviniai atitinka valdžios galimybes disponuoti ištekliais ir galiomis. Visuomenės daugumos interesus išreiškianti valdžia sudaro galimybes piliečiams dalyvauti politikos ir valdymo procesuose. Daugelio šalių konstitucijose tai garantuojama kaip pagrindinė piliečių teisė. Piliečiams teisė dalyvauti suteikiama įvairiais būdais ir priemonėmis, visų pirma dalyvaujant politinių partijų veikloje, įstatymų leidimo ir vykdomosios valdžios struktūrose, palaikant tiesioginius kontaktus su administravimo institucijomis, piliečių nusiskundimų analizės mechanizmu ir kt.

Viešojo administravimo struktūroms, administracinei valdžiai demokratinėje visuomenėje keliami ypatingi reikalavimai. Atsakingumo sąvoką šiuo atveju galima suprasti dvejopai. Pirmiausia piliečių dalyvavimas valdyme reiškia, kad administracinė valdžia turi politinį mandatą, o piliečiai - galimybę dalyvauti priimant ir įgyvendinant sprendimus. Politinio mandato esmė ta, kad įstatymų leidimo struktūros įstatymiškai privalo reguliuoti į administracinių struktūrų kompetenciją įeinančius klausimus. Kitaip tariant, administracinė valdžia turi įgyvendinti bendrą „gerai organizuotos" visuomenės koncepciją, kuri parengiama politinių debatų, visuomenėje vykstančių diskusijų, rinkimų kampanijų metu. Piliečių dalyvavimas administraciniame procese reiškia, kad į struktūras, organizuojančias visuomenei reikalingų prekių ir paslaugų gamybą bei pateikimą, turi būti įtraukti ir tų prekių bei paslaugų vartotojų atstovai. Tokiame demokratiniame kontekste atsakingumo terminas reiškia piliečių galimybę dalyvauti sprendžiant valdžios institucijų funkcionavimo ir biudžeto naudojimo klausimus. Jeigu šį terminą susietume su pilietinės visuomenės kategorija, tai reikštų, kad administracinės struktūros turi formuotis kaip atstovaujamoji biurokratija .

Viešojo administravimo struktūrų atvirumas visų pirma reiškia, galimybę vertinti šių struktūrų veiklą. Būtinumą vertinti šių struktūrų veiklą sąlygoja piliečių noras įsitikinti, ar valdžios veiksmai jų atžvilgiu teisėti, įstatymiški. Atvirumas reikalingas ir įstatymų leidimo bei teisinei valdžiai, o programos vertinamos ne tik specialistų, bet ir suinteresuotųjų piliečių bei masinės informacijos priemonių atstovų.

Procesualinių normų atitikimą sąlygoja piliečių teisė naudotis lygiomis galimybėmis santykiuose su administracinės valdžios struktūromis, galimybė užtikrinti mažumos interesų gynimą nuo pasitaikančių administracinių struktūrų persekiojimo, neadekvataus reagavimo į piliečių poreikius, lūkesčius bei reikalavimus. Administracinių struktūrų pareiga - traktuoti visų piliečių interesus ne savavališkai, laisvai interpretuojant,

343

o pagal numatytas procedūras, nusakančias ne tik valdžios struktūrų neteisėtus sprendimus ar reikalavimus, pažeidžiančius etines, pilietines, lyčių, nacionalinių mažumų ar kitokias teises, bet ir atsakomybę, galimybę kontroliuoti valdžios struktūras.

Valdžių padalijimas taip pat gali būti konstitucinio valdymo indikatorius. Horizontalus valdžios padalijimas yra susijęs su valdžios padalijimu trims valdžios šakoms. Vertikalus valdžios padalijimas - tai valdžios įgaliojimų padalijimas teritoriniams vienetams. Abi šio padalijimo galimybės suteikia valdžios kontrolės ir savikontrolės galimybę, siekia užkirsti kelią piktnaudžiavimui valdžia, sustiprina galimybes realiai piliečiams dalyvauti priimant ir realizuojant sprendimus, projektus ir programas. Vietinių valdžios organų funkcijų plėtimas šiandien suprantamas kaip lemiamas demokratijos stiprinimo, pertvarkymų sėkmės veiksnys.Viešojo administravimo struktūrų veiklos efektyvumas - tai esminis vykdomosios valdžios tikslas. Efektyvi vykdomoji valdžia turi sugebėti atlikti savo pagrindines funkcijas ir realizuoti iškeltas užduotis, įgyvendinant visuomeninius tikslus. Todėl viešieji projektai, valdžios institucijų programiniai uždaviniai turi būti nepriekaištingai suformuluoti. Įgyvendinančios struktūros -viešosios institucijos - turi sugebėti sutelkti organizacines pajėgas, valdyti ir planuoti procesus, nebijoti drąsių sprendimų, nuolatos mokyti personalą dirbti kolektyviai, strategiškai mąstyti ir veikti. Daugelio šalių patirtis leidžia teigti, kad pagrindiniai viešųjų institucijų efektyvios veiklos garantai yra pakankamas finansavimas ir reikiamas valstybės tarnautojų bendrasis ir specialusis pasirengimas.

Atskaitomybės supratimas siejamas su pagrindinėmis demokratinio valdymo vertybėmis ir gali būti suprantamas kaip politinė atsakomybė, kuri reiškia vykdomosios valdžios atskaitomybę parlamentui. Konstitucinė atskaitomybė dažniausiai suprantama kaip administracinės valdžios atskaitomybė konstitucinėms nuostatoms, principams ir normoms. Atskaitomybę galima traktuoti ir kaip efektyvumą, naudojant išteklius, teikiant viešąsias paslaugas.

Minėtos esminės kategorijos gali būti suprantamos kaip svarbiausi admi-nistracinių struktūrų funkcionavimo demokratinėje visuomenėje principai. Jų realizavimo lygis gali gana ryškiai indikuoti administracinės valdžios vietą ir vaidmenį, laimėjimus ir trūkumus, administracinių reformų tikslus ir pasekmes bei demokratinių nuostatų įsigalėjimą vienoje ar kitoje visuomenėje.

Viešosios organizacijos tiesiogiai siejamos su pliuralistiniu sprendimų priėmimo procesu, t.y. kai skirtingos piliečių grupės, jų atstovai yra tiesioginiai sprendimų rengimo proceso dalyviai. Tai taip pat reiškia, kad viešosios institucijos siekia veikti ir vadovautis vien visuomenės interesais, veikti atvirai ir neatskiriamai nuo demokratinio politinio konteksto .

Tai, kad šiandieninė Vakarų šalių demokratija veiksmingai funkcionuoja jau kelis šimtmečius, nereiškia, kad tai užtikrinama institucionalizuotų procedūrų dėka - kur kas sudėtingiau šias procedūras suderinti su demokratijos principais, demokratinių vertybių kaita. Viešasis administravimas kaip profesija ir studijų sritis vystėsi ir kūrėsi kartu su demokratijos principų įsigalėjimu ir tvirtėjimu. Kai kuriais istorijos laikotarpiais viešųjų institucijų veikla ne visai sutapdavo su esminiais demokratinio valdymo principais ir kriterijais.

Todėl viena iš esminių ir sudėtingiausių problemų viešųjų institucijų vadovams, vadybininkams yra demokratijos principų ir vertybių įprasminimas organizacijų vidinėje aplinkoje, visuomenės narių, interesų grupių santykiuose su valdžios institucijomis. Neretai demokratinės vertybės yra rutinizuotos veiklos procedūrų forma,

344

todėl paplitusi tendencija manyti, kad minėtos procedūros ir įkūnija demokratines vertybes, o ne tarnauja demokratijos įtvirtinimui ir sklaidai.

Dažniausiai demokratijos įtaka administravimui suprantama kaip tam tikrų kontrolės formų galimybės, siekiant demokratijos ir efektyvaus administravimo suderinamumo. Labiau detalizuojant, tokį požiūrį reikia suprasti kaip įvairias įstatymines kontrolės formas, finansavimo galimybes, juridinę administravimo procedūrų kontrolę, biudžeto procesų administravimą, pokyčių organizacijų struktūroje, administracinių taisyklių ir elgsenos nustatymą, demokratinių nuostatų atsakomybės procesuose stiprinimą, etinių vertybių, profesionalizmo įtvirtinimą.

Minėtų galimybių visuma sudaro prielaidas stiprinti demokratijos normų įtvirtinimą viešųjų institucijų veikloje. Vadybininkų, administratorių uždavinys -užtikrinti demokratinių galimybių transformaciją iš administravimo procesų tiesiogiai dirbantiems, piliečiams, interesų grupėms, bendruomenei.

Taigi demokratija administravimo dėka tarsi užtikrina biurokratijos viziją - siekti efektyvumo, pripažįstant prioritetines darbuotojų teises įgyvendinant organizacijos tikslus.

12.1 PILIEČIŲ DALYVAVIMO VALSTYBĖS VALDYME PRIELAIDOS

Tokios institucinės struktūros, kaip politinės partijos, interesų grupės, įstatymų leidėjai ir vykdomosios valdžios struktūros, yra glaudžiai susietos organizuotu atstovavimu politikos formulavimo institucijose. Kiekviena struktūra reprezentuoja viešuosius interesus skirtingais keliais, dažnai atlik-damos tarpininko vaidmenį tarp piliečių ir politikos, tapdamos netiesioginės demokratijos instrumentu. Tokia tendencija - instituciškai atstovauti organizuotus grupių interesams - dažnai nesutampa su šiandieniniu politikos vystimosi stiliumi, kada visuomenė ieško daugiau tiesioginio atstovavimo formų, išreiškiamų piliečių tiesioginiu dalyvavimu, rengiant viešosios politikos programas, jų įtraukimu į politikos sprendimų rengimą ir vertinimą, politikos uždavinių ir tikslų strategavimą.

Nūdienos atstovaujamoje demokratijoje toks atnaujintas požiūris yra po-puliariai įvardijamas kaip piliečių dalyvavimas. Šis terminas aiškiai suprantamas, bet populiariausias jo vartojimo prasmės interpretavimas siekia pabrėžti tiesioginį paprasto žmogaus, eilinio piliečio dalyvavimą (skirtingai nuo elito teorijų vertinimų) politikos rengime ir įgyvendinime. Tiesioginis piliečių dalyvavimas, viešojoje politikoje dažnai suprantamas kaip neprivilegijuotų piliečių dalyvavimas, rengiant ir įgyvendinant sprendimus, darančius įtaką jų gyvenimo lygmeniui, jų veiklos turiniui ir kt. Toks dalyvavimas skiriasi nuo netiesioginio dalyvavimo formų, tokių kaip narystė interesų grupėje ar balsavimas, dalyvavimas nevyriausybinėse organizacijoje, kurios egzistuoja šalia formalių politikos rengimo institucijų.

Kai kurie teoretikai vertina piliečių dalyvavimą kaip priemonę koreguoti valdančiųjų sluoksnių politikos klaidas, įgyvendinant politikos uždavinius . Kiti politikos analitikai pažymi, kad piliečių dalyvavimas kaip forma grindžiama pripažinimu, kad piliečiai gali ryškiai veikti sprendimų kokybę bei pagerinti viešosios politikos turinį. Piliečiai, kaip valdžios institucijų teikiamų paslaugų vartotojai, yra žymiai jautresni visuomenės poreikiams, mato ir išskiria juos kur kas geriau nei valdžios atstovai. Interpretuojant piliečių dalyvavimą, galima teigti, kad dažnai piliečiai, nebūdami

345

profesionalai, yra geresni ekspertai nei profesionalai politikai, valstybės institucijų atstovai. Todėl šiandien piliečių dalyvavimas galimas ir reikalingas tiek lokaliniu, tiek centrinės valdžios lygmeniu, kur dažnai valdžios veikla ir požiūris yra perdėm biurokratizuotas, neretai pernelyg vertinantis elito teorijų rekomendacijas, kur dominuojantį vaidmenį rengiant sprendimus vaidina ekspertai. Tačiau neretai per ryškiai išreikštas mokslinis-ekspertinis-profesionalus požiūris, ignoruojantis piliečių dalyvavimą ir rekomendacijas, suponuoja nerealius sprendimus, neteisingas strategines orientacijas ir pan.

Itin svarbus požiūris į piliečių dalyvavimą kaip į atstovaujamos demokratijos galimybę vykdyti sėkmingą, rinitą piliečių, dalyvaujančių politikos sprendimų rengime ir įgyvendinime, mokymą. Piliečiai, visuomenės nariai, įgiję dalyvavimo patirties, tampa tolerantiškesni, labiau išsilavinę, kilnesni. Jiems dalyvavimo prasmė tampa svarbi ne tik kaip asmeninių poreikių tenkinimas, bet ir kaip kolektyvinių bendruomenės, piliečių grupės ar visos visuomenės interesų išraiška. Dalyvavimas skatina visos visuomenės brandą, padeda tobulinti politikos proceso kokybę, išlaikyti visuomenės narių humanistines nuostatas šiandienos technologiniame - informaciniame pasaulyje.

Kartu pažymėtina, kad nors minėti pokyčiai ir tendencijos įtraukti piliečius į aktyvesnę veiklą plėtojant demokratiją, taisant politikos klaidas, eliminuojant neteisingus sprendimus ir nuostatas visuomeninėje politikoje, yra ženklūs, praktiškai labai dažnai ryškus atotrūkis tarp demokratinio piliečių dalyvavimo teorinių postulatų ir jų įgyvendinimo bei pritaikymo. Egzistuoja gausybė teorinių ir praktinių skirtumų tokiose srityse kaip piliečių komitetų ir komisijų panaudojimas, konstitucinės fragmentacijos dalyvių vaidmuo ir kompetencija, viešųjų institucijų ir piliečių santykių standartai, politinių partijų, interesų grupių vaidmuo viešajame administravime ir kt. Dažnai viešosioms institucijoms, normoms bei standartams nedaro įtakos faktai ir įvykiai, aptarti teoriniuose postulatuose. Tokiu atveju atsiranda galimybė praplėsti esamą, kartais gana scholastinį piliečių dalyvavimo ir valdžios institucijų veiklos sąveikos supratimą, įdiegti naujas piliečių aktyvumo, rengiant viešąsias programas ir projektus, standartus, kriterijus, formas, atlikti naujus teorinius apibendrinimus.

Bet koks ryškesnis piliečių įtraukimas į administracinių sprendimų rengimą yra lokalus arba regioninis, ir piliečių siūlymai, išvados pasiekia valstybines superstruktūras dažniausiai tik netiesiogiai, todėl piliečių dalyvavimo galimybės dalyvauti bendruomenių sprendimų rengime tiesiogiai siejamos su sprendimų priėmimo decentralizavimu, apskritai su politinės sistemos sąrangos decentralizavimo lygmeniu.

Modernioje visuomenėje piliečių dalyvavimas administravime išreiškiamas keliomis formomis:

piliečių komitetais kaip patarėjų grupėmis; piliečių komitetais kaip valdymo grupėmis specialiose viešosios politikos

sferose; geros kaimynystės bendruomenės idėja, kur piliečiai būna tiesiogiai atsakingi

įvairiose (ekologinės, nusikalstamumo prevencijos politikos) srityse ir kt. Dažniausiai patariamieji piliečių komitetai veikia įvairių vykdomosios valdžios

struktūrų viduje, ypač miestų merijose, savivaldos struktūrose. Patariamieji komitetai atlieka dalį centrinės valdžios organų funkcijų, siekia mažinti centrinių kontrolės organų funkcijas, vystyti lokalinių (savivaldos) organų veiklą savivaldos plėtros, aplinkos taršos mažinimo, regionų infrastruktūros vystymo ir kitose srityse.

346

Piliečių komitetai gali turėti nemažą politinį poveikį ten ir tokiose situacijose, kai jie pajėgūs tiesiogiai atlikti arba papildyti tam tikras valdžios funkcijas. Antai daugelyje Vakarų šalių piliečių komitetai yra nepakeičiama mokyklų valdymo institucija, kai sprendžiami mokytojų kvalifikacijos, mokyklų administravimo decentralizacijos, mokyklų ir bendruomenės santykių bei kitos problemos. Vakarų Europos ir JAV piliečių komitetai yra sukaupę didelę veiklos patirtį, realizuojant įvairias socialines, kovos prieš skurdą ir nusikalstamumą, geros kaimynystės ir kt. programas .

Esama nemaža priežasčių teigti, kad politika kartais ne itin skiriasi, kai piliečiai įtraukiami į sprendimų priėmimo procesą tiesiogiai ar netiesiogiai. Mat įsitvirtinęs elitas ir jo grupės neretai randa būdų iš dalies arba visiškai išvengti faktiško piliečių dalyvavimo. Ir jeigu tai kartojasi dažnai, galima matyti, kad piliečiams galimybės subręsti ir brandinti pilietinę visuomenę yra nedidelės, o racionalumo, realizmo ar humanizmo akcentai piliečių dalyvavime gali likti tik dėl pačių piliečių ar jų grupių patyrimo. Dalyvavimas kaip veikla iš priemonės, kurios padedami piliečiai veikia politiką, tampa priemone, kurią pasitelkus, politika veikia piliečius.

Politikos, kaip atstovaujamos demokratijos, tikslų plėtotė glaudžiai siejama su piliečių dalyvavimo viešajame administravime efektyvumu. Administracinės elgsenos pokyčius paprastai lemia pastangų, siekiant veikti politikos tikslus, rezultatas. Viešosios institucijos privalo keisti savo struktūrą, personalo politiką, sprendimų priėmimą derinti su piliečių komitetų rekomendacijomis. Ypatingas vaidmuo čia tenka personalo politikai, profesionaliam diskretiškumui, personalo politikos strategijos išvystymui ir priemonių, stiprinančių personalo atsakomybę, plėtotei. Personalo administravimas gali būti vertinamas, skatinant modifikuoti veiklos vertinimo sistemas, ieškoti naujų darbuotojų teisių realizavimo būdų bei organizacijos narių veiklos didesnio profesionalizavimo.

Teigiami pokyčiai, vystant piliečių dalyvavimą, skatina administracinių struk-tūrų darbuotojus nemažinti dėmesio jų profesiniam korporatyvizmui, analizuojant korporatyvinius interesus ir piliečių dalyvavimo galimybes. Žinoma, piliečių dalyvavimo pripažinimas didina viešųjų institucijų administratorių atsakomybę. Tiesiogiai proporcinga piliečių dalyvavimo stiprėjimui valdžios ir sprendimų decentralizacija neišvengiamai susijusi su institucinės ir individualios atsakomybės išaugimu, organizaciniais struktūriniais ir veiklos pokyčiais. Kalbant apie struktūrinę organizacijų atsakomybę plečiant piliečių dalyvavimą, galimi keli variantai. Pirmuoju atveju administracinių institucijų vadovai, administratoriai gali sulaukti aktyvios piliečių komitetų ar kitų struktūrų organizacinės veiklos, jei šių institucijų vadovybė nesugeba realiai suformuluoti organizacijos politikos tikslų ir uždavinių. Antruoju atveju galimas administracinių struktūrų veiklos ir piliečių organizacijų asimiliavimo variantas, suprantant, kad administracinės institucijos išlieka visiškai atsakingos už priimtus sprendimus.

Minėtas potencialus piliečių dalyvavimo efektas viešajam administravimui remiasi prielaida, kad dalyvavimo filosofija ir politika turi galimybių plisti ir tapti reikšmingu veiksniu tobulinant viešųjų institucijų veiklą.

Piliečių dalyvavimą demokratiniame valdyme, priimant ir įgyvendinant sprendimus, lemia politinės, socialinės, ekonominės priežastys. Nors ir turėdamos legitimumo teisę priimti sprendimus, valdžios struktūros demokratinėje visuomenėje privalo itin dėmesingai reaguoti į sparčius pokyčius visuomenės gyvenime, vienos ar kitos bendruomenės vidinėje ir išorinėje aplinkoje bei į bendruomenės narių lūkesčius. Šiuolaikinio demokratinio valdymo organizavimo principai reikalauja, kad piliečiai tiesiogiai dalyvautų sprendžiant prieštaravimus tarp piliečių grupių, moderuojant kartais

347

labai priešingas valdžios institucijų ir asocijuotų piliečių bei atskirų individų pozicijas, jų teises ir galimybes, reguliuojant konfliktus tarp įvairių interesų grupių. Piliečių dalyvavimas, planuojant valdžios institucijų veiklą, valdant finansinius, žmogiškuosius, technologinius ir informacinius visuomenės organizacijų išteklius labai padeda tobulinti valdžios institucijų kaip viešųjų paslaugų tiekėjų ir piliečių kaip jų vartotojų santykius. Piliečių, jų organizacijų įtraukimas į kasdieninį naujų projektų ir programų kūrimą yra viena svarbiausių centrinės valdžios ir savivaldos institucijų efektyvios veiklos sąlygų, užtikrinančių racionalesnį sprendimų priėmimą.

Piliečių įtraukimo į dalyvavimą valdyme priežastys labai įvairios. Jas lemia valdžios institucijų darbuotojų, savivaldos institucijų požiūris į visuomenės interesus, jų aktyvumo lygmenį, valdininkų ir tarnautojų noras ir sugebėjimas komunikuoti su piliečiais, skleisti informaciją apie valdžios institucijų veiklą ir spręstinas problemas, kviečiant piliečius diskutuoti. Vietinio valdymo institucijos privalo sistemingai monitoringuoti visuomenės interesus ir požiūrius. Čia tinka įvairios viešosios nuomonės tyrimo formos, piliečių skundų, prašymų, apsilankymų valdžios institucijose analizė, susitikimai su piliečiais, jų komitetais; tuo skatinamas abipusis piliečių ir savivaldos institucijų komunikavimas, aktyvus piliečių dalyvavimas, pateikiant savo idėjas bei siūlymus susitikimuose, susirinkimuose, diskusijose, konferencijose, inicijuojant naujas piliečių dalyvavimo formas ir struktūras. Vakarų demokratinėje visuomenėje šiandien esama daug piliečių dalyvavimo formų . Tai miestų, rajonų, apylinkių komandos, įvairūs vietinės ekonomikos valdymo patariamieji komitetai, miestų ir rajonų plėtros komisijos, istorinių objektų ir architektūrinės priežiūros tarybos, teisėsaugos struktūrų veiklos priežiūros komitetai, įvairių verslo sričių asociacijos, socialinių paslaugų, religinių grupių, tėvų ir mokytojų bendrijos, padedančios aptarti ir spręsti visuomenėje iškilusius klausimus ir problemas, skatinančias bendruomeninės sąmonės ugdymą, kaip svarbiausią šiuolaikinės moderniosios bendruomenės kūrimo sąvoka, kurią apibūdina socialinių ryšių savanoriškumas ir nesavanaudiškumas, glaudus bendravimas, bendruomenės narių atsakomybė, atvirumas ir kryptinga veikla .

Piliečių demokratinio dalyvavimo galimybių įvairovė politikos tobulinimo procese labai didelė. Kartais net nelengva paaiškinti, kodėl elitas, siekiantis išlaikyti politikos kontrolės ir vertinimo svertus, taip entuziastingai įsitraukia į dalyvavimo procesus.

Piliečių dalyvavimo ideologija ir diskusijos dėl dalyvavimo vaidmens ir reikšmės demokratinėje visuomenėje yra tiesiogiai susiję su decentralizacijos tendencijomis, dalyvaujant tam tikroms sprendimų rengimo ir priėmimo galios interesų grupėms ir individams. Decentralizavimas gali suteikti platesnio dalyvavimo galimybių, padidinti valdžios institucijų vaidmenį piliečių struktūroms, išplėsti piliečių junginių teises būti išgirstiems, užtikrinti teisinį sprendimų priėmimo pobūdį. Antra vertus, aktyvus piliečių dalyvavimas savaime tobulina decentralizavimo procesus, išplečia atsakomybės, demokratinio administravimo dimensijas.

Viena iš dalyvavimo priežasčių - tai siekis atsikratyti tam tikros atsakomybės ar bent jų dalies, perduoti sunkiai sprendžiamas ar neišsprendžiamas problemas kitam instituciniam valdymo lygmeniui, struktūrai ar piliečių grupėms, akcentuojant demokratinio piliečių dalyvavimo svarbą.

Piliečių dalyvavimo teoriniai postulatai ir praktika viena iš svarbiausiu dalyvavimo sąlygų laiko valdymo decentralizavimą, dalį valdymo funkcijų deleguojant lokalinės valdžios institucijoms ir piliečių grupėms, tuo patvirtinant, kad biurokratinis

348

valdžios centralizavimas ir šiandien dažnai išlaiko neefektyvios veiklos, valdymo painiavos, administracinių funkcijų suabsoliutinimo ir kitas tendencijas. Valdantieji sluoksniai, siekdami išvengti atsakomybės, bando tai įteisinti įstatymiškai, išnaudoti piliečių dalyvavimo kozirį santykiuose su opozicija, [vairiais veiksmais elitas dažnai siekia piliečių organizacijas paversti antraeilėmis struktūromis, o ne konstruktyviais partneriais, kuriems būtų deleguojama ne tik atsakomybė, bet ir su tuo susijusios galimybės bei teisės, disponuojant ir panaudojant išteklius (ypač finansinius).

Viena plačiausiai paplitusių elito strategijos rūšių piliečių dalyvavimo atžvilgiu yra dalyvavimo rėmimas, siekiant tikslingai veikti piliečių grupes, kontroliuoti jų aktyvumo laipsnį, kad būtų išvengta pernelyg ekspresyvių, su aiškiais socialiniais ir ekonominiais reikalavimais, veiksmų. Žinoma, tai nereiškia, kad tokia elito strategija turi būti savo tikslų ar uždavinių atsisakymo išraiška. Tai lemia elito ir piliečių grupių politinė orientacija, šalies politinė, ekonominė situacija, tarptautinės padėties ypatumai, vidinis šalies politinių jėgų įvairovės santykis ir kt.

Tačiau, negalima sutikti su XX a. aštunto dešimtmečio autorių teiginiais, kad piliečių dalyvavimas yra kartu ir tam tikra naujoji biurokratijos ideologija, padedanti biurokratijai įgyti tam tikrų veiklos priemonių santykiuose su išrinktais politikais, arba kad piliečių dalyvavimas ir šiam tikslui plėtoti skirtos programos reikalingesnės ir naudingesnės biurokratijai ir kurios nors bendruomenės elitui nei patiems piliečiams, nors tam tikrų požymių esant tokių elito tikslų neabejotinai esama .

Piliečių dalyvavimą lemia įvairūs motyvai - socialiniai, ekonominiai, etniniai ir kt. Dalyvavimas kurioje nors grupėje visada reikalauja iš individo pastangų, todėl piliečiai vargu ar ryžtųsi aktyviai dalyvauti organizacijoje ar struktūroje, neįsitikinę, kad vienokia ar kitokia narystė (dalyvavimas) yra vertingesnė už nedalyvavimą, ir kad tam tikra nauda viršys dalyvavimo interesų grupės veikloje pastangas. Bendros naudos (vienodų pozicijų) kaip vienijančio intereso motyvas dažnai nėra pakankama sąlyga racionaliems individams vienytis į organizuotos veiklos grupę arba įsilieti į būsimą veiklą būsimoje institucijoje ar struktūroje, kol ji yra nedidelė. Toks teiginys pagrįstas tomis pačiomis racionalizmo prielaidomis, kuriomis kritikuojama individualistinė sutarties teorija. Racionalus individas, dalyvaujantis bendroje veikloje siekiant palankių ir priimtinų sprendimų, kažin ar bus itin aktyvus. Toks asmuo suvokia savo dalyvavimo vietą ir reikšmę kaip nežymią (ypač jei jis nedalyvauja veiklos valdyme, koordinavime, planavime, strategavime ir kt.). Be to, net ir neaktyviai veikdamas, toks individas turės naudos iš organizuotos interesų grupės veiklos, kadangi veiklos rezultatą', laimėjimai yra bendri, užfiksuoti sprendimais ir ratifikuoti oficialiose institucijose. Taigi, nepaisant individo indėlio į siekiamus interesų grupių tikslus, galima teigti, kad piliečių dalyvavime pakanka išskirti eilinius dalyvius ir politiškai aktyvų, sąmoningą sluoksnį .

12.2 VISUOMENĖS DALYVAVIMO PRIIMANT SPRENDIMUS TEISINIS REGULIAVIMAS

Minėtosios piliečių dalyvavimo formos gali būti organizacinės (piliečių grupės, specifinės interesų grupės, piliečių komitetai), individualios (balsavimas, dalyvavimas programose ir projektuose), informacijos sklaidos (dalyvavimas mitinguose, konferencijose, spaudoje, rengiant publikacijas), informacijos paieškos (darbas su dokumentais, situacijų analizė, apžvalgos) ir kt. Papildomos piliečių dalyvavimo formos - tai dalyvavimas skirstant biudžetines lėšas, iniciatyvos ir referendumai, laikinas

349

dalyvavimas valdžios institucijų tarybų, valdybų posėdžiuose, projektų ir programų ekspertizėse, vertinimuose. Piliečių ir viešųjų institucijų bendradarbiavimo konceptai, piliečių kaip viešųjų paslaugų vartotojų, vertintojų bendradarbiavimo rengiant paslaugas ir tiekiant jas visuomenei nuostata yra labai plati, glaudžiausiai susijusi su šiandienos vakarietiškos visuomenės modernia praktika, siekiant sudaryti kuo platesnes galimybes vietos savivaldos institucijoms ir jų bendruomenėms veikti tenkinant savo interesus.

Specifiniai dalyvavimo uždaviniai - tai informacijos rengimas ir pateikimas piliečiams; informacijos apie visuomenės socialines - ekonomines problemas kaupimas; siekis pagerinti viešųjų projektų, programų, paslaugų ir priimamų sprendimų kokybę; valdžios nutarimų ir komentarų aiškinimasis, padedant visuomenei juos suprasti ir priimti ar kritikuoti; viešųjų institucijų veiklos valdant ir skirstant išteklius papildymas, viešųjų sprendimų rengimo spartinimas ar stabdymas, dalyvaujant ne tik politikos programų ar projektų įgyvendinime, bet ir juos rengiant, įtraukiant visuomenę į strateginio planavimo procesus, ugdant bendruomenės narių strateginį mąstymą .

Apibendrinant piliečių dalyvavimo uždavinius, galima išskirti .sprendimų rengėjų, t.y. valdžios institucijų ir piliečių grupių santykius, pagrįstus aktyviais interesais. Sprendimų rengėjai natūraliai siekia kuo nuodugniau pažinti visuomenės tikslus, valdžios institucijų sprendimų turinį, atitikimą visuomenės interesams, jų efektyvumą ir kt. Kita vertus, piliečiai nori žinoti, kokie sprendimai rengiami ir numatomi viešosiose institucijose, ar atsakingai jie įgyvendinami. Visuomenė taip pat nori ir privalo žinoti priimamų sprendimų priežastis, net jei jie yra gana konfidencialūs.

Dalyvavimo konceptai gali būti pritaikomi ir realizuojami įvairiais būdais, sprendžiant įvairius uždavinius. Bendruomeniniai komitetai, kontrolės funkcijos, geros kaimynystės bendruomenės, švietimo institucijų ir bendruomenės vienovės, organizuotų piliečių veiksmų ir kitos piliečių dalyvavimo formos reikalauja be paliovos tobulinti piliečių veiklos institucinę - funkcinę sąrangą.

Piliečių dalyvavimas gali būti įkorporuojamas į sprendimų rengimo ir įgyvendinimo mechanizmą, įvairių reguliavimo funkcijų vykdymą, pastovių ir laikinų komisijų, komitetų ir agentūrų veiklą, siekiant tobulinti viešųjų institucijų teikiamas paslaugas vartotojams. Vietinio valdymo lygmenyje piliečių dalyvavimo uždaviniai dažniausiai būna siejami su įvairiais regionų planavimo ir vystymo dalykais.

Žinoma, nelengva itin išsamiai klasifikuoti piliečių dalyvavimo kon-ceptus, tačiau yra bendriausios, daugelyje studijų apie piliečių dalyvavimą demokratinėse valstybėse įvardijamos kryptys, iš kurių reikėtų išskirti piliečių grupių ar individų dalyvavimą, atstovaujant organizuotiems interesams, turint ankstesnę darbo viešosiose institucijose patirtį, piliečių atstovų potencinių galimybių tikslingą panaudojimą darant įtaką vienų ar kilų viešųjų projektų ar programų realizavimui, tendencijas siekti geresnio piliečių, organizacijų vadovų, vadybininkų teorinio pasirengimo ir kt. .Galimybė bandyti klasifikuoti piliečių dalyvavimo formas ir lygmenis pateikiama. lentelėje.

lentelė. Piliečių dalyvavimo formų ir lygmenų klasifikavimas Piliečių kontrolė Piliečių organizacijų

Veiklos dimensijosPiliečiams deleguota galia

350

Piliečių ir valdžios institucijų bendradarbiavimasPiliečių ir valdžios institucijų susitarimų paieška

Dalyvavimo požymiai

Konsultacijos

Informavimas

Terapija

Manipuliavimas Nedalyvavimas

Anksčiau minėtos decentralizavimo tendencijos, pasireiškiančios įgyvendinant viešąsias programas ir projektus nėra garantas, kad bus kokybiškesnis piliečių dalyvavimas arba iš esmės demokratišku taps valdymas. Skirtingo poveikio galima tikėtis iš valdžios institucijų paramos piliečių asociacijoms, jų veiklai. Jeigu valdžios institucijos siekia stiprinti ir plėsti demokratinio atstovavimo galimybes, tai parama gali tapti reikšminga. Neretai valdžios struktūroms „remiant" piliečių organizacijas, gresia tiesioginio valdžios institucijų kišimasis į asocijuotų piliečių struktūrų veiklą, bandymas pakreipti įvairių piliečių grupių veiklą "ramia" linkme, ieškoti politinių dividendų ar net ekonominės naudos ir pan.

12.3 TREČIOJO SEKTORIAUS IR NEVYRIAUSYBINIŲ ORGANIZACIJŲ VIETA ŠIUOLAIKINĖJE VISUOMENĖJE

Todėl piliečių, jų grupių veiksmai gali turėti didžiausią poveikį, išvengus pernelyg didelio valdžios institucijų dėmesio ir itin aktyvios jų globos ar paramos. Piliečių grupės gali efektyviai siekti savo tikslų, kai turi politinių galimybių priversti biurokratines struktūras ir jų personalą išklausyti jų siekius, įsigilinti į piliečių deklaruojamas vertybes. Tačiau piliečių galimybės atlikti sprendimų, programų bei projektų ekspertizes ir vertinimą yra ribotos laiko atžvilgiu bei finansinių limitų. Todėl piliečių išvados, reikalavimai dažnai daro nepakankamą poveikį viešosios valdžios struktūroms, nėra reikšmingi, siekiant efektyvinti biurokratinių struktūrų veiklą, stiprinti jose dirbančių darbuotojų kontrolę ir didinti veiklos atsakomybę .Piliečių įtaka, poveikis administraciniams sprendimams būna sėkmingesnis, kai piliečių grupės aktyviai veikia ir spaudžia valdžios institucijas bei priverčia atsižvelgti į piliečių požiūrį, nuomones ir pozicijas priimant sprendimus nei rutiniškai įtraukus piliečių grupių atstovus į sprendimų rengėjų būrį. Piliečių grupių spaudimas turi mažesnį poveikį, jei piliečių dalyvavimo funkcijos yra griežtai reguliuojamos, biurokratizuojamos, o piliečių atstovai dirbtinai įtraukiami į tarybas, uždavinių formavimo, patariamuosius komitetus. Toks rutininis piliečių dalyvavimo būdas dažnai įtraukia tokius piliečius, kurie yra neparengti, neutralūs arba užima pacifistinę poziciją, keliant ir sprendžiant įvairias

351

problemas. Tuo tarpu piliečių grupių veikla paprastai tik sustiprina tam tikrą specifinę piliečių politinę poziciją ar tam tikrą kampaniją, veiklą savo interesams įtvirtinti. Šiandieninė Vakarų šalių praktika ir tam tikros piliečių aktyvumo apraiškos Lietuvoje leidžia teigti, kad, nors yra gana ryškus bendras piliečių abejingumas dėl savo rajono, miesto reikalų, užsisklendimas šeimos ar siaurų interesų rate, vis dėlto „identifikuotos piliečių grupės" gana dažnai užsitikrina piliečių narių paramą suinteresuojant, lavinant jas, panaudojant paprastai ne itin aktyvią piliečių energiją ir veiklos galimybes. Tačiau autoriai dažnai pažymi, kad dirbtinis valdžios institucijų piliečių dalyvavimo skatinimas, ne visada duoda gerus rezultatus, ypač jei dalyvavimas yra dirbtinai bandomas įdiegti žemiausias pajamas gaunančių piliečių, arba tautinių mažumų sluoksniuose.

Taigi piliečių poveikis viešajam administravimui, viešosios politikos įgyvendinimui yra stipresnis, kai piliečių organizacijos remiasi ir išlaiko santykiuose su valdžios institucijomis, tam tikrą teigiamą „konfrontuojančios įtampos" strategiją, kuri realizuojama piliečių organizacijų pozicija ir veikla, nei tuomet, kai piliečių dalyvavimas reguliuojamas ir institucionalizuotas valdžios įstaigų numatytomis priemonėmis, veiklos metodais ir procedūromis, leidžiančiomis piliečių nuomonę integruoti į viešųjų institucijų sprendimų rengimą ir įgyvendinimą.

Jeigu tokia pozicija priimtina, tai kompromituojama viena iš priimtiniausių demokratinio dalyvavimo prielaidų, teigiančių, kad tiesioginis piliečių vertinimas ir įtaka jiems yra gerai, tačiau jeigu ši įtaka tenka piliečių grupėms, tai tampa mažiau naudinga. Tiesioginio dalyvavimo arba „klasikinio dalyvavimo" išpažintojai teigia, kad grupių veikla turi du skirtingus pranašumus:

• sudaro prielaidas kiekvienam piliečių grupės nariui netekti savojo identiteto, kadangi kiekvienas grupės narys priima grupės veiklos filosofiją ir strategiją;• sintezuojant individualių grupės narių pozicijas, grupės veiklos strategija gali neišreikšti daugumos narių pozicijos. Dažnai pasirenkama kelių (ar net vieno) grupės aktyviausių narių nuomonė, o išfiltruojami daugumos siekiai ir tikslai.Skirtumai tarp piliečių kategorijų, dalyvaujančių arba siekiančių dalyvauti,

turinčių pretenzijų valdžios institucijoms ar reikalaujančių iš jų tam tikrų paslaugų, suponuoja valdžios institucijų atsakomuosius veiksmus ir dėmesį piliečių poreikiams. Klasifikuojant piliečių skirtumus, išskiriami tam tikri jų tipai arba kategorijos: rinkėjai, klientai, aukos.

Pirmuoju atveju tarp rinkėjų ir valdžios institucijų susiklosto santykiai, kai valdžia ir įgaliojimai naudojami, remiantis demokratiniais principais pagal politikos tikslų, formuluojamų valdžios institucijų ir piliečių susitarimų, strategines nuostatas.

Antruoju atveju piliečiai yra klientai, ir, remiantis tokiais santykiais, piliečiai yra priklausomi nuo administracinių struktūrų kaip globėjiškų institucijų. Piliečių įtaka valdžios institucijoms nesukelia žymesnio poveikio jų veiklai ir elgsenai. Institucijų politika neturi būtinai realizuoti klientų (piliečių) lūkesčių.

Deja, reikia suprasti, kad piliečių dalyvavimas ir jo poveikis valstybinėms struktūroms dažnai apibūdinamas kaip konfrontacinė, oponuojanti veikla, teigiant kad tik oponuojant galima siekti bendruomeninių interesų. Tam tikra įtampa tarp interesų grupių demokratinės politinės sistemos sampratoje, kaip jau minėta, yra visiškai natūralus reiškinys, bet kartu demokratinio valdymo teorijoje nėra teigiama, kad pastovi įtampa tarp piliečių ir valdžios institucijų yra neišvengiama būtinybė, greičiau tokia įtampa nėra pastovi dimensija, o tik įžanga į problemų sprendimo paieškas.

352

Piliečių dalyvavimas modifikuoja sprendimų priėmimą, padeda įgyvendinti visuomenės politiniame gyvenime demokratinio valdymo elementus ir bruožus. Tačiau, valdžios atstovai, dažnai nenoromis deleguodami piliečių asociacijoms dalį valdymo funkcijų, nenoromis gauna ir nemažą naudą - geresnį visuomenės problemų supratimą, galimybę daryti įtaką piliečių grupių veiklai, mažinti atsiradusią įtampą tarp interesų grupių, gerinti priimamų sprendimų kokybę, efektyvinti valstybės institucijų veiklą ir jos kontrolę bei veiklos vertinimą. Tai neišvengiamai sąlygoja tokią visuomenės vystymosi raidą, kuri prognozuoja piliečiams, jų grupėms augančius įgaliojimus tvarkant visuomenės politinius, socialinius bei ekonominius procesus, disponuojant visuomenės ištekliais.

12.4 NEVYRIAUSYBINIŲ ORGANIZACIJŲ IR VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO INSTITUCIJŲ SĄVEIKOS YPATUMAI LIETUVOJE

Atkūrus nepriklausomybę iškilo poreikis steigti įvairias NVO rūšis, o galiojantis visuomeninių organizacijų reglamentavimas buvo per siauras, užkertantis kelią daugeliui iniciatyvų. Perėjimą prie šiandien egzistuojančios sistemos pradėjo Visuo-meninių organizacijų įstatymas, priimtas demokratizavo visuomeninių organizacijų teisinį reglamentavimą, tačiau neleido steigti kitokių NVO rūšių. Naujo ne pelno organizacijų teisinio reglamentavimo įgyvendinimas sustojo, jo kūrimas yra pavyzdys nevykusio bandymo racionalizuoti teisinį reglamentavimą. Dar 1994 m. pabaigoje toks tikslas buvo iškeltas ir Vyriausybė pavedė tuometinei Ekonomikos ministerijai parengti ne pelno organizacijų projektą. Deja, šias organizacijas reglamentuoti vienu bendru įstatymu atsisakyta. Vietoj to buvo parengti ir 1996 m. priimti Asociacijų, Labdaros ir paramos fondų bei Viešųjų įstaigų įstatymai. Šios organizacijos ir jau minėtos visuomeninės organizacijos tapo Lietuvos NVO sistemos pagrindu. Priėmus šiuos įstatymus buvo minimaliai patenkinti Lietuvos NVO veiklos reguliavimo poreikiai. Daugelis NVO ekspertų pabrėžė, kad tikslinga nustatyti pagrindines šių organizacijų raidos strategines nuostatas. Vienas iš toliausiai pažengusių NVO veiklos reguliavimo projektų, parengtų 2001 m., yra įgavęs „Lietuvos Respublikos nevyriausybinių organizacijų plėtros įstatymo" projekto formą. Jis numato reglamentuoti valstybės ir savivaldybių politikos NVO klausimais įgyvendinimą, valstybės ir savivaldybių institucijų bendradarbiavimą su NVO ir kitas NVO veiklos sąlygas, stiprinančias NVO plėtrą. Ši plėtra siejama su tam tikrų NVO programų įgyvendinimu tarptautinio bendradarbiavimo, žmogaus teisių apsaugos, mažumų integracijos, kultūros, religinių ir etinių vertybių puoselėjimo, švietimo, mokslo ir profesinio tobulinimo, neformalaus ir pilietinio ugdymo, sporto, socialinės apsaugos ir darbo, sveikatos priežiūros, nacionalinio saugumo ir gynybos, teisėtvarkos, nusikalstamumo prevencijos, gyvenamosios aplinkos pritaikymo ir būsto plėtros, autorių teisių ir gretutinių teisių apsaugos, aplinkos apsaugos, kitose visuomenei naudingomis ir nesavanaudiškomis pripažįstamose srityse, {statymo projektas savo konceptualumu labiau atitinka ilgalaikės strateginės programos parametrus ir tai yra diskrecijos objektas. Nuosaikiu reglamentavimo žingsniu nustatant NVO teisinį, vadybinį ir ekonominį statusus tapo 2004 m. priimtas Lietuvos Respublikos asociacijų įstatymas543. Jis apėmė iki tol galiojusių Visuomeninių organizacijų ir Asociacijų įstatymų reguliavimo sritis, pagal Lietuvos Respublikos CK nuostatas nustatė asociacijų, kaip viešųjų juridinių asmenų,

353

subjektiškumo dimensijas. Bendriausi pagrindiniai dabartiniai asociacijų, labdaros ir paramos fondų bei viešųjų įstaigų bruožai yra šie:

Asociacija - savo pavadinimą turintis ribotos civilinės atsakomybės viešasis juridinis asmuo, kurio tikslas - koordinuoti asociacijos narių veiklą, atstovauti asociacijos narių interesams ir juos ginti arba tenkinti kitus viešuosius interesus. Asociacijos pavadinime gali atsispindėti jos veiklos kryptis: „asociacija", „visuomeninė organizacija", „susivienijimas", „konfederacija", „sąjunga", „draugija" ir pan.

Labdaros ir paramos fondai Lietuvos teisėje ir NVO sistemoje turi šiek tiek kitokią prasmę, nei įprasta Vakarų šalyse. Paprastai fondas reiškia tik organizavimosi formą, kai paskiriant kokį nors turtą įsteigiamas teisės subjektas, neturintis narių, o jo valdymas pagrįstas steigėjais arba kitaip įvardytais savininkais. Lietuvos įstatymas, apibrėždamas, ką gali daryti fondas, nenumato fondui jokios kilos veiklos, išskyrus labdarą ir paramą. Kita vertus, labdaros teikimu negali užsiiminėti kitos ne pelno organizacijos. Taigi fondai, kaip atskira NVO rūšis Lietuvoje, išskirta ne tiek dėl organi-zavimosi būdo, kiek dėl veiklos pobūdžio. Fondo steigėju galima tapti dviem būdais:

1) perduodant arba įsipareigojant perduoti turtą ar teikti paslaugas fondo steigimo metu;

2) fondo vėlesniam rėmėjui suteikiant steigėjo teises.Labdaros ir paramos fondams nustatyti gana griežti reikalavimai, kaip turi būti organizuotas jo valdymas. Nustatyti papildomi valdymo organai: steigėjų susirinkimas, valdyba ir taryba, kurių funkcijos yra tokios, kaip ir asociacijos valdymo organų;

Viešoji įstaiga - tai turto pagrindu sukurta ne pelno organizacija, turinti dalininkus (arba savininką), siekianti visuomenei naudingų tikslų, galinti užsiimti bet kokia kitais įstatymais nedraudžiama veikla. Pagrindinis viešosios įstaigos skiriamasis bruožas nuo kitų NVO yra tas, kad jos steigiamos remiantis įnašais į registruojamą kapitalą. Viešoji įstaiga privalo turėti kapitalą, sudarytą iš dalių. Viešosios įstaigos dalininkai turi nuosavybės teisę ne į viešąją įstaigą, o į dalininkų kapitalo dalį. Nors įstatyme tai suformuluota itin netiksliai, dalininkų (savininko) santykis su viešąja įstaiga yra toks pats kaip akcinės bendrovės akcininko santykis su pačia akcine bendrove. Viešosios įstaigos dalininkai (savininkas) iš esmės turi tas pačias teises kaip ir akcinės bendrovės akcininkai, išskyrus tai, kad negalima skirstyti viešosios įstaigos gauto pelno, t. y. negalimi jokie dividendai. Lietuvoje iš visų pagrindinių ne pelno organizacijų tik viešosios įstaigos gali užsiimti ūkine veikla tomis pačiomis sąlygomis kaip ir įmonės, gali sudaryti sutartis, teikti mokamas paslaugas, gaminti produkciją bei nustatyti jos kainą.

Egzistuoja taip pat daugybė tam tikrų organizacijų, kurios yra skirtos veiklai tam tikrose siauresnėse srityse, pavyzdžiui, meno kūrėjų organizacijos, pramonės, prekybos ir amatų rūmai, bibliotekos, muziejai, švietimo įstaigos, mokslo ir studijų institucijos, religinės bendrijos, profesinės sąjungos ir kitos organizacijos, kurios veikia tik pagal joms skirtą įstatymą. Paprastai šie specialūs įstatymai ne pelno organizacijoms suteikia daugiau teisių ir nustato mažiau apribojimų. Įdomiausi tarp specifinių organizacijų yra muziejai ir bibliotekos. Iš principo tai turėtų būti nuosavybės teisių objektas, bet Muziejų įstatymas ir Bibliotekų įstatymas nustato šio „turto teises, tarp kurių yra teisė turėti sąskaitas, nustatyti savo vidaus struktūrą, naudotis ir disponuoti turtu" bei kitos, būdingos jau ne teisės objektams, o teisės subjektams. Taigi muziejus ir biblioteka tampa savarankiška organizacija.

Bandymas į Lietuvą perkelti beveik visų iš karto valstybių patirtį vienu metu lemia daugelį problemų. Nepaisant to, NVO sistema yra suformuota ir stabili, o to iki šiol

354

nebuvo. Kartu galima numatyti nemažai pokyčių. Nors bendra tendencija vis dar yra naujų įstatymų priiminėjimas, tikėtina, jog ji pasikeis rimčiau pradėjus vertinti ne pelno statusą, kelio piktnaudžiauti juo užkirtimą bei teisinės sistemos darną apskritai. Naujajame Civi-liniame kodekse Įtvirtintas pelno siekiančią (verslu užsiimančių)™* ir ne pelno siekiančių juridinių asmenų atskyrimas, kriterijumi pasirinktas ne pelno skirstymo, o pelno siekimo tikslas.

13. VIEŠASIS ADMINISTRAVIMAS UŽSIENIO ŠALYSE[2 – 310---315, 319---323, 325---368, 52---55; 8 – 212; 6 – 20---24]

13.1 VIEŠASIS ADMINISTRAVIMAS VAKARŲ EUROPOS ŠALYSE, AUSTRALIJOJE, NAUJOJOJE ZELANDIJOJE [8 – 8---13]

Daugelio administracinių reformų, pastaruosius du dešimtmečius veikusių tarptautinės politikos darbotvarkę, pradininkės buvo Vestminsterio sistemos Salys (Australija, Naujoji Zelandija, Jungtinė Karalystė ir Kanada) ir JAV; jos laikomos „naujosios viešosios vadybos" pirminėmis Šalininkėmis. Šita reformų banga startavo Jungtinėje Karalystėje 1979 metais, rinkimuose laimėjus Konservatorių partijai, kuri įvykdė esminį politikos posūkį valstybės įtakos ekonomikoje mažinimo link. Tačiau naujojo viešojo administravimo idėjos greičiausiai ir plačiausiai išplito JAV, Australijoje ir ypač Naujojoje Zelandijoje. Tik vėliau jos pradėjo įsitvirtinti Skandinavijos valstybėse ir kontinentinėje Europoje. Skirtinga naujojo viešojo administravimo sklaida įvairiose šalyse sąlygojama skirtingo tų Salių išsivystymo lygio, taip pat šalies visuomenės ir vyriausybės sugebėjimo įvertinti viešojo administravimo raidos strateginę svarbų. Iliustruoti teiginį, kad kai kuriose valstybėse tam skiriama pakankamai dėmesio, gali ir 2000 metais JAV Nacionalinės viešojo administravimo akademijos Prioritetinių problemų darbo grupes ataskaitoje pateikta nuostata, kad valdžios pertvarka ir toliau lieka pirmaeiliu keleto ateinančių metų uždaviniu . Tai grindžiama šiomis trimis priežastimis:

• komplikuoti santykiai tarp valdžios ir visuomenės, įgyvendinant visuomenės siekius;• nacionalinės atsakomybės poslinkis tiek tarptautinių darinių ir jų elementų link, tiek ir valstijų, vietinės valdžios ir bendruomeninių institucijų link;• būtinybė didinti tų santykių vadybos gebėjimus.Apie 1980-uosius metus daugelyje valstybių prasidėjęs viešojo administravimo

reformų judėjimas buvo globalus dviem prasmėmis: dėl to, kad tuo pačiu metu reformos vyko daugelyje pasaulio valstybių (Mongolija, Švedija, Naujoji Zelandija, JAV ir kt ), ir dėl to, kad jų reformų strategijos buvo panašios. Išskiriami šeši pagrindiniai to meto reformų bruožai:

1. Našumo siekis. Mokesčių mokėtojai reikalavo mažesnių mokesčių ir kartu daugiau paslaugų,

355

2. Rinkos mechanizmu diegimas. Tokiu būdu buvo siekiama keisti viešojo administravimo institucijų, valstybės tarnautojų veiklos metodus, padaryti juos lankstesnius, keisti programų vykdytojų elgesį. Dėl to valdžios atstovai dalį viešųjų įstaigų paslaugų perduodavo privačiam sektoriui arba nevyriausybinių organizacijų žinion.3. Dėmesio paslaugoms sustiprinimas. Iki reformos daugelis programų kurtos valstybės tarnautojų, politikų iniciatyva. Reformos tikslas buvo įtraukti piliečius į šį procesą, skatinti į klientą orientuotą paslaugų teikimo sistemą.4. Decentralizacija. Daugelyje valstybių tokiu būdu vietos valdžios ir viešojo administravimo institucijoms buvo perduota atsakomybė teikiant atitinkamas paslaugas vietos bendruomenėms, didinama vietos valdžios institucijų atsakomybė.5. Funkcijų persiskirstymas. Sekant Naujosios Zelandijos pavyzdžiu, daugelyje valstybių valdžios institucijos tapo paslaugų pirkėjomis, o ne teikėjomis, o tai paslaugų teikimo procesą padarė efektyvesnį.6. Požiūrio į veiklos vertinimą pakeitimas į veiklų pagal jos rezultatus. Valdžios institucijos stengėsi pakeisti nusistovėjusią viršaus į apačių į ii apačios į virių rezultatais grįstą sistemą. Daugiau dėmesio buvo skiriama išeigai ir rezultatams nei procesams ar struktūrai.Atskirose valstybėse šie metodai įgyvendinti skirtinga prioritetų tvarka, skyrėsi

gauti rezultatai. Šių procesų eigą ir rezultatus kiekvienoje valstybėje veikė skirtingų vertybių susidūrimas, vietinių valdžios ir viešojo administravimo institucijų nuostatų, transnacionalinių korporacijų, žiniasklaidos ir visuomenės dėmesys. Tačiau apibendrinant galima teigti, kad tų reformų katalizatorius buvo „naujosios viešosios vadybos" idėjos. Savo ruožtu „naujosios viešosios vadybos" idėjų sklaidą veikė politinė, socialinė, ekonominė ir institucinė aplinka.

„Naujosios viešosios vadybos" sklaidai turėjo įtakos ir besiformuojantis daugiasluoksnis valdymas, apimantis globalųjį, regioninį, nacionalinį ir vietos lygmenis. Prieš ketvirtį amžiaus valstybių vidaus valdymas buvo paremtas vertikaliais hierarchiniais santykiais tarp atskirų valdymo lygių. Esant tokiai valdymo sanklodai mažiau dėmesio buvo skiriama valdymo sistemų ir struktūrų pokyčiams bei viešosioms programoms. Tačiau ilgainiui sparčiai kito pati viešojo sektoriaus aplinka, nes:

1) kito valstybinių sienų reikšmė, o kartu ir politikos ribos; 2) kito požiūris į valdžios institucijų vaidmenį; 3) didėjo skirtingų vietos valdymo lygių nepriklausomybė; 4) augo viešojo ir privataus sektorių tarpusavio priklausomybė; 5) didėjo dėmesys viešosioms programoms; 6) atsirado naujų vadybinių įgūdžių poreikis. Be to. valdymo mechanizmai kilo ne tik nacionalinėse valstybėse, bet ir

tarptautinėse organizacijose, o (ai savo ruožtu taip pat darė įtaką nacionaliniams valdymo mechanizmams. Daugelis išvardytų pokyčių, paveikusių nacionalines valdymo sistemas, laikui bėgant sudarė prielaidas didesnei naujosios viešosios vadybos sklaidai .

Kaip minėta, išoriškai labai patrauklios naujojo viešojo administravimo idėjos slepia ir nemažai pavojų. Todėl viešojo administravimo globalizacijos aspektu iki šiol lieka atviri klausimai: ar butų tikslinga naujausias viešojo administravimo formos vienodai įgyvendinti visame pasaulyje' gal žemesnio išsivystymo lygio valstybėse geriau laikytis tradicinio viešojo administravimo normų?

356

Tie klausimai ypač aktualūs pokomunistinėms ir besivystančioms valstybėms, kuriose stiprų poveikį turi korupcija, organizuotas nusikalstamumas. Tokioje aplinkoje naujojo viešojo administravimo nuostatos kai kuriais atvejais gali paskatinti nesąžiningų viešojo administravimo atstovų polinkį nukreipti savo veiklą į nusikalstamas sferas. Gana atsargiai į naująjį viešąjį administravimą žiūri ir kai kurios išsivysčiusios šalys. Prie tokių valstybių priskiriamos Vokietija bei Japonija - joms būdingesnis tradicinio viešojo administravimo stilius. Pavyzdžiui, Japonijoje iki šiol veikia gana centralizuota viešojo administravimo darbuotojų įdarbinimo sistema; čia atlyginimus tvaiko Nacionalinė personalo agentūra. Valstybėms, kurios dar tik formuojasi viešojo administravimo sistemas, prieš pasirenkant savąjį modelį tenka visapusiškai įvertinti, kaip vienas ar kitas modelis konkrečiomis tos valstybės sąlygomis skatintų socialinę bei ekonominę raidą ir kokios galėtų būti neigiamos pasekmes.

Diskusijose dėl naujojo viešojo administravimo modelio taikymo besivystančiose šalyse, t.y. aiškinantis, kodėl jis tinka ar netinka kaip reformos modelis, kartais gvildenama tik tai. kodėl daugelis viešojo administravimo reformų tose šalyse dažnai apskritai baigiasi nesėkmingai. Tos nesėkmės ištinka dėl įvairių priežasčių, tarp jų dėl aukščiausiųjų valdžios institucijų nepastovios politikos apskritai ir dėl nepalankaus jų požiūrio į pokyčius. Tik nedaugeliui industrinių valstybių, o dar mažiau besivystančių valstybių (pvz., Mongolija), sekasi perimti esminius naujojo viešojo administravimo modelio bruožus. Taip yra todėl, kad „reforma jiems nepasiekiama arba neatitinka jų dabartinių poreikių" Kad būtų galima įdiegti naujojo viešojo administravimo modelį reikia atitinkamų išankstinių sąlygų:

• geros valdžios - tai reiškia, kad reikia turėti tokią valdžią, kuri turėtų autoritetą, paruoštą, kvalifikuotą personalą, aiškius ir veikiančius įstatymus, mažą korupcijos galimybę;• veikiančios, teisingos teisminės sistemos, kuri garantuotų žmogaus teises ir laisves (reikia turėti bankroto įstatymą);• veikiančios finansinės sistemos, kuri būtų prižiūrima, kontroliuojama, kurioje dirbtų tinkamai parengtas personalas;• veikiančios socialinės sistemos, kuri gintų silpnuosius, senus žmones ir vaikus, neįgaliuosius, bedarbius ir pan.Naujosios viešosios tarnybos idėjos kol kas plačiau diskutuojamos tik

moksliniuose sluoksniuose, tačiau, reikia tikėtis, kad netrukus jos ras platesnį atgarsį ir vykdomose viešojo administravimo reformose.

Naujosios viešojo administravimo formos ir globalizacijaPastaraisiais dešimtmečiais kariu su ekonomikos, kultūros, švietimo ir kitų veiklos šakų globalizacija vyksta ir viešojo administravimo globalizacija, pasireiškianti įvairių valstybių viešojo administravimo sistemų supanašėjimu, vienoms valstybėms perimant kitų valstybių patyrimą. B.Melnikas, rašo: .. Būtina suvokti, jog tomis sąlygomis, kai bendrųjų įvairių valstybių ir įvairių šalių visuomenės raidų vis labiau lemia kaip tik globalizacijos, tarptautinės integracijos bei Internacionalizacijos procesai, viešojo administravimo sistemos raida ir pažanga kartu irgi labiau reiškiasi būtent kaip šių procesų objektas ".

Viešojo administravimo sistema į šį procesą gali reaguoti dvejopai: 1) sudaryti sąlygas jam vystytis; 2) jį reguliuoti.

357

Abiem atvejais globalizacija daro įtaką viešajam administravimui, o viešasis administravimas savo ruožtu daro įtaką globalizacijos procesui. Išsivysčiusioms valstybėms globalizacija daugiau reiškia naujas galimybes, o besivystančioms valstybėms reikia daugiau pastangų kovojant su jos pasekmėmis. Sėkmingas valstybių dalyvavimas globaliuose procesuose priklauso ir nuo nacionalinių politinių, ekonominių, socialinių ir kultūrinių sąlygų, administracinės sistemos modelio ir administracinių pajėgumų. Administravimas čia suvokiamas kaip priemonių visuma organizuojant žmogiškuosius, materialinius, finansinius ir kt. reikalingus išteklius, siekiant įgyvendinti valstybės tikslus ir atliepti įvairių socialinių grupių interesus. Būtent nuo viešųjų institucijų sugebėjimo planuoti, efektyviai parengti ir priimti sprendimus, koordinuoti jų įgyvendinimą sutelkiant išteklius priklauso šalies ekonominė padėtis ir įvaizdis, galimybės naudotis pasaulio politinių ir finansinių institucijų parama. Šiems procesams įtaką daro viešojo administravimo sistemos integracija | valstybės ir visuomenės raidos procesus bei adaptacija prie daugialypės išorinės ir globalios aplinkos. Valstybė, turinti stiprią ir efektyvią administracinę sistemą, gali savo piliečiams kompensuoti arba sušvelninti dėl globalizacijos procesų plėtros atsirandančius pereinamųjų laikotarpių nuostolius, patinamus dėl inovacijų diegimo, transporto infrastruktūros vystymo ir pan. Labai svarbi globalizacijos plėtros priežastis yra ir neoliberaliosios ideologijos sklaida. Neoliberaliosios ideologijos idėjomis besivadovaujantys politikai skatino liberalizuoti rinkas, susilpninti valstybės kontrolę daugelyje ekonominės veiklos sričių, privatizuoti valstybines įmones ir pan. Visa tai savo ruožtu skatino atitinkamos įstatyminės bazės kūrimą bei ją įgyvendinančios viešojo administravimo sistemos kaitą.

Svarbiausia prielaida viešojo administravimo globalizacijai ekonomikos globalizacija, susieta su rinkos intcmacionalizavjmu, paslaugų ir prekių tarptautine sklaida, daugianacionalinių korporacijų veikla, informacinių technologijų naujų galimybių taikymu bei nacionalinių sprendimų sąsajų su tarptautiniais procesais [3: 19; 35]. Tai sudarė tam tikrą spaudimą valstybėms, skatinanti pertvarkyti valdymo mechanizmus atsižvelgiant j tai. kad buvo būtina ieškoti būdu. kaip būtų galima padidinti nacionalinės ekonomikos konkurencingumą. Ekonominės globalizacijos procesai išryškino tris tendencijas, skatinančias viešojo administravimo sistemų kaitą .įvairiapusiškai išnagrinėjus viešojo sckloriaus įtaką valstybes gyvenime bei viešųjų organizacijų ir administratorių vaidmenis.

Formuojasi nauja viešosios vadybos ideologija, gavusi naujosios viešosios tarnybos pavadinimą. Pagrindą naujosios viešosios tarnybos idėjoms susiformuoti sudarė pilietiškumo, bendruomenės ir pilietinės visuomenės teorijos, organizacinis humanizmas ir naujasis viešasis administravimas. Laikoma, kad naujosios viešosios vadybos idėjos, nors ir gerokai skiriasi nuo tradicinio ir naujojo viešojo administravimo idėjų, vis dėlto nepaneigia, o tik papildo. Naujosios viešosios tarnybos idėjos pradėtos akcentuoti vos prieš keletą metų. Jos gana ryškiai apibendrintos J. V. Denhardt ir R. B. Denhardt knygoje Naujoji viešoji tarnyba: tarnauti, o ne valdyti .

Naujoji viešoji tarnyba remiasi pilietiškumu, demokratija, tarnavimu visuomenei ir yra alternatyva naujojo viešojo administravimo modeliui, grindžiamam ekonomikos teorija ir savais interesais. Čia akcentuojama, kad viešojo administravimo tarnautojų darbas - tai pirmiausia tarnavimas, o ne valdymas ir manipuliavimas raginimais bei skatinimais; kad piliečių dalyvavimas yra esminė prielaida demokratiškam valdymui, kadangi pilietiškumas reiškia ne vien savus interesus, bet ir socialines vertybes, siekius ir rūpinimąsi kitais. Piliečiai traktuojami kaip valdžios „savininkai" ir laikoma, kad VA

358

tarnautojai turi tarnauti piliečiams, atsižvelgdami į demokratinės visuomenės daugiasluoksnę atsakomybę, etiką ir atskaitomybę.

Apibendrinančios naujosios viešosios tarnybos nuostatos yra šios:• kaip išskirtines vertybes viešajame administravime būtina įtvirtinti demokratijos vertybes ir pilietiškumą bei ginti visuomenės interesus;• valdžia neturi būti tvarkoma kaip verslas ji turi vadovautis demokratijos principais;• administratoriai turi įsisąmoninti, kad jie daugiau pasieks klausydami žmonių, o nc jiems įsakinėdami, tarnaudami, o nc kontroliuodami ir valdydami;• siekti didesnio piliečių įtraukimo į valdymą; piliečiai ir valstybės tarnautojai turi dirbti kartu, apibrėždami ir spęsdami bendras problemas abiem pusėms priimtinu būdu;• siekti, kad, kalbant apie valdymo ir administravimo esmę, dominuotų sąvokos demokratija ir pilietis, o ne rinka, konkurencija ir vartotojas.Minėtoje J. V, Denhardt ir R. B. Denhardt knygoje tos nuostatos aprašomos taip:• tarnauti piliečiams, o ne klientams: visuomenės interesai labiau lemiami bendrųjų vertybių vertybėmis, o ne sankaupos individualių savanaudžių interesų; todėl valstybės tarnautojai turi ne vien reaguoti į „klientų" poreikius, bet ir labiau susitelkti į pasitikėjimu ir bendradarbiavimu grindžiamus santykius su piliečiais ir tarp piliečių;• siekti išsiaiškinti visuomenės interesus: valstybės tarnautojai turi įnešti indėlį kuriant kolektyvinę, dalyvavimo visuomenės interesų sampratą, akcentuojant bendrus, o ne individualius, interesus ir bendrą atsakomybę;• vertinti pilietiškumų, o ne verslininkiškumų: valstybės tarnautojai ir piliečiai, atliekantys nereikšmingus darbus visuomenės labui, visuomenės yra labiau vertinami negu verslininkiški vadybininkai, kurie veikia taip, lyg valdiški pinigai būtų jų nuosavybė;• mąstyti strategiškai, veikli demokratiškai: visuomenės poreikius atitinkantys viešosios politikos tikslai ir programos gali būti efektyviausiai ir atsakingiausiai įgyvendinami bendromis kolektyvinėmis pastangomis ir bendradarbiavimo procesais;359Naujųjų vietojo administravimo sistemų efektyvumas stipriai priklauso nuo

konkrečioje valstybėje susiformavusių valdymo bei administravimo tradicijų ir esamos įstatyminės bazės. Prognozuojama, kad Siame amžiuje naujųjų vadybinėmis nuostatomis grindžiamų viešojo administravimo sistemų raida turėtų spartėti. Tačiau, taikant naujuosius viešojo administravimo principus besivystančiose .jaunos demokratijos" valstybėse, tie visada sulaukiama teigiamų rezultatų. Neretai viešojo administravimo paslaugų perdavimas privačioms firmoms padidina tų paslaugų kainas, t.y. kainos požiūriu efektyvumas net sumažinamas; taip pat sunkesnė darosi tų funkcijų vykdymo kontrolė. Tui įvyksta dėl įvairių priežasčių: korupcijos, nepakankamos įstatyminės bazės, dažnos valdžių kaitos ir pan. Be to, toks paslaugų perdavimas išorinėms organizacijoms paprastai mažina viešojo administravimo įstaigų darbuotojų darbo motyvaciją.

Viešojo administravimo organizacijų veiklos vertinimas remiantis ekonominiais kriterijais galimas tik tuo atveju, kai veiklos rezultatai gali būti fiksuojami

359

kiekybiniais rodikliais. Tačiau viešajame administravime dažnai svarbu ne tik kiekybiniai, bet ir kokybiniai rodikliai. Per daug akcentuojant vertinimą pagal ekonominius rodiklius, kyla pavojus, kad viešojo administravimo kiekybiniai rodikliai nustelbs tuos rodiklius, kurie negali būti kiekybiškai įvertinti, ir todėl dažnai sunku atsakyti į klausimus, ar kiekybinė analizė, ekonominis racionalizmas ir atskaitomybė tikrai stimuliuos viešojo administravimo pažangą ir ar los priemonės ateityje bus taikytinos visose viltojo administravimo srityse? Kiekybinei diskretizacijai sunkiai pasiduoda tarptautiniai santykiai, gynyba ir daugelis kitų viešojo administravimo sričių. Jeigu tolimoje ateityje viešajame administravime įsigalėtų kiekybiniai metodai, tai reikštų, kad išnyko principinė riba tarp verslo ir viešojo administravimo. Labiau tikėtina, kad ir ateityje viešojo administravimo raidai įtaką darys tiek modernių kiekybinės analizės priemonių naudojimas, tiek ir organizacijų kultūrą sąlygojančių vertybių kaita .Vadybinės nuostatos viešajame administravime siejamos su tuo, kad viešasis administravimas turi būti politiškai neutralus instrumentas ir bešališkas įvairioms politinėms sistemoms. Tačiau praktiškai tai pasiekti nelengva, kadangi iki šiol nėra vienareikšmių atsakymų į klausimus, ar įmanoma viešojo administravimo sferos žmonėms būti bešališkiems, kai jie turi siekti tam tikrų rezultatu, reikalingų politiniams tikslams įgyvendinti. ir ar gali naujosios viešojo administravimo formos likti įvairioms vertybių sistemoms.' Kitais žodžiais tariant, paradoksalu būtų teigti, kad atskiros politikos įgyvendinimo sistemos dalys gali nejausti, kokioje sistemoje jos dirba. Tam tikru lygiu tuos prieštaravimus gali susilpninti vietojo administravimo veiklos konkretizavimas konkrečiomis užduotimis, kuriose jau beveik nebeatsispindi galutiniai politiniai tikslai. Tuo atveju viešąjį administravimą tenka nagrinėti kaip tam tikrą korporatyvinę sistemą, kurioje mažiau pasireiškia centrinė politinė kontrolė vykdomosios valdžios grandims. Tai tam tikra prasme reiškia perėjimą nuo hierarchinės sistemos, kurios rišamoji grandis yra politiniai tikslai, prie decentralizuotos, kurioje atsakomybė už. konkrečių užduočių įvykdymą tenka viduriniojo lygio valdininkams. Pastarųjų sistemų privalumai ir trūkumai dar nėra nuodugniai išnagrinėti, ir todėl iki Šiol nėra vienos nuomonės dėl jų perspektyvumo. Kai kuriais atvejais tokios sistemos gali būti nestabilios ir pasiduoti atskirų interesų grupių įtakai. Antra vertus, naujojo viešojo administravimo propaguojamos nuostatos sumažina viešojo administravimo paslaugų teikimo demokratinės kontrolės galimybes, ir todėl jau senokai vyksta diskusijos, ar naujasis viešasis administravimas nenutolina nuo demokratinio valdymo.

Naujojo viešojo administravimo ir „naujosios viešosios vadybos" pagrindinė idėja viešajame sektoriuje taikyti privataus sektoriaus verslo nuostatas, laikant, kad valdžios įstaigos turėtų perimti ne tik verslo technikų, bet ir verslo vertybes. Todėl teigiama, kad „naujoji viešoji vadyba":

• tapo normatyviniu modeliu, rodančiu gilią požiūrio į viešųjų administratorių vaidmenį ir profesijos prigimtį, kaitą:• daugybėje tų idėjų taikymo atvejų bendra tema yra rinkos mechanizmai ir terminologija, kuriuose viešųjų įstaigų ir jų klientų ryšiai suprantami taip pat kaip rinkoje vykstančios sąveikos;• skatina vadybininkus ieškoti naujų inovatyvių kelių rezultatams pasiekti arba privatizuoti kai kurias funkcijas, kurias anksčiau vykdė valdžios įstaigos, t.y. jie skatinami „prižiūrėti, o ne irkluoti" tiesiogiai neužsikrauti paslaugų tiekimo naštos, o ten. kur galima, tų paslaugų vykdymą kontraktų ar kitokiu būdu perleisti kitoms organizacijoms;

360

• akcentuoja ekonominėmis prielaidomis ir požiūriais grindžiamų paslaugų teikimo alternatyvų paiešką kaip vieną iš labai svarbių šių paslaugų produktyvumo padidinimo galimybių:• akcentuoja atsakomybę klientams ir veiklos efektyvumą, biurokratinių įstaigų restniktūrizavimą. organizacijų paskirties peržiūrėjimą. įstaigų procesų sklandumą ir sprendimų priėmimo decentralizavimą, remiantis ekonominio racionalizmo principais.J. Uoston. apibendrindamas naujojo viešojo administravimo idėjų sėkmingo

taikymo Naujojoje Zelandijoje rezultatus, nurodo tokius pagrindinius jo bruožus:• vadybos, o ne politikos pabrėžtinumas;• posūkis nuo įeigos (indėlio) valdymo kiekybinio išeigos vertinimo ir veiklos tikslų link;• valdymo decentralizavimas sukuriant naujus monitoringo, informavimo ir atskaitomybės mechanizmus;• didelių biurokratinių struktūrų išskaidymas į kvaziautonomines agentūras, ypač tais atvejais, kai galima atskirti komercines ir nekomercines funkcijas;• akcentas efektyvumui ir veiklos bei vadybos kaštų mažinimui;• pirmumas privačiai nuosavybei, konkurencijos būdu sudarant kontraktus viešųjų paslaugų teikimui;• kai kurios privataus sektoriaus vadybos patirties imitacija, pavyzdžiui, bendrų planų kūrimas ir veiklos sutarčių sudarymas, su veiklos rodikliais susietos atlyginimų sistemos įvedimas, bendro įvaizdžio kūrimas;• pirmumas piniginiam skatinimui, antroje vieloje paliekant etikos ir statuso reikalus.

Naujasis viešasis administravimas, kaip ir kiti viešojo administravimo modeliai, po išoriniu apvalkalu gali slėpti skirtingus tikslus: vienu atveju tai gali būti panaudota mažinti politinei įtakai viešajam administravimui (tai tikslinga, pavyzdžiui, prieš politinės valdžios pasikeitimą), kitu sudaryti privatizavimo sąlygoms, kurios būtų naudingos lik tam tikrai grupuotei, ir kartu neprisiimti politinės atsakomybės, trečiu pasididinti atlyginimus ir t.t. Apibendrintai galima sakyti, kad naujasis viešasis administravimas yra toks viešasis administravimas, kuris sudaro prielaidas dinamiškai raidai, tačiau jo sėkmingumas labai priklauso tiek nuo bendrosios politinės, tiek ir nuo personalinės kultūros, garbingumo ir atsakingumo.

Esminis naujojo viešojo administravimo bruožas tas. kad žymią dalį savo funkcijų paslaugų sferoje valdžios įstaigos sutartimis turėtų perduoti privačioms organizacijoms. Kad būtų galima sėkmingai išnaudoti tokios sutartinės veiklos privalumus, pasak J. E. Lanc. būtinos šios sąlygos :

• aiškus paslaugų pirkėjų ir teikėjų identifikavimas;• pirkėjai ir tiekėjai turi būti suinteresuoti sudaryti ir įgyvendinti optimalias sutartis;• kai pirkėjų ir tiekėjų interesai yra prieštaraujantys, turi būti įvertinta abipusė nauda, kurią galima gauti pasiekiant priimtinų optimalių sutarčių ir nepaskleidžiant vidinių problemų išorėje.

Dabartiniu laikotarpiu viešojo administravimo raida vyksta tradicinio arba senojo viešojo administravimo ir naujosios vadybos idėjų sandūroje. Ją stipriai veikia globalizacijos procesai bei naujosios informacinės technologijos. Šiuolaikinėje pasaulio bendruomenėje vykstantys socialiniai ir ekonominiai procesai neišvengiamai daro įtaką visų valstybių

361

viešojo administravimo turiniui bei formai, ir todėl jo raidą lemia liek valstybės viduje, tiek ir jos išorėje vykstantys procesai. Todėl viešojo administravimo kaitą daugeliu atveji) sąlygojo keletas išsiskiriančių veiksnių, kuriuos sąlygiškai galima suskirstyti į vidinius ir išorinius. Prie pirmųjų priskirtini ekonominiu racionalizmu bei moderniųjų informacinių technologijų taikymu pagrįsti naujieji vadybos metodai ir naujieji teisiniai santykiai. Išorinė įtaka viešajam administravimui pasireiškia įvairiomis globalizacijos formomis. Dauguma jų siejasi ir su naujų informacinių technologijų sparčia raida, pasaulinėmis organizacijomis ir kt.

13.2 VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO REFORMAS VIDURIO IR RYTŲ EUROPOJE

Pokyčiai labai spartūs, vyksta dažniausiai ne evoliucinėmis, bet revoliucinėmis formomis, radikaliai keičia nusistovėjusius gyvenimo būdo modelius, pasižymi nepa-kankamu ar netgi netinkamu visuomenės pasirengimu kardinalioms permainoms: būtent tokių pokyčių sąlygomis visose visuomenės raidos ir pažangos grandyse veikiančios valdymo sistemos turėtų būti kur kas lankstesnės, adaptyvesnės, inovatyvesnės ir sugebėti labai sparčiai persitvarkyti, reaguojant į naujai iškylančius reikalavimus bei naujas sąlygas.

Galima teigti, jog transformacijų sąlygomis pasireiškiantys ypatingo valdymo sistemoms keltini reikalavimai atspindi ir šių sistemų efektyvumo didinimo specifiką: transformacijų sąlygomis valdymo sistemų efektyvumo didinimas gana dažnai turi būti grindžiamas netradicinėmis idėjomis ir gali būti orientuotas į netradicinių modelių bei sprendimų įgyvendinimą. Savo ruožtu tai reiškia, kad valdymo sistemų efektyvumo Rytų ir Vidurio Europos šalyse didinimo dėlei tikslinga išskirti svarbiausias šių sistemų tobulinimo aktualijas bei jų efektyvumo didinimo prioritetus.

Svarbiausiomis Rytų ir Vidurio Europos šalyse pasireiškiančiomis valdymo sistemų tobulinimo ir jų efektyvumo didinimo aktualijomis laikytinos šios:

1. Tobulinant valdymo sistemas Rytų ir Vidurio Europos šalyse, būtina pasiekti, kad šios sistemos savo charakteristikomis, ypač efektyvumo lygiu, būtų adekvačios moderniose Vakarų šalyse įgyvendintoms normoms ir standartams. Šis reikalavimas ypač aktualus dėl to, jog Rytų ir Vidurio Europos šalyse realiai egzistuojančios valdymo sistemos daugeliu požiūrių nėra adekvačios modernų lygį repre-zentuojantiems reikalavimams: Rytų ir Vidurio Europos šalyse paplitusių valdymo sistemų patikimumas, jų funkcionavimo tikslumas, rezultatų, tenkančių vienam sąnaudų vienetui, lygis paprastai yra žemesnis nei moderniose Vakarų šalyse; beje, tai būdinga tiek viešajam sektoriui ir valstybės valdymui, tiek ir verslo sektoriui.

2. Valdymo sistemos Rytų ir Vidurio Europos šalyse gana dažnai pasižymi nepakankamu pragmatiškumu: šios sistemos daugeliu atvejų nėra pritaikytos iki galo atlikti joms priskirtas funkcijas ir iš esmės nėra adekvačios savo paskirčiai; nepakankamą pragmatiškumą iš dalies lemia Rytų ir Vidurio Europos šalyse dar iki transformaciniu laikotarpiu giliai įsišaknijusi „dvejopos moralės" tradicija, išreiškusi faktiškųjų vertybių, tikslų ir nuostatų ir viešai deklaruotų siekių bei idealų neatitikimą: ši tradicija gana plačiai paplitusi Rytų ir Vidurio Europos šalyse dar ir dabar neigiamai veikia įvairiose visuomenės raidos ir pažangos grandyse vykstančius valdymo procesus [9, 509-565]. Realiai šiuo metu pasireiškiantis nepakankamas valdymo sistemų pragmatiškumas nusako

362

tiek tai, jog valdymo sistemos gana dažnai orientuotos į tam tikrų viešai nedeklaruojamų ir „šešėliniais" vadintinų tikslų ir interesų įgyvendinimą (tokios sistemos kartu yra "neskaidrios" ir viešai deklaruojamų kriterijų prasme nepragmatiškos), tiek ir tai, jog į valdymo sistemas integruotos valdymo sprendimų priėmimo bei įgyvendinimo priemonės ir galimybės yra aiškiai nepakankamos ar net netinkamos, kad pačios sistemos būtų efektyvios.

3. Rytų ir Vidurio Europos šalyse realiai veikiančios valdymo sistemos gana dažnai nėra pritaikytos tinkamai funkcionuoti krizių sąlygomis; maža to, šios sistemos nėra reikiamai orientuotos į kompromisų radimų bei į bekonfliktinių situacijų formavimą ir palaikymą. Rytų ir Vidurio Europos šalyse veikiančios valdymo sistemos nepakankamai užtikrina įvairaus pobūdžio politinės, socialinės, ekonominės ir kitokios diferenciacijos ir poliarizacijos „sušvelninimą" ir neutralizavimą, jos nėra reikiamai pritaikytos eliminuoti realią ir potencinę priešpriešą tarp įvairių visuomenės sluoksnių, tarp valstybės struktūrų ir nevalstybinio, ypač verslo, sektoriaus, tarp darbdavių ir dirbančiųjų, tarp konkurentų, tarp daugelio kitų visuomenės grandžių: reali ir potencinė priešprieša gana dažnai yra destrukcinio pobūdžio, neįgauna konstruktyvių formų, todėl gali būti gana pavojinga.

4. Rytų ir Vidurio Europos šalyse veikiančioms valdymo sistemoms gana dažnai būdinga inovatyvumo stoka, o šių sistemų intelektualinis pajėgumas neadekvatus informacinės visuomenės standartams bei Europos integracijos bei globalizacijos plėtros sąlygojamiems reikalavimams.

Be išvardytųjų svarbiausiųjų aktualijų, pažymėtinų svarstant valdymo sistemų tobulinimo bei jų efektyvumo didinimo Rytų ir Vidurio Europos šalyse klausimus, gali būti nurodytos ir kitos; kartu akcentuotina, jog būtent išvardytosios aktualijos apima svarbiausias valdymo sistemų tobulinimo transformacijų sąlygomis sritis, ir joms turi būti skiriamas ypatingas dėmesys.

Pažymėtina ir tai, jog valdymo sistemų tobulinimo bei jų efektyvumo didinimo Rytų ir Vidurio Europos šalyse aktualijų suvokimas leidžia apibrėžti svarbiausius prioritetus, sietinus su valdymui tobulinti skirtų priemonių parengimu ir įgyvendinimu. Iš tokių prioritetų išskirtini šie:

1. Prioritetai, išreiškiantys įvairiapusišką valdymo struktūrų racio-nalizavimą, numatant siekti, kad:

• kiekvienai valdymo sistemai būdinga struktūra tiksliai atitiktų pačios sistemos paskirtį ir įgalintų valdymą organizuoti taip, kad būtų tinkamai vykdomos visos valdymo sistemai priskirtos funkcijos ir visiškai vykdomi valdymo sistemai keliami• inovatyvumo ir adaptatyvumo principas, išreiškiantis nuostatą, kad kiekviena valdymo sistema turi veikti, inovatyviai reaguodama į intensyviai vykstančius pokyčius, prisitaikydama prie naujų sąlygų ir aplinkybių bei adaptuojančiai veikdama savo poveikio objektus bei jų aplinką;• sugebėjimo subalansuoti normalios būsenos palaikymą bei problemų išsprendimą principas, išreiškiantis tai, kad valdymo sistema turi tuo pačiu metu užtikrinti sugebėjimą palaikyti normaliąja (reikalaujamąja, planine, projektine) laikomą valdymo objekto būseną, nuolatos stebint, fiksuojant bei šalinant nukrypimus nuo tam tikrų normų ir standartų, taip pat sugebėjimas numatyti bręstančias bei jau pasireiškusias problemas, jas kryptingai spręsti ir valdomąjį objektą „pervesti" ar „perkelti" į kokybiškai naują būseną: šių dviejų

363

sugebėjimų sugretinimas ir jų kombinuota raiška iš esmės nusako kiekvienos valdymo sistemos adekvatumą jos paskirčiai;• tiesioginio ir grįžtamojo ryšio harmonijos principas, išreiškiantis valdymo subjekto sugebėjimą priimti ir įgyvendinti savo sprendimus adekvačiai valdymo objekto ir jo aplinkos būsenai, užtikrinti savo tikslų ir interesų subalansavimą su valdymo objektui bei jo aplinkai būdingomis pokyčių galimybėmis, taip pat pasiekti kompromisą ar konsensusą, nustatant valdymo objektui keliamus uždavinius ir priskiriant jam tam tikras funkcijas, atsižvelgus į įvairių valdymo proceso dalyvių nuostatas;• įgaliojimų ir atsakomybės delegavimo bei rizikų sąnaudų ir rezultatų racionalaus padalijimo principas, išreiškiantis būtinumą valdymo sistemoje racionaliai paskirstyti funkcijas, tinkamai įvairioms grandims deleguoti įgaliojimus, priimti ir įgyvendinti tam tikrus sprendimus adekvačiai atsakomybės mastams, taip pat nuostatą į tai, kad vidinė valdymo sistemos struktūra turi būti optimali rizikų ir sąnaudų minimizavimo bei teigiamų rezultatų maksimizavimo prasme;• orientacijų į galutinį rezultatą principas, išreiškiantis nuostatą į tai, kad valdymo sistema turi užtikrinti galimybes, pasitelkus valdymo veiksmus, išspręsti visus valdymo objektui keliamus uždavinius ir atlikti visas priskirtas funkcijas, kartu sudarant prielaidas valdymo subjektui pasiekti jo tikslus ir įgyvendinti jo interesus.Šie principai gali būti suvokiami kaip universalūs, tinkantys visoms šiuolaikinėje visuomenėje taikomoms ir taikytinoms tiek viešojo, tiek ir verslo sektorių sistemoms.Remiantis išvardytais principais, gali būti formuluojami ir tam tikri integruotieji universalaus pobūdžio principai, išreiškiantys kompleksinesnuostatas valdymo sistemų formavimo, funkcionavimo bei jų efektyvumo didinimo atžvilgiu. Iš tokių integruotų principų ypač išskirtinas valdymo sistemų rinkodaros prevencijos principas, reikalaujantis, kad kiekviena valdymo sistema turi pasižymėti:• siekimu įgyvendinti valdymo subjekto tikslus ir interesus tik suvokus ir visiškai patenkinus valdymo objekto sistemoje besireiškiančius poreikius, identifikuotinus su vartotojų ir klientų poreikiais: šis siekimas išreiškia tai, jog valdymo subjektai savo tikslus ir interesus tegali įgyvendinti tik tuo atveju, jei bus patenkinti vartotojų ir klientų poreikiai;• būtinumu valdymo sistemos paskirtį betarpiškai susieti su vartotojų ir klientų poreikių nustatymu ir tenkinimu, taip pat su kryptingais poveikiais formuoti, keisti ir tobulinti vartotojų ir klientų poreikius;• nuostatomis didinti valdymo sistemos efektyvumą tomis kryptimis, kurios išreiškia vartotojų ir klientų poreikių tenkinimo prioritetus.Galima teigti, kad valdymo sistemų rinkodaros prevencijos principas iš esmės

nusako tai, jog valdymo sistemos formavimas, funkcionavimas ir efektyvumo didinimas gali būti prasmingas tik tada, kai ši sistema integruojama į tam tikrų vartotojų ir klientų poreikių formavimo, atskleidimo ir patenkinimo procesą.

Apibendrinant išdėstytus teiginius, pažymėtina, jog rėmimasis apibūdintais principais leidžia įvairiapusiškai tobulinti valdymo sistemas visose visuomenės raidos ir pažangos grandyse ir kartu konstruktyviai spręsti visuomenėje besireiškiančias politinės,

364

socialinės, ekonominės, technologinės raidos ir pažangos problemas, apimant visas ir viešojo administravimo bei valstybės valdymo, ir verslo plėtojimo sritis. Beje, rėmimasis šiais principais ypač svarbus ir aktualus transformacijų sąlygomis, o tai reiškia, kad šių principų esmės suvokimas bei sudarymas prielaidų juos tinkamai įgyvendinti traktuotini kaip išskirtinis uždavinys, būdingas Rytų ir Vidurio Europos šalių visuomenei.

Valdymo sistemų efektyvumo didinimo aktualijos ir prioritetai Rytų ir Vidurio Europos šalyse. Valdymo sistemų efektyvumo didinimo problemos svarbios ir aktualios visur - šių problemų prioritetiškumas suvokiamas visose šalyse. Pažymėtina ir tai, jog būtent šios problemos pasižymi ypatinga svarba, o jų sprendimas - ypatingu aktualumu būtent Rytų ir Vidurio Europoje .

Pagrindinė priežastis, lemianti valdymo sistemų efektyvumo didinimo Rytų ir Vidurio Europos šalyse išskirtinį aktualumą ir ypatingą svarbą, yra ta, jog šiose šalyse vykstančių transformacijų sąlygomis radikaliai kinta vertybių prioritetai, labai sparčiai susiformuoja ir pasklinda iš esmės naujos politinės, socialinės, ekonominės, technologinės orientacijos, atsiranda nauji poreikiai ir uždaviniai:

turi būti siekiama griežto ir vienareikšmiškai suvokiamo kiekvienos valdymo sistemos tikslų, paskirties, keliamų uždavinių ir priskirtinų funkcijų nustatymo ir apibrėžtumo, realizuojant sisteminio požiūrio ir kompleksiškumo idėjas;

kiekvienoje valdymo sistemoje būtų įgyvendinama nuostata ra-cionalizuoti sąnaudas, iškeltiems uždaviniams spręsti ir numatytoms funkcijoms vykdyti;

kiekvienoje valdymo sistemoje būtų įgyvendinama nuostata racionaliai derinti įgaliojimų bei atsakomybės padalijimą tarp įvairių gandžių su toms grandims suteiktomis savivaldos bei savireguliacijos galimybėmis, kartu užtikrinant visos sistemos orientavimą į bendrus tikslus bei į sugebėjimą gauti sinerginį efektą.

Prioritetai, išreiškiantys valdymo sistemų tobulinimą jų inovaciniu, intelektinių ir konkurencinių galių didinimo prasme, suvokiant, jog šie prioritetai apima tokias priemones kaip:

• valdyme dalyvaujančių vadovų ir specialistų vadybinės, administracinės ir kitokios kvalifikacijos ir kompetencijos adekvatumo keliamiems reikalavimams bei spręstinų valdymo problemų ir uždavinių turiniui užtikrinimas;• prevencinis valdyme dalyvaujančių vadovų ir specialistų kvalifikacijos ugdymas bei būsimųjų spręstinų uždavinių ir problemų diagnozavimas, prognozavimas ir, numatant kvalifikacijos ugdymą, betarpiškas orientavimas į minėtųjų problemų ir uždavinių išsprendimą (šia prasme ypač pažymėtini būsimųjų problemų ir uždavinių prognozavimo ir diagnozavimo bei vadovų ir specialistų kvalifikacijos ugdymo aspektai, atspindintys Europos integracijos ir globalizacijos, taip pat informacinės visuomenės raidos procesus);• informacinių technologijų įgyvendinimas, įgalinantis radikaliai keisti valdymo struktūras ir kokybiškai tobulinti pačias valdymo sistemas;racionalių bendradarbiavimo formų su partneriais, klientais ir konkurentais radimas, įgalinantis didinti konkurencines galias; kryptinga investicinė politika, skirta valdymo sistemoms tobulinti, orientuota į tai, kad laiku būtų modernizuojama kiekvienos valdymo sistemos materialinė, techninė ir

365

informacinė bazė bei sudaromos ekonominės prielaidos efektyviai spręsti daugialypes motyvavimo ir rėmimo problemas;• tinkamas valdymo sistemų rinkodaros aprūpinimas, įgalinantis kiekvienos valdymo sistemos tobulinimą bei efektyvumo didinimą papildyti ir pagrįsti atitinkamomis rinkodaros priemonėmis.Prioritetai, išreiškiantys valdymo sistemų tobulinimą plėtojant tarptautinį

bendradarbiavimą numatantys ir kuo plačiau panaudoti tarptautinėje praktikoje sukauptą valdymo patirtį, ir kuo intensyviau plėtoti pačių valdymo sistemų tarptautinę integraciją.Apibūdinantys valdymo sistemų tobulinimą bei jų efektyvumo didinimą Rytų ir Vidurio Europos šalyse išreiškiantys prioritetai iš esmės nusako tas svarbiausias priemones, kurios šiuo ir artimiausiu metu turėtų būti įgyvendintos ir viešajame sektoriuje bei valstybės valdyme, ir versle: tai turėtų užtikrinti pažangų visuomenės vystymąsi vykstančių transformacijų sąlygomis. Šia prasme minėtų prioritetų nustatymas gali būti vertinamas kaip svarbi prielaida sėkmingai plėtoti pačias transformacijas ir visapusiškai skatinti pažangias reformas.

Valdymo efektyvumo viešajame sektoriuje didinimo prioritetaiValdymo efektyvumą viešajame sektoriuje lemiančios aplinkybės.

Esminė sąlyga modernizuoti šiuolaikinę visuomenę - visapusiškas valdymo efektyvumo didinimas įvairiose viešojo sektoriaus grandyse. Tai reiškia, kad valdymo efektyvumo didinimo galimybių viešajame sektoriuje paieška ir tinkamas panaudojimas bei išvystymas turi būti suvokiami kaip aktuali valdymo sistemų tobulinimo kryptis.

Didinant valdymo efektyvumą, viešajame sektoriuje gali būti remiamasi nuostatomis, išreiškiančiomis daugelį aplinkybių, būdingų šiuolaikinėms valdymo sistemoms tiek viešajame sektoriuje, tiek ir versle .

Ieškant būdų padidinti valdymo efektyvumą viešajame sektoriuje, būtina visų pirma įvertinti svarbiausius valdymo efektyvumą viešajame sektoriuje lemiančius veiksnius, taip pat apibrėžti esminius įvairioms viešojo sektoriaus grandims būdingų sistemų raidos ypatumus.

13.3 VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO SISTEMOS IR JŲ REFORMOS

Į vartotoją (klientą) orientuoto viešojo administravimo samprata sudaro „Naujosios viešosios vadybos" (toliau - NVV) doktrinos bei reformų judėjimo pagrindą. Ji buvo kuriama remiantis veiksmingumo, dėmesio klientui bei veiklos, paslaugų kokybės principais, apėmė normatyvinio ir instrumentinio pobūdžio kokybės bei ryšių su klientais vadybų modelius. Jais remiantis tobulinama paslaugų bei vartotojų aptarnavimo kokybė, sukurti nauji, į rezultatus orientuotos veiklos vertinimo instrumentai bei vadybinės-administracinės atskaitomybės formos. Minėtų instrumentų taikymas padėjo įsigalėti naujai piliečio kaip vartotojo (kliento) sampratai, kurios centre vartotojas, atliekantis kokybės arbitro bei viešųjų organizacijų veiklos vertintojo vaidmenis. Administravimo kaip paslaugos, o piliečio kaip vartotojo samprata bei įgyvendintos inovacijos lėmė savitą paslaugų teikimo mechanizmų atsiradimą, sudarė pagrindus tolimesnėms reformų strategijoms kurti bei tapo neatskiriama administravimo proceso dalimi. Į vartotoją (klientą) orientuotos iniciatyvos ne tik atspindėjo XX a. Vakarti visuomenių poreikius, bet

366

buvo ir gana rezultatyvios, o reformų iniciatyvos bei instrumentai išlieka ir XXI a. administravimo reformų procesų esminiais katalizatoriais.

Orientacijos į vartotoją (klientą) samprata ir įgyvendinančios iniciatyvos sulaukė griežtos akademinės bei visuomeninės kritikos. Ši koncepcija buvo modifikuota, vartotoji) kategoriją pakeičiant piliečių (klientų) formuluote, tačiau ir toliau išlieka esmine kintančios NVV dalimi.

Orientacijos į vartotoją (klientą) terminija NVV diskurse tapatintina su kitais retorikos elementais, - „orientacija į rinką", „pabrėžtinis dėmesys vartotojui", „klientas kaip varomoji jėga", „susitelkimas prie vartotojo". Ši terminija atspindi pastangas klientą tapatinti su organizacinės veiklos atskaitos tašku bei suteikti jam aukštesnę vertę. Šiame kontekste paslaugų teikėjui svarbūs ne tik vartotojo poreikiai, bet ir pasitenkinimas paslaugomis. Šis kriterijus tapo svarbiu teikiamų paslaugų kokybės matavimo įrankiu, kuriuo remiantis sukurti praktiniai „paslaugų spragų" (spragų tarp poreikių ir pasitenkinimo jomis) modeliai.

Siekiant apžvelgti bei analizuoti ne tik šių elementų teorines sąsajas, bet ir jų praktinį įgyvendinimą, būtina aptarti pagrindines, į vartotoją orientuotas valdžios įgyvendinimo problemas, susijusias su:

1) į vartotojus (klientus) orientuotos koncepcijos vieta NVV judėjime;2) sąsajomis su NVV doktrinos elementais; 3) praktiniais instrumentais grįstų iniciatyvų taikymu paslaugų kokybės,

aptarnavimo, vertinimo modeliuose.Atskirų problemų analizei pasitelktas diskurso analizės metodas, vertinant

NVV ideologų, doktrinos kūrėjų, taip pat ir jų kritikų argumentaciją, apžvelgti ir klasifikuoti praktiniai instrumentai, susiję su į vartotoją orientuotos valdžios koncepcijos įgyvendinimu.

„Administracija - kaip paslaugos, o visuomenė - kaip vartotojas"Šio poskyrio pavadinimas, perimtas iš Ekonominio Bendradarbiavimo ir

Plėtros organizacijos (toliau - EBPO) ataskaitos, atspindi viešojo administravimo posūkį dėl kurio paslaugos bei vartotojai tapo plataus masto viešojo administravimo praktinių inovacijų objektais. Minėta ataskaita yra svarbus dokumentas, tiesiogiai susijęs su EBI'O angažavimosi bei įsitraukimo į NVV sklaidą pradžia. Todėl būtina aptarti į klientus orientuotos valdžios koncepcijas kūrimą ir sklaidą ankstyvajame NVV judėjimo etape bei nustatyti jos vietą NVV doktrinoje.

Į klientą orientuotos koncepcijos atsiradimą lėmė kelios priežasčių grupės. Šeštajame septintajame dešimtmetyje prasidėjo gerovės valstybės krizė, kurios padariniai tapo aiškiai pastebimi ir buvo tiesiogiai susiję su katastrofiškai mažėjančiu pasitikėjimu valdžia, biurokratijos ncigiamtĮ įvaizdžių įsigalėjimu, politinėmis-administracinėmis krizėmis bei tradicinio viešojo administravimo, kaip nepajėgiančio efektyviai spręsti viešojo sektoriaus problemų, kritika. Vakarų šalių administravimo sistemos nesugebėjo rezultatyviai spręsti finansinių, socialinių, švietimo, transporto problemų. Ieškant problemų sprendimo atsigręžta į ekonomikos teorijas, vadybinius modelius bei privačių organizacijų veiklos praktikos mechanizmus. Visa tai papildžius menedžerizmo, politinių ideologijų nuostatomis, ilgainiui tapo viešojo administravimo (modernizavimo) pagrindu'". Esminiai kriterijai formuojant NVV principus bei renkantis vadybinius instrumentus buvo viešųjų organizacijų veiklos produktyvumas, dinamiškumas, efektyvumas bei veiksmingumas. Remiantis jais anglosaksiškajame viešajame administravime, tradicijai pradėti taikyti vadybiniai modeliai. Tarp jų svarbi vieta teko

367

kokybės bei į rezultatus orientuotos veiklos (performance management) vadybiniams modeliams. Praėjus keliolikai metų po šių iniciatyvų įgyvendinimo. EBPO apibendrino bei konceptualizavo atskirų šalių narių praktikas, pateikdama į vartotoją (klientą) orientuotos valdžios sampratą. Joje atsisakius akademiškumo, remiantis gerosios praktikos bei menedžerizmo nuostatomis, apibrėžti pagrindiniai į vartotoją (klientą) orientuotos valdžios principai, sąvokos bei inovacijų taikymo gairės.

EBPO pasiūlyto modelio esmę sudarė trys fundamentinės kategorijos: kliento, ryšių su klientais bei reagavimo į poreikius. Kliento sąvoka, apimdama institucinius (klientai-organizacija) bei kolektyvinius (klientai organizacijos, piliečių grupės) suinteresuotuosius, praplėtė piliečio kaip individualaus subjekto ribas, aiškiai išskiriant pirminius bei antrinius vartotojus. Į antrąją - ryšių su klientais kategoriją įtrauktas kokybės aspektas. Jis reiškė aktyvi) kliento dalyvavimą priimant sprendimus ir formuojant viešąją politiką. EBPO ekspertai šias sąvokas siūlė praktiškai realizuoti didinant paslaugų prieinamumą, aptarnavimo bei išorinės komunikacijos kokybę. Trečioji kategorija reagavimas į poreikius suprasta kaip piliečių pasitenkinimo institucine veikla matavimas. Minėtos kategorijos sujungė paslaugų (iš dalies aptarnavimo) kokybės bei pasitenkinimo paslaugomis (kaip į rezultatus orientuoto vertinimo) dimensijas. EBPO teorinę konstrukciją bei ja paremtus tyrimus ir rekomendacijas galima tapatinti su normatyvinio pobūdžio modeliu, arba tiksliau - jo gairėmis. Jis buvo orientuotas į vertinimą per ex-post perspektyvą -panaudojant standartų nustatymo, jų stebėsenos, kokybės matavimų (pasitenkinimo paslaugomis, skundų valdymo) bei klientų poreikių analizės mechanizmus. Aišku, EBPO organizacijos ekspertai prie šio modelio nesustojo.

Žvelgiant į EBPO diskursą, XX a. pabaigoje galima pastebėti, kad į vartotojus orientuotos valdžios koncepcija buvo svarbi, išsiskirianti iš kitų reformų gairių, dimensija. Beveik dešimtmetį netilo EBPO ekspertų diskusijos dėl praktinių instrumentų taikymo. Šios organizacijos NVV idėjų sklaidoje svarbi buvo 1996 m. pasirodžiusi studija „Atsiliepianti valdžia" („Responsi ve Government, Service Quality Initiativcs") . Joje studijoje ekspertai stengėsi atskleisti paslaugų naudotoji) (vartotoji)), klientų bei piliečių sąvokų skirtumus. Svarbu pastebėti tai, kad EBPO ekspertai nepateikė baigtinių apibrėžimų, o siūlė šalims narėms pačioms tai atlikti, pirmiausiai atsakant į klausimą, kas yra viešųjų institucijų suinteresuotieji - vartotojai (klientai) ar piliečiai. Be to, EBPO atstovai nuodugniau analizavo inovacinius mechanizmus, atkreipdami dėmesį į jų santykį su administracinėmis tradicijomis, vertybiniais orientyrais bei reformų strategijomis. Vis dėlto rekomendacijose, nepaisant minėtų veiksnių, skirtingų klientų sampratų bei įgyvendinamų kokybės iniciatyvų, EBPO akcentavo paslaugų standartizavimą kaip reformų strategijos pagrindą. Taip pat Salių narių administravimo elitui siūlyta atkreipti didesnį dėmesį į klientų informavimą bei konsultavimą. Nepamiršta ir kokybės modelių stebėsena, kurią, kaip ir veiklos vertinimą, siūlyta fokusuoti ir per kliento perspektyvą. Taigi EBPO ekspertai į vartotoją (klientą) orientuotos valdžios modelį kūrė remdamiesi ne tik verslo praktikų, taikomųjų kokybės modelių perėmimu, bet ir siūlydami savitą novacijų dimensiją. Ją siejo su viešojo administravimo tradicijomis, sistemų ypatumais, taip pat ir visuomenės, politinio palaikymo veiksniais.

Panašias problemas, tik kiek siauresniam (JAV) viešojo administravimo tradicijos kontekste, nagrinėjo D. Osborne bei T. Gacbler, Šie amerikietiškosios NVV krypties kūrėjai , remdamiesi menedžerizmo nuostatomis, akcentavo vartotojų skatinamos valdžios principus . Vadovaudamiesi Visuotinės kokybės vadybos normatyviniais kriterijais, jie akcentavo vartotojų poreikių analizės bei konkurencingų paslaugų

368

pasirinkimo būtinybes. Pagrindinis šių studijų skirtumas tas, kad D. Osborne bei T. Gaebler siūlė perimti visuotinės kokybės vadybos modelį, o EBPO ekspertai konceptualizavo bei patys apibrėžė vartotojų (klientų) sampratas bei taikomuosius instrumentus .

369