ciudadpanama500.orgISBN 978-9962-706-60-1(obra completa) ISBN 978-9962-706-66-3 (volumen III, tomo...

Nueva historiageneral de Panamá

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Nueva historiaNueva historiageneral de Panamágeneral de Panamá

VOLUMEN III • TOMO 2

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Nueva historiaNueva historiageneral de Panamágeneral de Panamá

VVOLUMENOLUMEN III • T III • TOMOOMO 2 2

LOS SIGLOS XX Y XXI

ISBN 978-9962-706-60-1 (obra completa)ISBN 978-9962-706-66-3 (volumen III, tomo 2)

Nueva historia general de PanamáDirector y editor de la obra: Alfredo Castillero Calvo, con la colaboraciónde Fernando Aparicio.

© Las ideas, opiniones y la presentación de los datos que aparecen enesta obra son responsabilidad de los autores y constituyen su propia pro-piedad intelectual. Se reservan todos los derechos.

Ni la totalidad ni parte de esta obra puede reproducirse por ningún pro-cedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabaciónmagnética o cualquier almacenamiento de información y sistema de re-cuperación, sin autorización expresa de sus autores, de acuerdo a loque establecen las leyes de la República de Panamá.

Ilustración de cubierta delantera:Calle Sexta, lado norte, Casco Viejo de Panamá. Al fondo rascacielos dela moderna ciudad.

Ilustración de guardas:Vista de la ciudad de Panamá desde playa Prieta, por J. Cardero, dibujantede la expedición Malaspina, c 1790. Museo de América, Madrid.

Edición y diagramación:Editora Novo Art, S.A.www.editoranovoart.comPedro Antonio Argudo, concepto gráfico, diagramación y cubiertas.Montserrat de Adames, edición de textos y estilo.

Impreso por Phoenix Design Aid A/S, una empresa CO2 neutral acredi-tada en los campos de calidad (ISO 9001), medio ambiente (ISO14001)y responsabilidad social corporativa (DS49001); proveedora aprobadade productos certificados FSC™. Impreso en papel reciclable, ecológicosin cloro y con tintas vegetales.

Esta obra forma parte de la Biblioteca 500, iniciativa de la Comisión 500años de Fundación de la Ciudad de Panamá (1519-2019) de la Alcaldíade Panamá. La Comisión 500 años cuenta con el apoyo estratégico, lo-gístico y administrativo del Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD). Sitio web: www.ciudadpanama500.org

Índice

Capítulo XVII. El municipio o cien años de espera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 575Lina Vega

Capítulo XVIII. Las primeras crisis políticas: 1931-1948 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 601Alberto McKay†

Capítulo XIX. Las negociaciones del Canal con losEstados Unidos: 1904-1967 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 635Carlos Bolívar Pedreschi

Capítulo XX. Estudiantes y militares: 1936-1989 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 661Thomas Pearcy

Capítulo XXI. Auge y militarización de los organismosde seguridad pública: 1930-1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 691Carlos Guevara Mann

Capítulo XXII. La dictadura militar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 709Carlos Bolívar Pedreschi

Capítulo XXIII. El Canal, los puertos, movimientos eindustrias marítimas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 737Alberto McKay†

Capítulo XXIV. El desarrollo del sector marítimo en Panamá:aspectos jurídicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 769Humberto Jirón Soto

Capítulo XXV. El sistema monetario y la banca en Panamá . . . . . . . . . . . . . . . 791Nicolás Ardito Barletta

Capítulo XXVI. Historia de la medicina en Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 811Luis Cornejo

Capítulo XXVII. Historia de la arquitectura y el urbanismoen el siglo XX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 839Samuel Gutiérrez

Capítulo XXVIII. Entre luces y sombras: la enseñanza de la«Historia de Panamá» y la histografía republicana . . . . . . . 857Reymundo Gurdián Guerra

Capítulo XXIX. Un siglo de periodismo en Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 915Hermes Sucre Serrano

Capítulo XXX. Breve historia del deporte en Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 937Ricardo Turner

Capítulo XXXI. Los Tratados del Canal de Panamá ysu transferencia: 1967-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 965Reymundo Gurdián Guerra

Capítulo XXXII. La transición a la democracia en Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . 1007Salvador Sánchez González

Bibliografía del volumen III . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1035

Cronología contextualizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1089

Sobre los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1155

CAPíTULo XVII

El municipio o más decien años de espera

Lina Vega Abad

Introducción

De todas las instituciones que la Corona española trasladó al Nuevo Mundotras el descubrimiento de Colón, el municipio constituye una de las de mayortrascendencia histórica, jurídica y social.

En la época del descubrimiento de América, la ancestral institución municipalespañola que había logrado su máximo esplendor durante la Edad Media en Cas-tilla y León, se había ido degenerando principalmente por la intervención de laCorona en los asuntos de las comunidades, privándolas de las libertades que ha-bían conquistado. Sin embargo, el talante de los primeros españoles que llegarona tierras americanas estaba impregnado de las costumbres medievales de la vidarural española, por lo que las primeras poblaciones serían fundadas, si bien ennombre de la Corona española, con espíritu autonómico y participativo.

El municipio se convirtió en el órgano de gobierno local, en un permanentebaluarte de las libertades a todo lo largo de la Colonia y, finalmente, teniendoun papel protagónico en las luchas independentistas de las futuras repúblicasamericanas.

El único gobierno efectivo en América durante gran parte del siglo XVI fueel municipal. Las enormes distancias y las dificultades de comunicación entrelos centros de poder, hicieron posible el auge de los gobiernos locales que, nosolo eran las autoridades administrativas, sino también las judiciales.

El régimen municipal español, con sus arraigadas costumbres participativas,se instaló en Panamá desde los remotos días del descubrimiento, la conquista yla colonización de Castilla del oro, cuando en Santa María la Antigua del Darién,

y a causa de enormes discordias entre Martín Fernández de Enciso y sus com-pañeros de aventuras, se operó una suerte de «golpe de Estado», con la consi-guiente deposición de Enciso.

Surge así el primer municipio de nuestro suelo, en el que los vecinos reuni-dos en Cabildo Abierto (el primero en tierra firme), designaron como alcaldes aVasco Núñez de Balboa y Martín Samudio.

La fundación de Santa María la Antigua del Darién, villa asentada en lo quehoy es territorio colombiano, constituye un interesante ejemplo del carácter au-tonómico con que fueron fundadas algunas ciudades de la Colonia. Además,ejemplariza la permanente lucha de poder entre los funcionarios designados porla Corona y los descubridores –y más tarde los criollos–, que se sentían con de-recho al autogobierno.

Según relata el historiador Alfredo Castillero Calvo en su ensayo «La vidapolítica de la sociedad panameña colonial: La lucha por el poder», fue precisa-mente en Santa María la Antigua del Darién donde se originó la primera crisispolítica de la historia panameña.

En efecto, después de la elección de Núñez de Balboa como alcalde de pri-mer voto, y la expulsión de Nicuesa, se produjo el triunfo del poder central sobrelos sublevados y la decapitación de Balboa por el enviado de la Corona, Pedra-rias Dávila. Moría entonces un primer intento de autogobierno en tierras ame-ricanas a través de la institución municipal.

El municipio previo a la independencia de España

El municipio –o Cabildo colonial– tuvo en Panamá, y en toda la Américacolonizada, una enorme e indiscutible importancia. En su seno se concentrabanlos miembros más conspicuos de las élites económicas y sociales.

La primera función de carácter nacional ejercida por los municipios de Pa-namá, fue la de elegir diputados a Cortes, de acuerdo con el Estatuto de Cádiz. LaConstitución española de 1812 garantizaba a los americanos completa igualdad derepresentación, tanto en las Cortes como en el Consejo Permanente de Legislación.

Promulgada por la ciudad de Panamá la Constitución de 1812 por el virreyBenito Pérez, los municipios eligieron, inspirados –como pocas veces ocurre–en un santo celo patriótico, al doctor José Joaquín ortiz y al clérigo don JuanJosé Cabarcas, quienes aseguraron la redención económica, como la aperturade los puertos del Istmo al comercio exterior, y la redención cultural, por el fo-mento de la educación1.

Más tarde, en 1821, los municipios y los Cabildos abiertos juegan un papelvital en el proceso que permitió declarar la independencia del Istmo del régimenpeninsular.

576 X El municipio o cien años de espera

El acto principal de propia determinación lo consumó el pueblo del Istmoen los Cabildos abiertos, órganos naturales del poder constituyente en Amé-rica. Iniciados esos cabildos en La Villa de Los Santos el 10 de noviembre de1821 y en la capital el 28 del mismo mes y año, para deliberar sobre los destinosdel país, se llegó... a la conclusión de que era ya intolerable la incuria de losgobiernos coloniales e insoportable la inconsistencia política de la metrópoli.En un ambiente de excepcional cordura, de amplio respeto, de plenas garantíasa todos los peninsulares, sin odios ni luchas, se realizó la independencia ist-meña de la Corona española2.

Independientes entonces los panameños de la política ibérica, dispusieron–también a través de una decisión del Consejo Municipal– unirse espontánea-mente al engranaje de la Gran Colombia.

Con relación a los motivos que llevaron a los istmeños a anexionarse a Co-lombia una vez lograda la independencia de España, señalan los historiadoresque era un sentimiento generalizado el de que solo buscando el patrocinio deuna nación más fuerte, podrían garantizarse la recién adquirida independencia.

Existen, por supuesto, otros factores que coadyuvaron para que la decisiónfinal de unirse a Colombia se produjese, como el influjo que producía entre losistmeños la figura de Simón Bolívar y su proyecto de una América unida, el sen-timiento de solidaridad hemisférica y, sobre todo, la creencia de que la anexióna una nación poderosa daría seguridad económica.

El Acta de Independencia de 28 de noviembre de 1921, es un documento es-cueto y sencillo –de solo 12 artículos–, firmado por treinta personalidades, a cuyacabeza figura José de Fábrega, seguido por el obispo José Higinio y otros comoMariano Arosemena, José Vallarino, José María Calvo, Gaspar Arosemena y elescribano público, José de los Santos Correoso.

En consecuencia, el istmo de Panamá pasó a formar parte del entramadocolombiano, cuyo centralismo se hizo patente de forma inmediata.

El municipio del período colombiano

Durante los 82 años en que Panamá estuvo unida a Colombia, la inestabili-dad institucional y los continuos cambios fueron una constante. La lucha per-manente entre federalistas y centralistas, así como las ideas unitarias de Bolívar,hicieron que se sucedieran los cambios constitucionales que tuvieron un pro-fundo impacto en la institución municipal.

Primer período unitario

Durante un primer período unitario (1821-1852), se promulgaron seis Cons-tituciones que dejaron su impronta en los destinos del istmo de Panamá.

Nueva historia general de Panamá X 577

La Constitución de Cúcuta, aprobada solo dos meses antes de la unión dePanamá a la Gran Colombia, estableció que el Estado estaba dividido en depar-tamentos, provincias, cantones y parroquias. El territorio del Istmo quedó divi-dido en las dos primitivas provincias de Panamá y Veraguas, bajo la denomi-nación de departamento del Istmo y con una jefatura que unificaba el poder civily el mando militar.

Esta Constitución no estableció una verdadera administración local, de ma-nera que los departamentos eran solo una dependencia tramitadora, y su inten-dente estaba sujeto al presidente de la república, quien lo nombraba de formadiscrecional y del que era agente natural e inmediato.

En 1821 [...] se dispuso sobre la administración de las provincias y cantonesque tendrían a su cabeza un gobernador, bajo la dependencia del intendentede departamentos, o sea, que se siguió el sistema francés con un criterio bas-tante centralizador, dejando la organización de los municipios a las disposi-ciones de la ley. Sin embargo, se conservaba un cierto grado de autonomía3.

La Constitución de Cúcuta, eminentemente unitaria, concentraba todo elpoder público en la remota capital andina de Bogotá. En consecuencia, no podíair más en contra de lo que habían deseado los criollos panameños al propiciarsu unión a Colombia, ya que anhelaban mantener un alto grado de independen-cia económica y política. Por ello, el desagrado de la clase dominante panameñafue cada año más evidente, e hizo crisis en 1826, entre otros factores, por el in-tento de imponer en Panamá la Constitución que Bolívar había elaborado parael recién constituido Estado de Bolivia.

El controvertido documento con sus tres instituciones básicas –la aboliciónde las castas, de la esclavitud y los privilegios, el Poder Electoral y la presidenciavitalicia–, fue un intento fallido de bolívar de enfrentar el caos y las fuerzas enpugna existentes tras los procesos independentistas.

Para Bolívar [...] la solución al problema político de América residía en con-tinuar, después del gran drama de la guerra de Independencia, las institucionesque pudieran representar adecuadamente los dos grandes principios que elpueblo español institucionalizó en la monarquía y el Cabildo: el bien públicoy la libertad individual4.

La Constitución boliviana no alteró la ya existente división política del país,establecida en departamentos, provincias y cantones, a cuya cabeza estarían losperfectos, gobernadores y corregidores, respectivamente. Para ser perfecto o go-bernador se requería ser ciudadano en ejercicio, tener edad mínima de treintaaños y no haber sido condenado en causa criminal. Además, en toda comarca oregión donde existieren de cien a dos mil habitantes, habría un juez de paz, con-siderado un cargo concejil.


Prefectos, gobernadores y corregidores, cuyo período era de cuatro años, po-dían ser reelectos, siendo designados por el Poder Ejecutivo de las listas de seisa diez candidatos que le proponían los cuerpos electorales. Sobre el tema muni-cipal, la Constitución boliviana no se pronunció, lo que provocó grandes críticas.

La clase dirigente panameña se opuso rotundamente a la adopción del re-ferido código boliviano. El documento fue traído al Istmo para su aprobación el9 de septiembre de 1826 por Leocadio Guzmán quien, junto al gobernador Ca-rreño, acordó convocar a los vecinos ilustres de la capital para explicar la razóny el alcance de sus cláusulas. La consulta popular que de este estatuto hicieronGuzmán y Carreño, fue absolutamente negativa; no solo en la capital, sino tam-bién en otros ayuntamientos consultados.

Se organizó entonces un directorio bajo la denominación de El Gran CírculoIstmeño, que tomó a su cargo la campaña contra el estatuto. Los cabildos lanza-ron sus protestas e, incluso, se publicó un periódico contra el proyecto boliva-riano. Ante todas estas muestras de repulsa, tanto Guzmán como Carreño seconvencieron de que en el Istmo no regiría nunca la Constitución boliviana, til-dada de dictatorial por los lugareños.

Luego de este fracaso, la estructura gubernamental establecida por la Cons-titución colombiana de 1821 comenzó a deteriorarse. En 1829, Venezuela se se-paró del Estado colombiano, y en 1830 hizo lo mismo Ecuador. Ese mismo añose instaló un congreso constituyente, denominado por Bolívar, Congreso Admi-rable, y de él surgió la segunda Constitución gran colombiana.

Con relación al tema municipal, la Constitución de 1830 eliminó por com-pleto cualquier rasgo de autonomía municipal, y se establece un sistema verticaltotalmente jerarquizado de funcionarios dependientes del Poder Ejecutivo cen-tral. Así, el artículo 120 de esta Constitución, dispuso que el prefecto era el go-bierno superior en cada departamento designado por el jefe del Ejecutivo, quiena su vez designaba al gobernador de provincia, de quien dependen los emplea-dos que rigen los cantones.

... el Congreso Admirable expidió instrumento jurídico mejor acoplado,pero dejando casi intactos los artículos que implicaban el centralismo político,atenuándolo sí con poderes departamentales y municipales de desdibujadoentorno5.

Esta Constitución, que estaba destinada a la Gran Colombia, prácticamenteno tuvo vigencia por los acontecimientos políticos que condujeron a la disolu-ción del sueño bolivariano.

Como consecuencia, surge la Constitución de 1832, que fue realmente la pri-mera Constitución nacional que tuvo la actual República de Colombia. Se tratóde un estatuto también unitario, pero que estableció cierto grado de descentra-lización, que agradó a los habitantes del Istmo.


El territorio de Panamá se dividió en provincias, cantones y distritos parro-quiales. Se estableció una Cámara Provincial para cada provincia, compuestapor diputados de todos los cantones correspondientes. La Constitución asignabaa las Cámaras Provinciales detalladas y efectivas atribuciones, como por ejemplo,«decretar las contribuciones y arbitrios necesarios para el especial servicio de laprovincia».

Al frente de cada provincia había un gobernador nombrado por cuatro añospor el presidente de la república, de una lista de seis candidatos que le presen-taba la respectiva Cámara Provincial.

Con relación a los municipios, la Constitución de 1832 no hizo más que re-petir la normativa creada por la carta de 1930, manteniendo inactiva la vidamunicipal.

En 1840 se produjo la tercera separación de Panamá de Colombia (las anterioresocurrieron en 1830 y 1831), motivada por los deseos de los panameños de aislar elIstmo de las luchas religiosas que se habían iniciado en Colombia, y que habíandesembocado en una furiosa guerra civil conocida como la guerra de los Supremos.

El Gobierno de la provincia de Panamá inició las consultas entre los nota-bles, llegando a la decisión de separar el territorio panameño de la Nueva Gra-nada «...bajo la dirección de Tomás Herrera, en Cabildo Abierto, el 18 denoviembre de 1840 Panamá declara terminados las obligaciones contraídas porvirtud de la Constitución granadina de 1832 y se erigió en Estado soberano»6.

El 18 de noviembre de 1840 se proclamó la separación y se convirtió la pro-vincia en el Estado del Istmo. Según ese mismo pronunciamiento, los concejalesserían escogidos por los firmantes del acta.

Este pronunciamiento trajo como consecuencia la llamada Convención delEstado del Istmo, de 18 de marzo de 1941, que en su artículo 1 dispuso: «Loscantones de las antiguas provincias de Panamá y Veraguas compondrán un Es-tado independiente y soberano, que será constituido como tal por la presenteconvención, bajo el nombre de Estado soberano».

Siete meses después, el 7 de junio de 1841, se promulgó la carta constitucio-nal del naciente Estado con el nombre de Constitución del Estado del Istmo,siendo sus nacionales conocidos como istmeños.

La carta istmeña siguió más el modelo de las Constituciones colombianasde 1821 y 1830, que el de la granadina de 1832 que, como ya se ha dicho, con-templó cierta descentralización. «Significa ello que el sector dominante pana-meño, a pesar de que era liberal y federalista, a la hora de constituir un Estadoindependiente prefirió para sí el centralismo político y administrativo»7.

La Constitución del Istmo de 1841, en su Título VIII, denominado «Del go-bierno de las secciones del Estado», establece lo relativo al municipio así: «La leiorganizará el gobierno de las secciones en que se divide el Estado, así el que noes más que una ramificación i dependencia del Gobierno supremo, como el queha de velar, i estatuir sobre los objetos de interés local».


La Ley 3 de junio de 1848 desarrolló el régimen municipal, encomendandoa los cabildos la organización administrativa del distrito parroquial. Estos cabil-dos, que eran intervenidos por los gobernadores con plenas facultades, teníanun juez, un tesorero y un vocal que, al ser nombrado en Cabildo Abierto, era elpresidente del mismo. Esta ley reglamentó la administración de los bienes delmunicipio y creó el cargo de regidor para los lugares apartados.

La Constitución de 1841 tuvo para Panamá la importancia simbólica dehaber sido la primera Constitución panameña. Su vigencia, sin embargo, fuemuy breve, ya que trece meses después de la referida separación, el 31 de di-ciembre de 1841, los dirigentes panameños optaron por reincorporar el Istmo ala República de Nueva Granada.

La última Constitución del primer período unitario, es la Constitución de1843, que constituyó copia de su predecesora de 1832.

En cuanto al ámbito provincial y local, la Constitución de 1843 estableció lamisma división territorial del Estado que había creado la carta de 1832 (provin-cias, cantones y distritos parroquiales), y mantuvo las Cámaras Provinciales in-tegradas por diputados elegidos por los cantones de cada provincia.

La Constitución de 1843 dejó el nombramiento y la destitución de los go-bernadores provinciales al arbitrio del presidente de la república, y se mantu-vieron las Cámaras Provinciales pero sin funciones.

... la suerte de los municipios y de las provincias, bajo el régimen que lesnegaba sus libertades y eliminaba de un tajo su autonomía, fue si se quiere,más triste que en los tiempos de la colonia. Muchas localidades languidecían,no solo por el efecto del sistema autoritario, sino por la falta de recursos...8.

El período federalista

El período federalista colombiano, que se extendió de 1853 a 1885, dejó porsupuesto su impronta en el régimen municipal panameño.

Durante el constitucionalismo colombiano del siglo XIX, «municipal» y«municipalidad» no se refería al régimen administrativo de una ciudad o po-blación. El término no correspondía pues, al concepto de comuna o distritomunicipal, sino al de región o sección del Estado, llámese este departamento,provincia, cantón, etc. Dicho en otras palabras, régimen municipal era régi-men seccional o regional, y no existía norma alguna que regulara los distritosparroquiales, que era la unidad administrativa más pequeña en que se dividíala república. El poder de organizar su propio gobierno le era otorgado a lasprovincias.

En cuanto a la Constitución llamada centro federal, no constituyó un autén-tico sistema federal, sino una forma mixta. Sin embargo, significó un gradualacercamiento al ideal federalista.


Con respecto a la descentralización, la carta de 1853 reservaba a las provin-cias, o secciones territoriales, el poder municipal «en toda su amplitud».

La Constitución de 1853 se convirtió para Panamá, en una primera oportu-nidad efectiva de descentralización y autonomía. Sus cuatro provincias (Panamá,Azuero, Veraguas y Chiriquí) se dieron sus propias Constituciones y, dos de ellas(Azuero y Veraguas) acordaron, cada una, otra Constitución en 1854.

La Constitución provincial de Panamá, aprobada el 22 de diciembre de 1853,estableció que la provincia se dividiría en distritos parroquiales y que la elecciónde todos los funcionarios municipales de origen popular se haría por voto di-recto y secreto.

El distrito parroquial fue definido como el territorio administrado por un al-calde y un Cabildo. Así, estas instituciones –equivalentes a los actuales munici-pios– ejercían funciones legislativas en su ámbito territorial, mediante acuerdos.

Al frente del poder ejecutivo municipal estaba el alcalde, con arreglo a las atri-buciones y deberes demarcados en las ordenanzas, como cuidar de su ejecuciónen las aldeas y caseríos, por medio de los regidores y comisarios de su distrito.

A pesar del notable avance, Justo Arosemena –el más importante pensadorpanameño del siglo XIX e incansable luchador por la autonomía de Panamá– cri-ticaba el sistema surgido de la Constitución de 1853, por calificarlo de insuficiente.

... no puede ser efectivo el gobierno municipal si no se le independiza delos otros poderes; y al darle vida propia la Constitución ha debido asegurár-sele, y no dejarlo a merced de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial,como lo ha hecho... Tiene además la Corte Suprema la facultad de anular lasordenanzas de las legislaturas provinciales sin apelación al Congreso. Nopodía haberse ocurrido un medio más calculado para hacer ilusorio el gobiernode las localidades9.

Lo cierto es que durante este período se dieron numerosos casos de inter-pretaciones constitucionales de la Corte Suprema que restringieron el poder mu-nicipal; por ejemplo, según las decisiones de la Corte, una Legislatura Provincialno podía variar el nombre de las provincias, ni ordenar que se levantase el censode su población. Tampoco podía aprobar un reglamento de policía sobre el modode proveerse de agua en las fuentes públicas, ni imponer ninguna pena correc-cional por la infracción de sus ordenanzas y acuerdos.

Los municipios colombianos en cada una de las circunscripciones provin-ciales tienen un Órgano Ejecutivo común, que lo es el gobernador de la res-pectiva provincia; y otro Legislativo, integrado por las Asambleas provin-ciales o intermunicipales, conforme la Constitución de 1853. La autonomíapolítica interna de estos municipios así reunidos no poseen un radio juris-diccional predeterminado. Las leyes, los decretos, las resoluciones y las órdenes


del presidente de la república pueden cubrir todo el ámbito del poder local,sin que nada le corresponda a la función autonómica de la federación pro-vincial de los municipios...10.

En 1855, y como consecuencia de la permanente lucha de los representantespanameños ante el Congreso colombiano, se aprobó el Acto Adicional a la Cons-titución vigente, naciendo y dando vida a lo que se conoce como el Estado fede-ral de Panamá, modelo autonómico impulsado por Justo Arosemena. Este habíaeditado en 1855, en Bogotá, un ensayo con el mismo título, que constituía y sigueconstituyendo, un verdadero estudio sociológico e histórico sobre las peculiari-dades del territorio llamado Panamá.

Con respecto al régimen local, Arosemena propugnaba por un sistema fe-deral que permitiese a la provincia de Panamá tener una autonomía en sus asun-tos internos. «Tal es el sistema federal moderno: fuerza exterior, buen gobiernointerno; soltura en los miembros, y fortaleza en el conjunto del cuerpo que sellama nación»11.

El municipio era para el ilustre estadista, fundamental en el sistema federalque propugnaba para Panamá.

Pasando del centralismo a la federación, no se hace sino emancipar los mu-nicipios y admitirlos en seguida en el pacto, que se habría celebrado volunta-riamente, si nunca hubieran sido forzadas a confundirse en una sola entidadsacrificando sus gobiernos especiales. El municipio es la verdadera sociedad;la nación no es sino una pura idealidad, una abstracción, a la cual no debensubordinarse los intereses de la ciudad o del común... Dondequiera que hayuna comarca de regular extensión, de clima y producciones análogas en todasellas, bien demarcados por la naturaleza y homogéneos en su fisonomía, ensus costumbres, en sus interese, allí está el común, pidiendo de derecho suemancipación, que no debemos negarle. Emancipado, vuelve a la unión en sucalidad de miembro libre y soberano, que sacrifica parte de su soberanía enobsequio de a seguridad general...12.

El principio de autonomía, logrado a través del acto que creó el Estado federalde Panamá, no pudo ser profundizado, ya que la Constitución de 1853 que le diovida a esta original forma federal para el departamento de Panamá, fue sustituidapor la Constitución federal granadina, aprobada el 18 de mayo de 1858.

La Constitución de 1858 «confederó» a ocho Estados a saber: Antioquia, Bo-lívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá y Santander. En rea-lidad se trató de una federación y no de una confederación, ya que no se tratabade la asociación de Estados realmente soberanos.

A diferencia de su predecesora, la Constitución de 1858 guardó silencio conrelación al tema municipal y, solo por deducción al no ser incluida la materia


entre las competencias de la confederación, podía afirmarse que se trataba deun área adscrita a los Estados.

No es aventurado afirmar que la conversión de los Estados federales enconfederales fue nominal, tanto en el texto de la Constitución de la confedera-ción granadina, como en la práctica, pues el intervencionismo, discreto unasveces y ostentoso otras, ejercido para atemperar presuntas extralimitacionesde poder, hicieron en breve tiempo del órgano común el mismo Gobierno ab-sorbente y centralizador de todo los tiempos13.

La Constitución de 1863, conocida como Constitución de Río Negro, llevó asu más radical expresión el principio federal, y consagró íntegramente el ideariodel liberalismo colombiano del siglo XIX. Además, sustituyó para siempre elnombre de Nueva Granada por el de Colombia, concebido por Bolívar para elEstado multinacional que intentó crear.

La Constitución de Río Negro, califica a las regiones federales de «Estadossoberanos», los que «se unen y confederan a perpetuidad... y forman una naciónlibre, soberana e independiente, bajo el nombre de Estados Unidos de Colombia».

Sobre el tema municipal, la Constitución de Río Negro no estableció nin-guna normativa, ya que fue adscrito a los Estados soberanos. Así, con el nombrede Estado soberano de Panamá y bajo la vigencia de la Constitución de los Es-tados Unidos de Colombia, Panamá tuvo seis constituciones (1863, 1865, 1868,1870, 1873 y 1975).

Durante ese período, el territorio del Estado panameño estuvo dividido encuatro departamentos, subdivididos en distritos. Al frente de cada departamentoestaba un prefecto, mientras que al frente de cada distrito un alcalde. Los distri-tos solo se llamaban así; esto es, no tenían como hoy tienen, el calificativo demunicipales.

Con respecto a este período federal, el maestro César Quintero nos dice;«... constituye un aprendizaje práctico de autogobierno...»14, aunque los muni-cipios carecieron de una vida de auténtica participación democrática.

Segundo período unitario

La Constitución de 1886 es la última que rigió en Panamá antes de la repa-ración de Colombia. Con ella, se volvió a un sistema unitario que, obviamente,le quitó autonomía al gobierno local.

Esta Constitución fue el producto de un movimiento político llamada «Re-generación», formado por los conservadores nacionalistas y liberales indepen-dientes –que en la práctica también eran conservadores–, que significó la másrecalcitrante reacción contra el experimento federalista y los demás principiosliberales propugnados por la Constitución de Río Negro.


El propósito medular de la regeneración radicaba en atribuirle los infortu-nios del país a la vigencia de los Estados soberanos y al debilitamiento pro-gresivo de la autoridad general. La panacea de los delegatarios era volver a larígida centralización política, no solo cercenando competencias atribuidas alos gobiernos y las legislaturas estatales...15.

Al ser una Constitución eminentemente conservadora, tuvo como rasgo máscaracterístico su centralismo a ultranza. obviamente, este hecho se reflejó en elrégimen local –departamentos y municipios–, cuya autonomía desapareció porcompleto, convirtiéndose en dependencia pura y simple del poder central.

La Constitución de 1886 fue la que, por primera vez, utiliza el término mu-nicipal en el sentido de régimen local que hoy tiene.

Como consecuencia de la vigencia de esta Constitución, el jefe de Estadoobtuvo un poder casi omnímodo, las antiguas regiones federadas quedaron con-vertidas en simples departamentos administrados por gobernadores, que el pre-sidente de la república nombraba y removía a discreción.

Para efectos puramente administrativos, se conservó la división en provin-cias y estas se dividieron en distritos municipales.

La situación de Panamá vino a ser la peor de todas los antiguos Estados,como lo refleja el texto del artículo 201 de la Constitución de 1886: «El departa-mento de Panamá está sometido a la autoridad directa del Gobierno y será ad-ministrado con arreglo a las leyes especiales».

Lo anterior trajo como lógica consecuencia un descontento generalizadoentre los panameños, que volvieron a pensar en la posibilidad de la indepen-dencia, como única vía de llevar a cabo el autogobierno que pedían.

¿Habría sido otro el destino de la provincia de Panamá, si el régimen federalse hubiese mantenido y profundizado, y el centralismo no hubiese triunfado dela mano de la Constitución de 1886? «Es probable que la hipótesis de la disolu-ción del país bajo el régimen federal no se hubiera llevado a efecto, y aún más,que con él se hubiese evitado la separación de Panamá»16.

El municipio y la República

El municipio en la Constitución de 1904

Tan pronto se declaró la independencia de Colombia el 3 de noviembre de1903 –declaración hecha en sesión del Consejo Municipal de la ciudad de Pa-namá–, se convocó a una Asamblea Constituyente, reunida por primera vez enenero de 1904. La citada Asamblea procedió a designar una comisión que elabo-raría un proyecto de Constitución, el que quedó finalmente aprobado luego deligeras modificaciones el 13 de febrero de 1904, y sancionado por el Ejecutivo el15 de febrero del mismo año.


La carta de 1904 fue un documento de conciliación entre los dos partidoshistóricos heredados de nuestra unión a Colombia: el Liberal y el Conservador.Sin embargo, es de destacar el notable predominio de las instituciones conser-vadoras, debido al hecho de que los constituyentes de 1904 tomaron como mo-delo la muy conservadora y centralizadora Constitución colombiana de 1886.

La Constitución de 1904 desarrolló el tema local en el Título XIV «De lasprovincias», a pesar de que el tema provincial solo es mencionado en un artículo,mientras que el resto se refiere a la institución municipal.

El régimen municipal panameño, visto a través de la Constitución de 1904,consta de solo cuatro artículos, inspirados en los correspondientes de la Cons-titución colombiana de 1886. Esto trajo como consecuencia, la completa ade-cuación al sistema centralizada de aquel país, de tal manera que la vidamunicipal se encontraba completamente sofocada por la acción de la adminis-tración central.

La norma constitucional sienta las bases fundamentales del régimen muni-cipal de los primeros años de la república, quedando institucionalizado comoparte de la estructura política del Estado panameño. Se afirma que el distritomunicipal constituye la base sobre la cual descansa ese Estado, se crean los Con-sejos Municipales y se establece que los miembros de esa corporación serán ele-gidos directamente por votación popular.

En desarrollo de la Constitución de 1904 se aprueba la Ley 89 de 1904 sobreelecciones populares, que desarrolla el procedimiento a seguir para la puestaen práctica del sistema de elecciones democrática de los miembros del ConsejoMunicipal.

Pero el principio de autonomía que pudiera haber estado en la mente de losconstituyentes al determinar la elección popular de los miembros del ConsejoMunicipal, quedó completamente desvirtuado con el artículo 132 constitucional,que pone bajo la autoridad del alcalde, la acción administrativa municipal, ensu calidad de agente del gobernador y mandatario del pueblo.

Este solo hecho barre con la autonomía que, de forma estrictamente no-minal, quedaba consagrada en el estatuto de 1904. Más aún, el Código Admi-nistrativo panameño, aprobado por Ley 1 de 22 de agosto de 1916, confirió ensu momento al gobernador, poderes realmente incompatibles con la autonomíamunicipal.

otro elemento adicional que alejó, aún más, la posibilidad de una verdaderaautonomía municipal, fue la prohibición constitucional de contraer deudas sinla previa autorización de la Asamblea Nacional.

Todo lo anterior refleja el centralismo excesivo que caracterizó a la Consti-tución de 1904, limitando la acción de los concejos a corporaciones encargadasde dar órdenes, por medio de acuerdos, sobre lo conveniente para la adminis-tración del distrito, y centralizando esa acción en el alcalde, quien actuaría ennombre no del Concejo, sino del gobernador.


... el concepto de autonomía municipal consagrado como principio esencialen el derecho público contemporáneo, responde a la necesidad humana deldesarrollo comunal y este no puede llevarse a cabo sin una completa libertadde acción de los gobiernos locales. Pero ese régimen centralizado que establecióla Constitución de 1904, no solo desfigura la autonomía municipal, constitu-yendo por lo menos obstáculo poderoso para el progreso material y culturalde las comunidades locales, sino que, con el tiempo, sirvió de pretexto paraque determinadas tendencias autoritarias llegaran a convertir lo que se conce-bía como una simple autonomía mediatizada en una abierta y abusiva inter-vención del Gobierno central en los asuntos municipales17.

Y en el mismo sentido:

... la Constitución de 1904 no consagra la autonomía municipal. En manosde los legisladores no adquirió independencia alguna. La intervención delpoder central fue acrecentándose hasta el punto de que los Concejos pidieronsu personalidad histórica para convertirse en meras corporaciones dedicadas alamentar los fallecimientos de los hijos ilustres de la patria o de las parroquias18.

En consecuencia, puede afirmarse que, durante la vigencia de la Constitu-ción de 1904, los ayuntamientos panameños tuvieron un muy triste papel. Yaque, a pesar de que la primera Constitución de la república declaró el carácterautonómico de los municipios, dicha autonomía no fue más allá de un simpleenunciado sin sentido práctico, al no tener el derecho a elegir libremente a susgobernantes ni, por supuesto, se le dotó de autosuficiencia económica.

El movimiento reformista y el municipio

La Constitución de 1904 cumplió su cometido de crear un aceptable marcoconstitucional para el naciente Estado panameño. Sin embargo, a medida quelas necesidades por resolver se hacían más complejas, que nuevas estructuraseconómicas y sociales surgían o reemplazaban las que existían, y que nuevasideas y concepciones políticas llegaban a Panamá, el instrumento jurídico fueperdiendo eficacia. La necesidad de su reemplazo era evidente.

La oposición a la carta de 1904 había provocado, casi desde su promulga-ción, la aprobación de leyes que suplieran importantes vacíos. Sin embargo, estasreformas parciales no lograron sofocar el clamor por una reforma integral de laConstitución, de manera que la joven república contara con una norma funda-mental acorde con las nuevas necesidades y los problemas sociales que se pre-sentaban, así como con las nuevas doctrinas del derecho constitucional.

El movimiento reformador fue liderado por destacados juristas como Eu-sebio A. Morales, José Dolores Moscote, Víctor F. Goytía, Fabián Velarde, Galileo


Solís, Darío Vallarino, etc. De todos ellos, indiscutiblemente fue Moscote el quetuvo una concepción más acabada, y el que ejerció una influencia más profunday duradera.

Las condiciones generales que presentaba el régimen municipal en la Cons-titución de 1904, preocupaba también a los miembros del movimiento de re-forma constitucional:

Hoy existe, como cosa corriente, la creencia de que en cada Estado debeexistir un sistema de gobierno local, activo y vigoroso, como la condición sinequa non del desarrollo efectivo de las instituciones democráticas de aquel19.

Los reformistas expresaron la necesidad de que los municipios ensayaranuna verdadera democracia basada en el ejercicio de las formas puras de gobiernodirecto como el plebiscito, el referéndum o la iniciativa. Igualmente, se preocu-paron del importante tema de las relaciones de los municipios entre sí, y de estoscon el Estado:

El régimen municipal moderno tiende más que a aislar a los municipios, aacercarlos en una obra de mutua cooperación... Por ello, la autonomía se en-tiende, no en el sentido de independencia absoluta de la jurisdicción del Go-bierno central, sino en el de una armónica correlación con ella para la mejorsatisfacción de los fines de del bienestar social público20.

El movimiento reformista nacido con el objetivo de democratizar las estruc-turas públicas del país, entre ellas el municipio como célula básica del engranajeestatal, no tuvo el éxito esperado con relación al tema municipal. Por el contrario,la Constitución de 1941 que sustituyó a la de 1904, instauró un régimen aún máscentralista que su predecesora.


La segunda Constitución de la etapa republicana, nace como producto de ladecisión política del recientemente electo presidente Arnulfo Arias Madrid, dellevar a cabo una obra de gobierno con un importante componente social, paralo cual las normas constitucionales vigentes implicaban serios impedimentos.

Por ello, en noviembre de 1940 y solo un mes después de su toma de pose-sión, presentó unilateralmente a la Asamblea Nacional un proyecto de Consti-tución para su aprobación. Seguidamente, expidió el Decreto 141 de 26 denoviembre de 1940, con el que asumió «la representación suprema del Estado»,derogaba la cláusula reformatoria de la Constitución vigente y convocaba al pue-blo a un plebiscito.


La consulta se celebró el 15 de diciembre de 1940, obteniéndose la aproba-ción del nuevo texto constitucional, que fue finalmente promulgado por el Eje-cutivo el 2 de enero de 1941.

A pesar de todos los defectos que tuvo el nuevo estatuto –y que con relaciónal tema municipal fueron realmente graves, sin mencionar el tema racista–, espreciso afirmar que la Constitución de 1941 inició una revisión del liberalismoindividualista, dejando de estar el Estado exclusivamente dirigido a protegerderechos adquiridos y el orden establecido.

Un auténtico régimen de autonomía municipal es evidentemente incompa-tible con un sistema de centralismo administrativo. En consecuencia, si se reparaque el tipo de gobierno auspiciado por la carta fundamental de 1941 era de corteacentuadamente centralista, es fácil imaginar qué suerte corrió el sistema muni-cipal durante la vigencia del expresado estatuto.

Definitivamente que, en materia de gobierno local, la Constitución de 1941fue verdaderamente desacertada. Creó un sistema que, coherente con el objetivode consolidar un Gobierno fuerte y centralista, sacrifica la vida municipal, enreemplazo de instituciones de tan hondas raíces históricas en nuestro mediocomo el municipio, se impuso al país la novedad del régimen provincial.

Los miembros del Concejo ya no serían escogidos por el voto popular, sinonombrados por los ayuntamientos provinciales. Por su parte los alcaldes, seríande libre nombramiento y remoción de los gobernadores de provincia, con la ca-tegoría de simples agentes administrativos. A su vez, los gobernadores seríanprácticamente agentes del presidente de la república. Sin duda se trató del cen-tralismo a ultranza.

Una de las épocas más críticas para el municipio panameño fue la transcu-rrida durante la vigencia de la Constitución nacional de 1941. Si bien el muni-cipio no fue abolido como entidad de gobierno local, sus competencias fueronreducidas exageradamente y su administración totalmente supeditada alpoder central21.


La tercera Constitución de la República de Panamá –surgida como conse-cuencia de una gran crisis política que involucró la caída del presidente Arias yla convocatoria de una Asamblea Constituyente– fue el producto más acabadodel movimiento reformista surgido en la década de 1920.

En el proyecto presentado a la constituyente, trabajaron por designación delpresidente interino Ricardo de la Guardia, y tres ilustres juristas: Ricardo J. Al-faro, Eduardo Chiari y, el ya mencionado, José Dolores Moscote.


Tras casi nueve meses de discusiones por parte de los miembros de la Asam-blea Constituyente, la nueva Constitución fue finalmente aprobada el 1 de marzode 1946. «No hubo diferencias esenciales entre el proyecto, obra de destacadosjuristas de Panamá, y el texto constitucional definitivamente aprobado. Debidoa ello, la Constitución de 1946 es un instrumento formalmente equilibrado y re-fleja los avances institucionales del constitucionalismo vigente en la época de laSegunda Guerra Mundial»22.

Lo cierto es que la Constitución de 1946 no tuvo el carácter innovador de lade 1941. Su cometido consistió principalmente en perfeccionar, depurar y am-pliar las instituciones creadas por su antecesora. Al ser redactada por juristasconocedores de la técnica constitucional, la carta de 1946 tiene un carácter equi-librado y depurado.

Con relación al régimen municipal, la nueva carta fundamental incluyó22 artículos en el Título IX denominado «El Régimen Municipal», restaurandoe incluyendo principios básicos del sistema de gobierno local, eliminados por laConstitución de 1941.

La Constitucional de 1946 restituye el principio de autonomía municipal, alseñalar que: «El Estado panameño descansa en una comunidad de municipiosautónomos». Sin embargo, el territorio vuelve a quedar dividido en provinciasy en «municipios autónomos» que en la práctica no lo eran. Esta autonomía delos gobiernos locales chocaba con la concepción fuertemente unitaria del Estadopanameño, así como en la clara dependencia de los programas de desarrollo de-cididos en la presidencia de la república.

El municipio es una parte integrante del Estado y, por este concepto, malpodría ser independiente de él, menos aún si ambos tienen la misma finalidadde contribuir al bienestar social: el Estado dentro del amplio radio de acciónde la nación entera; el municipio, en el reducido de la ciudad, que es el núcleoprincipal de la población del Estado23.

En consecuencia el municipio, pese a su autonomía, mantenía una completadependencia del Gobierno central. Su autonomía era, por tanto, únicamente deíndole administrativa o funcional.

Durante la vigencia de la Constitución de 1946, el municipio fue un impor-tante instrumento para llevar a las comunidades las políticas nacionales de edu-cación. La Ley 47 de 24 de septiembre de 1946, orgánica de Educación, establecióque la figura de las «Juntas Municipales de Educación» tendrían la función decooperar con las autoridades nacionales para «impulsar la cultura y la educaciónen el distrito, y velar porque el 20% de los fondos municipales dedicados a edu-cación, sean invertidos de acuerdo con lo que dispone la presente ley».

El importante tema de los servicios públicos municipales no pudo desarro-llarse durante la vigencia de la Constitución de 1946, ya que el artículo 153 de la


Ley 8 de 1954, que desarrollo el régimen municipal, estableció claras limitacio-nes: «Solo podrán municipalizarse servicios, cuando se trate de los abastecimien-tos de aguas, electricidad, limpieza pública y domiciliaria, mataderos, cámarasfrigoríficas y pompas fúnebres...».

Si a esta limitación, añadimos que el Estado creó en Panamá entidades se-miautónomas de carácter nacional para suplir los servicios de abastecimiento deagua y electricidad, impidiendo así la municipalización de estos servicios, y pri-vándolos en consecuencia, de unos importantes ingresos que hubieran podido re-dundar en una mayor cantidad de actividades locales, es posible entender, quelos municipios panameños se caracterizaron, también durante la vigencia de laConstitución de 1946, por su falta de iniciativa y consecuente abulia.

La Constitución de 1946, a tono con las más modernas doctrinas de la época,consagró la posibilidad de establecer relaciones intermunicipales, mediante unprocedimiento que consulta el principio de autonomía municipal. Así, se esta-bleció esa posibilidad, en la medida que la misma fuera el resultado de la inicia-tiva popular y mediante el voto de los concejales o comisiones respectivas.

A pesar de la existencia de esta posibilidad constitucional y legal, los muni-cipios panameños nunca intentaron crear mancomunidades que les hubiera per-mitido, sobre todo a los municipios más pequeños y pobres, compartir losrecursos y ser más eficientes.

Además de la iniciativa popular en materia de relaciones intermunicipales, laConstitución de 1946 introdujo otras figuras de la llamada democracia semidirecta.

El artículo 195 constitucional estableció que los ciudadanos tenían el derechode iniciativa y de referéndum en los asuntos de los Concejos. Además, introdujola figura del plebiscito para introducir el sistema de comisiones, como fórmulade gobierno local.

El constituyente Diógenes de la Rosa explica y fundamenta la adopción deestas instituciones así:

La institución que incorpora este artículo al derecho constitucional pana-meño, tiene por objeto que el pueblo intervenga en una forma más directa enel manejo de las cosas municipales. Una de las características y, al mismotiempo, uno de los vicios de las organizaciones municipales hasta el día en quevivimos, ha sido su alejamiento de la comunidad de la cual debe ser respon-sable. Los Concejos han obrado siempre, sino de espaldas, por lo menos indi-ferentemente respecto al cuerpo social al cual representan y a su vez, losciudadanos una vez que han cumplido el deber de depositar su voto se handesentendido de la labor de los concejos24.

Estas instituciones fueron reguladas por el Código Electoral, aprobado porLey 25 de 1958, pero no existe información que permita determinar si las mismasfueron puestas en práctica durante la vigencia de la Constitución de 1946.


otra importante innovación, introducida por la Constitución de 1946 al ré-gimen municipal, fue la posibilidad de crear «comisiones» como fórmula de go-bierno sustitutorios del tradicional Consejo Municipal.

En la exposición de motivos correspondiente, los autores del proyecto cons-titucional argumentaban a favor de esa nueva institución del siguiente modo:

... propician el acogimiento de un régimen municipal que han preconizadoy deseado algunos sectores de la ciudadanía. El sistema, de clara estirpe sajonaes, quizás, el más adaptable a nuestras condiciones... toda la vida municipalse ordena y conduce por las decisiones de la comisión. Los miembros de estase distribuyen entre sí por mayoría de votos, las direcciones de las secciones odepartamentos especiales de la administración de la ciudad: hacienda y rentas,higiene, salubridad y propiedad pública, por ejemplo. El alcalde no se encargade un departamento especial, sino que ejerce una acción directa de conjunto...la comisión confecciona y aprueba el presupuesto anual, celebra contratos yhace los principales nombramientos25.

De esta forma, la Constitución de 1946 instituye la posibilidad del gobiernomunicipal por comisión, con lo que abrió una puerta hacia la modernización delrégimen local, a la luz de las experiencias alcanzadas en otros países donde fue-ron satisfactorios sus resultados.

A pesar de esto, lo cierto es que ni la Constitución, ni la Ley 8 de 1954 al re-ferirse al gobierno por comisión, establecen sus características fundamentales.Tal vez por ello, y por la corriente separación que existe entre la norma y la rea-lidad, el novedoso sistema nunca fue puesto en práctica en Panamá durante lavigencia de la Constitución de 1946.

La tercera Constitución republicana estableció por primera vez en Panamála posibilidad de que los alcaldes fueron elegidos por votación popular, ya queremitió a la ley esa opción. Sin embargo, al no ser mandatorio, la Ley 8 de 1954acabó con esta posibilidad, al establecer que los alcaldes serían designados porel Ejecutivo.

Sobre este particular, Moscote, Alfaro y Chiari se manifestaron señalandoque:

... en materia política y administrativas hay también ideas fijas, ideas queno se analizan y que se reputan de generación en generación como si fueran laquinta esencia de la sabiduría: «el pueblo no está preparado para elegir sus al-caldes», se dice corrientemente... Pero... ¿cuándo y cómo podrá estarlo sino sele da la oportunidad para tal efecto?...26.

Los creadores de la Constitución de 1946 pues, propugnaban la elección delos alcaldes por votación popular, por cuanto se consideraba el método más


acorde con el principio de autonomía municipal. Y, en efecto, durante la vigenciade esta Constitución y antes de promulgada la Ley 8 de 1954 sobre régimen mu-nicipal, se produjo en dos ocasiones la elección directa de los alcaldes: una en1948 y otra en 1952.

Así, la Ley 39 de septiembre de 1946 sobre elecciones populares, establecióel primer domingo de mayo de 1948, como la fecha de la elección de los alcaldes.Por su parte, las siguientes elecciones directas para alcaldes, celebradas en 1952,fueron reguladas por la Ley 9 de 12 de febrero de 1952:

En Panamá, hasta el momento, los alcaldes son elegidos, todos, por el pue-blo. Al pueblo, por su parte, le ha gustado el procedimiento, y se emocionacon las cosas municipales»27.

Sin embargo, las tesis centralistas que propugnaban que el alcalde fuese unfuncionario del Gobierno central triunfaron finalmente, mediante la aprobaciónde la Ley 8 de 1954 ya mencionada. En consecuencia, a partir de la vigencia deesta ley, los alcaldes de los municipios panameños pasaron a ser designados porel Órgano Ejecutivo, lo que produjo como lógica consecuencia, la intervencióndirecta del Gobierno central en la vida local.

Al no ser democrática la elección de los alcaldes, tampoco lo fue la organi-zación municipal en su conjunto. El gobierno propio de la comunidad local pasóa ser un gobierno impuesto por el Ejecutivo, donde la autonomía municipalquedó convertida en pura fórmula retórica.

En 1959, el Municipio de la ciudad de Panamá fue el escenario de una pugnapolítica que desembocó en la destitución, al margen de la ley, de todos los con-cejales; y su reemplazo, por personalidades del mundo empresarial y social, porparte del Ejecutivo.

Los sucesos iniciaron con una serie de denuncias contra algunos concejalespor casos de corrupción, provocando la movilización ciudadana que exigíaprobidad.

Este episodio de la historia municipal de Panamá llamado «el cabildazo»,fue considerado un triunfo ciudadano.


La cuarta Constitución de período republicano –producto del golpe militarde octubre de 1968– cambia profundamente el rumbo de las instituciones, y entreellas los gobiernos locales.

El estatuto de gobierno provisional, aprobado por la Junta Provisional de Go-bierno, mantuvo el Órgano Judicial pero eliminó el Órgano Legislativo, dejandoen manos del Ejecutivo la función de legislar a través de decretos de gabinete.


Cuatro años más tarde, en septiembre de 1972, el régimen militar aprobóuna nueva Constitución que entró a regir el 11 de octubre del mismo año.

Durante el período de transición que va desde el levantamiento militar de1968 a la entrada en vigencia de la nueva Constitución, se produjo un raro y no-vedoso modelo de Consejo Municipal, en el que se sustituyó el tradicional sis-tema de Concejo-alcalde con separación de los poderes, por un sistema de Juntade Síndicos-alcalde con unidad de poderes.

En este modelo, el alcalde fue designado como presidente de la junta, altiempo que realizaba sus funciones ejecutivas tradicionales. De esta forma se creóun cuerpo de comisionados integrado por siete ciudadanos, todos designados porla Junta Provisional de Gobierno y provenientes del mundo empresarial.

Según el Decreto de Gabinete 6 de 21 de enero de 1971, que creó este nove-doso Consejo Municipal, el sistema solo se refería al Concejo de la ciudad de Pa-namá, permaneciendo los restantes municipios panameños en un limbo hastala aprobación de la Constitución de 1972.

La nueva Constitución mantuvo el concepto básico de autonomía munici-pal, rescatado para nuestro constitucionalismo a partir de la carta de 1946. Sinembargo, son eliminados los importantes conceptos sociológicos que, al respectode las relaciones de vecindad y capacidad económica, estableció el anterior ordenconstitucional.

Un dato es de especial importancia: a partir de la entrada en vigencia de laConstitución de 1972, el municipio dejó de ser la unidad básica del engranajedel Estado panameño, para cederle el paso a un ente administrativo menor, de-nominado corregimiento, al que le tocó cumplir un papel de primer orden en elnuevo concepto de administración local que estaba surgiendo.

El régimen militar que lograba alcanzar su institucionalidad después decuatro años de gobierno de facto, otorgó un papel fundamental a los corregimien-tos, supliendo incluso el papel histórico y de desarrollo que poseía hasta enton-ces el municipio.

Uno de los redactores de la nueva Constitución sustentaba esta decisión así:

En abierta contradicción conceptual entre la noción del Estado unitario sedispuso que el Estado descanse sobre una comunidad de municipios autóno-mos, definiéndolos como ‘la organización política de la comunidad local, es-tablecida en un territorio determinado por relaciones de vecindad y concapacidad económica suficiente para mantener el gobierno propio en condi-ciones adecuadas’. De que ha resultado que solo un grupo reducido de muni-cipios reúne las cualidades de tal, pues la mayoría carece de capacidadeconómica hasta para costear sus gastos de gobierno...28.

Lo expuesto se corresponde con la nueva concepción de régimen local quecreó la original Constitución de 1972, en la que el municipio pasa a ocupar un


papel de subordinación dentro de la estructura del Estado panameño, convir-tiendo al corregimiento en la unidad política y participativa del régimen local.

Uno de los cambios más radicales se produjo en la composición de los ConsejosMunicipales. En lugar de que sus miembros fueran elegidos por votación populardirecta, la nueva fórmula constitucional señaló que los Consejos Municipales esta-rían compuestos por un mínimo de cinco representantes que serían también partede un novedoso organismo denominado Asamblea Nacional de Corregimientos.

Los corregimientos, instituciones coloniales que sustituyeron a las enco-miendas, renacen con la nueva Constitución y se convierten en el clásico distritoelectoral, cuyo representante era elegido para ejercer funciones en cuatro nivelesdel engranaje estatal: como diputado nacional, como miembro de los ConcejosProvinciales de Coordinación, como miembro del Consejo Municipal y, final-mente, como miembro de las Juntas Comunales, que constituyeron la corpora-ción dirigente de los asuntos específicos del corregimiento.

Sobre el papel de los corregimientos en la historia panameña previa a suglorificación por parte del régimen militar, se ha dicho que:

Es el territorio bajo la jurisdicción del corregidor, que originalmente era unfuncionario nombrado por el rey. La república les asignó a los jueces de pazvarias de las funciones que ejercían los corregidores... La Ley 52 de 1952 eli-minó a los jueces de paz, restituyendo con ello en la institución del corregidorlas funciones que originalmente tenían. De entonces acá, el corregimiento noha sido otra cosa que una circunscripción establecida para dirimir asuntos ad-ministrativos, civiles y penales a nivel policivo, utilizado profusa y sistemáti-camente por los gobernantes de turno, como un instrumento eficaz depersecución y represión política...29.

Con respecto al número de miembros que compondrían los Consejos Mu-nicipales, la Constitución de 1972 estableció un importante cambio en relacióna lo que señalaba su antecesora y la norma que la desarrollaba.

La Ley 8 de 1954 estableció un mecanismo proporcional, que incluía unamayor cantidad de concejales cuando mayor era el número de habitantes de losmunicipios. La novedad consistió en que, a partir de 1972, todos los municipiostendrían un mínimo de cinco miembros, con independencia del número de ha-bitantes que allí residían. Y, teniendo en cuenta que la división territorial de Pa-namá en corregimientos hecha a partir de la Constitución de 1972 fue bastantearbitraria y con una evidente desproporción poblacional, los Consejos Munici-pales se constituyeron de una forma poco representativa.

El sistema electoral vigente no tiene en cuenta el número de electores y me-nosprecia....el principio de la representación numérica dentro de cada circuns-cripción, con lo cual aquellas circunscripciones prácticamente despobladas,


que conforman la mayor parte de los corregimientos del país, se imponenfrente a las circunscripciones urbanas, numéricamente superiores y que pue-den considerarse como más progresistas y representativas30.

En efecto, las desigualdades eran palpables. El cociente electoral del país dela época, derivado de la división matemática de 787,251 electores (poblaciónelectoral conforme al Censo de 1977) entre los 505 puestos de representantes decorregimiento disponibles en ese momento, era de 1,559 electores. Esta cifra re-basaba varias veces en una pluralidad de circunscripciones, mientras que en lamayoría no alcanzaba sino cifras mucho menores.

En consecuencia, el sistema creado por la Constitución de 1972 para la for-mación de los Consejos Municipales adoleció, al menos, de falta de representa-tividad, ya que los corregimientos, como unidad electoral, no representabanproporcionalmente a los electores que en ellos habitaban.

Por lo demás, la Constitución de 1972 siguió las pautas establecidas en suantecesora sobre relaciones intermunicipales o mancomunidades de municipios,incluyendo también las instituciones propias de la democracia semidirecta. Sinembargo, nunca fueron puestas en práctica.

Habiendo establecido la nueva Constitución que los corregimientos eran «labase política del Estado», se determinó que en cada uno de ellos –en esos mo-mentos eran 505– habría una corporación denominada «Junta Comunal», con lafunción de promover el desarrollo de la colectividad y velar por la solución desus problemas.

Las normas constitucionales establecieron que las Juntas Comunales esta-rían formadas por el representante, que la presidiría, el corregidor y tres ciuda-danos y vecinos del corregimiento escogidos de la forma que decidiera cadaConsejo Municipal.

En consecuencia, no se trató de un modelo único, simétrico, ya que los Con-sejos Municipales tenían libertad para reglamentar la forma de elección de losmiembros de la comunidad que formaban parte de las Juntas Comunales.

A pesar de esta posibilidad de autonomía que otorgaba la legislación, lasJuntas Comunales se convirtieron en el vehículo de control que llevaba las di-rectrices del régimen militar a cada comunidad del país. Al estar prohibidos lospartidos políticos, los representantes de corregimiento constituían peones delrégimen dictatorial.

El nuevo sistema de gobierno local surgido de la original Constitución de1972, fue aún más allá en su postura formalmente descentralizadora, al crear lasllamadas Juntas Locales, que representarían pequeños grupos humanos, espon-táneamente organizados dentro de un corregimiento para desarrollar de formacolectiva una labor en su barrio, sector o calle.

En teoría pues, las Juntas Locales constituían un primer escalón institu-cional que ejercía sus funciones en una circunscripción más pequeña que el


corregimiento, y que serviría de apoyo para el desarrollo y ejecución de losplanes y programas de la Junta Comunal.

El régimen que surgió en octubre de 1968, vio la necesidad de utilizar lasorganizaciones sociales existentes para neutralizar los focos de rebelión y deoposición al sistema de supremacía militar. Un claro ejemplo de esto fue el casode San Miguelito que, en 1968, era una comunidad marginal del extrarradio dela ciudad de Panamá, pero fuertemente organizada, gracias principalmente a sa-cerdotes católicos de base.

San Miguelito, una población de aproximadamente 68 mil residentes al mo-mento del golpe militar, se había formado de la migración de pobladores del in-terior del país, atraídos por la perspectiva de encontrar trabajo durante los añosde la Segunda Guerra Mundial.

El gran éxito de organización liderada por el sacerdote católico Leo T.Mahom, produjo una comunidad beligerante y muy participativa que se en-frentó inicialmente al régimen militar en demanda de democracia.

Sin embargo, todas las acciones fueron neutralizadas al crearse, medianteel Decreto de Gabinete 258 de 30 de julio de 1969, el distrito especial de San Mi-guelito. «Al aceptarse el distrito experimental en San Miguelito, Torrijos no soloneutralizó la voz beligerante de la oposición, sino que alcanzó la oportunidadde poner en práctica su concepto de autoridad yunta-pueblo-gobierno»31.

Con relación a la figura del alcalde, la Constitución de 1972 estableció queeste sería seleccionado por el Consejo Municipal, de una terna que le presentaríael gobernador de la provincia, cuya designación correspondía al Ejecutivo. Que-daba así patente, la injerencia de la administración central en la designación dela primera autoridad del municipio.

otra diferencia fundamental creada por la nueva Constitución con relaciónal alcalde, guarda relación con el período que este funcionario ejercería el cargo.La nueva carta redujo en un año –de cuatro a tres– el mandato de los alcaldes.

La inexistencia de los servicios municipales durante la vigencia de la Cons-titución de 1946 continuó con el nuevo régimen que se estableció en Panamá.Posteriormente se crearían una serie de entidades semiautónomas, como el Ins-tituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación (IRHE) o el Instituto de Acueduc-tos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN), que impidieron que los municipiospudieran organizarse para brindar los servicios de luz y agua.

Las reformas constitucionales de 1983

Si bien en 1978 se producen las primeras reformas a la Constitución de 1972,estas no afectan el régimen municipal. En cambio, las reformas de 1983 modifi-can en algunos aspectos los gobiernos locales.

El concepto del corregimiento como «base política del Estado» desaparececon las reformas de 1983. Sin embargo, se mantienen los corregimientos y sus


representantes, que continúan hasta la actualidad teniendo un papel fundamen-tal en la formación de los cuerpos deliberantes municipales. Solo se eliminó suámbito nacional con la desaparición de la Asamblea Nacional de Representantesde Corregimiento.

Se estableció que los Consejos Municipales estarían compuestos por los re-presentantes de corregimientos del correspondiente distrito, elegidos por votaciónpopular. Además, si un distrito tenía menos de cinco corregimientos, los que senecesitara para llegar a esa cifra serían elegidos también por votación popular.

Con respecto a los alcaldes, la reforma constitucional abrió la puerta de lamisma forma tímida que lo había hecho la Constitución de 1946, a la eleccióndirecta de estos funcionarios, dejando en manos de la ley esta posibilidad.

Así, mediante Ley 11 de agosto de 1983, se reformó el Código Electoral parapermitir la elección directa de los alcaldes, produciéndose las elecciones gene-rales de 1984. Sin embargo, tal y como había sucedido en 1954, se volvió a refor-mar el Código Electoral mediante la Ley 9 de 21 de septiembre de 1988,eliminándose de un plumazo la elección directa de los alcaldes.

El municipio frente al nuevo siglo

Después de la violente invasión estadounidense que acabó con el régimenmilitar en 1989, las nuevas autoridades mantuvieron la misma estructura jurí-dica, lo que incluyó la Constitución de 1972 que, a pesar de haber sido reformadaen 1994, mantuvo la fórmula ambigua que dejaba en manos de la ley la posibi-lidad de que los alcaldes fueran elegidos por votación popular.

Dicha fórmula se mantuvo hasta la reforma constitucional de 2004, perodesde la modificación al Código Electoral de 1993, los alcaldes han sido electosde forma directa, incluyéndose también la posibilidad de postulaciones inde-pendientes.

Con el retorno de la democracia, el viejo debate sobre descentralización y elfortalecimiento de los gobiernos locales se intensificó con el apoyo de organiza-ciones internacionales. Se multiplicaron los procesos de formación para fortale-cer las capacidades locales y aumentó la demanda por una legislación adecuada.

La ansiada ley de descentralización finalmente se aprobó el 29 de junio de2009, en las postrimerías de la administración del presidente Martín Torrijos, loque dejó en la incertidumbre todo el proceso.

Pronto se supo que la descentralización tendría que seguir esperando, por-que el presidente Ricardo Martinelli decidió suspenderla durante su mandato.

Con la llegada de Juan Carlos Varela a la presidencia de la república en juniode 2014, surgió nuevamente el debate, lográndose la aprobación de la Ley 66 de2015 que da nuevamente vida al proceso de descentralización.

La nueva norma establece la transferencia de parte del impuesto de inmue-ble a los municipios del país, mediante una fórmula de distribución equitativa


que ha permitido que los municipios cuenten con recursos para financiar obrasy proyectos.

Igualmente, se crearon interesantes mecanismos de participación ciudadana,como parte del método de selección de las obras que se realizarían con los re-cursos trasladados.

La situación, sin embargo, sigue siendo complicada, debido a la falta de ca-pacidades administrativas de la mayoría de los municipios. Para enfrentar esasituación, la norma vigente creó la Secretaría de Descentralización adscrita a laPresidencia, lo que constituye una contradicción con el principio de autonomíamunicipal que es el sustento de todo el proceso.

La añeja institución municipal se encuentra en una etapa de definición muyimportante en Panamá. Durante el quinquenio iniciado en 2014, el municipiocapital logró grandes avances en su evolución hacia el fortalecimiento institu-cional y en el ejercicio de su autonomía, lo que debe impactar al resto de los mu-nicipios del país.

Pero se requiere tiempo y estabilidad institucional. Por ello, El camino haciauna verdadera descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos locales esaún incierto.

Notas

1 Víctor F. Goytía, El liberalismo y la Constitución, Editora La Estrella de Panamá, Panamá, 1954,p. 135.

2 Víctor F. Goytía, Las Constituciones de Panamá, Ediciones Cultura Hispánica, Madrid, 1954,p. 42.

3 Luis Villar Borda, Democracia municipal, Instituto de Estudios de Administración Local, Ma-drid, 1984, p. 118.

4 Indalecio Liévano Aguirre, Bolívar, Ediciones Cultura Hispánica, Madrid, 1983, p. 348.5 Diego Uribe Vargas, Las Constituciones de Colombia, tomo I, Ediciones Cultura Hispánica, Ma-drid, 1977, p. 109.

6 Jorge Fábrega, Ensayos sobre historia constitucional de Panamá, Editora Jurídica Panameña,Panamá, 1986, p. 17.

7 César Quintero, «Evolución constitucional de Panamá», en: Jorge Fábrega (compilador), Es-tudios de derecho constitucional panameño, Editora Jurídica Panameña, Panamá, 1987, p. 23.

8 Luis Villar Borda, op. cit., p. 119.9 Justo Arosemena, El Estado federal de Panamá, Editora República, Panamá, 1960, p. 51.

10 Víctor F. Goytía, Las Constituciones de Panamá, op. cit., p. 126.11 Justo Arosemena, op. cit., p. 8.12 Ibidem, p. 10.13 Víctor F. Goytía, Las Constituciones de Panamá, op. cit., p. 176.14 César Quintero, Evolución constitucional de Panamá, op. cit., p. 32.15 Diego Uribe Vargas, op. cit., p. 187.16 Luis Villar Borda, op. cit., p. 182.17 Enrique Abrahams, La función municipal, Imprenta La Nación, Panamá, 1956, p. 125.


18 Carlos Iván Zúñiga, El régimen municipal, trabajo de graduación, Facultad de Derecho y Cien-cia Política, Universidad de Panamá, Panamá, 1952, p. 52.

19 José Dolores Moscote, Orientaciones hacia la reforma constitucional, Imprenta Nacional, Pa-namá, 1934, p. 127.

20 Ibidem, p. 130.21 Héctor Pinilla Herrera, El régimen municipal de Panamá, Imprenta de la Nación, Panamá, 1978,p. 23.

22 Humberto Ricord, Las crisis políticas y las cuatro Constituciones panameñas del siglo XX, Uni-versidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 1977,p. 144.

23 José Dolores Moscote, Introducción al estudio de la Constitución, Editorial La Moderna, Pa-namá, 1929.

24 Jorge Fábrega, Ensayos sobre historia constitucional de Panamá, op. cit., p. 174.25 Ibidem, p. 174.26 José Dolores Moscote, Ricardo J. Alfaro y Eduardo Chiari, Proyecto de Constitución nacionaly exposición de motivos, Compañía Editora Nacional, Panamá, 1945, p. 96.

27 Carlos Iván Zúñiga, ibidem, p. 79.28 Juan Materno Vásquez, Una introducción a la teoría de la Constitución, Litho Impresora, Pa-namá, 1971, p. 65.

29 Eusebio Marchosky, «¿Asamblea representativa? Consideraciones en torno a la Asambleade Representantes de Corregimientos», Revista Diálogo Social, número 54, Panamá, marzode 1974, p. 18.

30 Luis Carlos Arosemena, Análisis crítico al actual sistema electoral panameño, Centro de Estu-dios de Problemas Nacionales, Panamá, 1978, p. 3.

31 George Priestley, Military government and popular participation in Panama: The Torrijos re-gime, 1968-1975, Westview Special Studies on Latin America and the Caribbean, WestviewPress, Colorado, 1986, p. 36.


CAPíTULo XVIII

Las primeras crisis políticas:1931-1948

Alberto McKay†

Introducción

Los nexos que mantenían al istmo de Panamá involuntariamente atado alrégimen centralista y antidemocrático de la llamada Regeneración colombiana,comenzaron a hacer crisis generalizada en 1899. Ello determinó la definitiva se-paración de 3 de noviembre de 1903 y la creación de una segunda república,equipada con numerosas instituciones democráticas. No obstante la soberaníadel nuevo Estado, su sistema democrático y el desarrollo socioeconómico estu-vieron frenados por agentes externos, con la colaboración de poderosos interesesdomésticos.

Los mayores estorbos al desarrollo de un Estado moderno, democrático,plenamente soberano y socialmente avanzado, estuvieron representados por laConvención del Canal ístmico de 1903, la Constitución política de 1904 y el ré-gimen de injusticias, insuficiencias y desigualdades que, sobre la base de estosinstrumentos y de subsistencias de regímenes antiguos, se había edificado enPanamá.

A partir de 1903, las fuerzas tradicionales reconstruyeron gran parte la de-mocracia perdida en 1885. El Partido Conservador, primer conductor del nuevoEstado, logró desmilitarizar el país luego de debelar un amago de golpe cas-trense y organizar en él cierto Estado de derecho. El Partido Liberal, perseguidopor la política represiva de Bogotá, había roto las ataduras que le impedían pro-fundizar su clásico programa de democratización y modernización.

En efecto, después que se le agotara al conservatismo panameño el impulsopolítico derivado de su protagonismo en la independencia de 1903, esta fuerza

fue duramente afectada por el afloramiento de su tradicional debilidad política.Así, luego de sucederse entre noviembre de 1903 y septiembre de 1908 los perí-odos de la Junta de Gobierno y del presidente Manuel Amador Guerrero, sobre-vino de 1908 a 1931, una etapa de predominio de gobiernos liberales detendencia clásica, apoyados por sectores conservadores.

En esa larga etapa, aunque transcurrieron gobiernos liberales presididos porconservadores, tales como los de José De obaldía de 1908 a 1910 y Ramón Ma-ximiliano Valdés de 1916 a 1918, hubo coyunturas de pleno liberalismo repre-sentadas por las tres administraciones de Belisario Porras, transcurridas de 1912a 1916, de 1918 a 1920 y de 1920 a 1924. Ello dio lugar a un fortalecimiento delas instituciones democráticas y a la ejecución de un programa de inversión conbeneficiosas obras de infraestructura.

No obstante, mientras la doctrina neoliberal o del liberalismo social hacíagrandes progresos teóricos y comenzaba a aplicarse en algunos países delmundo, ella no fomentaba muchos cambios en Panamá. El presidente Porras eje-cutó algunos de sus principios, pero el estado de sometimiento a los EstadosUnidos y la vigencia del individualismo impedían su libre expansión. En adi-ción, ostensibles paralizaciones y retrocesos en los campos de la democracia yla autodeterminación acaecidos entre 1924 y 1930, dieron lugar al desarrollo deuna crisis.

La crisis dio paso al surgimiento de nuevas fuerzas políticas, a una violentasustitución del Órgano Ejecutivo en enero de 1931 y, luego, al desarrollo de unprograma de grandes transformaciones el cual fue abruptamente interrumpidoen octubre de 1941. Uno de los dirigentes de la revolución trató, con poco éxito,de darle continuidad al truncado proceso de cambios mediante la participaciónde sus fuerzas en las luchas políticas del período 1945-1948.

Los antecedentes de la crisis de 1931

Es ampliamente conocido que la convención de 1903 fue un poderoso agentede penetración imperialista norteamericana que, haciendo de Panamá un paísprotegido, conculcaba derechos fundamentales del Estado y la nación. La Cons-titución de 1904 se inspiraba en moldes individualistas del siglo XIX, consagrabael centralismo y el presidencialismo, disponía de una lista insuficiente de dere-chos individuales y políticos, desconocía casi todos los derechos sociales e im-pedía la intervención ordenadora del Estado. En adición, su antipatrióticoartículo 136 desarrollaba y ampliaba el derecho norteamericano de intervenciónmilitar en Panamá, introducido por la cláusula VII de la convención de 1903.

Aunque los gobiernos conservadores, liberales y de coalición que se suce-dieron entre 1903 y 1924 emprendieron tareas sociales innovadoras, sobre todoen el campo de la instrucción, ellas fueron insuficientes para las necesidades yposibilidades de la época. En otros casos, los cambios acarrearon efectos negativos,

602 X Las primeras crisis políticas: 1931-1948

especialmente en el sector rural. Ante la subsistencia de un régimen agrario de-cimonónico, confuso, de latifundios indefinidos, de tierras comunes con usopoco reglamentado y de grandes extensiones de tierras baldías, se expidieron laLey 26 de 11 de junio de 1907 sobre administración de tierras baldías e indultadasy la Ley 3 de 2 de enero de 1909 sobre tierras indultadas.

La aplicación de estas normas dio lugar a un proceso de apropiaciones y re-gistros de tierras, el cual favoreció a los ricos, a cierta parte del campesinadomedio y a intereses extranjeros, en detrimento de grandes mayorías sin recursoseconómicos y educación suficiente para cumplir con los costosos, largos y com-plicados trámites de titulación. En el área rural, por otra parte, no se ejecutaronprogramas sanitarios adecuados, razón por la que las tasas de morbilidad, de-bidas a enfermedades transmisibles, se mantuvieron muy altas.

En el plano de los derechos políticos, tanto la Constitución vigente como lasleyes e instituciones de ella derivadas, promovieron pocos adelantos. Solo eranciudadanos los varones mayores de 21 años y la elección de presidentes, en unprincipio, era indirecta. Por otra parte, no había pureza del sufragio. El gobiernoconservador del doctor Amador Guerrero mantuvo las nocivas prácticas electo-rales de la dictadura colombiana anterior a 1903. De esa forma, se llevó a caboun escandaloso, violento y descarado fraude en las votaciones municipales de1904, lo que se repitió en la municipales de 1906 y, generando muertos y heridos,en las legislativas del mismo año.

Por otro lado, se empleaban argucias y se cometían injusticias para privar aciertos dirigentes de sus derechos políticos. El doctor Belisario Porras, máximolíder liberal, regresó de su exilio en América Central a mediados de 1904. A pesarde haber hecho declaraciones públicas a favor de la independencia, al momentode ser orador en actos oficiales de conmemoración de 3 de noviembre, la CorteSuprema de Justicia lo privó de su nacionalidad en 1905 por haber inicialmentecriticado la emancipación en 1903. No recuperó su derecho a la ciudadanía pa-nameña sino el año siguiente, después de una batalla jurídica.

El liberalismo, que había combatido la inclusión del antipatriótico artículo 136de la Constitución de 1904, se convirtió rápidamente en un promotor de las in-tervenciones extranjeras y, con mucha frecuencia, en un aliado de intereses im-perialistas. En efecto, solicitó a los Estados Unidos supervisar las futuraselecciones y, en consecuencia, gracias a intervenciones norteamericanas, pudohacer valederos los triunfos de sus diversos grupos en los diferentes tipos de co-micios de 1908, 1912 y 1918. Desde entonces, los norteamericanos encontraronuna vía adicional a las ya otorgadas para inmiscuirse abierta o veladamente enlos asuntos políticos y administrativos internos de Panamá.

Estas y otras razones hicieron que, durante las primeras décadas delsiglo XX, al igual que el Partido Conservador, el Liberal se convirtiese en unafuerza política poco combativa y frecuentemente obsequiosa frente a la avasa-lladora política imperialista con la que los Estados Unidos trataron a Panamá a


partir de la firma, ratificación y entrada en vigencia de la funesta Convencióndel Canal ístmico.

Es conocido que el ordenamiento territorial aplicado a la Zona del Canal ledio, a esta, visos de colonia norteamericana militarizada. Pese a la temporal vi-gencia del Convenio Taft, en el nuevo enclave funcionó una economía moderna,estatalmente protegida, que compitió deslealmente con la producción panameñade bienes y servicios. El país, por otra parte, fue víctima de toda clase de abusos.

La nación deploró mucho la insidiosa penetración cultural norteamericana,sobre todo la imposición del uso del inglés en las transacciones. A esta queja sesumó la derivada de los efectos en Panamá de una inconsulta política inmigra-toria norteamericana hacia el país, uno de los cuales fue, directa o indirecta-mente, el acaparamiento de sectores claves del empleo y el comercio por lasminorías étnicas.

Frente a estos problemas y pese a ciertas coyunturales reacciones de firmeza,tales como la iniciativa de Porras de 1920 destinada a revisar la Convención delCanal, los partidos tradicionales y sus gobiernos actuaron como colaboradoresy encubridores. Así tenemos que el mismo presidente Porras, en 1921, hizo lla-mar soldados norteamericanos para que lo defendieran de ataques de manifes-tantes, al tiempo que llenó las instituciones del Estado de numerosos agentesnorteamericanos.

Por ello, las protestas y las acciones nacionalistas fueron emprendidas porindividuos y grupos poco organizados, al margen de los partidos políticos. Lasiniciaron tempranamente los artistas, especialmente poetas, pintores y músicos;a ellas se sumaron las de los grupos populares, en ocasión de violentos choquescon la soldadesca norteamericana y durante actos callejeros de protesta, comoel que repudió la visita a Panamá del general norteamericano John Pershing en1920.

Sin embargo, para hacerle frente a una coyuntura de democracia incom-pleta, injusticia social creciente y atropello imperialista, muchos panameños seorganizaron en grupos de presión, tales como sindicatos, asociaciones y círculosideológicos. La tendencia fue favorecida por la difusión de ideas sindicalistas,socialistas y anarquistas, hecha por obreros inmigrantes españoles, y por el desa-rrollo del sistema educativo panameño.

Hacia 1911 funcionaba ya el Centro de los obreros Independientes y, en1921, se crearon la Federación obrera de la República de Panamá y el grupo co-munista. Las asociaciones de trabajadores, sin embargo, se circunscribieron apromover los derechos laborales y tendieron a ser afectas a las gestiones políticasdel doctor Belisario Porras. Los comunistas, generalmente dirigidos por extran-jeros, no lograron capitalizar muchos adeptos y no fue sino en 1930 cuando cre-aron un partido político.

Los jóvenes profesionales de las provincias centrales radicados en la ciudadde Panamá, en cambio, se dotaron de una organización de objetivos más amplios

604 X Las primeras crisis políticas: 1931-1948

y de fuerte orientación nacionalista. En efecto, el 15 de agosto de 1923, el doctorRamón Eugenio Mora, odontólogo de Las Tablas, Manuel Celedonio Gálvez Be-rrocal, funcionario judicial oriundo de Natá de Los Caballeros y otros profesio-nales, convocaron a una reunión de coterráneos allegados, con el propósito deasumir posiciones frente a los graves problemas nacionales.

La reunión se llevó a cabo el 19 de agosto siguiente; a ella asistieron 17 jó-venes profesionales, en su mayoría venidos de la provincia de Coclé; despuésde deliberar sobre los puntos de la convocatoria, decidieron fund

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