INCENTIVOS VERDES Modelo de Incentivos Verdes para o Desenvolvimento Sustentável

Instrumentos Econômicos – Eco-impostos – Motivação Social - Gestão Corporativa

RICARDO BRAUN

2009

Re-direcione os recursos para

ações conscientes e teremos um

mundo mais sustentável

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ÍNDICE

INTRODUÇÃO 5

Capítulo 1 INSTRUMENTOS ECONÔMICOS PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL 12

1.1 Os Diversos Tipos de Instrumentos Econômicos 131.2 Impostos Verdes e Reforma Tributária 171.3 Geração de Fundos via Bens Públicos Naturais 211.4 Implicações Perversas e Efeitos Distributivos dos

Impostos Verdes 231.5 Subsídios Econômicos que Degradam a Natureza 261.6 Incentivos e Desincentivos para Qualidade Ambiental 281.7 Penalidades versus Incentivos para a Proteção Ambiental 331.8 Instrumentos Alternativos de Financiamento da Agenda

21 Local 35

Capítulo 2 IMPOSTOS VERDES NO BRASIL 40

2.1 Política Ambiental e Instrumentos Fiscais Verdes no Brasil 40

2.2 Contribuição Tributária para o Meio Ambiente 422.3 Incentivos para Sustentabilidade Local: ICMS Ecológico e

IPTU Verde 442.4 Incentivos Econômicos Diversificados 512.5 Recursos Financeiros do Sistema Tributário Municipal 542.6 A Lei de Responsabilidade Fiscal e o Uso de Impostos

Municipais 57

Capítulo 3 MODELO INCENTIVOS VERDES 61

3.1 Elementos do Modelo de Incentivos Verdes 613.2 Matriz de Incentivos para o Desenvolvimento de Planos e

Projetos Locais 633.3 Matriz de Incentivos para Entidades de Gestão Local 713.4 A Implementação Institucional Legal do Modelo 743.5 Estrutura da Lei de Incentivos Verdes do Município 78

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Capítulo 4 GESTÃO CORPORATIVA DO MODELO DE INCENTIVOS VERDES – ESTUDO DE CASO 86

4.1 Gestão Corporativa do Modelo de Incentivos Verdes 864.2 Aspectos Geográficos e Institucionais da Área de Estudo 894.3 Avaliação Ambiental Estratégica Regional Recursos 924.4 Tributários para Planos e Projetos Sustentáveis 974.5 Financiamento da Sustentabilidade Contínua 99

Capítulo 5 CRITICAS E OPORTUNIDADES PARA OMODELO DE SUSTENTABILIDADE LOCAL 107

5.1 Análise Critica Sobre os Temas Abordados 1075.2 Recomendações Gerais 113

BIBLIOGRAFIA 115

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INTRODUÇÃO

O desenvolvimento sustentável pode parecer um processo simples quando escrito no papel, mas a sua implementação prática é complexa e desafiante porque além do cumprimento da legislação ambiental e o desenvolvimento de projetos ambientais, é necessário mudar paradigmas tradicionais de desenvolvimento. Isto requer não somente novas soluções criativas, mas também flexibilidade nas decisões, investimentos permanentes e motivação da sociedade de como agir de maneira sustentável. A grande questão que fica é a seguinte: como motivar a sociedade a mudar o processo de desenvolvimento insustentável que experimentamos a muitas décadas?

Um dos caminhos é a implementação da Agenda Brasileira1, que já está disponível para ser usada pelos governos estaduais e municipais desde 2002. Ela propõe estratégias e ações sustentáveis que permeiam todos os níveis de decisão do governo. Contudo, as metas previstas são praticamente impossíveis de se alcançar porque faltam políticas macro-econômicas, investimentos contínuos de recursos financeiros e uma infra-estrutura institucional transversal para apoiar integralmente este processo, desde o nível nacional até as prefeituras municipais. Apesar de muitos empreendimentos e projetos governamentais e do setor privado utilizarem o termo ‘sustentável’ em seus projetos, eles geralmente seguem a perspectiva do sistema de comando-controle da Política nacional de Meio Ambiente (PNMA), que controla mas não inova padrões de desenvolvimento, conforme postulado na Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992). A mudança de paradigmas representa um grande desafio para a sociedade tornar-se mais sustentável.

A luz no final do túnel é que apesar de haver muitos entraves criados pelo desenvolvimento tradicional, existem diversos instrumentos econômicos, como os incentivos fiscais e impostos verdes, que podem ser usados para financiar sustentabilidade ambiental de maneira permanente. Além disso, pesquisas recentes mostram que a sociedade moderna deseja apoiar iniciativas que proporcionem melhores condições de vida para as presentes e futuras gerações, mesmo que isso inicialmente demande mais esforço e custe mais caro.

O Conceito de Desenvolvimento Sustentável

A origem do termo ‘desenvolvimento sustentável’ vem do conceito de ecodesenvolvimento surgido nos anos 70 a partir do relatório do Clube de Roma, sobre “Os Limites de Crescimento’, discutido na conferência de Estocolmo em 1972. A visão do ecodesenvolvimento buscava dar mais sentido a questão histórica e cultural da população, e a participação de baixo-para-cima na tomada de decisão, focalizando essencialmente a sustentabilidade social, ecológica, espacial e cultural, através de modelos de desenvolvimento endógenos e integrados. A partir da criação da Comissão Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (World Commission on Environment and Development) pelas Nações Unidas em 1983, foi objetivado traçar uma ‘agenda para mudanças’ além do ano 2000. Com isso, foi preparado em 1987 o Relatório Bruntland, “Nosso Futuro Comum” (Our Common Future) (WCED, 1987), enfocando tanto os problemas ambientais globais, como apresentando propostas de mudanças do

1 A Agenda 21 Brasileira constitui um plano de ação sustentável, amplamente discutida com a sociedade Brasileira. Ela baseia-se na Agenda Global endossada por 105 chefes de estado durante a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (RIO 92).

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desenvolvimento social e econômico. Este Relatório apesar de sugerir políticas2

abrangentes para o desenvolvimento sustentável não define especificamente como essas políticas seriam desenvolvidas localmente, e como superar as inúmeras barreiras para alcançar melhor estágio de desenvolvimento. Por exemplo, no documento afirma-se que os governos devem investir em mudanças estruturais, mas não explica como obter ‘vontade política’ para realizar isso (Clark, 1999), ou como financiar este processo de maneira permanente (Braun, 2009; 2004).

Além dos conceitos tradicionais, temos os conceitos alternativos que mostram outros aspectos importantes no universo de sustentabilidade ambiental, como é o caso do indicador budista de Felicidade Interna Bruta (FIB) de uma população, contrapondo-se ao indicador econômico do Produto Interno Bruto (PIB) de uma nação (Positive News, 2001). O FIB considera determinados parâmetros de desenvolvimento sustentável de longo prazo, tais como meio ambiente preservado, moradia adequada, empregos viabilizados, qualidade de vida e saúde holística melhoradas, espiritualidade desenvolvida, entre outros que são fundamentais ao processo de sustentabilidade ambiental. O ponto que se quer enfatizar é que, quando a sociedade é feliz, é muito provável que não exista fome e nem doenças; a psicologia social funciona bem, existe suficiente para viver com felicidade; as pessoas estão satisfeitas com que tem3 e o povo celebra mais a vida ao invés de lutar contra ela. Em resumo, os indicadores de um povo feliz se traduzem em fatores muitas vezes intangíveis que vão além dos parâmetros mensuráveis que estamos acostumados a lidar.

A colocação em prática de ‘outras’ maneiras de lidar com o meio ambiente, implicou no desenvolvimento de novos procedimentos de como funcionar sustentavelmente. Para isso é necessário focalizar os indivíduos, ou seja, os ‘atores sociais’ que somados compõem nossa sociedade. Em resumo, o agente de mudança para o desenvolvimento sustentável é o indivíduo, que precisa ser educado e incentivado para mudar pensamentos e motivar ações que irão melhorar o processo de desenvolvimento no nosso planeta.

O Conceito de Sustentabilidade Contínua

“A capacidade de desenvolver-se no presente sem comprometer as gerações futuras constitui um processo de longo prazo, onde incentivos (educacionais e econômicos) podem motivar indivíduos e tomadores de decisões, em todos os níveis da sociedade, a apoiarem o desenvolvimento de ações sustentáveis contínuas para um mundo melhor”Braun, 2009

Para alcançar sustentabilidade contínua, é necessário que este processo seja contínuo, envolvendo número progressivo de pessoas ambientalmente conscientes, desde cidadãos comuns até tomadores de decisões, que atuarão em favor de ações sociais, econômicas e ecológicas sustentáveis. A sustentabilidade global4 será alcançada, quando a sociedade local contribuir efetivamente com este processo a longo prazo.

2 As políticas do Relatório Bruntland são (WCED, 1987): revitalizar o crescimento econômico; mudar a qualidade de crescimento; alcançar as necessidades básicas de trabalho, alimentos, energia, água e saneamento; garantir o crescimento sustentável da população; conservar os recursos de base; re-orientar tecnologia e manejo de risco; e incluir aspectos ambientais e econômicos no processo de tomada de decisão. 3 Isto nos leva a visão Taoísta de que “aquele que está satisfeito com o que tem é rico”.

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Existem em princípio dois caminhos básicos para o desenvolvimento sustentável: o tradicional, pela repressão ao desenvolvimento insustentável imposta pelas legislações, sanções, normas ambientais e poder de polícia. E a outra maneira, mais criativa, através dos investimentos em ações inovadoras tais como os incentivos e a educação da sociedade para despertar a consciência e motivar ações para asobrevivência de nosso Planeta. Como a questão de sustentabilidade na nossa sociedade relaciona-se diretamente com o sistema econômico, abre-se então as portas para utilizar criativamente os instrumentos de mercado e os incentivos econômicos e fiscais, como ferramentas fundamentais para alavancar o processo de sustentabilidade ambiental. Em outras palavras, como os meios legais sozinhos não foram suficientes para mudar paradigmas de desenvolvimento, e como a nossa sociedade indexa e precifica praticamente tudo em valores monetários, torna-se necessário utilizar instrumentos econômicos do sistema capitalista a favor do processo de sustentabilidade ambiental, visando o financiamento de ações sustentáveis com vantagens financeiras tangíveis para a sociedade.

Mesmo que as compensações financeiras sejam voltadas para a economia de mercado e que aparentemente não são compatíveis com a visão holística das questões ambientais, nem com as questões filosóficas-éticas do desenvolvimento da humanidade para um mundo mais sustentável. Mesmo que os incentivos econômicos podem parecer uma contradição a primeira vista porque o sistema econômico causa muitos problemas sócio-ambientais. É possível usar instrumentos econômicos de maneira responsável para proteger o meio ambiente, ou seja, ver a ciência econômica e a ciência ambiental andando juntas de forma cooperativa para gerar resultados positivos ao meio ambiente, ao homem (no sentido amplo da palavra) e a natureza da qual ele faz parte.

Como no sistema capitalista todo e qualquer indivíduo depende direta ou indiretamente de suporte financeiro para sobrevivência e bem estar, e ainda, que ocorre uma crise econômica geral que tem deixado as pessoas sem recursos financeiros, a idéia ‘incentivar a sociedade’ representa uma solução criativa para sua participação ativa no processo de desenvolvimento sustentável. É importante ressaltar que esta estratégia não busca o enriquecimento financeiro, mas sim a compensação pelos resultados ambientais alcançados, ou seja, quanto maior número de árvores plantadas e de áreas verdes protegidas, quanto mais materiais reciclados com a participação da comunidade, quanto menos emissão de gases de efeito estufa (GEE) e poluição (entre outros), a sociedade poderá ser compensada com bonificações fiscais e menos taxas e impostos a pagar, tendo como resultado, mais qualidade de vida e mais recursos financeiros em circulação.

Motivação Social e Sustentabilidade Incentivada

Incentivos motivam os seres humanos a agirem de determinada maneira (Mullins, 1999)

Conforme colocado anteriormente, o desenvolvimento sustentável constitui um conceito social porque emergiu da sociedade como visão de um mundo melhor para as presentes e futuras gerações. Mas como a maioria da população ainda não pensa e age sustentavelmente torna-se necessário identificar os meios inovadores e criativos pelos quais ela será incentivada-motivada a tornar-se mais sustentável. Neste sentido as 4 Entende-se que a somatória de ações de desenvolvimento sustentável local, em diversas localidades, contribuirão com o processo de sustentabilidade global.

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teorias motivacionais do desenvolvimento humano são importantes para explicar como atrair mudanças de comportamento social para o desenvolvimento sustentável. É necessário motivar número progressivo de pessoas, desde cidadãos comuns até tomadores de decisões, a usarem os seus potenciais criativos e dinâmicos para desenvolverem ações sustentáveis em suas casas, locais de trabalho, bairros, comunidades, cidades, municípios e assim sucessivamente. Ou seja, ao invés de só punir a sociedade (o lado negativo), é possível também incentivá-la com benefícios pela contribuição no processo de sustentabilidade (o lado positivo)5. Os Incentivos podem ser aplicados para motivar a sociedade a cooperar com este processo de maneira permanente e o governo deve motivar a cooperação social no processo de implementação das estratégias da RIO-92 e Declaração do Milênio, conforme sugerido por diversas entidades nacionais e internacionais (Dalal-Clayton e Bass, 2002; OECD, 2001).

Porém como fazer isto? O primeiro ponto é saber de que maneira ‘simples incentivos’ podem desencadear grandes ações ambientais pela sociedade, e que tipo de incentivos são mais viáveis para engajar as pessoas num mundo cada vez mais globalizado. As teorias motivacionais ajudam muito em compreender esta questão, pois explicam as bases do comportamento humano em resposta `a incentivos e a oferta de bens e serviços em troca de vantagens tangíveis. Estas teorias6 foram desenvolvidas para proporcionar instrumentos que possibilitem aumentar o entusiasmo, a dedicação, a cooperação e a produtividade individual e coletiva no trabalho. Neste caso, conhecendo as necessidades sociais e ambientais básicas de pessoas ou grupos de pessoas, e os motivos que levam os indivíduos a tomarem decisões e desenvolverem ações sustentáveis, é possível hierarquizar os fatores motivacionais e estratégias que incentivem esses tipos de ações.

Para conhecer como as teorias motivacionais são aplicadas na prática, foram realizadas pesquisas em empresas multinacionais7, com o objetivo de estudar os diversos incentivos corporativos e como eles contribuem para o enorme sucesso das corporações no mercado globalizado. Isto foi realizado para entender como a ‘visão de motivar e incentivar’ pode ser usada nas intituições publicas municipais e organizações não governamentais (ONG) para colaborarem com o processo de desenvolvimento sustentável local. Nas grandes corporações do setor automotivo, petrolífero, 5 Na economia de mercado, o ser humano pode ser motivado a gerar problemas, ou ações positivas para o meio ambiente. Por exemplo, uma pessoa pode ser motivada a desmatar a vegetação nativa de uma determinada localidade por um salário. O mesmo indivíduo poderia ser motivado a trabalhar na recuperação florestal da área desmatada, e receber um salário pelo serviço ambiental prestado.

6 As teorias motivacionais mais conhecidas são o Modelo de Aderfer, a Teoria da Realização de McClelland, a Teoria de Vroom sobre expectativa, o processo de motivação de Herzberg e a Teoria de Maslow sobre as necessidades hierárquicas que podem ser adaptadas a questão do desenvolvimento sustentável (Mullins (1999) e Tenório (1999), discutidas em Braun, 2009; 2004.

7 O autor realizou pesquisas em grandes multinacionais, entre 1997 e 2000, tais como a Coca Cola, a Souza Cruz, a Sadia, a Kerr-McGee Oil and Gas Corporation, a Socité Internationale de Tecnologie Aeronautique (SITA), e a AMWAY entre outras, visando obter dados sobre sistema de incentivos e motivação, sistema de bonificações e compensação, planejamento e gerenciamento empresarial. Os resultados obtidos demonstraram que são vários os meios de motivar o desempenho positivo e eficiente dos recursos humanos, para que se cumpram objetivos e metas corporativas, tais como: programas estruturados, atividades de educação e treinamento, sistemas de qualidade e sistemas de bonificações e compensações (geralmente salários diretos, salários extras, participação nos lucros da empresa, prêmios como viagens de lazer; eletrodomésticos, entre outros). (Braun, 2009; 2004)

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comunicação, tabaco e alimentos, líderes de mercado, entre outros setores, as teorias motivacionais são utilizadas para que os funcionários e a empresa no seu conjunto respondam as demandas competitivas do mercado globalizado, exigindo máxima eficiência na produção e serviços prestados. Com isso, não somente as máquinas são calibradas para serem eficientes, mas principalmente os recursos humanos são permanentemente incentivados a desempenharem funções eficazes. A questão de incentivos e compensações dos funcionários nessas empresas são para motivar o alcance de metas e objetivos corporativos.

Conforme mencionado acima, o ponto comúm das teorias motivacionais é que elas podem ser utilizadas em qualquer tipo de organização, tanto do setor privado e público, como também em organizações não governamentais (ONG). Segundo Tenório (1999), além dos aspectos relacionados com o gestão empresarial (gerenciamento, coordenação e direção), está a questão da liderança e o estímulo que o líder promove aos liderados para executarem atividades eficientemente. Se 90% dos funcionários de uma empresa (organização ou setor público) estão bem motivados, é certo que esta empresa terá sucesso no mercado (ou nos projetos desenvolvidos). Neste caso, é possível relacionar as teorias motivacionais com a questão da implementação de planos e projetos sustentáveis, onde os cidadãos e organizações envolvidas são os agentes principais a serem motivados para desempenharem atividades positivas, promovendo desta maneira o desenvolvimento sustentável local.

Incentivos Permanentes

O desenvolvimento ortodoxo, apesar de ter criado muitos problemas ambientais, estabeleceu inúmeros instrumentos e gerou riquezas suficientes para financiar o desenvolvimento sustentável. O ponto defendido é o da necessidade de usar esses instrumentos de incentivos para fomentar os diversos segmentos da sociedade a funcionar diferente, e com vantagens socais e econômicas em todos os níveis.

Incentivos verdes podem ser definidos como uma política, ferramenta ou ação cujo objetivo é melhorar o comportamento dos agentes sociais, através de incentivos verdes financeiros para motivar esforços e otimizar o custo-efetivo da proteção ambiental (ex. controle da poluição) (IDB, 2003), inclusive realizar investimentos direcionados ao desenvolvimento sustentável.

Neste sentido o financiamento do processo de sustentabilidade contínua deve vir de fontes estáveis e duradouras, tais como os subsídios e recursos tributários que são coletados pelos cofres públicos, combinados com os recursos de orçamento da União e dos Estados destinados aos planos e projetos de desenvolvimento, ou seja recursos permanentes, tanto para resolver problemas ambientais (ex. recuperar áreas desmatadas, sanear rios, tornar a agricultura mais sustentável, colocar filtros em chaminés), como para desenvolver ações pró-ativas e criativas para melhorar as condições sócio-ambientais (ex. preservar áreas verdes, desenvolver economia solidária, reciclar lixo, educar a população, diminuir impostos de quem protege o meio ambiente, entre muitos outros). Neste contexto a arrecadação tributária constitui importante fonte de recursos para financiar o processo de sustentabilidade, conforme enfatizado por vários autores (OECD, 2001; Dalal-Clayton e Bass, 2002; Haddad, 2002). Incentivos fiscais são mecanismos legais capazes de fomentar ações de interesse da sociedade em geral, com o repasse de recursos públicos, por meio de deduções fiscais (WWF, 2006).

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Instrumentos Econômicos Verdes

Instrumentos econômicos podem ser definidos como uma política, ferramenta ou ação cujo objetivo é melhorar o comportamento dos agentes econômicos, através de incentivos financeiros para motivar esforços e otimizar o custo-efetivo da proteção ambiental (ex. controle da poluição) (IDB, 2003), inclusive realizar investimentos direcionados ao desenvolvimento sustentável. Como a sociedade moderna indexa praticamente tudo em valores monetários, instrumentos econômicos são fundamentais neste processo para garantir o investimento financeiro permanente de ações sustentáveis de longo prazo.

A arrecadação tributária do governo representa fonte inesgotável de recursos, pois a cada instante a sociedade paga tributos, sejam eles municipais, estaduais ou federais. Com base em decisões políticas e prioridades orçamentárias o governo pode utilizar recursos arrecadados de impostos específicos (ex. IPTU, IPI, ISS e ICMS), para prover infra-estruturas e serviços permanentes para as cidades e comunidades. O ponto ideal seria se a maior parte dos tributos arrecadados pelo governo fossem continuamente investidos em planos, programas e projetos sustentáveis da Agenda 21 Brasileira. Em outra palavras, instrumentos de mercado tais como subsídios, incentivos econômicos e fiscais e a aplicação de impostos verdes, devem ser desviados e re-direcionados para financiar planos e projetos sustentáveis de longo prazo, pois só assim haverá sustentabilidade contínua. Diversos intrumentos estão disponíveis para este fim como os crédito para a proteção ambiental, Incentivos tributários e recursos financeiros para e o Desenvolvimento Sustentável conforme apresentado neste livro.

Eco-Impostos

Os eco-impostos ou impostos verdes são mecanismos legais capazes de fomentar ações de interesse geral da sociedade e financiar projetos de longo prazo. O repasse de recursos públicos por meio de deduções fiscais, a regulação do mercado, a criação de um sistema tributário estável como o imposto de renda, a neutralidade fiscal para não sobrecarregar os contribuintes individuais nem os diversos setores da economia, estabelecendo um mecanismo contínuo de arrecadação são algmas das vantagens dos eco-impostos. Conforme definido pela Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (Organisation for Economic Co-operation and Development – OECD), o uso de impostos verdes constitui experiência mundial em expansão em diversos países nos diversos setores de desenvolvimento (ex. indústrias, transporte, energia, agricultura, entre outros) visando torná-los mais sustentáveis.

Diversas experiências em países da União Européia, na América do Norte e no Brasil, mostram que os impostos verdes são eficazes em incentivar a proteção do meio ambiente. Dois princípios são usados neste universo, o princípio-poluidor-pagador (PPP) e o princípio-protetor-recebedor (PPR). O primeiro visa desincentivar a degradação ambiental, e o segundo compensar ações de proteção ambiental através da redução de taxas, transferências de recursos financeiros, pagamento de royalties, viabilizar o acesso `a tecnologia limpa, entre outros. O Ministério do Meio Ambiente no Brasil ressalta que o financiamento do processo de desenvolvimento sustentável através da AG21 Brasileira, deve ser apoiado por impostos verdes.

A utilização de impostos verdes no Brasil (ex. ICMS Ecológico e o IPTU Verde) tem incentivado diversas prefeituras a realizarem gestão ambiental com sucesso, mas o uso de recursos tributários devem ser regulamentados com base em mecanismos legais,

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tais como a Constituição Brasileira, o Código Tributário Nacional (CTN), a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e as Políticas Nacionais (Meio Ambiente e Recursos Hídricos), leis orgânicas municipais, além da gestão de participação social no processo de gestão financeira e uso de recursos constitucionais, pois um sistema tributário mal administrado cria efeitos distributivos e perversos que afeta a neutralidade fiscal, além de facilitar o desvio de verbas públicas.

Em resumo, para fomentar o processo de sustentabilidade contínua é necessário implementar planos, programas e projetos sustentáveis de longo prazo através de modelo de incentivos verde conforme descrito nos capítulos deste livro.

CAPÍTULO 1

INSTRUMENTOS ECONÔMICOS PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

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O grande desafio de investir no desenvolvimento sustentável está em ultrapassar o conhecido ‘ciclo de projetos’ que estabelece variáveis definidas de tempo, recursos, público alvo e objetivos de intervenção. Na maioria das vezes, projetos tradicionais não conseguem contemplar todas as demandas estabelecidas pelos mesmos, devido a falta de recursos. Existe também pouca inter-relação com outros planos e projetos em andamento na mesma área geográfica, e ainda diversas externalidades e ações imprevistas que não são contempladas em seu escopo, tais como mudanças políticas e de decisões estratégicas. Além disso, geralmente após o término dos mesmos, não há continuidade de ações de maneira a viabilizar auto-sustentabilidade. Mesmo havendo continuidade do projeto, ele continua limitado no tempo, nos recursos e nas atividades estabelecidas pelo seu re-financiamento. Isto acaba deixando o processo de sustentabilidade ao sabor de decisões políticas que normalmente não estão em sintonia com a Declaração do Milênio.

Conforme colocado no anteriormente, sustentabilidade constitui um processo permanente de desenvolvimento que depende em princípio de duas coisas: disponibilidade permanente de recursos, e a participação contínua da sociedade8. A combinação diversificada de fontes múltiplas de financiamento poderá viabilizar o processo de sustentabilidade contínua, desde que tomadores de decisões sejam motivados a tomar decisões favoráveis `as políticas públicas que esteja em sintonia com a AG21, que os investimentos sejam contínuos e responsáveis, além da fundamental cooperação dos diversos setores da sociedade.

Mesmo havendo o ‘enclausuramento’ no ciclo de projetos e grandes incertezas sobre como investir continuamente no processo de desenvolvimento sustentável, é possível ver luz no final do túnel, tendo em vista que o próprio sistema econômico, que por um lado fomenta a forma tradicional de investimentos, por outro lado possui instrumentos capazes de financiar ações sustentáveis de longo prazo, ou seja, utilizar fontes estáveis e duradouras, diversificadas e não-orçamentárias, de financiamento contínuo, em sinergia com os mecanismos tradicionais (ex. recursos orçamentários do governo, investimentos de bancos e instituições econômicas) e instrumentos de mercado, conforme sugerido por organismos internacionais como a Organização para o Desenvolvimento e Cooperação Econômica (ODCE) (OECD, 2001) e o Banco Inter-Americano para o Desenvolvimento (BID) (IDB, 2003). Alguns instrumentos econômicos já existem para proteger o meio ambiente, mas ainda são incipientes em relação a velocidade do processo de insustentabilidade ambiental que enfrentamos.

Bernard Lietaer (2001), um dos criadores da moeda da União Européia (o Euro) descreve três alternativas para induzir o comportamento dos cidadãos e instituições, para um estilo de vida mais sustentável: a primeira é a educação e desenvolvimento moral, seguido dos regulamentos ambientais, e por fim os interesses financeiros. No geral as vantagens financeiras normalmente falam mais alto das três alternativas, porque vivemos em uma sociedade de base capitalista.

O Fluxo Contínuo de Recursos

Ao analisarmos de maneira imparcial o sistema sócio-econômico, podemos verificar que nossa sociedade funciona continuamente através de diversos sistemas, como por exemplo, o bancário, o comércio, a comunicação e a arrecadação tributária. Quando

8 Sociedade no sentido do governo nos três níveis, o terceiro setor, o setor privado, a igreja, o setor acadêmico, os grupo femininos, as instituições filantrópicas, as associações, as comunidades, as residências, os cidadãos contribuintes.

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falamos ao telefone, ou quando pagamos um ônibus e até mesmo quando compramos alimentos no supermercado, estamos pagando tributos ao governo de maneira permanente. O governo em princípio, utiliza os recursos arrecadados para prover serviços e infra-estruturas para as cidades e as comunidades. A perspectiva defendida é que seria lógico e construtivo se boa parte dos tributos arrecadados pelos governos federal, estadual e municipal, fossem direcionados contínuamente para estratégias, ações, estruturas e serviços sustentáveis previstos na AG21. Apesar desta visao ainda não ser uma realidade em nosso sistema, ela exemplifica o funcionamento do Modelo de Incentivos Verdes (vide Capítulo 3) proposto.

Segundo vários autores (Dalal-Clayton e Bass, 2002; IDB, 2003; OECD, 2001; Haddad, 2002), apesar das dificuldades políticas institucionais e operacionais, os instrumentos econômicos tem um grande potencial de financiar planos e projetos sustentáveis de longo prazo. Mesmo que em muitos países, principalmente nos países em desenvolvimento, deve-se levar em consideração que o sistema tributário pode funcionar de maneira perversa e ser alvo de corrupção e desvios de verbas conforme discutido mais adiante neste capítulo.

1.1 Os Diversos Tipos de Instrumentos Econômicos

Através dos instrumentos econômicos é possível incentivar9 consumidores, produtores e provedores de serviços a desenvolverem ações pró-ativas no meio ambiente, ou, conforme for o caso, aplicar desincentivos para coibir a degradação ambiental (IDB, 2003). Conforme recomendado no capítulo sobre Cidade Sustentáveis da Agenda 21 Brasileira, os instrumentos econômicos são fundamentais para incentivar o processo de sustentabilidade local (MMA, 2000). A autonomia das prefeituras passa principalmente pela capacidade de arrecadação própria. Neste contexto está o Programa de Modernização Administrativa e Tributária (PMAT) do BNDES, que objetiva melhorar as finanças do município, modernizando a máquina administrativa. Para que os municípios se tornem capazes de arrecadar corretamente tributos municipais, é necessário implantar uma base de dados consistente, que alimente todo um sistema para auxiliar a gestão do município, inclusive o financiamento de investimentos em diversos setores. Em outras palavras, é necessário fomentar novos mecanismos para gerar recursos financeiros extras, que serão investidos no gerenciamento sustentável dos recursos naturais, conforme visto no quadro a seguir.

9 O termo desincentivos foi adaptado do termo inglês disincentives.

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Quadro 1. Instrumentos Econômicos para Sustentabilidade Local

• Aperfeiçoar o sistema tributário nos três níveis de governo, criando incentivos econômicos-tributários (ex. ICMS Ecológico) e outros estímulos extrafiscais indutores de comportamento ambientalmente sustentável pelos agentes públicos e privados.

• Criar Fundo Ambiental da Indústria com recursos arrecadados dos impostos sobre a poluição; promoção da competitividade da indústria brasileira, com alterações de processos e produtos capazes de enfrentar as restrições ambientais associadas ao comércio exterior e aos acordos globais.

• Cobrar o uso de recursos naturais para ampliar as finanças sem reduzir os orçamentos governamentais, incentivando o aumento de oportunidades de trabalho e renda, e direcionando os recursos para ações re-distributivas que viabilizem qualidade ambiental para todos.

• Estabelecer novos critérios para o financiamento do setor de transportes, incorporando e condicionando os investimentos aos aspectos ambientais, e incentivando a busca de recursos alternativos de financiamento pelos poderes locais.

• Utilizar critérios ambientais para compra de bens e serviços pelo setor público , nos três níveis de governo, para impulsionar a economia e induzir o perfil de produtos e serviços sustentáveis.

• Recuperar a valorização fundiária resultante dos investimentos públicos nas áreas urbanas, por meio de instrumentos jurídicos-tributários, gerando recursos para investir em programas habitacionais e projetos de melhoria do meio ambiente construído.

Fonte: MMA, 2000

Apesar do Ministério do Meio Ambiente (MMA) enfatizar o envolvimento dos agentes econômicos e a geração de receitas adicionais para financiar o processo de desenvolvimento sustentável, existe grande preocupação do governo em não onerar orçamentos públicos, devido a institucionalização de políticas e estratégias sustentáveis (MMA, 2000). Esta perspectiva na verdade limita muito a implantação de ações sustentáveis, porque além de não inovar o processo de desenvolvimento, continua a dar ênfase ao processo de investimentos tradicionais.

De acordo com o BID (IDB, 2003) as tipologias dos instrumentos econômicos podem ser classificadas em três categorias. A primeira categoria são os instrumentos geradores de receita, a segunda categoria são os instrumentos de financiamento e a terceira categoria são os instrumentos não-financeiros, conforme visto no quadro a seguir.

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Quadro 2. Classificação dos Instrumentos Econômicos

instrumentos de Financiamento • Crêitos Fiscais e Isenção Tributaria, com incentivo (ex. IPTU, ICMS, ISS) • Redução de taxas com base na prova de redução de rejeitos, redução da coleta e disposição de rejeitos e reciclagem • Redução tributaria para redução da poluição na fonte ou a instalação de sistemas de tecnologias eficientes • Subvenção `a pesquisa para estimular o avanço tecnológico • Fundo de seqüestro de c arbono para incentivar a compra de terras com florestas que ajudam na melhorar a qualidade do ar (algumas vezes como trade-off do poluidores) • Compensação `a comunidade local por permitir a intalação de por exemplo a construção de aterro sanitário • Direito de desenvolvimento através de concessões de longo prazo, `a empresas do setor privado para a construção de aterros sanitários e estação de tratamento de água, ou para recuperar antigas áreas usadas para gerenciamento de rejeitos

Instrumentos Geradores de Receita • Taxas de poluição , baseado na quantidade do poluente • Taxa pela geração de resíduos, baseado na quantidade e grau de contaminação • Taxa pontual de rejeitos, quando são temporariamente dispostos • Taxa sobre prod utos poluentes como baterias, pneus, refrigeradores, entre outros • Taxa de disposição de rejeitos, que pode ser usado para direcionar onde dispor os rejeitos • Taxas de poluição somada `as taxas de uso de recursos, para influenciar escolha no uso de combustíveis, entre outros • Eco-Taxas somada as taxas de usos de energias não renováveis para influenciar a escolha de combustíveis • Taxas de Expectaitvas baseada na expectativa de poluição • taxas sobre recursos renováveis , sobre recursos naturais para influenciar demanda e motivar a reciclagem de materiais secundários • Reduções de subsídios que incentiva o uso de recursos naturais virgens e não renováveis

Instrumentos Não-Financeiros • Avaliação do ciclo de vida de produtos, usado em programas de certificação, usado para avaliar o risco de degradação ambiental • Depósito Compulsório, que são retornados quando o produto é devolvido (ex. vidro e latas de alumínio) • Sistemas de devolução que os produtores recolhem após o uso (ex. embalagens de agrotóxicos) • Proibição de materiais ou rejeitos que causam problemas de disposição (ex. baterias de mercúrio, sacos plásticos muito finos) • Mudança de incentivo s de produtos e produção • Arranjos trade-off, troca de licenças de emissões • Certificado de promessa de recuperação ambiental • Preferências adquirdas através da avaliação de produtos que são reciclados ou re-usados • Eco-labelling (rotulagem) para produtos reciclados • Produto (stewardship) administrado, para encourajar o design de produto reciclável que minimize poluição ambiental • Requerimentos de revelação de substâncias poluentes em produtos • Sistema manifesto de identificar rejeitos perigosos • Lista-negra de poluidores produtos transgênicos disponíveis aos consumidores • Seguro de responsabilidade entre contratados e empresas prestadoras de serviços • Carta de fiança para garantir performance entre contratados e empresas prestadoras de serviços • Responsabilidade lega l de restauração ambiental • Seguro das partes afetadas por degradação ambiental • Direito de propriedade em áreas para a remediação governamental • Competição gerenciada entre os setores público e privado • Contratação de serviços baseado em performance ambiental • Competição de cidade-limpa que premia bairros e cidades com limpeza e qualidade ambiental

Fonte: IDB, 2003

Os instrumentos que geram receita podem ser usados como incentivo (ex. redução de taxas ou financiamento), tanto para motivar o comportamento positivo dos agentes econômicos como para desenvolver ações positivas (ex. utilizar materiais reciclados/recicláveis ao invés de recursos naturais sensíveis como madeira tropical). Os recursos arrecadados são em geral destinados (recursos-marcados earmarked funds) `a melhoria ambiental, incremento da reciclagem (entre outros), para cobrir

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custos de recuperação ambiental, inclusive financiar ações sustentáveis locais. Os instrumentos de financiamento tem como objetivo primordial mudar o comportamento da sociedade, com ênfase no setor privado, objetivando melhorar a performance ambiental através do estimulo econômico. Os instrumentos não financeiros por sua vez buscam trabalhar com a cooperação e motivação dos agente sociais (stakeholders), consumidores, produtores, assim como os prestadores de serviços para agirem em prol da proteção ambiental e gestão sustentável dos recursos naturais.

A aplicação de instrumentos econômicos no Brasil tem se desenvolvido para recuperar os custos de tratamento de esgotos, financiar comitês de bacias hidrográficas, subsidiar os programas de controle da poluição, cobrar o uso de recursos florestais e o uso da água por volume e índice de poluição, além de compensar financeiramente os estados e municípios pelos custos administrativos do gerenciamento ambiental. O quadro a seguir resume alguns desses instrumentos a partir de legislações específicas.

Tendo em vista que a tendência é cada vez mais descentralizar o processo de gestão ambiental, ficando o município cada vez mais responsável pela cobrança do uso de recursos naturais, assim como pela promoção de incentivos fiscais para a proteção ambiental, torna-se necessário implementar sistemas institucionais eficientes para gerir este processo, onde a preparação dos órgãos públicos competentes é de fundamental importância. O uso de instrumentos econômicos, a flexibilização das restrições legais, o

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Quadro 3. Instrumentos Econômicos e Gestão Ambiental

Cobrança pelo uso da água em bacias hidrográficas e produção de água• Programa Despoluição de Bacias Hidrográficas (PRODES) (Resolução ANA Nº 26/2002) que incentiva o abatimento das cargas poluidoras de águas residuárias (afluentes) e tratamento de água pelas prestadores de serviços que realizarem investimentos na implantação de estações de tratamento de água (ETA), incluindo outros programas de cobrança pelo tratamento de água, nos Estados. • Cobrança pelo uso da água para financiar gestão de bacias hidrográficas e uso racional dos recursos hídricos por Comitês e Sub-Comitês de bacias hidrográficas (Leis Nº 9.433/97 e 9.984/00)

Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Naturais• Compensação não-tributária implementada desde 1991, que reverte aos municípios e estados, em forma de recursos financeiros, um percentual fixo das receitas brutas de atividades de exploração e produção de recursos naturais (minerais, exceto petróleo), produção de combustíveis e geração de energia hidroelétrica.

Taxas para a Reposição Florestal• Pagamento de taxa estabelecida pela União desde 1973, que estabelece pagamento destinado ao reflorestamento público, baseado no volume de madeira extraída, que é destinado a um Fundo Federal de Reposição Florestal • Em Minas Gerais, a partir dos anos 60, o usuário paga taxa de serviços florestais, com base no volume do produto florestal obtido, os recursos são posteriormente utilizados para financiar atividades do serviço florestais do Estado.

Criação de Unidade de ConservaçãoA Resolução CONAMA nº02/96 determina a reparação de danos ambientais, para o licenciamento de empreendimentos de relevante impacto ambiental, a implantação de unidades de conservação de domínio público e uso indireto, a critério do órgão licenciador.

Fontes: ANA, 2002; Milano Lopes, 2002; Folha do Meio Ambiente, 2000; Seroa da Mota et al, 2000; CONAMA, 1996; Código Florestal, Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965.

desenvolvimento de uma administração eficiente e um corpo técnico pró-ativo, requer uma cultura administrativa nova no município. Decisões políticas flexíveis são necessárias para introduzir procedimentos eficazes nas prefeituras, tais como os métodos de gerenciamento e incentivos corporativos. Em resumo, o uso de instrumentos econômicos requer pré-condições definidas tais como um mercado com uma economia saudável, apoio político, governabilidade local e uma capacidade institucional montada (vide Capítulos 5, 6 e 7 para maiores informações), pois sem estas o processo pode simplesmente nãoo desenvolver (IDB, 2003).

1.2 Impostos Verdes e Reforma Tributária

De maneira geral, qualquer reforma tributária realizada pelos governos objetiva aplicar o princípio de neutralidade fiscal, visando não sobrecarregar os contribuintes individuais, nem os diversos setores da economia (ex. indústria, trabalho, saúde, entre outros). Reformas tributárias em diversos países tem incentivado o surgimento de ‘impostos verdes’ ou ‘eco-impostos’, mostrando que apesar de embrionário, a proteção e sustentabilidade ambiental poderá ser calcada em recursos advindos da tributação fiscal de maneira permanente, desde que políticas públicas sejam implementadas para isso.

Historicamente falando, a perspectiva de tributar sobre ações relacionadas ao meio ambiente foi concebida pelo economista Pigou em 1920, com base na visão Social-Democrata, onde o estado cobrava uma taxa pela poluição. Este princípio ficou conhecido como o princípio-poluidor-pagador (PPP) (OECD, 1975). Na atualidade, os impostos verdes estão relacionados tanto ao PPP como ao princípio-protetor-recebedor (PPR) (Domingues de Oliveira, 1999; Freitas, 1999; May et al, 2002; Kurz, 1998; OECD, 1997; 1975). O primeiro caso é restritivo e volta-se para desincentivar a degradação ambiental, onde o agente poluidor é obrigado a pagar uma taxa pelo dano causado, com base na estimativa do estrago causado ou poluição gerada pela emissão de poluentes (ex, emissões atmosféricas de CO, CO2 SOx, NOx, efluentes e lixo perigosos, entre outros), inclusive para custear medidas de recuperação e controle ambiental e gerenciamento de resíduos10. Os recursos financeiros arrecadados através da aplicação do princípio PPP podem ser re-distribuídos para: reduzir a carga tributária de outros setores (ex. seguridade social, pensões), gerar empregos nas áreas ambientais ou áreas afins, investir em projetos de proteção ambiental, compensar o dano ambiental causado pela poluição, e induzir/educar o agente a não poluir mais, ou poluir menos. A figura abaixo exemplifica o princípio PPP.

10 No Brasil pode-se aplicar em certos casos a Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/98) tratada no Ministério Público e Magistrados, além do culpado arcar com os custos administrativos.

17Poluição

Princípio-Poluidor-Pagador (PPP)

Pagamento de tributos e multas Recursos

• Reduzir carga tributária• Gerar empregos• Financiar proteção ambiental• Compensar dano ambiental

Caso 1

Figura 2. Aplicação do Princípio-Poluidor-Pagador

Fonte: Braun, 2009

O segundo caso, o princípio-protetor-recebedor (PPR) mais criativo, baseia-se no princípio retribuitivo denominado Vergeltung, que busca incentivar ações de proteção ambiental e compensação por serviços ambientais prestados ao Estado. Este incentivo denomina-se sanção premial ou doutrina Kelsen recompensatória. (Domingues de Oliveira, 1999). De acordo com a organização Vitae Civilis (Jardim, 2002) o PPR possui instrumentos de compensação por serviços ambientais (CSA), cujo principal objetivo é transferir recursos ou benefícios para a parte que ajuda a natureza a manter-se sustentável, podendo ocorrer de diversas maneiras, tais como as transferências diretas de recursos financeiros, subsídios governamentais, obtenção de créditos, acesso `a tecnologia, redução/isenção de taxas e impostos, pagamento de royalties, entre outros, conforme visto na figura a seguir.

Esquema X. Aplicação do Princípio-Protetor-Recebedor (PPR).

Figura 3. Aplicação do Princípio-Protetor-Recebedor

Fonte: Braun, 2009

Os impostos verdes servem também para regular o mercado, objetivando criar um sistema tributário estável como o imposto de renda, o imposto de circulação de mercadorias e serviços, o sistema de benefício social, estabelecendo ainda um sistema contínuo de arrecadação para financiar projetos ambientais de longo prazo (Kurz,1998). A OECD (1997) defende também que os incentivos fiscais verdes com objetivos estratégicos, estão em sintonia com o conceito de desenvolvimento sustentável (ex. melhorar os padrões de qualidade do ar de uma região), cujas ações devem ser aplicadas através de projetos locais.

A Organização para o Desenvolvimento e Cooperação Econômica (OECD) (OECD; 1997; 1992), coloca que os impostos verdes não são impostos novos, mas sim uma aplicação nova dos impostos existentes com objetivo ambiental. Entretanto tem sido difícil tributar a poluição de maneira eficiente, devido a incertezas relacionadas aos custos reais dos danos ambientais associados `a poluentes específicos e aos valores para recuperar o meio ambiente. Além de proteger o meio ambiente, esses impostos

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Fonte; Braun, 2004

Proteção Ambiental

Princípio-Protetor-Recebedor (PPR)

C S A• Redução de Impostos e taxas• Subsídios • Transferências de recursos• Obtenção de royalties e créditos

Caso 2

servem para estabilizar o sistema tributário, criar empregos, podendo inclusive aumentar o produto interno bruto (PIB) do país com a geração de receita.

Na Suécia, em 1991, foi desenvolvida uma grande reforma tributária para reajustar diversos impostos que na época representavam 6% do PIB. A criação de vários impostos verdes permitiu compensar o sistema tributário sueco, visando a neutralidade fiscal e diminuição do número de impostos distorcidos (ex. redução do imposto de renda na fonte), além de induzir a proteção do meio ambiente das emissões atmosféricas poluidoras11. Na Noruega, em 1992, os impostos sobre atividades poluidoras (ex. impostos sobre veículos motorizados, e todos impostos sobre energia e poluição) representou 5,9% do total de impostos arrecadados; em 1980 este percentual subiu para 8,2% (NOU, 1996: 91 in OECD, 1997). Em certo países da União Européia12 (UE) a somatória de diversos impostos sobre energia, incluindo outros impostos verdes, fizeram o PIB aumentar de 2.1% em 1980 para 2.7% em 1993.

A tributação ‘verde’ é genuinamente extra-fiscal13 (Domingues de Oliveira, 1999) e sua finalidade está plenamente justificada com o processo de proteção do meio ambiente, além de beneficiar direta e indiretamente a sociedade como um todo. A tributação verde serve também para integrar a questão ambiental ao sistema tributário tradicional, como foi o caso do Kohlpfennig (centavos do carvão) na Alemanha, onde o governo cobra uma taxa das mineradoras de carvão mineral, com o objetivo de subsidiar o tratamento de efluentes urbanos. Neste caso, os impostos verdes são vistos como ‘incentivos permanentes’ para que as empresas cumpram normas ambientais, ou seja, onde o ‘poluidor’ é incentivado a não poluir (ou pagar uma taxa pela poluição), e o ‘não-poluidor’ (o que controla suas emissões no meio ambiente), tem sua carga tributária aliviada porque polui menos (Schoser, 1998).

Segundo Haddad (2002), o aumento da elevada carga tributária no Brasil para a execução de políticas, programas e projetos de desenvolvimento sustentável é dependente da reprogramação dos orçamentos públicos nos três níveis de governo. Com isso seria necessário reformular determinadas condições político-institucionais de tempos em tempos, a fim de identificar oportunidades de remanejamento de recursos diante das novas estratégias da Agenda 21 Brasileira. Esta visão entra em sintonia com a Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece que não se deve criar novos impostos, mas redirecionar os objetivos dos impostos existentes aos interesses ambientais. Pode-se afirmar que independentemente de uma ampla e indispensável reforma tributária, ainda existe espaço político-institucional para mudanças incrementais em diversos instrumentos tributários, visando adequá-los `a implementação da Agenda 21 (Haddad, 2002). Como exemplo tem-se o Grupo de Trabalho (GT) IR Ecológico14

formado por diversas organizações não governamentais (ONGs) que trabalha com o Ministério do Meio Ambiente (MMA) e a Comissão de Meio Ambiente e

11 Impostos sobre a emissão de gases (ex. gás carbônico (CO2), enxofre (SO) e óxido de nitrogênio (Nox).12 Em 1996, os impostos verdes no Reino Unido e Finlândia eram aqueles cobrados para o uso e gerenciamento de aterros sanitários. Na Bélgica tem-se a “Lei de Impostos Verdes” para taxar a gestão de materiais poluentes, desde máquinas fotográficas descartáveis e baterias até pesticidas e papéis. Na Holanda foram introduzidos muitos impostos como o imposto de carbono-energia para os combustíveis fósseis, para proteger o meio ambiente (OECD, 1997).13 Tributação extra-fiscal é aquela orientada para outros fins que não a captação de dinheiro (ex. redistribuição da terra, proteção ambiental).14 O Grupo de Trabalho (GT) é formado pelas seguintes ONGs: Conservação Internacional (CI-Brasil), Fundação Biodiversitas, Fundação O Boticário de Proteção à Natureza, Fundação SOS Mata Atlântica, Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (GIFE).

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Desenvolvimento Sustentável (CMADS) da Câmara dos Deputados, para estudar maneiras de ampliar os canais de financiamentos para projetos de conservação ambiental (WWF, 2006).

A introdução de novos e ‘criativos impostos verdes’ segundo a literatura, pode causar reação dos contribuintes devido ao aumento da carga tributária, por isso é fundamental o governo ter responsabilidade no uso de recursos tributários. Muitos autores (Dalal-Clayton e Bass, 2002; OECD, 2001; Braun 2004) defendem que a introdução de ‘novos impostos’ com objetivos ambientais, deve ocorrer posteriormente ao processo de informação e educação da população sobre os benefícios tangíveis sócio-ambientais15

que tais impostos irão proporcionar `a qualidade de vida dos contribuintes.

Impostos Verdes e a Geração de Empregos

Segundo Krause-Junk (1998), os tributos ambientais não devem ser usados para punir o poluidor porque acabam desmotivando o setor econômico, mas sim como estímulo financeiro para desenvolver ações ambientais que ajudem o crescimento econômico e a geração de empregos nos setores produtivos (ex. reflorestar um bacia hidrográfica, equipar fábricas com equipamentos de controle ambiental).

Na União Européia os impostos verdes são aplicados para três situações específicas: proteção do meio ambiente, apoio ao princípio de neutralidade fiscal e geração de empregos16 (Kurz,1998). Como exemplo, o Instituto Alemão de Economia (Deutches Insitut für Wirtschaftsforschung – DIW) calculou que entre 10 a 15 anos, com a redução de um quarto (1/4) das taxas de CO2 e outros gases de efeito estufa, seria possível criar 600 mil novos empregos no mesmo período (DIW, 1994). Contudo Krause-Jung (1998) contesta este ponto de vista dizendo que ao se taxar mais a poluição, e ao se usar menos os recursos naturais, causaria redução da produtividade capital (pela redução do uso dos recursos naturais), gerando assim um efeito negativo nas atividades tradicionais de trabalho. Contudo, este efeito distributivo pode ser compensado com o crescente mercado na área de gestão ambiental, especialmente no setor produtivo, onde a tendência é aumentar a oferta de empregos. Ademais, os recursos arrecadados pelos impostos verdes podem ser utilizados tanto para preservar o meio ambiente, como para compensar a redução da carga tributária do setor trabalhista, viabilizando no final, maior oferta de empregos (Kurz, 1998; OECD, 1997).

1.3 Geração de Fundos via Bens Públicos Naturais

Conforme colocado acima, os impostos verdes podem originar-se da taxação de bens públicos naturais (recursos naturais) sob jurisdição do governo, tais como a proteção de bacias hidrográficas, a qualidade ambiental, a manutenção da integridade das florestas e da biodiversidade, inclusive para custear os serviços do Estado (ex. fiscalização

15 Uma contribuição tangível seria a implantação de tratamento de esgoto para despoluir as águas de um manancial hídrico; uma outra contribuição (não vista a olho nú) seria a melhoria da qualidade do ar.16 As recomendações da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OECD) são de que ao se elevar os impostos verdes e ao se baixar os impostos trabalhistas, é possível reduzir as distorções econômicas, melhorando a qualidade ambiental. Estas mudanças não causam desemprego, pelo contrário, aumentam os índices gerais de ocupação de mão-de-obra. Em resumo, as mudanças para impostos verdes contribui marginalmente em resolver o desemprego nos países da OECD (OECD, 1997).

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ambiental, garantir o ar limpo, proteção de mananciais e prover água tratada), para que esses bens públicos se mantenham com qualidade (Panayotou, 1994). Contudo, no momento em que os mercados livres são mal sucedidos no uso de bens naturais (ex. geração de impactos ambientais), o governo deve intervir para corrigir ou mitigar os insucessos que ocorreram decorrentes de planos e projetos de desenvolvimento mal implementados, através de diversos mecanismos, tais como: taxação de bens, a regulamentação, os incentivos fiscais, o gerenciamento macroeconômico e a reforma institucional. Por exemplo, se uma região for designada `a agricultura pelo governo, e nela existir sérios problemas em virtude de severas inundações causadas pelo desmatamento na sua bacia hidrográfica, o estado pode intervir cobrando tarifas para o uso dos recursos naturais existentes nessa região (ex. taxas de água ou de comercialização de madeira; tarifas da agricultura irrigada que utiliza água da bacia hidrográfica, entre outros), para financiar a recuperação ambiental e subsidiar a agricultura local. A figura a seguir mostra como o Estado pode arrecadar tributos para a gestão dos recursos naturais.

Esquema X. Cobrança pelo uso de Recursos Naturais

Figura 4. Arrecadação tributaria e gestão de recursos naturaisFonte: Braun, 2009

As taxas cobradas pelo Estado, referentes ao uso de recursos naturais (ex, água para irrigação), ou pelos produtos gerados (ex. produtos florestais, tratamento de água, saneamento básico), devem em princípio ser re-investidos na gestão desses recursos, ou usados na recuperação florestal de nascentes, gestão dos comitês de bacias hidrográficas, subsidiar o setor produtivo (ex. agricultura sustentável) e incentivar atividades de qualidade ambiental (ex. seqüestro de carbono). No Brasil, a cobrança da taxa de água prevista na Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) (Lei nº 9.433/97), deverá em princípio ser utilizada para recuperar as nascentes, matas ciliares, a qualidade de água dos mananciais hídricos, realizar o tratamento de água em áreas urbanas a fim de evitar sua contaminação, assim como capacitar os agricultores e os comitês de bacias hidrográficas para melhorar a gestão dos recursos naturais.

Em muitos países a aplicação da legislação ambiental resulta na arrecadação de fundos, que são usados para compensar economicamente as atividades geradoras de problemas ambientais, como é o caso do princípio-poluidor-pagador (PPP) (vide item 3.1). Pode-se também elevar impostos sobre produtos industrializados que possuem riscos ambientais, ou que podem impactar o meio ambiente pela sua utilização (ex. derivados de petróleo, energia de termoelétricas), principalmente em sua extração, produção e/ou industrialização, servindo também para custear o gerenciamento de sub-produtos em aterros controlados, conforme visto na figura a seguir.

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Fonte; Braun, 2004

Uso deRecursos Naturais

Cobrança de taxas

Recursos Financeiros

• Recuperação ambiental• Comitês de bacias hidrográficas• Incentivos econômicos• Subsídios ao setor produtivo

Produtos

Figura 5. Tributação sobre Produtos Industrializados

Fonte: Braun, 2009

Na Europa a maioria dos recursos de eco-impostos vem dos tributos de combustíveis e veículos automotores (IDB, 2003). O uso de recursos advindos de tributos redirecionados `a proteção ambiental são conhecidos como earmarks reveneus (recursos-marcados), destinados a ações específicas, tais como: o reflorestamento, a reciclagem, a purificação de água, entre outros. Como exemplo tem-se o caso dos Estados Unidos, onde a autoridade ambiental (EPA) determina que o poluidor pague geralmente o triplo dos custos para manejar resíduos perigosos e a recuperação de áreas degradadas. Esses recursos tem como objetivo gerar um fundo conhecido como o Superfund (Super Fundo), estimado em 10 bilhões de dólares, destinado `a fins ambientais diversos (Domingues de Oliveira, 1999).

No Brasil, o Cógido Tributário Nacional (Carrazza, 1999) deixa claro que o Estado pode cobrar taxas com diferentes níveis de alíquotas, restituições e isenções, baseado na natureza do produto e mercadoria, sobre a produção e consumo de recursos naturais. Os recursos arrecadados são destinados a um fundo ambiental que o Estado pode usar para recuperar áreas degradadas ou subsidiar a proteção ambiental. Incentivos econômicos tem estimulado a produção ambientalmente correta, inclusive o desenvolvimento de tecnologias que causem menos poluição17. Além disso, os municípios por meio dos Códigos Tributários, de leis específicas de incentivo fiscal, e de protocolos de investimento com reduções e isenções tributárias, podem dar apoio as atividades ambientais. Um exemplo de fundo ecológico é o ICMS Ecológico adotado em diversos Estados brasileiros (discutido em maior detalhe no  Capítulo 3), que representa um pequeno percentual do total arrecadado das taxas de serviços e atividades econômicas de naturezas diversas, que são posteriormente usados no financiamento da preservação de áreas verdes, mananciais hídricos e saneamento urbano em municípios selecionados (May et al, 2002; Greig-Gram, 2000; Freitas, 1999). Contudo, é necessário ter cautela com o uso de recursos fiscais, porque impostos criados com a finalidade de beneficiar a sociedade e o meio ambiente, muitas vezes acabam sendo desviados para áreas de interesse político-econômico, para cobrir por exemplo o rombo da previdência social. Segundo Trevisan (1998), desde os anos 70 o governo Brasileiro vem criando novos impostos para fins sociais ou sócio-ambientais18, muitos vezes desviados para outros fins sem a menor consulta ou entendimento dos contribuintes. Na Alemanha, os recursos arrecadados das taxas dos derivados de petróleo para fins de recuperação

17 O Decreto Federal nº 88.351/83 que regula a Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA (Lei nº 6.938/81, Art. 25) estabelece que o governo incentive com benefícios fiscais e investimentos, as atividades que melhorem a qualidade ambiental (MINTER/SEMA, 1984)18 A CPMF foi criada para investir na saúde; o PIS para o desenvolvimento social; o incremento da alíquota do ICMS para subsidiar a construção de casa populares, inclusive outros tributos para melhorar a questão sócio-ambiental.

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Produtos Industrializados

Aplicação de Impostos

Recursos • Proteção ambiental• Custeio da gestão ambiental

ambiental, foram utilizados para equilibrar o déficit financeiro do governo em outras áreas não relativas ao meio ambiente. Isto acabou gerando desconfiança da população sobre os tais “novos impostos verdes” (Schoser, 1998). Esta questão reforça o ponto de que o governo deve destinar recursos tributários para apoiar o setor ao qual o novo imposto foi criado, em paralelo com programas de educação ambiental, para que a sociedade possa ganhar conhecimento e apoiar políticas de sustentabilidade ambiental de longo prazo.

1.4 Implicações Perversas e Efeitos Distributivos dos Impostos Verdes

Os recursos financeiros derivados da arrecadação tributária de acordo com a OECD (1997) “não somem do mapa”, mas estão disponíveis para serem usados pelo governo, como por exemplo para reduzir gastos públicos, reduzir empréstimos e reduzir taxas de outros impostos, como de comunicação e de transportes.

Segundo Lemgruber, um dos principais problemas existentes em qualquer federação, é a respeito da distribuição das bases tributárias entre os governos e posterior repartição da receita tributária (tax assignment problem). O objetivo principal dos critérios de distribuição, é a busca de maior eqüidade e eficiência (neutralidade fiscal do orçamento) na adequação entre receitas e despesas, e a minimização do custo de arrecadação dos tributos. Os impostos progressivos com finalidade redistributiva, assim como os impostos com finalidade de estabilização ou de caráter regulatório da atividade econômica, devem ser administrados pela União. Com base em políticas públicas e prioridades orçamentárias, os recursos tributários podem ser destinados ao financiamento de planos e projetos de desenvolvimento, inclusive os potencialmente sustentáveis, mas é necessário alertar que a introdução de novos impostos, ou o uso de recursos tributários sem prévio estudo econômico, pode gerar efeitos distributivos e perversos que devem ser levados em consideração, mesmo em se tratando de investimentos voltados para o desenvolvimento sustentável.

Muitas vezes, os subsídios ou as isenções de tarifas concedidas a um determinado setor (ex. industrial) para promover o seu desenvolvimento, pode gerar maior pressão sobre áreas de floresta, zonas costeiras e até mesmo sobre as comunidade de baixa renda (Panayotou, 1994). Em outras palavras, o uso inadequado dos recursos naturais num mercado livre que é incapaz de funcionar sustentavelmente, devido `as políticas governamentais que intencionalmente (ou não) distorcem incentivos em favor da exploração excessiva, sem aplicar programas de conservação ambiental, são responsáveis pelos impactos no meio ambiente de maneira tal, que o custo econômico para recuperar a qualidade sócio-ambiental é praticamente inviável aos governos locais. Por isso muitas vezes os governos elevam os tributos para poderem fazer ‘caixa’ e investir na recuperação do meio ambiente e da economia.

Estudos recentes apontaram para vários vícios na concepção e gestão dos incentivos fiscais, que segundo Haddad (2002), vão desde a atitude passiva do poder público até a enorme ineficiência na aplicação desses instrumentos. Os subsídios que o governo normalmente concede aos setores produtivos, como na agricultura, na indústria, na energia, na pesca e no transporte rodoviário, responsáveis pelo desenvolvimento social-econômico, podem causar efeitos perversos porque geram impactos negativos no meio ambiente19. A baixa taxação do diesel em alguns países Europeus, induziu o aumento

19 Por exemplo, havendo maiores subsídios na construção e pavimentação de estradas, ocorre maior circulação de carros, maior consumo de petróleo e consequentemente maior poluição atmosférica, implicando na degradação dos recursos naturais.

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de compra e circulação de veículos movidos a diesel, aumentando significativamente a poluição sonora e atmosférica (OECD, 1997).

De acordo com krause-Jung (1998), o alto consumo de matéria prima e os subsídios nos países em desenvolvimento, como a China, tem sido a causa principal da degradação ambiental. Políticas econômicas relacionadas a exploração de recursos naturais, tem como resultado final a geração de maior quantidade de rejeitos e emissões na produção de produtos industrializados. Isto gera problemas não só de ordem ambiental, como também problemas econômicos de longo prazo que são caros para o Estado. Por exemplo, em muitos países em desenvolvimento os consumidores de água pagam 35% do seu custo real. O maior consumo e desperdício de recursos naturais resulta a longo prazo num problema econômico, que ao final acaba afetando indiretamente os próprios contribuintes. (Dalal-Clayton e Bass, 2002).

No Maranhão, projetos de reflorestamento do setor privado, com objetivo de sequestrar carbono (CO2) da atmosfera e tornar o ar mais puro, e para reduzir o efeito estufa, foram considerados perversos porque os empresários que implantaram o mencionado projeto estavam querendo pagar menos impostos, e ao mesmo tempo queriam receber recursos do governo pela ‘prestação do serviço ambiental’ ao Estado. O ponto polêmico está no fato de que o ‘ar’, como bem público, que toda a sociedade tem direito de usufruir, não poder ser elemento gerador de lucro exclusivo do setor privado (Jardim, 200220). Se a intenção estratégica é melhorar a qualidade do ar, então o setor privado está contribuindo com este processo, mas se o objetivo é simplesmente reflorestar para obter lucro, então o efeito é perverso.

Outro caso de perversidade ocorreu no ano 2001, quando o Governo Brasileiro desenvolveu o Programa de Conservação de Energia devido a escassez de água nos reservatórios do país. As residências que consumissem menos energia, abaixo da cota estabelecida recebiam um bônus (redução na conta), e os consumidores que consumissem acima da cota estabelecida pagavam 50% a mais na conta de luz21. O programa teve sucesso porque houve grande economia de energia e as residências foram compensadas com o bônus. Contudo, como as empresas concessionárias de fornecimento de energia não obtiveram o lucro planejado no período do referido programa, foi autorizado pelo governo, a posteriori, a cobrança de uma taxa extra nas contas de luz para compensar as perdas. Isto agiu como efeito perverso sobre os consumidores, que tiveram que pagar `as concessionárias a energia economizada.

O desenvolvimento de certas políticas pode causar prejuízos em outros setores da sociedade ou da economia (ex. nível de renda da população), uma vez que novas taxas cobradas da sociedade podem assumir caráter ‘tendencioso’ e não mais de neutralidade fiscal conforme defendido por vários autores. Deve-se analisar a introdução de novas taxas, e quando possível prever os efeitos colaterais, antes que possam causar desequilíbrio “perverso” e contribuir com a insustentabilidade do setor sócio-econômico. Além disso, recursos tributários mal empregados e irresponsavelmente manipulados pelo governo, podem criar distorções de mercado difíceis da sanar.

20 Jardim, entrevistando o ambientalista Ruben Born na Folha do Meio Ambiente em 2002.21 Com base no consumo médio por residência, o governo estabeleceu um patamar de Kilowatt hora (Kwh) de consumo. A residência que consumisse menos de 100Kwh/mês, receberia o bônus de R$ 2,00 para cada R$ 1,00 economizado. As residências que não economizassem pelo menos 20% em média de energia, pagavam 50% acima da conta.

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Efeitos Distributivos dos Impostos Verdes

Os impostos cobrados pela utilização dos recursos ambientais é geralmente maior para os grupos economicamente vulneráveis, e os ajustes devem ser realizados em outras áreas políticas para compensar o desequilíbrio econômico (OECD, 1994). Um grupo conservador coloca que ao se elevar o valor dos impostos verdes, ou quando se cria novas taxas com objetivos ambientais para determinados produtos (ex. plásticos) e setores (ex. petróleo e gás), pode-se gerar efeitos distributivos que incrementam proporcionalmente o preço do produto final no mercado, contribuindo com a inflação. Nos países em desenvolvimento como o Brasil, a variação dos preços de mercado pode impactar a economia, afetando a população mais carente que é a maioria. Na Europa o imposto sobre emissão de gás carbônico (CO2) na década de 90 afetou grupos sociais mais carentes, porque o valor do imposto era igual para todos os níveis da sociedade (OECD,1997).

Exemplos de efeitos distributivos negativos sobre a economia com reflexos nos setores mais pobres da população, são vistos no quadro a seguir.

A OECD coloca que apesar dos efeitos distributivos nas camadas mais carentes, o mercado de capitais é bastante “elástico” para absorver os novos preços. Apesar do balanço negativo da carga tributária, os efeitos distributivos na área ambiental podem ser compensados em princípio de duas maneiras (OECD, 1997; Seroa da Mota et al, 2000): mitigando ou reduzindo o impacto ambiental da ação, na condição ex ante (anterior) para que o efeito distributivo não ocorra, evitando assim sua correção a posteriori, após o problema ocorrer; e compensando o grupo social afetado pelo efeito distributivo, na condição ex post (posterior) pela redução de outros impostos ou taxas.

De uma maneira ou de outra, mitigando ou compensando os efeitos distributivos, torna-se necessário avaliar o impacto, tanto sobre o grupo social afetado como sobre o meio ambiente degradado. Medidas econômicas para reparar danos sócio-ambientais devem levar em conta o princípio da precaução, para não afetar a neutralidade do sistema tributário. A visão da OECD é de que a compensação ex post apesar de ser voltada para recuperar o “mal” causado em grupos vulneráveis, garante a efetividade do

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Quadro 4. Efeitos Distributivos dos Impostos Verdes

• No Reino Unido, os efeitos do imposto sobre o carvão/energia produziu um impacto maior no consumo de energia das residências de menor renda.

• Na Suécia os efeitos distributivos da taxa de CO2 para diferentes residências e nível de renda, afetou o custo de vida das pessoas de baixa renda em 1,24%, enquanto o grupo de renda alta teve apenas um impacto de 0,78%.

• No Canadá, o efeito distributivo para a emissão de CO2 foi maior nas residências de baixa renda em 2,9%, enquanto que nas residências de renda alta o impacto foi de 1,8%.

• Nos EUA a situação foi inversa, pois o imposto de CO2 foi de 10% nas residências de baixa renda, para 15% nas residências de renda alta.

Fontes: OECD, 1997

imposto e a mudança de comportamento. Já Seroa da Mota (2000) coloca que a alternativa ex ante protege o meio ambiente, porque os agentes sociais terão um comportamento preventivo, ao invés de ter que corrigir o meio ambiente compensando os agente sociais “impactados” posteriormente (ex-post).

Mesmo com todos os riscos e incertezas estratégicas, os impostos verdes tem-se mostrado eficazes como instrumentos indutores de sustentabilidade, porque direcionam os recursos arrecadados tanto para a proteção do meio ambiente, como na formação de consciência ambiental e mudança de comportamento social. O comportamento muda porque mexe-se com o bolso de empreendedores e contribuintes. Neste caso, conforme colocado anteriormente, o governo precisa dar confiança aos contribuintes, mostrando que impostos verdes representam instrumentos eficazes para um meio ambiente mais sustentável e para a melhoria da qualidade de vida da sociedade.

1.5 Subsídios Econômicos que Degradam a Natureza

Um estudo realizado pela OECD (OECD, 1998), coloca que medidas econômicas (pagamentos diretos e indiretos como incentivos) podem aliviar por exemplo a carga tributária do setor agrícola, ou apoiar economicamente determinados setores industriais para desempenharem o papel competitivo nos mercados de capitais. O estudo coloca ainda que certos incentivos financeiros e regulamentações, podem apoiar certos produtos que descriminam práticas ambientais sustentáveis. O quadro a seguir demonstra uma série de subsídios governamentais realizados em favor de diversos setores econômicos e os respectivos impactos no meio ambiente.

SUBSÍDIOS IMPACTOS AMBIENTAIS

AGRICULTURA

• Agricultura irrigada nos EUA custa por ano 1 bilhão de US$ dólares ao governo. • Os países da OECD transferem aproximadamente US$ 333 bilhões anualmente (2% do PID dos países da OECD) para a agricultura.

• Poluição intensa por pesticidas e fertilizantes, erosão de solos, e perda da micro-biologia do solo.

• Impactos muito fortes devido a

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INDÚSTRIA • Nos países da OECD, os custos para apoiar o setor industrial foi calculado em US$ 66 bilhões por ano entre 1986-89.

todos os tipos de emissões e rejeitos; 50 a 70% de todas as emissões são provenientes de matéria prima e processo energético.

ENERGIA• Os custos anuais pelo uso do carvão em sete países da OECD representa mais de US$ 10 bilhões por ano.

• Os subsídios do setor de energia favorece o uso de energia “preta” (poluente) ao invés de energia “verde” (limpa).

TRANSPORTE

• Somente 79% dos investimentos referentes as infra-estruturas viárias nos EUA são provenientes dos usuários; US$ 15 bilhões vem dos contribuintes.• Redução dos impostos sobre o óleo diesel incrementa o tráfego nas estradas.

• Maior tráfego nas estradas, que é mais poluente que o transporte ferroviário.• Aumento do impactos devido ao incremento do transporte rodoviário.

PESCA • Subsídios nos países da OECD totalizam US$ 50 bilhões/ano.

• Exaustão das reservas de peixes.

Tabela 2. Subsídios econômicos e impactos negativos no meio ambienteFonte: OECD, 1998

Existem três tipos de conexões entre incentivos econômicos e os efeitos ambientais negativos: a primeira conexão esta relacionada ao volume e composição dos “descartes” que o incentivo econômico indiretamente gera; a segunda, representa o impacto no nível de composição dos descartes, da poluição e dos rejeitos, e as medidas mitigadores necessárias para minimizar os impactos ambientais negativos; a terceira, representa a degradação ambiental causada pela poluição e a capacidade de assimilação do meio ambiente (OECD, 1997). Na primeira conexão analisa-se os efeitos ambientais (ex. poluição e degradação ambiental) e os efeitos das medidas de apoio econômico (ex. aumento do índice de empregos, renda e crescimento econômico), inclusive os efeitos da retirada do subsídio econômico sobre o índice de empregos, crescimento e efeitos potenciais no meio ambiente. Na segunda e terceira conexões recomenda-se estudos mais profundos, para melhor relacionar as conexões com o meio ambiente, uma vez que a ciência e os conhecimentos existentes ainda não são suficientes para responder prontamente sobre efeitos sinergéticos e cumulativos de longo prazo.

Em geral, decisões de alto nível não podem ser controladas por legislações ambientais convencionais, porque ainda não existem normas de controle ambiental específicos para este nível de decisão. Para minimizar impactos estratégicos, muitos países da União Européia, Estados Unidos, Austrália, Canadá, inclusive o Brasil, estão utilizando a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) como instrumento para analisar políticas, planos e programas do governo, no sentido de prever os impactos ambientais negativos e evitar degradação ambiental de investimentos setoriais. Impactos negativos podem ser minimizadas se a AAE for aplicada durante a formulação das diretrizes macro-econômicas.

Outra medida preventiva tem sido a retirada do apoio econômico de políticas de desenvolvimento para evitar os impactos negativos, mas que dependem de alta tomada de decisão do governo. Como estratégia preventiva, Seroa da Mota (et al, 2000) defende o financiamento de equipamentos de controle da poluição, como medida ex ante, ao invés de arcar com os custos de medidas de compensação, ex post, pela

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degradação ambiental, que são mais caras e geralmente não contemplam o verdadeiro custo ambiental.

1.6 Incentivos e Desincentivos para Qualidade Ambiental

Impostos verdes pelo ângulo do incentivo, representa um estímulo permanente para reduzir a poluição e ao mesmo tempo fomentar o uso de tecnologias ambientais eficientes. O governo neste caso, pode criar tributos para incentivar empresas a utilizarem recursos naturais seguindo a legislação ambiental, com o menor custo econômico possível (Seroa da Mota et al, 2000). Assim como o governo cria incentivos, também pode criar mecanismos tributários para proteger o meio ambiente e ao mesmo tempo desincentivar setores da economia que degradam o meio ambiente.

O incentivo tributário para mudar a raiz comportamental do consumidor, seja pessoa física ou jurídica, está relacionado a uma série de fatores que agem diretamente sobre a ‘cultura de consumo’. Na maioria das vezes, os produtos ‘sustentáveis’ não subsidiados são aqueles que tem um preço maior para o consumidor no mercado. Neste caso, conforme colocado anteriormente, a questão da educação ambiental representa um meio fundamental para conscientizar os consumidores de que os produtos e serviços verdes são melhores que seus similares, porque seu ciclo de vida causa menos impacto negativo ao meio ambiente. Mas o que pode ser uma onda cultural de consumo verde em países ricos, acaba sendo um ‘luxo’ em países como o Brasil, onde os problemas sociais e econômicos são extensos e a grande maioria da população precisa do básico para sobreviver (vide teorias motivacionais na Introdução do livro). Com isso, a implantação de novos impostos nos países em desenvolvimento, deve respeitar as condições econômicas e nível educacional da população para não causar problemas sócio-econômicos.

Diversos autores (Reckelhaus & Hausker, 1998; Oliveira, 1999; Melo Filho, 1980; Altamirano, 1994; Seroa da Mota et al, 2000; IDB, 2003, entre outros) apóiam que é melhor incentivar os agentes sociais a cumprirem a lei, do que penalizá-los com sanções específicas. O sistema comando-controle das leis ambientais, são em geral rígidas não deixando muito espaço para a flexibilidade, já os incentivos econômicos permite mais criatividade do agente econômico em buscar soluções além dos padrões estabelecidos pelas normas ambientais. Mas é necessário deixar claro que as leis ambientais devem ser usadas em conjunto com os incentivos. Como exemplo de incentivo tem-se o caso da zona rural da Inglaterra, onde os agricultores são premiados com recursos financeiros extras22 pelo manejo ambiental e conservação da biodiversidade das áreas verdes, resultando no aumento de florestas particulares e preservação da fauna ameaçada (Matter & Chapman, 1995). Nos Estados Unidos, os consumidores são incentivados a recuperarem impostos pagos pelas latas de alumínio quando são devolvidas para reciclagem (Domingues de Oliveira, 1999). Já no Brasil, o retorno de latas de alumínio não compensa o consumidor, mas sim os “catadores de latas” desempregados que utilizam as latas como recurso de sobrevivência, mas que acabam contribuindo com a proteção do meio ambiente.

Ao contrário dos incentivos, os desincentivos fiscais são usados para coibir a degradação ambiental, porque elevam o custo final dos produtos. Nos países da União Européia, os produtos poluentes como fertilizantes, pesticidas, baterias e combustíveis são sobre-taxados (desincentivados) induzindo a sociedade a utilizar menos estes produtos. Na Finlândia e Suécia foram reduzidos os impostos de veículos e 22 Valor de £222 libras/hectare/ano, corresponde aproximadamente a R$ 1.100,00 ao ano.

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combustíveis que poluem menos, para desincentivar o uso de veículos e combustíveis que poluem mais (OECD, 1997). Na Alemanha, o governo reduziu alíquotas do imposto de renda para incentivar empresas locais e investidores externos a desenvolverem políticas ambientais (ex. sistemas de gestão ambiental - SGA), evitando assim o pagamento de mais impostos pela poluição gerada (Krause-Junk,1998).

A vantagem dos impostos verdes, em princípio, é que eles produzem efeitos onde a legislação ambiental não consegue resultados satisfatórios, ou seja, a tributação verde pode ser usada em duas situações: para desincentivar atividades poluidoras que causam degradação ambiental (o meio restritivo), através da elevação de tributos e cobrança de multas e compensações; e para incentivar ações de proteção ambiental, motivando os agentes econômicas através da redução da carga tributária (alíquotas e taxas).

Dias-Begg (1994) alerta que impostos verdes, apesar de seu papel incentivador, correm o risco de serem altos, podendo causar efeitos perversos na economia porque desaquece o mercado e afeta o crescimento social. Quando se busca incentivar desenfreada mente ações ambientais no setor industrial, como o que aconteceu na Alemanha na década de 90, a proteção ambiental atinge patamares muito altos devido ao cumprimento das inúmeras normas pelo setor industrial, resultando na queda da arrecadação de taxas ambientais, porque os ex-poluidores não precisam pagar mais os impostos desincentivadores (Schoser, 1998). Neste caso, o meio ambiente fica protegido mas a economia sofre conseqüências negativas. Em países em desenvolvimento como o Brasil, onde os níveis de degradação ambiental são altos porque a legislação não é devidamente cumprida, torna-se necessário aplicar princípios desincentivadores como o princípio-poluidor-pagador (PPP) para garantir proteção ambiental.

A figura a seguir resume esquematicamente a questão dos incentivos e desincentivos tributários

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ELEVAÇÃOTRIBUTÁRIA

DEGRADAÇÃOAMBIENTAL

INCENTIVO ECONÔMICO DESINCENTIVO ECONÔMICO

REDUÇÃO TRIBUTÁRIA

PROTEÇÃO AMBIENTAL

Figura 6. Incentivos e Desincentivos Econômicos para a Proteção AmbientalFonte: Braun, 2009; 2004; 2006a

A medida que o agente econômico age positivamente para proteger o meio ambiente (ex. tratando os efluentes da sua fábrica e preservando áreas verdes), ele é incentivado economicamente através da diminuição da carga tributária. O agente poluidor que degrada o meio ambiente (ex. poluindo os recursos hídricos e o ar), tem sua carga tributária elevada para compensar o dano causado ao meio ambiente e/ou para recuperar os recursos naturais, através de sanções penais (multas) e cobrança de taxas.

De uma maneira simplista é possível dizer que os desincentivos econômicos baseiam-se no princípio-poluidor-pagador (PPP), que é mais restritivo-punitivo, e os incentivos econômicos baseiam-se no princípio-protetor-recebedor (PPR), que é mais criativo e motivador. Conforme colocado anteriormente, o PPR objetiva motivar o agente com transferência direta de recursos financeiros, favorecimento na obtenção de créditos, isenção de taxas e impostos, fornecimento preferencial de serviços públicos, disponibilização de tecnologia e capacitação técnica, obtenção de royalties e os subsídios a certos produtos (Jardim, 2002; Lopes, 2002).

Mesmo que os incentivos fiscais sejam uma solução para o desenvolvimento sustentável, existe uma tendência dos governos aplicarem a perspectiva de comando-controle (restritivo-punitivo) como estratégia principal para “frear” os níveis de degradação ambiental. Apesar dos tempos serem outros, esta alternativa continua sendo usada, por um lado porque ainda é um paradigma de controle muito utilizado nos órgãos de meio ambiente do governo, e por outro lado porque diversos setores da economia continuam causando degradação ambiental. Exemplos de desincentivos fiscais em diversos setores da economia é visto no quadro a seguir.

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Quadro 5. Desincentivos Tributários Para a Proteção Ambiental

• Na Dinamarca, os desincentivos tributários para a geração de resíduos perigosos dobrou os custos de aterro sanitário/controlado entre 1985 e 1995; com isso o tratamento de resíduos caiu de 39% para 18%, e a reciclagem aumentou de 35% para 61% no mesmo período.

• Na Suécia, em 1991, quando o sistema tributário verde foi implementado, os desincentivos para reduzir emissões de enxofre (Sox) na atmosfera provocou a queda de 40% dos níveis de emissão (6 mil/ton./ano).

• Na Noruega, os desincentivos tributários para reduzir as emissões de CO2

(monóxido de carbono) na atmosfera, reduziu anualmente 21% das fontes estacionárias de poluição; após a entrada em vigor da tributação verde, a redução anual das fontes móveis (veículos automotores) foi entre 2% e 3%.

• Na Espanha os impostos verdes tem desincentivado a poluição ambiental, e ao mesmo tempo incentivado a adoção de equipamentos anti-poluição no setor industrial.

• Nos países da OECD na década de 90, os desincentivos tributários fizeram com que países como a Dinamarca, Suécia, Finlândia (e até o Canadá, que não faz parte da OECD) eliminassem do mercado a gasolina aditivada com chumbo.

Fonte: OECD, 1997; Mateo 1997

Incentivo Ecológico para Compensar os Contribuintes

Quando o governo decide criar um novo imposto para incentivar certos setores da economia, ou quando se aumenta um imposto (ex. imposto sobre combustíveis), o novo encargo é logo sentido no bolso dos contribuintes (pessoa física e jurídica), que são obrigados a pagá-lo porque a lei demanda que assim seja feito. Muitas vezes os benefícios de determinados impostos não são vistos nem mensurados pelos contribuintes que pagam o imposto, porque o efeito benéfico do imposto é aplicado em outro setor ou região geográfica (ex. melhoria da saúde pública, recuperação de área degradada de um parque nacional, financiamento de equipamentos de controle em zona industrial). Para não desagradar o contribuinte, o governo pode lançar mão de estratégias de persuasão, no sentido de compensar o descontentamento social devido ao aumento da carga tributária, através de retorno financeiro direto.

Na Alemanha foi projetado uma restituição, um bônus ecológico, para compensar os impostos anuais pagos pelos contribuintes relacionados `a proteção ambiental (Kurz, 1998). No começo esta idéia foi política e administrativamente muito atrativa, porque iria restituir um recurso descontado (uma espécie de devolução do “imposto de renda ecológico”). Estimou-se que os valores restituídos seriam novamente gastos no mercado, aumentando o consumo e a arrecadação tributária, provocando a longo prazo aumento no índice de empregos. Mas o governo alemão descartou a implementação deste projeto, porque o custo seria de 26 bilhões de Euros (Eu) anuais (350 Eu/contribuinte/ano), beneficiando mais as grandes famílias, e menos `as classes menos favorecidas.

O projeto alemão tem uma relação com o Modelo de Incentivos Verdes para o desenvolvimento sustentável discutido no Capítulo 4, mas com algumas diferenças básicas. No projeto bônus ecológico alemão, o contribuinte recebe uma restituição anual mesmo que sua participação não seja ativa no processo de proteção ambiental, ou seja, ele só paga o imposto e recebe a restituição. No esquema do Modelo de Incentivos Verdes, a motivação dos agentes sociais através da educação ambiental e incentivos fiscais, objetiva sua participação ativa em ações de sustentabilidade local. A diferença que mais se destaca é que no caso do bônus ecológico, a população tem uma restituição fixa, enquanto no Modelo de Incentivos Verdes, os contribuintes (pessoa física e jurídica) tem compensação variável (redução de impostos e prêmios) de acordo com sua participação (qualitativa e quantitativa) em planos e projetos da AG21. Em ambos casos, tanto na participação ativa direta dos agentes sociais, como na

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participação passiva, a população teria uma vantagem financeira com a proteção do meio ambiente, funcionando ao final como um processo de conscientização ambiental via incentivo financeiro.

Existe ainda o bônus de garantia, que segundo Haddad (2002) representa um sistema similar ao bônus de desempenho, mas que essencialmente funciona de maneira contrária, onde o setor empresarial faz um depósito de segurança (ex. empresa mineradora ou madeireira) para garantir exploração ambientalmente correta dos recursos naturais (ex. preservação de mananciais, preservação de espécies, entre outras). Se a empresa não agir conforme a lei e degradar o meio ambiente, os custos de recuperação ou de limpeza serão pagos com o depósito do bônus de garantia.

Outro exemplo de compensação fiscal do contribuinte ocorre no Canadá e na Alemanha, onde os governos locais aplicam o princípio-protetor-recebedor (PPR) para compensar os contribuintes, cobrando taxas mais baixas, `as residências que produzem menos resíduos. Isto faz com que o cidadão pague menos imposto, a prefeitura colete e gerencie menos lixo e o meio ambiente receba menos rejeitos. No Brasil, em alguns municípios, as residências que separam o seu lixo (ex. vidro, papel, metal e madeira) pagam 50% da taxa municipal de lixo (Berna, 1999), e em várias cidades dos EUA, incentivos fiscais tem contribuído significativamente em diminuir o volume de lixo produzido nas áreas urbanas (OECD, 1997). Isto mostra que é possível motivar o cidadão/empresa a contribuir com ações ambientais e cumprir a legislação. Os incentivos neste contexto, estão relacionados as diversas prerrogativas do fator motivacional sugerido pelas Teorias de Marslow e Herzberg (vide Capítulo 1), além do fator comportamental sugerido por Kurz (1998) na implantação de impostos verdes para incentivar ações ambientais, assim como o desenvolvimento de recursos humanos (IMAM, 1996; Møller, 1993) referente `a questão da implantação da qualidade total nas instituições e empresas. Pontos estes também enfatizados no processo de implantação da AG21 local (Kranz; 1999; ICLEI; 2000), onde a comunicação/educação ambiental e motivação dos cidadãos/empresas e tomadores de decisões, é de fundamental importância para a sustentabilidade local.

A participação no processo de decisão sobre o uso de impostos verdes deverá preferencialmente ser feita de maneira democrática (Kurz, 1998), como é o caso do orçamento participativo (Menegat, et al, 1998; Prefeitura de Porto Alegre, 1996; Kranz, 1999), desenvolvido em diversos municípios brasileiros para decidir sobre o uso de recursos da prefeitura na melhoria de serviços, infra-estrutura e desenvolvimento municipal. Neste caso, é necessário que a sociedade valorize os objetivos ecológicos (ex. preservação do patrimônio natural e sustentabilidade ambiental) e conheça os fatores sócio-econômicos agregados (ex. garantia de empregos e estabilidade dos preços de mercado, entre outros) que estejam atrelados aos impostos, tanto para o desenvolvimento ambiental, como para a promoção da estabilidade do sistema tributário. Contudo fica no ar uma pergunta: porque não simplesmente aplicar a legislação ambiental ao invés de incentivar o comportamento sustentável dos contribuintes?

1.7 Penalidades versus Incentivos para a Proteção Ambiental

A legislação ambiental, de uma maneira geral, funciona como um “guia” de referência para indicar o que pode ser feito e o que não pode ser feito em relação ao meio ambiente. Historicamente, a aplicação da legislação ambiental através de normas, padrões e regulamentos, visando restringir e até mudar o comportamento da sociedade

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(pessoas, comunidades, organizações) para evitar deterioração ambiental e ao mesmo tempo fomentar o desenvolvimento sustentável, ainda não alcançou resultados satisfatórios, porque diversos problemas ambientais ainda não foram resolvidos adequadamente.

Desde a década de 70 no Brasil, a legislação ambiental tem sido muito aprimorada, tornando-se uma das mais completas do mundo, mas a legislação por si só não pode funcionar bem se a administração pública não estiver preparada para assumir as demandas institucionais e operacionais dessa legislação. Neste contexto, a implantação da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA) (Lei nº 6.938/81) e a operacionalização do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) em todo território nacional, constitui desafio complicado para os governos, porque nem todos os governos estaduais e municipais possuem condições institucionais e sócio-econômicas para aplicar esta política eficazmente, tornando-se um problema especialmente nas regiões do interior do País. Geralmente nas áreas urbanas de municípios mais ricos, a legislação ambiental é pontualmente bem aplicada (ex. penalizar o corte de uma árvore em área urbana), mas a nível estratégico (ex. desmatamento da floresta amazônica pela indústria madeireira) deixa a desejar, porque a operação de controle ambiental é complicada, deixando os causadores dos problemas impunes (Dias, 2001). Soma-se a questão ‘sociocultural’ da sociedade Brasileira, que em geral tem a tendência de passar por cima das leis ambientais, deixando o meio ambiente vulnerável `a degradação (Wolf, 1997). Muitas leis podem “não pegar”, porque elas não foram socialmente aceitas no contexto em que foram aplicadas, somado ao descaso ou despreparo das autoridades locais em resolver esses problemas. Isto normalmente ocorre porque existem interesses econômicos múltiplos por trás do cenário, não permitindo a aplicação mais eficaz da legislação. Mesmo havendo a Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/98) no Brasil, muitas vezes é financeiramente melhor o empreendedor pagar multas, do que investir no controle ambiental.

Para complementar o uso da legislação em diversos países, inclusive no Brasil, os governos desenvolveram instrumentos legais específicos para viabilizar a aplicação de incentivos fiscais voltados para a proteção ambiental, conforme visto no quadro a seguir.

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Quadro 6. Instrumentos Legais e Incentivos Fiscais

• Peru: Os titulares de concessões de exploração florestal na Amazônia tem 25% de taxa reduzida na produção sustentável de madeira pelo Ministério da Agricultura; se outorga adicionalmente mais 25% de redução para as empresas que apliquem voluntáriamente a certificação florestal; e mais 25% de redução para reservar zonas florestais de grande valor ecológico nas zonas de concessão;

• Austrália: os custos de proteção ambiental e controle da poluição podem ser deduzidos legalmente. Income Tax Law (art. 82BL.1) in 1992;

• Costa Rica: o governo adotou uma política de pagamento de serviços ambientais aos que preservam florestas em suas propriedades. Com isso, ampliou-se em 25% as florestas, tornando-se o maior País de ecoturismo da América Central;

• Canadá: a Lei de Imposto de Renda estabelece depreciação acelerada (50% ao ano), para as atividades que reduzirem as fontes de poluição nos corpos d’água;

• Estados Unidos: a Lei Federal de Imposto de Renda (art. 169) estabelece uma depreciação acelerada para as instalações de controle da poluição;

• Suíça: produtos que após o consumo são transformados em rejeitos recicláveis (art. 32, da Lei Federal submetida ao Parlamento) recebem incentivos fiscais;

• Brasil: No Estado do Rio de Janeiro, todas as operações com máquinas que funcionam para proteger o meio ambiente (Lei Nº. 2.055/93) e tecnologias inovadoras que protegem o meio ambiente (Lei Nº 2.273/94) recebem incentivos fiscais; a preservação paisagística e ambiental (Código Tributário da Municipalidade do Rio de Janeiro); conservação de recursos de água e solo, ou a conservação da natureza através do reflorestamento, recebe incentivos (Lei Nº 5.106/66 e Decreto Nº 79.046/76).

Fonte: Domingues de Oliveira (1999); França (2005); ITT/FAO (2006)

De maneira geral as taxas cobradas aos usuários constitui um dos melhores instrumentos econômicos para incentivar por exemplo, tanto a gestão como a menor geração de resíduos. Para que isto seja mais efetivo é necessário que as cobranças sejam feitas através de sistema eficaz implantado pelo poder público, co-relacionando diretamente o volume, peso e tipo de rejeito (IDB, 2003).

Como as empresas querem reconhecimento social pelo desempenho ecológico, porque o fator ambiental pode significar grandes ganhos (ou perdas) no comércio globalizado, Jardim (2002) coloca que a fiscalização em São Paulo, tem agido como um incentivo para que o setor industrial cumpra a legislação ambiental, evitando assim ser penalizado publicamente. Havendo um sistema de tributação bem estruturado é possível promover a utilização adequada e eficiente dos recurso naturais e ao mesmo tempo incentivar as ações sustentáveis, porque a penalização do setor produtivo pode “sufocar” o desenvolvimento (Altamirano, 1994).

De acordo com Domingues de Oliveira (1999), as leis ambientais durante muito tempo foram os únicos instrumentos utilizados pela política ambiental para proteger o meio ambiente. Hoje em dia, sem a cooperação dos instrumentos econômicos, é pouco provável que a sociedade e o mercado tenham performance ambiental sustentável. A combinação de instrumentos persuasivos (criativos: incentivos de mercado) com os instrumentos legais (restritivos: leis, normas e padrões), representa elemento chave para a negociação e o desenvolvimento do processo de sustentabilidade ambiental. A persuasão pode induzir consenso social para apoiar o desenvolvimento sustentável, mesmo que haja um ou outro ‘poluidor’ que resista ao incentivos fiscais e não cumpra as leis. Neste caso, Hanraban (1997) coloca que é necessário aplicar os “castigos” previstos na lei, mas basear-se unicamente em instrumentos punitivos e até em prisão dos envolvidos, tem sido uma estratégia ineficaz para o processo de sustentabilidade ambiental. Ademais, políticas fiscais de meio ambiente não devem ser utilizadas

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unicamente para punir os infratores, mas sim para incentivar e direcionar ações ambientais, porque tem melhores resultados que a punição (Ruckelshaus, 1998).

Conforme colocado anteriormente, a Doutrina Kelseniana23 de sanção premial, baseia-se no princípio da compensação, onde o Estado reconhece o esforço do cidadão em seguir a legislação, incentivando sua conduta ambientalmente correta, e ao mesmo tempo premiando-o com a redução dos tributos (Domingues de Oliveira, 1999). Este princípio estimula o cumprimento “espontâneo” da lei, evitando que o agente social a transgrida (Melo Filho,1980). Contudo, muito autores colocam que é cedo para avaliar a eficácia dos impostos verdes no contexto tributário global, porque sua aplicação tem sido combinada com instrumentos legais e acordos voluntários entre o governo, o setor privado e as instituições sociais.

1.8 Instrumentos Alternativos de Financiamento da Agenda Local

O desenvolvimento de ações sustentáveis de longo prazo, requer recursos materiais, financeiros e humanos disponíveis e abundantes para garantir a continuidade do desenvolvimento sustentável (vide Introdução do livro). Porém, como os recursos tributários verdes são apenas um parcela ínfima do montante arrecadado pelo governo, e ainda não representam fonte principal de financiamento de planos e projetos da AG21, é necessário considerar a utilização de fontes alternativas para apoiar o desenvolvimento sustentável de longo prazo. Fontes experimentais de financiamento de projetos de sustentabilidade local em países em desenvolvimento, tem sido realizado por organizações financeiras tais como o Banco Mundial, bancos regionais como o BNB, além de ONGs internacionais, conforme visto no quadro a seguir.

23 A aplicação da Doutrina de Kelsen satisfaz o espírito constitucional orientado para a promoção do equilíbrio ecológico (Art. 225 da Constituição Brasileira).

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Quadro 7. Fontes Alternativas de Financiamento da Sustentabilidade Local

• Programa de Micro-Crédito Sustentável do Banco de Desenvolvimento do Nordeste (BNB) e do Ministério do Meio Ambiente (MMA) que financia a implantação de sistemas de gestão ambiental (SGA) no setor industrial (ex. Região Gesseira do Araripe, Pernambuco)

• Projeto de Incentivo da AG21 local do ICLEI (International Council for Local Environment Iniciatives) realizado localmente em vários países (ex. Prefeitura de Niterói e Comunidade do Morro do Preventório)

• Recursos Alternativos (alternative livehood grants – ALG) para incentivar a participação comunitária e desenvolvimento sustentável local em países como Madagascar, Congo, México e Filipinas.

• Fundos para pequenas ONGs (NGOs and Small Grant Funds) desenvolverem ações sócio-ambientais locais.

• Financiamento de longo prazo para apoiar comunidades e ONGs locais nas atividades de conservação da biodiversidade (ex. Brasil e Butão); e o financiamento de pequenas empresas que lidam com energia alternativa e florestas sustentáveis

• Financiamento de Instrumentos Econômicos (ex. Governo da Checoslováquia) para reduzir os subsídios de produtos poluentes (ex. agrotóxicos e derivados do petróleo) através de taxações e sanções penais baseados no princípio-poluidor-pagador (PPP).

• Fundos Setoriais de Mercado (sector investiment funds) do Fundo Monetário Internacional (FMI), para apoiar mercados emergentes e o investimento na biodiversidade na América do Sul, incluindo a agricultura sustentável, o reflorestamento, o ecoturismo e energia renovável.

• Linha de Crédito e Iniciativas de Mercado (market transformation initiatives) do FMI, para educar e incentivar financeiramente vários segmentos industriais, visando reduzir barreiras de mercado e viabilizar a produção de tecnologias ambientalmente sustentáveis (ex. energia solar, iluminação eficiente, incluindo florestas energéticas).

Fonte: Asad, 1997; Hanraban,1997; ICLEI, 2000; Teixeira, 2004

Economia Solidária e Sustentabilidade Local

Além das fontes alternativas, está o comércio criativo local, onde o ‘dinheiro convencional’ é substituído pelo dinheiro verde24. Este recurso caracteriza-se pelo esquema de trocas (transações comerciais) como meio de capitalizar economias localizadas, buscando independência do sistema monetário tradicional, principalmente em pequenas comunidades, sejam elas ecovilas, comunidades sustentáveis, condomínios permaculturais, bairros ou grupos de pessoas interessadas em renovar e simplificar o esquema financeiro (Braun, 2008). O dinheiro verde precifica materiais e serviços (ex. fabricação de pães e o serviço de pintura de uma casa) em valores monetários não convencionais, assim é possível evitar os juros e débitos bancários através de créditos informais, desbloqueando a limitação e carência de dinheiro na praça e ao mesmo tempo apoiando uma prática econômica mais sustentável, porque fomenta a comunicação e integração sócio-cultural. As moedas alternativas evitam especulações financeiras, porque possuem um processo que baliza um comércio menos especulativo e mais ético. O designer da moeda Européia (Euro), Bernard Lietaer, coloca ser de fundamental importância a criação de moedas alternativas para complementar o processo de unificação das redes comunitárias. O mesmo é válido para qualquer município ou comunidade local que queira desenvolver-se de maneira sustentável, pois reforça a questão da comunicação social e o fortalecimento de grupos locais defendido na Agenda 21. No Brasil alguns grupos de dinheiro alternativo estão

24 Sistema LETS - Local Exchange Trading System (Sistema Local de Trocas), Crédito Damanhur, Ithaca Hours (Horas Ithaca), Time Dollars e Womanshare (Partilha-Feminina), entre outros. Vide o livro do autor: Novos Paradigmas Ambientais, 3ª Edição, 2008, Editora Vozes.

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surgindo lentamente, como é o caso dos Zumbis e Tupis que fazem o comércio alternativo em municípios do Rio de Janeiro.

Sistemas Produtivos Locais – Clusters

Experiências recentes apontam que o processo de desenvolvimento local não pode ser desvinculado da economia lolcal. Haddad (2002) coloca que no Brasil começam a surgir metodologias para lidar com problemas de competitividade dinâmica, através de sistemas produtivos locais (SPL) formados por micro, pequenas e médias empresas especializadas, que podem apoiar o desenvolvimento de uma economia local sustentável via marketing, tecnologia e logística. Segundo Porter (1998), o desenvolvimento econômico local, através dos sistemas produtivos ou clusters, a partir da capacidade socio-econômica da comunidade local (carrying-capacity) e da mobilização política-institucional de instituições públicas e privadas (ex. SEBRAE), viabiliza o desenvolvimento endógeno de maneira sustentável (Haddad, 2002). Neste caso, para mover a economia local é necessário haver mobilização social e uma política de organização do cluster, através de Comitês Gestores e Conselhos Consultivos do Cluster (Haddad, 2002; FGV, 2000; Porter, 1998). Essas entidades devem gerir os clusters, fomentando a qualidade tecnológica e técnicas viáveis para melhoria dos serviços e produtos, o marketing de produtos, melhoria da capacitação gerencial e especialização profissional, a gestão financeira e garantia de crédito para o desenvolvimento de empreendimentos, a infra-estrutura para o reaproveitamento de resíduos industriais e tratamento de efluentes, e a assistência administrativa nos setores jurídico, sindical, trabalhista, previdenciário e fiscal. Em outras palavras, torna-se necessário criar um sistema eficaz de gestão, voltado para uma economia sustentável local devidamente integrada `as instituições locais (ex. prefeitura, comitês, conselhos e consórcios) sendo responsáveis por gerenciar, não somente o meio ambiente mas também o processo econômico local.

Incentivos e Recursos para Implantar a Agenda Local e os seus Entraves

Com o movimento de implementação da AG21 Brasileira, o Ministério do Meio Ambiente vem discutindo diversos instrumentos econômicos25 potenciais para viabilizar sua implantação (MMA/SCA, 2002; Haddad, 2002). Contudo, a disponibilização de recursos livres para a execução de planos e projetos sustentáveis no universo de propostas da AG21 ainda é um grande desafio, conforme delineados no quadro a seguir.

25 Instrumentos econômicos viáveis: alteração direta dos níveis de preços e de custos e aplicação de impostos e taxas, aplicação do princípio-poluidor-pagador (PPP), aplicação de medidas fiscais ou financeiras que irão subsidiar financiamentos facilitados e incentivos fiscais e bonificações de desempenho (vide Capítulo 5).

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Quadro 8. Pontos Importantes para Disponibilizar Recursos para o Desenvolvimento Sustentável Local• Institucionalizar mecanismos operacionais pelas autoridades públicas para realizar ações de natureza programática de médio e de longo prazo, utilizando instrumentos financeiros e fiscais disponíveis (incentivos, isenções e desonerações tributárias);

• Descrever, controlar e quando possível quantificar os impactos econômicos (eficiência produtiva), sociais (distribuição de renda e de riqueza) e ambientais (preservação e conservação do ecossistema) relacionados as diferentes formas de gastos públicos, dispêndio de custeio e investimentos dos orçamentos anuais e plurianuais;

• Analisar o uso de recursos e os efeitos sobre a dinâmica do sistema produtivo, sobre os ecossistemas e sobre os indicadores sociais, para evitar que eventuais vinculações venham a incentivar a sobreposição de funções, o desperdício de recursos (entre outros casos), no processo de geração de recursos públicos adicionais e novos fundos de financiamentos;

• Aplicar mecanismos de transparência nos gastos públicos, para uma nítida percepção da sociedade sobre os motivos e meios que correspondem `as ações (ou omissões) do poder público e das conseqüências derivadas das escolhas feitas.

Fonte Haddad, 2002

Haddad (2002) também enfatiza a importância de calcular as despesas relacionadas ao financiamento plurianual das políticas, programas e projetos da Agenda 21 Brasileira, levando em consideração a Carta de Princípios para o Desenvolvimento Sustentável e o Protocolo Verde, assinados em novembro de 1995 pelos cinco bancos controlados pelo governo federal26, assumindo o compromisso de incorporar a dimensão ambiental no sistema de análise e avaliação de projetos, e de priorizar ações de apoio e financiamento ao desenvolvimento sustentável.

Incentivos Verdes Locais – Um Estudo de Caso

Como exemplo de financiamento incentivado pela AG21 local, tem-se o Projeto de Incentivo (Incentive Group Project-IGP) desenvolvido pela organização não-governamental ICLEI, com o apoio da Prefeitura de Niterói (RJ), no Morro do Preventório, entre 1998 e 2000. O objetivo principal do projeto foi a formação de um grupo de parceiros para implementar uma série de ações visando a auto-sustentabilidade da comunidade, o reflorestamento, o saneamento e a educação ambiental.

Após seis meses o Projeto IGP obteve resultados concretos como se previa, mas também encontrou diversos desafios que dificultaram o seu desenvolvimento a longo prazo, tais como a burocracia da prefeitura, a falta de comunicação entre os participantes, a dependência de infra-estrutura, e o término dos recursos27. Os entraves prejudicaram o alcance do objetivo principal, que culminou com a finalização do projeto. Os agentes sociais ficaram dependentes dos recursos externos e apoio institucional para continuar as ações, gerando desmotivação perante todo grupo de parceiros. O caso demonstrou que mesmo havendo incentivo financeiro e a realização de várias ações junto a comunidade, a limitação de recursos e tempo não permitiu a continuidade do projeto.

O processo de sustentabilidade local necessita de apoio permanente das autoridades locais para garantir permanência de ações (vide Introdução). A experiência mostra no geral que projetos da AG21 desenvolvidos no Brasil e no exterior, sem apoio

26 O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), o Banco do Brasil (BB), a Caixa Econômica Federal (CEF), o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e o Banco da Amazônia (BASA).27 O total de investimentos foi de US$ 100 mil (Fonte: Sra. Márcia, coordenadora do Projeto IGP Niterói)

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institucional e alocação contínua de recursos financeiros, ficam estagnados pela dependência de instituições e fontes externas.

O processo de sustentabilidade social e econômica deve ser basicamente endógeno, ou seja, por iniciativa da própria sociedade local e instituições governamentais. A participação de instituições externas deve ser apenas como meio de apoiar este processo, e não o contrário.

CAPÍTULO 2

IMPOSTOS VERDES NO BRASIL

A experiência brasileira de tributação ecológica ainda é recente em comparação aos países Europeus e da América do Norte, mas a partir da década de 90 foram criados diversos incentivos fiscais verdes para proteção ambiental e o fomento ao desenvolvimento sócio-ambiental. Uma das recomendações da Agenda 21 (AG21) Brasileira é o aperfeiçoamento do sistema tributário nos três níveis de governo, utilizando instrumentos econômico-tributários como o IPTU Verde, o ICMS Ecológico, e a cobrança de taxas para o uso de recursos naturais, de maneira a criar um fundo financeiro para investir em ações locais, além de usar incentivos extrafiscais para induzir o comportamento sustentável dos agentes públicos e privados (MMA, 2002).

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Nessas recomendações, estão ainda os critérios ambientais para compra de bens e serviços pelo setor público e a recuperação da valorização fundiária, resultante dos investimentos públicos nas áreas urbanas por meio de instrumentos jurídico-tributários. Isto mostra o grande potencial dos instrumentos fiscais para apoiar, tanto as políticas nacionais relacionadas ao meio ambiente, como o processo de desenvolvimento sustentável local.

2.1 Política Ambiental e Instrumentos Fiscais Verdes no Brasil

A partir dos anos 60, o governo federal e determinados estados Brasileiros como São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, introduziram leis específicas utilizando o sistema tributário como instrumento para apoiar a proteção dos recursos florestais, a melhoria da paisagem e o melhoramento urbano. Na década de 80, a Constituição Brasileira de 1988 (Capítulo VI) definiu sanções penais e administrativas para a recuperação do meio ambiente mediante contribuição. Com a implantação da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) (Lei 6.938/81, Art. 13), ficou definido o papel do poder executivo de incentivar processos tecnológicos para a redução da degradação ambiental, a fabricação de equipamentos anti-poluição e iniciativas de gestão dos recursos ambientais, como é o caso da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) Lei 9.433/97, que estabelece diretrizes para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos.

Os instrumentos da PNMA seguem o sistema comando-controle e o princípio-poluidor–pagador (PPP), conforme modelo de muitos países desenvolvidos, onde a localização de projetos de desenvolvimento e as emissões poluidoras são reguladas pela imposição de penalidades e monitoramento da poluição, no qual o setor privado e em certos casos o setor público, deve submeter projetos de desenvolvimento ao processo de licenciamento ambiental28 (Maimón, 1992).

Apesar de predominar o sistema comando-controle na legislação ambiental brasileira, a Constituição de 1988 fomenta o princípio da cooperação como meio de incentivar o processo de sustentabilidade ambiental (Art. 225 da Constituição Brasileira) (Mukai, 1992). Neste universo estão as estratégias e recomendações da AG21 Brasileira quanto a aplicação criativa de instrumentos econômicos e do princípio-protetor-recebedor (PPR), para incentivar ações de sustentabilidade local e gestão sócio-ambiental a nível governamental e não governamental.

Impostos Verdes e Reforma Tributária

De acordo com a Revista da Semana (2007) a população brasileira pagou em 2007 o equivalente a R$ 800 bilhões de impostos municipais, estaduais e federais. Isto significa que cada cidadão paga em media quase R$ 5 mil reais por ano para os cofres públicos, ou seja, trabalha quase cinco meses para pagar os tributos29. A tributação do Brasil em 1998 correspondia a 30% Produto Interno Bruto (PIB) (o total de riquezas produzidas no país). Hoje este valor equivale a 35% do PIB, que é considerado muito alto para os padrões econômicos globais, devido a uma combinação perversa de burocracia e alta carga tributaria que alimenta este sistema incessante.

28 Como exemplo tem-se a Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA Nº 001/86 sobre a avaliação de impacto ambiental - AIA e a Resolução Nº 235/97 vinculando o licenciamento ambiental ao sistema de crédito bancário.29 Quando se abastece o carro paga-se 50% de imposto ao governo; são 56% de imposto quando se toma uma cerveja; 42% para o creme dental; 26% para o macarrão; e assim sucessivamente (Revista da Semana, 2007).

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A discussão sobre a reforma tributária no Brasil, volta-se principalmente para a resolução do problema de redução da grande carga tributária sobre os diversos setores sócio-econômicos30, além da modificação de vários impostos nos três níveis de governo e melhoria na estabilidade financeira, para sanar o déficit público e minimizar o percentual tributário do PIB (Época, 1998). Soma-se a isso o fato de 87% da arrecadação tributária do país vir das regiões sul e sudeste onde se pagam mais impostos31. Isto mostra uma situação tributária insustentável para um país que possui um Agenda 21 pronta para ser usada. O excedente fiscal de 2007 por exemplo, estimado em R$ 38 bilhões anuais permitiria até o abandono da CPMF que recolhe R$ 40 bilhões aos cofres públicos, como foi feito no final de 2007.

Apesar do problema, na proposta de reforma tributária do governo existem 46 emendas que levam em conta a questão ambiental, como por exemplo a introdução de um esquema tributário ecológico mais específico baseado no princípio PPP, que leva em consideração o uso percentual da arrecadação do imposto sobre serviços e circulação de mercadorias32 (ICMS), principalmente nas operações relativas aos combustíveis, lubrificantes, óleos e minerais, com o objetivo de financiar o desenvolvimento de ações de proteção ambiental (Lopes, 2003;Trevisan, 1998).

Outra proposta da reforma tributária é a criação de um imposto único33 para substituir o ICMS e o imposto de produção industrial (IPI), e tributar sobre bens seletivos e serviços que causem danos ao meio ambiente. Contudo, este imposto único, em princípio, não incidiria sobre fontes de poluição (ex. indústrias poluidoras), porque as sanções punitivas deveriam ser tratadas como crime penal previsto na Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/98), que estabelece sanções (multas) específicas para a compensação da degradação e recuperação ambiental. Mesmo havendo propostas de novos tributos ecológicos como parte da reforma tributária discutida no Congresso Nacional, o Brasil já possui vários impostos verdes, como é caso do ICMS Ecológico e o IPTU Verde em municípios selecionados, além de diversos instrumentos econômicos associados `a instrumentos legais, com o objetivo de proteger o meio ambiente e tornar sustentável o uso dos recursos naturais.

2.2 Contribuição Tributária para o Meio Ambiente

A Constituição Brasileira34 e o Código Tributário Nacional (CTN) (Lei, nº 5172/66) permitem que recursos arrecadados pela união, estados e municípios sejam utilizados em ações de proteção ambiental, tendo como referência a Lei de Responsabilidade Fiscal35 (LRF) e a Lei Orgânica Municipal, ou seja, qualquer subsídio, isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito, anistia ou remissão relativos a impostos, 30 Por exemplo, a população de menor renda sofre com as mesmas cargas tributárias cobradas pelo governo `as classes média e alta.31 40% do que se consome com roupas, alimentos, bebidas, combustíveis, entre outros, são arrecadados pelo governo em forma de imposto.32 O ICMS refere-se `as operações mercantis, transporte e serviços inter-municipal e inter-estadual, comunicação, produção, importação, circulação e distribuição de lubrificantes e combustíveis, e extração e comercialização de minerais (Ribeiro, 2001).33 Semelhantemente ao do Reino Unido o imposto único denominado Value Added Tax (VAT) tributa sobre vários setores da economia.34 A Seção VI da Constituição Brasileira dispõe sobre a repartição das receitas tributárias pertencentes ao Estado (Art. 157), participação dos municípios nos impostos arrecadados pela União e Estados (Art. 158) e as cotas-partes que a União e os Estados transferirão aos municípios referentes aos Fundos de Participação (Art. 159); além da Seção dos Orçamentos (Art. 165) sobre como designar recursos através de planos plurianuais, diretrizes orçamentárias; e a definição dos critérios de rateio dos fundos (Art. 161).

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taxas e contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica federal, estadual ou municipal, pois sem elas não é possível realizar orçamentos (Art. 150 da Constituição). Com base neste artigo pode ser concedido por exemplo, isenções e imunidades36 tributárias para as organizações não-governamentais sem fins lucrativos, que reconhecidamente trabalham com a educação, assistência social e atividades sócio-ambientais, constituindo assim um incentivo para o desenvolvimento sustentável local. A classificação dos tributos e as fontes de recursos com base no CTN são vistos no quadro a seguir.

35 Lei Complementar Nº 101, de 4 de maio de 2000, estabelece as normas de finanças públicas para a responsabilidade da gestão fiscal e dá outras providências.36 A diferença básica entre imunidade e isenção tributária é que no primeiro caso, a organização não recolhe nenhum imposto; já a isenção, refere-se ao fato do poder público instituir impostos, mas não o faz, beneficiando e incentivando suas atividades (ex. isenção de Imposto de Renda e ISS) (Martin, 2000)

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Quadro 9. Classificação de Tributos segundo o Código Tributário Nacional

1. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica relativa ao contribuinte. Sua receita não deve ter destinação específica. (Art. 16 do CTN)

2. Taxa é a espécie tributária cujo fato gerador é o exercício regular do poder de polícia, ou utilização efetiva ou potencial de serviços públicos específicos e divisível, fornecido ao contribuinte ou posto `a sua disposição. Sua receita destina-se a custear serviços públicos, mas não poderá ter base de cálculo própria do imposto. (Art. 77 do CTN)

• Tributo Fiscal tem o objetivo exclusivo de arrecadação fiscal e obtenção de recursos financeiros para pagar serviços públicos.

• Tributação Extrafiscal é aquela orientada para outros fins, tais como, a redistribuição da renda e da terra, a defesa da indústria nacional, a orientação dos investimentos para setores produtivos ou de interesse público; pode influir no comportamento dos entes econômicos, através do incentivo para as iniciativas positivas, aplicando por exemplo a Doutrina Kelsiana de compensação, assim como desincentivos as ações nocivas ao bem comum.

• Tributação Ambiental classifica os tributos em:

a) Taxas sobre efluentes: cobrados face as atividades públicas de controle, autorização, registro e fiscalização, inclusive quanto `as descargas poluentes líquidas, aéreas ou sonoras;

b) Taxa de uso: cobrados pela utilização dos sistemas de esgotamento sanitário público;

c) Taxa sobre produtos: cobrados sobre o preço de produtos poluentes; um sistema de graduação de alíquotas que permite incentivar ou desincentivar a produção e o consumo de bens mais ou menos meritórios, face `as políticas ambientais;

3. Contribuição de Melhoria é o tributo que tem por fato gerador a valorização imobiliária decorrente de obra pública, tendo como limite total a despesa realizada e acréscimo de valor da obra para cada imóvel beneficiado (Art. 81) (ex. arborização de praça pública)

Fontes: Código Tributário Nacional, Carrazza (1999); Domingues de Oliveira (1999)

De acordo com Haddad (2002), pode-se fomentar o princípio do benefício das finanças públicas, onde o pagamento do imposto deve corresponder aos benefícios recebidos dos bens públicos e serviços tributados, tais como saneamento básico e água tratada. A contribuição tributária para a proteção ambiental é aberta e flexível no tempo e no espaço, podendo ser utilizadas para mitigar ou compensar efeitos sócio-ambientais locais, decorrentes de ações de desenvolvimento com base em duas normas (Seroa da Mota et al, 2000): norma empregada a nível local, e norma empregada a nível global. As normas de emissão a nível local estabelecem os limites de emissões industriais (Ex. emissão de monóxido de carbono (CO) de veículos auto-motores). Se a poluição for considerada ilegal a nível local, o empreendedor deverá ser taxado através de sanções punitivas por degradar o meio ambiente. As normas de qualidade ambiental a nível global, identificam os limites de emissões para a segurança e saúde da sociedade e do meio ambiente, focalizando especificamente os padrões ambientais de determinadas fontes de poluição (ex. níveis de poluição na atmosfera, ou qualidade das águas). Neste caso o estado, através dos órgãos ambientais competentes, pode estabelecer as restrições na circulação de veículos automotores para minimizar a poluição atmosférica.

As taxas cobradas pelo estado visam induzir o ‘empresário poluidor’ a implantar tecnologias alternativas menos poluentes, para pagar menos impostos, mas muitas vezes as taxas ou multas pagas, são ínfimas em relação ao investimento necessário para adquirir e instalar equipamentos de controle da poluição, fazendo com que determinados empresários escolham continuar poluindo, mesmo que pagando taxas ambientais estabelecidas pelo estado (Panayotou,1994). É importante salientar que de acordo com diversos autores (vide Capítulo 2), as taxas ambientais cobradas pelo

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governo não tem como objetivo único a coleta de tributos dos contribuintes, mas também educar e mudar o comportamento daqueles que causam degradação ambiental.

2.3 Incentivos para Sustentabilidade Local: ICMS Ecológico e IPTU Verde

Os impostos que mais estão em sintonia com o conceito de sustentabilidade contínua no Brasil são o ICMS Ecológico e o IPTU Verde, porque incentivam de maneira contínua ações locais de preservação, gestão e sustentabilidade ambiental. O ICMS Ecológico é mais difundido porque diversos Estados Brasileiros já implantaram este incentivo, beneficiando diversos municípios. O IPTU Verde é mais raro, porque além de ser um incentivo novo, ele requer decisão do prefeito e apoio político local, assim como lei específica para sua implantação, sendo poucos ainda os municípios que possuem este instrumento, conforme veremos mais adiante.

ICMS Ecológico – Incentivo que Motiva a Prefeitura Municipal

O ICMS37 representa aproximadamente 90% de todos impostos arrecadados pelo Estado (IPLANRIO, 1995). A Constituição Federal (Art. 158) estabelece que 25% do ICMS arrecadado pelo Estado, deve ser distribuído aos municípios. Os 75% deste montante são repassado com base em critérios estabelecidos pelo próprio governo estadual, assim como o valor econômico agregado que o município contribui no contexto estadual. O maior repasse é dado aos municípios economicamente ativos, localizados nas regiões mais produtivas do país. Os 25% restantes, que representam entre 1% e 6,25% do total arrecadado, podem ser direcionados aos fundos sociais e ambientais, como é o caso do ICMS Ecológico, que representa a porção ‘verde’ destinada aos municípios com população geralmente abaixo de 20 mil habitantes, de maneira a financiar permanentemente o manejo dos recursos naturais, preservação ecológica de áreas relevantes e o manejo sustentável de resíduos sólidos e esgotos (Freitas, 1999 e Greig-Gran, 2000).

Este imposto é o mais ecológico de todos os impostos da federação, porque foi criado especificamente para a questão da proteção ecológica e ambiental (Brito, 2001) tendo duas funções básicas (CEMPRE, 1998; Freitas, 1999):

• Incentivar a implantação de unidades de conservação e ações sustentáveis nas áreas municipais. • Compensar financeiramente os municípios que tenham áreas protegidas em seu território. Os critérios para a distribuição tem sido a existência e qualidade de unidades de conservação (UC) cadastradas no Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) do IBAMA no município (ex. parques naturais, reservas ecológicas, florestas nacionais, entre outras), assim como fazer limite na jurisdição municipal, importantes unidades de conservação que bordeiam o seu território, além de possuir mananciais hídricos, lagos artificiais, aterro sanitários e áreas de tratamento de esgoto, e monumentos do patrimônio histórico e cultural (May et al, 2002; Greig-Gran, 2000; Freitas, 1999; CEMPRE, 1998). O município poderá ter também um manancial hídrico (ex. um rio) cruzando seu território, que sirva para abastecer outros municípios

37 ICMS - Imposto sobre circulação de mercadorias, prestações de serviços de transporte interestadual e inter-municipal e de comunicação.

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ajuzante do mesmo. O critério de distribuição torna-se mais importante quando a questão ambiental estiver associada a aspectos sociais, como a educação, a saúde, a habitação (entre outros), assim como se a prefeitura estiver ligada a programas sociais do governo federal, como por exemplo, o programa Comunidade Solidária e Comunidade Ativa.

Experiências Positivas do ICMS Ecológico

A experiência pioneira do ICMS Ecológico no Brasil foi no estado do Paraná em 199138, que implantou este incentivo com objetivo de proteger o meio ambiente e incentivar a resolução de restrições de uso da terra e de ações econômicas tradicionais que degradam o meio ambiente. Os critérios de distribuição são visto no quadro a seguir.

Em 1992 o Paraná tinha 112 municípios beneficiados com recursos do ICMS Ecológico, seis anos depois este número aumentou para 192 municípios, com um total de 1,8 milhões de hectares de áreas preservadas e manejadas sustentavelmente (Folha do Meio Ambiente, 2000). O incentivo gerou bons resultados no Estado, com investimentos acima de 100 milhões de US$ Dólares, proporcionando ‘fluxo permanente’ de recursos para a melhoria da qualidade ambiental no estado.

Com base na experiência Paranaense, outros estados39 implantaram este sistema de compensação, entre eles o Estado de Rondônia, que implantou o ICMS Ecológico com transferências progressivas para certos municípios, como o de Jamarí, que recebeu em média US$ 50/percapita do ICMS em 1997, passando para US$ 100/percapita em 1998 (Folha do Meio Ambiente, 2000b). Outro exemplo foi o Estado de Minas Gerais, que introduziu a “Lei Robin Hood” (Lei nº 12.040/95) para distribuir aos municípios mais pobres40, recursos arrecadados dos municípios mais ricos,

38 Decreto Estadual Nº 97/91, posteriormente reformulado pelo Decreto Nº 2.791/96.39 O Estado do Paraná implantou o ICMS-E em 1992; Minas Gerais e São Paulo em 1996; Rondônia em 1997; Rio Grande do Sul e Mato Grosso do Sul em 1999; Pernambuco, em 2001; e mais recentemente o Rio de Janeiro em 2007. Outro Estados em processo de implantação do ICMS-E são Santa Catarina, Espírito Santo, Ceará e Bahia. (May et al, 2002; Freitas, 1999).40 O valor de distribuição em 1996 foi 0.33% do ICMS, em 1997 passou para 0.66%, e em 1999 foi para 1% (Freitas, 1999).

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Quadro 10. Critérios de Distribuição do ICMS Ecológico no Paraná

• Municípios com unidades de conservação e mananciais para abastecimento de água;

• Existência de unidades de conservação de domínio público ou privado;

• Distribuição de recursos: 50% para as unidades de conservação e 50% para os projetos de abastecimento de água;

• Definição de parâmetros técnicos para a distribuição de recursos sob a responsabilidade de autoridade estadual de administração e gerenciamento do meio ambiente ou recursos hídricos.

Fonte; Freitas, 1999

visando resolver, por exemplo, problemas de saneamento básico (tratamento de lixo e esgoto) para mais de 50% da população nos municípios beneficiados (CEMPRE, 1998).

O ICMS Ecológico no Estado do Rio de Janeiro

No Rio de Janeiro o ICMS Ecológico foi implanado em 2007 (Lei do ICMS Ecológico nº 5.100/07) que estabelece novas regras para distribuição do ICMS nos muncípios do Rio de Janeiro. Para receber o benefício é necessário calcular o índice final de conservação (IFCA) que possui quatro variáveis, tais como:

• Manaciais de abastecimento de água do município da(s) bacia(s) hidrográfica(s)• Tratamento de esgoto pelo percentual da população atendida• Destinação do lixo avaliando onde o lixo é depositado• Remediação de vazadouros (lixão)• Unidades de Conservação (UC) considerando a parcela da área municipal ocupada e seguindo os fatores de avaliação na tabela abaixo.

FATOR DE AVALIÇÃO

CATEGORIA DE MANEJO DA UC

5Reserva Biológica, Estação Ecológica

4Parque Nacional, Estadual e Municipal

3Monumento Natural, Refugio Vida Silvestre, RPPN

2APA, Área Relevante Interesse Ecológico, Reserva Extrativista, Reserva da Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável, Floresta Nacional, Estadual e Municipal

1,5Unidade de Conservação (UC) não prevista na Lei Estadual 9.985/00

FATOR DE AVALIAÇÃO/SITUAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO

1Apenas Legalmente

Constituída

2Parcialmente Implementada

3Totalmente

Implementada

FATOR DE AVALIAÇÃO0 1 2 4

SITUAÇÃO DE CONSERVAÇÃO

Devastada/Não Existe

MalConservada

ParcialmenteConservada

Conservada

Fonte: INEA, 2009

O índice final de conservação ambiental (IFCA), que indica o percentual do ICMS Ecológico que cabe a cada município é composto por6 sub-´ˆndiced com pesos diferenciados com base na fórmula:

IFCA (%)41 = (10 % X Irma) + (20% X IrDL) + (5% X IrRV) + (36% X IrAP) + (9% X IrAPM)

41 IrMA (índice relativo de manaciais de abastecimento); IrTE (índice relativo de tratamento de esgoto); IrDL (índice relativo de destinação de lixo); IrRV (índice relativo de remediação de vazadouros); IrAP (índice relativo de áreas protegidas); IrAPM (índice relativo de áreas

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Com esta fórmula tem-se a estimativa de distribuição do ICMS Ecológico (R$/ano) para cada município do Estado, onde 45% é destinado para unidades de conservação (UC), 30% para a qualidade da água, e 25% para a gestão de resíduso sólidos. Estima-se a progressão do repasse aos município de 1% em 2009, 1,8% em 2010, e 2,5% em 2011.

A experiência mostra que os municípios onde o ICMS Ecológico foi implantado, induziu as prefeituras a enxergarem mais longe, indo além do tema puramente ecológico, como incrementar a ajuda social aos mais carentes, educar a população, melhor a saúde da população, incluindo outros aspectos sócio-ambientais com a cultura (Freitas,1999). Isto deixa claro que este incentivo tem o poder de alavancar outros indicadores relacionados ao desenvolvimento sustentável local. Neste contexto, o Estado de Pernambuco criou o ICMS sócio-ambiental através da Lei nº 11.899/2000 (Governo do Estado de Pernambuco, 2001), regulamentando critérios de distribuição da parcela do ICMS para incentivar a gestão de unidades de conservação, manejo de mananciais hídricos, saneamento ambiental, educação, erradicação do trabalho infantil nos lixões, mortalidade infantil e saúde, entre indicadores sócio-ambientais.

O ICMS Ecológico e o Desenvolvimento Sustentável

Em termos gerais o ICMS Ecológico representa um ‘incentivo financeiro permanente’ para as prefeituras desenvolverem ações ambientais específicas, mas o ICMS Ecológico não pode ser considerado um imposto voltado integralmente para desenvolvimento sustentável (ex. ICMS Sustentável), porque ele teria que abranger além dos critérios ecológicos, critérios sociais, culturais, sócio-ambientais e econômicos, em sintonia com as propostas temáticas da AG21 Brasileira. Uma proposta de ICMS Sustentável teria que estar estrategicamente estruturada e baseada numa série de acordos políticos e institucionais em todos os níveis de governo, no sentido de reverter um maior percentual de recursos do ICMS para o município financiar planos e projetos sustentáveis de longo prazo. Estima-se que isso demandaria ajustes tributários no orçamento dos estados e municípios, podendo até afetar a neutralidade fiscal e causar efeitos distributivos e perversos de curto prazo. Mas havendo um acréscimo progressivo no percentual destinado aos municípios candidatos, permitiria em princípio, uma gradual adaptação `as oscilações de mercado, e ajustes econômicos até os investimentos serem pagos com produção de uma economia mais sustentável. De qualquer maneira a pergunta que fica no ar é: o que acontece com os municípios que não são beneficiados pelo ICMS Ecológico?

O ICMS Ecológico representa uma experiência nacional singular no mundo, que trouxe mudanças de critério na distribuição do ICMS tradicional, viabilizando vantagens econômicas a uma série de municípios. Os municípios que não possuem nenhum dos critérios ambientais básicos para receber este benefício, acabam ficando em situação de desvantagem em relação aos outros que já se beneficiam deste imposto. A ausência de política ambiental no município faz com que a prefeitura perca uma série de outros incentivos da União e do Estado, tais como o fundo de compensação da exploração mineral, incentivos `a agricultura e ao desenvolvimento industrial sustentável.

Outro ponto importante a ser considerado, é que muitos municípios Brasileiros já possuem critérios ecológicos para ganhar o ICMS Ecológico, mas continuam esperando

protegidas municipais).

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o governo estadual implantar a lei que rege este beneficio. Alguns estados já implantaram o incentivo, como é o caso do Rio Grande do Sul, mas estabeleceu regras difíceis de cumprir pelas prefeituras. Outros governos estaduais, apesar de não terem o ICMS Ecológico implantado, desenvolveram alternativas ecológicas para receber benefício do ICMS, como é o caso do Rio de Janeiro, que em 2002 reduziu em 9% o ICMS das indústrias que realizarem o reaproveitamento de resíduos sólidos não perigosos (ex. lixo) e efluentes líquidos (ex. esgoto). (Duche, 2002).

Estima-se que muitas prefeituras ainda não foram contempladas com este benefício fiscal, porque o Estado ainda não sancionou uma legislação específica sobre esta matéria, e também pela desinformação dos prefeitos sobre as vantagens econômicas e ambientais de implantar política ambiental integrada no município. Como em princípio é mais fácil preservar recursos naturais do que atrair investimentos econômicos e criar infra-estrutura de desenvolvimento, os prefeitos mais informados e conscientes tendem a investir no setor de ecoturismo, turismo aventura, agri-turismo (entre outros), ao invés de criar condições para a implantação de atividades estritamente econômicas que podem causar dano no meio ambiente e gerar despesas para recuperação ambiental. Mas uma vez informados, a maioria dos prefeitos cujos municípios tenham potencial de preservação ambiental, queiram fazer parte do ‘clube’ do ICMS Ecológico, mesmo que esta ‘vontade ecológica’ em princípio, seja calcada primordialmente nas vantagens econômicas do incentivo ecológico.

IPTU Verde – Incentivo que Motiva o Contribuinte

O IPTU constitui fonte representativa de renda para a prefeitura investir diretamente em ações e serviços municipais42. Neste contexto, o IPTU Verde representa um incentivo municipal que os contribuintes individuais recebem quando preservam em seus imóveis espécies florestais e/ou ecossistemas representativos, podendo estar associado ou não ao valor patrimonial histórico do imóvel, cujas regras variam de município para município. Em outras palavras, o IPTU Verde representa um incentivo fiscal permanente, relacionado `a questão da motivação social para o desenvolvimento sustentável proposto pela AG21 (vide Teorias Motivacionais para o desenvolvimento sustentável abordado na Introdução do livro), pois motiva diretamente o contribuinte que protege o meio ambiente, ao contrário do ICMS Ecológico, que incentiva basicamente instituições governamentais e não-governamentais. A grande vantagem do IPTU Verde e de outros incentivos municipais do gênero, é que além de premiar o cidadão individualmente, ele está premiando a população como um todo, porque está contribuindo com a melhoria da qualidade ambiental no município, especialmente nas áreas urbanas onde normalmente ocorre destruição de áreas verdes devido ao aumento populacional e interesses econômicos difusos.

Um dos primeiros municípios a implantar este incentivo foi o Rio de Janeiro através da Lei Estadual (Lei nº 691/84), que isenta o IPTU tanto de áreas declaradas pelo poder público como reservas florestais e áreas verdes acima de 10 mil metros quadrados, como os prédios e áreas importantes com paisagem de relevância ecológica. No Município de Petrópolis, localizado no Estado do Rio de Janeiro, foi sancionado o decreto municipal (Decreto nº 049/05) que concede isenção de IPTU ao proprietário que orientado pela Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SMADS) do Município, criar Reserva Particular do Patrimônio Natural Municipal (RPPNM) para

42 A média de arrecadação do IPTU nas capitais brasileiras, está em torno de R$ 150,00 a R$ 200,00 por imóvel registrado. Como exemplo tem-se São Luiz no Maranhão, que em 2002 tinha mais de 160 mil móveis, arrecadando acima de R$ 17 milhões de reais.

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preservar área nativa e recuperar vegetação degradada em seu terreno, principalmente se a área for contígua a qualquer unidade de conservação reconhecida pelo SNUC. O Município de Lageado no Rio Grande do Sul, através do Código de Posturas (Lei nº 5.840/96, Art. 65), concede incentivo fiscal (redução do IPTU ou de outros impostos que sobre eles recaiam) aos proprietários de imóveis urbanos que tenham árvores de considerável ancianidade, raridade ou beleza de porte, convenientemente tratadas. Em Vitória, no Estado do Espírito Santo, o IPTU Verde (Decreto Municipal nº 10.505/2000) incentiva a preservação de diferentes tipos de vegetação43. A preservação também está associada aos imóveis com interesse de preservação (ex. edificações, obras e monumentos naturais construídos em elementos representativos do patrimônio ambiental urbano do município de Vitória), por seu valor histórico, cultural e social (Prefeitura Municipal de Vitória, 2000). Em Curitiba no Paraná, o governo municipal instituiu uma legislação ambiental, que concede incentivos fiscais e financeiros `as instituições públicas e privadas sem fins lucrativos, que desenvolvem serviços ambientais na região. Além disso, foi instituído também pelo governo municipal, um prêmio ambiental aos ‘cidadãos que inventarem ou introduzirem tecnologias novas voltadas para proteger o meio ambiente (Prefeitura Municipal de Curitiba, 1998).

Como Implantar o IPTU Verde no Município

A prefeitura para arrecadar IPTU precisa conhecer o seu município, para isso é necessário ter uma planta da cidade elaborada por meio de restituição aerofotogramétrica ou imagem de satélite44 implantada em meio digital, o qual servirá de base para o recadastramento de imóveis que serão sub-dividos em setores fiscais, quadras, lotes e sub-lotes. É necessário implantar também um banco de dados com cadastro imobiliário, cadastro de atividades econômicas e sociais, planta genérica de valores e o levantamento da toponímia de logradouros e de todos os terrenos e construções existentes no município. Com base na área de terrenos e edificações (ex. condições físicas do terreno, estado de conservação do imóvel, localização, entre outras), é possível elaborar uma planta de valores imobiliários sobre a qual serão calculados os impostos devidos pelo proprietário/detentor. Além disso, é necessário ter um levantamento das áreas verdes, descriminando as florestas primárias e secundárias, as unidades de conservação e as áreas de reserva legal e preservação permanente, inclusive as áreas verdes integradas a zona urbana.

A prefeitura designa oficialmente um conselho tributário de contribuintes, para aprovar os valores finais a serem cobrados sob a designação de tributos (ex. IPTU, ISS, taxas públicas, entre outros), inclusive a redução e isenção dos mesmos. A partir daí, a implantação do IPTU Verde requer uma legislação específica, aprovada na câmara de vereadores antes de ser sancionada. Legislações desta natureza, devem ser revistas e atualizados para se adequarem as novas realidades ambientais, sociais, culturais e econômicas, assim como os novos padrões comportamentais da sociedade local, com vistas a ordenar as normas de convívio social (Prefeitura Municipal de Lageado, 2003).

43 Manguezais, restingas e remanescentes de mata atlântica, matas ciliares, vegetação rupestre e áreas que abrigam exemplares raros da flora e fauna e cobertura vegetal que contribui para a estabilidade das encostas, nascentes, incluindo as elevações rochosas de valor paisagístico.44 O sistema geográfico de informações (GIS) e a implantação de sistema de informação automatizado para arrecadação de impostos, e revisão dos códigos tributários vigentes são instrumentos de fundamental importância.

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O IPTU Verde do Município de Vitória, constitui uma boa referência para exemplificar os critérios e procedimentos para a obtenção de isenção do IPTU, conforme visto na tabela a seguir.

ÍNDICE DE ISENÇÃO DO IPTUÍndice (IC) Componente % de Isenção

Cota (IC)Acima de 50 m 10Abaixo de 50 m 8,0

Tamanho da área (IT)

Acima de 5 mil m2 10De 2 mil a 4,9 mil m2 8,0 a 9,0De mil a 1,9 mil m2 7,0 a 7,9De 500 a 999,9 m2 5,0 a 6,9De 200 a 499,9 m2 2,0 a 4,9

Vegetação (IV)

Abrigo da Fauna 10Abrigo de Espécies em

Extinção 10Abrigo de Espécies Raras 10

Proteção particular 10

Tipo de Vegetação (ITV)

Primária 10Mata Ciliar 10

Estado Avançado de Regeneração 10

Estado Médio de Regeneração 9,0Estado Inicial de Regeneração 8,50

Pomar 7,0Pastagem 4,0

Grau de Vegetação (IGV)

100% da Área 10De 50 a 99,9 % da Área De 5 a 9,9De 20 a 49,9 % da Área De 2 a 4,9

Nascente (IN)Com 10Sem 7,0

Curso D’Água (IA)

Com 10Sem 8,0

Proteção Pelo Proprietário (IP)

Total 10Parcial 8,0

Reduzido 3,0

Localização (IL)Favorável 10

Desfavorável 3,0 Tabela 3. Índice de Isenção do IPTUFonte: Decreto nº 10.505/00 da Prefeitura Municipal de Vitória, ES

2.4 Incentivos Econômicos Diversificados

A legislação vigente permite que recursos obtidos com tributos arrecadados aos cofres públicos, sejam utilizados para financiar uma grande gama de atividades nos diversos setores da sociedade (Carrazza, 1999). Em princípio, esses recursos podem ser transferidos da união ou do estado para o município, objetivando incentivar ações previstas nas Agendas locais, mas para isso é necessário que haja apoio político favorável ao investimento do desenvolvimento sustentável.

A implantação de leis específicas de incentivo fiscal resulta de decisões políticas, tanto dos governos estaduais como do governo federal, que concedem subsídios para a melhoria do meio ambiente, cobram o uso de recursos naturais e compensam ações ambientais positivas, conforme visto no quadro a seguir.

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Apesar de existirem incentivos fiscais para a proteção ambiental, nos diferentes níveis de governo, que foram implantados nas últimas décadas, existem instrumentos somente de pessoa jurídica (ex. empresas), como também pessoa física, conforme visto na lista a seguir.

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Quadro 11. Incentivos Fiscais para o Meio Ambiente

• Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI): O Decreto Federal (nº 755/93) estabelece diferentes alíquotas para veículos movidos a gasolina (de 25 a 30%) dependendo das especificações; carros movidos a álcool (que polui menos) tem alíquota reduzida de 20 a 25%, dependendo das especificações. • A Medida Provisória nº 75/2002 estabelece crédito de 15% do IPI para as indústrias utilizarem plástico reciclado. • A Lei estadual do Rio de Janeiro (nº 948/85) estabeleceu 1% a menos da alíquota para os carros movidos a álcool.

• Imposto Territorial Rural (ITR): as Áreas de Reserva Legal (ARL), Áreas De Preservação Permanente (APP) e as Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPN) estão isentas de ITR conforme o Código Florestal (Lei 4.771/65 e Medida Provisória nº 166-66/0, com possibilidade de obtenção de créditos pelo Fundo Municipal Ambiental administrado pela União, além de assistência técnica do IBAMA.

• Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS): O Estado do Tocantins isenta (Lei de Incentivos Fiscais nº 1095/99) o ICMS das empresas que utilizem produtos destinados a reciclagem de papel, metal, vidro, plástico, entre outros materiais.

• Imposto de Renda (IR): A Lei do Imposto de Renda (nº 5106/66) autoriza indivíduos a descontarem de suas declarações de renda os investimentos em projetos de reflorestamento para a conservação dos solos e conservação de mananciais hídricos.

Fontes: Domingues de Oliveira, 1999; Carrazza, 1999; Código Tributário Nacional;

Incentivos Econômicos Diversificados

• Imposto de Renda Ecológico (IR-Eco): aprovado pela Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável da Câmara dos Deputados em julho de 2006, (PL 5.974/2005), prevê que pessoas físicas e jurídicas podem deduzir do imposto de renda devido, respectivamente, até 80% (oitenta por cento) e até 40% (quarenta por cento) dos valores efetivamente doados a entidades sem fins lucrativos, para aplicação em projetos de conservação e uso sustentável dos recursos naturais, recuperação de áreas degradadas, e redução da emissão de gases do efeito estufa. O projeto prevê também incentivos para doações ao FNMA (Fundo Nacional do Meio Ambiente), além de abrir a possibilidade de benefício para outros fundos públicos ambientais habilitados pelo governo federal para tal fim.

• Fundo de Participação Estadual ou Fundo de Participação Verde (FPE): o Projeto de Lei Complementar 351/2002 prevê a distribuição de 2% dos recursos arrecadados pelo fundo, aos os estados que abrigarem unidades de conservação federais, assim como terras indígenas demarcadas. Este fundo corresponde a 1% dos recursos, dos 85% designados a todos os Estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, somado a 1%, dos 15% distribuídos, entre as regiões Sul e Sudeste. O FPE beneficia principalmente os Estados do Norte, como Amazonas, Rondônia, Acre, Pará, Amapá e Roraima, que possuem conjuntamente a maior concentração de unidades de conservação do País.

• Bônus de Proteção Ambiental (BPA): A Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável aprovou o substitutivo ao Projeto de Lei 60/03, que cria o Programa Nacional de Reservas para a Proteção Ambiental e institui compensação financeira aos proprietários rurais que mantiverem em suas propriedades áreas destinadas à proteção ambiental, mediante o pagamento de Bônus (BPA), cujo valor corresponderá ao percentual do custo anual estimado de arrendamento da área para fins de produção agrícola, da seguinte forma: 30% para a reserva legal; 50% para as áreas de preservação permanente; 70% para as áreas cobertas por vegetação primária ou e estágio avançado de regeneração, mantidas voluntariamente pelo proprietário.A averbação da afetação da área para a proteção ambiental, no registro de imóveis, é condição prévia à liberação dos BPAs.

• Bolsa Floresta como parte do Programa Nacional de Florestas (PNF), busca estimular o reflorestamento, para aumentar a área nacional de 170 mil para 630 mil hectares anuais. Consiste em pagar ao produtor rural R$ 200/ha de área degradada que tenha sido recuperada. Em Santa Catarina, o Bolsa Floresta foi concedido a nível piloto para 3 mil agricultores, que recebem dois salários mínimos mensais durante dois anos, com o compromisso de reflorestar pelo menos 4 hectares de suas propriedades. No Estado do Amazonas (Lei 3.135/07) o Bolsa Floresta compensa financeiramente com R$ 50,00 ao mes os moradores de unidades de conservação estaduais (UC) que preservem a floresta.

• Programa do Produtor de Água, regulamentado pela Agência Nacional de Águas (ANA) visando a melhoria da qualidade e da quantidade de água em bacias hidrográficas que tenham manaciais de abastecimento, onde produtores rurais com até 200 ha, que conservem a água e o solo, ao devolverem água com qualidade (sem sedimentos) recebem incentivo financeiro que pode ser por propriedade (R$/ha/ano) ou por bacia hidrográfica. No Município de Rio Claro, Estado do Rio de Janeiro, foi lançado o Programa Produtores de Água e Floresta que premeia produtores rurais pela

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restauração florestal e manutenção de florestas. O valor a ser pago pode chegar até R$ 60,00 por hectare/ano, dependendo das particularidadesde cada propriedade.

• Proambiente: Programa do Governo Federal (MMA) que remunera serviços ambientais como a redução do desmatamento, seqüestro de carbono atmosférico, restabelecimento dos ecossistemas, conservação, preservação da biodiversidade, conservação dos solos, eliminação de agroquímicos, entre outros.

• Serviço Ambiental: O Projeto de Lei No 792/07 de em tramiitação no Congresso, estabelece o pagamento ou a compensação por serviços ambientais com objetivo transferir recursos para aqueles que ajudam a conservar ou produzir tais serviços.

• Programa Bolsa Verde constitui um benefício de R$ 100,00/mês do Governo Federal (MMA) pago aos produtores rurais que plantarem árvores em areas degradadas e ajudarem a reflorestar a Amazônia.

• Lei de Incentivo ao Extrativismo Vegetal (Lei Chico Mendes - 1.277/99) do Estado do Acre, que oferece subsídio de R$ 0,60 por quilo extraído de borracha como prêmio aos seringueiros por serviços ambientais prestados.

Fontes: WWF, 2006; Agência Nacional de Águas (ANA), 2002; Lopes (2001); Garcia (2000); Castro (SD); Freitas, 2005; JB Ecológico (2008); Estadão (2009). Jesus (2007); Governo do Amazonas (2009)

Mesmo sendo os diversos instrumentos soluções ideais para incentivar a proteção ambiental e a sustentabilidade local, existem inúmeras dificuldades para implantá-los, principalmente porque a aprovação de leis de incentivo fiscal verde, tanto nos municípios como no congresso nacional, depende de apoio político-institucional dos parlamentares, que na maioria das vezes ainda não tem a visão do desenvolvimento sustentável. Além disso, não são realizados estudos de impacto econômico da implementação desses instrumentos e nem a previsão de recursos de longo prazo, vindos da União e dos Estados, para cumprir os objetivos previstos nas novas propostas. Para implantar um benefício fiscal ou novo imposto, torna-se necessário criar cenários econômicos de como funcionariam os incentivos a curto, médio e longo prazo, analisando os riscos de efeitos distributivos e perversos embutidos neles, inclusive investigar as fontes de recursos financeiros oriundos do sistema tributário para o fim destinado.

2.5 Recursos Financeiros do Sistema Tributário Municipal

A arrecadação de impostos municipais está relacionada diretamente com o número de habitantes e varia de acordo com o nível de organização do município, a base sócio-econômica e a complexidade político-administrativa. Conforme estabelece a Constituição Brasileira45, a maior parte dos recursos das cidades de pequeno e médio porte, vem das transferências constitucionais da união e do estado em favor do município. Recursos financeiros também podem vir de empréstimos de iniciativas voluntárias, ou até mesmo de interesses políticos/econômicos específicos. O fator de dependência do município em relação aos recursos constitucionais transferidos se agrava no interior do país, pois a arrecadação tributária na maioria dos municípios do interior brasileiro é muito pequena em relação aos grandes centros urbanos.

45 Vide Seção V, Artigos 156, 157, 158, 159, 160 e 161.

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Em 1992, a receita municipal no Brasil (em média) foi composta de 15% de tributos municipais e 85% de recursos transferidos da união e dos estados. Em 1995, segundo o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), a arrecadação de impostos municipais em 74% dos municípios brasileiros, representou menos de 10% dos recursos arrecadados para favorecer determinados municípios e regiões (IPLANRIO, 1995). Nenhum município conseguiu mais de 50% de sua arrecadação com tributos municipais. Isto quer dizer que as prefeituras não arrecadam o suficiente com os próprios impostos, para manter a máquina administrativa municipal e serviços de maneira autônoma. Apenas o imposto territorial urbano (IPTU) e imposto sobre serviços (ISS) assume maior expressividade nesses municípios (IPLANRIO, 1995). A dependência de recursos externos do estado, da união e de outras esferas, representa na perspectiva do desenvolvimento sustentável, uma condição economicamente insustentável que precisa ser melhorada através de estratégias de desenvolvimento local. O quadro a seguir resume os principais impostos municipais que a prefeitura arrecada.

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Quadro 12. Fontes de Recursos Tributários Municipais

• Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) - Quanto maior for a população, maior a participação relativa do IPTU na composição da receita tributária. Para menos de 83,9% dos municípios, o IPTU representou em 1992, até 30% de sua receita, sendo que para 31,4% dos municípios representou até 10%.

• Imposto Territorial Rural (ITR) – Imposto Federal que os municípios podem fiscalizar e cobrar este tributo; a União sancionou no final de 2005, a Lei 11.250, estabelecendo que 100% dos recursos arrecadados com o ITR sejam administrados diretamente pelo município.

• Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) - Quanto maior o tamanho da população, maior a participação relativa do ISS na composição da receita tributária. Para a maioria dos municípios brasileiros (56,8%), o ISS representou em 1992, até 10% da receita tributária.

• Imposto Sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) - Quanto maior a população, menor a participação relativa do ITBI na composição de sua receita. Para mais da metade dos municípios brasileiros (59,2%), o ITBI inter vivos representou em 1992, até 20% da receita tributária, e para 71,8% dos municípios significou até 30 % da receita tributária.

• Taxas Municipais – De maneira geral, quanto menor a população, maior a participação das taxas na composição tributária. As taxas representam uma importante fonte de recursos para os municípios, onde em 47,3% dos municípios brasileiros as taxas representavam em 1992, mais de 30% de sua receita tributária.

• Contribuição de Melhoria - Para a maioria dos municípios brasileiros (98,5%), a contribuição de melhoria não passa de 10% da receita tributária, não existindo praticamente distinção segundo o tamanho da população dos municípios.

Fontes: Breamaeker, 1995; CNM, 2009

A arrecadação de tributos pela prefeitura municipal, dependendo de seu porte, pode ser feita através de cadastro técnico multifinalitário e planta de valores imobiliários, que possibilita o conhecimento do número e qualidade dos imóveis, as áreas de maior e menor adensamento urbano, as carências de infra-estrutura e outras informações que servem para apoiar a gestão da cidade nos aspectos de arrecadação, controle do uso do solo e do crescimento urbano. Como os recursos gerados pelo município geralmente não são suficientes para fazer frente `as despesas, torna-se necessário `a prefeitura, utilizar recursos das transferências constitucionais.

Transferências Constitucionais

A transferência constitucional46 mais expressiva é o Fundo de Participação Municipal (FPM)47, que representa fonte principal para mais da metade das administrações municipais, ou seja 58% do total. O FPM representa 75% do volume de todos os recursos transferidos pela União (Breamaeker, 1993; IPLANRIO, 1995). Para os municípios de médio porte (população entre 10 a 50 mil habitantes), o grau de dependência do FPM está em torno de 55,6%. Para os municípios de grande porte a dependência do FPM reduz-se significativamente para 17,8%. Segundo Breamaeker (1995), os municípios de maior transferência localizam-se nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, onde em 1988 o montante transferido foi em média US$ 280 mil Dólares por município/ano, passando para US$ 550 mil Dólares em 1990, devido aos novos encargos assumidos na área de educação, saúde e programas habitacionais. Em regiões do interior brasileiro, como a Região do Araripe48 no Sertão Pernambucano, a maior fonte de receita dos municípios em 1989 foi o FPM, que totalizou 83,8% de toda receita municipal (Borsato,1995) (vide estudo de caso no Capítulo 8).

O imposto de produtos industrializados (IPI) é considerado imposto de transferência constitucional, mas geralmente inferiores ao montante de recursos transferidos pelo FPM. Existe também a cota dos impostos estaduais, tais como o imposto sobre propriedade de veículos auto-motores (IPVA) e o ICMS, que são considerados impostos de transferência estadual. O CFEM (Fundo Federal de Exploração Mineral) também tem grande importância, pois relaciona-se `as taxas cobradas pela União para extração de minerais em municípios estratégicos com grandes jazidas.49 Ele pode ser utilizados na educação, assistência social, construção de estradas, energia elétrica e investimentos na própria mineração (Breamaeker, 1993). Esses recursos também podem ser utilizados na aplicação de atividades sócio-ambientais

46 Inclui-se neste contexto outras transferências importantes: 50% do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA); 100% do imposto da União sobre a propriedade territorial rural (ITR); 70% do imposto da União sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores imobiliários, incidentes sobre o ouro (IOF-ouro) (Breamaeker, 1995).47 O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) representa 22,5% do imposto da União sobre a renda, proveitos de qualquer natureza, e 22,5% do imposto da União sobre produtos industrializados (Breamaeker, 1993).48 A Região do Araripe é formada pelos Municípios de Araripina, Bodocó, Trindade, Ipubí e Ouricurí, representando o maior pólo gesseiro do Brasil, abastecendo 95% do mercado nacional. A reserva de gipsita é considerada a terceira do mundo em tamanho.49 Por exemplo a Região do Araripe em Pernambuco.

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contempladas pela AG21, como por exemplo, o treinamento e educação ambiental da sociedade local e na implantação de projetos de produção ambientalmente correta.

As rendas eventuais do município, resultantes de depósitos e aplicações financeiras, bem como da venda de material de publicação e da realização de eventos, os recursos oriundos de convênios, acordos ou ajustes, destinadas a programas, projetos e/ou atividades ambientais, e a renda proveniente de concurso de prognóstico, sorteios e loterias no âmbito do governo municipal, representam fontes de recursos para investir em planos e projetos sustentáveis da AG21, desde que haja decisão política favorável e infra-estrutura institucional adequada para isso (vide Capítulos 6 e 7).

Investimentos Tributários na Proteção do Meio Ambiente Municipal

Segundo a organização Compromisso Empresarial para a Reciclagem (CEMPRE) (CEMPRE,1998), a maioria dos municípios de pequeno porte tem uma arrecadação tributária pequena, o que impede maior investimento em programas ambientais. Mas nos grandes municípios, devido a maior arrecadação é possível investir mais recursos em projetos ambientais. O Governo do Estado do Rio de Janeiro por exemplo, realizou obras de saneamento provenientes de empréstimos externos, com aporte de recursos múltiplos internacionais e federais, incluindo recursos do próprio estado revertidos para o Projeto de Despoluição da Baía de Guanabara. O investimento de recursos do próprio Estado foi possível devido a atualização dos cadastros imobiliários, viabilizando o aumento da arrecadação tributária do IPTU. Nas décadas de 80 e 90 uma pequena parte dos recursos arrecadados dos municípios do Estado do Rio de Janeiro, foram investidos em ações de prevenção e recuperação ambiental das encostas, conforme visto no quadro a seguir.

O investimento em ações preventivas “ex ante”, como o reflorestamento, são geralmente mais viáveis financeiramente (ex. 1,4 % do orçamento de meio ambiente) do que medidas de recuperação ambiental “ex post”, para recuperar e conter as encostas dos morros, que em geral consomem a maior porção do orçamento (ex. 98,5%), trazendo como consequência maior custo para o bolso dos contribuintes.

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Quadro 13. Recursos Tributários e Projetos Ambientais

Entre 1985 e 1993 o Estado do Rio de Janeiro recolheu 12.94 bilhões de US$ Dólares, dos quais 294 milhões foram destinados `a dois sub-programas: um de controle da erosão com 98,5% do montante investido; e o programa de reflorestamento de encostas com 1,4 % do valor total.

Fonte: IPLANRIO, 1995

O caso do Rio de Janeiro mostra que investimentos em ações ambientais (reflorestamento e contenção de encostas) não precisam ser exclusivamente através de tributos verdes, mas também com recursos tributários convencionais, desde que o estado decida favoravelmente para isso.

Outro imposto que pode ser utilizado para investimento na área ambiental é a Contribuição de Melhoria (CM), que incide sobre a valorização imobiliária quando obras públicas tem objetivo extrafiscal ambiental, (ex. arborização de ruas e praças, construção ou ampliação de parques, proteção contra erosão, aterros e outras obras de embelezamento e interesse ambiental) que beneficie a área de influência da propriedade50 (Domingues de Oliveira,1999).

2.6 A Lei de Responsabilidade Fiscal e o Uso de Impostos Municipais

Com base no conceito de sustentabilidade contínua (vide Introdução do livro), seria ideal utilizar predominantemente recursos da receita municipal e transferências constitucionais, para financiar o desenvolvimento de ações sustentáveis baseadas em planos e projetos da AG21 local. A tentativa de criar novos impostos ou usar recursos fiscais para financiar o processo de sustentabilidade local, requer aplicação das regras da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (Lei Complementar Nº 101/00) que regula a arrecadação fiscal e o uso de tributos municipais.

A LRF representa a peça disciplinar fundamental do trato fiscal em todos os níveis de governo no Brasil, tendo como objetivo orientar a gestão eficiente das finanças públicas e manutenção da estabilidade macro-econômica, regendo as regras para reduzir despesas e melhorar a gestão de pessoal no setor público através da reforma administrativa (Emenda Constitucional 19, 1988) (Puttomatti, 2002). Em referência as ações previstas na Agenda 21, esta Lei constitui aliada fundamental na gestão fiscal e investimentos para economia sustentável do município.

Os elementos de precisão orçamentária e eficiência tributária da LRF são vistos no quadro a seguir.

50 A Lei nº 1.364/88 do Município do Rio de Janeiro impôs a Contribuição de Melhoria (CM) aos proprietários de certos imóveis, referente ao pagamento de taxa de beneficiamento devido as melhorias ambientais realizadas pela prefeitura.

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Quadro 14. Precisão Orçamentária da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

• Estabelece limites para despesas com pessoal, dívida pública, assim como mecanismos de compensação, sanções institucionais e pessoais;

• Estabelece medidas de natureza institucional para a implementação bem sucedida da referida Lei, especialmente relacionada com as negociações de dívidas entre a união, os estados e municípios, e avaliação da performance fiscal;

• Estabelece como melhorar os indicadores fiscais disponíveis e a sinergia entre o governo federal na implementação da Lei com governos sub-nacionais, tribunais de contas e poder judiciário.

Fonte: Puttomatti, 2002

A LRF fortalece também a estrutura legal do planejamento fiscal de longo prazo das ações do governo e da execução orçamentária, através de relatórios fiscais transparentes, com base numa política fiscal que tenha metas plurianuais mais rígidas, indicando riscos em relação a Lei Orçamentária Anual (LOA), regulamentando também as relações fiscais inter-governamentais. Sobre as receitas municipais, a LRF estabelece a retenção na fonte das transferências federais voluntárias aos estados e aos municípios que não estejam coletando efetivamente seus próprios impostos. Sobre as despesas municipais, a LRF exige que as despesas permanentes51 não devem ser acrescidas de novos gastos sem aumentar as receitas permanentes ou cortes em outros itens de gastos permanentes. Ela proíbe novos comprometimentos de gastos que não tenham sido executados antes do término de um governante em exercício52, a menos que haja saldo de caixa suficiente para cobrir gastos no encerramento do exercício fiscal. A regra de ouro da LRF estabelece que as operações anuais de crédito não podem exceder as despesas de capital. Além disso a LRF estabelece percentual máximo de 54% sobre a receita corrente líquida para despesas com pessoal.

Isso também quer dizer que qualquer despesa permanente, como ações relacionadas ao desenvolvimento da AG21 local e qualquer incentivo fiscal, não poderá ser implementado sem compensações de outros impostos e arrecadações, para evitar efeitos distributivos e impacto sobre a economia local. O Uso dos Impostos Municipais em Projetos Sustentáveis da AG21

Incentivos para a proteção ambiental e investimentos em ações da AG21 a nível local, requer conhecimento de como são calculadas as receitas e despesas das prefeituras, assim como conhecer os mecanismos de gerenciamento dos investimentos de recursos arrecadados para o desenvolvimento de serviços, obras, eventos e situações emergenciais. As receitas e despesas podem ser classificadas em dois grandes grupos conforme visto no quadro a seguir:

51 Por exemplo, as despesas com planos e projetos da AG21 local.52 Além das sanções e penalidades institucionais para o não-cumprimento na LRF, os governantes nos diversos níveis do governo são passíveis de sanções e penalidades detalhadas na Lei de Crimes Fiscais (LCF), como meio de coibir as contravenções, abusos e corrupções, promovendo também maior transparência na elaboração de relatórios fiscais.

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Quadro 15. Classificação das Receitas e Despesas Municipais

Receitas - Receita Corrente: aquela que aumenta o patrimônio não duradouro do município, ou seja, aquela que se esgota no prazo de um ano. Ela é proveniente de Impostos e de transferências (ex. receita tributária, receita patrimonial, receita de serviços e transferências). Receita Capital: aquela contraída pelo poder municipal através de empréstimo a longo prazo, da conversão em espécie de bens, assim como as Transferências de Capital de outras pessoas de Direito Público ou bem Privado, para atender aos gastos classificados como Despesas de Capital.

Despesas - Despesas de Capital: aquela realizada com o propósito de formar e/ou adquirir um bem de capital (ativo real) incluindo-se entre outras ações o planejamento e a execução de obras, a compra de instalações, equipamentos, material permanente e títulos representativos de capital de empresas. Despesa Corrente: aquela realizada com a manutenção dos equipamentos e o funcionamento dos órgãos públicos. São gastos feitos permanentemente e por sua vez estão classificados em Despesas de Custeio e Transferências Correntes. Nesta classificação as despesas estão divididas em: Investimentos, Inversões Financeiras e Transferência de Capital.

Fonte: Thoefer et. al. (1995)

De acordo com Thoefer et. al. (1995), os instrumentos de planejamento de orçamento que direcionam o uso da receita orçamentária53 de um município com base na Constituição estão na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que definem as prioridades e metas concretas para o ano seguinte, orientando o orçamento anual; a lei de orçamento anual descrimina as receitas e despesas da política econômica-financeira do governo local, bem como o seu programa de trabalho, incluindo o plano plurianual (PPA) das prefeituras. A reserva de contingência representa um valor dentro do orçamento para o qual não há despesa determinada, onde a legislação permite que o executivo separe uma parte da despesa total do orçamento para o Prefeito utilizar com liberdade, não existindo controle efetivo sobre este recurso por parte da Câmara Municipal.

Plano Orçamentário da Agenda 21

A classificação das receitas e despesas no quadro acima, define como as prefeituras devem administrar e gerenciar as finanças municipais e realizar o balanço dos impostos arrecadados, empréstimos e recursos de transferência constitucional. Todo município, com base na Constituição Federal, requer um Plano Orçamentário Anual (POA)54 para orientar a execução de determinados programas e projetos durante o mandato do prefeito, onde estariam inseridos por exemplo as ações previstas na AG21. O POA baseia-se nas receitas correntes e receita capital, e desenvolvimento de programas específicos que contemplam as despesas capital e despesas correntes. O Plano Orçamentário é normalmente estruturado em planos operacionais divididos em quatro partes conforme sugerido pelo Código Tributário Nacional (CTN) (Thoefer e Andrade, 1995; Carrazza, 1999): um programa de desenvolvimento (ex. educação), sub-dividido em diversos sub-programas (ex. educação para os idosos, educação ambiental, alfabetização, entre outros); seguido da formulação de projetos específicos (ex. capacitação de professores, construção de escolas, entre outras); o projeto descrimina

53 As despesas devem ter autorização legislativa, ou seja, autorização do poder legislativo para serem executadas, normalmente realizadas através de licitação e documentação (Thoefer e Andrade, 1995, p. 12)54 Nesta fase, o município pode fazer uso do processo popular de Orçamento Participativo através de fóruns públicos, para determinar o uso de um percentual do orçamento municipal.

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os recursos (humanos, materiais e financeiros) e um cronograma de desenvolvimento, são estabelecidas atividades e sub-atividades específicas.

Com base nas informações apresentadas neste capítulo, no próximo capítulo sintetiza conceitos e aplica instrumentos fiscais e esquemas de financiamento alternativo para compor um Modelo de Incentivos Verdes objetivando colocar em prática o conceito de sustentabilidade contínua discutido na Introdução do livro.

CAPÍTULO 3

MODELO INCENTIVOS VERDES

A sustentabilidade duradoura no município será possível somente se houver garantir investimentos contínuos de fontes duradouras e permanentes, tais como dos instrumentos econômicos e do sistema tributário. Com base nisso, foi elaborado um Modelo de Incentivos Verdes composto de diversos instrumentos de financiamento baseados em regras institucionais-legais55 relacionadas as operações tributárias-financeiras para viabilizar investimentos e incentivos nos diversos setores do governo e nas diversas camadas sociais.

O marco teórico do referido modelo56 baseia-se nas experiências dos incentivos econômicos para a proteção ambiental, nas regras do Código Tributário Nacional (CTN)

55 Constituição Brasileira, o Código Tributário Nacional (CTN), Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e as Políticas de Meio Ambiente (PNMA) e de Recursos Hídricos (PNRH).56 Conforme colocado acima, os elementos que fazem parte do Modelo de Incentivos Verdes, foram baseados em informações obtidas da literatura especializada sobre o tema de gestão ambiental municipal e tributação fiscal (eco-impostos) tanto no Brasil como no exterior, assim como na opinião expert.

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e Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), nos impostos verdes e no sistemas de incentivos e compensações usados para motivar recursos humanos aplicados em grandes multinacionais. Em outras palavras, o modelo representa uma organização teórica de instrumentos práticos já utilizados pelo governo, para incentivar e financiar o desenvolvimento de ações, sejam elas de desenvolvimento sustentável ou não. A contribuição inovadora deste modelo esta em como o modelo foi montado e como ele irá se operacionalizar para garantir fluxo contínuo de recursos financeiros para garantir o conceito de sustentabilidade contínua. Contudo, é necessário enfatizar que o Modelo de Incentivos Verdes representa uma proposta inicial, cujos critérios e procedimentos instrumentais deverão ser ajustados ao contexto das administrações públicas de cada município brasileiro.

3.1 Elementos do Modelo de Incentivos Verde

O Modelo tem como finalidade principal estabelecer um esquema de financiamento e de incentivos permanentes para que a sociedade57 atue de maneira sustentável, financiando projetos e motivando, desde as organizações e empresas, até funcionários públicos e cidadãos comuns. O esquema a seguir resume os elementos principais do Modelo de Incentivos Verdes destacando as etapas institucionais de sua implementação.

57 Tais como o setor governamental, o terceiro setor, o setor acadêmico, o setor privado, instituições, entidades religiosas, empresas, universidades, população, comunidades e pessoas.

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CODEMA

Financiamento de Planos e Projetos da AG21 Local

MATRIZES DE INCENTIVOS

M I MMODELO DE INCENTIVO

MUNCIPAL

LEI MUNICIPAL DE INCENTIVO TRIBUTÁRIO

INCENTIVOS TRIBUTÁRIOS E EDUCACIONAIS

COMISSÃO DE COMPENSAÇÃO

CODEMA

PREFEITURA

Figura 7. Esquema do Modelo de Incentivos MunicipaisFonte Braun, 2009; 2006; 2004;

Conforme colocado anteriormente o Modelo deverá ser implementado somente através de instrumentos legais, tais como uma Lei Municipal de Incentivo Tributário (ou instrumento legal equivalente), tendo como base as regras da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (Lei Complementar Nº 101/2000), que estabelece como deverá ser feito os financiamentos, as isenções, reduções e compensações fiscais, e regras gerais para a alocação de recursos. A Lei deverá ser elaborada e gerenciada por uma comissão de compensação ou conselho de gestão fiscal de acordo com a LRF, formada por funcionários da administração municipal da prefeitura (secretaria de finanças, de fazenda e secretaria de meio ambiente, entre outras) e integrantes do conselho municipal de meio ambiente (CODEMA), e/ou outras entidades de coordenação local tais como sub-comitês de bacias hidrográficas, consórcios inter-municipais, entre outros. A comissão poderá ser assessorada por uma consultoria externa especializada em instrumentos econômicos verdes, tributação e compensações fiscais (conforme prevista no Art. 64 da LRF), que prestará assistência técnica, cooperação financeira e treinamento aos municípios.

A Lei Municipal terá que ser aprovada pela câmara dos vereadores e assinada pelo prefeito para sua efetivação, contemplando os esquemas de orçamento participativo, para que a sociedade opine a respeito de como os recursos tributários deverão ser utilizados no desenvolvimento das ações sustentáveis previstas na AG21.

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O esquema de incentivos tem uma fase institucional que contempla sistemas de “compensação e bonificação” financeira dos funcionários públicos ligados `a gestão institucional da AG21, assim como aos membros do CODEMA e/ou outras entidades de coordenação local, que será dado com base nas atribuições, objetivos e metas de programa. A fase institucional contempla também uma série de incentivos educacionais (educação e capacitação em gestão) aos funcionários públicos, membros do CODEMA e/ou outras entidades participantes, com o objetivo de melhorar a organização, o planejamento do gerenciamento do Modelo de Incentivos Verdes e do processo de sustentabilidade do município.

3.2 Matriz de Incentivos para o Desenvolvimento de Planos e Projetos Locais

Investimentos financeiros, incentivos e compensações fiscais foram categorizados numa Matriz de Incentivos para financiar as ações previstas na AG21. A implementação prática dos incentivos deve seguir não somente o balanço de receitas e despesas do município, mas também a precisão orçamentária da legislação vigente e a tomada de decisão dos diversos setores da prefeitura.

Estrutura da Matriz de Incentivos

A matriz esta está estruturada com os seguintes elementos:

• Etratégias (E): nesta coluna são listados as principais estratégias (E1, E2, E3, En58) a serem alcançados com o desenvolvimento de planos e projetos da AG21 no município. Planos e projetos são produtos de avaliações ambientais estratégicas (AAE) desenvolvidas numa fase anterior (vide capítulo 4), para identificar os problemas ambientais existentes na área/região de estudo, planos e programas de desenvolvimento sócio-econômico, as ações ambientais que levam ao desenvolvimento sustentável local, em paralelo aos diagnósticos e planejamento participativo desenvolvidos com a população em fóruns locais. Para cada plano ou projeto da AG21 existem categorias de incentivos econômicos específicos descritos mais adiante.

• Recursos Financeiros de Tributos: lista as fontes dos recursos para financiar os planos/projetos ambientais. Esta parte da matriz encontra-se sub-dividida em duas seções:

a) Tributos Municipais: são impostos/taxas e contribuições de melhoria de maior arrecadação do município, que poderiam ser parcialmente utilizados para os incentivos, assim como para financiar planos e projetos sustentáveis de longo prazo. De acordo com pesquisa bibliográfica e opinião especializada, os impostos municipais mais relevantes para o Modelo são os seguintes:

58 Vide Matriz de Incentivos para Planos e Projetos Ambientais para a Região do Araripe no estudo de caso apresentado no Capítulo 4.

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- Imposto Territorial Urbano (IPTU),- Imposto Sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI)- Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS)- Taxas Municipais (TM)- Imposto Territorial Rural (ITR).

b) Transferências Constitucionais: nesta seção são listados os principais recursos oriundos da união e estado, com base nos relatórios da Secretaria de Fazenda do Ministério da Fazenda (Ministério da Fazenda/SAFEN, 1996; 1998) e opinião expert. As principais fontes tributárias59 de transferência aos municípios são as seguintes:

- Fundo de Participação dos Municípios (FPM)- Imposto sobre Serviços e Circulação de Mercadorias (ICMS)- Fundo Federal de Exploração Mineral (CFEM)

• Fonte de Recursos Externos: nesta seção são listados os recursos sinergéticos de fontes alternativas externas, que servirão para apoiar o financiamento de planos e projetos específicos, tais como o fortalecimento institucional, projetos pilotos, e apoio financeiro para a estabilidade do Modelo de Incentivos Verdes a fim de evitar efeitos distributivos e perversos (vide Capítulo 2).

Os recursos externos foram divididos em três sub-itens vistos a seguir:

• Investimentos: vindos de organizações e instituições financeiras tradicionais para desenvolver ações ambientais específicas (projetos), com recursos e cronograma definidos. Veja os diversos instrumentos econômicos para financiamento da sustentabilidade local nos capítulos anteriores (Quadro 2. Classificação dos Instrumentos Econômicos; Quadro 3. Instrumentos Econômicos e Gestão Ambiental e Quadro 7. Fontes Alternativas de Financiamento da Sustentabilidade Local, Incentivos Econômicos Diversificados no item 2.4, e neste capítulo no Quadro 18. Fontes Externas Sinergéticas para o Financiamento de Planos e Projetos Sustentáveis da AG21).

•Sanções Premiais: recursos materiais e financeiros de compensação para organizações e/ou indivíduos, no que tange ao serviço ambiental e desempenho em trabalhos e serviços prestados ao alcance de metas e tarefas específicas relacionadas as ações da AG21. Entre eles destacam-se Fundo de Participação Verde (FPE), Bônus de Proteção Ambiental (BPA), Bolsa Floresta, Programa do Produtor de Água, Proambient, Programa Bolsa Verde, entre outros.

• Esquema de Bônus: bonificação através de recursos materiais e financeiros concedidos a organizações e/ou indivíduos como recompensa pelo alcance de metas específicas e trabalho desenvolvido com qualidade nas ações da AG21.

59 Estudo realizado pelo Ministério do Meio Ambiente (Instrumentos Para o Desenvolvimento Sustentável da Amazônia, Brasília, 2002) confirmam o FPM, o ICMS, e o ITR como grande potencial para a implementação das políticas, dos programas e dos projetos da Agenda 21 (Haddad, 2002).

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Matriz de Incentivos

A organização dos elementos que compõem a Matriz de Incentivos de Planos e Projetos da AG2160 é vista no exemplo a seguir:

FONTES DE RECURSOS TRIBUTÁRIOS

Receita Tributária Municipal Tributos de Transferência Constitucional

RECURSOS EXTERNOS

Planos e Projetos da

AG21IPTU ISS ITBI TM ITR ICMS FPM Doações Prêmios Bônus

Estratégias A - C - C A/B - - - -E1 - C - - - - - - A -E2 - - A/D - B - - C - -E3 - D - - - A/B A/B - - -E4 - - - - - - B C A BE5 - A - - F - - - - -E6 - - - G - E - B/C G GEn - - - - - - - - - -

Tabela 4. Exemplo da Matriz de Incentivos de Planos e Projetos Sustentáveis da AG21

Segundo opinião especializada, de maneira geral a receita da prefeitura vai para um “caixa único”, onde os recursos, com base no Plano Orçamentário Municipal, são distribuídos convencionalmente aos diversos setores e secretarias da prefeitura para as despesas capital e corrente. Os incentivos fiscais verdes e os recursos para financiar a AG21, ao contrário, devem ser distribuídos de maneira que o objetivo ambiental seja destacado como instrumento de proteção ambiental, conforme defendido na literatura especializada (vide Capítulo 2). Em outras palavras, Impostos Verdes devem estar relacionados `a objetivos ecológicos ou de sustentabilidade ambiental, porque tem mostrado bons resultados em persuadir os poluidores a cumprirem a legislação ambiental. Neste sentido, os recursos para o desenvolvimento sustentável local devem ser distribuídos de maneira a educar os contribuintes (pessoa física e jurídica) sobre os objetivos do desenvolvimento sustentável para as presentes e futuras gerações.

Esta estratégia possibilita calcular melhor os impactos econômicos/financeiros no balanço de receitas e despesas do município, viabilizando maior transparência no uso de recursos tributários e também mantendo neutralidade fiscal para evitar futuros problemas distributivos e efeitos perversos.

60 O conceito do Modelo de Incentivos Verdes e Matriz de Incentivos foi analisado por quatro especialistas de áreas afins: 1. Prof. Samir Neme Ribeiro durante o Curso Intensivo em Direto Tributário realizado na Universidade Estácio de Sá no ano 2001, em Petrópolis, RJ; 2. Advogada Lina H. Michalski da Prefeitura Municipal de Porto Mauá, Rio Grande do Sul; 3. Professor Peter Pfeiffer do Projeto GAU (Gestão Ambiental Urbano) GTZ/MMA/IBAM); 4. Marcos Lima, Secretário de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável da Prefeitura de Petrópolis.

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Categorias de Incentivos e Compensação

As diversas categorias de incentivos fiscais estão relacionadas ao financiamento de ações sustentáveis da AG21, conforme vistas no quadro a seguir.

De acordo com opinião especializada, as categorias de incentivos devem seguir os princípios da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (Art. 14 Lei nº 101/00), a qual determina que para se ter incentivos fiscais e benefícios tributários, é necessário ter uma compensação fiscal ao tributo criado para não desestabilizar o sistema tributário e as contas públicas municipais. A receita deverá estar acompanhada de estimativa de impacto do exercício orçamentário-financeiro, atendendo ao disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), e a compensação pelo aumento da receita proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. O impacto decorrente da criação de novos incentivos deverá ser considerado no balanço de receitas-despesas do município indicado na LDO.

É necessário deixar claro que as categorias de incentivos representam alternativas potenciais com base nos instrumentos tributários existentes, para serem aplicadas experimentalmente a nível municipal, visando o desenvolvimento de ações sustentáveis de longo prazo, assim como para motivar o engajamento dos agentes sociais neste processo. Uma análise mais detalhada seria necessário para definir a implementação de cada categoria em cada caso, visando analisar não somente a viabilidade financeira

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Quadro 16. Incentivos e Compensações Fiscais para o Desenvolvimento de Planos e Projetos da AG21

Categoria A – Redução de taxas, tarifas e impostos de cidadãos/contribuintes que participarem de planos e projetos ambientais da AG21, demonstrando resultados práticos e metas cumpridas na execução das ações;

Categoria B – Designar recursos financeiros para o desenvolvimento de planos e projetos ambientais específicos;

Categoria C – Redução tributária (taxas, tarifas e impostos) de empresas/indústrias que reduzirem poluição e/ou participarem de planos e projetos ambientais;

Categoria D – Compensar com reduções tributárias das atividades sustentáveis e práticas desenvolvidas por empresas privadas, e/ou organizações públicas, e/ou pessoas/contribuintes, que colaborarem com a melhoria da capacidade institucional e que participarem ativamente em ações sustentáveis locais.

Categoria E – Compensação financeira as pessoas que viabilizarem recursos (fundraising) para investir em planos e projetos previstos na AG21; ou que desempenharem funções e atividades chaves nessas ações.

Categoria F – Conceder isenções fiscais para ONGs formadas especialmente para desenvolver atividades sócio-ambientais de educação e proteção ambiental;

Categoria G – incentivos e categorias de compensações a serem pesquisadas e estruturadas, para que façam parte do Modelo de Incentivos Verdes (ex. premiar organizações governamentais e ONGs que participarem de planos e projetos da AG21).

Fonte: Braun, 2009; 2004; 2006a

de cada categoria, mas também o impacto econômico no balanço de receitas e despesas do município.

As categorias de incentivos abrange tanto os recursos arrecadados dos tributos municipais e de transferências constitucionais, como também os incentivos de determinados tributos, que por força da Constituição Brasileira, do Código Tributário Nacional e de decisões políticas, já sejam designados para apoiar ações de proteção ambiental, como é o caso do ICMS Ecológico, do IPTU Verde e do ITR (vide Capítulo 3). Os recursos oriundos do FPM para serem utilizados em ações ambientais dependerão de decisão política do prefeito e da aprovação da câmara municipal.

Operação da Matriz de Incentivos

Incentivos tributários são relacionados aos diversos resultados (R) dos planos e projetos da AG21 municipal (vide Capítulo 8). Por exemplo, os recursos obtidos com taxas municipais, de acordo com a Constituição Brasileira, podem ser usados para financiar projetos locais, incentivar iniciativas sustentáveis e compensar ações de proteção ambiental (ex. redução de 20% do IPTU para as residências que preservarem árvores de relevante interesse ecológico, ancianidade, raridade ou beleza de porte – vide IPTU Verde no Capítulo 3). A operação da Matriz de Incentivos foi estruturada em três estágios: o primeiro estágio relaciona-se com o uso de recursos advindos de tributos municipais; o segundo estágio está relacionado com os recursos tributários da União; o terceiro estágio está relacionado ao uso dos recursos externos, conforme visto a seguir.

Categorias de Incentivos da Receita Tributária Municipal

As categorias (A) e (C) tem como objetivo incentivar ações locais de participação permanente da sociedade (ex. órgãos governamentais, empresas, ONGs, e os contribuintes) no processo de sustentabilidade local, viabilizando reduções de percentuais de taxas e tarifas para compensação ambiental (ex. redução progressiva do imposto devido pela participação em ações ambientais. Os resultados devem ser mensuráveis, tais como o plantio de 5-10 mudas61 de árvores por mês; cuidar das mudas até virarem árvores; reflorestar 1-2 hectares de área degradada por ano; entre outras. Medidas de compensação e mitigação também poderiam ser aplicadas para desincentivar atividades poluidoras (ex. desincentivar a poluição industrial na condição ex-ante; ou incentivar a proteção ambiental através da redução de impostos e taxas como o ISS das indústrias; aplicar o princípio-poluidor-pagador na recuperação ambiental, para as indústrias corrigirem a degradação dos recursos naturais na condição ex-post).

De acordo com opinião especializada, a categoria (B) poderá ser implementada desde que a Secretaria de Finanças da prefeitura viabilize um percentual de recursos financeiros arrecadados de tributos municipais ou de transferências constitucionais, para serem investidos em planos/projetos ambientais da AG21. Isto poderia ser realizado através de esquemas de orçamento participativo realizado em fóruns da AG21 local, onde decisões consensuais seriam tomadas pela população em conjunto com a prefeitura, para investir em áreas prioritárias do município.

Nas categorias (D) e (E), objetiva-se aplicar sanções premiais com parte do orçamento municipal anual para os indivíduos, organizações ou empresas que realizarem ações ambientais de destaque. A compensação pode ser feita com base em critérios 61 ? Mudas cedidas pela prefeitura, ou empresa, ou órgão especializado.

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específicos estabelecidos na Lei Municipal de Incentivos, utilizando recursos de transferência constitucional. Estas categorias estão relacionadas com as teorias motivacionais e sistemas de compensação em grandes corporações (vide Capítulos 1 e 5), objetivando incentivar a sociedade local de maneira permanente. As compensações e os prêmios poderiam ser de diversas formas (ex. desconto no IPTU para propriedades que respeitassem os limites de unidades de conservação; compensação financeira pelo retorno de latas de alumínio, como parte de um projeto reciclagem da AG21), mas fundamentalmente relacionados ao alcance de resultados e objetivos de planos e projetos da AG21 local. A categoria (E) pode focalizar, por exemplo, os membros do CODEMA e as ONGs que estejam levantando fundos (recursos externos) para planos e projetos da AG21 (ex. compensando com a redução do IPTU ou isenção de taxas municipais como a taxa de lixo). As compensações devem ser estabelecidas através de regras específicas e verificadas periodicamente através de auditorias ambientais e financeiras. Categorias de Incentivos das Transferências Constitucionais

O município pode utilizar recursos do Fundo de Participação do Município (FPM) e do ICMS estadual para financiar ações sustentáveis, mas não poderá legislar sobre o aumento e/ou redução de impostos federais e estaduais para regular o balanço de receitas e despesas, ou para manter neutralidade tributária do município. Em outras palavras, o município pode apenas planejar e utilizar os recursos de transferência constitucional, mas não instituir variações de alíquotas destes ou de quaisquer outros impostos da união ou estado.

A categoria de incentivo (A) relaciona-se por exemplo, com o incentivo do imposto de propriedade territorial rural (ITR) vinculado ao Código Florestal (Lei nº 4.771/65 e Medida Provisória nº 166-66/0) referente a isenção e/ou redução do ITR para as áreas de reserva legal (ARL) que variam de acordo com o Código Florestal de 80% a 20%, como também para as Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPN), inclusive créditos adicionais para melhorar ecologicamente as áreas protegidas. As ações ambientais desenvolvidas em áreas urbanas, em princípio, não podem se beneficiar dos incentivos do ITR porque é um imposto rural. Porém, a prefeitura em conjunto com a união, poderiam estudar a possibilidade de estabelecer um crédito aberto para financiar a melhoria de saneamento rural com os recursos do ITR.

A categoria (B) foi desenhada para utilizar recursos do FPM e do ICMS, porém esta decisão depende da prefeitura municipal e da aprovação da câmara municipal. Ações permanentes de planos e projetos da AG21 municipal podem ser financiadas pelo o ICMS Ecológico, como é o caso de determinados estados. (vide Capítulo 3). A categoria (C) esta relacionada com as atividades do setor econômico privado (ex. indústrias, mineração, entre outros), onde a prefeitura pode conceder redução de tributos (ex. redução do ISS para indústrias que desenvolverem sistemas de gestão ambiental-SGA). Mas é importante também, identificar os setores específicos em que a União incentiva atividades verdes (ex. redução do imposto de produção industrial – IPI para reciclagem de plásticos), pois o município não pode legislar sobre impostos federais e estaduais.

A categoria (F) relaciona-se a isenção de tributos estabelecida pela Constituição Brasileira (Art. 150, VI), que concede imunidade ou isenção fiscal `as organizações não

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governamentais que trabalhem com educação (educação ambiental) ou assistência social (atividades sócio-ambientais), relacionadas ou não com a implantação da AG21.

Recursos Externos

De acordo com Dalal-Clayton e Bass (2002), o uso de recursos vindos de diversas fontes de investimento e através dos diversos setores da economia, constitui a melhor maneira de financiar o desenvolvimento sustentável de longo prazo. Segundo Haddad (2002) esta combinação é denominada de recursos sinergéticos. Recursos tributários combinados com recursos sinergéticos de fontes externas, representa soluçáo viável para o processo de sustentabilidade local de longo prazo. Esta visão está em sintonia com os recursos financeiros sugeridos pela AG21 Brasileira para o desenvolvimento local, conforme visto no quadro a seguir.

Os recursos externos ou recursos de investimento62, podendo até ser de fundo perdido, são recursos independentes da arrecadação tributária, que servirão para apoiar a implementação do Modelo de Incentivos Verdes nos seguintes casos:

• alavancar o modelo de incentivos através da capacitação institucional;• complementar recursos para o desenvolvimento de planos e projetos da AG21;• manter a permanência de projetos de sustentabilidade local;• manter a estabilidade econômica e corrigir distorções de mercado; • evitar riscos (ex. inflação, desvalorização monetária, sonegação); • evitar que mudanças de políticas de novos governos afetem o modelo;• apoiar situações de emergência; • compensar efeitos distributivos e perversos.

O quadro a seguir exemplifica as possíveis fontes de financiamento externo.

62 Recursos do governo federal nos planos plurianuais, assim como vindos de fontes clássicas como os bancos regionais, os fundos governamentais e não governamentais, programas de governo, agências nacionais, inclusive de fontes internacionais (vide Capítulo 3).

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Quadro 17. Recursos Sinergéticos da AG21

• Orçamento geral da União, Estados e Municípios;

• Recursos de financiamento das agências bi e multilaterais voltados para programas ambientais ou setoriais; • Recursos provenientes da aplicação de instrumentos econômicos como taxas, tarifas, multas e penalidades sobre o uso e a apropriação dos recursos naturais; recursos privados provenientes de pactos de cooperação público-privado;

• Recursos das concessionárias de serviços públicos, estatais ou privadas, previstos e associados aos editais de concessão;

Fonte: MMA, 2002

As doações deverão se encaixar principalmente nas categorias (B) e (E) por serem relacionadas com o levantamento de fundos de fontes externas, entrando no balanço de receita e despesa do governo municipal.

Prêmios

Os prêmios se encaixam nas categorias (D) e (E) para compensar o alcance de metas específicas dos participantes (ex. cidadãos, grupos, associações, entidades e empresas) que estejam engajados na ações ligadas aos planos e projetos da AG21, tais como o Programa Comunidade Ativa pelo governo federal, o Projeto de Incentivos da AG21 desenvolvido pelo ICLEI, entre outros.

Os prêmios materiais poderiam vir de empresas atuando na região do município e/ou do comércio local. Neste caso, poderia haver doação de produtos (ex. aparelhos elétricos e eletrônicos como rádio, televisão, gravadores, aparelho de CD, DVD e vídeo; inclusive prêmios alternativos como secadeira de banana passa, equipamento de compostagem, entre outros) aos participantes de destaque e vencedores de concursos e atividades coletivas (ex. premiar agricultura sustentável inovadora; fontes inovadoras de energia; atividade que gere empregos; entre outras). Os comerciantes locais poderiam ser compensados pela redução do IPTU e ISS (establecido em Lei Municipal), ou até mesmo ser beneficiado pelo desconto do imposto de renda (IR) (Lei do Imposto de Renda, nº 5106/66).

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Quadro 18. Fontes Externas Sinergéticas para o Financiamento de Planos e Projetos Sustentáveis da AG21

Nível Internacional: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (UNDP Capacity 21), Banco Mundial (Fundos Alternativos); Global Environmental Facility (GEF), Conselho Internacional para Iniciativas Locais (ICLEI); Oxfam Internacional; Co-operação Técnica Alemã (GTZ), outros.

Nível Nacional: Programa Nacional de Meio Ambiente (PNMA), Fundo Nacional de Meio Ambiente (FNMA), Instituto Brasileiro de Meio Ambiente (IBAMA), Empresa Brasileira de Pesquisa Agro-Pecuária (EMBRAPA), Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Agência Nacional de Águas (ANA), Programa de Comunidade Ativa, outros.

Nível Regional: Programa de Micro-Crédito Sustentável do Banco de Desenvolvimento do Nordeste (BNB), Agência de Desenvolvimento do Nordeste (ADENE), outros.

Nível Estadual: Fundo Estadual de Meio Ambiente; bancos estaduais, outros.

Nível Municipal: Financiamento e doações de empresas do setor privado, associação do comércio local, outros.

Fonte: Braun, 2009; 2004; 2006a

Bônus Ambiental

A implantação do sistema de compensação ou bonificação, baseia-se nas teorias motivacionais (vide Capítulo 1) e sistemas de compensação corporativa (vide Capítulo 5). O bônus ambiental visa motivar os agentes sociais (ex. cidadãos comuns, funcionários públicos, membros de ONGs, empresários, entre outros) que alcançarem metas ambientais e que participarem de maneira contínua no processo de implantação da AG21. Ele pode ser dado com base em critérios bem definidos (ex. estipulação de tempo para o participante realizar trabalhos com o alcance de metas qualitativas; redução no volume de lixo doméstico; introdução de novos participantes nos planos e projetos da AG21; produção de mudas e aumento de área reflorestada; entre outros). A bonificação também poderia ser dada com base nos recursos financeiros e materiais levantados em fontes externas relacionada as categorias (D) e (E).

Recursos Financeiros de Doações

Os recursos financeiros de doações estão relacionados `as categorias (B) e (D). Conforme descrito anteriormente, os recursos financeiros de fundos externos (recursos sinergéticos) poderiam ser utilizados tanto para alavancar o processo de sustentabilidade, como para apoiar o Modelo de Incentivos Verdes, visando por exemplo a educação e treinamento de participantes, assim como o desenvolvimento institucional dos órgãos públicos e entidades como o CODEMA, Comitês de Bacias Hidrográficas e Consórcios Inter-municipais, introduzindo também sistema de qualidade total e instrumentos de gerenciamento corporativo para que as organizações envolvidas atuem eficientemente. Participantes seriam compensados pelo desempenho eficiente e qualitativo no gerenciamento do desenvolvimento de planos e projetos da AG21 municipal.

3.3 Matriz de Incentivos para Entidades de Gestão Local

Os principais atores do processo de sustentabilidade local devem ser incentivados para atuarem de maneira eficiente na implementação e gerenciamento dos planos e projetos da AG21. Para isso, uma matriz de incentivos institucionais foi criada a fim de desenvolver um sistema de motivação e compensação organizacional dos agentes envolvidos, com especial enfoque nos membros do CODEMA e funcionários da administração municipal. O processo de incentivo baseia-se nos sistemas de compensações e experiências de grandes empresas, para compensar o desempenho profissional individual e de equipe em alcançar metas corporativas (vide Capítulo 5). O ponto principal é incentivar o desempenho dos atores sociais do município no processo de gestão ambiental da AG21 local.

O esquema de incentivos abrange tanto os incentivos educacionais como os incentivos econômicos, primeiro para educar e informar os participantes sobre as vantagens sócio-ambientais da AG21, segundo para motivar a participação permanente, como também para compensar economicamente os agentes sociais.

Ainda que os recursos humanos a nível municipal não estejam qualificados para desenvolverem ações ambientais eficientemente, o CODEMA em conjunto com a prefeitura representam os órgãos mais aptos para liderar o processo de implementação da AG21. Para isso, é necessário realizar uma preparação inicial da equipe que irá

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gerenciar este processo a longo prazo. Neste contexto os participantes devem ser capacitados preferencialmente nas seguintes áreas:

É necessário enfatizar que quanto mais a sociedade local e os órgãos participantes estiverem informados e capacitados a debater o processo de sustentabilidade local, mais ricas serão as discussões participativas (multi e trans-disciplinares), viabilizando melhores tomadas de decisões (descentralizadas) com a sociedade sobre a implantação e gestão da AG21 municipal. Além disso, o desenvolvimento de planos e projetos da AG21 de longo prazo requer eficiência e uma equipe preparada, motivada e integrada. O enfoque que se quer dar é que o CODEMA e/ou outras entidades de coordenação local, deve ser qualificado para gerenciar este processo em conjunto com as secretarias da administração local, destacando que o objetivo principal do modelo é apoiar o governo local na implementação de ações para mudar paradigmas do poder público e da sociedade, visando a sustentabilidade local.

Os incentivos educacionais (educação e treinamento) devem vir primeiro, em princípio para melhorar o conhecimento dos participantes e capacitar mão-de-obra, assim como para motivar liderança ‘empoderando’ (empowerment) seus membros, construção de auto-estima individual e coletiva, e melhorar o processo de gestão municipal participativa. Os incentivos econômicos representam o segundo passo, não só para complementar este processo, mas também para compensar economicamente os participantes da AG21.

Estrutura da Matriz de Incentivos

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Quadro 19. Áreas Temáticas de Capacitação dos Órgãos Gestores Locais

• Diretrizes e processo de implementação da Agenda 21• Impostos verdes e incentivos econômicos• Dinheiro verde e economia Solidária• Orçamento e planejamento participativo• Legislação ambiental e fiscal• Ecologia profunda e permacultura• Educação ambiental holística• Tecnologias sustentáveis alternativas

• Avaliação ambiental e planejamento estratégico• Elaboração de planos e projetos• Fundraising (levantamento de fundos)• Planejamento e gerenciamento corporativo• Qualidade total• 5S, 5R, 3L• Dentre outros

Fonte: Braun, 2009; 2004

A Matriz de Incentivos foi criada para sistematizar o processo de motivação da equipe de gestão da AG21. Os elementos da Matriz são listados a seguir:

• Metas e Atividades do CODEMA e Equipe: nesta coluna estão listadas as metas de trabalho a serem desenvolvidas, assim como as atividades principais que os membros do Conselho ou entidade de gerenciamento devem desenvolver para alcançar tais metas63.

• Fontes de Recursos Tributários: aqui são descriminadas apenas as fontes de tributos da receita municipal e recursos externos, conforme visto a seguir:

• Tributos Municipais: IPTU, ITBI, ISS e TM.

• Fonte de Recursos Externos: são os recursos sinergéticos64 para investimentos financeiros nas sanções premiais e esquemas de bonificações especialmente direcionados para o desenvolvimento e desempenho de recursos humanos.

• Categorias de Incentivos e Compensação: as categorias de incentivos fiscais e de compensação ambiental foram baseados tanto nas experiências de compensação utilizadas em corporações, como no sistema de incentivos fiscais de impostos verdes, seguindo a mesma linha das categorias de incentivos utilizadas na Matriz de Incentivos para Planos e Projetos Ambientais, conforme visto no quadro a seguir:

63 No item 8.7 do Capítulo 8 encontra-se descrito com mais detalhes as atividades e metas a serem alcançadas pelo CODEMA da Microregião de Araripina no estudo de caso selecionado.64 Semelhantemente a Matriz de Incentivos para Planos e Projetos Ambientais.

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Quadro 20. Incentivos Fiscais e Compensação Ambiental para Indivíduos e Entidades de Gestão Ambiental

Categoria H – Reduzir o percentual (%) de tributos (taxas, tarifas e impostos) municipais para os indivíduos que participarem do CODEMA ou outra entidade de coordenação local, e apresentarem resultados tangíveis no alcance de metas qualitativas de trabalho;

Categoria I – Reduzir o percentual (%) de tributos municipais de organizações, empresas e associações que cooperarem ativamente com os trabalhos do CODEMA ou outra entidade de gerenciamento, e dar imunidade fiscal `as ONGs criadas para atividades de educação sócio-ambiental;

Categoria J – Compensar participantes por desenvolverem os meios, metodologias, procedimentos, esquemas e práticas que contribuam efetivamente em alcançar as metas principais do CODEMA ou outra entidade de gerenciamento;

Categoria K – Compensar participantes do CODEMA ou outra entidade de gerenciamento que obtiverem recursos financeiros (fundraising) e apoio institucional para o desenvolvimento de ações ambientais através de planos e projetos específicos.

Fonte: Braun, 2009; 2004

Semelhantemente `a Matriz de Planos e Projetos Ambientais da AG21 (vide Tabela 2), a organização dos elementos que compõem a Matriz de Incentivos das Metas do CODEMA é vista na tabela a seguir:

Fonte de Recursos

Receita Tributária Municipal Recursos ExternosMetas Objetivas

do CODEMA IPTU ISS ITBI TM Prêmios BônusM1 H - - - - -M2 - I I J J JM3 H/I - - I K JM4 - - - - - -M5 - J - H - KM6 H/J - H I/J KMn - - - - - K

Tabela 5. Exemplo de Matriz de Incentivos do CODEMAFonte: Braun, 2009; 2004

Tanto a matriz acima, como a Matriz de Incentivos para Planos e Projetos Ambientais da AG21 (vide Tabela 2), requerem regras e procedimentos legais para utilizarem os recursos financeiros da receita municipal. Neste sentido, o próximo item apresenta os elementos principais da implementação legal do modelo de incentivos.

3.4 A Implementação Institucional Legal do Modelo

De acordo com a literatura especializada, a implementação prática-administrativa do Modelo de Incentivos depende da orientação da Constituição Brasileira e do Código Tributário Nacional (CTN), que irão determinar os recursos prescritos no Orçamento Anual do Município (OAM). Com isso, o Modelo de Incentivos Verdes deverá constituir legalmente sua estrutura administrativa, face aos investimentos e despesas financeiras previstas no processo de implantação dos planos e projetos da AG21 local.

A figura a seguir exemplifica os instrumentos legais principais relacionados ao Modelo.

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LEI DE ORÇAMENTO FISCAL ANUAL DA UNIÃO

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS

PLANO PLURI ANUAL

ORÇAMENTO ANUAL DO MUNICÍPIO

LEI DE INCENTIVOS FISCAISDO MUNICÍPIO

Figura 8. Esquema de Instrumentos Legais para a Implantação do Modelo de Incentivos Verdes Fonte: Braun, 2009

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) do município, normalmente segue as diretrizes da Lei de Orçamento Fiscal da União, que estabelece as prioridades para os investimentos de recursos arrecadados em diversas áreas (SEPLAN, 1989). A LDO define prioridades e metas concretas para cada ano e orienta o orçamento anual do município (OAM), que por sua vez só começa a ser elaborado após a aprovação do LDO. As prioridades para investimentos no município podem ser baseadas no Plano Pluri-Anual, que estabelece o OAM descriminando as receitas e despesas da política econômica financeira, transformando metas e prioridades em dotações orçamentárias do governo local (Thoefer e Andrade 1995). As despesas devem ter autorização do poder legislativo para que sejam aplicados os recursos financeiros65, seguindo as determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar nº 101/00).

A Lei de Incentivos Fiscais do Município seria em princípio elaborada pela Secretaria de Finanças em conjunto com a Comissão de Compensação e entidades de gerenciamento ambiental, tal como o CODEMA. A Lei de Incentivos seria vinculada a Lei de Diretrizes Orçamentárias do município para que o Modelo de Incentivos Verdes pudesse ser integrado legalmente ao Plano de Orçamento Anual (POA). Em outras palavras, as regras básicas do Modelo de Incentivos Verdes fariam parte da Lei Orçamentária do Município, e as despesas dos planos e projetos ambientais da AG21 congregadas no Plano Orçamentário Anual (POA), que descrimina as receitas e despesas do município classificadas em dois grandes grupos. (vide Quadro 15 no Capítulo 2).

A classificação das receitas e despesas define como as prefeituras devem administrar e gerenciar as finanças municipais e realizar o balanço dos impostos arrecadados, empréstimos e recursos de transferência constitucional. Todo município, com base na Constituição Federal, requer um Plano Orçamentário Anual (POA)66 para orientar a execução de determinados programas e projetos durante o mandato do prefeito. Os investimentos em ações da AG21 e os incentivos para proteção ambiental a nível local, requer conhecimento de como são calculadas as receitas e despesas corrente e capital das prefeituras, assim como os mecanismos de gerenciamento dos investimentos de recursos arrecadados para o desenvolvimento de serviços, obras, eventos e situações emergenciais.

O POA e as Ações da AG21

O Plano Orçamentário Anual (POA) deve ter suas atividades descriminadas em um Plano Multi-Anual definindo os investimentos e despesas do município, que pode ser financiados por recursos orçamentários da união para o ano em curso (Thoefer e Andrade, 1995). Neste sistema orçamentário inclui-se a Lei Orçamentária Anual (LOA) que descrimina os investimentos a serem feitos com base nos cálculos de receitas-despesas do governo local. A LOA deve ser proposta `a câmara de vereadores descrevendo todas as prioridades do governo local para aprovação ou modificação. Uma vez aprovada a Lei, a prefeitura municipal pode então realizar as despesas

65 Veja Thoefer e Andrade, 1995; Carrazza, 1999; IPLANRIO, 1997 para mais informações.66 Nesta fase o município pode fazer uso do processo popular de Orçamento Participativo através de fóruns públicos para determinar o uso de um percentual do orçamento municipal.

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previstas no orçamento, levando em consideração as diretrizes da Lei de Responsabilidade Fiscal.

O quadro a seguir exemplifica os investimento de planos e projetos da AG21 nas despesas e receitas do município.

Em princípio, as despesas do município não deve exceder as receitas (corrente e capital) para não haver déficit orçamentário, contudo, pouquíssimos municípios conseguem manter o saldo positivo. Isto ocorre porque muitas vezes o mal planejamento das despesas projetadas, não permite saldo para cobrir as despesas adicionais devido a vários fatores tais como, as mudanças no planejamento orçamentário, situações de emergência e ainda problemas de desvio de verbas, exercício findo e até corrupção. De acordo com Thoefer e Andrade (1995), a legislação permite usar recursos adicionais em casos excepcionais para cobrir possíveis déficits através da reserva de contingência, que são recursos reservados para que o prefeito utilize independente de consulta `a câmara dos vereadores.

Encaixando Ações Sustentáveis da AG21 no Orçamento Municipal

Solucionar problemas ambientais estratégicos e locais do município e ao mesmo tempo o fomentar o desenvolvimento de ações sustentáveis através de planos e projetos, constitui provavelmente o maior desafio das Agendas locais pois requer investimentos contínuos que dependem de decisão política e planejamento financeiro das despesas de análise, planejamento e gerenciamento ambiental, investimentos e custos da administração e salários de funcionários, materiais e contrato de serviços terceirizados.

Os recursos de impostos para serem encaixados na gestão financeira municipal da AG21 devem ser classificados de acordo com o seu objetivo. Por exemplo, as despesas de custeio e transferências correntes seriam relacionadas aos investimentos, subsídios e incentivos (ex. prêmios e bônus para ONGs participantes em ações locais, compensação por área degradada recuperada, restituições pela devolução de materiais recicláveis; incentivos ao setor industrial, entre outros). As compensações de funcionários por serviços de qualidade e cumprimento de metas, poderia estar ligado `as despesas financeiras. A implementação de planos e projetos ambientais de longa duração, seriam relacionados `as despesas de investimentos para executar a construção de infra-estruturas e instalações de equipamentos (ex. planta de tratamento

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Quadro 21. Plano Orçamentário das Despesas Anuais da AG21 • Despesas corrente: para manter os equipamentos e o funcionamento do esquema de gestão da AG21, cobrindo os custos administrativos e salários de pessoal, materiais e o contrato de serviços de terceiros;

• Transferências correntes: subsídios e incentivos tais como prêmios, bônus para os agentes sociais e a compensação de funcionários públicos;

• Despesas de capital: financiamento de planos e projetos de longa duração da AG21, relacionados com a execução de obras, a compra de instalações, equipamentos , material permanente.

Fonte: Braun, 2009; 2004; Josué de Castro, SD

de água, planta de separação de lixo para a reciclagem, planta de energia eólica, entre outros). A transferência capital seria direcionada para pagar os bens e serviços no desenvolvimento de ações ambientais (ex. diagnóstico e planejamento ambiental, campanha de educação ambiental, entre outros). Seria também necessário considerar a receita capital da prefeitura através de investimentos externos67 de fontes tradicionais, servindo de apoio ao financiamento com recursos tributários.

Gestão Financeira do Modelo de Incentivos Verdes

A gestão financeira do Modelo de Incentivos Verdes pode ser feita por um Departamento de Controle Interno da Secretaria de Finanças, responsável em coordenar as finanças do Fundo Municipal de Meio Ambiente (FMMA) por exemplo, e que manteria os recursos destinados ao desenvolvimento sustentável do município. Isto poderia ser feito com o apoio de uma Comissão de Compensação. Neste caso, o Departamento de Controle Interno trabalharia em conjunto com o CODEMA e/ou outras entidades de coordenação local com a Comissão de Compensação, ficando encarregado do planejamento orçamentário, da contabilidade financeira das Matrizes de Incentivos e das auditorias financeiras (internas e externas), conforme visto na figura a seguir.

Figura 9. Esquema de Gerenciamento Financeiro do Modelo de Incentivos VerdesFonte: Braun, 2009; 2004

O Modelo de Incentivos Verdes deverá ser administrado por um esquema de de Gestão Corporativa (vide Capítulo 4) desenvolvido para gerenciar ações ambientais, avaliar o modelo de incentivos e o andamento do processo, e retro-alimentar (feedback) o esquema para correção e ajustes, destacando que uma propostas de incentivos fiscais

67 É necessário enfatizar que o uso exclusivo ou predominante de fontes externas para custear o processo de sustentabilidade local através de projetos e planos tradicionais, poderia limitar este processo tornando o município dependente.

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DEPARTAMENTO DE CONTROLE INTERNO

Secretaria de Finanças

COMISSÃO DECOMPENSAÇÃO

COMPENSAÇÃO

INCENTIVOS

NTIVES

MATRIZES DE INCENTIVOS

GESTÃO CORPORATIVA

FEED

BA

CK

Fundo Municipal de Meio Ambiente

e a utilização de recursos orçamentários da administração pública estão sempre sujeitas a desvios, corrupção e uso indevido68. Por esta razão o Modelo de Incentivos Verdes deverá ser implantado por lei municipal específica que contemple sistema eficaz de controle e gerenciamento financeiro, e que seja contemplada na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

3.5 Estrutura da Lei de Incentivos Verdes do Município

A Lei de Incentivo deve estabelecer como os incentivos fiscais e os recursos orçamentários deverão ser usados de maneira contínua para o desenvolvimento de planos e projetos da AG21 municipal. Conforme colocado anteriormente a lei deverá basear-se na Constituição Federal, no Código Tributário Nacional (CTN) e na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Os diversos elementos e seções da referida lei são vistas a seguir.

Seção 1 – Diretrizes da Lei de Incentivos

Os incentivos econômicos69 usados como instrumentos da lei de incentivo fiscal são os seguintes:

• Instrumentos econômicos para incentivar ações sócio-ambientais criativas baseadas no Princípio-Protetor-Recebedor (PPR);

• Aplicação de recursos tributários, (impostos verdes e impostos tradicionais), em planos e projetos ambientais da AG21;

• Sanções premiais e bonificações para motivar desempenho qualitativo e eficiente nos participantes do CODEMA e/ou outras entidades de coordenação local, inclusive funcionários públicos, ONGs e cidadãos em geral;

• Cobrança de tarifas, taxas, alíquotas referente ao uso de recursos naturais e compensações para recuperar o meio ambiente degradado;

• Instrumentos econômicos para desincentivar ações que degradem o meio ambiente natural e social, baseados no Princípio-Poluidor-Pagador (PPP)

• Outros considerados importantes ao modelo.

A lei deve estabelecer também as situações pelas quais os incentivos devem ser dados para estimular a proteção e melhoria do meio sócio-ambiental, conforme os exemplos de incentivos fiscais sócio-ambientais listados no quadro a seguir.

68 Vide os casos divulgados pela mídia (ex. mensalão, desvio do bolsa escola, entre outros)69 Vide Capítulos 2 e 3 para maiores informações sobre estes instrumentos.

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De acordo com diversos autores o princípio-poluidor-pagador (PPP) poderia ser aplicado em duas situações: a situação ex ante de mitigação, e a situação ex post de compensação. Isto seria realizado com base em sanções administrativas, penais e de compensação, para induzir o poluidor a não poluir (degradar), ou poluir menos o meio ambiente, fomentando alternativas menos poluentes/degradantes para o meio ambiente70. Deve-se também buscar alternativas para reduzir atividades poluidoras e consequentemente cobrar o uso dos recursos naturais e serviços de tratamento e recuperação do meio ambiente nas seguintes condições:

• Cobranças sobre a utilização de recursos naturais ou a recuperação da degradação, ou compensação pela degradação ambiental causada (ex. cobrança da taxa de esgotos, cobrança de água, cobrança da taxa de utilização de esgotos, reposição florestal, recuperação da qualidade de água, entre outras). As cobranças também podem ser realizadas como taxas administrativas relacionadas por exemplo, com vistorias e emissão de licenças ambientais. As cobranças poderiam ser feitas em favor de um Fundo Municipal do Meio Ambiente (FMMA), cujo objetivo é financiar ações ambientais de longo prazo.

70 As sanções punitivas teriam que ser baseadas em monitoramentos e auditorias ambientais, além das fiscalizações e perícias, como parte integrante do processo de gestão do MIM, no intuito de aplicar precisamente as medidas corretivas pelas autoridades competentes locais ou estaduais.

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Quadro 22. Áreas Temáticas para Incentivos Fiscais

• Implantação de unidades de conservação e preservação ambiental: reservas ecológicas, florestas nacionais, reserva particular do patrimônio natural (RPPN), áreas de reserva legal (ARR), áreas de preservação permanente (APP), reflorestamento de área degradada, entre outros.

• Desenvolvimento da agricultura sustentável: desenvolvimento da agricultura orgânica, permacultura, agricultura familiar, agroflorestação, entre outros.

• Abatimento de carbono e poluição em indústrias: implantação de equipamentos de controle da poluição, implantação da ISO 9.000 e 14.000, energia alternativa, implantação de florestas para sequestro de carbono (créditos de carbono).

• Implementação de saneamento básico: coleta seletiva de lixo, planta de separação para reciclagem, sistema de purificação de água com plantas aquáticas, reciclagem de água, biogás, entre outros.

• Recuperação de áreas degradadas: recuperação de áreas mineradas, recuperação de áreas desertificadas, esquemas preventivos de erosão de solos, plantio de árvores nas cidades, entre outros.

• Treinamento e educação ambiental: desenvolvimento de esquemas de educação com a população rural, treinar trabalhadores em indústrias, treinar servidores municipais e representantes de ONGs, entre outros.

• Outros Temas potenciais para incentivar a melhoria da qualidade sócio-ambiental.

Fonte: Braun, 2009; 2004

• Cobranças ou Tributos por emissões, baseado na quantidade e qualidade dos poluentes estabelecidas pela legislação. Por exemplo, a cobrança pela emissão de poluentes hídricos, ou a cobrança pela emissão de poluentes na atmosfera causada por fábricas, cobrança por poluição sonora, entre outras.

• Tributos aplicados sobre produtos que geram poluição ou degradação ambiental quando são fabricados (poluição do ar causado por fábricas) com base na legislação vigente. Este imposto seria aplicado pelas prefeituras e órgãos estaduais de meio ambiente.

Seção 2 – Distribuição dos Incentivos

Para realizar o processo de distribuição de incentivos fiscais para as diversas camadas da sociedade, seria necessário considerar em princípio quatro níveis sociais em forma piramidal, que vai desde o grande público na base da pirâmide, passando pelo setor produtivo privado, as instituições públicas e ONGs, até o topo institucional da administração municipal e do CODEMA e/ou outras entidades de coordenação local, conforme exemplificado na figura a seguir.

Figura 10. Níveis Sociais de Incentivos dados a Sociedade

Fonte: Braun, 2009; 2004

Níveis Sociais dos Incentivos

• Incentivos para o público: cidadãos/contribuintes e residências de famílias que ativamente participem de planos e projetos da AG21 (ex. incentivos para quem plantar árvores em área de reserva legal, economizar energia elétrica, entre outros).

• No segundo nível estão os incentivos para as empresas privadas que desenvolvem sistema de controle ambiental como parte dos planos e projetos da AG21 (ex. implantação da ISO 9.000 e ISO 14.000, programa de educação e treinamento de funcionários, reciclagem de resíduos industriais, entre outros). Neste nível também estariam as ONGs e associações71 que contribuíssem para que as ações alcançassem metas e resultados tangíveis relacionados aos planos e projetos da AG21.

71 Associações e sindicatos comerciais, indústria, agricultura, transporte, ordem dos advogados, igreja, entre outros

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Incentivos para o público

AdministraçãoMunicipal

CODEMA

Setor Público , Privado e ONGs

Contribuintes /Cidadãos/Famílias

Empresas, Organizações e Associações

Membros Participantes

Departmentos e Funcionários

• O terceiro nível inclui os incentivos para os membros ativos do CODEMA e/ou outras entidades de coordenação local, representados pelos diversos setores da sociedade e responsáveis em desenvolver atividades para cumprir as metas do Conselho, além de gerenciar o desenvolvimento da AG21 em conjunto com as secretarias da prefeitura municipal e outras organizações e entidades participantes.

• O quarto nível seria dado aos funcionários das diversas secretarias da prefeitura municipal (ex. secretaria de obras, secretaria de finanças, comissão de compensação, departamento de controle, entre outros) que estejam participando no processo de gerenciamento ambiental do esquema de Gestão Corporativo. (vide Capítulo 4)

Seção 3 – Critério para motivação Social e a distribuição dos Incentivos

Com base nas teorias motivacionais do desenvolvimento humano (vide Capítulo 1), o modelo contempla tanto os incentivos para o desenvolvimento de planos e projetos da AG21, como os incentivos para as sociedades locais (contribuintes) que participarem ativamente no desenvolvimento de ações da AG21. Os critérios para incentivar, seja através de compensações fiscais e financeiras, restituições fiscais, reduções de imposto, isenções de taxas e tarifas, cobranças e o estabelecimento de alíquotas, devem estar claramente descritos na Lei de Incentivo Fiscal. Para isso é necessário determinar previamente no planejamento de ações, o custo do desenvolvimento de atividades e sub-atividades dos planos e projetos da AG21, assim como as metas/resultados tangíveis a serem alcançados pelos participantes das ações da AG21. Deve-se também vincular diferentes pesos e medidas para as tarefas a serem desenvolvidas com cada incentivo, considerando critérios específicos para cada um deles, tanto a nível individual como a nível coletivo, seja no funcionalismo público, em ONGs, em empresas privadas e em outras instituições/organizações participantes, incluindo principalmente o grande público envolvido neste processo.

Os critérios mensuráveis para o desenvolvimento de ações locais devem ser baseados em parâmetros tangíveis, conforme exemplos no quadro a seguir.

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Quadro 23. Exemplo de Indicadores / Critérios para Distribuição de Incentivos

• Preservação - proteção de percentual (%) de área de reserva legal (ARL) da natureza: - plantio e conservação do nº de árvores numa residência

- floresta protegidas (ha) - fauna protegida (nº de indivíduos/Km2)- água de qualidade produzida (m3/seg- outros

• Agricultura: - área plantada com agricultura orgânica (ha)- área verde preservada e recuperada (nº/ha/mês)- índice de erosão reduzido (ha/ano, m3)- outros

•Indústria: - eficiência dos equipamentos de despoluição do ar (m3, ppm, entre outros)

- Abatimento de gases de efeito estufa (GEE) (m3, ppm),-eficiência dos equipamentos de despoluição das águas (DBO, DQO, Ph, entre outros)

- implantação da ISO 14.000 (% de alcance)- Árvores plantadas para seqüêstro de carbono (nº/ha/mês)- outros

• Gestãoinstitucional: - horas trabalhadas na organização (h/h)

- metas alcançadas com eficiência (Resultado/rec.)- nº relatórios gerados e reuniões realizadas (nº/mês)

- outros• Educação Ambiental: - nº de escolas e alunos envolvidos (nº/mês)

- nº de eventos realizados (nº/mês)- nº de árvores plantadas (ha, m3)- volume de lixo recolhido (litros/residência)- toneladas de material reciclado (ton/mês)- nº de árvores plantadas (nº/ha/mês)- outros

• Outros setores - outros parâmetros

Fonte: Braun, 2009; 2004

Os parâmetros mensuráveis terão que ser vinculados `a escalas de eficiência referentes ao cumprimento de cada setor ao qual os incentivos estariam vinculados, e também ligados `as escalas de eficiência do desempenho das pessoas e organizações em alcançar metas específicas para cada setor.

O desenvolvimento de atividades, o cumprimento de metas e alcance de resultados, e os parâmetros de eficiência devem basear-se em indicadores de sustentabilidade local. Além disso, todas ações desenvolvidas (individuais, coletivas, ou institucionais) devem ser voltadas para alcançar metas, resultados e objetivos dos planos e projetos sustentáveis da AG21 municipal, que por sua vez devem contribuir para alcançar as estratégias e objetivos da AG21 Estadual, que por sua vez devem contribuir para alcançar as estratégias e diretrizes da AG21 Brasileira, e que por sua vez irão contribuir para o processo de desenvolvimento sustentável da Agenda global.

Cenário Econômico do Modelo de Incentivos Municipais

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Outro ponto muito importante a ser considerado no Modelo é a simulação dos diferentes cenários econômicos com a aplicação do Modelo, considerando as seguintes análises:

• Aplicação integral do Modelo de Incentivos Verdes (Matrizes de Incentivos), considerando recursos sinergéticos e a previsão do impacto econômico no sistema tributário municipal;

• Efeitos distributivos e implicações perversas do Modelo, relacionado a aplicação de incentivos e desincentivos fiscais, a criação de tributos verdes específicos e os subsídios de governo sobre o balanço de receitas e despesas do município;

• Análise econômica sobre a utilização de percentual de recursos de Transferências Constitucionais, para fins sustentáveis e de proteção ambiental no município;

• Análise econômica e financeira de cada incentivo tributário especificado nas Matrizes de Incentivos, considerando as seguintes situações:

- Impacto econômico sobre o balanço de receitas e despesas do município quando 70% a 90% dos habitantes fossem compensados com incentivos fiscais devido a participação em ações ambientais; impacto econômico quando 40% a 50% dos habitantes participassem em ações ambientais; e o impacto econômico quando apenas 2% a 5% dos habitantes participassem em ações ambientais. Analisar o melhor cenário com a aplicação do Modelo Fiscal a nível local e regional.

• Análise de impacto econômico do Modelo de Incentivos Verdes considerando a possibilidade de utilizar recursos externos (sinergéticos) para compensar efeitos distributivos e perversos.

Avaliação do Modelo de Incentivos Verdes

A implementação do modelo deve ser de maneira flexível e gradual para não causar impactos sócio-econômicos no município. De acordo com o BID, são recomendados determinados princípios de avaliação de instrumentos econômicos que devem ser levados em consideração na implementação do referido modelo, conforme visto no quadro a seguir.

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Quadro 24. Princípios de Avaliação dos Instrumentos Econômicos

• Efetividade Ambiental: avaliar se o instrumento alcança o objetivo de melhorar as condições ambientais e/ou de desenvolvimento sustentável.

• Eficiência Econômica: avaliar se o instrumento incentiva investimentos e inovações para a redução dos custos de controle da poluição, inclusive a geração de empregos e renda

• Eficiência de Custos Administrativos: avaliar se o instrumento é financeiramente viável em termos administrativos na sua implantação, operação e monitoramento.

• Efetividade dos Recursos Arrecadados: avaliar se o instrumento é efetivo economicamente em alcançar objetivos ambientais e mensurar resultados.

• Facilidade de Implementação e Replicabilidade: analisar se os custos e benefícios são fáceis de avaliar e avaliar se sua implementação legal e administrativa é viavel.

• Aceitação Social: avaliar se o público em geral e o setor privado aceita o instrumento com meio adequado `a melhoria no meio ambiente, sem impactar a competitividade, empregos, comercio e distribuição de renda.

• Efeitos Distributivos: avaliar efeitos distributivos relativos `a sua aplicação e impacto sobre a população de baixa renda, pequenos negócios e os setores da sociedade em maior desvantagem.

• Resultados a Curto Prazo: avaliar se o instrumento tem resultados imediatos para motivar decisões políticas e apoiar ao seu desenvolvimento durante mandatos políticos

• Efetividade Econômica: avaliar se o instrumento fornece os meios para a competitividade no comércio, fomenta o desenvolvimento industrial e a geração de empregos.

Fonte: IDB, 2003

É necessário considerar também que o Modelo de Incentivos Verdes (ou qualquer instrumento econômico local) não poderá ser implantado sem decisão política favorável do prefeito e da câmara municipal, além do apoio dos governos estadual e federal, através de programas de incentivos fiscais verdes tais como o ICMS-ecológico, cobrança pelo uso da água em bacias hidrográficas e produção de água, taxas florestais para a reposição florestal, reciclagem de materiais, entre outros.

Conforme relatado anteriormente, apesar do Modelo enfocar primordialmente incentivos econômicos-financeiros, é necessário esclarecer que os incentivos educacionais e não financeiros para informar72 e capacitar a sociedade local é de fundamental importância para sua participação ativa no processo de sustentabilidade ambiental, ou seja, a educação buscará motivar a integração da sociedade no processo de implementação do desenvolvimento sustentável de maneira permanente, conforme enfatizado na RIO-92. O processo de educação e treinamento da sociedade e organizações estão devidamente contempladas e integradas aos planos e projetos da AG21 (vide estudo de caso no Capítulo 8). 72 A educação ambiental enfocaria as áreas temáticas da AG21, tecnologias alternativas, legislação ambiental, impostos verdes, dinheiro alternativo, entre outros temas pertinentes.

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Por fim, é necessário enfatizar que um modelo de incentivos fiscais e o processo de financiamento da sustentabilidade local por si só, não pode funcionar sem apoio institucional adequado, pois o desenvolvimento de recursos humanos e a melhoria da administração pública municipal são considerados pontos sensíveis para institucionalizar a implementação da agenda local. Diversos instrumentos de gestão municipal e instrumentos de gerenciamento corporativo, tais como qualidade total, sistema de compensação, re-engenharia, e 5S-housekeeping, devem ser usados para apoiar o Modelo. O capítulo seguinte descreve a simulação do desenvolvimento do Modelo de Incentivos Verdes num estudo de caso localizado no Pólo Gesseiro da Região do Araripe no sertão Pernambucano. Esta região apesar de ter uma arrecadação tributária representativa e estar implantado uma AG21 local, sofre com diversos problemas ambientais cumulativos relacionados a exploração insustentável de recursos naturais com impactos no meio sócio-ambiental e econômico.

CAPÍTULO 4

GESTÃO CORPORATIVA DO MODELO DE INCENTIVOS VERDES – ESTUDO DE CASO -

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A simulação de um estudo de caso permite analisar como o conceito de sustentabilidade contínua apresentado na Introdução deste livro, poderá ser colocado em prática utilizando incentivos fiscais como fonte de financiamento de planos e projetos sustentáveis a nível local. Para isso foi selecionado um estudo de caso muito interessante no que se refere a melhoria da qualidade de vida da população, preservação dos recursos naturais para as gerações futuras e desenvolvimento das estratégias propostas pela Agenda 21 Brasileira, conforme postulado na Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (RIO-92) e na Declaração do Milênio aprovada na Cúpula do Milênio - realizada em Nova York no ano 2000.

A região selecionada localiza-se na Bacia do Rio Brígida numa área denominada de Região da Chapada do Araripe, conhecida também como Micro-região de Araripina no sertão Pernambucano (vide Mapa 1). Esta região, considerada o maior pólo gesseiro da América do Sul, abastece 95% do mercado nacional, e situa-se dentro do Polígono das Secas, longe dos centros mais desenvolvidos. A população sofre com inúmeros problemas sócio-ambientais e econômicos que constituem verdadeiras barreiras ao desenvolvimento sustentável. Apesar de muitos problemas existem também diversos projetos ambientais, inclusive a implementação da AG21 de Araripina, que estão sendo desenvolvidos por organismos governamentais e não governamentais para melhorar a qualidade ambiental na região. De uma maneira geral estes desafios são comuns `a maioria dos municípios brasileiros, ou seja, uma equação real que o governo terá que, mais cedo ou mais tarde, analisar e resolver

A capacitação institucional dos governos municipais, somada a educação e motivação da sociedade local, constituem pontos fundamentais para desenvolver a região de maneira sustentável. A aplicação de incentivos fiscais e conceitos corporativos de gestão institucional no exercício de simulação, funcionou como um laboratório de acerto-erro, onde as lições apreendidas poderão fornecer elementos valiosos para sua aplicação em outras localidades do país.

4.1 Gestão Corporativa do Modelo de Incentivos Verdes

Antes de apresentar o modelo de incentivos verdes e como ele poderá ser desenvolvido a nível piloto na Região do Araripe, torna-se necessário discutir um pouco os desafios e soluções para a sustentabilidade local, pois os incentivos fiscais por si só não garantem sustentabilidade local sem apoio institucional eficiente de forma transversal para gerenciar tanto o referido modelo assim como o desenvolvimento de planos e projetos sustentáveis.

A implantação de um modelo de financiamento contínuo de planos e projetos sustentávei representa um grande desafio para os governos, pois é necessário ter, além de decisões políticas favoráveis e um orçamento fixo destinado ao desenvovimento sustentável, uma equipe de governo municipal treinada dentro de uma visão de eficiência corporativa em esquemas eficazes de gestão institucional integrada com os setores de planejamento, economia e serviços do governo municipal. Inclusive tendo apoio de instituições73 e organizações não governamentais, também capacitadas para uma gestão institucional eficaz, e para apoiar a participação social no processo de sustentabilidade local.

73 As prefeituras e órgãos prestadores de serviços, inclusive os CODEMAS, os Comitês e Conselhos, ou outra entidade de coordenação local.

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Alguns exemplos tem demonstrado ser possível o processo de gestão integrada local através de determinados programas de governo74, que visam a modernização e eficiência em determinadas prefeituras municipais. Contudo, estas iniciativas ainda não funcionam integradas com as estratégias propostas pela AG21 Brasileira, ou seja, ainda não existe um processo conjunto de desenvolvimento sustentável local, interligado `as estratégias de desenvolvimento sustentável nacional. Alem disso, enquanto que nas grandes empresas multinacionais os funcionários são motivados através de incentivos e esquemas de compensação financeira, os funcionários públicos segundo Pfeiffer (1997) não são motivados a crescerem profissionalmente, o que leva a desmotivação. A desmotivação social não é criativa e não contribui com o processo (e sucesso) da sustentabilidade local.

Para alcançar excelência no processo de gestão é necessário além do treinamento a introdução de sistemas de compensações para motivar a melhor performance das pessoas envolvidas na execução de tarefas. Muitas organizações tem implementado sistemas de incentivos para motivar equipes de trabalho no terceiro setor (Tenório, 1999). Neste contexto, um dos objetivos do Modelo de Incentivos Verdes (vide Capítulo 3), é a aplicação prática do conceito de incentivos motivacionais e sistema de compensação utilizada em grandes corporações, voltados basicamente para capacitar e motivar funcionários dos setores público, terceiro setor e setor privado, incluindo cidadãos comuns, para o alcance de metas de sustentabilidade local estabelecidas em planos e projetos ambientais.

As novas técnicas de gestão em administrações públicas devem ser implantadas de forma gradual e experimental para fornecer ao contribuinte/cidadão serviços que justifiquem a alta carga tributaria arrecadada pelo governo. Em outras palavras, para melhor os serviços os governos locais precisam melhorar a sua gestão introduzindo programas de qualidade total e de reengenharia na reorganização do setor público. Vários autores (Haddad, 2002; Jones e Thompson, 2000; Osborne and Gaebler, 1992; Pfeiffer, 2000, Martins, 1996) defendem a modernização das administrações públicas75

pela incorporação de conceitos e instrumentos de planejamento, organização e gerenciamento corporativo utilizados a muito tempo pelas grandes multinacionais.

A União Européia defende a introdução de princípios corporativos para o gerenciamento eficiente e integrado do desenvolvimento sustentável (European Union, 2003). Direta ou indiretamente, estas iniciativas são baseadas nos procedimentos de qualidade total que deram origem a série ISO 9.000 e posteriormente aos sistemas integrados de gestão ambiental (EMAS), a série ISO 14.000 e sistema de gestão ambiental (SGA),

Modelos de gestão corporativa contemplam temas básicos para o seu desenvolvimento pleno:

1.Qualidade: de produtos e serviços que minimizem a degradação ambiental

74 Exemplos são o Programa Nacional de Apoio `a Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros que visa apoiar projetos de modernização da gestão municipal (Puttomatti, 2002), o Programa de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável (DLIS), Programa de Municipalização Tributária, além do projeto piloto de Gestão Ambiental Urbana (ProGAU) desenvolvido pela Cooperação Técnica Alemã (GTZ) em parceria com o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM) e o Ministério do Meio Ambiente (MMA) (Pfeiffer, 2002).75 Enfatizamos a administração municipal porque representa a autoridade local em conjunto com o CODEMA, e outros Conslehos para apoiar de maneira abrangente em conexão com o Estado e a União, o desenvolvimento das Agendas locais.

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2.Criatividad da equipe de trabalho para encontrar novas soluções3. RH: melhoria da qualidade de recursos humanos, saúde e segurança4. Benefícios: por adotar soluções ambientais tecnológicas5. Continuidade: da política ambiental para evitar problemas ambientais6. Lealdade: dos funcionários aos princípio de sustentabilidade ambiental7.Responsablidade empresarial para os aspectos sócio-ambientais

Estes sete princípios podem ser adaptados em qualquer secretaria da prefeitura e posteriormente aplicados no processo de gestão da sustentabilidade local e implantação da AG21. Neste contexto diversos instrumentos corporativos tem sido desenvolvidos por instituições de referência internacional, como o Project Management Institute (PMI) (Pfeiffer e Magalhães, 2002), para desenvolver gestão empresarial competente em diversos países. Isso nos remete ao universo das grandes corporações, no sentido de entender como elas funcionam, que procedimentos e métodos inteligentes são utilizados para alcançar metas corporativas, como elas tem sucesso no mercado de capitais, e como funciona o processo motivacional.

Em outras palavras, a idéia que se quer passar é que os instrumentos e procedimentos pró-ativos de gestão empresarial utilizados no setor corporativo, podem ser adaptados e aplicados na prefeituras para viabilizar gestão eficaz do processo de sustentabilidade local.

Capacitação de Recursos Humanos

A qualidade dos serviços e produtos está diretamente relacionada com os recursos humanos. Segundo Campos (1992), hoje em dia o significado de qualidade total é válido para diversa organizações “humanas”, como escolas, ONGs, empresas, hospitais, prefeituras (entre outras), não havendo em princípio limites impostos para aplicar esses procedimentos em qualquer setor. O conceito de qualidade total foi introduzido no Japão76, cujos princípios básicos são vistos no quadro a seguir:

76 O sucesso e liderança da indústria japonesa através da implantação de esquemas de gerenciamento e técnicas modernas se deve a dois pontos: disciplina e a implantação dos conceitos de desenvolvimento empresarial do Dr. W. Eduard Demings (Mirshawka, 1990)

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Quadro 25. Princípios de Qualidade Total • Eliminar o medo de realizar, todos podem trabalhar eficazmente para a organização• Derrubar barreiras entre departamentos, fomentar o trabalho em equipe• Eliminar metas para a força de trabalho que exija nível zero de defeitos• Eliminar o gerenciamento por metas numéricas, substituindo-as por liderança• Remover barreiras que tiram do empregado seu direito ao orgulho de trabalho realizado• Instituir um vigoroso programa de educação e auto-desenvolvimento• Criar constância de propósito visando a melhoria de produtos e serviços• Estar aberto para novas mudanças e desafios, assumindo novos desafios• Deixar de depender de inspeção para garantir a qualidade• Minimizar o custo total para realizar ações• Aperfeiçoar constantemente o sistema de produção e serviços para melhorar a qualidade• Instituir treinamento no local de trabalho• Criar liderança para realizar o trabalho melhor• Colocar todo pessoal da empresa a trabalhar para realizar transformação na empresa

Fonte: Mirshawka, 1990

O modelo 5R (reestruturação, reengenharia, reinvenção, realinhamento, reconceitualização) proposto por Jones e Thompson (2000) para o gerenciamento das prefeituras municipais, faz parte do grupo de ferramentas eficazes que podem ser introduzidos para facilitar a implantação do processo de sustentabilidade local. No Japão o famoso processo de “housekeeping” chamado de 5S (Seiri – Senso de Utilização e Liberação da Área; Seiton – Senso de Organização; Seiso – Senso de Limpeza; Seiketsu – Senso de Higiene; Shitsuke – Senso de Auto-Disciplina) tem sido empregado77 tanto em multinacionais como em pequenas empresas do setor privado (IMAM, 1996). A visão corporativa para a implantação da Agenda 21 é defendida também pela Comissão Européia para o Desenvolvimento Sustentável (SDS), que enfatiza o uso dos 3i (integração de setores, implementação de ações e informação para decisão) para integrar aspectos ambientais na formulação e implementação de políticas de desenvolvimento, utilizando a legislação como marco referencial e instrumentos econômicos para alavancar este processo (EU, 2003). O modelo 5R, o sistema do 5S, e os 3i podem também ser implementados nas prefeituras municipais para melhorar a organização e desempenho do processo de gestão local através de capactação e apoio dos progrmas do governo federal.

4.2 Aspectos Geográficos e Institucionais da Área de Estudo

A Sub-Bacia do Rio Brígida localizada no Estado de Pernambuco, representa uma das 33 sub-bacias do Vale do Rio São Francisco78, abrangendo uma área de 13,2 mil km2

(vide Mapa 1), situado dentro do Bioma da Caatinga, de clima semi-árido, limitando-se ao Norte com a Chapada do Araripe (fronteira com o Ceará), e na sua porção sul com o rio São Francisco. A Região do Araripe (Micro-região de Araripina) localiza-se na porção noroeste da sub-bacia, englobando predominantemente os municípios de Araripina, Bodocó, Ipubí, Ouricuri e Trindade.

77 Apesar do esquema “5s” ser um instrumento corporativo adotado em diversas empresas, as regras foram adaptadas dos mosteiros Zen Budistas quanto aos princípios de organização, etiqueta, disciplina, auto-desenvolvimento e realização interior dos monges e praticantes.78 Informações obtidas com base em viagens de campo na região do Brígida realizadas em 1996, 1998 e 2005.

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Mapa 1

As razões que levaram escolher a região de estudo são relacionadas tanto aos aspectos sócio-ambientais, como econômicos e institucionais, conforme visto no quadro a seguir.

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A Agenda do Desenvolvimento Sustentável de Araripina

O processo de implantação da Agenda 21 na Micro-região de Araripina iniciou-se pelo Município de Araripina em 2001 por ocasião da implantação do Conselho Municipal de Meio Ambiente (CODEMA)79 presidido pela Secretaria de Meio Ambiente (SMA). Este conselho tem o objetivo de fomentar o processo de sustentabilidade local com base nas diretrizes específicas da Agenda 21 de Pernambuco. Desenvolveu-se também Fóruns da Agenda 21 envolvendo a população e lideranças locais, visando a educação ambiental comunitária e a posição de Araripina como parte de um processo global de desenvolvimento sustentável no contexto estadual e brasileiro. O CODEMA realizou diversos eventos participativos80 para discutir temas de grande relevância para a Região do Araripe. Em 2002 a SMA foi contemplada com recursos81 do Fundo Nacional de Meio Ambiente (FNMA/MMA) para implementar uma série de ações ambientais, principalmente voltados para educação e capacitação dos agentes sociais através de seminários e oficinas participativas.

Muitas ações da AG21 estão em sintonia com diversos projetos de controle e preservação ambiental, e ações sustentáveis em desenvolvimento na região por diversas organizações, tais como o Projeto de Reestruturação e Aperfeiçoamento do Licenciamento Ambiental (PNMA II/MMA/CPRH/FACIAGRA), o Projeto Integrado para a Região do Araripe (Fundação Araripe), Projeto CAATINGA, Projeto Recuperação de Áreas Degradadas (PED), Projeto Chapada, entre muitos outros (MMA/PNMA, 2004;

79 Formado por diversas entidades governamentais, não governamentais, incluindo instituições de ensino, o setor produtivo, o setor bancário, justiça, associações, entre outros (Mendes, 2001) 80 Entre eles, destaque para o Fórum sobre Desertificação; Diagnóstico Participativo; Projetos Ambientais para a região; Programa Comunidade Ativa; o Projeto Araripe visando o manejo da Caatinga, recuperação de áreas degradadas; Uso Sustentável dos Recursos Naturais; inclusão social e busca da cidadania; entre outros (Mendes, 2001; Alves, 2001)81 Recursos no valor de R$ 200 mil para dois anos.

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Quadro 26. Razões para Simular o Modelo de Gestão na Região do Araripe

• Oportunidade de buscar soluções criativas para o processo de sustentabilidade local numa remota região do sertão Brasileiro, longe dos centros mais desenvolvidos e favoráveis ao desenvolvimento da AG21;

• Oportunidade de utilizar recursos financeiros do ICMS Sócio-Ambiental de Pernambuco e da arrecadação fiscal para financiar ações sustentáveis de longo prazo da AG21, com base nas atividades econômicas na região;

• Resolver problemas ambientais graves através de estratégias sustentáveis para combater `as ações antrópicas e econômicas insustentáveis existentes na região do Araripe;

• Oportunidade de cooperar com ações ambientais e de desenvolvimento sustentável em andamento na região;

• Complementar iniciativa do governo federal (iniciada nos anos 90, e não completada) de desenvolver sustentavelmente a Sub-bacia do Brígida.

Fonte: Braun, 2009; 2004

Braun, 2009; 2004). Com base na iniciativa de Araripina, outros municípios na região também estão sendo incentivados a implantar suas Agendas locais.

4.3 Avaliação Ambiental Estratégica Regional

Para apoiar o processo de sustentabilidade da Região do Araripe foi realizado uma Avaliação Ambiental Estratégica Regional (AAR) que analisou, tanto os problemas ambientais causados pelo desenvolvimento insustentável na região, como as ações de proteção ambiental e sustentabilidade local desenvolvidas por diversos organismos. A AAR possibilitou também sistematizar e organizar informações sócio-ambientais sobre a área de estudo no sentido de delinear soluções pragmáticas para a questão do desenvolvimento sustentável regional (Braun, 2009; 2004; 1997).

A AAR foi uma continuação do diagnóstico ambiental realizado pela Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (CODEVASF) em 1995 (CODEVASF, 1995a e 1995b), Como parte do Plano de Desenvolvimento da Bacia do São Francisco e Semi-Árido Nordestino (Junqueira, 2002), que tinha como objetivo o desenvolvimento sustentável da região. Contudo, a incapacidade institucional e a falta de apoio político e financeiro impossibilitou levar este processo a frente.

A metodologia da AAR82 objetivou dois pontos principais: primeiro realizar a análise regional com enfoque reativo, para levantar e identificar problemas ambientais cumulativos na região, tais como problemas trans-municipais (regionais) que abrangem diversos municípios, e que contribuem em piorar a qualidade ambiental tanto da Sub-bacia do Brígida como da Bacia do São Francisco. A partir do enfoque reativo, a AAR teve um enfoque pró-ativo, onde além de levantar as diversas ações ambientais e desenvolvimento sustentável na região de estudo, foram recomendadas diversas estratégias importantes para guiar a elaboração de planos e projetos de sustentabilidade da Agenda local.

As diferentes etapas da AAR foram resumidas na figura a seguir.

82 A metodologia de AAR faz parte dos estudos realizados pelo autor em trabalhos pela OEA e Governo Brasileiro (Braun, 1988; 1993) e estudos acadêmicos no curso de Mestrado na Universidade Federal Fluminense (UFF) e de Doutorado na Universidade de Aberdeen, Escócia, Reino Unido.

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LEVANTAMENTO DEDADOS

VISTORIA DE CAMPO

ETAPA ANALÍTICA

MATRIZ DE PROBLEMAS AMBIENTAIS

CARTAS AMBIENTAIS

ÁRVORE DE PROBLEMAS

ANÁLISE DE INSTRUMENTOS LEGAIS E ANÁLISE INSTITUCIONAL

ESTRATÉGIAS DE PLANOS E PROJETOS

SUSTENTÁVEIS

ESQUEMA DE GESTÃO CORPORATIVA PARA O

MODELO VERDE

Figura 18. Esquema da Avaliação Ambiental Estratégica Regional (AAR)Fonte: Braun, 2009; 2004; 2006b

A primeira etapa compreende o levantamento de dados secundários (ex. mapas, relatórios e bibliografias), seguido de vistoria de campo para observações do meio ambiente, coleta de dados e realização de entrevistas técnicas com agentes sociais da região de estudo. A análise ambiental ocorreu através de três sub-etapas83 integradas utilizando ferramentas específicas, tais como a matriz de problemas ambientais, cartas ambientais84, seguido da construção de uma árvore de problemas ambientais85 para identificar as causas cumulativas dos problemas ambientais levantados em campo. As causas do problema central do meio ambiente na região são as atividades insustentáveis de longa data, somadas a gestão ambiental deficiente dos governos estadual e municipal, devido a falta de infra-estrutura adequada, de fiscalização e monitoramento ambiental86, além da inexistência de uma política ambiental firme para reverter esta situação. Como causas principais do problema central estão ainda, a baixa conscientização ambiental e o despreparo do setor privado87, e a desinformação da população em relação as questões ambientais.

Durante a AAR também foi realizado uma análise de instrumentos legais para identificar as deficiências e os pontos fortes da legislação vigente, assim como as razões pelas quais as leis ambientais não são aplicadas na área de estudo. Realizou-se também uma

83 Metodologia desenvolvida por Braun (2004; 1997;1993; 1988) em estudos ambientais na Região do São Francisco e Sub-Bacia do Brígida.84 O Mapas Ambientais (Mapa de Problemas Ambientais e Mapa de Unidades Ambientais) foram elaborados na escala do milésimo (1:800.000)85 A ‘árvore de problemas’ é um instrumento do método ZOPP (GTZ,1997; Pfeiffer, 1998) utilizada como ferramenta para analisar efeitos cumulativos a nível temporal e espacial (Cumulative Effects Assessment – CEA) (Spalding, 1994; Clark, 1994) de ações sócio-econômicas na região de estudo.86 Hoje em dia a questão institucional esta melhorando através do Projeto do PNMA II.87 Poucas são as empresas na região que possuem sistema de gestão ambiental (SGA).

93

análise institucional88 para identificar as instituições e órgãos que atuam na região, e que poderiam participar das ações previstas nos planos e projetos da AG21.

Com base na análise ambiental, a AAR recomendou uma série de estratégias (E) para o o desenvolvimento de planos e projetos sustentáveis, visando complementar o plano da AG21 de Araripina. As recomendações foram organizadas num Quadro Lógico89, para compor um de Plano de Sustentabilidade Ambiental da Região do Araripe.

88 É de fundamental importância a realização de seminários participativos com os agentes sociais locais (stakeholders), objetivando analisar problemas ambientais e identificar estratégias para o desenvolvimento de planos e projetos. Pode-se realizar também entrevistas técnicas para saber complementar os dados dos seminários. 89 O Quadro Lógico (Logical Framework) é utilizado por diversas organizações nacionais e internacionais para resumir o planejamento de planos e projetos (IDB, 2004; Pfeiffer, 2000; GTZ, 1997).

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Quadro Lógico QL Projeto: Plano de Sustentabilidade Ambiental da Região do Araripe

Datas:Junho 2006 até Junho 2012

Descrição Sumária Indicadores (IOC)Fontes de

Comprovação (FC) Riscos (R)

Objetivo Superior (OS)

Desenvolver Sustentavelmente a

Região da Sub-bacia do Brígida

Índice de degradação regional diminuída em 40% na Sub-bacia do Brígida, em 10 anos

• Imagens de Satélite• Relatórios Técnicos

Mudanças de políticas ambiental e econômica

Objetivo do Projeto Geral (OP)

Implementar Planos e Projetos Ambientais com base nas AG21 de Pernambuco e Araripina

Degradação dos recursos ambientais da Região do Araripe diminuída em 70%, em 6 anos

• Imagens de Satélite• Monitoramento ambiental

Mudança de governo municipal

Estratégias (E)

E1 –Degradação causada por Desmatamentos e Desertificação Reduzida

E2 – Degradação causada por Atividades Industriais e de Mineração Reduzido

E3 –Saneamento Melhorado nos Municípios

E4 –Agricultura Sustentável na Região Promovida

E5 –Caça Ilegal Reduzida

E6 – Indústrias Adequadas `a Legislação Ambiental

E7- Agenda 21 Local Desenvolvida

E8 - Fiscalização e Monitoramento Ambiental Melhorado

E9- População Ambientalmente Mais Educada e Consciente

60% da vegetação de Caatinga e Cerrado mantida na região após junho de 2004

70% das indústrias aplicam SGA nos Municípios críticos em 36 meses.

50% do esgoto tratado em todos municípios em 48 meses; 30% do lixo reciclado em 36 meses

300 propriedades rurais desenvolvem agricultura orgânica em 48 meses.

Índice de animais caçados diminui em 50%, em 48 meses.

100% das indústrias seguem a legislação ambiental em 48 meses.

Plano Estratégico da AG21 elaborado e em implantação em 12 meses.

Degradação ambiental diminuída em 30% em 12 meses; 50% em 24 meses; 70% em 36 meses; 90% em 48 meses.

30% da população participa de campanhas de educação ambiental em 24 meses; 70% em 48 meses

• Relatórios Técnicos

• Imagens de Satélite

• Amostras de água, solo e ar

• Volume de material reciclado

• Laudos de vistorias e autuações

• Número de participantes nos eventos

Recursos destinados aos Planos/Projetos Ambientais são desviados para outras áreas de interesse político-econômico.

Tabela 9. Quadro Lógico do Plano de Sustentabilidade Ambiental da Região do Araripe.

Cada Estratégia (E1, E2, E3, E4, E5, E6, E7, E8, E9) no Quadro Lógico acima foi decomposto em atividades (A) especificadas a serem transformadas em planos e projetos detalhados, conforme visto no quadro a seguir.

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Os planos e projetos sustentáveis devem ser eficientemente gerenciados através de esquema de Gestão Corporativa, apoiado por organizações governamentais e não

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Quadro 27. Estratégias e Atividades do Plano de Sustentabilidade da Região do Araripe

• E1 – Degradação causada por desmatamentos e desertificação reduzida: Atividades: monitorar e fiscalizar as áreas que estão sendo desmatadas; desenvolver atividades de educação ambiental e campanhas de reflorestamento com a comunidade rural; selecionar e preservar áreas de recuperação ambiental; selecionar e preservar áreas de Caatinga e Cerrado; outras a serem identificadas.

• E2 – Degradações causadas por atividades industriais e de mineração são reduzidas: Atividades: investir recursos das taxas (impostos) de mineração em ações de recuperação ambiental; aplicar o princípio-poluidor-pagador (PPP) nas indústrias poluidoras; implementar incentivos fiscais para sistemas de controle da poluição nas fábricas de gesso; implantar incentivos fiscais para sistemas de tratamento de água em fábricas de mandioca; implantar esquemas de controle da poluição sonora nas atividades de mineração; realizar reflorestamento energético para utilização industrial; desenvolver projetos de aflorestamento para seqüestrar carbono da atmosfera; recuperar paisagem afetada pela mineração; outras a serem identificadas.

• E3 – Saneamento básico nos municípios melhorado: Atividades: promover atividades de educação ambiental com a população; implantar plantas de reciclagem de lixo; implantar sistema alternativo de tratamento de esgotos; desenvolver campanhas de saúde e saneamento e medicina preventiva; incentivar a população a produzir menos lixo; outras a serem identificadas.

• E4 – Agricultura sustentável na região promovida: Atividades: estabelecer incentivos fiscais para agricultura sustentável; reduzir imposto territorial rural (ITR) para fazendas que protegerem (recuperarem) áreas de reserva legal (ARA); incentivar a criação de RPPNs; desenvolver esquemas de treinamento em agricultura sustentável; recuperar áreas devastadas com agricultura insustentável; implantar projetos Agro-florestais e Permaculturais; implantar manejo integrado de pragas (MIP); outras a serem identificadas.

• E5 – Caça ilegal reduzida: Atividades: Desenvolver esquemas educacionais para a proteção da fauna; estabelecer incentivos fiscais para proteger a fauna ameaçada; incentivar economicamente agricultores que protegerem a fauna local; outras a serem identificadas.

• E6 – Indústrias adequadas `a Legislação Ambiental: Atividades: aplicar treinamento em gerenciamento da qualidade total nas indústrias e mineradoras; desenvolver campanhas de educação ambiental e treinamento em sistema de gestão ambiental (SGA) e ISO 14000; estabelecer incentivos fiscais (ISS, IPTU, ICMS) para a produção industrial sustentável e redução dos gases de efeito estufa (GEE); incentivar o investimento em equipamentos de controle da poluição; aplicar o princípio-poluidor–pagador (PPP) para as indústrias que não contemplarem a legislação ambiental; outras a serem identificadas.

• E7 – Agenda 21 Local desenvolvida: Atividades: promover a criação de Consórcios Inter-Municipais para implantar a AG21 na Microregião de Araripina; prover imunidade fiscal `as ONGs locais com objetivos educativos e ambientais; promover participação do público no processo de tomada de decisão do governo; desenvolver seminários de planejamento participativo para implantar planos e projetos da AG21; realizar campanhas de educação ambiental com a população sobre a importância da AG21; promover esquemas de orçamento participativo para projetos sustentáveis; outras a serem identificadas.

• E8 – Fiscalização e monitoramento ambiental melhorado: Atividades: desenvolver convênios com órgão estadual do meio ambiente para monitorar e fiscalizar o meio ambiente; treinar servidores públicos para realizarem monitoramento e fiscalização ambiental; monitorar e fiscalizar todas as indústrias e empresas de mineração na região; monitorar e fiscalizar as atividades de desmatamento, degradação de sítios arqueológicos e caça na região; fiscalizar e regulamentar o uso de agro-químicos; aplicar sanções penais aos poluidores para a recuperação de áreas degradadas; aplicar o princípio poluidor pagador (PPP) para as ações poluidoras; aplicar desincentivos fiscais para as ações que causam degradação ambiental; incentivar a proteção ambiental; aplicar o princípio-protetor-recebedor (PPR) para ações sustentáveis; monitorar e fiscalizar as atividades de desmatamento e caça na região; outras a serem identificadas

• E9 – População ambientalmente mais educada e consciente: Atividades: implementar esquemas de educação ambiental para a população; desenvolver eventos de celebração ambiental públicas; promover a AG21 o MIM e o GAM; realizar eventos públicos (ex.reciclagem, plantio de árvores, dia da fauna, entre outros); outras a serem identificadas.

Fonte: Braun, 2009; 2004

governamentais90 que atualmente desenvolvem projetos na região de estudo.

A partir da etapa da AAE foi realizada uma análise das receitas e despesas dos municípios da região, a fim de conhecer quais prefeituras teriam melhores condições de financiar planos e projetos sustentáveis. Com base nesses dados realizou-se a simulação do processo de participação social e financiamento de algumas ações da AG21 no sentido consolidar o processo de sustentabilidade local.

4.4 Recursos Tributários para Planos e Projetos Sustentáveis

Para desenvolver planos e projetos sustentáveis da AG21 nos municípios da Região do Araripe, de maneira mais independente de fontes tradicionais, é preciso saber primeiro a ‘saúde financeira’ (balanço de despesas e receitas) das Prefeituras da Região do Araripe (Araripina, Bodocó, Ipubí, Ouricurí e Trindade). Isto permite verificar o balanço financeiro das prefeituras e avaliar a viabilidade de desenvolver o Modelo de Incentivos Verdes nesta região.

Conforme discutido no Capítulo 2, existem três formas básicas de arrecadar recursos no município. A primeira através da arrecadação dos tributos municipais, a segunda pelas transferências constitucionais da união para o município, e a terceira pelo investimento de fontes externas, seja através de empréstimos ou o financiamento de projetos. A principal fonte de recursos da Região do Araripe vem da transferência constitucional do Fundo de Participação do Município (FPM), que de acordo com Breamaker (1995) e IPLANRIO (1995), constituí mais da metade dos recursos das pequenas prefeituras, principalmente nas regiões Norte e Nordeste, salvo algum outro recurso federal ou internacional investido em projetos e programas específicos. Os recursos financeiros vindos de impostos como o ICMS Ecológico, o ITR, e em certos casos as taxas de mineração, são muito importantes para o desenvolvimento econômico do município como valor adicional fiscal (VAF).

Os recursos financeiros de transferência constitucional em favor dos municípios da Região do Araripe, entre os períodos de 1993 e 1996, são listados na tabela a seguir:

Município Recursos Transferidos em 1993 (*)

Recursos Transferidos em 1996 (*)

Araripina 1.247.298,00 2.643.305,0090 Entre os projetos que mais se destacam estão o Projeto de Desenvolvimento Institucional – Licenciamento Ambiental (PNMA II – CPRH); Projeto Caatinga; Projeto de Execução Descentralizada (PED I); Projeto de Agricultura Orgânica Chapada; Projeto Floresta Super Gesso; Fundação Nacional de Saúde-FNS; Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente (SCTMA); Autarquia Educacional do Araripe (AEDA); Faculdade de Ciências Agrárias de Araripina (FACIAGRA); Fundo Nacional de Meio Ambiente (FNMA); entre outros (Alves, 2001; Mendes, 2001)

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Bodocó 569.005,00 2.184.752,00Ipubí 539.712,00 1.335.383,00

Ouricurí 982.706,00 2.684.321,00Trindade 423.670,00 1.361.021,00

Tabela 10. Recursos de Transferência ConstitucionalFonte: Ministério da Fazenda/SAFEM, 1996; 1998(*) valores calculados91 em Dólares Americanos (US$) devido as oscilações do câmbio em Reais R$.

A tabela acima mostra que a arrecadação tributária dos municípios em 1996 foi maior que em 1993. Isto demonstra que a partir de 1996 os municípios tiveram mais recursos para investir. Um dos indicadores de uma economia sustentável é o balanço das receitas e despesas de cada município. A tabela a seguir resume este balaço no mesmo período de tempo analisado na tabela anterior.

Município Balanço de Receitas e Despesas (*) 1993

Balanço de Receitas e Despesas (*) 1996

Araripina 105.357,00 -634.000,00Bodocó 32.361,00 28.718,00Ipubí - 4.765,00 6.273,00Ouricurí - 627.980,00 89.400,00Trindade 145.011,00 - 487.231,00Total -350.017,00 - 996.840,00

Tabela 11. Tabela de Receitas e Despesas dos Municípios da Micro-região de Araripina, entre 1993 e 1996Fonte: Ministério da Fazenda/SAFEM, 1996; 199892

(*) calculado em Dólares Americanos (US$) devido as oscilações de mercado do Real R$.(-) símbolo negativo

A tabela mostra que nos dois períodos analisados (1993-96) o balaço geral dos municípios foi negativo, mesmo que em certas prefeituras o balanço tenha sido positivo. Em 1993 os municípios de Araripina, Bodocó e Trindade tiveram superavit de US$ 105 mil, US$ 32 mil e US$ 145 mil respectivamente; enquanto que em 1996 os municípios de Ouricurí, Ipubí e novamente Bodocó tiveram superavit de US$ 28 mil, US$ 6 mil e US$ 89 mil respectivamente. Isto significa que nos diferentes períodos (1993-96), certos municípios tiveram déficit, enquanto outros tiveram superavit. Como o Município de Bodocó teve balanço positivo em ambos períodos, em princípio representa o melhor candidato para implementar o esquema de financiamento da AG21 através do Modelo de Incentivos Verdes. Os município de Araripina, Trindade e Ipubí também representam bons candidatos para desenvolver o Modelo, principalmente Araripina que já vem desenvolvendo a AG21 local. Trindade e Ipubí possuem a vantagem de receber como transferência constitucional, um percentual da taxa de mineração por terem jazidas de gipsita em seus territórios, que são amplamente exploradas para suprir as demandas das inúmeras fábricas de gesso.

91 Os valores foram apresentados originalmente em Cruzeiros (CR$). A conversão para o dólar americano (US$) foi feito com a média do valor cambial dos últimos 6 meses de 1993, quando 1 US$ equivalia a CR$ 191,00.

92 Na ocasião das pesquisas realizadas no Ministério da Fazenda, não haviam dados mais recentes para se ter um análise mais atual do balanço de receitas e despesas dos municípios.

98

Toda a receita do município é destinada aos diferentes setores da prefeitura para financiar projetos e pagar a máquina administrativa e os serviços públicos. O uso de recursos financeiros para financiar projetos sustentáveis é uma decisão do prefeito, mas que depende da aprovação da câmara municipal. Se o prefeito tiver interesse em apoiar o processo de sustentabilidade local, investindo recursos em sustentabilidade, ele pode usar a reserva de contingência da prefeitura municipal independente da aprovação da câmara de vereadores. Em outras palavras, este recurso, dentro do superavit financeiro da prefeitura, pode ser usado para financiar qualquer tipo de ação, inclusive planos e projetos ambientais.

Por fim os valores financeiros analisados devem ter variado na última década em função do aumento dos recursos de transferências constitucionais (ex. FPM, CEFEM, ICMS, ICMS Sócio-Ambiental, etc.). Contudo é necessário levar em conta que os municípios analisados tiveram diversos governos na última década e não se sabe ao certo os resultados da gestão financeira e do balanço das receitas e despesas de cada prefeitura, no sentido de ter uma idéia da viabilidade de desenvolver ações sustentáveis de longo prazo.

4.5 Financiamento da Sustentabilidade Contínua

A matriz de incentivos fiscais foi montada para facilitar o financiamento do desenvolvimento de planos e projetos sustentáveis da Agenda local. Para isso foram utilizadas as estratégias recomendadas pela avaliação ambiental estratégica (AAE) (vide Tabela 6 e Quadro 43). A matriz de incentivos relaciona as estratégias (E) com categorias de incentivos, utilizando diferentes recursos da receita tributária, inclusive recursos de fontes externas, para financiar o processo de sustentabilidade de longo prazo, é vista no exemplo a seguir.

99

100

Os critérios de distribuição dos incentivos fiscais levam em conta as regras de distribuição do Incentivo Sócio-ambiental do Estado de Pernambuco (Lei 11.899/00 e Decreto nº 23.473/01), que regulamenta a distribuição da parcela do ICMS `as prefeituras com unidades de conservação e ações sustentáveis nos municípios.

Metas Corporativas

O quadro a seguir exemplifica uma série de metas corporativas (M) e atividades necessárias a serem desempenhadas pelas gerências locais para alcançar resultados e objetivos estabelecidos pelos planos e projetos da AG21.

A Matriz de Incentivos da prefeitura, equipe executiva, do CODEMA, e/ou outras entidades de coordenação local segue a mesma lógica da Matriz de Planos e Projetos Ambientais (vide Tabela 9), onde ao invés das estratégias (E) da AG21, foram consideradas as metas (M) acima listadas. A relação entre as metas, categorias de incentivos e incentivos fiscais encontra-se exemplificada na matriz vista a seguir.

Quadro 28. Metas e Atividades das Entidades de Governabilidade Ambiental Local

• M 1 – Recursos Financeiros Gerados: Atvidades: elaborar projeto para implantar o MIM; articular com a Secretaria de Finanças do município o custeio das categorias de incentivos; realizar levantamento de fundos (recursos externos) através de articulações institucionais com organizações nacionais e internacionais; celebrar convênios de cooperação com organizações nacionais e internacionais, inclusive com o setor privado; elaborar projetos ambientais para serem financiados por entidades nacionais e internacionais;outros a serem identificados.

• M 2 – Aumentar o Número de Participantes no Esquema de Gestão Corporativo: Atvidades: desenvolver estratégias para incentivar o aumento de pessoas participantes nas atividades de implantação da AG21 local; divulgar as diretrizes e benefícios da AG21; dar apoio institucional e fiscal na formação de ONGs locais; realizar campanha de marketing para divulgar o MIM e GAM; desenvolver esquemas de educação ambiental com a população local; outros a serem identificados.

• M 3 – Alcançar Objetivos do CODEMA (ou outra Entidade de Coordenação Local): Atvidades: fomentar a elaboração do Plano Estratégico da AG21 local (P-AG21); elaborar planos e projetos com base nas diretrizes da P-AG21; coordenar a implementação do esquema de gerenciamento ambiental municipal (GAM) e modelo de incentivos ( MIM); fomentar a realização de fóruns públicos e eventos de planejamento participativo; apoiar a formulação e implementação da Lei de Incentivos Fiscais do Município; promover o esquema de incentivos para o desenvolvimento de planos e projetos ambientais; implantar procedimentos de qualidade total na gestão do Conselho; remover barreiras entre instituições, organizações, empresas, grupos e indivíduos que participem do desenvolvimento integrado do CODEMA; outras a serem identificadas.

• M 4 – Desenvolver Recursos Humanos: Atvidades: criar lideranças entre os agentes sociais envolvidos (stakeholders) para participar no esquema de Gestão Corporativo; desenvolver atividades de educação e treinamento em planejamento, gerenciamento e avaliação de planos e projetos ambientais; implantar esquemas de motivação dos membros do conselho, funcionários da prefeitura, unidade executiva e stakeholders; instituir programas de auto-desenvolvimento e educação com os participantes do CODEMA, funcionários da prefeitura e unidade executiva; ‘emponderar’ (empowerment) os participantes parceiros dos planos e projetos ambientais, para melhorar a qualidade de trabalho; treinar participantes do CODEMA, da Unidade Executiva e da prefeitura na implementação do sistema 5Rs e 5Ss; e de outras entidades a serem identificadas.

• M n – Outras metas e atividades a serem identificadas

Fonte: Braun, 2009; 2004

101

Tabela 13. Matriz de Incentivos para o CODEMA (e/ou outras entidades de coordenação local)

Receita Tributária Municipal

Receita Tributária Municipal Recursos Externos

Metas e Atividades do CODEMA IPTU ISS ITBI TM Prêmios Bônus

M 1 – Gerar Recursos FinanceirosH/K H/K H/K H/K K K

M 2 – Aumentar o Número de Participantes no Esquema de Gestão Corporativo

H/I H/I H/I H/I J J

M 3 – Alcançar os Objetivos do CODEMA H/I/J H/I/J H/I/J H/I/J J/K J/K

M 4 – Desenvolver Recursos Humanos H H H H J J

IMPOSTOS: Imposto Territorial Urbano – IPTU; Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISS; Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis – ITBI; Taxas Municipais – TM. CATEGORIAS DE INCENTIVOS: Categoria H – Reduzir o percentual (%) de taxas, tarifas e impostos municipais para os indivíduos que participam do CODEMA e/ou outras entidades de coordenação local mostrando resultados/produtos tangíveis no alcance de metas de trabalho; Categoria I – Reduzir o percentual (%) de taxa/tarifa/tributo de organização, empresa, associação que cooperar ativamente com os trabalhos do CODEMA e/ou outras entidades de coordenação local; dar imunidade fiscal `as ONGs criadas pelos membros da entidades; Categoria J – Compensar os participantes por idéias (meios, metodologias, procedimentos, esquemas) e práticas que contribuam efetivamente em alcançar as metas principais do CODEMA e/ou outras entidades de coordenação local; Categoria K – Compensar participantes do CODEMA e/ou outras entidades de coordenação local, que levantar recursos financeiros (fundraising) e apoio institucional para o desenvolvimento de planos e projetos específicos. Fonte: Braun, 2009; 2004

Um dos tópicos mais importantes no contexto de motivação dos funcionários é a questão de solucionar problemas com idéias criativas. As melhores performances de funcionários, segundo Jones e Thompson (2000), é o resultado de dois fatores importantes: o subjetivo, que significa a oportunidade de participar no processo de ‘resolução de problema’ gerando auto-estima e qualidade, e a vantagem de receber uma ‘compensação’ pelo alcance de uma meta ou tarefa realizada com sucesso. Os incentivos compensatórios motivam a melhor performance das pessoas, porque elas esperam um retorno tangível do trabalho realizado, ou seja, uma empresas ao beneficiar seus funcionários acaba beneficiando-se a si própria porque terá uma equipe que colocará esforços para alcançar metas de mercado.

No setor de petróleo, a empresa Kerr-McGee Oil and Gas Coorporation93 possui um sistema de compensação e benefícios para os seus empregados, organizado através de um departamento exclusivamente montado para gerenciar o sistema de compensações dos funcionários e empresas contratadas (Procorp Associates, 2000). O planejamento e gerenciamento do sistema de compensação pode ser feito por uma 93 O autor trabalhou durante um período na Kerr-McGee do Brasil como coordenador de meio ambiente no escritório do Rio de Janeiro, e utilizou esta experiência para desenvolver o modelo de gestão e incentivo para o desenvolvimento sustentável local.

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empresa prestadora de serviços independente, que tem a função de implementar o sistema, examinar o funcionamento, comparar esquemas de outras companhias e prover recomendações para a gerência sênior. É possível levar este sistema de compensações para setor público do município, no sentido de desenvolver esquemas de compensações dos funcionários, departamentos e dos próprios cidadãos. Este sistema pode ser administrado através de um comissão de compensação ou empresa independente que será responsável pelo gerenciamento do sistema de incentivos.

A gestão corporativa dos planos e projetos sustentáveis deve estar apoiada por esquemas motivacionais e sistema de compensação. As categorias de incentivos deverão basear-se em critérios e parâmetros mensuráveis vinculados `a escalas de eficiência, para medir o desempenho do desenvolvimento/alcance de metas, tanto das pessoas responsáveis (recursos humanos) em realizar atividades e cumprir metas específicas, como dos departamentos das secretarias da prefeitura municipal e órgãos co-ligados. Conforme colocado anteriormente, a equipe executiva e o CODEMA, e/ou outras entidades de coordenação local, deve fazer o modelo de incentivos funcionar de maneira eficaz.

Simulação Financeira do Modelo de Incentivos

A simulação financeira no município de Bodocó, que teve o melhor balanço de receitas e despesas no período analisado entre 1993 e 1996, exemplifica, através de indicadores sociais e financeiros, como o modelo fiscal poderá desenvolver-se. O balanço positivo de finanças representa um indicador positivo de que houve uma administração correta e que a economia teve poucos problemas. Mesmo que o município tenha tido um balanço positivo, o investimento em planos e projetos ambientais depende por um lado, da disposição do prefeito em apoiar financeiramente este processo, e por outro lado, se a prefeitura tiver condições técnicas-administrativas de gerenciar este processo.

Conforme colocado anteriormente, a receita do município vem principalmente das transferências constitucionais, com pequeno percentual vinda da arrecadação tributária municipal. Para a simulação estipulou-se usar 30% do superavit médio94 do município (simbólicamente de US$ 10 mil Dólares) para financiar ações sustentáveis com base no referido modelo fiscal. A população de Bodocó em 1980 era de 26 mil habitantes (18% na área urbana e 82% na área rural), com uma urbanização calculada em 18,6% (Borsatto et al, 1995). Em 1991 a população cresceu 30%, foi para 28 mil habitantes (sendo 25% na área urbana e 75% na área rural). Estima-se que estes números tenham evoluído na última década, especialmente na área urbana. De acordo com a AAE, o crescimento populacional exerce pressão sobre os recursos naturais gerando problemas ambientais.

Pré-Requisitos e as Estimativas do Número de Participantes

94 A média do balanço de receitas e despesas do Município de Bodocó em 1993-96 foi de US$ 30.540,00 (MF/SAFEN, 1996; MF/SAFEN, 1998)

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Um dos pré-requisitos para realizar gestão institucional é a criação de um CODEMA e/ou outras entidades de coordenação local, que gerencie em conjunto com a prefeitura municipal o processo de sustentabilidade local, cooperando com as diversas organizações ambientais que desenvolvem projetos ambientais e de desenvolvimento sustentável na Região do Araripe.

As estimativas do número de agentes sociais envolvidos (stakeholders) nas ações ambientais foi feita com base em experiências de implantação da Agenda local, tanto em outros municípios brasileiros como em outros países. A estimativa do numero de pessoas e custos associados para dar início a este processo é visto a seguir:

• Membros do CODEMA: estima-se inicialmente a participação de 10 a 20 membros do conselho (um representante de cada entidade governamental e não governamental) para gerenciar o processo de sustentabilidade local;

• Participantes da prefeitura municipal: estima-se entre 1 a 3 pessoas (pelo menos uma pessoa com nível superior), encarregadas de organizar e realizar fóruns da AG21, fazer a ponte entre as diversas organizações e departamentos, fomentar a inter-institucionalidade, levantar fundos, participar de eventos de orçamento participativo, escrever propostas de projetos, entre outras metas (vide a Quadro 46);

• Número de participantes da sociedade local: estima-se que entre 1% a 10% da população (entre 300 a 3.000 pessoas) participem inicialmente do esquema de incentivos e projetos ambientais, principalmente na área urbana do município;

• Participantes ativos no desenvolvimento de planos e projetos ambientais: o número estimado de participantes nos planos e projetos ligados as diferentes estratégias (E)95

da AG21 são vistos na tabela a seguir.

95 Vide Estratégias (E) na Matriz de Incentivos Para Planos e Projetos Ambientais para a Região do Araripe.

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Estratégias do Plano de Sustentabilidade da Região do Araripe (Vide Tabela 12. Matriz de Incentivos para o Plano de Sustentabilidade da Região do Araripe

Número Estimadode Participantes

E1 –Degradação causada por desmatamentos e desertificação reduzida

100 a 400

E 2 – Degradação causada por atividades industriais e de mineração reduzida

430 a 100

E 3 –Saneamento melhorado nos municípios 100 a 600

E 4 –Agricultura sustentável na região promovida 50 a 200

E 5 –Caça ilegal reduzida 20 a 50

E 6 – Indústrias adequadas `a legislação ambiental 40 a 100

E 7 - Agenda 21 local desenvolvida e participação social consolidada

100 a 400

E 8 - Fiscalização e monitoramento ambiental melhorado 50 a 100

E 9 - População ambientalmente mais educada e consciente 100 a 600

Sub-Total Aproximado 600 a 2250

Tabela 14. Estimativa do número de participantes nas ações ambientaisFonte: Braun, 2009; 2004; 2006a

Cálculo Estimativo de Recursos Financeiros Aplicados

Estima-se que mesmo com poucos recursos é possível iniciar processo de sustentabilidade no município. Conforme mencionado acima, os investimentos para a implantação do esquema de gestão corporativa e modelo de incentivos verdes foi calculado com base no balanço médio das receitas e despesas de Bodocó (simbólicamente US$ 10 mil Dólares), para iniciar a estratégia número sete (E 7 - Agenda 21 Local Desenvolvida e Participação Social Consolidada). Esta estratégia foi escolhida para envolver e motivar a sociedade local a participar do processo de sustentabilidade local.

Considera-se também investimentos de recursos externos de programas federais (ex. Programa da AG21 e o Programa Nacional de Meio Ambiente - PNMA II) para apoiar o início do processo. Enfatizando que o ponto principal não é financiar projetos convencionalmente, criando dependência de fontes externas, mas sim facilitar o início deste processo, onde os valores externos devem ser liberados gradativamente para não impactar a economia do município.

Calculou-se que US$ 5 mil96 (50% do orçamento) deverá ser investido no fortalecimento institucional e na implantação e treinamento da unidade executiva da prefeitura e do CODEMA, e/ou outras entidades de coordenação local. Parte deste montante pode ser destinado `a pequenos prêmios e bônus financeiros97, para incentivar, tanto o conselho como a equipe executiva, a cumprir metas de gestão. Qualquer isenção, redução e compensação fiscal deveria orientar-se pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

96 O valor foi calculado em Dólares Americanos (US$) devido as oscilações de mercado do Real R$.

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Em resumo, a Prefeitura de Bodocó poderia destinar os recursos restantes (US$ 5 mil) para o financiamento de ações ambientais prioritárias da estratégia (E 7). Investimentos adicionais neste projeto deverão ser através de recursos externos obtidos em fontes institucionais, que tenham interesse no fortalecimento institucional para sustentabilidade local, implantação da AG21 e fomento de instrumentos econômicos para o desenvolvimento sustentável.

Outros investimentos deverão concentrar na resolução das causas principais dos problemas ambientais mais importantes (ex. desmatamentos, poluição industrial, entre outros), considerando sempre a educação ambiental da população e dos agentes poluidores. A cobrança de taxas extra-fiscais e sanções penais pela poluição gerada pelas indústrias de gesso, assim como a cobrança pelo uso de recursos naturais (ex, poderá ser usada também para financiar ações de sustentabilidade local.

O processo de motivação social para participar das ações da AG21 requer esquemas financeiros baixos, porque a população da Região do Araripe é pobre. Em princípio os incentivos financeiros e fiscais deverão estimular a participação social, inicialmente pelo benefício monetário face suas necessidades básicas de conservação e manutenção, conforme enfatizado nas teorias motivacionais de Maslow e Herzberg (vide Capítulo 1).

Auditoria Financeira

O investimento de recursos financeiros em ações sustentáveis, implicaria calcular como os ‘novos’ gastos iriam impactar as contas públicas e causar efeitos distributivos e perversos no sistema financeiro-tributário do município (vide tabelas 10 e 11). Além disso, seria necessário realizar auditorias financeiras do esquema de incentivos para verificar como o modelo se desenvolveu e como ele deverá ser corrigido e aperfeiçoado ao longo do tempo, para sua aplicação em outros municípios da região. A longo prazo, seria necessário realizar análises balanços compensatórias (trade-offs) entre os investimentos das ações ambientais, versus a geração de empregos e o retorno financeiro do município decorrentes das ações sustentáveis (ex. reciclagem lixo, a cobrança pelo uso de recursos naturais, as sanções penais através de multas aos poluidores). O esquema de Gestão Corporativa e Modleo de Incentivos Verdes deverá ser conjugado com programas maiores do governo, tais como o Programa de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável (DLIS), Programa de Modernização Administrativa e Tributária (PMAT), Comunidade Ativa, o Programa de Implantação da AG21, (entre outros discutidos no Capítulo 6), visando apoiar o processo de sustentabilidade local de maneira transversal.

CAPÍTULO 5

97 As compensações para a equipe executiva e os membros do CODEMA (ou outra entidade de coordenação local) poderia ser através de bônus incremental (ex. variando de US$ 2 a US$ 10, ou mais) de horas extras de trabalho e para cada participante que trouxer novos parceiros institucionais no esquema do GAM, entre outras possibilidades a serem identificadas.

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CRITICAS E OPORTUNIDADES PARA OMODELO DE SUSTENTABILIDADE LOCAL

Este capítulo sintetiza de maneira crítica os diversos temas abordados nos capítulos anteriores, enfatizando a questão de como viabilizar o conceito de sustentabilidade contínua através do modelo de incentivos verdes, tendo por um lado as experiências positivas da aplicação de impostos verdes e instrumentos econômicos para incentivar a proteção ambiental e o desenvolvimento de planos e projetos sustentáveis, e por outro lado, os desafios institucionais e políticos para integrar a Agenda 21 nas políticas públicas, considerando a precariedade institucional e administrativa da maioria dos municípios brasileiros.

5.1 Análise Critica Sobre os Temas Abordados

A análise crítica e conclusiva foi realizada em partes de acordo com os temas abordados nos diferentes capítulos, seguido de recomendações para o desenvolvimento e aprimoramento dos instrumentos de gestão, instrumentos fiscais para incentivar ações sustentáveis de longo prazo, e recomendações para a aplicação do modelo de incentivos em municípios brasileiros.

Impostos Verdes e o Desenvolvimento Sustentável

A estratégia de relacionar incentivos e desincentivos fiscais e monetários como meio de induzir a mudança de comportamento dos contribuintes (agentes sociais), visando por um lado reduzir a degradação ambiental, e por outro lado preservar o meio ambiente, foi feita porque a sociedade moderna ainda indexa valores monetários os recursos naturais aos, mesmo sabendo que a preservação ambiental é crucial para a sobrevivência de todas as espécies. Em outras palavras, o ponto importante a ser considerado é que a economia de capital, apesar de ser responsável pela degradação dos recursos naturais, pode ser usada em favor da resolução de problemas ambientais e do financiamento da sustentabilidade de longo prazo.

A literatura mostra que diversos incentivos econômicos são direcionados ao setor industrial para incentivar o cumprimento de normas ambientais. Mas nem sempre, de acordo com um estudo do Banco Mundial98, os instrumentos econômicos são eficazes em garantir manejo ambiental adequado a curto prazo, por isso é necessário aplicar a estratégia de comando-controle, através de leis e normas ambientais para proteger o meio ambiente. Somente aplicar a legislação limita o processo criativo de desenvolver outras alternativas para proteger o meio ambiente, por isso a combinação de incentivos econômicos e a aplicação da legislação constitui estratégia mais eficaz para a proteção ambiental. A aplicação exclusiva dos incentivos econômicos pode ser realizada para fomentar o desenvolvimento de ações pró-ativas de sustentabilidade local, tais como reciclagem de lixo, manejo de recursos hídricos, implantação de unidades de conservação, desenvolvimento cultural, entre outras.

São poucos os casos em que incentivos econômicos são direcionados especificamente aos indivíduos (cidadãos/contribuintes) para protegerem o meio ambiente e

98 Estudo sobre a aplicação de instrumentos econômicos na América Latina de Huber et al, 1997.

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desenvolverem ações da Agenda local (ex. desenvolver economia solidária, reciclar lixo, plantar árvores, economizar energia, entre outros). De acordo com as Teorias Motivacionais (vide Intrudução do livro), os cidadãos/contribuintes podem ser motivados através de incentivos educacionais e econômicos a contribuírem com o desenvolvimento sustentável, recebendo ao mesmo tempo compensações financeiras pelo esforço empreendido na participação de ações sustentáveis. Para que o processo de sustentabilidade seja abrangente, incentivos econômicos devem ser direcionados igualmente tanto para o setor público e privado como para a sociedade em geral. Só assim o desenvolvimento sustentável poderá ser abrangente e integrado ao cotidiano da sociedade.

De maneira geral os incentivos econômicos via impostos verdes, são usados para incentivar a proteção ambiental em vários países, visando paralelamente a criação de empregos e a promoção de benefícios sócio-econômicos para a sociedade (ex. redução do déficit público e aumento da aposentadoria, entre outros). As reformas tributárias verdes por sua vez buscam integrar as políticas econômicas com as ambientais, objetivando a neutralidade fiscal para não impactar os contribuintes, e ao mesmo tempo evitando impactar negativamente o balanço de receitas e despesas do governo. Em outras palavras, mesmo que os impostos verdes representem uma minúscula porção dos recursos arrecadados e/ou investidos pelo governo, eles tem grande potencial de ser fonte de arrecadação para financiar o processo de sustentabilidade local de longo prazo, desde que sejam combinados com outros instrumentos e estratégias sócio-ambientais de desenvolvimento local apoiado por decisões políticas nos três níveis de governo.

Outro ponto a ser considerado é que o fortalecimento institucional combinado com a aplicação de leis ambientais, pode ao mesmo tempo, arrecadar impostos e reduzir a degradação ambiental (ex. redução dos gases de efeito estufa - GEE). Mas é necessário considerar que a longo prazo, enquanto o meio ambiente fica limpo porque as leis foram aplicadas, os ex-poluidores não irão pagar os impostos que pagavam antes, ficando a economia prejudicada pelo decréscimo da arrecadação tributária. Neste caso, é necessário desenvolver novos esquemas de arrecadação tributária para não prejudicar as finanças do governo e os diversos setores da economia.

Nas economias fortes dos países industrializados os impostos verdes tem sido aplicados aos produtos poluentes (ex. emissão de CO2 e SO2) e os recursos arrecadados são aplicados na proteção ambiental, ou em subsídios aos equipamentos de controle da poluição. Os consumidores nesses países são incentivados a reciclar ou devolver produtos descartáveis como latas de alumínio consumidas em troca de dinheiro. Nas economias emergentes como o Brasil, materiais recicláveis como garrafas PET coletadas nos lixos pela população pobre, constitui mais uma necessidade de sobrevivência do que ação ecológica voluntária. Portanto antes de implantar esquemas tributários sofisticados, como o modelo de incentivos verdes, deve-se analisar a situação sócio-econômica da sociedade local para que esquemas tributários, ao invés de prejudicar, contribuam com a geração de emprego e renda da população.

O governo Brasileiro coleta uma enorme quantidade de recursos advindos de tributos, que corresponde mais de 30% do PIB Brasileiro. Como em princípio esses recursos são utilizados para o desenvolvimento de planos e programas de governo, seria lógico se um grande percentual dos recursos arrecadados fossem destinados ao desenvolvimento permanente de planos e projetos da Agenda Brasileira e das AG21

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locais, garantindo o processo de sustentabilidade contínua discutido na Introdução deste livro.

ICMS Ecológico Versus ICMS Sustentável

O desenvolvimento de impostos verdes no Brasil é recente em comparação com as experiências nos países industrializados, porém o Brasil já conta com o ICMS Ecológico que é um recurso permanente aos cofres das prefeituras que possuem áreas protegidas e sistemas de gestão de água e lixo (entre outros). O ICMS Sócio-Ambiental do Estado de Pernambuco vai um pouco além considerando indicadores de saúde e educação da população. De uma maneira geral o ICMS Ecológico está em plena sintonia com o conceito de sustentabilidade contínua discutido na Introdução do livro. Contudo, ele ainda não pode ser considerado um imposto de desenvolvimento sustentável, porque não incentiva outros temas relacionados `a AG21 Brasileira (ex. energias alternativas, economia solidária, construções sustentáveis, ecovilas, entre outros). Além disso os recursos do ICMS Ecológico destinados `a gestão ambiental dos municípios contemplados, ainda são bem restritos em relação ao montante de recursos arrecadados pelo ICMS estadual, ou seja, somente um pequeno percentual do ICMS arrecadado é destinado ao meio ambiente, sendo muito pouco para as demandas do desenvolvimento sustentável. Nem todos os estados da federação implantaram leis estaduais de ICMS Ecológico para contemplar todos os municípios brasileiros. Alem disso o ICMS Ecológico destina recursos `as prefeituras mas não incentiva o contribuinte individual, ou seja, não incentiva o cidadão a contribuir com o processo de sustentabilidade através de ações locais, conforme defendido nas Teorias Motivacionais discutidas na Introdução do livro. Mesmo assim, esta iniciativa fiscal constitui uma grande ferramenta que pode ser aperfeiçoada em vários aspectos para o desenvolvimento sustentável local.

Municípios Desinformados

Incentivos fiscais e impostos verdes tem grande potencial para deslanchar o processo de sustentabilidade local, mas ainda existe uma falta generalizada de informações da maioria das prefeituras brasileiras sobre as vantagens financeiras e sociais advindas dos impostos verdes como fonte de renda extra para os municípios. É necessário considerar também os riscos relacionados ao uso desses instrumentos econômicos, pois a aplicação de instrumentos fiscais inovadores pode gerar efeitos distributivos, efeitos perversos, desequilibrar a neutralidade fiscal e gerar impacto econômico negativo para as finanças do governo. Além disso, a curta visão política restrita aos interesses econômicos de curto prazo, não enxerga iniciativas ecológicas de longo prazo. A má gestão de recursos pode viabilizar o desvio de recursos e a corrupção. Por isso instrumentos econômicos inovadores devem ser gradualmente introduzidos no sistema tributário municipal, especialmente em municípios pequenos. Isto ajudaria a criar uma cultura organizacional responsável quanto a gestão fiscal para não comprometer o processo de sustentabilidade local.

A autonomia dos municípios para o desenvolvimento sustentável é fundamental, principalmente a capacidade de arrecadação fiscal própria, que deve contar com uma base de dados sólida para uma gestão financeira eficaz dos impostos municipais mais importantes, tais como o ISS, o IPTU e o ITR. A gestão deverá ser reforçada por programas governamentais (ex. Programa de Modernização Administrativa e Tributária -

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PMAT), que garantirão eficiência na administração das receitas municipais para financiar o processo de sustentabilidade local.

Motivação Social através de Tributos

Incentivos fiscais direcionados aos cidadãos/contribuintes ajudam a motivar a sociedade ter comportamento mais sustentável. Porém, a introdução de novos impostos para custear projetos ambientais, muitas vezes podem ser vistos como desnecessários pela população porque acabam não vendo os ‘resultados ecológicos’ desses projetos a curto prazo, e nem as vantagens econômicas da aplicação dos mesmos. Por isso, novos tributos devem ser implementados em conjunto com esquemas de educação ambiental, mostrando as vantagens ecológicas e econômicas relacionadas `a aplicação dos mesmos99, destacando que quanto maior o benefício financeiro dos impostos para a população, maior aceitação pela sociedade.

De acordo com a literatura internacional, não existe fórmula mágica para a aplicação de instrumentos econômicos. Os instrumentos econômicos mal aplicados, em princípio, não causam problemas de longa duração, pois o próprio setor privado (ex. industrial) e a reação da sociedade, se encarrega de ajustar esses desvios. Mas para evitar desvios os instrumentos devem ser aplicados gradualmente, de maneira flexível evitando impactos maiores sobre o sistemas sócio-econômico e ambiental das localidades onde estão sendo implantados.

Recursos Externos para o Modelo Verde

O modelo de incentivos fiscais verdes poderá desenvolver-se melhor se estiver sustentado por um esquema de gestão institucional corporativa, apoiado por recursos externos (ex. Programa de Micro-Crédito Sustentável do BNB) que irão reforçar o esquema de incentivos. Um dos maiores desafios será convencer as prefeituras e as câmaras municipais que a alocação de recursos tributários constitui uma alternativa sustentável para financiar projetos sustentáveis da AG21 local, pois esquemas deste tipo não apresentam vantagens políticas imediatas para a tomada de decisão, por isso os recursos externos são importantes para apoiar esta visão e criar ‘momentum’ inicial do processo de incentivos financeiros `as ações sustentáveis locais. Em outras palavras, os recursos externos advindos de diversas fontes (ex. Fundo Nacional de Meio Ambiente, Micro-Crédito Sustentável do Banco de Desenvolvimento do Nordeste, entre vários outros apresentado no livro) devem ser considerados como recursos adicionais de suporte ao modelo de incentivos verdes, e não como fonte principal, porque senão o município fica dependente financeiramente dessas fontes, caracterizando uma economia insustentável.

No caso de municípios do interior brasileiro como é o caso da Região do Araripe (vide Capítulo 4), o uso de incentivos fiscais para financiar planos e projetos sustentáveis, devem preferencialmente gerar empregos e renda porque a população é pobre. Incentivos do governo federal através de programas de sustentabilidade (ex. Comunidade Ativa), ou incentivos municipais (ex. ICMS Sócio-Ambiental e o IPTU Verde), servem para motivar os agentes sociais a participarem ativamente deste processo, com compensações financeiras tangíveis99 No programa de redução do consumo de energia implantado pelo Governo Federal em 2001, o consumidor ganhava um bônus pela redução do consumo de energia, ou era penalizado (multa) pelo uso acima da cota permitida.

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Análise do Estudo de Caso na Região do Araripe

A implantação do esquema de Gestão Corporativa do Modelo de Incentivos Verdes na Região do Araripe (Micro-região de Araripina) representa exemplo piloto de introduzir conceitos inovadores de financiamento e gestão sustentável. A aplicação prática do esquema deverá ser feita nos municípios que já tenham entidades de gerência (ex. secretaria de meio ambiente, CODEMA, comitês de bacias, entre outros), onde a sociedade esteja minimamente informada e engajada em atividades sócio-ambientais. É necessário também que o município tenha receita estável oriunda de atividades econômicas em seu território, além de um sistema de arrecadação e gestão tributária com responsabiidade fiscal, e um balanço positivo entre receitas e despesas.

O Modelo de Incentivos Verdes foi desenhado para melhorar o processo de planejamento e gerenciamento das agendas locais na Micro-região de Araripina, enfocando principalmente o Município de Araripina que inaugurou este processo em 2001. As fases seqüenciais do Modelo de Incentivos Verdes (vide Capítulo 3) são baseadas em experiências práticas da aplicação, tanto dos instrumentos de gestão, como dos incentivos econômicos/fiscais. Contudo, é necessário deixar claro que apesar dos instrumentos estarem disponíveis para qualquer prefeitura, elas terão que ter seu corpo de funcionários capacitado para gestão integrada entre os divesos setore do governo e sociedade, alem das secretarias devidamente apoiadas por políticas públicas.

Como na Micro-região de Araripina as prefeituras ainda não possuem infra-estrutura adequada e nem recursos humanos qualificados para atender a demanda de todos instrumentos de gestão corporativos apresentados no Capítulo 4, torna-se necessário preparar as secretarias municipais para este processo, enfatizando que sem o apoio dos governos federais e estaduais, através de um sistema institucional transversal, não haverá sucesso duradouro e o processo de sustentabilidade local de longo prazo estará comprometida.

Matriz de Incentivos

A Matriz de Incentivos para Plano e Projetos Ambientais da Região do Araripe (Tabela 12) representa uma primeira aproximação de como é possível relacionar estratégias de sustentabilidade local com as diversas categorias de incentivos fiscais. Especialistas da área fiscal explicam que os recursos tributários arrecadados pela prefeitura municipal vão para um “caixa único” de receitas e despesas da municipalidade, não sendo necessário relacionar os recursos de diferentes impostos (ex. IPTU, ICMS) com ações ambientais específicas, conforme delineado na referida Matriz. Contudo, ao contrário deste ponto de vista, o propósito do referido modelo é de relacionar impostos selecionados (ex. ISS, IPTU) e recursos externos com o desenvolvimento de ações sócio-ambientais de sustentabilidade local, como ocorre com o ICMS ecológico. O direcionamento dos recursos arrecadados de determinados impostos serve por um lado como meio de educar a sociedade sobre o desenvolvimento sustentável, e por outro lado para mostrar que os recursos de detreminados impostos pagos pelos contribuintes, estão sendo usados em projetos sustentáveis objetivando melhorar a qualidade de vida da população, preservação do patrimônio natural e histórico, e conservação da biodiversidade.

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Responsabilidade Fiscal Necessária

Deve-se também levar em consideração que a utilização de recursos oriundos da arrecadação tributária em ações de sustentabilidade local, deve seguir as diretrizes da Constituição Brasileira, do Código Tributário Nacional e da Lei de Responsabilidade Fiscal, e sua gestão deve incluir esquemas de orçamento participativo, fiscalização tributária e auditoria das contas públicas, através das entidades de coordenação e gerenciamento tais como o CODEMA, o comitê de compensação, a secretaria de finanças, entre outros, afim de evitar o uso inadequado de verbas.

No Município de Araripina, os recursos para sustentabilidade local são oriundos de fontes externas, predominantemente de transferências constitucionais do governo, como é o caso da maioria dos projetos de sustentabilidade local em outros municípios brasileiros. Constatou-se porém, na ocasião que se fez a pesquisa (1998 – 2002) que não foram utilizados recursos tributários100 para financiar ações de sustentabilidade local, ou nenhum movimento para obter esses recursos de fontes seguras como o ICMS Sócio-Ambiental do Estado de Pernambuco. O Município de Araripina também não teve um balanço positivo das receitas e despesas anuais, refletindo uma gestão a ser melhorada para sustentar o Modelo de Incentivos Verdes proposto. O Município de Bodocó101 por sua vez, teve um balanço positivo de receitas e despesas no mesmo período analisado (veja o Capítulo 4). Neste caso, havendo interesse político em criar um CODEMA (e/ou outras entidades de coordenação municipal) e uma Agenda local, este município poderia implantar ações de sustentabilidade local utilizando recursos do ICMS Sócio-Ambiental, combinados com recursos da arrecadação municipal, de transferências constitucionais, e recursos externos.

O superavit do Município Bodocó poderia ser utilizado para financiar ações de sustentabilidade local via Modelo de Incentivos Verdes, somente se houvesse apoio político e decisão favorável para isso. No caso de haver apoio político para o seu desenvolvimento, o investimento inicial (simbólico) de dez mil dólares (US$ 10.000) obtidos da arrecadação fiscal, estimado com base no balanço de receitas e despesas da Prefeitura de Bodocó, seriam usados para dar início a determinados projetos de cunho educacional, visando capacitar os agentes sociais envolvidos sobre proteção ambiental e o processo de desenvolvimento sustentável. Um exercício simulado para ambos municípios (Araripina e Bodocó) é de grande valia para verificar com mais precisão, tanto o número de participantes como o montante de recursos financeiros necessários para desenvolver ações sustentáveis na região.

Avaliação para Aperfeiçoar

A avaliação dos resultados dos investimentos iniciais é de fundamental importância para se ter uma visão realista do financiamento do processo de sustentabilidade local, utilizando predominantemente recursos tributários. Isto permite avaliar não somente os trade-offs (balanço compensatório) sobre a relação desenvolvimento ambiental e custo-benefício financeiro de implantar ações de sustentabilidade local, como também conhecer as necessidades e demandas de recursos adicionais para desenvolver outros projetos ambientais na Região do Araripe. Além disso, seria possível saber se medidas 100 Até 2002 quando se finalizou as pesquisas na Micro-região de Araripina, não havia nenhum caso de utilização de recursos tributários para financiar a AG21.101 Não estavam disponíveis dados sobre o balanço de receitas e despesas de outros anos para comparar dados nas fontes do Ministério da Fazenda/SAFEM.

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de compensação (ex post) são mais eficazes para recuperar a degradação ambiental do que implementar medidas de mitigação-prevenção (ex ante), e se incentivos fiscais constituem realmente a melhor maneira de alavancar o processo de sustentabilidade de longo prazo na região de estudo.

Finalmente, as inúmeras dificuldades de implementar o Modelo de Incentivos Verdes em regiões remotas como a Micro-região de Araripina, serve de exemplo para outros municípios brasileiros, que o desenvolvimento sustentável não é simples e requer preparação e condições político-institucionais favoráveis. O processo de acerto-erro irá determinar a melhor maneira de adaptar procedimentos face a realidade de cada município brasileiro.

5.2 Recomendações Gerais

Com base na análise conclusiva, foram sugeridas diversas recomendações para desenvolver o processo de sustentabilidade local contínua e a implantação do Modelo de Incentivos Verdes, conforme visto a seguir.

• Desenvolvimento de estudos complementares para verificar a eficiência econômica do Modelo de Incentivos Verdes, os custos gerados pelos problemas ambientais na Micro-região de Araripina (aplicação de métodos de avaliação ecológico-econômico e valoração ambiental), a efetividade ambiental de aplicar o referido modelo, assim como estimar o ‘trade-off’ (balanço compensatório) entre alternativas de incentivar a proteção ambiental e os custos econômicos para recuperar o meio ambiente.

• Desenvolvimento de projeto piloto específico na Micro-região de Araripina apoiado pelos Ministério do Meio Ambiente (MMA) e o Ministério da Fazenda (MF) apóiem o (ou outros municípios brasileiros), para avaliar o potencial de desempenho do Modelo de Incentivos Verdes com gestão financeira mais equilibrada (receita e despesa positiva). Isto poderá prevenir problemas financeiros, efeitos perversos antes de desenvolver esquemas mais complexos de incentivos fiscais em outros municípios da região ou do Pais.

• Projetos de incentivos fiscais desenvolvidos localmente devem preferencialmente fazer parte de programas ou políticas governamentais amplas de fomento aos instrumentos econômicos, tais como o ICMS Ecológico, Programa Despoluição de Bacias Hidrográficas (PRODES), Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Naturais, Programa do Produtor de Água, entre outros. Os instrumentos econômicos devem complementar e não competir com legislações e políticas institucionais, e a prioridade na aplicação de instrumentos econômicos deve ser dada `as regiões com maiores problemas de poluição e degradação ambiental.

• Desenvolvimento de estudos econômicos nos municípios que queiram implantar o modelo fiscal para avaliar a viabilidade do uso de recursos tributários para financiar projetos sustentáveis locais. O estudo deve indicar o melhor uso de recursos financeiros para evitar impactos na economia local.

• Avaliação dos instrumentos econômicos, como o modelo de incentivos, ao longo do tempo para o seu aperfeiçoamento. A avaliação deve considerar os seguintes princípios: efetividade ambiental do(s) instrumento(s), eficiência econômica, eficiência

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dos custos administrativos da sua aplicação, efetividade dos recursos arrecadados, facilidade de Implementação e replicabilidade, aceitação pela sociedade, efeitos distributivos gerados, resultados de curto-prazo e a efetividade econômica.

• Iniciar projeto piloto do modelo de incentivos verdes e esquema de gestão corporativa utilizando recursos governamentais, combinados com recursos externos que incentivem e promovam o desenvolvimento sustentável local (ex. Programa de Micro-Crédito Sustentável do Banco de Desenvolvimento do Nordeste, Comunidade Solidária, Programa Bolsa Floresta, Programa do Produtor de Água, entre outros), enfocando principalmente a educação ambiental da população, o treinamento e a capacidade institucional.

• Recursos externos devem ser usados somente para iniciar ou apoiar o processo de sustentabilidade local, e não como fonte principal deste processo para não criar vicio. Investimentos externos devem ser usado como veículo para motivar tomadores de decisões (prefeito e câmara dos vereadores) a darem início ao desenvolvimento do modelo de gestão fiscal e sustentabilidade local.

• Implantação gradual do Modelo de Incentivos Verdes em regiões menos favorecidas social e economicamente (ex. Região do Araripe) afim de evitar impacto financeiro no balanço de receitas e despesas do município. Recomenda-se uma simulação econômica que viabilize o processo de sustentabilidade local através do esquema de Gestão Corporativa do Modelo de Incentivos Verdes. A simulação econômica deve também estabelecer o número ideal de agentes sociais que comportam participar no esquema de gestão e ações sustentáveis, com base nos recursos disponíveis.

• Criar Lei de Incentivos da Agenda 21 com base nas leis de incentivos fiscais verdes (ex. ICMS Ecológico, IPTU verde, Lei de Responsabilidade Fiscal, Código Tributário, entre outros), aplicando o princípio poluidor pagador (PPP) e o princípio protetor recebedor (PPR), principalmente no setor industrial (ex. fábrica de gesso), objetivando desincentivar a poluição e incentivar a proteção ambiental. Esta Lei deve também abordar estratégias para financiar plano e projeto sustentáveis das Agendas estaduais e locais, e para motivar os contribuintes individuais (cidadãos) no cumprimento da legislação ambiental e participação no processo de sustentabilidade local.

• Aperfeiçoar as categorias de incentivos na Matrizes de Incentivos (vide Tabelas 12 e 13 no Capítulo 4), com base na Lei de Responsabilidade Fiscal, no Código Tributário Nacional e no orçamento anual do município. Os aperfeiçoamentos devem ser realizados com o apoio de opinião especializada, através de discussões participativas (ex. orçamento participativo) e auditorias fiscais.

• Aplicação gradual dos diferentes impostos nas Matrizes de Incentivos (vide Tabelas 12 e 13 no Capítulo 4), em diferentes projetos, para ajustar os investimentos dos recursos tributários e adequar investimentos `a neutralidade tributária afim de evitar impactar o balanço de receitas e despesas. Toda movimentação de recursos deverá ser desenvolvido de maneira transparente com regras claras e eficientes.

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Wolf, S. (1997) O Brasil e os Princípios do Direito Internacional do Meio Ambiente. Tese de Doutorado defendido na Universidade de Sorbonne, França.

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Ricardo Braun é membro da comissão técnica do Programa Benchmarking Ambiental Brasileiro, e pesquisador do Aberdeen Centre for Environmental Sustainability (ACES) e NASA/UFRJ. Coordena o Projeto Eyes of Nature (Olhos da Natureza) filmagens em alta definição de ecossistemas e ambientes naturais. Foi diretor substituto do Centro Rondon-Roosevelt de Intercâmbio Ambiental (CRR) no Rio de Janeiro e um dos coordenadores do Fórum Global 92 durante a RIO 92. Na década de 90 realizou os primeiros estudos ambientais para a Organização Internacional do Trabalho (OIT/ONU) em Genebra, Suiça. Na década de 80 desenvolveu as primeiras avaliações ambientais estratégicas (AAE) no Brasil, cujos documentos originais foram cadastrados oficialmente pelo Ministério do Meio Ambiente em 2007, como obras da história do meio ambiente do Brasil. Atua como professor em diversas instituições de ensino superior e como consultor de organizações como o PNUD, Cooperação Financeira Brasil-Alemanha, MTUR, OEA, CODEVASF, entre outras. Escreveu livros na área ambiental e publicou vários trabalhos em revistas nacionais e internacionais. Um dos livros que escreveu, "Novos Paradigmas Ambientais" (3ª Edição, Editora Vozes). Em 2009 publicou o livro ‘Sustainable Development Incentives’ pela Editora Alemã VDM Verlag. Environmental Sustainability (ACES) University of Aberdeen. http://www.aces.ac.uk/people/#Ricardo_Braun

• Desde 2008 é professor do Instituto Brasileiro de Extensão e Cursos (INBEC) – Universidade Paulista http://www.inbec.com.br/

• Membro da Comissão Técnica 2009 do Programa Benchmarking Ambiental Brasileiro http://www.maisprojetos.com.br/benchbrasil/revista/revista%2Ded2/

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