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INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL VS. SECRETARIA DE PLANEACION Y FINANZAS DEL ESTADO Y PROCURADOR FISCAL DEL ESTADO. EXPEDIENTE 89/2012 RECURSO DE REVISION Mexicali, Baja California diez de junio de dos mil trece. V I S T O S los autos para resolver en definitiva en el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Baja California, el recurso de revisión interpuesto por la autoridad demandada en contra de la sentencia dictada el catorce de septiembre de dos mil doce por la Primera Sala de este Tribunal, en el juicio contencioso administrativo citado al rubro y, ... R E S U L T A N D O I.- Que por escrito presentado el tres de octubre de dos mil doce la autoridad demandada interpuso el recurso de referencia, y mediante auto de admisión dictado el dieciséis de octubre de dos mil doce, se ordenó dar vista a las partes por el término de cinco días para que manifestaran lo que a su derecho conviniese. II.- Que una vez desahogada la vista por la parte actora Instituto Mexicano del Seguro Social, mediante acuerdo de Presidencia de fecha nueve de noviembre de dos mil doce se ordenó citar a las partes para oír resolución, y se turnaron los autos a la Magistrada ponente para efecto de formular el proyecto de resolución respectivo. III.- Que la sentencia impugnada en sus puntos resolutivos establece: “PRIMERO.- Se sobresee en el juicio en relación a la autoridad Secretaría de Planeación y Finanzas del Estado. SEGUNDO.- Se declara
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INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO
SOCIAL
VS.
SECRETARIA DE PLANEACION Y
FINANZAS DEL ESTADO Y
PROCURADOR FISCAL DEL ESTADO.
EXPEDIENTE 89/2012
RECURSO DE REVISION
Mexical i, Baja California diez de junio de dos mil trece.
V I S T O S los autos para resolver en definitiva en el
Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo d el Estado
de Baja Cal ifornia, el recurso de revisión interpuesto por la
autoridad demandada en contra de la sentencia dictada el
catorce de septiembre de dos mil doce por la Primera Sala de
este Tribunal , en el juicio contencioso administrativo citado al
rubro y, .. .
R E S U L T A N D O
I.- Que por escrito presentado el tres de octubre de
dos mil doce la autoridad demandada interpuso el recurso de
referencia, y mediante auto de admisión dictado el dieciséis de
octubre de dos mil doce, se ordenó dar vista a las partes por el
término de cinco días para que manifestaran lo que a su
derecho conviniese.
II.- Que una vez desahogada la vista por la parte
actora Insti tuto Mexicano del Seguro Social , mediante acuerdo
de Presidencia de fecha nueve de noviembre de dos mil doce
se ordenó citar a las partes para oír resolución, y se turnaron los
autos a la Magistrada ponente para efecto de formular el
proyecto de resolución respectivo.
III.- Que la sentencia impugnada en sus puntos
resolutivos establece: “PRIMERO.- Se sobresee en el juicio en relación a la
autoridad Secretaría de Planeación y Finanzas del Estado. SEGUNDO.- Se declara
la nulidad de la resolución recaída al recurso de revocación en el expediente
**********, de fecha doce de marzo de dos mil doce, emitida por el Procurador
Fiscal del Estado. TERCERO.- Se condena a la autoridad demandada a que deje
sin efectos el requerimiento de obligaciones omitidas de Impuestos Estatales
contenido en el oficio con número de folio ********** de seis de julio de dos mil
once. Notifíquese personalmente a la parte actora y por oficio a la autoridad
demandada”.
IV.- Que agotado el procedimiento de conformidad
con lo establecido en la Ley del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado de Baja Cal ifornia se procede a dictar
la resolución correspondiente, de acuerdo a los siguientes…
C O N S I D E R A N D O S
PRIMERO.- El Pleno del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado de Baja Cal ifornia es competente para
conocer del recurso de revisión en términos de lo dispuesto por
los artículos 17, fracción I I y 94 de la ley que lo rige.
SEGUNDO.- Antecedentes. Para una mejor
comprensión del asunto conviene precisar lo siguiente:
El acto impugnado en el juicio fue la resolución de
doce de marzo de dos mil doce, dictada por el Procurador
Fiscal del Estado, en el recurso de revocación **********,
mediante la cual se confirmó la val idez del requerimiento de
obl igaciones omitidas de impuestos estatales, contenido en
oficio **********, de seis de jul io de dos mil once, emitido por el
Recaudador de Rentas del Estado, en el que se le sol icitó que
presentara la documentación de las obl igaciones fiscales
relativas al impuesto sobre remuneraciones al trabajo personal
del mes de mayo de dos mil once.
La sentencia recurrida sobreseyó en el juicio por lo
que hace a la autoridad Secretaría de Planeación y Finanzas
del Estado, por no haber participado en la emisión de los actos
impugnados; asimismo declaró la nul idad de la resolución
dictada por el Procurador Fiscal del Estado, el doce de marzo
de dos mil doce, en el recurso de revocación **********, y
condenó a la citada autoridad a emitir otra en la que deje sin
efecto el requerimiento de obl igaciones omitidas de impuestos
estatales , contenido en oficio ********** de seis de jul io de dos
mil once.
TERCERO.- La autoridad demandada en la primera
instancia, Procurador Fiscal del Estado, plantea los siguientes
agravios:
“PRIMERO. En cuanto al primer concepto de agravio que
origina la sentencia de fecha 14 de septiembre de 2012 emitida en el
Proceso Contencioso Administrativo, por transgredir lo establecido
por el art ículo 82 fracción I y I I, de la Ley del Tr ibunal de lo
Contencioso Administrativo del Estado, dado que la Primera Sala
integrante de ese H. Tr ibunal, real iza un análisis indebido del art ículo
20 del Código Fiscal del Estado de Baja Cali fornia, al declarar la
nul idad de la resolución de fecha 12 de marzo de 2012, dictada
dentro del recurso de revocación **********, por la suscri ta autoridad,
a efecto de que se deje sin efectos el Requerimiento de
Obligaciones Omitidas de Impuestos Estatales, identi ficado con fol io
********** de fecha 06 de jul io de 2011, emitido por la Recaudación
de Rentas del Estado, por desestimar erróneamente el sustento
Jurisprudencial que real iza la suscri ta recurrente en la contestación
del primer concepto de impugnación, y atender un cri terio
establecido por una tesis ais lada, sin exponer los razonamientos en
los que fundamento la apl icación de la misma, lo que de igual forma
violenta el art ículo 192 de la Ley de Amparo en relación con los
disposi tivos antes invocados de la Ley del Tr ibunal de lo Contencioso
Administrativo de Baja Cali fornia, tal y como se expone a
continuación:
En primer término, es importante exhibir la interpretación
i legal que realiza la H. Sala Responsable al art ículo 20 del Código
Fiscal del Estado, por la falta de aplicación de un cri terio de
juri sprudencia obligatorio al caso concreto, la cual fue invoca da en
la contestación de demanda efectuada por esta recurrente, y al
aplicar indebidamente una tesis jur isprudencial sin exponer las
consideraciones en que se fundó su aplicación, a continuación:
". . . El argumento de la autoridad demandada radica en
que la fracción I del art ículo 20, solamente se refiere a las
dependencias que integran la administración pública central izada
de los tres órdenes de gobierno sin incluir la administración
paraestatal, como lo es en el caso concreto, IMSS.
Sostiene su argumento en base a la jur i sprudencia de
rubro "ORGANISMO PÚBLICO DESCENTRALIZADOS. SI BIEN SON
ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, NO FORMAN PARTE DE
LOS PODERES EJECUTIVOS, FEDERAL, ESTATALES NI MUNICIPAL".
El cr i terio invocado por la autoridad demandada es
insuficiente, en primer término porque no es apl icable toda vez que
se trata de un cri terio emitido para un problema laboral en el que se
interpretó la distinción entre el apartado A y B del art ículo 123
consti tucional, respecto al régimen de los trabajadores al servicio del
Estado, y, como se verá en los párrafos s iguientes, el art ículo 20 del
Código Fiscal no refiere únicamente a los órganos de la
administración pública centralizada sino a todos aquellos que
realicen funciones de derecho público. Confi rma e l anterior
razonamiento la tesis siguiente emitida por la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación:
ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS. AUN CUANDO TENGAN
PERSONALIDAD JURÍDICA Y PATRIMONIO PROPIOS, SON PARTE
INTEGRANTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, EN SU FACETA
PARAESTATAL.-
El anterior cri terio no formó parte del debate que originó
la juri sprudencia invocada por la autoridad demandada lo cual
confi rma que se trata de temas distintos. El primero, como ya se
mencionó es un tema de orden laboral, el segundo, aborda una
temática administrativa en la que se describe a los organismos
descentralizados como parte integrante de la administración pública
en su faceta paraestatal, lo cual es i lustrativo para los términos que
en esta resolución se dictaminan.
…”
De los anteriores argumentos expuestos por la A quo, se
puede apreciar la falta de apl icación de la juri sprudencia invocada,
en concreto la sala de origen, sustento su inaplicación en que, ". . . .E1
anterior cri terio no formó parte de l debate que originó la
juri sprudencia invocada por la autoridad demandada lo cual
confi rma que se trata de temas distintos. El primero, como ya se
mencionó es un tema de orden laboral, el segundo, aborda una
temática administrativa en la que se describe a los organismos
descentralizados como parte integrante de la administración pública
en su faceta paraestatal, lo cual es i lustrativo para los términos que
en esta resolución se dictaminan... . ", las consideraciones anteriores
son infundadas, pues la demandante pierde de vista algo esencial , y
es que en vi rtud de la naturaleza de los organismos paraestatales los
mismos pueden tener a cargo funciones de derecho púbico o estar
creados para f ines específ icos, que no tiene como objetivo f ines de
derecho público, tal es el caso de PEMEX, y como se actual iza con la
enjuiciante, pues la f inalidad esencial del organismo descentralizado
es prestar seguridad social a los trabajadores del Estado, lo cual
consti tucionalmente no es una función de derecho público, s ino una
obl igación de los Patrones, en este caso del Estado, el cual por su
naturaleza sui generis, crea un organismo descentralizado para
prestar la seguridad social a la que consti tucionalmente está
obl igada, según el apartado 123-B Consti tución Pol ít ica de los
Estados Unidos Mexicanos; resumiendo las funciones de la
demandante no son funciones de derecho público contrario a lo que
la sala en el origen determinó, además es evidente que atendiendo
a la naturaleza del IMSS, en el caso concretó si toma trascendenci a
las cuestiones laborales que se analizaron en la jur i sprudencia que se
sol ici tó desde el inicio de apl icara, en vi rtud de la naturaleza antes
expuesta.
Analicemos el cri ter io que la a quo inaplicó, violentan por
ende los art ículos 81 de la Ley del Tr ibunal de lo Contencioso
Administrativo de Baja Cali fornia y 192 de la Ley de Amparo , Tesis de
Jurisprudencia con número 192498, de la Novena Época, Instancia:
Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta XI, Enero de 2000, Página: 41 , Tesis: 2a./J. 3/2000, de Materia:
Consti tucional, que reza:
ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS. S I BIEN SON ÓRGANOS
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, NO FORMAN PARTE DE LOS PODERES
EJECUTIVOS, FEDERAL, ESTATALES NI MUNICIPAL. El Tr ibunal Pleno de
esta Corte Consti tucional aprobó la tesis número P./J. 16/95 de la
Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Tomo I I, agosto de 1995, página 60, cuyo rubro sostiene
"TRABAJADORES DEL SERVICIO POSTAL MEXICANO. SUS RELACIONES
LABORALES CON DICHO ORGANISMO DESCENTRALIZADO SE RIGEN
DENTRO DE LA JURISDICCIÓN FEDERAL, POR EL APARTADO A DEL
ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL.", del texto de la misma y de las
consideraciones de los precedentes que la integran se desprende
que un organismo público descentra l izado se dist ingue de los
órganos de la administración pública central izada a los que se les
identi fica con el Poder Ejecutivo a nivel federal o estatal o con el
Ayuntamiento a nivel municipal, de tal suerte que es un ente
ubicado en la administración púb lica paraestatal, toda vez que la
descentralización administrativa, como forma de organización
responde a la misma lógica tanto a nivel federal, como estatal o
incluso, municipal, que es la de crear un ente con vida jur ídica
propia, que aunque forma parte de la administración pública de
cada uno de esos niveles, es distinta a la de los Poderes Ejecutivos,
sean federal o estatales as í como a los Ayuntamientos municipales,
aun cuando atienden con sus propios recursos una necesidad
colectiva.
(el resalte es nuestro)
En este orden de ideas, es evidente que la sala de origen,
emitió un fal lo equivoco a desatender la Jurisprudencia precitada,
en la cual se desprende que un organismo público descentralizado
se distingue de los órganos de la administración pública centralizada
a los que se les identi fica con el Poder Ejecutivo a nivel federal o
estatal o con el Ayuntamiento a nivel municipal, de tal suerte que es
un ente ubicado en la administración pública paraestatal, toda vez
que la descentral ización administrati va, como forma de organización
responde a la misma lógica tanto a nivel federal, como estatal o
incluso, municipal, que es la de crear un ente con vida jur ídica
propia, que aunque forma parte de la administración pública de
cada uno de esos niveles, es dis tinta a la de los Poderes Ejecutivos,
sean federal o estatales as í como a los Ayuntamientos municipales,
aun cuando atienden con sus propios recursos una necesidad
colectiva.
Resulta entonces, que si bien la administración
descentralizada (IMSS), como forma de organización forma parte de
la administración pública tanto a nivel federal, como estatal o
incluso, municipal, es distinta de esos a la de los Poderes Ejecutivos,
ya sea Federal o Estatal, as í como a los Ayuntamientos Municipales,
por no perseguir los f ines de Derecho público.
Ahora bien, aunado a la anterior desatención que agravia
a la suscri ta autoridad, la A quo como un mero acto de autoridad
aplica el cri terio expuesto por la tesis, cuyo rubro dice: "
ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS. AUN CUANDO TENGAN
PERSONALIDAD JURÍDICA Y PATRIMONIO PROPIOS, SON PARTE
INTEGRANTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, EN SU FACETA
PARAESTATAL"., s in exponer las consideraciones en que apoyo su
atención, ya que no hay que perder de vista que tal cr i ter io no r eúne
los requisi tos previstos en los art ículos 94, párrafo octavo,
consti tucional y 192 de la Ley de Amparo, para poder gozar de
naturaleza obl igatoria que para todos los órganos jur i sdiccionales de
inferior jerarquía y servi r de orientación para soluciona r casos. En
consecuencia, no puede alcanzarse el objetivo perseguido por el
consti tuyente permanente cuando únicamente existe un precedente
aislado que no reúne los requisi tos consti tucional y legalmente
establecidos para integrar jur isprudencia, en el cua l existe
pronunciamiento sobre un tema de consti tucionalidad.
SEGUNDO. Por cuanto hace al segundo concepto de
agravio ocasionado por la sentencia del 14 de septiembre de 2012,
emitida por la H. Pr imera Sala Responsable, en el Proceso
Contencioso Administrativo, transgrede lo establecido por el art ículo
82 fracción I y I I, de la Ley del Tr ibunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado, por la falta de pronunciación a los
argumentos expuestos por la recurrente en la refutación de los
conceptos de impugnación, omisión que origina considerar que el
IMSS se encuentra exento del pago del Impuesto Sobre
Remuneraciones al Trabajo Personal, de conformidad al art ículo 20
fracción I, del Código Fiscal del Estado, porque según el anál isis
deficiente de la A quo, ta l Insti tuto real iza funciones de derecho
público; tal y como se expone a continuación:
A efecto de i lustrar el agravio cometido por la H. Sala, se
procede a trascribir parte medular de la sentencia impugnada:
CUARTO.- . . .
Si bien, IMSS es una entidad pública que conforma la
administración paraestatal, concretamente, se trata de un organismo
descentralizado, el art ículo 20 en estudio, no l imita el supuesto de
exención a la administración central, s ino que al referi rse a toda la
administración de la Federación, Estados y Municipios, la regla para
el supuesto de aplicación es que estas actúen ejerciendo sus
funciones de derecho público, lo cual en el caso concreto, acontece
dentro de las funciones que realiza el Insti tuto Mexicano del Seguro
Social.
Lo anterior lo corrobora el propio precepto en estudio,
pues al establecer que estarán exentos del pago de impuestos,
"salvo lo que las leyes especiales determinen", confi rma la regla de
que las entidades de derecho público no tendrán la obligación de
pago de impuesto, excepto cuando éstas real icen funciones que no
correspondan al Estado.
Las funciones que realiza la parte actora, s í corresponde a
funciones de derecho público pues no se está en presencia de una
actividad meramente mercanti l como ocurr i r ía en el c aso de un
particular, sino que las funciones que real iza el IMSS derivan de las
previsiones establecidas en los art ículos 4 y 5 de la Ley del Seguro
Social que reputa sus funciones como parte de un servicio que presta
es Estado cuando señala:
Art ículo 4. El Seguro Social es el instrumento básico de la
seguridad social establecido como un servicio público de carácter
nacional en los términos de esta Ley, s in perjuicio de los s i stemas
insti tuidos por otros ordenamientos.
Art ículo 5. La organización y admini stración del Seguro
Social, en los términos consignados en esta Ley, están a cargo del
organismo público descentral izado con personalidad jur ídica y
patr imonio propios, de integración operativa tr iparti ta, en razón de
que a la misma concurren los sectores públ ico, social y privado,
denominado Insti tuto Mexicano del Seguro Social, el cual t iene
también el carácter de organismo fi scal autónomo.
Por lo anterior, dada la naturaleza de las funciones de
derecho público que real iza la parte actora, no es atr ibuib le el
hecho imponible como pretende la autoridad demandada, por lo
que deberá declararse la nul idad de la resolución recaída al recurso
de revocación en el expediente ********** , de fecha doce de marzo
de dos mi l doce, emitida por el Procurador Fiscal del Estado, con
fundamento en el art ículo 83, fracción IV, de la Ley del Tr ibunal de lo
Contencioso Administrativo del Estado, por lo expuesto y fundado,
además con apoyo en el art ículo 82, de la Ley que r ige a este
Tr ibunal, se . . .
…”
Por lo anterior, podemos establecer que la A quo, real iza
un carente y deficiente estudio al suponer que el IMSS, se encuadra
dentro del supuesto de exención que establece el art ículo 20
fracción I, del Código Fiscal del Estado, ya que tal y como se aprecio
del contenido de la sentencia impugnada la Sala Responsable, solo
considero el objetivo establecido por el art ículo 4 y 5 de la Ley del
Seguro Social, para aducir que el Insti tuto real iza funciones de
derecho público, considerándolo exento del pago del tr ibuto.
Sin embargo, como ya se manifestó las consideraciones
anteriores son infundadas, pues la demandante pierde de vista algo
esencial, y es que en vi rtud de la naturaleza de los organismos
paraestatales los mismos pueden tener a cargo funciones de
derecho púbico o estar creados para f ines específ icos, que no tiene
como objetivo f ines de derecho público, tal es el caso de PEMEX, y
como se actual iza con la enjuiciante, pues la f inalidad esencial del
organismo descentral izado es prestar seguridad social a los
trabajadores del Estado, lo cual consti tucionalmente no es una
función de derecho público, s ino una obl igación de los Patrones, en
este caso del Estado, el cual por su naturaleza sui generis, crea un
organismo descentralizado para prestar la seguridad social a la que
consti tucionalmente está obl igada, según el apartado 123 -B
Consti tución Pol ít ica de los Estados Unidos Mexicanos; resumiendo las
funciones de la demandante no son funciones de derecho público
contrario a lo que la sala en el origen determinó, además es
evidente que atendiendo a la naturaleza del IMSS, en el caso
concretó si toma trascendencia las cuestiones laborales que se
analizaron en la jur i sprudencia que se sol ici tó desde el inicio de
aplicara, en vi rtud de la naturaleza antes expuesta.
Tales consideraciones antes plasmadas, no fueron
atendidas por la A quo, ya que contrario a lo aducido por la
Responsable, el IMSS no encuadra dentro de los sujetos de exención
contemplados por el art ículo 20 del Código Fiscal del Estado de Baja
Cali fornia, por no perseguir los mismos f ines que la Federación,
aunado de que la Federación se identi fica por relaciones de supra y
subordinación que lo vinculan dentro de la estructura jerárquica del
poder públ ico, relaciones que afectan esencialmente a las
facultades decisorias y de ejecución, por lo que al contrario el IMSS,
al ser organismo descentral izado, decide y actúa de forma
independiente, contando con patr imonio y objetivos propios,
encaminados específ icamente a prestar seguridad social a los
trabajadores de los sectores púb l ico, social y privado, reiterando que
esa actividad no persigue funciones de Derecho Públ ico.
Lo anterior se encuentra sustentado por la Jurisprudencia,
de la Décima Época, Registro 200 0850, de la Segunda Sala, del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VII I, Mayo de
2012, Tomo 2. Materia: Administrativa, Tesis: 2a./J. 46/2012 (10a.),
Pág. 1278, cuyo rubro y contenido rezan: NÓMINAS. EL INSTITUTO DE
SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO
NO ESTÁ EXENTO DEL PAGO DE ESE IMPUESTO, AL NO UBICARSE EN EL
SUPUESTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 22, FRACCIÓN I I, INCISO B), DE LA
LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE SINALOA. Conforme a dichos
numeral, fracción e inciso, se exceptúan del pago del impuesto
sobre nóminas las erogaciones que e fectúen insti tuciones s in f ines de
lucro que real icen actividades deportivas, culturales o sociales o en
cualquiera de sus formas, as í como las que promuevan asistencia
social, en términos de la Ley de Instituciones de Asistencia Privada
para el Estado de Sinaloa. En este orden de ideas, si se toma en
cuenta que el Insti tuto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado es un organismo descentral izado, cuyas
actividades, en general, t ienden a prestar servicios de seguridad
social, encaminados a proteger, promover y restaurar la salud de sus
derechohabientes, incluyendo atención médica preventiva, curativa,
de maternidad y rehabil i tación f ís ica y mental, y conforme al art ículo
197 de su Ley proporciona a sus derechohabientes servicios
culturales, recreativos y deportivos, esas ci rcunstancias no bastan
para que se actualice la exención referida, atento a que las
funciones mencionadas únicamente consti tuyen algunos de los
servicios prestados a sus derechohabientes, pues también se ocupa
de actividades ajenas a el los, como son, a manera de ejemplo,
proporcionar, a precios módicos, los programas y servicios de apoyo
para la adquisición de productos básicos y de consumo en el hogar,
as í como servicios tur íst icos, funerarios y de atención al bienes tar y
desarrol lo infanti l , por las que además, evidentemente, eroga un
pago en dinero por concepto de remuneración al trabajo
subordinado de sus trabajadores, ci rcunstancias que reflejan su
capacidad contr ibutiva; por tanto, el Insti tuto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, al real izar
actividades diversas a las señaladas en el art ículo 22 citado, no está
exento del pago del impuesto estatal sobre nóminas. ”
CUARTO.- Son en parte fundados pero inoperantes, e
infundados en otra, los agravios que hace valer la recurrente
por las razones que a continuación se exponen.
La inconforme alega en lo sustancial , que la
sentencia impugnada viola el artículo 82, fracciones I y I I de la
Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del E stado, al
hacer un indebido anál isis del numeral 20 del Código Fiscal del
Estado, y declarar la nul idad de la resolución impugnada; que
erróneamente desestima la jur isprudencia que invocó al
contestar el primer motivo de inconformidad, y atiende a una
tesis aislada, sin exponer los razonamientos en que apoya su
apl icación, lo cual vulnera el artículo 192 de la Ley de Amparo.
Que es desacertada la determinación de la Sala, en
el sentido de no apl icar la jurisprudencia de rubro
“ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS. SI BIEN SON ÓRGANOS DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, NO FORMAN PARTE DE LOS PODERES
EJECUTIVOS FEDERAL, ESTATALES NI MUNICIPAL”, consultable en
la página 41, Tomo XI , del Semanario Judicial de la Federación y
su gaceta, correspondiente al mes de enero de dos mil , Novena
Época, argumentando que el criterio sostenido en la diversa
tesis emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, de rubro “ORGANISMOS PÚBLICOS
DESCENTRALIZADOS. AUN CUANDO TENGAN PERSONALIDAD
JURÍDICA Y PATRIMONIO PROPIOS, SON PARTE INTEGRANTE DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, EN SU FACETA
PARAESTATAL”, publ icada en la página 370, Tomo XIV, del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
correspondiente al mes de diciembre de dos mil uno, Novena
Época, no formó parte del debate que originó la jurisprudencia
invocada por la demandada, lo cual confirma que se trata de
temas distintos; que el primero es un tema laboral, y el segundo
aborda una temática administrativa en la que se describe a los
organismos descentral izados como parte integrante de la
administración públ ica en su faceta paraestatal ; además de
que este úl timo no reúne los requis itos establecidos en los
numerales 94, párrafo octavo consti tucional, y 194 de la Ley de
Amparo, por lo que no es obl igatoria para los órganos
jur isdiccionales.
Dice, que tales consideraciones son infundadas, que
la demandante pierde de vista que en virtud de la naturaleza
de los organismos paraestatales, los mismos pueden tener a
cargo funciones de derecho públ ico o estar creados para fines
específicos, que no tienen como objetivo f ines de derecho
públ ico, como PEMEX, pues la final idad esencial del organismo
descentral izado es prestar seguridad social a los trabajadores
del Estado, lo que consti tucionalmente no es una función d e
derecho públ ico, sino una obl igación de los patrones, en este
caso del Estado, el cual por su naturaleza sui generis, crea un
organismo descentral izado para prestar la seguridad social a la
que consti tucionalmente está obl igada, según el apartado B del
artículo 123 constitucional, y que atendiendo a la naturaleza del
Instituto Mexicano del Seguro Social , en el caso concreto
resul tan trascendentes las cuestiones laborales que se
anal izaron en la jurisprudencia que citó la inconforme.
Que de dicha jurisprudencia se desprende que si bien
el citado Insti tuto, como forma de organización, es parte
integrante de la administración públ ica, tanto a nivel federal
como estatal e incluso municipal, es distinta a la de los poderes
Ejecutivos, por no perseguir fines de derecho públ ico.
En el segundo agravio sostiene, que la sentencia
recurrida viola lo dispuesto en las fracciones I y I I del artículo 82
de la Ley que rige a este Tribunal, al no contener
pronunciamiento respecto de los argumentos que hizo valer la
recurrente en la primera instancia, al dar respuesta a los motivos
de inconformidad expresados por la parte actora; que tal
omisión trae como consecuencia, que se haya concluido que el
Instituto Mexicano del Seguro Social , se encuentra exento del
pago del impuesto sobre remuneraciones al trabajo personal de
conformidad con el artículo 20 del Código Fiscal del Estado, al
estimar que real iza funciones de derecho públ ico; dice, que el
resolutor de origen real izó un deficiente estudio al establecer
que el IMSS encuadra en el supuesto de exención previsto en la
fracción I del último de los referidos preceptos, ya que para
hacerlo, solo consideró lo dispuesto en los numerales 4 y 5 de la
Ley del Seguro Social .
Afirma, que la parte actora pierde de vista que en
virtud de la naturaleza de los organismos paraestatales, éstos
pueden tener a cargo funciones de derecho públ ico o estar
creados para fines específicos, como acontece con PEMEX y
con este Tr ibunal; reitera, que la f inal idad esencial de la parte
actora es prestar seguridad social a los trabajadores del Estado,
lo cual consti tucionalmente no es una función de derecho
públ ico, s ino una obl igación de los patrones, en este caso del
Estado, quien por su naturaleza sui generis crea un organismo
descentral izado para prestar la seguridad social a la que
constitucionalmente está obl igada.
Que tales consideraciones no fueron atendidas por la
Sala, ya que el IMSS no encuadra en los supuestos de exención
contemplados en el artículo 20 del Código Fiscal del Estado, por
no perseguir los mismos fines que la federación, aunado a que
ésta se identifica por relaciones de supra a subordinación que
lo vinculan en la estructura jerárquica del poder públ ico y que
afectan esencialmente a las facultades decisorias y de
ejecución, que por el contrario, el IMSS al ser organismo
descentral izado decide y actúa de forma independiente,
contando con patrimonio y objetivos propios, encaminados
específicamente a prestar seguridad social a los trabajadores
de los sectores públ ico, social y privado, sin que esta actividad
persiga funciones de derecho públ ico.
Para apoyar su dicho, cita la jurisprudencia de la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publ icada en la página 1278, Libro VI I I , Tomo 2, del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes
de mayo de dos mil doce, Décima Época, que enseguida se
transcribe.
NÓMINAS. EL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE
LOS TRABAJADORES DEL ESTADO NO ESTÁ EXENTO DEL PAGO DE
ESE IMPUESTO, AL NO UBICARSE EN EL SUPUESTO PREVISTO EN EL
ARTÍCULO 22, FRACCIÓN II, INCISO B), DE LA LEY DE HACIENDA
DEL ESTADO DE SINALOA. Conforme a dichos numeral, fracción
e inciso, se exceptúan del pago del impuesto sobre nóminas las
erogaciones que efectúen instituciones s in f ines d e lucro que
real icen activ idades deportivas, culturales o sociales o en
cualquiera de sus formas, así como las que promuevan
asistencia social, en términos de la Ley de Instituciones de
Asistencia Privada para el Estado de Sinaloa. En este orden de
ideas, s i se toma en cuenta que el Instituto de Segur idad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado es un
organismo descentral izado, cuyas actividades, en general,
t ienden a prestar servicios de seguridad social, encaminados a
proteger, promover y restaurar la salud de sus
derechohabientes, incluyendo atención médica preventiva,
curativa, de maternidad y rehabil itación f ís ica y mental, y
conforme al artículo 197 de su Ley proporciona a sus
derechohabientes servicios culturales, recreativos y deportivos,
esas circunstancias no bastan para que se actual ice la
exención referida, atento a que las funciones mencionadas
únicamente constituyen algunos de los servicios prestados a sus
derechohabientes, pues también se ocupa de activ idades
ajenas a el los, como son, a manera de ejemplo, proporcionar,
a precios módicos, los programas y servicios de apoyo para la
adquisición de productos básicos y de consumo en el hogar,
así como servicios tur íst icos, funerarios y de atención al
bienestar y desarrol lo infanti l , por la s que además,
evidentemente, eroga un pago en dinero por concepto de
remuneración al trabajo subordinado de sus trabajadores,
circunstancias que reflejan su capacidad contr ibutiva; por
tanto, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado, al real izar actividades diversas a las
señaladas en el art ículo 22 citado, no está exento del pago del
impuesto estatal sobre nóminas.
Como se anticipó, son en parte fundados pero
inoperantes, e infundados en otra los agravios que hace valer la
autoridad recurrente, los cuales, debido a la estrecha relación
que guardan entre sí , se estudiaran en forma conjunta.
Por cuestión de técnica se anal izará en primer
término, el argumento consistente en que la Sala omitió
pronunciarse respecto de las manifestaciones vertidas por la
autoridad, al dar respuesta en la primera instancia, a los motivos
de inconformidad que hizo valer la parte actora.
El agravio en estudio es parcialmente fundado por lo
que hace a que la Sala omitió pronunciarse respecto de los
argumentos que hizo valer la autoridad al contestar la demanda
presentada en su contra, pero inoperante para modificar el
sentido de la sentencia que se revisa, por las razones que a
continuación se precisan.
En su contestación a la demanda el Procurador Fiscal
del Estado expresó lo siguiente:
A) Que la parte actora no combatió lo resuelto en
los considerandos segundo y tercero de la resolución
impugnada, por lo que estima, los motivos de inconformidad son
inoperantes.
B) Que es infundado el argumento de que en el
requerimiento de obl igaciones omitidas, no se fundamentó
debidamente la competencia material y terr itorial de la
autoridad emisora, ya que en el mismo se citaron los artículos
13, 14, fracción VI del Código Fiscal del Estado, 20 y 21
fracciones I , I I , IV, V, X, y XI I , del Reglamento Interno de la
Secretaría de Planeación y Finanzas del Estado de Baja
Cal ifornia, 43, 51, 88, 111 y 114 del Código Fiscal del Estado,
151-19 y 151-20 de la Ley de Hacienda del Estado, los cuales
establecen la competencia material y territorial del Recaudador
de Rentas del Estado en Mexical i, para emitir el referido acto.
C) Que es inoperante la afirmación de que en el
citado requerimiento, la autoridad omitió especificar de qué
Estado se trata cuando se cita el Cód igo Fiscal del Estado, ya
que basta con señalar que la autoridad emisora Recaudación
de Rentas del Estado en Mexical i, tiene su domicil io en esta
ciudad, para sobreentender que se encuentra sujeta a la
legislación apl icable al Estado de Baja Cal ifornia.
D) Que es inoperante el alegato de que no se
precisó en el requerimiento qué párrafo, fracción, o inciso,
resul ta apl icable de la cita de los artículos 43, 51, 88, 111 y 114
del Código Fiscal del Estado, ya que resul ta apl icable la
total idad de dichos dispos itivos, sin que sea necesario l imitar su
apl icación, ya que deben ser entendidos en su conjunto.
E) Que es inoperante el segundo motivo de
inconformidad, en el que la parte actora alega que no se
establece la autoridad que lo emite, que no contiene la fi rm a
autógrafa del funcionario que ordena y requiere las
obl igaciones incumplidas, aunado a que provoca
desconocimiento el hecho de que las fojas que integran el
requerimiento no se encuentren fol iadas; en razón de que el
aludido documento sí se encuentra f irmado por la autoridad
competente, que consta de una foja por lo que no era
necesario fol iarlo, que la actora transcribió un extracto de una
resolución que no corresponde a la impugnada y que además
reprodujo lo expuesto en el escrito mediante el cual inter puso el
recurso de revocación, sin combatir la resolución que recayó al
mismo.
F) Que es inoperante la manifestación de que el
acta de notif icación correspondiente al requerimiento, carece
del objeto o propósito que se pretende notificar, al no
establecer la relación entre el requerimiento de obl igaciones
omitidas y el acta en cuestión, toda vez que la propia actora
expresó en el capítulo de hechos que el tres de agosto de dos
mil once, se le dio a conocer el requerimiento, el cual aportó
como prueba, delo que se advierte la debida práctica de la
notif icación, por lo que es inadmisible que pretenda formular
agravios en contra de ésta; que el acta de notificación se
encuentra inserta en el requerimiento, por lo que se
sobreentiende que con la acta se le da a conocer el
requerimiento, que consta de una foja .
G) Que es inoperante el señalamiento de que la
resolución impugnada carece de fundamentación por lo que
contraviene el numeral 68 Bis del Código Fiscal del Estado, ya
que no formula razonamientos lógico jur ídicos tendentes a
comprobar su dicho.
H) Que es inoperante el primer concepto de
impugnación, en el que la actora dice que es i legal el que se
pretenda ubicarla como sujeto tributario del impuesto sobre
remuneraciones al trabajo personal, sin tomar en consideración
lo establecido en los dispositivos 254 de la Ley del Seguro Social ,
y 20 del Código Fiscal del Estado, al no combatir las
consideraciones expuestas en la resolución impugnada,
l imitándose a reproducir los planteamientos efectuados en el
recurso de revocación.
I ) Que la actora no controvirtió el razonamiento
consistente en que el Insti tuto Mexicano del Seguro Social , de
conformidad con el artículo 5 de la Ley del Seguro Social , se
encuentra consti tuido como un organismo descentral izado, con
personal idad jurídica y patrimonio propio, por lo que no
encuadra en la hipótesis de exención regulada en la fracción I
del artículo 20 del Código Fiscal del Estado, al no formar parte
de los organismos central izados de la administración públ ica
federal, la cual de conformidad con su artículo 1 se integra por
la Presidencia de la Repúbl ica, las Secretarías de Estado,
Departamentos administrativos y la Procuraduría General de la
Repúbl ica; que los órganos central izados se identifican por
relaciones de supra subordinación, en tanto que los
descentral izados deciden y actúan en forma independiente y su
personal idad jurídica es distinta de la del Ejecutivo.
J) Que el artículo 151-15 de la Ley de Hacienda
para el Estado de Baja Cal ifornia, señala como sujetos
obl igados al pago del impuesto sobre remuneraciones al trabajo
personal, a las personas fís icas y morales que se encuentran
domicil iadas en el Estado, o tengan en éste agencias,
sucursales o representación y real icen los pagos por
remuneración al trabajo personal prestado bajo la dirección y
dependencia de un tercero, así como las personas que no se
encuentren domicil iadas en el Estado, ni tengan en éste
agencias, sucursales o representación y real icen pagos por
remuneraciones al trabajo a personas que presten sus se rvicios
de carácter personal en el Estado, de lo que se desprende que
no obstante lo señalado en el artículo 254 de la Ley del Seguro
Social , el cual establece que el Instituto Mexicano del Seguro
Social , sus dependencias y servicios no serán sujetos de
contr ibuciones federales, estatales y municipales; en el Estado
de Baja cal ifornia, todas las personas fís icas o morales
incluyendo a la Federación y sus entidades paraestatales, que
se encuentren domicil iadas en el Estado, o tengan en este
agencias, sucursales o representación y real icen pagos por
remuneración al trabajo personal prestado bajo la dirección y
dependencia de un tercero, se encuentran obl igados al pago
del referido impuesto.
K) Que de lo anterior puede concluirse
vál idamente que el Instituto Mexicano del Seguro Social , sí es
sujeto del impuesto estatal que grava las erogaciones que se
real icen para retr ibuir el trabajo personal subordinado, que
recae sobre las erogaciones que para retr ibuirá sus trabajadores
real iza dicho instituto.
L) Que la facultad para establecer exenciones
corresponde al legislador local, al no existi r precepto
constitucional que permita al Congreso de la Unión
establecerlas respecto de las contr ibuciones que puedan
vál idamente regular las legislaturas locales, por lo que de be
prevalece la norma local sobre lo dispuesto en el artículo 254 de
la Ley del Seguro Social .
Ahora bien, los argumentos reseñados en los incisos
A), H), e I ), son infundados, pues de conformidad con lo
dispuesto en el último párrafo del artículo 47 de l a Ley que rige
a este Tr ibunal, tratándose de resoluciones dictadas en recursos
administrativos, el actor deberá expresar motivos de
inconformidad en contra de éstas, y simultáneamente puede
repetir como tales los agravios expresados dentro del recurso
intentado, o expresar nuevos motivos de disenso contra el acto
administrativo que impugnó en el recurso, como aconteció en la
especie, ya que, contrario a lo que afirma la recurrente, sí
combatió lo resuelto en los considerandos segundo y tercero de
la resolución impugnada, al expresar en el primer motivo de
inconformidad las razones por las que estima que los preceptos
citados en el requerimiento no son suficientes para tener por
fundada la competencia de la autoridad emisora; de igual
forma, en el quinto motivo de inconformidad precisó los motivos
por los que estima que la demandada interpretó
desacertadamente el artículo 254 de la Ley del Seguro Social , e
impugnó el razonamiento contenido en la resolución
impugnada, en el sentido de que el Insti tuto Mexicano del
Seguro Social , al ser un organismo descentral izado no encuadra
en la hipótesis prevista en la fracción I del artículo 20 del
Código Fiscal del Estado, por no formar parte de los organismos
central izados de la administración públ ica.
Por lo que hace a las manifestaciones precisadas en
los incisos B), C), D), E), F), G), J), K), y L), s i bien la Sala no
real izó pronunciamiento alguno al respecto, el lo en nada
lesiona el interés jurídico de la recurrente, en razón de que la
nul idad decretada no se sustentó en la incompetencia de la
autoridad, fal ta de fundamentación y motivación, de fol io o de
fi rma de los actos impugnados, en vicios existentes en el acta
de notificación correspondiente al requerimiento, o en la
exención prevista en el artículo 254 de la ley del Seguro Social ,
sino en el hecho de que resulta apl icable a la parte actora la
exención regulada en la fracción I del artículo 20 del Código
Fiscal del Estado.
Por lo anterior, la omisión de la Sala no trasciende al
sentido de la sentencia que se revisa, al no lesionar el interés
jurídico de la autoridad demandada en la primera instancia,
pues contrario a lo afirmado por esta, el que no se haya
real izado pronunciamiento al respecto, no trae como
consecuencia la conclusión de que la parte actora se
encuentra exenta del impuesto en cuestión, pues se reitera, tal
determinación se sustenta en el hecho de que, el Insti tuto
Mexicano del Seguro Social , como organismo descentral izado,
forma parte de la administración públ ica, por lo que sus
funciones son públ icas, y por ende, encuadra en la exención
prevista en la fracción I del artículo 20 del Código Fiscal del
Estado, al no haberse l imitado su apl icación, en la redacción
del precepto, únicamente a la administración públ ica
central izada. Por tanto, el agravio en estudio es fundado pero
inoperante.
En relación con los diversos motivos de disenso que
hace valer la recurrente, en primer término, conviene precisar el
texto de los dispositivos 151-15 de la Ley de Hacienda para el
Estado de Baja Cal ifornia, 20 del Código Fiscal del Estado, 4, 5,
254, de la Ley del Seguro Social , en los que la Sala apoyó su
determinación, así como de los artículos 49, 80 y 90 de la
Consti tución Pol í tica de los Estados Unidos Mexicanos, 1, 2 y 3
de la Ley Orgánica de la Administración Públ ica Federal, mismos
que a continuación se transcriben.
De la Ley de Hacienda para el Estado de Baja
Cal ifornia.
“ARTICULO 151 -15.- Son sujetos del impuesto las
personas f ís icas y morales que se encuentran domici l iadas en el
Estado, o tengan en éste agencias, sucursales o representación
y real icen los pagos por remuneración al trabajo personal
prestado bajo la di rección y dependencia de un tercero. As í
como las personas que no se encuentren domici l iados en el
Estado, ni tengan en éste agencias, sucur sales o
representación y realicen pagos por remuneraciones al trabajo
a personas que presten sus servicios de carácter personal en el
Estado.”
Del Código Fiscal del Estado de Baja Cal ifornia.
“ARTICULO 20.- Estarán exentos del pago de Impuestos,
salvo lo que las Leyes especiales determinen:
I. - La Federación, el Estado y los Municipios, a menos
que su actividad no corresponda a sus funciones de Derecho
Públ ico.
I I. - Las Sociedades Cooperativas, de acuerdo con las
Leyes respectivas.
I I I. - Las demás personas que señalen las Leyes.
Las personas a que se refieren las Fracciones I I y I I I de
este Art ículo, deberán cumplir con las demás Obligaciones
Fiscales.”
De la Ley del Seguro Social .
“Art ículo 4. El Seguro Social es el instrumento básico de
la seguridad social, establecido como un servicio público de
carácter nacional en los términos de esta Ley, s in perjuicio de
los s i stemas insti tuidos por otros ordenamientos. ”
“Art ículo 5. La organización y administración del Seguro
Social, en los términos consignados en esta Ley, están a cargo
del organismo público descentralizado con personalidad
jur ídica y patr imonio propios, de integración operativa
tr iparti ta, en razón de que a la misma concurren los sectores
público, social y privado, denominado Insti tuto Mexicano del
Seguro Social, el cual t iene también el carácter de organismo
fi scal autónomo.”
“Art ículo 254. El Insti tuto Mexicano del Seguro Social,
sus dependencias y servicios, no serán sujetos de
contr ibuciones federales, estatales y municipales. La
Federación, los Estados, el Gobierno del Distri to Federal y los
Municipios, no podrán gravar con impuestos su capital,
ingresos, rentas, contratos, actos jur ídicos, t ítulos, documentos,
operaciones o l ibros de contabi l idad, aun en el caso de que
las contr ibuciones, conforme a una Ley general o especial
fueran a cargo del Insti tuto como organismo público o como
patrón. En estos supuestos se consideran comprendidos los
impuestos indi rectos y el franqueo postal. El Insti tuto y demás
entidades que formen parte o dependan de él, estarán sujetos
únicamente al pago de los derechos de carácter municipal
que causen sus inmuebles en razón de pavimentos, atarjeas y
l impia, así como por el agua potable de que dispongan, en las
mismas condiciones en que deben pagar los demás causa ntes.
Igualmente estarán sujetos a los derechos de carácter federal
correspondientes a la prestación de servicios públicos. ”
De la Consti tución Pol í tica de los Estados Unidos
Mexicanos.
“Art. 49.- El Supremo Poder de la Federación se divide
para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una
sola persona o corporación, ni depositarse el Legis lativo en un
individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al
Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el art ículo 29.
En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo
del art ículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para
legis lar.”
“Art. 80.- Se deposita el ejercicio del Supremo Poder
Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará
"Presidente de los Estados Unidos Mexicanos."
“Art. 90.- La Administración Públ ica Federal será
centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que
expida el Congreso, que distr ibui rá los negocios del orden
administrativo de la Federación que estarán a cargo de las
Secretarías de Estado y defini rá las bases generales de
creación de las entidades paraestatales y la intervención del
Ejecutivo Federal en su operación.
La (s ic) leyes determinarán las relaciones entre las
entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y
las Secretar ías de Estado.”
De la Ley Orgánica de la Administración Públ ica
Federal.
“ARTICULO 1o.- La presente Ley establece las bases de
organización de la Administración Públ ica Federal,
centralizada y paraestatal.
La Presidencia de la República, las Secretar ías de
Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejería
Jur ídica del Ejecutivo Federal, integran la Administración
Públ ica Central izada.
Los organismos descentralizados, las empresas de
participación estatal, las insti tuciones nacionales de crédito,
las organizaciones auxi l iares nacionales de crédito, las
insti tuciones nacionales de seguros y de f ianzas y los
f ideicomisos, componen la administración pública
paraestatal.”
“ARTICULO 2o.- En el ejercicio de sus atr ibuciones y
para el despacho de los negocios del orden administrativo
encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las
s iguientes dependencias de la Administración Públ ica
Central izada:
I. - Secretar ías de Estado;
I I. - Departamentos Administrativos, y
I I I. - Consejería Jur ídica.”
“ARTICULO 3o.- El Poder Ejecutivo de la Unión se
auxi l iará en los términos de las disposiciones legales
correspondientes, de las s iguientes entidades de la
administración pública paraestatal:
I. - Organismos descentralizados;
I I . - Empresas de participación estatal, insti tuciones
nacionales de crédito, organizaciones auxi l iares nacionales de
crédito e insti tuciones nacionales de seguros y de f ianzas, y
I I I. - F ideicomisos.”
En relación con el tema tratado, la Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jur isprudencia
2ª./J.178/2012, consultable en la página 729, Libro XVI, Tomo 2,
del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
correspondiente al mes de enero de dos mil t rece, de
subsecuente inserción, determinó que los organismos
descentral izados, en sentido amplio, sí forman parte del Poder
Ejecutivo.
ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS. AL SER ENTIDADES
INTEGRANTES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL,
FORMAN PARTE DEL PODER EJECUTIVO. El presidente de la
República tiene a su cargo el desarrol lo de la función
administrativa en el orden federal la cual, para efectos
funcionales y de organización, se divide en administración
pública central izada y paraestatal; la central izada tiene como
principal característ ica la dependencia directa e inmediata de
los órganos y sub-órganos que real izan dicha función con
aquél, con base en un sistema de controles, mando y vigi lancia
de tipo jerárquico superior - inferior (de manera vertical),
mientras en la paraestatal la dependencia es indirecta y
mediata, porque sin exist i r con el Ejecutivo una relación
jerárquica, los organismos que la componen se vinculan en
distintos grados con la administración central izada y, por ende,
con el t i tular de dicho Poder, a través de distintos mecanismos
de control y vigi lancia por parte de éste hacia aquéllos (de
manera horizontal). Ahora bien, independientemente de que
las relaciones entre el t i tular del Ejecutivo Federal con las
dependencias central izadas y las entidades paraestatales se
den de manera distinta, lo cierto es que ambas real izan
funciones públicas en el ámbito administrativo a f in de cumplir
con los objetivos que les corresponden en el marco de las
leyes, los planes y los programas del desarrol lo nacional que
compete ejecutar al presidente de la República. De ahí que la
circunstancia de que el Poder Ejecutivo se deposite en este
últ imo en el ámbito federal como responsable de la
administración pública y pueda l levar a cabo sus atr ibuciones
directamente por conducto de las dependencias de la
administración pública central izada o indirectamente con la
colaboración de las entidades de la administración pública
paraestatal, s ignif ica que los organismos descentral izados
forman parte de dicho Poder en sentido amplio. Esta situación
es apl icable en los ámbitos de gobierno local y municipal,
porque la descentral ización administrativa en cualquiera de los
tres órdenes de gobierno guarda la misma lógica, esto es, la de
crear entes dotados de personalidad jur íd ica y autonomía
jerárquica, pero sujetos a controles indirectos para desarrol lar
actividades administrativas específ icas con agi l idad y
eficiencia.
En el amparo en revisión 389/2012 cuya ejecutoria
constituye uno de los precedentes que integran la citada
jur isprudencia, se determinó lo siguiente:
“Como se puede observar, el presidente de la República,
como ti tular del Poder Ejecutivo del Estado Mexicano (Federación),
t iene a su cargo el desarrol lo de la función administrativa en el orden
federal ("promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la
Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta
observancia") que, para efectos funcionales y de organización, se
divide en administración pública centralizada y paraestatal.
La rama central izada tiene como principal característ ica
la dependencia di recta e inmediata con el Poder Ejecutivo y se
integra por los órganos y sub-órganos que real izan dicha función con
base en un sistema de controles, mando y vigi lancia de tipo
jerárquico superior -inferior (de manera vertical).
En cambio, en la paraestatal, la dependencia es indi recta
y mediata, porque sin existi r con el Ejecutivo una relación jerárquica
como la señalada, los organismos que la componen -dotados de
personalidad jur ídica y patr imonio propios- se encuentran vinculados
en distintos grados con la administración central izada y, por ende,
con el t i tular de dicho poder, a través de distintos mecanismos de
control y vigi lancia por parte de este últ imo hacia aquéllos (de
manera horizontal).
La administración pública paraestatal es el reflejo del
desdoblamiento de la administración pública como consecuencia
del incremento de las atr ibuciones del poder públ ico, dada la
transición de un Estado de derecho a un Estado social de derecho,
con motivo del crecimiento de la colectividad, as í como de los
problemas inherentes a ésta y sus necesidades, lo que suscitó una
creciente intervención del Estado Mexicano en diversas actividades.
En este sentido, ante los profundos cambios
consti tucionales que dieron paso a la l lamada rector ía económica
del Estado, la estructura estatal se modificó y creció,
específ icamente, en el ámbito del Poder Ejecutivo, en cuyo seno se
gestó la l lamada administración pública paraestatal formada, entre
otros entes, por los organismos descentralizados, cuyo objeto
fundamental es la realización de actividades correspondientes a las
áreas estratégicas o priori tarias, la prestación de un servicio público
o social, o la obtención o apl icación de recursos para f ines de
asistencia o segur idad social, pero siempre dentro de una lógica
funcional, coherente y cohesiva para lograr el cumplimiento de la
función administrativa encomendada al Poder Ejecutivo.
Tal ci rcunstancia se pone de manif iesto, por ejemplo, en
el hecho de que la relación ent re el Ejecutivo Federal y las entidades
paraestatales, para f ines de congruencia global de la administración
pública paraestatal, con el s i stema nacional de planeación y con los
l ineamientos generales en materia de gasto, f inanciamiento, control
y evaluación, se deben l levar a cabo en la forma y términos que
dispongan las leyes, por conducto de las Secretar ías de Hacienda y
Crédito Públ ico y de la Función Públ ica, s in perjuicio de las
atr ibuciones que competan a las secretarías coordinadoras del
sector respectivo.
Por lo que atañe a los organismos descentral izados
(entidades paraestatales con personalidad jur ídica propia), en tanto
unidades auxi l iares de la administración pública federal, el control y
vigi lancia indi rectos que sobre aquéllos t iene el presid ente de la
República -quien puede intervenir di rectamente en la designación
del di rector general del organismo de que se trate -, se real iza,
esencialmente, por conducto de:
- La correspondiente secretar ía de Estado coordinadora
del sector al que pertenecen esos organismos (esto es, al encabezar
el órgano de gobierno de la entidad);
- La Secretar ía de Hacienda y Crédito Públ ico (la cual
t iene miembros representantes en dicho órgano de gobierno); y,
- La Secretar ía de la Función Públ ica (que interviene en el
órgano de vigi lancia y en el órgano interno de control de la
entidad).
Como se ve, los organismos descentralizados se
encuentran bajo el control y vigi lancia del Ejecutivo Federal, a través
de las secretarías de Estado respectivas, por lo que existe un a
dependencia indirecta respecto de aquél, tal como lo ha sustentado
el Tr ibunal Pleno de esta Suprema Corte en la juri sprudencia que
señala:
"ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS. AUN CUANDO SON
AUTÓNOMOS, ESTÁN SUBORDINADOS A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FEDERAL DE MANERA INDIRECTA. Si bien los organismos públicos
descentralizados tienen personalidad jur ídica, patrimonio propio y
gozan de una estructura separada del aparato central del Estado,
el lo no significa que su actuación esté l ibre y exenta de contro l, toda
vez que su funcionamiento y las facultades de autoridad que
desempeñan están garantizados y controlados a favor de los
gobernados y de la administración pública, pues las unidades
auxi l iares t ienen como final idad la ejecución de programas de
desarrol lo o actividades estatales que les han sido conferidas; de
manera que aun cuando aquellos organismos son autónomos,
continúan subordinados a la administración pública federal de una
manera indirecta, aspecto que marca la di ferencia entre la
administración central izada y la paraestatal, pues mientras que en la
primera la relación jerárquica con el t i tular del Ejecutivo Federal es
directa e inmediata, en la segunda, especialmente entre los
organismos descentral izados, es indi recta y mediata." (Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo
XX, septiembre de 2004, P./J. 97/2004, página 809, registro IUS:
180563)
A modo de ejemplo, a continuación se identi fican algunos
organismos descentral izados por sector de la administración púb lica
federal, s in soslayar que existen algunos otros no sectorizados:
Ver organismos descentralizados
De lo anteriormente expuesto, se obtiene que tanto las
dependencias de la administración pública centralizada como las
entidades que componen la paraes tatal, están inmersas en el campo
de acción que le atañe al Ejecutivo, en razón de que unos y otras
convergen en la realización de funciones que son responsabil idad
del t i tular de dicho poder, aunque las tareas administrativas que
corresponden a las entidades paraestatales sean desarrol ladas con
el carácter de auxi l iares y se concreten a ciertas actividades
específ icas, conforme a distintos cri terios de distr ibución (por
servicio, colaboración, región).
As í, con independencia de que las relaciones entre el
t i tular del Ejecutivo Federal, las dependencias centralizadas y las
entidades de la administración pública paraestatal se den de
manera di recta o indi recta, inmediata o mediata, respectivamente,
lo cierto es que tanto dependencias como entidades real izan
funciones públicas en el ámbito administrativo con miras a cumplir
con los objetivos que les corresponden en el marco de las leyes, los
planes y programas del desarrol lo nacional que compete ejecutar al
presidente de la República.
De no ser as í, en el caso de los organismos
descentralizados, esto es, s i por ejemplo el órgano de gobierno o el
di rector general respectivos no cumplen con las obl igaciones que la
ley les impone, el Ejecutivo Federal, por conducto de la secretar ía
coordinadora de sector o de las dependencias competentes, puede
actuar para subsanar las deficiencias y omisiones que advierta para
la estr icta observancia de las leyes, s in perjuicio de adoptar las
medidas y f incar las responsabi l idades a que hubiere lugar, todo lo
cual evidencia la dependencia existente de aquéllos en relación con
éste, para conducir sus actividades dentro del marco legalmente
establecido.
En esa misma l ínea, las Cámaras del Congreso de la Unión
pueden integrar comisiones para investigar el funcionamiento de los
organismos descentral izados, cuyos resultados deben hacerse del
conocimiento del Ejecutivo Federal, lo cual pone de manifiesto, de
nueva cuenta, el carácter de controlador y vigi lante que le asiste al
presidente de la República, en torno a las actividades reali zadas por
esas entidades en el ámbito de la administración pública
paraestatal.
Con base en todo lo anterior, dado que por mandato
consti tucional el Poder Ejecutivo se deposita en el presidente de la
República en el ámbito federal como responsable de la
administración pública en ese orden de gobierno, y toda vez que
puede l levar a cabo sus atr ibuciones de manera di recta, por
conducto de las dependencias de la administración pública
centralizada, o de manera indirecta con la colaboración de las
entidades de la administración pública paraestatal; luego, es posible
sostener que los organismos descentral izados s í forman parte del
Poder Ejecutivo en sentido amplio.
No obsta a la conclusión anterior la ci rcunstancia de que
los organismos descentralizados (como entidades paraestatales) se
ubiquen organizacionalmente fuera de la administración pública
centralizada, pues el lo no implica que queden excluidos de la
administración pública federal y, por ende, del l iderazgo y control
que sobre el los ejerce el t i tular de l Poder Ejecutivo, ya que en todo
momento se encuentran dentro de su ámbito de actuación en la
esfera administrativa, aun cuando dicha intervención la real ice
mediata e indi rectamente, pues a f in de cuentas existe una relación
de dependencia de dichas entidades respecto del presidente de la
República.
Tampoco es óbice el hecho de que los organismos
descentralizados tengan personalidad jur ídica y patr imonio propios,
gocen de autonomía jur ídica y se regulen por sus propias leyes; el lo
es as í, porque tales at r ibutos no inciden en la ci rcunstancia de que
dichas entidades, de una manera u otra, se encuentran vinculadas y
relacionadas con la administración pública federal, a través de los
controles y vigi lancia respectivos; de manera que tales aspectos no
son aptos para sostener que los organismos descentral izados se
ubican fuera del campo de acción que encabeza el presidente de la
República como t i tular de la función administrativa, aunque, en
efecto, los atr ibutos de referencia sí puedan tomarse en
consideración para justi f icar esquemas jur ídicos específ icos -como el
que se establece para el caso de las relaciones laborales con sus
trabajadores-, máxime si es la propia Consti tución General el
ordenamiento que así lo determina.
Todas estas consideraciones en torno a los organismos
descentralizados, desde el punto de vista federal, son aplicables en
los ámbitos de Gobierno Local y Municipal, en tanto que la
descentralización administrativa, en cualquiera de los tres órdenes
de gobierno, guarda la misma lógica, esto es, la de crear entes
dotados de personalidad jur ídica y autonomía jerárquica, pero con
controles indi rectos para desarrol lar tareas o actividades
administrativas específ icas con agi l idad y eficiencia.
Ahora, es importante dejar en claro que las anterior es
conclusiones, aunque a primera vista pudieran apreciarse como
contrapuestas a lo que el Tr ibunal en Pleno y aun esta Segunda Sala
han afi rmado y sustentado en diversos cri terios anteriores, en el
sentido de que "los organismos descentral izados no forman parte del
Poder Ejecutivo", se estima que, en el fondo y en el aspecto medular,
no existe tal contraposición.
Algunas juri sprudencias en las que se ha sustentado la
afi rmación de referencia son las s iguientes:
"ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS DE CARÁCTER FEDERAL. SU
INCLUSIÓN EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY FEDERAL DE LOS
TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, ES INCONSTITUCIONAL. El
apartado B del art ículo 123 consti tucional establece las bases
jur ídicas que deben regir las relaciones de trabajo de las personas al
servicio de los Poderes de la Unión y del Gobierno del Distri to
Federal, otorgando facultades al Congreso de la Unión para expedir
la legislación respectiva que, como es lógico, no debe contradecir
aquel los fundamentos porque incurr i r ía en inconsti tucio nalidad,
como sucede con el art ículo 1o. de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado que sujeta al régimen laboral
burocrático no sólo a los servidores de los Poderes de la Unión y del
Gobierno del Distr i to Federal, s ino también a los trab ajadores de
organismos descentral izados que aunque integran la administración
pública federal descentralizada, no forman parte del Poder Ejecutivo
Federal, cuyo ejercicio corresponde, conforme a lo establecido en
los art ículos 80, 89 y 90 de la Consti tución Pol ít ica de los Estados
Unidos Mexicanos, al presidente de la República, según atr ibuciones
que desempeña directamente o por conducto de las dependencias
de la administración pública centralizada, como son las secretar ías
de Estado y los departamentos administrativos. Por tanto, las
relaciones de los organismos públicos descentral izados de carácter
federal con sus servidores, no se r igen por las normas del apartado B
del art ículo 123 consti tucional." (Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo I I I, febrero de 1996, P./J.
1/96, página 52, registro IUS 200199)
"ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS. S I BIEN SON ÓRGANOS
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, NO FORMAN PARTE DE LOS PODERES
EJECUTIVOS, FEDERAL, ESTATALES NI MUNICIPAL. El Tr ibunal Pleno de
esta Corte Consti tucional aprobó la tesis número P./J. 16/95 de la
Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Tomo I I, agosto de 1995, página 60, cuyo rubro sostiene
„TRABAJADORES DEL SERVICIO POSTAL MEXICANO. SUS R ELACIONES
LABORALES CON DICHO ORGANISMO DESCENTRALIZADO SE RIGEN
DENTRO DE LA JURISDICCIÓN FEDERAL, POR EL APARTADO A DEL
ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL.‟, del texto de la misma y de las
consideraciones de los precedentes que la integran se desprende
que un organismo público descentral izado se dist ingue de los
órganos de la administración pública central izada a los que se les
identi fica con el Poder Ejecutivo a nivel federal o estatal o con el
Ayuntamiento a nivel municipal, de tal suerte que es un ente
ubicado en la administración pública paraestatal, toda vez que la
descentralización administrativa, como forma de organización
responde a la misma lógica tanto a nivel federal, como estatal o
incluso, municipal, que es la de crear un ente con vida jur ídica
propia, que aunque forma parte de la administración pública de
cada uno de esos niveles, es distinta a la de los Poderes Ejecutivos,
sean federal o estatales as í como a los Ayuntamientos municipales,
aun cuando atienden con sus propios recursos una necesidad
colectiva." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, Segunda Sala, Tomo XI, enero de 2000, tesis 2a./J.
3/2000, página 41, registro IUS: 192498)
Las consideraciones en que se apoyó la ejecutoria
pronunciada por el Pleno de este Alto T r ibunal, en sesión del catorce
de agosto de mi l novecientos noventa y cinco, al resolver el amparo
en revisión **********, que consti tuye uno de los precedentes que
dieron lugar a la jur isprudencia P./J. 1/96 antes transcri ta, en la parte
conducente, señalan:
[…]”
De la anterior transcripción deriva que la afi rmación
consistente en que "los organismos descentralizados no forman parte
del Poder Ejecutivo" se apoya, esencialmente, en las s iguientes
premisas:
a) El ejercicio del Poder Ejecutivo Federal corr esponde al
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, cuyas atr ibuciones l leva
a cabo a través de las dependencias de la administración pública
centralizada;
b) Las entidades paraestatales no t ienen por objeto el
despacho de los negocios del orden admini strativo relacionados con
las atr ibuciones del t i tular del Ejecutivo Federal, sino que, en su
carácter de unidades auxi l iares, tienen por f inalidad la ejecución de
los programas de desarrol lo del sector al que pertenece la entidad;
c) El Ejecutivo es una autoridad con imperium, concepto
relacionado con el de coacción; al lado de estas funciones
autori tarias, los órganos administrativos deben real izar otro tipo de
funciones, ya no como facultades, s ino como obligaciones,
tendientes a proporcionar educación, construi r hospitales, fomentar
la economía nacional y real izar actividades económicas, pero como
al actuar as í no son esencialmente autoridades, ni su función es
estr ictamente de poder, de coacción, esos f ines se pueden encargar
a los organismos descentra lizados;
d) El art ículo 90 consti tucional, al señalar que la ley
orgánica que expida el Congreso defini rá las bases generales de
creación de las entidades paraestatales y la intervención del
Ejecutivo Federal en su operación, as í como que las leyes
determinarán las relaciones que habrá entre ambos, claramente
distingue a esos organismos del Ejecutivo Federal y no los identi fica;
y,
e) Una entidad paraestatal no tiene por f inalidad la
realización de las funciones que corresponden al área de
atr ibuciones del t i tular del Ejecutivo Federal; por tanto, la naturaleza
de las actividades que real iza como organismo descentral izado no
determina su integración al ci tado poder.
Como se puede observar, las premisas anteriormente
destacadas pueden ser uti l i zadas para sostener -de manera
ciertamente r igorista- la afi rmación antes aludida de que "los
organismos descentral izados no forman parte del Poder Ejecutivo",
pero también si rven para dar sustento a la conclusión aquí
expresada, en el sentido de que los organismos de scentral izados s í
forman parte del Poder Ejecutivo en sentido amplio.
Se expl ica: en tanto que a parti r de dichas premisas se
puede afi rmar que "los organismos descentralizados no forman parte
del Poder Ejecutivo", se observa que el lo se hace depender,
esencialmente, del hecho de que tales entidades se encuentran
fuera de la administración pública central izada, razón por la cual -
según se ha dicho en ocasiones pasadas - no pueden identi ficarse
con dicho poder unipersonal; bajo tal apreciación y sólo desde e se
punto de vista, es correcta la afi rmación de referencia, pues dichos
organismos descentral izados no pertenecen al Poder Ejecutivo en
sentido estr icto, es decir, no pertenecen a la administración pública
centralizada.
Pero, como es de observarse, las premisas de méri to son
aptas también para sostener que los organismos descentralizados
desarrol lan actividades que en sentido amplio corresponden a la
función administrativa a cargo del t i tular de dicho poder, y s i bien
como entidades paraestatales con personalidad jur ídica propia no
guardan una relación jerárquica di recta con aquél, resulta innegable
que en todo momento se encuentran vinculados de manera
indirecta, esto es, por medio de controles y vigi lancia efectuados por
el presidente, entre otros, a través de la dependencia coordinadora
del sector al que pertenecen dichas entidades, por desarrol lar
actividades específ icas inherentes a la función administrativa que es
responsabil idad del Ejecutivo -tal como ha quedado expl icado en la
presente ejecutoria-, lo que permite sostener que, en efecto, los
organismos descentral izados s í se ubican dentro del campo de
acción del ci tado poder en sentido amplio.
Lo anterior se corrobora con lo expresado por el propio
Tr ibunal en Pleno, al resolver, en sesión del ocho de junio de dos mil
cuatro, la acción de inconsti tucionalidad **********, de la cual derivó
la juri sprudencia P./J. 97/2004 antes transcri ta, consideraciones que
en la parte conducente, señalan:
"De igual manera, la Suprema Corte de Justicia ha
establecido que „descentralizar‟ es una técnica de organización
jur ídica a través de la cual se encomiendan actividades estatales de
naturaleza delegable a órganos estructuralmente separados del
aparato central de la administración pública, logrando así un
descargo de las funciones propiamente estatales a través de un
reparto de competencias públicas y de atr ibuciones propias de una
autoridad perteneciente al poder central, confi r iéndolas a órganos
separados de este últ imo, pero integrando junto con la
administración central izada el concepto total e íntegro de
administración pública.
"También se ha precisado que atendiendo al texto de la
ley es evidente que la distinción entre la administración central izada
de la paraestatal , es la relación jerárquica con el t i tular del
Ejecutivo, ya que mientras en la primera la l ínea de jerarquía es
di recta e inmediata, en la paraestatal y especialmente entre los
organismos descentral izados, es indi recta y mediata.
"Efectivamente, la ci rcunstancia de que un organismo
descentralizado cuente con personalidad jur ídica propia no significa
que su actuación sea l ibre y esté exenta de control, toda vez que el
funcionamiento de los organismos descentralizados, y especialmente
las facultades de autoridad que por desdoblamiento estatal éstos
desempeñan, están garantizadas y controladas a favor de los
gobernados y de la administración pública, dado que la toma de
decisiones de esa clase de entidades se identi fica con las f inalidades
de la administración central y del Poder Ejecutivo, al estable cer en
ley que su control se ejerce por el propio Ejecutivo y que sus órganos
di rectivos deben integrarse con personas l igadas a la administración
central, con la f inalidad de lograr una „orientación de Estado en el
rumbo del organismo.
"Luego, aun cuando los organismos descentralizados son
autónomos continúan subordinados a la administración centralizada
de una manera indirecta, existiendo reemplazo de la „relación de
jerarquía‟ por un „control administrativo‟ y, por ende, atento al texto
de la ley es evidente que la única diferencia entre los organismos
descentralizados y la administración central es la existencia de una
relación diversa de la de jerarquía entre el los.
"Por otra parte, como se ha precisado, conforme a la
legis lación correspondiente, los objetivos de un organismo
descentralizado necesariamente deben estar referidos a la
realización de una actividad priori taria o estratégica, a la prestación
de un servicio público o social y/o a la obtención o aplicación de
recursos públ icos para f ines de asistencia o seguridad sociales; es
decir, son ejecutores de objetivos que deben reputarse como fines
propios del Estado o como fines públicos."
Como deriva de la anterior transcripción, el Pleno de este
Alto Tr ibunal también ha sostenido que la descentral ización consiste
en una técnica de organización jur ídica para encomendar
actividades estatales delegables a entidades estructuralmente
separadas de la administración pública central izada, pero formando
junto con el la el concepto total e íntegro de administ ración pública,
s in que la circunstancia de que los organismos descentralizados
cuenten con personalidad jur ídica propia signifique que su actuación
sea l ibre y exenta de control, toda vez que dicha actividad y sus
decisiones se identi fican con las f inalidades de la administración
central y del Poder Ejecutivo, además de que la ley establece que su
control se ejerce por el propio Ejecutivo y que sus órganos di rectivos
deben integrarse con personas l igadas a la administración central
con la f inalidad de lograr una orientación de Estado en su rumbo,
con lo cual, s i bien son autónomos y no opera una relación de
jerarquía respecto de el los, s í continúan subordinados a la
administración central izada de manera indirecta, en tanto sus
objetivos deben reputarse como fines públ icos.
En ese tenor, como se anticipaba, la conclusión ahora
sostenida, en el sentido de que los organismos descentral izados s í
forman parte del Poder Ejecutivo en sentido amplio, sólo desde el
punto de vista formal -y prácticamente gramatical - se contrapondría
a la afi rmación sustentada tanto por el Pleno como por esta Segunda
Sala en ocasiones pasadas, en cuanto se ha dicho que "los
organismos descentral izados no forman parte del Poder Ejecutivo"
porque, en real idad, en cuanto al fondo y en ese ncia, existe
coincidencia.
Ahora, s i bien ambas conclusiones pueden ser vál idas y
acertadas s i se comprenden en los términos ya expl icados, lo cierto
es que para esta Segunda Sala, de aquí en adelante, resulta técnica
y conceptualmente más adecuado sostener que los organismos
descentralizados s í forman parte del Poder Ejecutivo en sentido
amplio, s in que el lo implique contrar iar la afi rmación que en otros
momentos se sostuvo en diversos cri terios, porque ésta ha de ser
entendida bajo la connotación acotada de que "los organismos
descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo, en tanto que
no integran la administración pública centralizada" y, bajo esa
reserva, es que deben comprenderse sus alcances.”
Por lo que hace a la jur isprudencia 2ª./J.3/2000, de la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de
rubro “ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS. SI BIEN SON ÓRGANOS
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, NO FORMAN PARTE DE LOS
PODERES EJECUTIVOS FEDERAL, ESTATALES NI MUNICIPAL”,
consul table en la página 41, Tomo XI , del Semanario Judicial de
la Federación y su gaceta, correspondiente al mes de enero de
dos mil , Novena Época, que invoca la recurrente, en la citada
ejecutoria se precisa, que no contradice el criterio sustentado
en la jurisprudencia 2ª./J.178/2012, en razón de que la
afirmación de que los organismos descentral izados no forman
parte del Poder Ejecutivo, se hace depender, esencialmente del
hecho de que tales entidades se encuentran fuera de la
administración públ ica central izada, razón por la cu al no
pueden identif icarse con dicho poder unipersonal, pero sólo
desde ese punto de vista sería correcta la aludida afirmación,
pues dichos organismos, en sentido estricto no pertenecen al
Poder Ejecutivo, es decir, no pertenecen a la administración
públ ica central izada, sin embargo, al desarrol lar actividades
que en sentido ampl io corresponden a la función administrativa
a cargo del titular de dicho poder, si bien como entidades
paraestatales con personal idad jurídica propia no guardan una
relación jerárquica directa con aquél, es innegable que se
encuentran vinculados de manera indirecta, por medio de
controles y vigilancia efectuados por el Presidente, entre otros,
a través de la dependencia coordinadora del sector al que
pertenecen dichas entidades, por desarrol lar actividades
específicas inherentes a la función administrativa que es
responsabil idad del Ejecutivo, lo que permite sostener que, en
efecto, los organismos descentral izados sí se ubican dentro del
campo de acción del Poder Ejecutivo, en sentido ampl io.
De lo anterior se advierte que, contrario a lo que
alega la inconforme, atendiendo a la jurisprudencia
2ª./J.178/2012 antes transcrita, el Instituto Mexicano del Seguro
Social , como organismo descentral izado, en sentido ampl io sí
forma parte del Poder Ejecutivo, por lo que al establecer el
artículo 49 de la Consti tución Pol í tica de los Estados Unidos
Mexicanos, que el supremo poder de la Federación se divide
para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial , resul ta
incuestionable que es apl icable a la parte actora la exención
regulada en la fracción I del artículo 20 del Código Fiscal del
Estado, pues por disposición expresa del artículo 4 de la Ley del
Seguro Social , el referido Insti tuto tiene como función la
prestación de un servicio públ ico, por tanto, al formar parte del
Poder Ejecutivo, es parte de la Federación en sentido ampl io, y
al ejercer una función públ ica, encuadra en la hipótesis de
exención de impuestos regulada en la referida fracción I del
artículo 20 del Código Fiscal del Estado, la cual establece que
estarán exentos del pago de impuestos, salvo lo que las leyes
especiales determinen, la Federación, el Estado y los Municipios,
a menos que sus actividad no corresponda a sus funciones de
derecho públ ico.
De ahí lo infundado de la afirmación de la
inconforme, en el sentido de que desacertadamente el resolutor
de origen no apl icó la referida tesis de jurisprudencia
2ª./J.3/2000, y que con el lo vulneró los artículos 82, fracciones I
y I I , de la ley que rige a este Tribunal, 20 de l Código Fiscal del
Estado, y 192 de la ley de Amparo, pues como se determinó por
la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
en la ejecutoria dictada en el amparo en revisión 389/2012, solo
desde el punto de vista de que los organismos descentral izados
se encuentran fuera de la administración central izada, por lo
que no se identi fican con el Poder Ejecutivo unipersonal, es
correcta la afirmación de que no forman parte de dicho Poder
en sentido estr icto, sin embargo al desarrol lar activida des que
en sentido ampl io corresponden a la función administrativa a
cargo del titular del referido Poder, es innegable que se
encuentran vinculados de manera indirecta a través del control
y vigilancia efectuado por el Presidente, al desarrol lar tales
actividades que son inherentes a la función que es
responsabil idad del ejecutivo, por lo que en sentido ampl io se
ubican dentro del campo de acción del citado Poder.
En consecuencia, al no haberlo determinado así el
Procurador Fiscal del Estado, en la resol ución impugnada, como
lo resolvió la Sala, se actual iza la causa de nul idad que
establece la fracción IV del artículo 83 de la Ley que rige a este
Tr ibunal, consistente en violación de las disposiciones apl icadas,
por lo que el agravio en estudio es infundado.
Por lo expuesto y fundado y con fundamento,
además, en lo dispuesto por el artículo 94 de la ley que r ige a
este órgano jurisdiccional, es de resolver y se...
R E S U E L V E
PRIMERO.- Se confirma la sentencia dictada por la
Primera Sala el catorce de septiembre de dos mil doce, en el
juicio de nul idad 89/2012.
SEGUNDO.- Notifíquese personalmente a la parte
actora y por oficio a la autoridad demandada. Devuélvanse los
autos a la Sala de origen para los efectos legales a que haya
lugar.
Así lo resolvió el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de Baja California, por unanimidad de votos de los Magistrados
Numerarios Flora Arguilés Robert, Martha Irene Soleno Escobar, y, del
Magistrado Supernumerario René Aguilar Samaniego; este último por
disposición de los artículos 4 y 42, fracción VII de la ley que rige a este
órgano jurisdiccional, siendo ponente la primera en mención, y firman ante
la presencia de la Secretaria General de Acuerdos Licenciada Claudia
Carolina Gómez Torres, quien da fe.
FAR/MLLM
LA SUSCRITA, CLAUDIA CAROLINA GOMEZ TORRES, SECRETARIA GENERAL DE
ACUERDOS DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL
ESTADO DE BAJA CALIFORNIA, HACE CONSTAR:-----------------------------------------
QUE LO TRANSCRITO CON ANTERIORIDAD CORRESPONDE A UNA VERSION
PUBLICA DE LA RESOLUCION DICTADA POR EL PLENO DEL TRIBUNAL EN
SESION DE FECHA DIEZ DE JUNIO DE DOS MIL TRECE, RELATIVA AL RECURSO
DE REVISION PROMOVIDO EN EL EXPEDIENTE 89/2012, EN LA QUE SE
SUPRIMIERON DATOS QUE SE HAN CONSIDERADO COMO LEGALMENTE
RESERVADOS O CONFIDENCIALES, CUBRIENDO EL ESPACIO
CORRESPONDIENTE MEDFIANTE LA UTILIZACION DE DIEZ ASTERISCOS;
VERSION QUE VA EN TREINTA Y CUATRO FOJAS UTILES.
LO ANTERIOR CON APOYO EN LA FRACCION I, DEL ARTICULO 34 DE LA LEY
DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA PARA EL
ESTADO DE BAJA CALIFORNIA Y 15 DEL REGLAMENTO DEL TRIBUNAL DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA EN
MATERIA DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA. LO
QUE SE HACE CONSTAR PARA LOS EFECTOS LEGALES A QUE HAYA LUGAR,
EN LA CIUDAD DE MEXICALI, BAJA CALIFORNIA, A TREINTA DE SEPTIEMBRE DE
DOS MIL CATORCE. DOY FE.
