Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina · Unidad 2: Conceptos básicos en el...

Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina

Curso de Ingreso Intensivo

Carrera: Licenciatura en Seguridad Ciudadana

Materia: Introducción a la Seguridad Ciudadana

Objetivos

General

� Describir los elementos específicos vinculados al campo de seguridad ciudadana y al

rol profesional dentro del mismo.

Contenidos:

Unidad 1: El proceso de profesionalización en el campo de la seguridad ciudadana.

Perfil profesional y alcances del título de Técnico y Licenciado en Seguridad Ciudadana. La

importancia de la investigación en la construcción del campo de la seguridad. Pautas de

trabajo compartidas. La seguridad ciudadana en la vida cotidiana.

Objetivo Específico N°1:

� Reconocer los alcances del rol del Técnico y del Licenciado en Seguridad Ciudadana.

Unidad 2: Conceptos básicos en el campo de la seguridad. Seguridad Pública, Seguridad

Humana, Seguridad Ciudadana y Comunitaria: definiciones y contenidos.


� Describir los principales conceptos ligados a la idea de seguridad.

Unidad 3: Paradigma del Orden y paradigma de Gestión de la Conflictividad. Contexto

de surgimiento de ambas perspectivas, principales características y conceptos vinculados a

las mismas. Diferencias entre estas visiones.


� Comparar los diferentes elementos que componen la perspectiva del Orden y la

perspectiva de la Gestión de la Conflictividad.

Unidad 4: La seguridad como política pública. Componentes de una política pública de

seguridad: planificación, diseño, organismos intervinientes. Análisis de políticas de

prevención: aspectos comunes.


� Reconocer los componentes distintivos de una política de Seguridad Ciudadana, sus

alcances y objetivos de intervención.

Metodología de Trabajo

El curso está organizado para ser dictado en cuatro encuentros de cuatro horas cada uno.

Los encuentros tendrán una metodología de trabajo teórico-práctica, con la presencia del

docente que acompañará a los estudiantes en la lectura, análisis y comprensión de los

materiales didácticos propuestos. Las clases serán abordadas rescatando la importancia del

texto y los contenidos seleccionados para abordaje conceptual, el trabajo contextualizado

sobre la biografía de los autores analizados y guías de lectura, proyección de material

audiovisual, entre otros recursos.

Se promoverá la discusión de los ejes propuestos para cada encuentro, a partir de la

utilización de notas periodísticas, videos y análisis de caso. Se valorará la participación de

los alumnos en el debate y la lectura de los textos propuestos para cada unidad.

Planificación y Cronograma de Clases

Encuentros Fecha Tema

1°

Bibliografía

Presentación del curso Diseño curricular de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana.y de la Licenciatura.

Perfil del profesional en Alonso, Javier, Cuaderno de lectura N°1: Claves Seguridad ciudadana conceptuales. Pensar y hacer la seguridad en las escuelas, Ministerio de Seguridad de la Nación, Buenos Aires, 1° edición, 2015, pp. 8-31.

2° Definiciones en torno al Ministerio de Seguridad (2010) Cuadernos de concepto de seguridad. Seguridad: La seguridad ciudadana. Capítulo II. “El campo de la seguridad. Conceptos ySeguridad Ciudadana. definiciones”, pp. 67-73. Seguridad Humana, Ministerio de Seguridad (2011) Seguridad y Seguridad Seguridad Democrática Pública Derechos Humanos Herramientas para la y Seguridad Ciudadana. reflexión sobre la seguridad ciudadana y democrática. Tema 2: “ Construyendo un modelo Democracia y DDHH. de seguridad ciudadana democrática”, pp 39-50

El paradigma del Orden Documento elaborado por la Dirección de Carrera y el paradigma de Área Seguridad Ciudadana “Los diferentes Gestión de la paradigmas frente al problema de la seguridad” Conflictividad. Página/12 - Alberto Binder y el desafio de la gestion de la conflictividad “La democracia tiene que ser desordenada” (24/07/2000). Disponible en http://www.pagina12.com.ar/2000/00-07/00- 07-24/pag13.htm

Video “Conferencia Dr. Binder: Armado presentación paradigmas de seguridad - 23-05- 2011”.Disponibleen https://www.youtube.com/watch?v=UD6quk4yFa Q&feature=youtu.be

3°

4° Políticas de Seguridad Ciudadana. Políticas de Prevención del delito y la violencia (modelos). Construcción de una mirada multiagencial.

Alonso, Javier, Cuaderno de lectura N°1: Claves conceptuales. Pensar y hacer la seguridad con las escuelas, Ministerio de Seguridad de la Nación, Buenos Aires, 1° edición, 2015, pp.10-13.

5° EXAMEN

Metodología de Evaluación

Para aprobar el presente curso se requiere de un porcentaje de asistencia mayor al 80%.

La única instancia de evaluación formal lo constituye el examen final, de carácter presencial.

El mismo será a desarrollar y consistirá en la identificación y descripción de los contenidos

abordados en las diferentes unidades.

Asimismo, en la última clase, los alumnos tendrán la posibilidad de evaluar la propuesta

didáctica del curso, los materiales y a los docentes, mediante una encuesta.

Bibliografía obligatoria

Alonso, Javier, Cuaderno de lectura N°1: Claves conceptuales. Pensar y hacer la seguridad con las

escuelas, Ministerio de Seguridad de la Nación, Buenos Aires, 1° edición, 2015.

Ministerio de Seguridad (2010) Cuadernos de Seguridad: La seguridad ciudadana. Capítulo II. “El campo de la seguridad. Conceptos y definiciones”, pp. 67-73.

Ministerio de Seguridad (2011) Seguridad y Derechos Humanos Herramientas para la reflexión sobre la seguridad ciudadana y democrática. Tema 2: “ Construyendo un modelo de seguridad ciudadana democrática”, pp 39-50

Dirección de Carrera Área Seguridad Ciudadana (2015) “Los diferentes paradigmas frente al problema de la seguridad”

Bibliografía optativa

-Vincent Marqués, Josep (1983) “No es natural” en Para una sociología de la vida cotidiana,

Ed. Anagrama.

-Anitua, Gabriel Ignacio (2004) Historia de los pensamientos criminológicos, Argentina,

Editores del Puerto. Capítulo II, 2, 3 y 7. Capítulo III, 2 y 4. Capítulo IV, 1, 2, 3, 5, 6 y 7.

Capítulo V, 1, 2 y 5. Capítulo VI, 1, 3, 4 y 5. Capítulo VII, 1, 2, 3 y 6. Capítulo VIII, 1, 4 , 5 y 8.

Capítulo XI, 1, 4, 5, 6 y 7. Capítulo X, 1, 2, 3 y 4.

Sozzo, Máximo (2008). Inseguridad, prevención y policía. Flacso Ecuador y Alcaldía

Metropolitana de Quito. Capítulo 2.

Otros recursos:

Página/12 - Alberto Binder y el desafio de la gestion de la conflictividad “La democracia tiene

que ser desordenada” (24/07/2000). Disponible en http://www.pagina12.com.ar/2000/00-

07/00-07-24/pag13.htm

Video “Conferencia Dr. Binder: Armado presentación paradigmas de seguridad - 23-05-

2011”. Disponible en https://www.youtube.com/watch?v=UD6quk4yFaQ&feature=youtu.be

Cuaderno

de lectura

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Pensar y hacer

la seguridad con las escuelas

Claves conceptuales

www.seguridadyescuela.gob.ar

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Cuaderno de lectura

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1. Nuevos enfoques para pensar y hacer la seguridad ciudadana

Desde hace poco más de una década, en la Argentina, la noción de seguridad empezó a ser definida como “seguridad humana” y se identifica con el ejercicio más amplio de los derechos de las personas, en el marco del pleno goce de la vida.

Al mismo tiempo, el Estado Nacional argentino reconoce su obligación jurídica de garantizar el derecho a la seguridad de todos los ciudadanos en el marco de la seguridad humana, considerando que las instituciones públicas tienen la suficiente capacidad, en el marco de un Estado de derecho, para garantizar su ejercicio y para responder con eficacia cuando el derecho a la seguridad es vulnerado.

De esta manera, en la actualidad, se reconoce una noción amplia de la seguridad: ya no se limita a una situación de ausencia de delito, sino que incluye la generación y el sostenimiento de las condiciones para el pleno ejercicio de todos los derechos fundamentales por parte de todos los integrantes de la sociedad.

Esta nueva concepción de la seguridad ciudadana significa la preservación de la vida, los bienes y la libertad, y el pleno goce de los derechos por parte de todas las personas. Al mismo tiempo, también define un campo de nuevas posibilidades para la acción pública y el diseño de las políticas que pueden implementarse para crear seguridad ciudadana: permite prácticas innovadoras por parte del Estado, poniendo énfasis en aquellas que promueven la participa- ción ciudadana y comunitaria. En el nuevo escenario, además de las agencias estatales, están incluidos diversos actores de la sociedad civil, que disputan prioridades, intereses y contenidos respecto a lo que entienden por seguridad.

En el mismo sentido, desde los primeros años del siglo XXI, en varios países de América del Sur se está consolidando una perspectiva que enfatiza el compromiso de la ciudadanía con iniciativas orientadas a lograr la prevención de las violencias y el delito en el nivel local.

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Pensar y hacer la seguridad con las escuelas

Los modos de pensar la seguridad

Las demandas de los actores sobre esta cuestión, las formas de explicación respecto de las intervenciones del Estado y las disputas por los sentidos acerca de la seguridad, refieren de forma explícita o implícita a concepciones teóricas, políticas o ideológicas, desde las cuales los distintos actores sociales se acercan a la problemática.

Desde el restablecimiento del Estado de derecho y el régimen político democrático (en diciembre de 1983) hasta la actualidad, se han diferenciado distintos contextos históricos y po- líticos en los cuales los temas de defensa, seguridad interior e inteligencia fueron abordados con distintos enfoques. En el marco de este proceso, fue desplazado el concepto de “seguridad nacional” que ponía el foco en un definido “enemigo interno” que amenazaba al Estado o al régimen político. Y, en cambio, adquirió centralidad el concepto de “seguridad ciudadana” que propone garantizar el bienestar de todas las personas en la compleja realidad social con- temporánea, atravesada por conflictos políticos, sociales y económicos.

La nueva conceptualización de la seguridad supone una mirada más amplia y compleja de los procesos sociales: además de la prevención y el control del delito, la nueva mirada de la seguridad aborda también situaciones que, sin configurar eventos delictivos, resultan causan- tes de malestar, daño o perturban las reglas de convivencia.

Y esta ampliación de los sentidos con que es definida la seguridad ciudadana hace necesario, al mismo tiempo, definir cuáles son los campos de intervención en esta problemática por parte del Estado y de la sociedad civil. Por esto es importante tener en cuenta que los contenidos de las demandas de seguridad, así como las formas de intervención sobre ellas, forman parte de los procesos sociales de construcción de sentido. Esto supone que aquello denominado “seguridad”, no está establecido de una vez y para siempre, sino que se define en un campo de lucha por el sentido del cual participan diversos actores estatales, grupos de intereses privados (como asociaciones económicas) y otros actores de la sociedad civil (por ejemplo, organizaciones no gubernamentales, organizaciones territoriales, entre otras). Todos estos actores disputan prioridades, intereses y contenidos respecto de esta problemática.

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Cuaderno de lectura

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2. Las nuevas políticas de seguridad: áreas de intervención y estrategias de

prevención

En la Argentina, desde el 2003, la re/asunción por parte del Estado Nacional de sus funciones de promover y garantizar, por medio de políticas públicas activas, los derechos sociales de los ciudadanos se evidenció también en materia de seguridad ciudadana.

A partir de la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación, a fines del 2010, las nuevas políticas de seguridad se materializan a través de “estrategias” o intervenciones públi- cas. Estas estrategias incorporan acciones simultáneas por parte del Estado en tres áreas de trabajo.

El área institucional refiere a la capacidad operativa del aparato estatal para cumplir con sus obligaciones. Específicamente, se relaciona con la asignación eficiente de recursos humanos y materiales a los organismos de gobierno que entienden en seguridad ciudadana: al Poder Judicial, al Ministerio Público Fiscal, a las fuerzas de seguridad y al sistema penitenciario. En este sentido, las estrategias institucionales son aquellas intervenciones destinadas a reformar y modernizar el dispositivo institucional del sistema de seguridad ciudadana, con el fin de resolver sus debilidades y adecuarlo al desarrollo eficiente de las estrategias de control de la violencia y el delito.

La Gendarmería Nacional Argentina cuenta con radares móviles de última generación tecnológica para cumplir con su misión de controlar las fronteras terrestres del país.

La Policía Federal Argentina está equipada con patrulleros que son automóviles “inteligentes” que cuentan con computadoras a bordo y programas de reconocimiento facial enlazados con bases de datos.

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El área normativa atiende la adecuación del marco jurídico relacionado con la preven- ción, la conjuración o la represión del delito y la violencia; como así también, las normativas referidas al desarrollo del procedimiento penal y la gestión penitenciaria. El nuevo enfoque atiende que esta legislación articule equilibradamente las potestades de las instituciones estatales con la plena vigencia de los derechos humanos.

El área preventiva se ocupa de desarrollar políticas que van más allá de los ámbitos de desempeño de las fuerzas de seguridad y del sistema judicial. Esta área interviene en las acciones no punitivas que deben implementar múltiples agencias estatales en conjun- to con organizaciones de la sociedad civil, con el propósito de transformar los factores que provocan condiciones favorables para el surgimiento y la reproducción del delito y la violencia. El deber del Estado en esta área es actuar de manera integral, lo que conlleva la necesaria coordinación de todos los actores involucrados en la implementación de estas intervenciones.

La participación de los ciudadanos y el trabajo conjunto entre vecinos y profesionales de la seguridad son claves para generar seguridad comunitaria.

En algunos barrios, las nuevas policías locales de proximidad, conocen personalmente a los vecinos.

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Cuaderno de lectura

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Entre las estrategias de prevención del delito y la violencia se diferencian las orientadas a la prevención situacional y las que se proponen la prevención social.

La prevención situacional refiere al conjunto de medidas no penales que ejecutan diferentes organismos con el propósito de eliminar o acotar las oportunidades que po- drían facilitar la comisión de un delito. Tiene como postulado de base la idea de que un infractor potencial, antes de cometer un ilícito, puede verse muy influenciado por aspectos concretos del contexto ambiental en el que se encuentra (oscuridad o ausencia de testigos, entre otros). Desde esta perspectiva, se trata de tomar medidas orientadas a eliminar las condiciones situacionales que facilitan el delito y a aumentar los riesgos aparejados a su comisión –con medidas tales como mayor iluminación o la instalación de cámaras, por ejemplo– de forma tal de desalentar al potencial delincuente.

La prevención social está fundada en la idea de que la acción criminal se explica por la existencia de diversos factores anteriores a su perpetración (como la historia y situa- ción familiar, las posibilidades de acceso a la educación y al empleo decente, el contacto con bandas criminales, el consumo excesivo de alcohol y/o drogas, entre los principales). Con esta perspectiva, esta dimensión de las políticas de seguridad se propone re- mover las causas de tales problemas, como medio no de persecución, sino de preven- ción de los delitos.

En el Consejo Barrial de Seguridad del barrio Martín Miguel de Güemes, situado en la zona sur de la ciudad de Salta, los vecinos decidieron la construcción de refugios en nuevas paradas de colectivos en distintos puntos del barrio.

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Así pues, en una política de seguridad ciudadana democrática, el rol de la prevención es central. Esto significa dejar de lado los modos de pensar la seguridad que postulan la utiliza- ción intensiva de los recursos policiales y el endurecimiento de las penas como métodos ex- cluyentes para lograr controlar el delito y la violencia.

El gobierno político de la seguridad significa la conducción estratégica por parte del Ministerio de Seguridad de la Nación, de la producción y análisis de información sobre el delito, de las políticas de administración del personal, de los sistemas de formación y de capacitación, de la administración de recursos, y el ejercicio permanente de control sobre el desempeño operacional de las fuerzas federales de seguridad, de la definición de las políticas de prevención y del establecimiento de los canales de diálogo con la comunidad.

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Cuaderno de lectura

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3. La construcción del orden social democrático: del paradigma punitivo al paradigma de la gestión de la conflictividad

El concepto de paradigma refiere a los diversos modos de explicar un problema, en una épo- ca determinada. Así, las distintas maneras de analizar, comprender y explicar un problema o un conflicto conllevan unas determinadas orientaciones acerca de cuáles pueden ser la soluciones posibles y, también, las estrategias de intervención consideradas preferibles –e incluso, viables. En relación con la problemática de la seguridad ciudadana, en la actualidad se diferencian dos paradigmas que resultan opuestos entre sí.

El paradigma punitivo entiende la conflictividad social como un desorden o desequilibrio de la armonía social. Según este paradigma, una política de seguridad es una política de restablecimiento del orden interno del Estado. Este enfoque ha estado presente en el diseño e implementación de la política de seguridad durante largos períodos de la historia argentina del siglo XX, sobre todo desde fines de la década de 1950 hasta el fin de la última dictadura cívico militar, en 1983. A lo largo de esas décadas, los gobiernos militares y la última dictadura cívico militar que implantó el terrorismo de Estado, impusieron la idea de que las fuerzas armadas y las fuerzas de seguridad (por entonces bajo mando militar), tenían que garantizar “la seguridad nacional” frente a “enemigos internos” que –según la visión de estos gobiernos ilegales– buscaban subvertir las bases tradicionales de la “Nación Argentina”. Los gobiernos que adoptan este enfoque no buscan resolver ni el origen ni las causas de los conflictos que provocan las diferencias y las desigualdades sociales, y, en cambio, despliegan métodos violentos y autoritarios de intervención: o, en otras palabras, un modo punitivo de afrontar los conflictos. Se trata de un abordaje esquemático, simplista y lineal. En el largo plazo, el paradigma punitivo ha fracasado en su pretensión de lograr la disminu- ción de los índices del delito y la violencia, con métodos tales como la criminalización de los conflictos, el endurecimiento de las penas y el consecuente aumento de la población carcela- ria. No obstante, este paradigma permanece, todavía, en las propuestas de muchos actores interesados en formular políticas públicas de seguridad.

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El paradigma de la gestión de la conflictividad, en cambio, está basado en la idea de que los conflictos que atraviesan a la sociedad son complejos, y toma tal idea como punto de partida para pensar y diseñar mejores políticas de seguridad que den respuesta a los problemas que originan esos conflictos. Frente a la visión meramente represiva del paradigma punitivo, el de la gestión de la conflictividad propone un análisis preciso de las características y los alcances del conflicto y la violencia. Así, este paradigma busca resolver los problemas de fondo que dan lugar a la conflictividad. Por esto, entre otros aspectos, considera que el conocimiento de las especificidades de las interacciones sociales en cada lugar es un componente clave para lograr avanzar en la resolución de un conflicto determinado: hay que tener en cuenta, por ejemplo, que algunas situaciones que resultan conflictivas en las grandes ciudades pueden no ser tales en pequeñas localidades. Así, el paradigma de la gestión de la conflictividad propone generar respuestas que atien- dan a la multicausalidad y a la creciente complejidad de los conflictos sociales que se registran en la actualidad.

El uso racional de la fuerza y de las armas de fuego

El Programa sobre Uso Racional de la Fuerza y Armas de Fuego fue creado por el Ministerio de Seguridad de la Nación en noviembre de 2012, como un aspecto de las políticas de profesionaliza- ción y modernización de los Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad. Es un plan destinado a la Policía Federal Argentina, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval y la Policía de Seguridad Aeroportuaria para profesionalizar las intervenciones de su personal en el uso de la fuerza, con el objetivo principal de proteger la vida. Con este propósito, impulsa acciones de capacitación, logística, control y contención institucional del personal de las fuerzas, que promue- van rutinas de trabajo y principios de uso racional de la fuerza respetuosos de los derechos humanos y acordes a los principios internacionales vigentes. El uso racional de la fuerza se basa en cuatro principios: ß Oportunidad: ¿Cuándo es necesario usar la fuerza? Cuando todos los demás medios legíti- mos para alcanzar el objetivo resulten ineficaces y el uso de la fuerza no acarree consecuencias más lesivas que aquellas que se producirían en caso de no recurrir a ella. ß Proporcionalidad: ¿Cuánta fuerza se debe utilizar? El personal deberá resolverlo en relación a la gravedad del delito y al objetivo que persiga salvaguardar. ß Legalidad: el uso de la fuerza tiene que adecuarse a las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes así como a los tratados internacionales en materia de derechos humanos. ß Rendición de cuentas: el personal debe asumir las responsabilidades de su accionar y rendir cuentas por las acciones efectuadas.

Fuente: http://www.minseg.gob.ar/programa-uso-racional-de-la-fuerza

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Cuaderno de lectura

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4. Herramientas para gestionar los conflictos en el nivel local: diagnóstico

integral, estrategias multiagenciales y proyectos comunitarios

Desde la perspectiva del paradigma de la gestión de la conflictividad, la problemática de la seguridad no debe ser abordada exclusivamente por agencias penales, sino a partir de la elaboración de propuestas que involucren a otras agencias del Estado, a la ciudadanía y a las organizaciones de la sociedad civil. Para concretar esta orientación deseable, toda política de seguridad debe contar con al menos dos componentes esenciales: un diagnóstico integral de la situación de seguridad, y un conjunto de estrategias definidas para abordar las problemáticas identificadas por medio del diagnóstico.

Algunas estrategias para prevenir el delito y la violencia en la comunidad

Realizar diagnósticos integrales y elaborar el mapa de la conflictividad, la violencia y el delito que se registran en cada comunidad.

ß Reconocer las fortalezas y las debilidades que presenta el sistema institucional de seguridad ciudadana en el barrio o localidad.

ß Elaborar y desarrollar proyectos comunitarios, coordinados entre múltiples agencias del Estado y organizaciones de la sociedad civil, para dar respuesta a los problemas y los con-

flictos que afectan a los vecinos.

El diagnóstico integral Consiste en la elaboración de un estado de situación que refleje, por un lado, las acciones de violencia, conflictos y delitos que existen en un determinado tiempo y espacio territorial (diagnóstico situacional) y que necesitan ser atendidas; y por el otro, debe reconocer y describir las fortalezas y debilidades que presenta el sistema institucional de seguridad ciudadana vigente para hacer frente a tales problemáticas (diagnóstico institucional).

Según este modo de pensar, el diagnóstico de una política pública de seguridad ciudadana democrática debe abarcar una aproximación al delito socialmente inclusiva.

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Vecinos que hacen: diagnósticos integrales

Diagnóstico integral

Situacional Institucional

Elaboración de un estado de situación que refleje las acciones de violencia, conflictos y delitos que existen en un determinado tiempo y espacio territorial y que necesitan ser atendidas.

Reconocimiento y descripción de las fortalezas y debilidades que presenta el sistema institucional de seguridad ciudadana vigente para hacer frente a tales problemáticas.

Desarrollo Momentos

La realización de un diagnóstico acertado que mejore las políticas de seguridad ciudadana y de respuesta a los conflictos requiere:

ß Planificación ß Identificación de los principales problemas ß Diseño de acciones de prevención ß Implementación de las acciones ß Evaluación de las medidas adoptadas

Equipos de trabajo Participación ciudadana

Relación multiagencial Formar equipos

Involucrar a la profesionales comunidad en los interdisciplinarios y distintos momentos especializados en la del desarrollo temática (supone del diagnóstico la disposición de posibilitando recursos económicos la participación y tiempos de activa, organizada intervención y sistemática de la extensos). comunidad.

Articulación entre las agencias de seguridad de los diferentes niveles de gobierno y coordinar con las áreas de desarrollo social, educación, trabajo, salud, entre otras, para alcanzar instancias de inclusión social de los ciudadanos que tiene vulnerados sus derechos.

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Cuaderno de lectura

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Esta perspectiva tiene como punto de partida la consideración de los ciudadanos y de los organismos de la sociedad civil como una parte clave de la formulación de la política de seguridad ciudadana: ß un lado, deben tener una función de evaluación de la actuación de las agencias quepor abordan la problemática del delito en las zonas que viven y/o trabajan.; ß mismo tiempo, se deben tener en cuenta las prioridades de cada comunidad respectoal de la prevención del delito. En muchas situaciones, los ciudadanos son los que mayor información poseen acerca de la situación del delito en su comunidad de pertenencia. Así, la ciudadanía no es solamente receptora de la política de seguridad, sino que se convierte en uno de los principales apoyos para su diagnóstico. Cuando las estrategias de prevención no alcanzan, los organismos de gobierno que inter- vienen en la seguridad ciudadana son el Poder Judicial (jueces), el Ministerio Público (fiscales) y las fuerzas policiales.

¿Que son las Mesas Barriales de Participación Comunitaria en Seguridad?

Son un ámbito de encuentro y trabajo de la comunidad para participar activamente en el diseño e implementación de políticas publicas de seguridad. Se trata de espacios de corresponsabilidad y coges- tión del Estado y la Comunidad. Las Mesas son integradas por representantes de organizaciones vecinales, comunitarias e instituciones de reconocido trabajo social, deportivo y cultural en el barrio. Mediante la Resolución Nº 296/2011 del Ministerio de Seguridad, se le otorga respaldo jurídico y político a la conformación de las mesas barriales y se definen claramente sus atribuciones. En los artículos 4º y 7º de la Resolución se establecen las funciones de las Mesas: ß Efectuar diagnósticos participativos que permitan confeccionar mapas de prevención comunitaria de la violencia y el delito. ß Participar en el diseño de los planes locales de seguridad. ß Impulsar acciones de prevención de la violencia y de integración comunitaria en articulación con el Estado. ß Co-gestionar con organismos del Estado el mejoramiento del espacio público barrial. ß Solicitar informes de funcionamiento de las comisarías a sus titulares. ß Invitar a autoridades, funcionarios públicos o efectores locales de las distintas agencias estatales con actuación en su ámbito territorial, para tratar cuestiones y asuntos atinentes a la seguridad pública del ámbito vecinal. ß Evaluar el funcionamiento y las actividades del servicio de policía local. ß Diseñar y ejecutar estrategias de comunicación para informar a los vecinos sobre el funcionamiento de la mesa; las acciones realizadas, y todo otro tema que redunde en beneficio de la seguridad pública e integración del barrio.

Fuente: http://www.minseg.gob.ar/mesas-barriales

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Estrategias multiagenciales y proyectos comunitarios Cuando los integrantes de cada comunidad aportan ideas para la resolución de los problemas que los afectan y suman sus esfuerzos al trabajo de las fuerzas de seguridad, el Estado y la ciudadanía generan condiciones para mejorar la calidad de vida y fomentar el respeto por el bien común. Cuando los vecinos hacen, participan y se comprometen, además de beneficiarse con los resultados de las políticas públicas de seguridad, la comunidad se convierte en el principal apoyo de esas políticas. De este modo, la comunidad comienza a involucrarse en la solución de los problemas que la afectan.

Las iniciativas de prevención comunitaria del delito y de la violencia deben florecer en el espacio local. Esta estrategia tiene potencial para influir directamente sobre los problemas locales, así como para captar una mayor atención de la comunidad que se siente parte del problema y de sus soluciones.

En este sentido, cobran significativa importancia las estrategias multiagenciales. Además de formar asociaciones entre diversas agencias estatales, hay que impulsar la participación ciudadana en una variedad de situaciones que comprometen la seguridad, por ejemplo: el uso de los espacios públicos, las redes de contención para jóvenes, la gestión de proyectos y la formulación de políticas públicas. En este último caso, profundizar la participación en ellas permitiría sumar actores y líderes comunitarios de diversos ámbitos y de la comunidad en general.

En la escuela Nº 253 de la localidad de San Miguel de Tucumán, más de 70 personas de diferentes edades, estudiantes, profesores, padres, vecinos, y representantes de organizaciones sociales, participaron en la Campaña Nacional de Murales Colectivos “Derechos del Pueblo”.

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Cuaderno de lectura

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La realización de un proyecto comunitario se inicia con una situación que genera discon- formidad para llegar a una situación futura deseable. Para ello: ß define una serie de acciones y se organiza los pasos para lograr un fin;se ß identifican los recursos necesarios para realizar las acciones;se ß prevé como evaluar procesos y resultados.se

Vecinos que hacen: proyectos comunitarios

Proyecto comunitario

Definición Planificación y diseño

Es un conjunto interrelacionado de actividades para resolver un problema determinado en un espacio territorial y/o poblacional definido. Es una intervención planificada con tiempo y recursos acotados.

¿Cuál es la situación actual? En el punto de partida, la comunidad se hace esta pregunta y encuentra las respuestas por medio de un diagnóstico.

¿Qué queremos transformar? La comunidad imagina el futuro: define los objetivos a lograr y elige los caminos y las estrategias a seguir.

Para construir proyectos con un abordaje integral El desafío es coordinar acciones entre agencias gubernamentales y no gubernamentales.

Evaluar para seguir transformando La comunidad monitorea el desarrollo de los proyectos y evalúa los resultados alcanzados.

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Para alcanzar estos objetivos, es prioritario generar una red interinstitucional de coordina- ción de estas políticas, que disminuya la duplicación de actividades y coordine iniciativas de diversos organismos públicos en un determinado territorio. Asimismo, para lograr el compromiso de la comunidad, resulta indispensable continuar avanzando y consolidando el proceso de transformación de los servicios de seguridad por parte del Estado –tales como la mejora en la atención al ciudadano en comisarías, juzgados y demás organismos relacionados con la seguridad.

Y, finalmente, para que las políticas de prevención del delito con participación ciudadana y las buenas intenciones en las iniciativas de prevención comunitaria se concreten en programas eficientes (que salven la brecha y acerquen el discurso a la realidad), resulta indispensable que cuenten con: ß financiamiento a pesar del riesgo, yel ß sustentamiento político.el

En otras palabras: ß Para que estos proyectos se concreten resulta indispensable que cuenten con financiamiento (de los sectores público y privado), y con apoyo político. ß Para que estos proyectos se sostengan es importante que la comunidad cuide lo que ha creado y se preocupa para que otros utilicen los espacios de la manera acordada.

Las Mesas Barriales de Participación Comunitaria, así como las Mesas Sectoriales, responden a la necesidad que tienen el Estado y la comunidad de incorporar el diagnóstico y las iniciativas de las organizaciones comunitarias, instituciones y vecinos acerca del funcionamiento de las fuerzas de seguridad. Además, tienen la facultad de convocar a la reunión a las autoridades policiales o de la fuerza de seguridad que corresponda, para evaluar las acciones que se están implementando en el barrio y la calidad del servicio policial que se brinda. En la imagen, una reunión de la Mesa de Participación Comunitaria de un barrio de la Capital Federal, con presencia de los jefes policiales de la comisaría de la zona.

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Cuaderno de lectura

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5. Espacio público y orden social democrático

Las modalidades participativas permiten el desarrollo de nuevos modos de relación entre los ciudadanos y la administración pública. Al mismo tiempo, es una ocasión para experimentar conexiones distintas, debido a los diferentes intereses, valores, historias de vida, necesidades, buscando un sentido de adhesión a la colectividad y fomentando relaciones significativas, en contextos que permitan experimentar el sentido de la comunidad. Educar para el ejercicio de la ciudadanía refiere a la defensa de los derechos individuales y colectivos, y, también, a la posibilidad de compartir con otros el espacio público, entendido como un espacio común no exento de conflictos ya que ese es un aspecto inherente a la existencia humana en sociedad.

Estar y convivir en el espacio público Un determinado espacio público puede, o no, ser un lugar que favorece la interactividad pacífica, productiva y creativa, de los usuarios; y, en consecuencia, puede, o no, resultar un espacio de mediación para los conflictos relacionados con su uso. Desde esta perspectiva, entonces, el permanente análisis de las características de los espacios públicos locales, como así también el de las funciones para las que cada uno ha sido pla- nificado, con el propósito de proponer e impulsar las transformaciones que se evalúen como necesarias, son estrategias que puede contribuir a la prevención del delito y de las violencias. Al mismo tiempo, cuando estas tareas son abordadas de modo conjunto entre los funcionarios del gobierno local y los ciudadanos/vecinos, la planificación participativa de las funciones y los usos de los espacios públicos promueve el sentido de la responsabilidad, generando el “efecto manutención”, gracias al cual la comunidad cuidará lo que ha creado y se preocupa para que otros vecinos utilicen los espacios de manera correcta.

Así pensada, una política sobre el espacio público que responda a su vez a la demanda por mayor seguridad tiene que afirmar que no hay respuestas definitivas a la demanda de seguridad: porque no es posible eliminar totalmente el riesgo, ni sacrificar las libertades de los ciudadanos en su nombre. Y también tiene que proponer a la ciudadanía/comunidad, por lo menos, las siguientes tareas fundamentales: ß explorar caminos alternativos y diferentes estrategias que den respuestas concretas, transformando los usos de los espacios públicos en algo más denso y culturalmente rico, e imaginando formas de control social no represivo ni exclusivamente policial; ß promover acciones que contribuyan a clarificar/ tomar conciencia/ acerca de cómo las decisiones y las acciones personales (de cada integrante de la comunidad) sobre cómo estar y actuar en el espacio público, afectan a otros.

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La participación ciudadana fortalece el derecho de todos a compartir y disfrutar con otros el espacio público.

Un modo de pensar el espacio público

El carácter problemático del espacio público deriva del hecho de que no está predefinido de una vez por todas, sino que, al contrario, es el resultado de una construcción social; está permanentemente en proceso de producción.

Las tentativas de definición de las relaciones en público en términos de civilidad, de conveniencia o de tacto insisten todas, de una forma u otra, en su carácter inestable, precario, incluso paradójico… Lugar de reglajes y ajustes incesantes de la distancia y la proximidad, de la presencia y de ausencia, de la interacción social concertada, el espacio público cuestiona los procesos mismos de producción de la vida social.

Contra toda tendencia a la abstracción, el espacio público se define y se hace depender de esta “in- fraestructura práctica”, de ese conjunto de competencias cívicas, de operaciones comunicativas, de saberes prácticos, de prácticas autoordenadas. Visibilidad anónima de personas y comportamientos, organización de la copresencia, “inteligencia escénica”, coordinación conjunta de actividades, cons- trucción de relaciones ordenadas… todo esto es el espacio público.

Orden inevitablemente frágil, pues, pero mitigado, siempre provisionalmente, por un gran pacto de confianza: la confianza mutua –en que los otros son lo que parecen ser– es precisamente la dimensión moral que inunda el espacio público.

Isaac Marrero Guillamón. La producción del espacio público. Fundamentos teóricos y metodológicos para una etnografía de lo urbano. Universitat de Barcelona

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Cuaderno de lectura

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III. ¿Por qué invitar a las escuelas a la reflexión y la acción en materia de

seguridad ciudadana?

1. El desafío de reanudar la confianza entre ciudadanía y fuerzas de seguridad

En la historia argentina del siglo XX, el desempeño de las fuerzas de seguridad estuvo estrechamente relacionado con los conflictos sociales y políticos entre diversos actores civiles y militares interesados en lograr el control de las instituciones del Estados para beneficio de sus intereses y propósitos particulares, sectoriales y/o corporativos.

A partir de 1930 y hasta 1983, durante los gobiernos civiles ilegítimos y los gobiernos ilegales que impusieron dictaduras cívico-militares y el terrorismo de Estado, se quebró la confianza de gran parte de la ciudadanía argentina en las fuerzas armadas como así también en las fuerzas de seguridad.

Por esto, entre los muchos desafíos que afrontó la sociedad argentina desde el restablecimiento definitivo del Estado de derecho y el régimen político democrático, está incluido el de la reanudación del vínculo de confianza entre la ciudadanía y las fuerzas de seguridad que deben protegerla.

Para reanudar esa confianza, el Estado Nacional asumió el desafío de reconstruir el rol de las fuerzas de seguridad; y con ese propósito viene desarrollando novedosas políticas públicas en materia de seguridad ciudadana.

Tal como se explicita en los puntos anteriores, algunas dimensiones de este desafío son responsabilidad y competencia exclusivas de las agencias del Estado Nacional y de los Estados provinciales y locales.

Al mismo tiempo, y de acuerdo con las perspectivas de los nuevos enfoques y las nuevas concepciones que orientan y fundamentan las políticas públicas en materia de seguridad, la participación de las ciudadanas y los ciudadanos es un aspecto clave para el sostenimiento y mayor eficacia de tales políticas.

24


2. Contribuir a la formación de ciudadanos y ciudadanas en las aulas y las escuelas

Desde fines de la década de 1980 y durante la década de 1990, en el marco de las políticas públicas orientadas a consolidar en la sociedad argentina el restablecimiento del régimen polí- tico democrático y el Estado de derecho, el Estado Nacional tomó la decisión de incluir la ense- ñanza de la historia argentina reciente (desde 1955 hasta, por entonces, 1983) entre los contenidos curriculares abarcados por los núcleos de aprendizajes prioritarios (NAP) aprobados por el Consejo Federal de Educación, en todos los niveles educativos.

En consecuencia, resultó indispensable convocar a los docentes de todo el país a la actuali- zación disciplinar en los campos de la historia argentina reciente y el de los estudios sobre la memoria histórica; como así también invitar a las comunidades educativas (directivos, docentes, estudiantes y familias) a reflexionar y a acompañar a las jóvenes generaciones en acciones orientadas a construir “memoria, verdad y justicia” sobre los planes y las acciones de la última dictadura cívico-militar (algunas de los cuales siguen teniendo duración en la actualidad).

A partir del 2003 y sobre todo durante los últimos años, el Estado Nacional también decidió la incorporación como contenidos curriculares –en algunos casos, como obligatorios abarcados por los NAP, y en otros casos, como contenidos transversales– de temáticas y problemáticas vinculadas con cuestiones estrechamente relacionadas con el logro de grados crecientes de bienestar y en la ampliación de derechos para todos los integrantes de la sociedad argentina. Entre estas temáticas y problemáticas se destacan, entre otras, la educación vial y la educación sexual integral.

El Ministerio de Seguridad de la Nación, en acuerdo con el Ministerio de Educación de la Nación, considera que es ahora tiempo de invitar a las comunidades educativas de todas las escuelas del país a la actualización en el campo disciplinar de la seguridad democrática ciudadana y comunitaria, acercando materiales e iniciativas que convocan a docentes, estudiantes y familias a la reflexión y a la acción en materia de seguridad en el nivel local.

paRtICipACiÓn para vivir con juStICiA y biENesTAr

coNfIaNzA en los semejantes coNvIVenCIa

Para con resolución pacífica de conflictos

y

geNEraR OrDen SOciAL deMOcRátICo y seGUriDAd ciUDadANa

peNsAR y haCEr en esCUelAS y en baRrIoS

25

Cuaderno de lectura

1

3. ¿Cómo se concreta la iniciativa

Pensar y hacer la seguridad con las escuelas?

Los objetivos

La decisión de invitar a las escuelas de los niveles primario y secundario del país, a trabajar sobre la temática, las problemáticas y las discusiones y los debates vinculados con el campo de la seguridad democrática, con un enfoque orientado a promover la participación de la ciu- dadanía en la construcción de la seguridad ciudadana y comunitaria en el nivel local, se propone los siguientes objetivos.

ß a conocer los contenidos de la Ley 24.059 de Seguridad Interior, que establece lasDar bases jurídicas, orgánicas y funcionales del Sistema de Seguridad Pública y Ciudadana en la Argentina, y define “la seguridad” como “la situación de hecho, basada en el derecho, en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías, y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano, federal que establece la Constitución Nacional”.

ß a conocer las funciones y las responsabilidades del Ministerio de Seguridad de laDar Nación en relación con el gobierno político de la seguridad: tanto las vinculadas con la neutralización de la actividad criminal, la prevención del delito y la violencia y la capa- citación y equipamiento de las fuerzas de seguridad según protocolos acordes a la ley, la Constitución Nacional y los tratados internacionales; como las funciones y las responsabilidades orientadas a la creación de espacios para que los ciudadanos participen en la prevención del delito, la promoción de actividades culturales, deportivas, tecnológi- cas y de formación en oficios, para fortalecer la identidad y el bienestar colectivo, y el trabajo conjunto con otras áreas de Estado para fortalecer la inclusión social y el acceso a derechos.

ß Invitar y acompañar a las comunidades educativas a reflexionar y a participar con el pro- pósito de construir adhesión a valores y actitudes que afirmen: el respeto y el cuidado de la vida propia y de los semejantes como modo de relación con los otros integrantes de la sociedad; el apego a las normas y el respeto por la ley como condición de posibilidad para la convivencia en el marco del Estado de derecho; la responsabilidad personal en la construcción de niveles crecientes de bienestar colectivo basado en la justicia, la solidaridad y la confianza, y, también, el cuidado del espacio público como espacio co- mún para el ejercicio de los derechos en el marco del orden social democrático.

26


ß Promover y acompañar la participación de estudiantes, docentes y comunidades educativas para imaginar, planificar y realizar acciones institucionales y/o comunitarias orientadas a generar comunidades constructoras de confianza y de seguridad ciudadana. Es decir, acciones que pongan en juego las nociones de cuidado y protección de uno mismo y de los semejantes, así como las de corresponsabilidad, coproducción y coges- tión de la seguridad ciudadana como principios fundamentales de una nueva concep- ción de la seguridad.

Para

peNsAR y haCEr en esCUelAS

y en baRrIoS

Eje: Construir ciudadanía en el marco del Estado de derecho

paRtICipACiÓn

para vivir con juStICiA y

biENesTAr

Eje: Construir espacio público seguro

y geNEraR

coNfIaNzA

en los semejantes coNvIVenCIa

con resolución pacífica de conflictos

OrDen SOciAL

deMOcRátICo y seGUriDAd

ciUDadANa

Eje: Construir autoridad en el marco de Estado de derecho

Eje: Construir convivencia

27

Cuaderno de lectura

1

Las herramientas

Para alcanzar los objetivos, la iniciativa ha creado y pone a disposición de docentes, estudiantes y comunidades educativas un conjunto de herramientas y materiales.

Un sitio web dedicado a presentar y poner en contacto a la ciudadanía con la iniciativa “Pensar y hacer la seguridad con las escuelas”, que funciona como una plataforma para:

www.seguridadyescuela.gob.ar

ß poner a disposición materiales escritos, gráficos y audiovisuales, tanto para las escuelas como para el público en general;

ß contribuir a la formación y la capacitación de los equipos docentes, formales y no formales, en relación con la temática y las problemáticas de la seguridad democrática, por medio de dos cursos virtuales.

ß promover el intercambio de experiencias educativas (formales y no formales), impulsando su transferencia y multiplicación;

ß facilitar la articulación y coordinación con los gobiernos locales, los distintos niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional, y con otras áreas del Estado Nacional con responsabilidades en la tarea de construir seguridad democrática.

Materiales escritos, gráficos y audiovisuales, como recursos educativos abiertos de libre disposición, que presentan información actualizada y conceptos e ideas claves para comprender el nuevo enfoque sobre el gobierno político de la seguridad según el modelo argentino, y sobre la participación ciudadana para la construcción de la seguridad democrática.

Orientaciones pedagógicas y didácticas pertinentes para promover entre niños y jóve- nes ciudadanos adhesión a los valores y las actitudes consideradas deseables y necesarias para pensar y hacer la seguridad democrática, atendiendo los distintos contextos locales, las diferentes situaciones institucionales, así como las diversas historias de las comunidades locales y las biografías de los integrantes de las comunidades educativas.

Convocatoria a las comunidades educativas a participar en el Festival Nacional Las escuelas piensan y hacen la seguridad ciudadana, según las bases y las orientaciones que se publicarán a fin de organizar la participación.

28


Una colección de cuadernos de lectura

Colección de cuadernos de lectura para docentes y educadores populares PENSAR Y HACER la SEGURIDAD con LAS ESCUELAS

Cuaderno de lectura 1 Claves conceptuales

Cuaderno de lectura 2 Orientaciones pedagógicas y didácticas Propuestas de actividades para las aulas

ß Para el Segundo Ciclo de la Escuela Primaria ß Para el Ciclo Básico de la Escuela Secundaria Obligatoria ß Para el Ciclo Orientado de la Escuela Secundaria Obligatoria Cuaderno de lectura 3 Orientaciones en clave de educación popular Propuestas de actividades y materiales para difundir, conversar y proponer

Una colección de láminas

PARA FORTALECER LA SEGURIDAD DEMOCRÁTICA

PARA GARANTIZAR EL DERECHO A LA SEGURIDAD

COnoCEr, REsPetAR y HAceR cUMpLir LAs LeyES

EJerCEr La AuTOriDAd eN EL teRrITorIo DEl PaÍs

PARA CONSTRUIR LA SEGURIDAD COMUNITARIA

GEsTiOnaR lA SegURidAD ENtRe tODos

PARA CONSTRUIR ESPACIO PÚBLICO SEGURO

COmParTIr Con OTroS En ESpaCIos COmuNEs

29

Cuaderno de lectura

1

El Festival Nacional Las escuelas piensan y hacen la seguridad ciudadana

Porque aprender a vivir juntos y construir convivencia son tareas de todos los días en el trabajo concreto de las escuelas de todo el país, el Encuentro Nacional de comunidades educativas constructoras de confianza, convivencia y seguridad ciudadana se propone dar visibilidad a la gran cantidad de docentes, estudiantes y familias que trabajan comprometidamente para alcanzar estos resultados.

Esta iniciativa busca promover y acompañar la participación de estudiantes, docentes y comunidades educativas dispuestos a imaginar, planificar y realizar acciones institucionales y/o comunitarias orientadas a generar comunidades constructoras de confianza, convivencia y seguridad ciudadana. Es decir, acciones que pongan en juego las nociones de cuidado y pro- tección de uno mismo y de los semejantes, así como las de corresponsabilidad, coproducción y cogestión de la seguridad ciudadana como principios fundamentales de una nueva concep- ción de la seguridad, para dar respuesta/solución a problemas que afectan a la comunidad escolar o local, o para mejorar y aumentar el grado de bienestar y la resolución pacífica de los conflictos.

Tareas y pasos a seguir. Las comunidades educativas interesadas en participar en el Festival Nacional “Las escuelas piensan y hacen la seguridad ciudadana” tendrán que realizar las tareas y seguir los pasos establecidos, de acuerdo con las especificaciones que se publi- carán en las bases. Las tareas y los pasos son los siguientes:

1) Realizar acciones orientadas a generar comunidades constructoras de confianza, convivencia y seguridad ciudadana. Se trata de imaginar, diseñar y poner en práctica acciones, institucionales y/o comunitarias, que pongan en juego las nociones de cuidado y protección de uno mismo y de los semejantes, así como las de corresponsabilidad, coproducción y cogestión de la seguridad ciudadana como principios fundamentales de una nueva concepción de la seguridad, para dar respuesta/solución a problemas que afectan a la comunidad escolar o local, o para mejorar y aumentar el grado de bienestar y la resolución pacífica de los conflictos. Las acciones a desarrollar estarán orientadas a uno (o más de uno) de los siguientes propósitos: ß Construir ciudadanía en el marco del Estado de derecho ß Construir autoridad en el marco del Estado de derecho ß Construir convivencia ß Construir espacio público seguro

30


2) Comunicar las acciones para construir confianza, convivencia y seguridad ciudadana. La segunda instancia será confeccionar un afiche a los efectos de comunicar los detalles de la o las acciones desarrolladas en la escuela (un afiche por cada acción). Además del afiche, los participantes que tengan interés en hacerlo, también pueden producir un cortometraje que comunique o narre la o las acciones desarrolladas en la escuela o en la comunidad local.

3) Encuentro Jurisdiccional de comunidades educativas constructoras de confianza, convivencia y seguridad ciudadana. En cada una de las jurisdicciones, las autoridades educativas definirán los lugares y las pautas de presentación para que los y las estudiantes de las instituciones interesadas presenten los afiches comunicando las acciones desarrolladas.

4) Encuentro Nacional de comunidades educativas constructoras de confianza, convivencia y seguridad ciudadana. El Encuentro Nacional se realizará con la presencia de los estudiantes y los docentes elegidos por todas las jurisdicciones. En dicho contexto se realizará una Muestra Nacional de Afiches por la Convivencia y la Seguridad Ciudadana, que reunirá a todos los afiches elegidos en los encuentros provinciales. En este encuentro los estudiantes compartirán las conclusiones elaboradas en cada encuentro jurisdiccional, y acordarán un conjunto de sugerencias y propuestas para construir confianza, convivencia y seguridad ciudadana, que serán entrega- das a las autoridades del Ministerio de Seguridad de la Nación.

5) Un reconocimiento para cada Acción por la Seguridad Ciudadana. Todas las escuelas que participen en los Encuentros Provinciales recibirán como reconocimiento del Ministerio de Seguridad de la Nación un distintivo por su compromiso con la construcción de confianza, convivencia pacífica y seguridad ciudadana en sus comunidades educativas y locales.

6) Publicación de afiches. Luego de realizarse el Encuentro Nacional, se publicarán las conclusiones acordadas por los estudiantes y se compilarán todas las acciones para construir confianza, convivencia y seguridad ciudadana que hayan sido seleccionadas por los encuentros provinciales.

31

La seguridad

ciudadana

La seguridad ciudadana Secretaría de Seguridad Interior - Cuadernos de Seguridad Colección Manuales y protocolos - 1a ed. - Buenos Aires - 2010 - 82 p. - 16 x 24 cm.

ISSN 1853-0850

1. Educación.

LA SEGURIDAD CIUDADANA

COMPILADOR

–

– –

–

–

Cristián Varela

Victoria Rangugni Daniel Russo

Calamus

Vladimir Merchensky

AUTORES

CORRECCIÓN

DISEÑO GRÁFICO

ISSN: 1853-0850

HECHO EL DEPÓSITO QUE MARCA LA LEY 11.723

Cuadernos de Seguridad - Colección Manuales y protocolos Secretaría de Seguridad Interior Gelly y Obes 2289 - CP 1425 - Cdad. Aut. de Buenos Aires, Argentina Tel. (011) 4809-1572 - Email: [email protected] www.cuadernos-seguridad.gov.ar

Esta investigación y su publicación se han desarrollado en el marco de un acuerdo entre la Secretaría de Seguridad Interior y la Universidad Nacional de Lanús. La información contenida en este libro no refleja necesariamente las opiniones y puntos de vista de las instituciones auspiciantes.

PRESIDENTA DE LA NACIÓN

Dra. Cristina Fernández de Kirchner

VICEPRESIDENTE

Ing. Julio César Cleto Cobos

JEFE DE GABINETE DE MINISTROS

Cr. Dr. Aníbal Domingo Fernández

MINISTRO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS

Dr. Julio César Alak

SECRETARIO DE SEGURIDAD INTERIOR

Dr. Sergio Lorusso

UNIVERSIDAD NACIONAL DE LANÚS

RECTORA

Dra. Ana Jaramillo

VICERRECTOR

Mg. Nerio Neirotti

DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO DE PLANIFICACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Mg. Ana Farber

CONSEJO DE SEGURIDAD INTERIOR

PRESIDENTE

Dr. Julio César Alak

SECRETARIO EJECUTIVO

Dr. Julio Massolo

DIRECCIÓN NACIONAL DE FORMACIÓN PROFESIONAL, CAPACITACIÓN E INVESTIGACIÓN EN SEGURIDAD INTERIOR

DIRECTORA

Lic. Amalia Villalustre

COORDINADORA DEL ÁREA DE CAPACITACIÓN

Lic. Evelyn Garrote

COORDINADOR DEL ÁREA DE EDUCACIÓN

Tec. Javier Alonso

COORDINADORA DEL ÁREA DE INVESTIGACIÓN

Mg. Cecilia Ales

CUADERNOS DE SEGURIDAD

COLECCIÓN MANUALES Y PROTOCOLOS

DIRECTOR DE LA COLECCIÓN

Héctor Masquelet

EDITOR

Ricardo López Dusil

LA SEGURIDAD CIUDADANA

COMPILADOR

Cristián Varela

AUTORES

Victoria Rangugni Daniel Russo

ÍNDICE

PRÓLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Por Cristián Varela

CAPÍTULO I. NUEVO CAMPO DE LA SEGURIDAD EN LA MODERNIDAD TARDÍA

Por Victoria Rangugni

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

TRANSFORMACIONES EN LA MODERNIDAD TARDÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

» El neoliberalismo como impulsor de los cambios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

» Pasaje del Estado de bienestar al Estado mínimo: de las seguridades a las incertidumbres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

» De una economía fordista a una posfordista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

» Fragmentación social y despacificación: las consecuencias sociales del neoliberalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

NUEVA CONFIGURACIÓN DEL CAMPO DE LA SEGURIDAD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

» Políticas de seguridad: de la reintegración a la “tolerancia cero”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

» Nueva prevención: cambio de paradigma del campo de la seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

» Nueva prevención: modelos de intervención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

BIBLIOGRAFÍA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

CAPÍTULO II. EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD EN LA ARGENTINA

Por Victoria Ranguni

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

RECONFIGURACIÓN SOCIAL EN LA ARGENTINA DE LOS ’90 Y CRISIS DE 2001 . . . . . . . . . 44

INDICADORES DE LA SITUACIÓN SOCIAL EN LA ARGENTINA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

13

CONFORMACIÓN ACTUAL DEL CAMPO DE LA SEGURIDAD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

» Herramientas penales en materia de seguridad ....... . .. .. . .. . .. .. . .. .. . .. .. . .. .. . . . . . . 47

» Herramientas extrapenales de control del delito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

SISTEMA FEDERAL DE GOBIERNO Y ORGANIZACIÓN POLICIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

» Policías provinciales. Modos de agrupamiento y de formación policial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

» Instituciones federales de seguridad .................. .. . .. .. . .. . .. .. . .. .. . .. .. . .. .. . . . . . 58

» Modos de agrupamiento y formación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

LIMITACIONES DE LOS MODELOS POLICIALES TRADICIONALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

BIBLIOGRAFÍA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

CAPÍTULO III. EL CAMPO DE LA SEGURIDAD. CONCEPTOS Y DEFINICIONES

Por Victoria Ranguni y Daniel Russo

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE SEGURIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

» Seguridad humana . .. . . . . .. . . . . .. .................... .. . .. .. . .. .. . .. .. . .. . .. .. . .. .. .. . . 68

» Seguridad pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

» Seguridad ciudadana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE INSEGURIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

» Inseguridad objetiva: el delito en cifras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

» Inseguridad subjetiva. El miedo al delito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

BIBLIOGRAFÍA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

14

PRÓLOGO

Cristián Varela

La búsqueda de mayores seguridades es una pretensión que ha estado siempre

presente en el ánimo de los seres humanos. Se trata de un elemento constitutivo

de todas las culturas. En más de un sentido, la invención y el desarrollo de las instituciones tienen por objeto la creación de seguridad. Por un lado, a eso tienden las

instituciones destinadas a prevenirnos de las inclemencias y peligros naturales y a

proveernos de lo necesario para la subsistencia. Por otro lado, también nos garantizan seguridades aquellas instituciones cuyo objeto es regular la vida social, pues

con ellas se busca evitar o disminuir los daños que los hombres se causan entre sí. En las sociedades modernas, la organización del Estado, los sistemas políticos, el Derecho –entre otras instituciones– tienen por sentido garantizar la paz de la

vida en común, estableciendo mecanismos para la resolución no violenta de los

conflictos. Por su parte, los sistemas de seguridad social y de salud, la organización

y regulación del trabajo y muchas otras instituciones sociales tienden a proteger a

los hombres de males y carencias y a garantizar estándares aceptables de vida. Su

desarrollo –sobre todo durante el último siglo– estuvo motivado, en más de un

aspecto, por los conflictos, convulsiones y violencias que suscitaban las necesidades

insatisfechas y las desigualdades sociales imperantes. La seguridad es un anhelo humano. Su logro requiere del despliegue de un

vasto sistema de protecciones que cubra a las personas de los peligros que las amenazan. Queremos creer que la historia y las sociedades avanzan, y que ese avance

se traduce en un mejor estar en el mundo. Cuando los datos de la realidad parecen

mostrarnos lo contrario, pensamos que algo se está haciendo mal, que no puede ser que se esté peor que antes, que no hay derecho a vivir en la precariedad, la carencia

y el temor.Y se reclama a las autoridades, al Estado, a la Justicia, al sistema político, a la organización social, en suma, a las instituciones. En la sociedad argentina hay un reclamo que viene cobrando forma creciente

desde inicios de la década de 1990, referido a una forma específica de inseguridad. Se trata del reclamo por mayor seguridad ante los delitos contra las personas y los

bienes; principalmente homicidios en ocasión robo, secuestros extorsivos, robos y

hurtos. Estas formas delictivas se han constituido en la representación de la inseguridad, y contra ellas se demandan urgentes soluciones. Pero no se trata de una demanda solo nacional; en los países de la región se

presentan situaciones similares y aun peores. En los años de 1980, en las sociedades del hemisferio norte, las preocupaciones por la seguridad se centraban en

15

iguales formas delictivas. ¿Qué ocurrió en el mundo para que estas formas de

inseguridad hayan ganado la escena?

En el primer capítulo de este manual,Victoria Rangugni explica el proceso mediante el cual cobraron forma las nuevas inseguridades y la consecuente preocu- pación por la seguridad. Se trata de un proceso histórico, inscripto dentro de otro

más amplio, ligado al fenómeno de la globalización. Dentro de él, se produjeron

profundas transformaciones en el rol del Estado y en el campo de las seguridades

sociales y laborales. El papel regulador y pacificador de las relaciones colectivas, que

a lo largo de un siglo asumieron las instituciones públicas, en pocos años se resintió. El mundo del trabajo se precarizó y las seguridades sociales comenzaron a adquirir el sesgo de seguridades privadas e individuales.Todo ocurrió como si en el mundo

se hubiera olvidado que la provisión de seguridades es una tarea que solo se logra

de manera mancomunada y colectiva; que si tal cosa es uno de los objetivos principales de la cultura, es porque su logro requiere del esfuerzo común y sus alcances

deben llegar a todos. En un mundo abierto, como es el mundo moderno, si unos

están asegurados y otros no, nadie está seguro. Los cambios ocurridos en la organización del Estado y en el mundo del trabajo

se tradujeron en una nueva configuración del campo de la seguridad humana y del campo más restringido de la seguridad pública o ciudadana. En la segunda parte del capítulo I se abordan las nuevas formas que adquirieron las políticas de seguridad; tanto las denominadas “de la ley y el orden”, como las de “la nueva prevención”. En el segundo capítulo, en colaboración con Daniel Russo, la autora se aboca al modo que adquirió el problema de la seguridad en la Argentina. Si en gran parte

del mundo las transformaciones de la modernidad tardía significaron una reduc- ción del papel del Estado y su retracción en la provisión de seguridades, en el caso

argentino se vivió su colapso. La crisis del año 2001, con sus serias secuelas sociales, mal podría no incidir en el plano de las violencias y los delitos entre personas y

contra los bienes. Ahí están como elementos de análisis los datos estadísticos que

exponen los autores. El hombre, además de colaborador, ha sido siempre –aunque en menor medida– competidor del hombre y, en no pocas ocasiones, también su predador y

victimario. En épocas en que la competencia se enaltece como valor, al tiempo

que se minimizan y resienten las funciones reguladoras y protectoras del Estado, la

paz social entra en riesgo. Pero cuando esas funciones públicas entran en colapso

y emergen los síntomas de la desocialización, no debería resultar extraño el incremento de los conflictos penales y la violencia. Una Justicia y unas policías estructuradas en otro tiempo y para otros tiempos

¿pueden dar cuenta de las nuevas situaciones? La segunda parte de este capítulo

está dedicada a exponer las herramientas penales y extrapenales del sistema jurí- dico, así como la conformación del sistema de seguridad interior en la Argentina.

16

Pero ya se adivina que en el espíritu de este Cuaderno se intenta plantear que la

judicialización y el policiamiento de los problemas de seguridad no acarrearán

las respuestas que la sociedad reclama. Basta con otorgar el mínimo crédito a las

exposiciones de los autores –y a los datos que exponen– para darse cuenta de que

con más penas y policías –y con policías y penas más duras– no se reconstituye una

paz resentida por otras causas. En el tercer capítulo de este manual se incluyen conceptos y definiciones propios del campo de la seguridad. En la medida en que esta se presenta como una de

las preocupaciones urgentes de las sociedades actuales, se impone la necesidad de

consolidar y difundir un campo de conocimiento académico sobre el tema. Esto

permitirá la profundización del problema en búsqueda de soluciones, el establecimiento de un lenguaje común para su tratamiento y la superación de la mera

opinión infundada, a la hora del debate que el problema de la seguridad demanda.

17

CAPÍTULO III. EL CAMPO DE LA SEGURIDAD. CONCEPTOS Y DEFINICIONES

Victoria Rangugni

INTRODUCCIÓN

En este capítulo se desarrollarán diferentes definiciones sobre el concepto

de seguridad que pretenden mostrar la complejidad que el tema presenta en la

actualidad. Asimismo, se trabajará la distinción entre seguridad objetiva y subjetiva, entendiendo que son dos dimensiones fundamentales del campo de la

seguridad. Se describirán las formas de relevamiento y producción de informa- ción sobre esas dos dimensiones, mencionando los ámbitos de incumbencia de

las estadísticas criminales y de las encuestas de victimización, las que constituyen

fuentes fundamentales de conocimiento para la toma de decisiones en materia

de seguridad.

DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE SEGURIDAD

Si bien existe un acuerdo claro respecto de la relevancia que el problema de la

seguridad ha adquirido en los últimos años, este se vuelve frágil a la hora de definir qué se entiende por seguridad. En las líneas siguientes se enunciarán algunas de las

concepciones más utilizadas y consensuadas. En términos generales, la noción de seguridad se vincula a un valor, a un objetivo deseable –aunque ciertamente inasible– que apuntaría a la reducción o elusión

de la incertidumbre, la desprotección, la inseguridad, las amenazas. Esta reducción

o elusión de la incertidumbre es inasible en tanto aquello que atenta contra las

certezas es cambiante y está históricamente determinado. Recientemente Robert Castel (2004) ha manifestado que, a pesar de que en algunos países europeos se

han logrado niveles aceptables de bienestar y protecciones para todos los ciudadanos, los índices de inseguridad son inusualmente altos. De esto se desprenden dos

cuestiones centrales: – mayores niveles de bienestar no garantizan que los individuos se sientan más

seguros y

– las demandas de seguridad no son estáticas, sino cambiantes: lo que ayer garan- tizaba la seguridad de una determinada población puede ser insuficiente muy

poco tiempo después.

67

MANUALES Y PROTOCOLOS 5 / La seguridad ciudadana

Por lo anterior, el afán contemporáneo de seguridad –en los más diversos contextos– es tema de análisis para las ciencias sociales. El problema que esta preocupación

trae aparejado es que tiende a avasallar otros valores deseables como pueden ser la

igualdad entre los ciudadanos, la libertad, la cooperación, la protección mutua entre

miembros de una comunidad. La prioridad que hoy adquiere la pretensión de seguridad opaca la importancia de otros valores indispensables para la vida democrática. Justamente, la idea de una seguridad democrática fija un límite respecto a aquello que podrá hacerse y lo que no podrá llevarse adelante para obtener seguridad. Esto quiere decir que para obtener seguridad no se puede “pagar cualquier precio”. Hay derechos que no deberían nunca ser vulnerados en nombre de la seguridad, aunque sea usual reconocer reclamos de seguridad en los que se pide resignar derechos fundamentales, como por ejemplo el derecho a la vida. Un elemento importante para poder definir qué puede y no hacerse en nombre de la seguridad es precisar qué significa este concepto poniendo el énfasis en

elementos específicos. Es así que hoy es posible oír hablar, a veces indistintamente, sobre la seguridad humana, seguridad ciudadana, seguridad pública, seguridad urbana, seguridad comunitaria, por mencionar solo las nociones más recurrentes. En las siguientes líneas se presentan definiciones sobre seguridad humana, seguridad pública y seguridad ciudadana, entendiendo que estas nociones engloban las re- cién mencionadas. De todos modos, es preciso alertar sobre la escasa precisión con

que estos términos son utilizados y la frecuente superposición entre unos y otros.

SEGURIDAD HUMANA

La idea de seguridad humana remite a una idea cuyo foco principal es la seguridad integral del ser humano. De este modo, la noción de seguridad humana abarca

el desarrollo pleno de las personas, entendiendo que el acceso a ella es un derecho

de todos los habitantes, individuos y comunidades. Esta dimensión de la seguridad

incluye el logro de un desarrollo sostenible que mejore la calidad de vida de los individuos y comunidades, así como las posibilidades de integración y participación

social de las personas. En 1994, el Informe de Desarrollo Humano, del Programa

para el Desarrollo de la Organización de Naciones Unidas (PNUD), incorpora

explícitamente el concepto de seguridad humana planteando que se deben llevar adelante acciones de promoción, protección, prevención y mitigación de los distintos riesgos presentes en la vida social (PNUD, 1994; Fernández Pereira, 2006). De este modo se sostiene que no alcanza con ampliar los niveles de ingreso, educa- ción y salud, si esa ampliación no se produce en un entorno que permita el acceso

equitativo en condiciones de paz social, equidad y solidaridad. La noción de seguridad humana apunta a construir un valor tendiente a reducir la incertidumbre a nivel individual y colectivo en el contexto de la sociedad actual,

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Capítulo III. El campo de la seguridad. Conceptos y definiciones

signada por los cambios acelerados, la desarticulación de las protecciones civiles y

sociales generalizadas y la presencia estructural del riesgo. De este modo, al tiempo

que las condiciones sociales, políticas y económicas actuales generan altos niveles

de incertidumbre, las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales aler- tan sobre sus consecuencias apelando a la idea de seguridad humana como paliativo

de estas nuevas condiciones de vida. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) entiende que la seguridad humana contiene dos aspectos fundamentales: – seguridad frente a las amenazas crónicas como las enfermedades, el hambre, la

represión y

– protección frente a alteraciones súbitas de la vida cotidiana en la vida doméstica, el trabajo o la comunidad.

Para la ONU, entonces, seguridad humana significa que la gente pueda disfrutar de una creciente gama de opciones de desarrollo de forma segura y libre y que

pueda tener confianza en que las oportunidades de hoy no desaparecerán mañana

(PNUD, 1994). Una aspiración ciertamente optimista en contextos de alta volati- lidad e incertidumbre como lo es el de la modernidad tardía.13

La seguridad humana resulta asimilable a lo que otros autores han denominado

“seguridad de los habitantes”. Pues este último término ha sido empleado para

hacer también referencia a un concepto amplio de las protecciones, tendientes no

solo a reducir las posibilidades de ser víctima de un delito, sino a la “tranquilidad

de vivir en un Estado constitucional de derecho y participar en los beneficios del desarrollo en materia de salud, educación, vivienda, recreación o todos los ámbi- tos del bienestar social. Esto es desarrollo humano sostenible que tiene la equidad

como principio” (Carranza, 1997: 15). Se trata por lo tanto de la ampliación de

derechos y del acceso a ellos en contextos de estabilidad política y social. En los

últimos años la noción de seguridad humana ha ganado protagonismo frente a la de

seguridad de los habitantes, si bien son asimilables.

SEGURIDAD PÚBLICA

En su libro Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina, Mar- celo Saín brinda una definición de seguridad pública. Allí plantea que en un contexto democrático la seguridad pública es “la situación política y social en la que las

personas tienen legal y efectivamente garantizado el goce pleno de sus derechos

–considerados estos no solamente como principios o garantías formales, sino tam- bién prácticas sociales– a defender y a ser protegidos en su vida, su libertad, su

13 Se sugiere la relectura de este concepto en el capítulo I y la comparación de la noción de seguridad humana con los alcances del Estado benefactor o de providencia.

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integridad y bienestar personal, su honor, su propiedad, su igualdad de oportunidades y su efectiva participación en la organización política, económica y social, así como en su igualdad ante la ley y su independencia ante los poderes del Estado, y

a obtener el pleno resguardo de la totalidad de los derechos y garantías emanadas

del Estado de derecho” (Saín, 2002). La definición precedente es amplia, pero el propio autor vuelve más específica

esa noción al referirse a los “sistemas de seguridad pública”. Considera que los

sistemas de seguridad pública están conformados por las fuerzas de seguridad, las

administraciones de justicia penal y los sistemas penitenciarios (Saín, 2008). De

modo que entonces la seguridad pública es la abocada a la prevención y persecución

de determinados delitos, la reducción de ciertas formas de violencia, así como la

protección de los bienes y la integridad física de los ciudadanos. En esta misma línea, Amadeu Recasens (2007) entiende que la seguridad pública

comprende el conjunto de acciones orientadas a la protección de las personas y

de los bienes, así como a la preservación del orden ciudadano. La definición de

seguridad pública que sugiere este autor parte de los planteos del Tribunal Constitu- cional español que, desde fines de los ’80, establece una distinción entre la noción

de seguridad pública y la de orden público que fue heredada del período franquista. Este desplazamiento de una noción de orden público a una noción de seguridad

pública se produce en los países latinoamericanos a partir de la década de 1980. Más específicamente esto ocurre en la década de 1990, cuando se deja de hablar de orden público y de seguridad nacional para incorporar las nociones de seguridad

pública y seguridad ciudadana.

Amadeu Recasens es criminólogo, doctor en Derecho Penal y profesor de la

Universidad de Barcelona. Fue durante varios años director de la Escuela de

Policía de Cataluña. Ha escrito numerosos trabajos en temas de seguridad.

La seguridad pública, entonces, desbordaría la tradicional concepción policial de la

seguridad, la cual limita el concepto al accionar de la policía en materia de preven- ción y, especialmente, persecución de ciertos delitos. (Recasens, 2007). De modo

que la nueva noción resulta más abarcadora que la tradicional, a la cual incluye. Al mismo tiempo, la noción de seguridad pública aparece como algo más específico que

la seguridad entendida como garantía legal y efectiva del pleno goce de derechos. De la misma manera que resulta más específica que la de seguridad humana. Partiendo de las anteriores definiciones puede pensarse la seguridad pública como

el conjunto de competencias de las instancias públicas, orientadas a garantizar determinadas condiciones de convivencia, de acuerdo con un marco regulador que

funciona como organizador y límite de esas competencias. En la convivencia se

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prioriza la prevención y persecución de determinados delitos, la reducción de distintas formas de violencia y la protección de la integridad física de los ciudadanos, así como de los bienes.

SEGURIDAD CIUDADANA

Si bien seguridad pública y seguridad ciudadana son utilizadas indistintamente, pueden diferenciarse en cuanto al eje en que cada una se ubica. La seguridad pública se

vincula con las acciones públicas –normativas, intervenciones, desarrollos institucionales– orientadas a producir niveles aceptables de convivencia, a la persecución

de los delitos, la reducción de distintas formas de violencia y la protección de los

bienes y la integridad física de los ciudadanos. La noción de seguridad ciudadana se orienta a lo mismo, pero poniendo énfasis

en la cuestión de la ciudadanía como factor clave de la seguridad, antes que en el papel de las instancias públicas. Este acento en la ciudadanía tendría un carácter doble, por un lado, al entender la seguridad orientada al ejercicio de los derechos

ciudadanos; por otro, al entender que tanto los derechos como las obligaciones

en materia de seguridad involucran a los ciudadanos como protagonistas. De esta

manera se implica activamente a actores no estatales en la producción de seguridad, sobre todo en sus ámbitos locales. De esta manera, la seguridad ciudadana es un concepto que supera la idea de

seguridad ligada al mantenimiento del orden público por parte de los poderes estatales. La supera y reemplaza por una idea de seguridad entendida como derecho

inherente a la ciudadanía misma. La seguridad, en este sentido, no es tanto una

función a cumplir por los poderes públicos y un bien a brindar por las instituciones

estatales, sino un derecho ciudadano sin cuyo cumplimiento la ciudadanía no está

cumplida. Pero, al mismo tiempo, en tanto derecho exigible al Estado, se constituye

en una obligación ciudadana, no solo en lo atinente al cumplimiento de las leyes, sino también respecto de su participación protagónica en la cuestión. Esta noción

de seguridad ciudadana implica una reubicación en el ciudadano en tanto ser comunitario que no solo demanda seguridad, sino también provee sus capacidades, disposiciones y propuestas para lograrla. Se habla de una “ciudadanización” de la

seguridad, planteando que este proceso demanda nuevas instancias participativas

y de expresión de la sociedad civil como instancias complementarias de la labor estatal (Beliz y Alda, 2007; Rosales, 2008). Desde esta perspectiva, la noción de seguridad ciudadana desplaza el centro de

atención de las instancias públicas como promotoras exclusivas de las políticas de

seguridad. Este corrimiento se ve reflejado en la importancia de nociones como

seguridad comunitaria o prevención comunitaria que emergieron junto al concepto de

seguridad ciudadana.

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La noción de seguridad ciudadana remite a un campo más amplio para la produc- ción de seguridad, en la que los ciudadanos forman parte tanto de la definición

como de la intervención respecto de los marcos de convivencia, la reducción de

ciertos delitos y niveles de violencia percibidos como amenazantes de la vida de los

individuos y de las comunidades. Una vez más, cabe recordar que esas definiciones

no son nunca estables ni, necesariamente, compartidas por todos los habitantes de

un espacio; obedecen a negociaciones desiguales en las que se imponen puntos de

vista sobre lo aceptable y lo rechazable en contextos determinados. En este caso, esas miradas no son exclusivamente estatales, sino que incorporan la de ciudadanos, organizaciones no gubernamentales, entramados comunitarios, etcétera. Se observa que seguridad pública y seguridad ciudadana se encuentran fuertemente vinculadas

y son nociones centrales en el campo actual de la seguridad. Su uso muchas veces

es indeterminado. Sin embargo, tener en cuenta sus especificidades puede contribuir a mejorar las evaluaciones y las acciones frente a aquello que aparece como

un problema prioritario en las sociedades contemporáneas: la inseguridad en su

dimensión objetiva y subjetiva.

SEGURIDAD CIUDADANA Y SEGURIDAD PÚBLICA

Si bien entre seguridad ciudadana y seguridad pública existen aspectos con- vergentes, sus especificidades son diferentes. Los aspectos comunes se sintetizan

en que ambas suponen la seguridad de las personas y los bienes; están claramente definidas dentro de los márgenes de la soberanía de un Estado y en el marco de las leyes; pretenden crear las condiciones para que los individuos se

encuentren libres de riesgo y daño; proveen el respeto y resguardo de los derechos y garantías individuales, así como el pleno funcionamiento de los poderes

y órganos del Estado democrático. Las especificidades y diferencias que podemos encontrar son relativas al contexto en que son utilizadas: La palabra pública se utiliza preferentemente para el ámbito de las políticas sectoriales, haciendo énfasis en el carácter de la responsabilidad del Estado en la relación

gobernantes/gobernados y en una clara delimitación respecto de “lo privado”. La palabra ciudadana hace énfasis en el carácter de corresponsabilidad de la

seguridad entre ciudadanos y Estado, específicamente en el aspecto de la parti- cipación, en el marco de la concepción de ciudadanía en que los miembros de

una comunidad se constituyen en sujetos de la acción política y se rigen por los valores y principios de la democracia. Una diferencia más de fondo se refiere a la definición de la seguridad públi- ca solo desde el ordenamiento jurídico, que responde a la necesidad de idealizar

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una condición social de tranquilidad y paz como un fin inmutable, sin im- portar necesariamente que se dé en un régimen democrático o autoritario. La

seguridad ciudadana responde siempre a la existencia del libre ejercicio del juego democrático, y responde a la idea de canalizar el conflicto. Las ideas

convencionales de seguridad pública responden a la búsqueda de eliminación

del conflicto.

Fuente: GONZÁLEZ, Patricia (2003). Cuaderno nº 2, Seguridad ciudadana. Guatemala: Flacso, 2003.

DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE INSEGURIDAD

Desde hace algunos años trabajar sobre aquello que conforma el problema de la

in/seguridad implica hacer una distinción indispensable entre inseguridad objetiva e

inseguridad subjetiva. Estos dos elementos presentan cada uno su propia especificidad

y complejidad, lo cual obliga a tomarlos en cuenta por separado, si bien conforman

un problema común. La noción de inseguridad objetiva remite a los delitos efectivamente ocurridos. Aunque no solo eso, sino que además deben ser denunciados de modo que se

tenga registro de su existencia. En este sentido, no basta con que se produzca un

delito, este además debe visibilizarse y conformar el universo de delitos registrados

(formar parte de las estadísticas criminales). Por eso mismo, cuando se habla de inseguridad objetiva no se hace referencia a

la inseguridad real (criminalidad real o delito efectivamente ocurrido), como muchas veces se supone, ya que la gran mayoría de los delitos no son denunciados y, en algunos casos, ni siquiera son percibidos como tales (por ejemplo la violencia

doméstica). Por tanto, al hablar de la inseguridad en términos objetivos se debe

siempre tener en cuenta que se habla de determinados delitos, los que a su vez han

sido denunciados (Sozzo, 2003). Con estos elementos se conforma la denominada

“cifra blanca de la criminalidad”. La noción de inseguridad subjetiva, en cambio, remite a la sensación de inseguridad. Refiere al temor experimentado por los sujetos frente al delito; temor que, a su vez, no es monolítico, pues tiene diferentes características. Así, los niveles de

inseguridad subjetiva que puedan registrarse en determinada comunidad no están

necesariamente ligados ni a la cantidad de delitos efectivamente ocurridos, ni a los

riesgos efectivos de victimización. A continuación se analiza cómo se abordan de modo diferente los problemas

de inseguridad objetiva y de inseguridad subjetiva pues, al constituir problemas con

entidad propia, requieren de mediciones e intervenciones específicas, atendiendo a

la complejidad que cada uno presenta.

73


INSEGURIDAD OBJETIVA: EL DELITO EN CIFRAS

En la mayoría de los casos, tanto los debates como la toma de decisiones en

torno al problema de la seguridad se han apoyado en las estadísticas para encontrar un fundamento. Sin embargo, resulta llamativo que los mismos datos sean utilizados para defender ideas e intervenciones que se oponen. Si bien se registró una

creciente tecnificación del discurso de la seguridad a partir de 1990, no puede

afirmarse que los números “hablen por sí solos”. Las cifras, que se presentan como

incuestionables y neutrales, no parecen haber clarificado el problema que se pre- tendía solucionar. El uso de estadísticas para medir el delito no es nuevo, pero su difusión y utiliza- ción en los medios de comunicación y en el campo político sí resulta novedosa. El argumento de que los “números hablan por sí solos” se esgrimió con frecuencia a

la hora de hablar de in/seguridad. No obstante, la estadística no es una herramienta

infalible. La utilización que se hace de esos números no es necesariamente neutral u objetiva, pues los meros números no son un reflejo de lo real. Máximo Sozzo (2008a) afirma que la información cuantificada sobre el delito

puede ser precisa al mostrar parte de un fenómeno, pero al mismo tiempo puede

ocultar otra. Si bien los números pueden mostrar una fotografía de la situación, muestran solo una entre las diversas fotografías posibles, por cuanto recortan algo

para mostrarlo pero al mismo tiempo omiten –deliberadamente o no– lo que queda fuera del recorte. Los datos cuantitativos sobre el delito son casi exclusivamente estadísticas oficiales, ya que son producidas por agencias estatales a partir de las denuncias realizadas por las víctimas o por las actuaciones de oficio de la justicia. Las fuentes más importantes que generan información sobre delitos son las

estadísticas policiales y las judiciales, tanto para el ámbito nacional como para los

provinciales. Ambos organismos tienen distintas modalidades de recolección, siste- matización y análisis de los datos, lo cual hace que muchas veces sea difícil relacio- nar entre sí estadísticas provenientes de diversas fuentes. Tanto las estadísticas policiales como las judiciales parten de los hechos que

llegan a su conocimiento. Esto quiere decir que las cifras oficiales se basan en los

delitos denunciados y/o judicializados y, por tanto, no incluyen aquellos casos que

no son denunciados. La literatura especializada define los delitos ocurridos pero no

denunciados como “cifra oscura” o “cifra negra” de la criminalidad. Estas nociones

ya forman parte del vocabulario corriente en la materia y pueden encontrarse tan- to en los medios masivos de comunicación como en los debates locales. Dado que la información cuantitativa sobre delitos se elabora a partir de instancias encargadas de su persecución, es lógico que solo se registren los casos que

llegan a conocimiento de las agencias del sistema penal, como son la policía, el

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ministerio público y los tribunales. Por lo tanto, solo se muestran los delitos que

llegan a denunciarse y que además pasan el filtro de la agencia policial y/o judicial que los procesa y de las representaciones sociales frente al crimen. De lo anterior se desprende que la estadística oficial tampoco representa una

proporción del total de delitos ocurridos. Es decir, los delitos denunciados no

son necesariamente una muestra reducida de los delitos efectivamente ocurridos, pues la estadística oficial no tiene la misma distribución de casos que la criminalidad real. Los niveles de denuncia de los delitos varían por múltiples motivos. En ocasiones las variaciones tienen que ver con su tipología, con el perfil de

las víctimas, con las expectativas sobre resultado de una denuncia, etcétera. Hay

delitos que se denuncian más, sin que esto quiera decir que ocurren con mayor frecuencia que otros. Además hay que tener en cuenta que la información recabada –como se dijo

antes– muestra algo, pero deja elementos importantes en las sombras. En delitos

con altos niveles de denuncia, por tanto con bajo subregistro, la información que

se brinda puede resultar limitada. Por ejemplo, suele decirse que el homicidio tiene

altos niveles de registro, tanto por la gravedad atribuida al hecho como por la difi- cultad para encubrirlo. Pero no hay datos oficiales sobre la cantidad de homicidios

producidos por la violencia de género. La estadística oficial no discrimina, entre los

homicidios, cuáles son fruto de la violencia contra las mujeres, de modo que no

es posible conocer la dimensión de este fenómeno. Esto sirve para ver que, incluso

cuando hay un registro alto de ciertos hechos, no hay un cuadro preciso a partir del número relevado, con lo cual, a veces, puede ser escasa la información disponible

para la toma de decisiones en la materia. Otro ejemplo lo constituyen los robos de autos. Este delito muestra también altos niveles de denuncia, ya que las compañías aseguradoras lo requieren para el co- bro de las sumas aseguradas. Pero no ocurre lo mismo con el robo de motocicletas

de baja cilindrada y de bicicletas, que son escasamente denunciados. Tal vez se los

asuma como un hecho cotidiano, sin considerar que la denuncia pueda contribuir a la aparición del bien robado. Esto no permite, sin embargo, afirmar que hay más

robos de autos que de ciclomotores y bicicletas. Del mismo modo, son escasamente denunciados los delitos sexuales producidos

en el ámbito doméstico o laboral, cuando el victimario es familiar o conocido de

la víctima, hecho frecuente en este tipo de delitos. Estos casos no suelen ser tenidos

en cuenta a la hora de “hacer hablar a los números” de la inseguridad. Sin embargo, queda fuera de duda la lesividad de estos delitos y el modo en que afectan la seguridad de las mujeres y de los menores. Por lo anterior, es indispensable tener en cuenta que si se pretende dimensionar la inseguridad, se encontrarán ciertos recortes que no pueden ser ignorados. En la

Argentina, las formas en que los datos son relevados carecen, aún hoy, de patrones

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homogéneos para las distintas jurisdicciones policiales y judiciales. De modo que, además de los problemas inherentes a cada una de las fuentes, se hace muchas veces

imposible conciliarlas a nivel nacional. A su vez, las estadísticas policiales han sido utilizadas con diversos fines, por ejemplo, como mecanismo de evaluación de la eficacia policial, así como para intentar recuperar la confianza de la ciudadanía. Esto ha hecho de esos números un

campo de manipulación importante que atenta, más aún, contra la confiabilidad de

los datos (Sozzo, 2008b).

Las formas en que se mide el delito y el conjunto de delitos que son medidos nunca son elementos neutrales, sino que determinan la manera en que será

definido el problema de la seguridad en un contexto determinado. En muchas

ocasiones se observa que los delitos contra la propiedad y los homicidios son

las preocupaciones centrales de las estadísticas oficiales. Sin embargo, como se

dijo antes, una serie de delitos que perjudican seriamente la seguridad de las

personas y que tienen una ocurrencia importante no son siquiera medidos. Teniendo en cuenta todos estos elementos, es posible ver que en el período

1990-2001, las estadísticas policiales registraron un incremento del 83% del total de delitos denunciados. Los delitos contra la propiedad marcan la tendencia, en tanto representan alrededor del 80% de los delitos denunciados. La información referida a homicidios dolosos resulta también interesante. Como se mencionó, este dato suele citarse como indicador de in/seguridad, ya que los homicidios tienen una alta tasa de registro, en tanto es difícil que

no salgan a la luz (ya sea porque son denunciados o porque el cuerpo de la

víctima aparece). Las estadísticas de la Dirección Nacional de Política Criminal (DNPC) muestran que no hay variaciones significativas en el periodo 1990- 2001; la tasa de homicidios dolosos cada 100.000 habitantes para todo el país

fue de 8% en 1990; registra una suba importante en 1997 con 9,02%, y cierra

el período con 8,41%. Resulta llamativo que mientras la Argentina tiene una de las tasas de homicidios dolosos más bajas de Latinoamérica, la sensación de inseguridad es una

de las más altas de la región (LTBD, 2006; Kessler, 2007). Esto confirma que la

inseguridad objetiva –aquella que remite a los índices de delito– y la inseguridad

subjetiva –la sensación de inseguridad que padecen los habitantes de un lugar–

no van de la mano.

Fuente: Datos brindados por la Dirección Nacional de Política Criminal. Véase también Ciaffardini (2006).

En el próximo apartado se intentará analizar aquello que se define como

sensación de inseguridad o inseguridad subjetiva, cómo es posible conocerla, me-

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dirla e intervenir sobre ella. Este punto interesa por cuanto, a la hora de hablar de seguridad, se ha convertido en un elemento tanto o más importante que la

dimensión objetiva.

INSEGURIDAD SUBJETIVA. EL MIEDO AL DELITO

La expresión “miedo al delito” (fear of crime) aparece de la mano de la crimino- logía británica y ha ganado terreno en las últimas décadas como un área de indaga- ción importante a la hora de pensar políticas de seguridad. Desde distintos ámbitos, incluso se sostiene que la cuestión de la sensación de inseguridad puede llegar a ser un

problema mayor que la presencia real de ciertos delitos. Por lo tanto, se convierte

en un campo de reflexión e intervención independiente (Kessler, 2007). Las investigaciones sobre el miedo al delito muestran con claridad, en todos los

contextos culturales, que las dimensiones objetiva y subjetiva de la seguridad no se

mueven a la par. Por ejemplo, hay delitos que independientemente de los índices

de ocurrencia no generan temor ni cambios de conducta, tales como la incorpo- ración de hábitos de autoprotección. Tal es el caso de los delitos de tránsito que, pese a su importante incidencia, no provocan por ejemplo el uso generalizado del casco por parte de los motociclistas. En cambio, hay delitos que registran niveles

muy bajos de ocurrencia y que no solo generan temor sino cambios de conductas

independientemente de los riesgos de victimización (el secuestro es un ejemplo

claro de esta disociación). El miedo al delito –inseguridad subjetiva– comenzó a ser en sí mismo un objeto

de las políticas de seguridad desde 1970, momento en que se comienzan a utilizar las encuestas de victimización como una forma idónea de medir el delito. Rápi- damente estas formas de medición se convirtieron en el instrumento privilegiado

para intentar dimensionar el miedo ante los hechos delictivos. Inicialmente, las encuestas de victimización –que recaban información de la

población y no de las agencias del sistema penal– buscaban relevar datos sobre

delitos ocurridos, aunque estos no hubiesen sido denunciados, y así conocer parte

de la cifra oscura o cifra negra de la criminalidad. Este tipo de encuestas encon- tró un fuerte fundamento al proponer recuperar a la víctima como actor clave, tanto del proceso penal como de la discusión sobre política criminal. Este tipo de

encuestas permitía conocer datos que escapaban a la estadística oficial y estimar riesgos diferenciales de victimización (según edad, género, nivel de ingresos, lugar de residencia, etcétera). Así, rápidamente se le dio un lugar relevante a la sensación

de inseguridad y se comenzó a indagar sobre las representaciones sociales respecto

del crimen, el miedo ante los actos delictivos, la modificación de comportamientos

orientada a evitarlos y las opiniones sobre las políticas públicas frente al problema

de la seguridad (Varela, 2004; 2005). De todos modos, recién en los años de 1990 se

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extendió su utilización: España las aplica desde 1995; Nueva Zelanda, desde 1996, e Italia, a partir de 1998 (Sozzo, 2008a). En la Argentina la sensación de inseguridad se convirtió en tema de discusión en

el campo de la seguridad recién a finales de la década de 1990. A partir de entonces

pasó a ser uno de los ejes centrales del problema opacando, incluso, los datos sobre

delitos efectivamente ocurridos. De este modo, aquello que se entendía como una

política orientada a reducir los delitos comienza a pensarse también como una

intervención sobre aquello que genera inseguridad, tanto objetiva como subjetiva. Ante esta realidad, las encuestas de victimización ganaron terreno. Además de pro- curar conocer lo que las estadísticas oficiales no lograban, se orientaron a medir la dimensión subjetiva de la inseguridad. En la Argentina, la primera encuesta de

victimización la realizó el Ministerio de Justicia de la Nación en 1996, aunque

no tuvo alcances a todo el territorio nacional. Desde entonces, las ha repetido en

diversos centros urbanos. Por su parte, el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires

realiza su propia encuesta por primera vez en 2006 (GCBA, 2007). Al igual que las estadísticas policiales y judiciales, las encuestas de victimización

mantienen ciertos recortes sobre el problema que buscan dimensionar. Especial- mente lo hacen por su énfasis en ciertos delitos contra la propiedad que, como se

dijo antes, se ubican en el centro del problema de la in/seguridad tal como este

viene construido. Como plantea Gabriel Kessler, las encuestas de victimización se

orientan casi exclusivamente a los pequeños delitos callejeros, no indagan sobre

delitos de cuello blanco, contaminación, homicidios o lesiones culposas por delitos de tránsito o fraude fiscal (Kessler, 2007). Además abundan en preguntas sobre

delitos contra la propiedad (vivienda, auto, robo con arma, etcétera) y desatienden

completamente otros tipos de victimización14.

Gabriel Kessler es doctor en sociología por la Escuela de Altos Estudios en

Ciencias Sociales de París (EHESS); es investigador del Conicet, profesor de la

Universidad Nacional de General Sarmiento y de la Maestría de Políticas Pú- blicas en la Universidad de San Andrés. Ha obtenido la Cátedra Simón Bolívar para el año 2003 en la Universidad de la Sorbona Nueva-París III. Es coautor de La nueva pobreza en la Argentina (1995), autor de Sociología del delito amateur (2004) y coeditor de Violencias, delitos y justicias en la Argentina (2002).

Las encuestas de victimización muestran con claridad que no hay correlación

entre la experiencia de haber sido víctima de un delito, el riesgo de victimización

–según la edad, el lugar de residencia, el género– y el miedo al delito. Esto quiere

decir que el miedo al delito parece depender de otros elementos que no tienen que

14 Para un análisis detallado de las distintas mediciones realizadas por la DNPC, véase Guemureman, 2002; Sozzo, 2008ª.

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ver con posibilidades objetivas de padecerlo o con haberlo vivido efectivamente

con anterioridad. Esta falta de correlato entre victimización, riesgo y temor no es exclusiva de la

Argentina y ha sido tratada por varios autores en otros contextos culturales. En el ámbito nacional este tipo de encuestas han mostrado también que grupos con me- nor riesgo de victimización de ciertos delitos callejeros, como las mujeres, sienten

más miedo y se perciben más expuestos a padecerlos (Varela, 2005).

Los datos relevados por las encuestas de victimización en el país no tienen

alcance nacional, ya que se realizaron solo en alguno de los grandes centros urbanos. A modo de ejemplo, en la ciudad de Buenos Aires, entre 1997-2001, las

encuestas de victimización realizadas mostraron que entre el 37% y el 42% de

los encuestados (o del grupo familiar con el que convive el encuestado) fueron

víctimas de delito. Es importante remarcar que estas encuestas indagan sobre

experiencias de victimización de la persona encuestada y del grupo familiar con el que convive. La información luego se brinda sin diferenciar quién de

ellos fue víctima de delito. Esta aclaración es importante porque suele decirse, por ejemplo, que “en 1997 el 42% de los encuestados fue víctima de delito”, cuando en realidad no es así: ese dato indica que el 42% de los encuestados

declaró que ellos o alguno de sus familiares fue víctima de algún delito (Gue- mureman, 2002). Al indagar sobre delitos específicos, las encuestas de victimización muestran

que en la ciudad de Buenos Aires el 5,8% de los encuestados sufrió un robo

con armas en 1997; el 6,2%, en 1998; el 6,9%, en 1999; el 5,9%, en 2000 y

2001. Los porcentajes son siempre superiores en el conurbano bonaerense que

muestra, para el mismo delito y el mismo período, un porcentaje de victimi- zación del 7,8% en 1997; 9,4% en 1998; 10,9% en 1999; 9,2% en 2000 y 8,8%

en 2001. Para mostrar la falta de correlación entre experiencia de victimización y

temor al delito, es necesario considerar –además de los datos referidos- que los

niveles de miedo al delito son extremadamente elevados tanto para la ciudad

de Buenos Aires como para el conurbano bonaerense. Para el período 1997- 2001, entre el 83% y el 88% de los encuestados afirma que es alta la proba- bilidad de ser víctima de un delito en los 30 días posteriores a la toma de la

encuesta (GCBA; 2007). Las variaciones de año a año no son muy marcadas y

tampoco lo son entre la ciudad de Buenos Aires y el conurbano. Los datos muestran que el miedo al delito no está atado a los niveles de

victimización reales. El miedo al delito está mucho más generalizado que la

experiencia efectiva de haber sido víctima de un delito.

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BIBLIOGRAFÍA

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80


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SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS:

herramientas para la relexión sobre

la seguridad ciudadana y democrática

Jefe de Gabinete de Asesores

Dr. Raúl Garré

SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS: herramientas para la relexión sobre la seguridad ciudadana y democrática

Equipo de Trabajo: Secretaría de Políticas de Prevención y Relaciones con la Comunidad, Ministerio de Seguridad

• • • •

Coordinación: Esteban Rodríguez Dibujos e ilustraciones: Paula Di Giorgi Diseño gráfico: Policía Federal Argentina Corrección: Willy Bouillon

Agradecimientos: Agradecemos muy especialmente al abogado y militante de derechos humanos, Andrés Díaz, miembro del Centro de Derechos Humanos Miguel Ángel Pro Juárez (Centro Prodh), de la ciudad de México, por el “Manual de Seguridad Ciudadana”, material que tuvimos presente a la hora de elaborar esta herramienta didáctica.

ISBN: 978-987-27467-0-4 Ciudad Autónoma de Buenos Aires, junio de 2011 Publicación del Ministerio de Seguridad de la Nación Av. Gral. Gelly y Obes 2289 – CP 1425 – Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. Telf. 54 (011) 4809-1572 / 0800-555-5065 www.minseg.gob.ar

Ministerio de Seguridad Secretaría de Políticas de Prevención y Relaciones con la Comunidad

INDICE

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11 Presentación

Tema

SEGURIDAD, DERECHOS HUMANOS y DEMOCRACIA: deiniciones básicas

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1.1. ¿Qué entendemos por seguridad?

1.2. ¿Qué entendemos por derechos humanos?

1.3. ¿Qué entendemos por democracia?

Ejercicio 1 Análisis de caso

Tema Construyendo un modelo de seguridad ciudadana democrática

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2.1. Seguridad y derechos humanos.

2.2. Seguridad y democracia.

2.3. Seguridad y Estado: el gobierno político de la seguridad.

2.4. Seguridad pública y seguridad ciudadana.

2.5. Seguridad objetiva y seguridad subjetiva: la sensación de

inseguridad.

2.6. La seguridad, ¿sólo es un problema policial?

2.7. Inseguridad y delito común:¿pobreza o brecha social?

2.8. Imposición del orden estatal o gestión de la conflictividad

social.

2.9. La intervención multiagencial y multiactoral.

2.10. La demagogia punitiva: agitando el fantasma de la

inseguridad.

2.11. La seguridad y los ciudadanos desaventajados.

2.12. La policía y las manifestaciones públicas: proteger a los

manifestantes Ejercicio 2 Análisis de caso Ejercicio 3 Análisis de caso Ejercicio 4 Análisis de caso

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Seguridad y Derechos Humanos: HERRAMIENTAS para la REFLEXION sobre la SEGURIDAD CIUDADANA y DEMOCRATICA

Tema Obligaciones del Estado en materia de seguridad

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3.1. ¿Quién es responsable de garantizar la seguridad?

3.2. Obligaciones básicas del Estado en materia de derechos

3.3.

3.4.

3.5.

3.6.

3.7.

3.8.

3.9

humanos y seguridad. Policía y derechos humanos: límites para la actuación policial Policía y sociedad El uso de la fuerza Las detenciones por averiguación de identidad Violaciones de los derechos humanos en el ámbito de la seguridad por parte de la Policía Federal Violaciones de los derechos humanos en el ámbito de la seguridad por parte de las otras fuerzas de seguridad

Otros derechos de los policías

Ejercicio 5 Las obligaciones del Estado

Tema Prevención del delito y la violencia

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La seguridad ciudadana y la nueva prevención: de la prevención policial a la prevención ciudadana 4.2. La “Tolerancia Cero”: vigilar a los “grupos peligrosos” 4.3. Los modelos preventivos: 4.3.1 Prevención situacional Los ciudadanos soldados: ciudadanos enclaustrados, ciudadanos temerosos 4.3.2. Prevención social 4.3.3. Prevención comunitaria ¡Vecinos en alerta! Vigilar y delatar 4.3.4. Participación comunitaria Ejercicio 6 Los conflictos sociales y urbanos en nuestro barrio

4.1.

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Tema La participación comunitaria como política de Estado

Seguridad ciudadana y participación comunitaria 5.2. Las Mesas Barriales y Zonales de Participación Comunitaria en Seguridad 5.2.1. ¿Qué son las Mesas Barriales y Zonales? 5.2.2. ¿Quiénes las pueden integrar? 5.2.3. ¿Cuáles son las funciones y misiones de las Mesas Barriales? 5.2.4. ¿Cómo se organizan las Mesas Barriales? 5.2.5. ¿Cuáles son las funciones y misiones de las Mesas Zonales? 5.2.6. ¿Cómo se organizan las Mesas Zonales? 5.3. ¿Cómo participar? 5.4. ¿Qué más podemos hacer, de qué otras maneras podemos participar? Ejercicio 7 El rol de las mesas de participación comunitaria

5.1.

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Repaso inal Otros materiales útiles: para seguir aprendiendo y debatiendo Direcciones útiles - Servicios telefónicos Bibliografía

INDICE DE FIGURAS

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Figura 1: ¿Cuáles son nuestros derechos que debe asegurar el Estado?

Figura 2: Las formas de la democracia

Figura 3: Dos modelos de seguridad: de la seguridad pública a la seguridad ciudadana

Figura 4: Las dos dimensiones de la inseguridad

Figura 5: ¿Quién es el responsable de la seguridad?

Figura 6: Paradigmas de prevención

Figura 7: Modelos de prevención ciudadana

Figura 8: ¿Cómo participa la sociedad en el gobierno de la seguridad?

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A modo de presentación

n el marco de las nuevas políticas de seguridad de este ministerio, los ciudadanos y la comunidad son actores centrales. El proceso de cambio y de cons- trucción de una política de seguridad acorde con las que conforman el modelo nacional y popular que conduce la Presidenta de la Nación, Dra. Cristina Fernández, implica que el pueblo y sus organizaciones no son espectadores, ni receptores pasivos; muy por el contrario son verdaderos y legítimos protagonistas del proceso de diagnóstico, del de construcción de respuestas y del de evalua- ción en todo lo atinente a políticas en materia de seguridad.

La gestión de las diversas expresiones del delito, de la violencia y de otras conflictividades sociales nos exigen superar antiguos esquemas en los que el Estado, con el indis- cutido monopolio de la violencia, consolidó un abordaje en el que las fuerzas de seguridad definían políticas y al mismo tiempo eran el único instrumento mediante el cual se viabilizaban respuestas con una concep- ción reactiva frente al conflicto, con inten- cionalidad represiva y sin ninguna capacidad resolutiva o de anticipación.

Para corregir esta concepción negativa se tomó la decisión política de generar, en primer lugar, un efectivo gobierno civil de la seguridad, objetivo que se expresa puntual- mente con la creación del Ministerio de Se- guridad en diciembre de 2010. Este desafío también incluye la centralidad de las polí- ticas de prevención, el protagonismo de los gobiernos locales, la participación efectiva y conducente de la comunidad y la moderni-

E

zación y el fortalecimiento institucional de- mocrático de las fuerzas de seguridad, entre otros objetivos.

Apelar al protagonismo de la comunidad exi- ge una política activa que permita el pasaje de la expresión de voluntad hacia una efectiva participación amplia y diversa y, además, reclama del Estado un activismo importante que asegure la distribución de la palabra y el acceso a las ideas y a las herramientas conceptuales.

Estas “herramientas” para las organizaciones tienen el fin de promover el debate sobre políticas de seguridad con elementos que permitan un protagonismo creciente y, ade- más, una mirada estratégica que implica una puesta en relación del proceso de políticas en materia de seguridad con el contexto institucional, social y político en su conjunto.

Este material es un aporte más para superar la posibilidad de que el debate quede encap- sulado en el diagnóstico generado a través de la experiencia individual o coyuntural frente a la violencia y el delito que, en tanto esté signada por contextos de alta sensibi- lidad según la situación de las víctimas, la manipulación mediática, el estupor mismo que algunos hechos producen, terminan tri- butando a aquellos sectores que aprovechan la debilidad del debate público para impulsar respuestas de probada ineficacia práctica pero con cierto resultado en el plano de lo discursivo, funcionales a los riesgos del re- torno autoritario bajo viejos y nuevos ropa- jes, acercándose así más a la estafa que a la solución real de los problemas.

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Tampoco es solución proponer que, en la medida en que algunas demandas legítimas de seguridad se expresan en términos autoritarios o incompatibles con las condiciones de vida que nuestra democracia impone, de- ban ser descalificadas sin más. Esa posición, valorativamente correcta, en tanto impug- na ciertos cursos de acción por su expresa negación de las más básicas condiciones de la democracia, deja la cuestión de fondo sin gestionar. Y pierde de vista que el Estado es el primer obligado a rescatar la demanda en su legitimidad, trabajando sobre ella en todo lo errado o distorsionado que tenga y promo- viendo respuestas genuinas a los problemas que se plantean. Además, en ese proceso, es necesario que la ciudadanía también com- prenda que no todo vale en relación con las respuestas frente a la violencia, que existen límites y que el control de éstos es una obli- gación primordial del Estado.

Se trata de evitar tanto la demagogia punitiva como la inacción tecnocrática que se sus- tenta acusando a quien demanda seguridad de “autoritario”, confundiendo así lo inapro- piado de los términos de la demanda con el objeto mismo del reclamo.

Nosotros apelamos aquí a una perspectiva completamente distinta e interpretando que hemos llegado, como dice nuestra Presiden- ta, para hacernos cargo de los problemas, avanzamos en todos los frentes.

Tenemos que forjar un nuevo paradigma en materia de seguridad, dada su larga historia de distanciamiento entre la sociedad civil y los temas de seguridad, incluyendo en esa distancia a la dirigencia política. También se

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registra la concentración de estos temas en sectores hegemónicos que - lejos de impug- nar las deficiencias del viejo paradigma de seguridad que reduce la cuestión a un tema policial- se amparan en formas de relación que carecen de componentes críticos y en las que son precisamente los sectores más populares y más vulnerables los que quedan fuera de toda posibilidad de participación positiva.

Así como el modelo de seguridad ciudadana y democrática no limita la seguridad a la po- licía, en el plano de la sociedad civil tampoco puede acotársela a determinados sectores o a los mismos de siempre. Resta entonces hacer explícito que destinatarios de este material son las organizaciones sociales y quienes las integran aunque, coherentes con la propuesta, esto no resulta excluyente.

El proceso de movilización y organización popular que atravesamos es una realidad efectiva y, por cierto, un muy saludable sig- no de estos tiempos. El Estado, comprometido con el fortalecimiento de una organización social y popular orienrado a protagonizar los procesos políticos en marcha, pone así en manos de ella herramientas concretas para la reflexión y el debate colectivo, para apoyar y contribuir a la formación de espacios de capacitación sobre seguridad y derechos humanos en las organizaciones, contribuyendo en lo que aquí corresponde a la construcción y profundización del modelo nacional y popular.

Nilda Garré

Ministra de Seguridad de la Nación


Tema

CONSTRUYENDO UN MODELO DE SEGURIDAD

CIUDADANA DEMOCRATICA

Objetivos • Reconocer la relación entre seguridad y derechos humanos.

• Reconocer la relación entre democracia y seguridad.

• Reconocer la situación de vulnerabilidad y desventaja de determinados sectores de la sociedad.

• Reconocer la complejidad de los conflictos sociales y las limitaciones de las políticas de seguridad.

• Reconocer la diferencia entre inseguridad y sensación de inseguridad.

• Reconocer la importancia de las manifestaciones públicas en una democracia y el rol específico que deben asumir las agencias policiales

Disparadores para la relexión

inicial: • ¿Puede la policía resolver el problema

de la inseguridad?

• ¿Qué papel desempeña la policía en una sociedad democrática? ¿A quién debe proteger la policía?

• ¿Cuáles son los sectores y grupos desaventajados?

• ¿Cuál es el rol de la policía en las manifestaciones públicas que llevan a cabo los sectores desaventajados?

• ¿Qué diferencia existe entre imponer orden o gestionar conflictos?

• ¿Qué otras herramientas puede utilizar el Estado para generar seguridad?

• ¿La pobreza es la causa de la inseguridad?

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2.1.

Seguridad y derechos humanos

¿Queremos ser guardianes del orden o de- fensores de los derechos? La seguridad, ¿está vinculada con los derechos humanos o con el orden público? Tradicionalmente, la seguridad pública estuvo asociada con la idea de orden público. El orden era el principal valor y el objetivo del Estado. El orden público organizaba las políticas de seguridad y definía las tareas de las poli- cías. Esto implicaba que cualquier acción del Estado en el terreno de la seguridad estaba orientada a preservar o restaurar la tranquilidad puesta en tela de juicio por los distintos actores sociales. La seguridad del Estado estaba ubicada delante de la seguridad de las personas que eran consideradas como un medio para alcanzar determinadas metas, entre ellas, el orden público. Había que cuidar al Estado de la sociedad; la policía estaba para proteger a los gobernantes que representaban el orden.

Una política que tenga como criterio el orden público puede alentar, por ejemplo, la realización de razzias o detenciones masivas o sistemáticas de jóvenes pobres o inmigrantes para evitar su presencia en el centro de la ciudad, para combatir las “pandillas” que, a juicio de las autoridades o vecinos prejuiciosos, amenazan la tranquilidad.

El concepto de seguridad ciudadana, por el contrario y como se verá más abajo, enfoca su prioridad en la seguridad de las personas, en la convivencia pacífica de los ciudadanos entre sí. Considera a las personas como seres sociales y comunitarios, así como destinatarios principales de las políticas de seguridad. Las personas son colocadas en el centro de la definición y la instrumentación de la seguridad. La seguridad ya no es un fin en sí mismo sino un instrumento para alcanzar la plena vigencia de todos los derechos humanos que tienen los ciudadanos.

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Una política de seguridad que parta del ciudadano buscará, entonces, que la ac- tuación policial contribuya tambien a la vigencia de los derechos y que responda a las necesidades concretas de las comunidades y atienda a sus particularidades, guardando entonces proximidad respecto de ellas.

En el caso concreto de los agentes encar- gados de la seguridad, su marco de ac- tuación ya no será el “mantenimiento del orden público” sino la “protección integral de los derechos humanos”. Los derechos humanos constituyen un límite para la actuación policial, pero también son la partitura de la misma: la policía está para garantizar el ejercicio de los derechos.

Garantizar la seguridad a los ciudadanos es una de las funciones principales del Estado. Una función que debe cumpli- mentarse no sólo a través de la policía. La policía es una de las agencias que tiene el Estado a partir de la cual puede desarrollar distintas estrategias tendientes a prevenir o perseguir el delito, o tratar la violencia y otras conflictividades sociales. Pero no es la única y, muchas veces, ni siquiera la más importante o estratégica. Esto es algo que no conviene perder de vista para no acotar la seguridad a la policía o la inseguridad al delito. Volveremos sobre esto más adelante.

La seguridad es un servicio que debe pres- tar el Estado. Esa prestación, en un régi- men democrático, tiene como referentes la Constitución Nacional y los instrumentos internacionales de derechos humanos. El Código Penal o los códigos de convivencia no son los únicos pretextos de las agencias policiales. También están los derechos humanos, que limitan el poder del Estado a la hora de reprimir y prevenir el deli- to. La seguridad de los ciudadanos significa garantizar un contexto pacífico para el desenvolvimiento de la vida social en el que se respeten también la integridad física de las personas y los derechos de los individuos y sus bienes, así como el resarcimiento del daño para las víctimas de delitos, incluso la seguridad fisica y los bienes de aquellos que cometen delitos.

Garantizar la vigencia de todos los derechos, desde una perspectiva integral que incluya tanto los derechos civiles y políti- cos, como los derechos económicos, sociales y culturales, supone -además- practicar una política pública de seguridad integral. Una seguridad que no se limite a reprimir sino que tienda a crear condiciones para el ejercicio efectivo y real de los derechos humanos que tenemos todas las personas.

Recordemos…

Si la seguridad es un derecho, los gobiernos están obligados a extenderla a toda la ciudadanía, sobre todo a aquellos que se encuentran en una situación de desventaja.

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2.2.

Seguridad y democracia

Han cambiado los parámetros de las agencias y la cantidad de actores ejecutores. Porque en una democracia el pueblo de- libera con sus representantes todo el tiempo. La democracia, o mejor dicho, la democracia concebida en términos participativos, llevó al Estado a estar cada vez más atento a los reclamos de la sociedad, a darle protagonismo en el debate y la planificación de las políticas de seguridad.

Si la democracia consiste en decidir entre todos cómo queremos vivir, los ciudadanos tienen que comprometerse, deben formar parte del debate público. El compromiso va mucho más allá de la concurrencia a sufragar en las periódicas elecciones. La participación no empieza y termina con cada jornada electoral. No hay que limitar la democracia al sufragio. Sabemos que cada persona vale un voto, pero no todas las personas están diciendo lo mismo cuando votan, no todos lo hicieron por las mismas razones, atendiendo las mismas prioridades. Hay matices y diferencias que no suelen ser relevados en las elecciones. Votar a un candidato particular implica votar un conjunto de medidas económicas, sociales y securitarias que, en ese momen- to (al celebrarse el voto), requieren cierta resignación. Se votan los trazos gruesos, dejándose para después de las elecciones el debate más fino o minucioso, que ex- pone matices, prioridades e intensidades.

Por eso no hay que sobredimensionar las posibilidades expresivas del sufragio. El sufragio puede volverse un sistema torpe en la medida que torna discontinuo el diá- logo entre los representantes y los representados toda vez que las elecciones, que se demoran en el tiempo, se concentran además sobre determinados ejes generales. De esta manera, cuando la democracia se circunscribe al voto, se genera un dé- ficit de representación que, en sociedades

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como la nuestra, que ha atravesado continuos desequilibrios y crisis de representa- ción (esto es, por la incapacidad del sistema de partidos para agregar los intereses de los diferentes sectores sociales y la incapacidad del sistema político en cuanto a canalizar adecuadamente los conflictos sociales), puede afectar la gobernabilidad y conducir a una crisis institucional.

En definitiva, la democracia necesita de un diálogo fluido entre representantes y representados. Después de cada elección, los debates se mantienen y profundizan. Estos debates necesitan, además, de espacios públicos para la puesta en juego del compromiso cívico.

Durante mucho tiempo la seguridad fue tema de Estado, una competencia exclusiva del gobierno de turno. Cuando la sociedad es el lugar del desorden, referenciado como el lugar de los conflictos sociales, al Estado le correspondía velar por el orden público. La seguridad era cuestión de Estado, que se diseñaba, planificaba e ins- trumentaba más allá de la comunidad, a espaldas de los ciudadanos, o sin dialogo con ellos.

Un Estado que, además, empezó a delegar en el mercado la cuestión de la seguridad. La seguridad se privatizo. El Estado dejó en manos de empresas privadas la gestion de la seguridad: son los ciudadanos los que, en tanto consumidores, deberían resolver su seguridad personal.

De esa manera, cuando la seguridad se privatiza y un bien publico se convierte en un bien privado, otra mercancía que se compra o se vende en el mercado, la seguridad se organiza de una manera desigual: Aquellos que tienen mas recursos, tendrán mas posibilidades de estar seguros.

Hoy, el Estado ha reasumido la proble- mática de seguridad, dándole carácter de ítem central, o sea que la ha retomando de otra manera. Ya no como un tema que involucra a la dirigencia política, que ata- ñe exclusivamente al funcionariado de turno, sino a todos los ciudadanos. De esa manera, los ciudadanos deben comenzar a participar en el diseño, planificación, ins- trumentación, control y evaluación de las políticas de seguridad. Por eso hablamos de seguridad ciudadana democrática. Por- que entre todos debemos debatir y decidir qué entendemos por seguridad y cuá- les son las estrategias idóneas para hacer frente a la inseguridad.

Eso no implica debilitar el rol del Estado. La seguridad, referenciada como un servicio público, resulta una competencia y una función del Estado. Pero su contenido no se completa a espaldas de la sociedad sino escuchando a ésta e involucrándola todo el tiempo en las discusiones y las decisiones.

Recordemos…

…en una democracia, la seguridad es un problema que involucra a todos los actores sociales. Todos los ciudadanos deben participar en el diseño, planificación, instrumenta- ción, control y evaluación de las políticas de seguridad.

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antes

2.3.

Seguridad y Estado: el gobierno

político de la seguridad

Garantizar la seguridad de los ciudadanos es una de las funciones principales del Estado. Si la seguridad es un servicio público, entonces es un deber del Estado: los gobiernos están obligados a extenderla a toda la ciudadanía, sobre todo a aquellos que se encuentran en una situación de desventaja. Los Estados democráticos presuponen la existencia de un estado de derecho que no sólo regula la convivencia entre los ciudadanos, sino que también limita el poder del Estado para ejercer la violencia. Es por ello que la seguridad debe ir de la mano de la Justicia y el estado de derecho.

44


después

Como se dijo recién, durante decadas, muchos dirigentes se desentendieron de la seguridad. En parte porque se cargó la tarea a la cuenta del mercado, y en parte porque se delegó en la propia policia el gobierno de la seguridad. Es lo que muchos autores han denominado el “desgobierno de la seguridad” o la “policialización de la seguridad”.

El desgobierno de la policía contribuyó a la autonomización y corporativización de las instituciones policiales. Con el paso del tiempo, algunas policías fueron desarrollando sus propios intereses, gestionándo- los, unas veces, sin injerencia de la políti-

ca y más allá de cualquier control judicial, y otras, acordando con sectores de la dirigencia política y la Justicia.

La creación del Ministerio de Seguridad es señal de la desición de asumir el gobierno de la seguridad. Asegurar un gobierno político de la policía. Es la política la que debe definir el rumbo de la policía, y no al revés. Pero la política unida a las organizaciones sociales y los gobiernos locales. Como venimos diciendo, no se trata de sustituir a la sociedad para representarla sino de convocarla para que coparticipe en la definición de las políticas de seguridad y en el control de la policía.

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Si los conflictos sociales son fenómenos complejos y multicausales, entonces no corresponde que las respuestas a ellos provengan de la intervención exclusiva del Ministerio de Seguridad. El ministerio es una de las agencias, pero deberá coordinar su intervención con otras agencias del Estado (Ministerio de Desarrollo o Educación, por ejemplo), procurando la participación de los gobiernos locales que son, en última instancia, los que se miden diariamente con los conflictos sociales en sus territorios.

Recordemos…

…que en nuestro país las fuerzas militares no pueden utilizarse para gestionar en las conflictividades sociales ni para desarrollar labores de seguridad ciudadana.

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2.4.

Seguridad pública y seguridad

ciudadana

Los conceptos de seguridad pública y seguridad ciudadana suelen utilizarse indistintamente, como sinónimos. Sin embargo, existen algunas diferencias que conviene tener presente para luego pensar las nuevas formas que asume hoy la pre- vención, ya sea la prevención comunitaria o la prevención policial a través de una policía de proximidad o comunitaria.

Los aspectos comunes se sintetizan en que ambas comprenden la seguridad de las personas y los bienes; están claramente definidas dentro de los márgenes de la soberanía de un Estado y en el marco de las leyes; pretenden crear las condiciones para que los individuos se encuentren libres de riesgo y daño; proveen el respeto y resguardo de los derechos y garantías individuales, así como el pleno funcionamiento de los poderes y órganos del Esta- do democrático.

En cuanto a las especificidades y diferencias que podemos encontrar son relativas al contexto en que son utilizadas. En ese sentido, la palabra pública se utiliza preferentemente para el ámbito de las polí- ticas sectoriales, haciendo énfasis en la responsabilidad que le cabe al Estado en la relación gobernantes/gobernados y en una clara delimitación respecto de lo que es privado para proteger la libertad de las personas.

Por el contrario, con la palabra ciudadana se pone especial énfasis en la corresponsabilidad de la seguridad entre ciudadanos y Estado, prioritariamente en el aspecto de la participación.

La seguridad pública, entonces, hace mención al conjunto de acciones públi- cas (normativas, intervenciones, desarrollos institucionales) orientadas a producir y garantizar determinadas condiciones de

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convivencia, a la persecución de delitos, la reducción de formas de violencia y la protección de los bienes y la integridad física de los ciudadanos. Todo ello, según un marco regulador que funciona como organizador y límite de las competencias.

La seguridad ciudadana se orienta a lo mismo, pero acentuando la cuestión de la ciudadanía como factor clave de la seguridad.

Como se habrá advertido, aquí no hablamos tanto de seguridad pública sino de seguridad ciudadana, toda vez que no se trata de proteger al Estado de la sociedad en general y tampoco garantizar el statu quo de un sector social, de privilegiar los intereses de determinado sector en detri- mento de otros. No se busca preservar y restaurar un supuesto orden público, sino preservar a todos los ciudadanos, garan- tizando el ejercicio de sus derechos y de su libertad.

El enfoque de la seguridad ciudadana prioriza la seguridad de las personas, es decir que ellas son receptoras de las po- líticas de seguridad. Pero, además, asigna a los ciudadanos el papel de actores sociales y comunitarios. O sea que son refe- renciados a la vez como los receptores y protagonistas del diseño, la planificación y la instrumentación de las políticas de seguridad. Reiteremos que no se trata de proteger al Estado de la sociedad sino a los ciudadanos en esa sociedad. El Esta- do debe velar por la plena vigencia de los derechos de aquéllos. Los agentes de la seguridad deben responder a las necesidades de las comunidades guardando proximidad respecto de ellos. Pero deben hacerlo no perdiendo de vista las diferentes inter- pretaciones que puedan tener los distintos actores sobre los problemas generados por los variados conflictos que pueden experimentar diariamente.

antes

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después

En definitiva, como sostiene Rangugni, “la seguridad ciudadana es un concepto que supera la idea de seguridad ligada al mantenimiento del orden público por parte de los poderes estatales. La supera y reemplaza por una idea de seguridad entendida como derecho inherente a la ciudadanía misma. La seguridad, en este sentido, no es tanto una función a cumplir por los poderes públicos y un bien a brindar por las instituciones estatales, sino un derecho ciudadano sin cuyo cumplimien- to la ciudadanía no está cumplida. Pero al

mismo tiempo, en tanto derecho exigible al Estado, se constituye en una obliga- ción ciudadana, no sólo en lo atinente al cumplimiento de las leyes, sino también respecto de su participación protagónica en la cuestión. Esta noción de seguridad ciudadana implica una reubicación en el ciudadano en tanto ser comunitario que no sólo demanda seguridad, sino también provee sus capacidades, disposiciones y propuestas para lograrla” (Rangugni, 2010: 71)

Recordemos…

La seguridad ciudadana apunta a crear condiciones para la convivencia pacífica de los ciudadanos entre sí; su objetivo no es el “mantenimiento del orden público” sino la “protección integral de los derechos humanos”.

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Figura 3: Dos modelos de seguridad: de la seguridad pública

a la seguridad ciudadana

Seguridad pública

Exclusión y contención social

Seguridad para los fuertes

Imposición de orden (ordenar)

La seguridad es un fin en sí mismo

Seguridad ciudadana

Inclusión y protección social

Seguridad para todos, sobre todo para los grupos desaventajados

Gestión de conflictividad (gestionar)

La seguridad es un medio (instrumento) para alcanzar la plena vigencia de todos los derechos humanos, desde una perspectiva integral que incluye tanto los derechos civiles y políticos como los derechos económicos, sociales y culturales

El objetivo de la seguridad es garantizar el ejercicio de los derechos y libertades de las personas

Derechos humanos y seguridad son un binomio inseparable

Seguridad a través de la ampliación de los derechos fundamentales y asunción de riesgos

Seguridad y ciudadanía se complementan

El Estado es el responsable fundamental de la seguridad, pero la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad participan en el diagnóstico, el diseño, la instrumentación, control y evaluación de las políticas públicas de seguridad

Política democrática

Seguridad de la sociedad

El objetivo de la seguridad es resguardar el orden público

Oposición entre derechos humanos y seguridad

Seguridad a través de la reducción de derechos fundamentales y minimización de riesgos

Seguridad y ciudadanía se oponen

La seguridad es una responsabilidad exclusiva del Estado

Política tecnocrática

Seguridad del Estado

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Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina

Los diferentes paradigmas frente al problema de la seguridad.

Dirección de carrera Área de Seguridad Ciudadana

¿Qué es un paradigma?

“El concepto de paradigma refiere a los diversos modos de explicar un problema, en una

época determinada. Así, las distintas maneras de analizar, comprender y explicar un

problema o un conflicto conllevan unas determinadas orientaciones acerca de cuáles

pueden ser las soluciones posibles y también, las estrategias ciudadana, en la actualidad

se diferencian dos paradigmas opuestos entre sí.” Alonso, J. (2015:14)

A lo largo de la historia y en el marco de diferentes paradigmas, la seguridad fue definida

de manera divergente.

Cuando hablamos de paradigma nos referimos a un conjunto de afirmaciones que se

tienen por ciertas y verdaderas en un momento dado.

Los diferentes paradigmas frente al problema de la inseguridad. De la seguridad

social a la seguridad “a secas”

De estas formas relativamente homogéneas de pensar la inseguridad y las posibles

soluciones frente a ella, pueden identificarse grandes cambios en nuestra historia

reciente.

Dichos cambios deben contextualizarse en relación a una serie de transformaciones

económicas, políticas y culturales, que tuvieron lugar durante la segunda mitad del siglo

XX.

1

Como señala el sociólogo francés Robert Castel1, en la década del 50, del 60 y a inicios

de los años 70 la seguridad era entendida en términos de “seguridad social”, es decir, se

definía fundamentalmente en la garantía de la seguridad de las personas frente al riesgo

del desempleo, la vejez, las enfermedades crónicas, la desprotección en la niñez. El

Estado tenía un rol protector frente a dichos riesgos que podían afectar la vida de los

individuos.

Los principales dispositivos de seguridad que buscaban intervenir frente a la “inseguridad

social”, tenían que ver con el reaseguro de los individuos frente a estos problemas:

sistemas de jubilaciones y pensiones, obras sociales, seguros de desempleo. Todo un

conjunto de políticas, de mecanismos de gobierno que dan forma a un tipo particular de

estatalidad, el Estado de Bienestar, cuyas intervenciones sociales tienen por finalidad

reducir la incertidumbre, la inseguridad de los individuos en un funcionamiento social que

apuntaba a la inclusión y al pleno empleo.

Desde mediados de los años ‘70, tiene lugar una fuerte crisis del capitalismo a escala

mundial. En el contexto de crisis económica y con un alto crecimiento de los índices de

desocupación, los sistemas de seguridad social propios del Estado de Bienestar

comienzan a ser descalificados por los organismos internacionales, por ser considerados

demasiado costosos. Se propone entonces un achicamiento del Estado, lo que conlleva

una reducción del gasto público y una menor intervención estatal frente a la garantía de

derechos como la salud, la educación, la jubilación, el trabajo, entre otros.

Esta nueva base político-ideológica que da forma a los estados a nivel global, ha sido

denominada como neoliberalismo. Esta fórmula política de gobierno se basa en asegurar

que el único modo de gobernar es reducir al mínimo la intervención estatal, sobre todo los

gastos sociales. Por eso tiende a desarticularse en cierta medida el Estado de Bienestar.

Es en este contexto de profundas transformaciones estructurales de las sociedades

capitalistas cuando se produce, en palabras de Castel2, un pasaje de la “seguridad social”

a la “seguridad civil”. El problema de la seguridad empezará a reducirse al problema de la

criminalidad, y en el extremo, a un solo tipo de criminalidad: la violencia callejera, el delito

menos organizado, ligado a estrategias de supervivencia de sectores populares. La

1 2

Castel, Robert, La inseguridad social ¿Qué es estar protegido? Manantial, Buenos Aires, 2004. Castel, Robert, Ibid.

2

seguridad será definida como “seguridad física - personal”. En otras palabras, se pasa de

la seguridad social a la seguridad “a secas”.

El debilitamiento de los sistemas de seguridad social, dieron lugar a una mayor

incertidumbre frente a las vicisitudes de la vida cotidiana, y los cambios a nivel económico

dejaron a una gran parte de la población excluida de los mercados de trabajo, e

imposibilitadas de ganarse la vida por los medios considerados convencionales. Esto llevó

a grandes sectores de la población a una situación de empobrecimiento, así como de

vulnerabilidad social. Generó al mismo tiempo un contexto de fuerte violencia social, en la

medida en que las numerosas inseguridades que atravesaban la vida colectiva generaron

situaciones de angustia e incluso, desesperación.

La particularidad de la respuesta del Estado frente a esta situación, es que la reducción

en todos sus aspectos sociales (salud, educación y protección social), es contrarrestada

con una expansión de los sistemas penales. Se configura entonces lo que Zaffaroni3

denomina Estado Gendarme. Al desactivarse los mecanismos que habían dado un piso

de seguridad (frente al desempleo o situaciones de enfermedad) la incertidumbre y la

conflictividad aumenta. Frente a situaciones de muchísima complejidad, el sistema penal

pasa a tener la responsabilidad de contener el problema de la seguridad así reducido. Y,

por supuesto, esto no lleva a bajar los niveles de violencia que se asocian a la

inseguridad, sino que por el contrario, los multiplica.

El sociólogo francés, Löic Wacquant4., analiza en su libro “Las cárceles de la miseria”,

cómo el achicamiento del “estado social”, lleva al mismo tiempo a una expansión del

“estado penal”.

Para el autor, en el marco del neoliberalismo, la respuesta estatal frente a la profunda

crisis económica de la década del 70 que trastocó el mercado de trabajo y las políticas

sociales características del estado de bienestar, consistió en la exclusión de grandes

sectores de la sociedad, e incluso en Estados Unidos, dio lugar al encarcelamiento

masivo.

Zaffaroni, Raul E., “Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas”, en Cuadernos de Seguridad N° 14 INSTITUTO Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad – Ministerio de Seguridad – Presidencia de la Nación, 2011. Disponible en www.minseg.gob.ar 4 Wacquant, Loïc, Las cárceles de la miseria, Manantial, Buenos Aires, 1999.

3

3

a) el paradigma del orden

Podemos decir, que en el momento histórico señalado con anterioridad, caracterizado por

la crisis del estado de bienestar, prima el llamado paradigma del orden. Desde la

perspectiva neoliberal, cuando el estado interviene en nombre de la seguridad es

básicamente para asegurar un estado de cosas y un “statu quo”; es decir, un orden social,

basado en ciertas diferencias sociales, pero fundamentalmente un orden excluyente, es

decir, que favorece a unos y abandona a su suerte a otros, o busca contener y controlar a

los sectores más afectados por las transformaciones estructurales.

“Mantener el orden” es sinónimo de ahogar los conflictos que puedan surgir en la

sociedad y es una consigna propia de la lógica punitiva, que piensa al castigo como la

única forma de resolver los problemas.

La ideología del orden plantea que al conflicto –e incluso al delito– se lo resuelve a través

de mecanismos represivos, punitivos. Una política de seguridad en este sentido implica

reestablecer el orden, evitar que la conflictividad se manifieste.

Sin embargo, como afirma Alberto Binder5, la idea del orden es en primer lugar una

ilusión, ya que el conflicto es inherente a todas las sociedades en la medida en que

existen diferentes intereses y necesidades. Pero primordialmente, la idea del orden no es

una idea democrática. Los principios en base a los cuales se establece el orden, no son

principios que puedan ser debatidos democráticamente, sino que es un sector social

particular quien se autodefine como aquel capaz de decir cómo debe ser ese orden, en

virtud de su fuerza para hacerlo. Es decir, lo que se considera permitido y lo que no, es

definido por el “más fuerte”.

b) la Seguridad Ciudadana

y la gestión de la conflictividad

Binder, Alberto M., “El control de la criminalidad en una sociedad democrática. Ideas para una discusión conceptual”, en Kessler, Gabriel (comp.), Seguridad y Ciudadanía. Nuevos paradigmas, reforma policial y políticas innovadoras, Edhasa, Buenos Aires, 2009.

5

4

En los últimos años, se han construido consensos en torno a la manera de pensar e

intervenir en la inseguridad en Argentina y en la región. Parte de esta nueva perspectiva,

es poner en discusión las premisas del paradigma del orden y proponer una nueva

perspectiva: la gestión de la conflictividad. El cambio de definición no es solamente

formal: implica modificar la manera de pensar nuestras sociedades y los problemas que

en ellas tienen lugar, y considerar a la democracia como un “orden desordenado,

inestable y dinámico, que requiere esfuerzos continuos de parte de los protagonistas –los

distintos actores sociales- por los incesantes desplazamientos y renegociaciones

constantes entre ellos”6.

Pensar en términos de gestión de conflictos implica comprender que el conflicto es

inherente a nuestras sociedades, y no se trata de negarlo, taparlo o evitar que se

manifieste a partir de mecanismos represivos: debemos por el contrario, intentar conocer

cuál es la conflictividad de fondo, y cuáles son sus características y funciones. Es por eso

que el paradigma de gestión de la conflictividad “no es una mirada débil sino una mirada

de mayor complejidad que busca resolver problemas de fondo”7.

Sobre este reconocimiento de que el conflicto es propio de toda dinámica social, es que

se asienta el modelo de la Seguridad Ciudadana o Seguridad Pública Democrática.

Seguridad Ciudadana o Seguridad Pública Democrática: Algunos conceptos

La seguridad pública democrática, en tanto nuevo paradigma de intervención, implica que

la política de seguridad no se puede desligar de la gestión de la conflictividad social. El fin

es asumir la existencia de la conflictividad dentro del marco social pero evitando que el

abuso de poder y la violencia se conviertan en el modo habitual de resolver los conflictos.

Diseño Curricular de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana

Desde esta perspectiva, se puede decir que la seguridad es un estado o una situación

altamente valorada, es un valor, algo que se tiene por positivo y que hay que alcanzar.

Cuando se habla de seguridad, lo que se valora es la reducción o eliminación de

Ministerio de Seguridad, Seguridad, Derechos Humanos. Herramientas para la reflexión sobre seguridad ciudadana y democrática. Buenos Aires, 1° edición, 2011. 7 Binder, Alberto M., “El control de la criminalidad en una sociedad democrática. Ideas para una discusión conceptual”, en Kessler, Gabriel (comp.), Seguridad y Ciudadanía. Nuevos paradigmas, reforma policial y políticas innovadoras, Edhasa, Buenos Aires, 2009.

6

5

incertidumbres, de aquellas situaciones que puede hacernos sentir o vivir “inseguros” o

amenazados.

Por lo tanto, estar seguro es mucho más que “no ser víctima de un delito”. La seguridad

debe insertarse en el marco más amplio de la Seguridad Humana, es decir, la seguridad

integral del ser humano. El desarrollo humano -la expansión de las opciones y

capacidades de las personas- tiene lugar a partir del goce pleno de los derechos, en una

situación de equidad y estabilidad política y social.

En esa clave, la seguridad no puede ser exclusivamente un problema para el sistema

penal o la policía en particular. Pero es más, la seguridad no es exclusivamente un

problema en relación a la criminalidad, aunque también la incluye. Existen diferentes

formas de gestión de los conflictos, es decir, diferentes mecanismos e instrumentos de

intervención, y el uso que se haga de ellos depende de las características del conflicto y

de la eficacia que pueda tener cada una de las alternativas8.

Como señala Victoria Rangugni9, si la seguridad es un valor, que articula ilimitadas

demandas, se requiere que se fijen límites a fin de que el valor seguridad no colisione con

otros valores igualmente importantes para la vida democrática.

Precisamente, el término “seguridad democrática” pone de relieve que la seguridad no

puede lograrse a cualquier precio y de allí fija límites a lo que en un Estado de derecho

puede o no puede hacerse para garantizar la seguridad de los ciudadanos. Si las

demandas son ilimitadas, las respuestas políticas deben ser acotadas. Las políticas

públicas deben ajustarse a las reglas propias de un estado de derecho.

Los derechos humanos y la democracia constituyen el marco de la seguridad ciudadana,

las dos ideas fuerzas que organizan las tareas para gestionar las conflictividades sociales.

Los derechos humanos representan un límite y señalan un horizonte en materia de

seguridad. No se trata de reducir derechos para disminuir los riesgos, sino de ampliar los

derechos para asumir entre todos los riesgos que corremos en ciudades con profundos

Binder, Alberto M., Ibíd. Rangugni, Victoria, La Seguridad Ciudadana. Universidad Nacional de Lanus y Consejo de Seguridad Interior. Cuadernos de Seguridad N°5, Buenos Aires, 2010.

9 8

6

contrastes sociales. De allí que la democracia y los derechos humanos fijen límites al

mismo tiempo que perfilan un nuevo horizonte para la administración de la seguridad10.

La Seguridad Pública Democrática constituye entonces una dimensión específica de la

Seguridad Humana. Es aquel aspecto de la seguridad referido a la gestión de la

conflictividad mediante mecanismos que tiendan a disminuir los aspectos nocivos de la

conflictividad, es decir, la violencia. No se trata de eliminar el conflicto, y mantener una

situación de orden inmutable (situación no deseable además, por ser contraria a la

dinámica social en una sociedad democrática) sino que se trata de asumir la existencia de

intereses contrapuestos y canalizar los conflictos hacia una resolución no violenta.

Entonces, la Seguridad Pública Democrática refiere al conjunto de acciones públicas que

se orientan a producir y garantizar ciertas condiciones de convivencia, a la persecución de

delitos, a la reducción de ciertas formas de violencia y a la protección de los bienes y la

integridad física de los ciudadanos, en el marco regulador del Estado de derecho que

funciona como organizador y límite de las competencias11.

En la misma línea, cuando nos referimos a la noción de Seguridad Ciudadana, hacemos

referencia a este mismo objetivo, pero poniendo énfasis en el rol que tiene la ciudadanía

como un sujeto activo y central al momento de pensar la seguridad. No sólo es la

seguridad de los ciudadanos y la preservación de sus derechos el valor central al que se

deben orientar las políticas públicas, sino que es necesaria su intervención y participación,

como protagonistas en la producción de seguridad.

Como vimos en este apartado, existen múltiples debates y perspectivas en torno a la

noción de seguridad. Es importante comprender en este sentido, cual es la visión que

orienta a la presente Licenciatura.

Su objetivo es

(…) la formación en la planificación, el diseño, la ejecución y la evaluación de la política

para el fortalecimiento del gobierno de la seguridad ciudadana y democrática. Esto implica

Ministerio de Seguridad, Seguridad, Derechos Humanos. Herramientas para la reflexión sobre seguridad ciudadana y democrática. Buenos Aires, 1° edición, 2011. 11 Ministerio de Seguridad, Ibíd.

10

7

funcionarios y/o actores sociales formados para trabajar en las diferentes áreas del campo

profesional, tales como la gestión estratégica de la seguridad, el diseño de dispositivos de

supervisión y evaluación de las estrategias, planes y programas de seguridad, la

investigación e inteligencia criminal de las estructuras del mercado delictivo –orientadas a

la resolución de los delitos de mayor complejidad y hacia los nodos centrales de las

economías delictivas- y el diseño de políticas de prevención de la violencia y el delito de

fuerte carácter comunitario, con el fin de neutralizar el castigo como mecanismo prioritario

de disuasión e instituir la prevención como estrategia de promoción y protección de

derechos (Programa de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana).

Por ende, los egresados de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana estarán formados en:

En el respeto por la democracia, el Estado de derecho y sus principios jurídicos

fundamentales, el pleno goce de las libertades y derechos de las personas y el irrestricto

respeto de los derechos humanos.

En los fundamentos teóricos y metodológicos para el análisis crítico y evaluación

contextualizada de las políticas públicas, la planificación estratégica y administración del

campo de la seguridad ciudadana en los diferentes escenarios locales, nacionales

regionales e internacionales.

En las problemáticas de la seguridad ciudadana expresadas desde el contexto

sociocultural y político contemporáneo en el marco local, nacional, regional e

internacional.

En la investigación aplicada al campo de la seguridad ciudadana.

En ese sentido, desarrollarán capacidades y habilidades para:

La planificación, diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas de seguridad

ciudadana, desde un enfoque que considere la complejidad social de acuerdo con el

marco ético democrático.

La planificación de políticas de seguridad ciudadana de acuerdo a las funciones que le

incumban en relación con las acciones básicas de la política de seguridad: la promoción

8

de la seguridad, prevención del delito y la violencia, la investigación criminal y la

persecución penal del delito.

El desarrollo de estrategias de planificación en política de seguridad ciudadana a partir

del estudio comparado de las políticas de seguridad ciudadana y las buenas prácticas en

América Latina.

El desarrollo de dispositivos de promoción de la seguridad desde una modalidad de

gestión multi-actoral en un marco democrático e inclusivo que considere la complejidad

social.

Diseñar dispositivos, estrategias y acciones de capacitación y comunicación que

desarrollen acciones de promoción de la construcción social de la seguridad ciudadana

(Diseño Curricular de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana)

Para finalizar…

Esta es una primera aproximación a muchas de las cuestiones que trabajaremos con

mayor detalle y profundidad a lo largo de las distintas asignaturas del Ciclo de

Licenciatura.

A partir de este primer acercamiento reflexionamos en torno a las diferentes maneras de

intervenir frente a la inseguridad a partir de los distintos paradigmas: el paradigma del

orden y el paradigma de la gestión de la conflictividad. Por último, nos adentramos en

elementos más específicos del fenómeno, y abordamos los aspectos subjetivos y

objetivos del mismo.

Por lo tanto, nos aproximamos en esta instancia inicial a conceptos y discusiones que

serán problematizados en el transcurso de la carrera, y que constituyen sin duda

elementos centrales para la formación de un Licenciado en Seguridad Ciudadana.

9

Bibliografía consultada

Alonso, Javier, Cuaderno de lectura N°1: Claves conceptuales. Pensar y hacer la seguridad con

las escuelas, Ministerio de Seguridad de la Nación, Buenos Aires, 1° edición, 2015.

Binder, Alberto M., “El control de la criminalidad en una sociedad democrática. Ideas para una

discusión conceptual”, en Kessler, Gabriel (comp.), Seguridad y Ciudadanía. Nuevos paradigmas,

reforma policial y políticas innovadoras, Edhasa, Buenos Aires, 2009.

Castel, Robert, La inseguridad social ¿Qué es estar protegido? Manantial, Buenos Aires, 2004.

Ministerio de Seguridad, Seguridad, Derechos Humanos. Herramientas para la reflexión sobre

seguridad ciudadana y democrática. Buenos Aires, 1° edición, 2011.

Oszlak, Oscar y O´Donnell, Guillermo, “Estado y Políticas Estatales en América Latina: hacia una

estrategia de investigación”. CEDES, Buenos Aires, 1981.

Rangugni, Victoria, La Seguridad Ciudadana. Universidad Nacional de Lanus y Consejo de

Seguridad Interior. Cuadernos de Seguridad N°5, Buenos Aires, 2010.

Wacquant, Loïc, Las cárceles de la miseria, Manantial, Buenos Aires, 1999.

Zaffaroni, Raul E., “Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas”, en Cuadernos

de Seguridad N° 14 INSTITUTO Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad – Ministerio de

Seguridad – Presidencia de la Nación, 2011. Disponible en www.minseg.gob.ar

10

ALBERTO BINDER Y EL DESAFIO DE LA GESTION DE LA CONFLICTIVIDAD

“La democracia tiene que ser desordenada”

Por Luis Bruschtein

”La idea del orden en la sociedad y del consenso tienen una base autoritaria” afirma el abogado penalista Alberto Binder, director del Instituto de Estudios Comparados en

Ciencias Penales y Sociales, y uno de los principales protagonistas de la reforma de la

policía bonaerense que encabezó el ex ministro León Arslanian. Binder, que ha sido

asesor en reformas policiales y en la Justicia, en Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Venezuela, Chile y otros países, sostiene que el principal problema que debió afrontar la

reforma de la Bonaerense no provino de la policía misma, sino de los jueces y los

políticos. Su preocupación central es la “gestión de la conflictividad”:

–Podríamos decir que hay cuatro políticas públicas más o menos elementales: la económica,

la de salud y medio ambiente, la educacional y la política de gestión de la conflictividad.

Partimos de la idea de que en toda sociedad existen conflictos que son inherentes a la misma

sociedad, a la misma vida social. Y que no necesariamente hay que tener una visión negativa

del conflicto, porque también es el que trae los nuevos y mejores valores en la sociedad, si no

estaría muerta. La democracia, como todo sistema político tiene algún modo de gestión de la

conflictividad. Tiene que construir un modo específico de gestionarla, que está tensionado

desde dos extremos. Por un lado se trata de evitar la sociedad violenta, es decir que la

conflictividad termine gestionándose a sí misma y vaya generando un aumento de la

violencia, pongámosle el nombre de inseguridad. El otro extremo es que cada conflicto

termineresolviéndosesiempreconformasdeabusodelpoder.

–¿Por lo general la respuesta a la demanda de seguridad no conlleva al abuso de poder?

–Me parece más interesante analizar esta demanda de seguridad que hay en la población.

Debemos hacer un gran esfuerzo para reinterpretarla, porque normalmente se la entiende

como una especie de mandato de mano dura a las fuerzas políticas o a las fuerzas de

seguridad. O se la vislumbra como una especie de emanación autoritaria del pueblo. Creo que

esta demanda contiene muchos elementos democráticos. En primer lugar hay una reacción de

la sociedad frente a esta situación de híper conflictividad. Que la gente no quiera vivir en una

sociedad repleta de conflictos no es un elemento autoritario, es una demanda hacia los

sistemas políticos acerca de cómo se gestiona toda esta conflictividad. Y la demanda de

seguridad tiene, a su vez, un alto componente de reacción frente al abuso de poder, frente a

todas las formas de abuso de poder. Parece contradictoria a veces, cuando por un lado se dice:

“no queremos impunidad”, o “que se apliquen penas duras”, y al mismo tiempo se reacciona

duramente frente al abuso policial. Pero hay una especie de línea de continuidad. La gente no

quiere vivir en una sociedad con muchos conflictos que se resuelven con abuso de poder.

–¿Habría que transformar otras instituciones, no solamente a las fuerzas de seguridad?

–Nuestra democracia necesita repensar sus políticas de seguridad, su política judicial, su

política criminal, su política de derechos humanos, que son partes de este tema central de

cómo gestionar la conflictividad. Porque es muy probable que los elementos que provocan

esta conflictividad de fondo no se resuelvan en la próxima década. Todos sabemos que no

habrá grandes cambios en las políticas de empleo, en las políticas económicas. Al contrario, si

se quiere hacer cambios de fondo en las políticas educativas va a aumentar la conflictividad,

por lo que implican las transiciones. Entonces, cómo vamos a gestionar esta conflictividad sin

caer en la sociedad violenta, o sin caer en la penalización de la protesta social.

–Pero el contexto social implica objetivamente una presión hacia la violencia, independientemente de cómo se gestione esa conflictividad...

–Implica una gran presión, es una sociedad que va friccionando y que va construyendo la

violencia. Nuestro país, que tiene una historia muy violenta, tiene también una historia de

negación de los mecanismos que han producido su violencia. La identificamos nada más que

en los picos. Si los niveles de conflictividad se dan de manera que la única forma de tener un

mínimo de visibilidad es cortar las rutas, se está bastante cerca de ir aumentando los niveles

clásicos de violencia. Cada época tiene una forma de violencia y una forma de interpretar la

violencia. A veces, la violencia se vuelve visible recién cuando hay una forma de

interpretarla, pero hace tiempo que está instalada.

–¿Usted plantea que el conflicto violento se puede evitar a partir de racionalizarlo?

–No necesariamente, se necesita el desarrollo de muchos y diversos mecanismos que permiten

gestionar la conflictividad. La idea de gestionar la conflictividad es muy distinta a lo que

llamamos pensar en el paradigma del orden. Nosotros no necesitamos en esta década una

sociedad “ordenada”, pero sí una sociedad democrática que gestione su conflictividad en

términosnoviolentos.

–¿O es otra idea de lo que es el orden?

–No necesariamente, porque el “orden” necesita que cada cosa esté en su lugar, el orden niega

el conflicto, no existe ese “orden” en la naturaleza, no es solamente una utopía sino que

siempre lleva implícito alguna forma autoritaria. La democracia no se construye bajo el

paradigma del orden, sino bajo el paradigma de la gestión de la conflictividad porque

reconoce que muchos de esos conflictos traen los mejores valores. Por ejemplo la protesta

social es conflicto. Alguien puede decir: “ordenemos la democracia”. No hay por qué

ordenarla, la democracia tiene que darle cabida a la protesta social, tiene que ser desordenada.

–Pero todos los gobiernos reaccionan contra el desorden...

–Fíjese que este gobierno quiere ordenar las cuentas, emprolijar la gestión de gobierno y

quiere emprolijar a la sociedad, quiere ordenar a la sociedad, por eso está mandando también

mensajes antidemocráticos. Necesitamos una democracia desordenada porque tenemos una

sociedad injusta. No se puede tener una sociedad desigual y una democracia ordenada. Ahora

bien, el tema está que tras este mensaje benévolo de emprolijar las cuentas y la gestión de

gobierno, viene esto de ordenemos a la sociedad y va reapareciendo algo que no se desmontó

en estos 18 años de democracia que es el Estado autoritario que en determinado momento

dijo: “la vamos a ordenar en serio y la vamos a ordenar matando”.

–Gestionar el conflicto implica en primer lugar reconocer que hay otras personas que

pueden tener intereses distintos...

–Significa reconocer desigualdades, reconocer injusticias, significa tolerancia, significa

asumir la paz como un valor, significa muchas cosas. También encontrar límites a la gestión

del Estado, porque la gestión de la conflictividad no es solamente un rol del Estado, en

términos del Estado clásico.

–¿El Estado por sí solo puede reconocer sus límites?

–Necesita que se lo pongan. Eso forma parte del conflicto. Se necesita también reconocer que

el Estado es parte de este conflicto, que sociedad y Estado no están separados. Yo creo que las

instituciones vinculadas con la gestión de la conflictividad están hoy en una profunda crisis, o

responden a patrones autoritarios heredados de la colonia. No tienen capacidad de resolver

conflictos. Al contrario, los provocan, los extienden en el tiempo, los analizan mal. Hay una

tradición institucional autoritaria obvia porque el Estado colonial fue una imposición que se

extendió luego a nuestras repúblicas. Hoy día nuestras democracias no han hecho un esfuerzo

profundo por renovar el conjunto de instituciones vinculadas a la gestión de la conflictividad

y, al contrario, han puesto en crisis a los que lo hacían de un modo informal. Bien o mal, el

seudo Estado de bienestar era un mecanismo de gestión de la conflictividad, en términos de

política económica; la educación pública cumplía muchas de estas funciones, los partidos

políticos...

–¿Qué diferencias hay entre esta idea de la gestión de la conflictividad y la búsqueda de

consenso que está muy en boga entre los políticos?

–Muchas veces la búsqueda del consenso es una fórmula para encontrar el orden, la gestión

del conflicto debe reconocer la aparición fuerte del disenso. Una porción de la realidad tiene

una visión y otra parte tiene otra. Se puede buscar consenso alrededor de políticas básicas,

pero el gran consenso no es el ideal de la democracia.

–De alguna manera lo que está instalado en la política en general es aceptar la presión

más fuerte, la del mercado en economía, o la de la violencia en los conflictos o en el sistema punitorio...

–Está la idea de que sólo la presión o el abuso de poder es lo que permite avanzar. Está en

cuestión la dualidad “abuso de poder.legalidad”. Claro que construir una política de legalidad

en el contexto de democracias pobres y conflictivas no es emprolijar la gestión de gobierno,

es algo mucho más fuerte, porque a la legalidad no la necesitan los poderosos, la necesitan los

débiles. Creo que esta fuerte dualidad se resuelve en términos de no traspaso de límites, de no

abuso de poder, es darle un lugar a cada quien, establecer reglas de juego claras. En el fondo

se trata de evitar la violencia. La gestión de la conflictividad es un programa no violento. En

la historia de América latina no hemos podido construir la legalidad. Era muy fácil construir

lo que Bolívar llamaba las “República Aéreas”, es decir una legalidad que no interviene en la

gestión de la conflictividad, sino que está por el aire mientras que por abajo crece el abuso de

poder. No sé si está muy lejos de las sociedades en las que vivimos. Llámese mercado,

medios de comunicación o todas las formas de concentración, pero es siempre el mismo

problema.

–¿No se ha avanzado en ese dilema en estos 18 años de democracia?

–Estamos hablando de 18 años de reacción ante una tradición autoritaria, de una herencia

autoritaria. Creo que se ha avanzado poco. Están los temas que no se resuelven pero quedan

instalados como temas de la democracia. El primer gran desafío fue resolver el tema militar

para evitar la democracia tutelada. Mal o bien hubo resultados, pero la democracia tutelada es

algo que existe en varios países de América latina, como Colombia y Perú. Después vino otro

segundo gran momento de nuestra democracia que fue tratar de evitar la democracia

quebrada, interrumpida. Ahora, la democracia quebrada también es una realidad de América

latina. Ecuador es una democracia quebrada. Lo que no se ha instalado todavía como

problema es evitar la democracia autoritaria.

–¿Existe un concepto del poder que implica que todo se soluciona desde allí, y por lo

tanto la solución implica imposición?

–Hay un concepto de poder y es un concepto monárquico. Está la idea de que necesitamos un

rey bueno o un rey malo que nos va a solucionar los problemas. Lo que pasa es que el rey

malo puede ser un rey autoritario, pero el bueno, por más rey que sea, no puede solucionar

esto. Esto conduce a una aporía, a un callejón sin salida de nuestra democracia, porque casi

diría que por definición la democracia tiene esta capacidad de dejar fluir esta conflictividad

como método correctivo. Se ve un permanente retroceso en esta cuestión. De algún modo u

otro, las crisis que se dan en el año ‘97 en las fuerzas de seguridad, no sólo en la provincia de

Buenos Aires, sino también en la Federal, en Mendoza o en Santa Fe, obligó a la dirigencia

política a tomar cartas en el asunto, había estallado el sistema. Pero no bien eso se controló,

empezó a retroceder la dirigencia política. Hasta el año ‘97 ni siquiera sabíamos que existía

una secretaría de Seguridad Interior. Hasta que no apareció Lugones o Arslanian no se sabía

que estaba la posibilidad de un ministerio de Seguridad Interior en la provincia de Buenos

Aires...

–¿Usted piensa que no quedó ningún saldo de esa intervención?

–Esa época tan traumática tanto para las fuerzas de seguridad como para las fuerzas políticas

hizo que las fuerzas de seguridad se reacomodaran, pero las fuerzas políticas terminaron

retrocediendo porque no estaban preparadas. Uno ve que Verón va desapareciendo y la

secretaría de Seguridad Interior va desapareciendo. Se vuelve al funcionamiento tradicional.

Y van apareciendo las fórmulas tradicionales del Estado policial. Hay que llamar la atención

sobre este retroceso que no está circunscripto a lo formalmente violento como es el tipo de

penal, las cárceles, sino que tiene que ver con el hecho de que el resto de los ámbitos

vinculados a la solución del conflicto están en quiebra...

–¿Su planteo es que el problema de las fuerzas de seguridad no sólo tiene origen en

ellas?

–Tiene que ver con las fuerzas de seguridad, esa dualidad entre abuso de poder y legalidad,

con la gestión de la conflictividad, con el sistema judicial. El sistema judicial es uno de los

enclaves autoritarios en este país, sobre todo por lo que no hace. Tiene que ver con la cultura

del derecho, con la idea de que la ley no se cumple. He dado clases a abogados y jueces. Les

pregunto: “¿ustedes aconsejarían a una persona humilde, pobre, débil, de nuestros países que

confíen en la ley y en los tribunales para que les vaya bien en la vida?” Y todos responden que

no. Somos países construidos con una debilidad muy grande de los sistemas judiciales y no

existe la República sin fortaleza del Poder Judicial. En el Poder Judicial no saben cómo

construir su propia fortaleza y, a su vez, le cuesta a nuestra sociedad construir el sistema

judicial porque está construida sobre el abuso del poder.

–¿Cuál fue el elemento más difícil para que la policía bonaerense asumiera las reformas

que ustedes impulsaban?

–El elemento más difícil nunca estuvo en la policía. Siempre estuvo en los jueces y en la

dirigencia política. La corrupción policial y el mal funcionamiento policial, más allá de las

culpas propias, son una ecuación de la corrupción política, de la desidia política y de la

desidia judicial. Se puede llegar una policía distinta, pero no con jueces que no quieren ejercer

el poder judicial jurisdiccional, con fiscales que no quieren conducir a la policía o con una

dirigencia política que le cuesta abandonar la idea de la ilegalidad como ejercicio de la

política. El 80 por ciento de los policías son personas que no ganan más de 500 pesos. Me

niego abordar esta discusión entre la policía buena y la policía mala. Es cierto que se tortura y

se hacen otras cosas, pero las instituciones que están alrededor de esto, ciegas y autistas, son

otras y ganan mucho más de 500 pesos.

–¿Existen otros temas en los que estén trabajando además del de las fuerzas de

seguridad?

–Estamos investigando la posibilidad de desarrollar mecanismos por ejemplo para establecer

mediaciones obligatorias para el caso de cortes de ruta. El hecho de que hoy en día no haya

mecanismos para solucionar los conflictos, aún los más pequeños, afecta de un modo muy

profundo la calidad de vida. No existen ámbitos informales donde se pueda ir resolviendo un

conflicto antes que pase a mayores, desde un pequeño contrato hasta un problema entre

vecinos. El que recurre a la Justicia estará años metido en un lío. Y la Justicia a veces se

resuelve con aplicación de la violencia y ésta se ejerce sólo sobre un sector y además pone a

los castigados en lugares que son fábricas de hombres violentos,las cárceles y los institutos de

menores. Es un ciclo que se autosustenta permanentemente.

–Pero es un ciclo que se rompe por el hilo más fino...

–Si a este desorden de la sociedad, que por otra parte se le reconocen causas justísimas,

alguien le quiere aplicar orden, bueno, empezaremos con la fórmula clásica del autoritarismo

en la Argentina. Uno podría decir que esto es un gobierno que recién empieza, pero no se ve

clara la energía política para solucionar esta cadena. Para el que gobierna, una sociedad

desordenada es molesta. Para el gobierno es un compromiso mucho más difícil, pero lo otro

es la ilusión que han tenido siempre los déspotas ilustrados.

Extraído de http://www.pagina12.com.ar/2000/00-07/00-07-24/pag13.htm

Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina · Unidad 2: Conceptos básicos en el...

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