Por José Javier GómezOficial Asuntos Ambientales- División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

INSTRUMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA EN LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS

NATURALES Y AMBIENTALES

CURSO:CURSO:MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y ENERGIAMEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y ENERGIA

POLPOLÍÍTICAS Y GESTITICAS Y GESTIÓÓN PN PÚÚBLICABLICASantiago 20 mayo 2009Santiago 20 mayo 2009

• Tipología instrumentos de gestión ambiental• De regulación directa

• Instrumentos económicos

• Instrumentos “de apoyo”

• Financiamiento ambiental• Financiamiento ambiental internacional

• Financiamiento ambiental nacional

CONTENIDO

• Proceso para alcanzar determinados objetivossociales respecto a calidad ambiental

• Busca cambiar el comportamiento de los agentescausantes de la degradación ambiental

• Los mecanismos para conseguir los objetivos debenser eficaces, flexibles, eficientes y equitativos (D. Azqueta, 2007)

POLITICA AMBIENTAL

• Eficaces: que logren los objetivos popuestos

• Eficientes: al menor costo posible, incluyendoinformación (eficiencia estática y dinámica)

• Flexibles: que se adapten a entornos cambiantes(aparición de nuevos problemas ambientales, desarrollo de tecnologías, cambios en el contextoeconómico, etc.)

• Equitativos: es necesario conocer el impactodistributivo e implementar medidas compensatorias sifuera necesario

• Políticamente aceptables

• Coherentes con otras políticas

CRITERIOS PARA LA SELECCIÓN DE INSTRUMENTOS

• El regulador debería diseñar un instrumento quelleve la calidad ambiental lo más cerca del óptimosocial (los beneficios marginales sociales de la producción se igualan a su costo marginal social)

• Aunque han mejorado las técnicas de valoraciónambiental, esta información generalmente no estádisponible;

• También necesita saber el costo en que incurre la sociedad (empresas, consumidores) para llegar al óptimo

EL PROBLEMA DE LA INFORMACIÓN

INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL

Proyectos y fondosambientales

POLITICAAMBIENTAL

De regulacióndirecta

InstrumentosAdministrativos

InstrumentosEconómicos

• Educación• Generación de

información• Persuasión (AV)

•Estándares sobreproductos

•Estándares sobreprocesos de producción

•Utilización derecursosnaturales

•Ordenamientodel territorio

•Permisos•Licencias

Basados en precios•Impuestos, cargos

o tasas•Subsidios

Creación mercados•Permisos emisión

transables• Segurosambientales

• Proyectosambientales

• Fondosambientales

INSTRUMENTOS DE REGULACION DIRECTA

•Estándares sobreproductos

•Estándares sobreprocesos de producción

•Utilización derecursosnaturales

•Ordenamientodel territorio

desde prohibición (gasolina con plomo), contenido de determinadassustancias, desempeño energético, emisiones asociadas

Prohibición/limitación de insumos, limitación de emisiones (aire, agua, suelo), uso de tecnologías determinadas ( la mejor tecnologíadisponible)

Regulación de acceso y utilización de recursos naturales: Prohibiciónde tala de algunas especies, regulación de uso de determinadas artesde pesca, establecimiento de cuotas pesqueras, etc.

Orden las actividades posibles en determinados territorios: normasde edificación, niveles de ruido, prohibición de actividades concretasen algunos lugares (ej. extracción de áridos)

INSTRUMENTOS DE REGULACION DIRECTA (II)

• Tratan a todos los agentes regulados por igualindependientemente de sus costos de abatimiento

• Centrados en la eficacia y no en la eficiencia(principal desventaja)

• Intensidad de información baja;

• Generalmente más fáciles de implementar desde el punto de vista administrativo

INSTRUMENTOS ADMINISTRATIVOS

•Licencias•Permisos

• Se refieren a la autorización para llevar a cabo determinadasactividades, obras o proyectos que pueden afectar el medio ambienta

• En algunos casos implica la elaboración de un estudio de Evaluaciónde Impacto Ambiental

• Se trata de instrumentos de carácter preventivo

EAE

• Considera un mayor número de alternativas que las normalmenteposibles en un EIA

• Toma en cuenta los efectos acumulativos

• Permite una mayor participación pública

INSTRUMENTOS ECONÓMICOS

A emisiones contaminantes, utilización de determinados insumos, al consumo de productos,

Subvenciones, créditos blandos, desgravaciones fiscales

La autoridad fija un cantidad máxima de emisiones de un contaminante en un área específica y reparte (o subasta) permisosde emisión que pueden ser transados entre las empresas

Pueden surgir mercados como resultado de normativa sobreresponsabilidad de las empresas

Basados en precios•Impuestos, cargos

o tasas

•Subsidios

Creación mercados•Permisos emisión

transables

• Segurosambientales

• El agente regulado tiene dos opciones: contaminar y pagar un impuesto o reducir su nivel de contaminacióny recibir una recompensa (no pagar el impuesto o recibir un subsidio);

• El argumento (controvertido) del “doble dividendo”:

• Soluciones más eficientes;

• Generan recursos financieros

• Demanda alta de información y de cálculo (para entesreguladores y fuentes reguladas);

• Más apropiados en presencia de la necesaria base jurídico-institucional; la importancia de la capacidadinstitucional

INSTRUMENTOS ECONÓMICOS

Ventajas más importantes:

• En teoría combinan eficacia con eficiencia y flexibilidad;

• Generan incentivos más altos para la búsquedade tecnologías más eficientes (eficienciadinámica);

• La eficiencia depende de la disponibilidad de tecnologías

INSTRUMENTOS ECONÓMICOS

• El regulador obliga a pagar un impuesto por cadatonelada de contaminante emitida o vertida.

• Dependiendo de sus costos de abatimiento unasempresas pagarán el impuesto y otras modificarán sunivel de contaminación

• Será necesario modificar el nivel del impuesto, mediante un sistema de ensayo y error para alcanzarsoluciones cercanas al óptimo (problema de la información);

• La entrada de nuevas empresas implica elevar el nivel del impuesto

• Generalmente han sido diseñados para aumentar la recaudación fiscal e intervenir

IMPUESTOS AMBIENTALES

Revenues from environmentally related taxes Revenues from environmentally related taxes In per cent of GDPIn per cent of GDP

0

1

2

3

4

5

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Per

cent

of G

DP

1995 1999 2003

INGRESOS POR IMPUESTOS AMBIENTALES (% PIB)

•• 7 % del total de 7 % del total de ingresosingresosfiscalesfiscales porpor impuestosimpuestos((promediopromedio OCDE) OCDE)

•• 2.5 % de PIB (2.5 % de PIB (rangorango entre entre 11--5%)5%)

INGRESOS POR IMPUESTOS AMBIENTALES PAISES OCDE

•• Parry y Small (2002) Parry y Small (2002) estimanestiman el el costocosto marginal social de marginal social de los los automovilesautomoviles en USA y UK (en USA y UK (externalidadesexternalidadesambientalesambientales y y congesticongestióónn););

•• La La tasatasa óóptimaptima de de impuestosimpuestos en UK en UK eses mmááss bajabaja queque laslastasastasas a los combustibles a los combustibles peropero mucho mucho mmááss altaalta queque la de la de USA.USA.

•• Newberry (2205) Newberry (2205) estimaestima tasastasas impositivasimpositivas mmááss altasaltas quequeel el óóptimoptimo parapara UK; UK;

•• FranciaFrancia, , AlemaniaAlemania y y HolandaHolanda presentanpresentan tasastasas cercanascercanas al al nivelnivel óóptimoptimo mientrasmientras queque en UK son en UK son demasiadodemasiado altasaltas

¿TASAS CERCANAS AL ÓPTIMO?

• Subsidios directos, créditos blandos o beneficiosfiscales para la compra de tecnología menoscontaminante;

Varios problemas:

• Reducen el presupuesto público;

• No hay eficiencia dinámica: niveles de reducciónmenores que con impuestos;

• En contra del principio contaminador-pagador;

SUBSIDIOS AMBIENTALES

• El regulador fija un nivel máximo de emisiones en un lugar determinado y distribuye permisos de emisiónentre las empresas que pueden intercambiar

• Al igual que en el caso de los impuestos, dependiendo de los costos de abatimiento unasempresas optarán por vender sus permisos y otras porcomprar

• No tiene el problema de la entrada de nuevasempresas como en el caso de los impuestos

• Asignación:

• Subasta (el más eficiente)

• Asignación directa (más aceptable)

PERMISOS DE EMISIÓN TRANSABLES

Algunos problemas:

• Permisos emitidos: impacto en las empresas puedeser muy negativo en caso de emitir pocos permisos; siempre existe la posibilidad de comprar

• Poder de mercado: situaciones de oligopolio un grupo de empresas eleva el precio de los permisospara evitar la entrada de competidores (sacrifica la venta de permisos); también puede darse monopsonio(mayores costos de abatimiento);

• El derecho a contaminar (problema ético y jurídico)

• Costos administrativos (institucionalidad ad hoc)

• Pocas experiencias para evaluación

PERMISOS EMISIÓN TRANSABLES (II)

• Provisión de información;

• Persuasión (en algunos casos conducente a acuerdosvoluntarios)

• En combinación con otros instrumentos puederesultar en cambios permanentes de conducta

INSTRUMENTOS “DE APOYO”

Técnicas

NormativaLEGALCoerción

Tasas, subsidios

ECONOMICOIncentivospositivos o negativos

Educación, Publicación,

Medios

INFORMACIÓNConcienciación

INSTRUMENTOS

Velocidaddel

cambio

Media

Rápida

Lenta

Costo de implemen-

tación

Alto

Medio/alto

Bajo

Efecto en cambiosconducta

Débil

+ -débil

Fuerte

Fuente: Basado en De Yong (1993) y Banco Mundial (1998)

COMPARACIÓN DE INSTRUMENTOS POR EFECTO EN CONDUCTA

PREDISPOSICIÓN A ACCIONES COLECTIVAS (I)

PREDISPOSICIÓN A ACCIONES COLECTIVAS (II)

Fuente: Funabashi (1989)

• El(los) instrumento(s) deben ajustarse al grado de desarrollo institucional del país;

• Coherencia con políticas económicas y sectorialesvinculadas

• La combinación de instrumentos puede ser la mejoropción;

• Es conveniente acompañar la aplicación del instrumento con “instrumentos de apoyo” comoprovisión de información, sensibilización, educación.

CONCLUSIONES GENERALES

• TipologTipologTipologíííaaa instrumentosinstrumentosinstrumentos de de de gestigestigestióóónnn ambientalambientalambiental••• De De De regulaciregulaciregulacióóónnn directadirectadirecta

••• InstrumentosInstrumentosInstrumentos econeconeconóóómicosmicosmicos

••• InstrumentosInstrumentosInstrumentos “““de de de apoyoapoyoapoyo”””

• Financiamiento ambiental• Financiamiento ambiental internacional

• Financiamiento ambiental nacional

CONTENIDO

FUENTES DE FINANCIAMIENTO

Presupuestos generales de la nación, estados, municipios

Regalías

Presupuestos de empresas estatales, agencias gubernamentales autónomas

Impuestos con destino específico[%Combustibles][% impuestos prediales][%ventas empresas energía]

Recursos externos• Préstamos• Fondos concesionales• Conversión deuda• Ayuda oficial al desarrollo• Mercados de carbono

• Tasas por servicios públicos• Tasa por vertidos• Licencias por actividades, concesiones• Entradas areas protegidas• Permisos caza y pesca

Banca nacional de desarrollo

FINANCIAMIENTO AMBIENTAL

Argentina: Gasto Público Nacional en Medio AmbienteComposición por Fuentes de Financiamiento, 1994-2003

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 (&)

Tesoro Nacional Otras Fuentes de Financiamiento Interno Fuentes de Financiamiento Externo

FINANCIAMIENTO AMBIENTAL INTERNACIONAL (I)

• Canjes de deuda por naturaleza

• Monto total convertido no ha superado el 1% de la deuda externa.

• Asistencia oficial al desarrollo

• La Asistencia destinada a la Región para protecciónambiental en torno al 3% del total de la AOD (2000)

• Banca regional y multilateral de desarrollo

• Fondos multilaterales concesionales (FMMA y

Fondo Multilateral del Protocolo de Montreal)

• Mercados de carbono (MDL y otros)

FINANCIAMIENTO AMBIENTAL INTERNACIONAL (II)

FINANCIAMIENTO AMBIENTAL INTERNACIONAL (III)

FINANCIAMIENTO AMBIENTAL INTERNACIONAL (IV)

FINANCIAMIENTO AMBIENTAL INTERNACIONAL (V)

0

50

100

150

200

250

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Áreas múltiplesAguas internacionalesCambio climáticoBiodiversidad

DISTRIBUCIÓN POR ÁREAS FOCALES DE LAS ASIGNACIONES ANUALES A AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE DEL FONDO PARA EL MEDIO AMBIENTE MUNDIAL

(En millones de dólares, abril 2002)

FINANCIAMIENTO AMBIENTAL INTERNACIONAL (VI)

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

Biodiversidad Cambio climático Aguas internacionales Áreas múltiples

Asignación fondoCosto total

AMÉRICA LATINA CARIBE: RELACIÓN ENTRE RECURSOS ASIGNADOS POR ÁREA POR EL FONDO PARA EL MEDIO AMBIENTE MUNDIAL Y COSTO TOTAL DE LOS PROYECTOS

(En millones de dólares)

FINANCIAMIENTO AMBIENTAL INTERNACIONAL (VII)

FINANCIAMIENTO AMBIENTAL INTERNACIONAL (VIII)

FINANCIAMIENTO AMBIENTAL INTERNACIONAL (IX)

• En el presupuesto ambiental destaca el tratamiento de aguas, manejo de residuos urbanos y protección de áreas naturales

• Con diferencias nacionales, en los noventa:• El gasto ambiental total no suele superar el 1% del PIB• El gasto ambiental público rara vez sobrepasa el 3% del

gasto público total• El presupuesto público ambiental sufre fuertes

oscilaciones ligadas a la coyuntura económica de lospaíses

FINANCIAMIENTO AMBIENTAL NACIONAL (I)

Disminución y control de la contaminación)[aire, agua, desechos, suelo, ruido, radiación]

Protección de biodiversidad

y paisajes

Movilización derecursosnaturales

(ej. suministrode agua)

Prevención deriesgos

(naturales, tecnológicos)

Gestión de otros recursos

naturales(manejoforestal

sostenible)

Protección ambiental (CEPA)

Gestión ambiental

......

Gasto ambiental extendido

Fuente: OCDE

FINANCIAMIENTO AMBIENTAL NACIONAL (II)

CEPA/CAPA 2000

Protección del aire y climaManejo de aguas servidasManejo de desechos/residuosProtección y recuperación de suelos, aguas subterráneas y superficialesReducción de ruidos y vibracionesProtección de biodiversidad y paisajesProtección contra radiaciónInvestigación y desarrolloOtras actividades de protección ambiental

3. Residuos3.13.23.33.4 tratamiento y disposición de residuos

no peligrosos3.4.1 incineración3.4.2 rellenos sanitarios3.4.3 otro tratamiento y disposición

FINANCIAMIENTO AMBIENTAL NACIONAL (III)

Gasto ambiental privadoGasto ambiental público

Autoridadambientalnacional

Empresas

Ministerios y organismos

dependientes, Estados,

Municipios, Empresas públicas

Hogares

Entidadessin fines

lucro(ONGs)

FINANCIAMIENTO AMBIENTAL NACIONAL (IV)

1,281.5 1,247.61,146.6

1,238.2

1,416.3

1,576.8

1,452.3

1,311.51,193.2

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1,600

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Nación Municipios Provincias

Argentina: Gasto Público en Medio AmbienteComposición por Niveles de Gobierno, 1994-2002

(miles de pesos corrientes)

FINANCIAMIENTO AMBIENTAL NACIONAL (V)

BIENES PRIVADOS

Brasil 0,33% PIB (2000) Recursos hídricos, biodiversidad, suelos

México 0,26% PIB (2000)* Aguas residuales, biodiversidad

Perú 0,25-0,28% PIB (1999-2003) Gestión de residuos, biodiversidad

Ecuador 0,12-0,72% PIB (1995-2003) Tratamiento aguas, biodiversidad y residuos

Chile 0,48% PIB (2000) Biodiversidad, suelos, agua y tugurios

T. y Tabago 0,15-0,21% PIB (1993-1999) Residuos, aire y bidoiversidad

Argentina 0,38% PIB (2002) Biodiversidad y residuos

Colombia 0,68% PIB (1995) Agua, saneamiento y biodiversidad

Costa Rica 0,64% PIB (2000) Bosques, agua, residuos y suelos

País Gasto público Areas de gasto

Fuente: CEPAL

FINANCIAMIENTO AMBIENTAL NACIONAL (VI)

FINANCIAMIENTO AREAS PROTEGIDAS AMERICA DEL SUR

75%

9%

0%2%1% 12%

1%

Presupuesto nacionalTarifas por entradasGobierno localConcesionesFondos ambientalesODAOther

76%

Fuente: The Nature Conservancy

BRECHAS FINANCIERAS ANUALES AREAS PROTEGIDAS

Bolivia, 10,732,000

Brazil, 142,250,000 Chile, 40,476,249

Colombia, 11,827,154

Ecuador, 3,494,212

Ecu. Galapagos, 17,514,980

Peru, 34,358,545 Bolivia

Brazil

Chile

Colombia

Ecuador

Ecu. Galapagos

Peru

Estimated annual gap 2005-2006 (selected countries): USD 261 Million

Fuente: The Nature Conservancy

Por José Javier GómezOficial Asuntos Ambientales- División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

INSTRUMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA EN LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS

NATURALES Y AMBIENTALES

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