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Instituto de Defensa Legal

Pontificia Universidad Católica del PerúFacultad y Departamento Académico de Derecho

Abril del 2008

Wilson Hernández Breña

La carga procesal bajo la lupa:por materia y tipo de órgano

jurisdiccional

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Justicia Viva es el proyecto que ejecuta el consorcio integrado por el Institutode Defensa Legal y la Facultad y Departamento Académico de Derecho dela Pontificia Universidad Católica del Perú.

Corrección de estilo: Coco Carrillo

Manuel Villavicencio 1191, LinceTeléfono: 6175700, anexo 233Correo electrónico: justiciaviva@idl.org.peWeb: www.justiciaviva.org.pe

Lima, abril del 2008

ISBN: 978-603-45094-4-3Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2008-05926

Diagramación e impresión: Roble Rojo Grupo de Negocios S.A.C.Américo Vespucio 110 COVIMA, La MolinaTeléfono: 348 5571info@roblerojo.comTirada: 1000 ejemplares.

Las opiniones expresadas en esta publicación pertenecen a sus autores yno reflejan necesariamente los puntos de vista de las instituciones queintegran el Consorcio Justicia Viva.

Edición a cargo del Instituto de Defensa Legal©

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ADVERTENCIA

El Consorcio Justicia Viva es una institución que se preocupa por el uso deun lenguaje de género, que no discrimine o marque diferencias entrehombres y mujeres. No obstante, al ser que no hay acuerdo entre loslingüistas sobre la forma de hacerlo en nuestro idioma, y con la finalidadde no ocasionar a veces la sobrecarga gráfica que supondría utilizar enespañol o/a, el Consorcio ha optado por emplear en ocasiones el masculinogenérico clásico, entendiendo que dicho término representa siempre ahombres y mujeres.

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Índice

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Introducción

1. Un acercamiento conceptual y estadístico previo

1.1. La carga procesal como barrera para el acceso a la justicia

1.2.Datos básicos sobre carga y descarga procesal

2. Sobre la carga procesal por tipo de órgano jurisdiccional

2.1. ¿Cuántos expedientes se tramitan por tipo de órgano jurisdiccional?

2.2. ¿Dónde se halla la mayor carga de trabajo por órgano jurisdiccional?

2.3. ¿Dónde se halla la mayor acumulación de expedientes?

2.4. ¿Dónde se halla la mayor resolución de expedientes?

3. Sobre la carga procesal por materia

3.1. ¿Cuántos expedientes se tramitan en el Perú por materia?

3.2. ¿Dónde se halla la mayor acumulación de expedientes?

3.3. ¿Dónde se halla la mayor resolución de expedientes?

4. ¿En qué grado las sentencias emitidas se cumplen?: Por tipo de

órgano jurisdiccional y por materia

Conclusiones

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Introducción

Aun cuando han pasado ya varios añosdesde que el Poder Judicial empezó apublicar estadísticas sobre el número deexpedientes que se tramitan en él, resultatodavía difícil afirmar que se conoce lalógica de la carga procesal. Preguntascomo por qué aumenta la demanda porjusticia, cuáles son los procesos judicialesmás lentos o cuáles aquellos en los que seplantean más recursos dilatorios, entreotras, no tienen aún respuesta. Muchosmisterios y problemas se escondentodavía detrás de las cifras. Además, lainformación publicada por la fuenteoficial no tiene siempre el detallenecesario; en algunos casos, ni el mismoPoder Judicial cuenta con ese detalle.

Por eso, Justicia Viva cree importantetocar nuevamente el tema, pero ahoradesde una perspectiva distinta. Se trata,en realidad, de cuatro enfoques distintos,uno por capítulo. La principal fuente deinformación utilizada es un documento

publicado el año pasado en la web delPoder Judicial, en el que se registra lacarga procesal del 2006 de cada uno delos órganos jurisdiccionales a escalanacional. Hoy esa información ya noconsta en la página web.

Desde el punto de vista tradicional, estacarga es considerada una simpleacumulación de casos por resolver quegenera dificultades para el trabajo deljuez. No hay que ser muy agudos paradarse cuenta de que esa es una visiónlimitada de la realidad. Se requiereentonces un giro que permita entenderintegralmente esta problemática yconsiderarla como una barrera adicionalpara el acceso a la justicia. Para conseguiruna justicia decente no basta con sortearbarreras económicas, culturales o legales;es preciso hacer lo mismo con otras,bastante más complejas de lo que suelecreerse, que tienen a la carga procesalcomo la punta del iceberg.

1 El autor agradece los comentarios de Cruz Silva del Carpio, integrante del Consorcio Justicia Viva,que aportó críticas interesantes al primer borrador de este trabajo.

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Es normal, aquí y en cualquier otro país,que el Poder Judicial acumule casos sinresolver. Sin embargo, una aglomeraciónexagerada es síntoma de un funciona-miento inadecuado. Como problemática,las consecuencias de la carga procesalrebasan las fronteras del juez. Sobre ellose hace hincapié en el primer capítulo,que contiene algunos datos básicos acercade la carga procesal. Así, pues, los efectosde los 2,1 millones de expedientes decarga procesal inciden negativamente enlas partes de un litigio, los abogados, elsistema de justicia y hasta los ciudadanosque no tienen procesos judiciales encurso. La carga procesal se convierte enuna continua vulneración de derechos,eleva los costos de litigar, ralentiza eltratamiento administrativo de losprocesos, disminuye la productividad deljuez y de su personal, provoca undesgaste psicológico en todos los actoresvinculados (partes, abogados, jueces,auxiliares jurisdiccionales, etcétera),incrementa las quejas y sanciones contrajueces y auxiliares, entre otras tantassecuelas. Pero así como la mayoría seperjudica, otros ganan. La saturación yla lentitud que provoca una elevadacantidad de casos es una ventana abiertapara aquellos —jueces, abogados,auxiliares, policías, partes u otros— quecarecen de ética y buscan obtenerbeneficios por apurar un trámite, sacaruna resolución o favorecerse con otrasprácticas perversas.

El segundo capítulo responde a unanecesidad de información específica. Nose conocía con precisión cuántosexpedientes se tramitaban, acumulabany resolvían en cada tipo de órganojurisdiccional. Aunque algo se sabía, nose contaba con el panorama completo. Seentiende aquí por tipo de órganojurisdiccional cada órgano y susrespectivas especialidades. Este segundocapítulo presenta y analiza, entonces,información sobre salas civiles, salaspenales, salas de familia y salas mixtas,así como aquella concerniente a todos losjuzgados civiles, juzgados penales,etcétera, y a los juzgados de paz letrados.La información aquí presentada permitediferenciar a aquellos órganos que estánenfrentando de manera adecuada la cargaprocesal de aquellos otros que lo estánhaciendo mal. Además, facilita laidentificación de problemas en focosespecíficos.

Para el tercer capítulo, la información giraalrededor de la carga procesal pormaterias. Si en el segundo el punto deanálisis fue el tipo de órganojurisdiccional, en este tercero el enfoquereside en las materias o grandes temaspor los cuales los peruanos abrenprocesos judiciales, sin importar en quétipo de sala o juzgado hayan sido vistos.La clasificación convencional —que es laque aquí se usa— divide las materias encivil, penal, laboral y familia. Lainformación estadística del Poder

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Judicial, no obstante, permite introduciruna quinta clasificación: las faltas. Valgaindicar que, según las estadísticas delPoder Judicial, un órgano jurisdiccionalde determinada especialidad tambiénregistra casos de otra (aunque enproporción bastante baja). Así, unjuzgado civil lleva también, aunque enmínima proporción, procesos de familiae incluso penales. Lo mismo sucede encasi todos los otros juzgados y salas.

La distinción de la carga procesal pormaterias permite acercarse a unaidentificación de los problemas socialesjudicializados. Pero no solo eso: graciasa tal distinción también es posibleobservar cuáles de esas materias ovariables aproximativas de problemáticassociales se resuelven más rápido y cuálesse acumulan, y, además, en qué grado.

Por último, el cuarto capítulo reúne losenfoques de carga por materia y por tipode órgano jurisdiccional para producir unanálisis concreto: el grado de ejecuciónde sentencias; un problema álgido cuya

solución no parece estar convocandomayores iniciativas. Entiéndase porsentencias en ejecución no a los procesosjudiciales en juzgados de ejecución (lacarga de estos está básicamente dentro delos juzgados civiles), sino a todos losprocesos judiciales que cuentan con unasentencia consentida, es decir, no apelada,o en la que no cabe recurso de apelacióno casación.

Motiva este trabajo la convicción de quelas mejores decisiones son las informadas.Justicia Viva desea y busca promover unmayor activismo en la reforma de lajusticia desde los mismos órganos de laadministración de justicia y tambiéndesde la sociedad civil. No propugna, sinembargo, cualquier activismo. Laspropuestas sensatas se basan eninformación certera que da cuenta de larealidad e indica el camino de lassoluciones. Esperamos que estedocumento contribuya en algo a laconsecución de tan valioso y anheladofin.

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Bien como causa, bien como consecuenciade un proceso ineficiente, el exceso decarga procesal es un problema que traeconsigo un círculo vicioso de actuacionesimproductivas e indebidas que, junto aotros factores económicos, sociales oculturales, forman parte de los obstáculosque impiden el acceso a la justicia. Se tratade un hecho sobre el que faltaprofundizar y llamar la atención, y poreso se lo ha incorporado en este primercapítulo. Con el fin de complementar lainformación sobre la carga procesal, enuna segunda parte de este mismocapítulo se incluyen algunas cifrasgenerales que permiten un primeracercamiento hacia una comprensiónordenada de la lógica de lo general a loparticular aplicada en el resto deestadísticas de este documento.

1.1. La carga procesal como barrera parael acceso a la justicia

En un principio, un alto número de casosahoga el funcionamiento del despachojudicial. Si hoy un juzgado funciona bienpero mañana le empieza a llegar una

cantidad de casos que supera lo normal,lo más probable es que disminuya lacalidad de su trabajo en términos de, porejemplo, el tiempo que demora encalificar una demanda, en emitir unaresolución o en incorporar algún escritode las partes al expediente judicial. Todoacto, procesal o administrativo, tenderáa ser más lento, porque, además, el juezpromedio no está formado paraemprender una gestión administrativaprofesional de su despacho.

Desde el punto de vista de las capaci-dades, es preciso anotar las limitacionesde algunos jueces y auxiliares en materiajurisdiccional. Una menor capacitaciónimplica una menor preparación y untrabajo más lento y menos eficiente.Asimismo, el exceso de formalismo y elapego a la norma que jueces ytrabajadores judiciales suelen exigirsecomplica un ágil desenvolvimiento delproceso. Por supuesto, este es undiagnóstico que no se puede generalizara todos los magistrados y trabajadoresjudiciales.

1. Un acercamiento conceptual yestadístico previo

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A sus excelentes cualificaciones enDerecho los jueces deben sumar unconocimiento en gestión que les permitaadministrar todas las tareas de undespacho. Se podría decir que cadajuzgado debe realizar muchasactividades o procesos (desde el punto devista administrativo) que merecen unamayor atención que la usualmentebrindada. La formación de los abogadosen las universidades no comprendecursos de gestión o administración, y losexámenes para acceder a la magistraturaque toma el Consejo Nacional de laMagistratura (CNM) tampoco losincorporan como temas de evaluación.2

Hay incluso posiciones que sostienen queestá bien que así sea, pues se dice que lasuniversidades forman abogados y nojueces y menos aun administradores. Seacomo fuere, el actual perfil del juezperuano tampoco considera importanteeste tipo de conocimientos, de maneraque el juez se ve obligado a aprenderlosempíricamente, sobre la marcha.

Mientras el sistema no genere incentivospara que estudiantes, abogados omagistrados tomen conciencia de que un

juez no solo sentencia sino que, por lomenos bajo el actual sistema peruano,3

también administra, solo podráncapacitarse los empeñosos, quienestengan el tiempo o aquellos que,trabajando, obtengan el permiso parahacerlo. Las opciones para llenar estevacío de conocimiento tampoco sonmuchas. Aunque es cierto que desde hacealgunos años la Academia de laMagistratura (AMAG) imparte un cursosobre modernización del despachojudicial, también lo es que hace dos elTribunal Constitucional (TC) eliminó elrequisito de pasar el curso de la AMAGpara acceder a la magistratura, debido aque lo consideró una violación delderecho de igualdad. En el 2007 elColegio de Abogados de Lima dio inicioa una interesante iniciativa (diplomadosobre Gestión Jurisdiccional y DespachoJudicial) en la que se tocan algunos temasque podrían potenciar la capacidad deljuez en el manejo de su despacho, aunquefalta aún mucho camino por recorrer.

El día a día de un despacho judicial haceque jueces y auxiliares desarrollenmétodos empíricos de trabajo que

2 Entre las varias propuestas de modificación al Reglamento de selección y evaluación de magistradossí se incorpora la temática de gestión del despacho judicial.3 Bajo la organización actual del Poder Judicial, generalmente es el juez quien asume o dirige las tareasadministrativas de su despacho. La excepción está en los módulos corporativos que vienen a serjuzgados agrupados (en el piso de una sede judicial, por ejemplo) que comparten tareas administrativasque antes eran asumidas por cada juzgado de forma independiente. El sistema tiene pros y contras, ycreemos que bien aplicado puede dar resultados muy positivos. Sin embargo, el juez promedio tiendea rechazarlo. En ocasiones ese rechazo se da porque este sistema fue implementado durante la reformajudicial de Fujimori, cuando las tareas administrativas de los jueces les fueron quitadas no solo con elfin de mejorar la eficiencia sino también con el de restarle capacidad de vigilancia sobre sus casos.

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pueden ayudar mucho en su labor. Sinembargo, subsiste un problema de fondo:el modelo de gestión del despacho haprobado no ser siempre ordenado, ágil,predecible ni justo. Por más que se cuentecon jueces altamente capacitados engestión y en lo jurisdiccional, el estadode la «maquinaria» judicial es un límitereal a las capacidades personales. Laeficiencia individual está condicionada,hasta cierto punto, por la eficiencia delsistema.

Y aunque no hay duda de que esta últimaimporta, también son relevantes lasconductas de quienes operan en esesistema. La carga procesal —su exceso,para ser más precisos— no es respon-sabilidad exclusiva de los jueces, niobedece solo a las decisiones que tomenlas autoridades judiciales al respecto.Para hacer justicia al resumido diagnós-tico, debemos agregar también aabogados, partes y ciudadanos: cada unosegún sus intereses, todos ellos tienen laposibilidad de plantear demandasfrívolas —aquellas que no merecenresolverse por vía judicial por habermedios más rápidos y menos costososcomo la conciliación— o recursosdilatorios, y podrían copar así la

capacidad de funcionamiento del PoderJudicial. Otro factor que merece serconsiderado es la falta de preparaciónadecuada de los abogados.

En lo estructural, otra de las causas de lacarga procesal es el carácter netamenteescrito de los procesos. Suelen estar llenosde pasos y trámites a veces innecesariosque complican tener un proceso rápido yágil. La reforma procesal penal que se estáaplicando en nuestro país ha moderni-zado la justicia, y tiene entre uno de susprincipios el haber pasado de un procesoescrito a uno básicamente oral. Noobstante el poco tiempo transcurridodesde que empezó a implementar, se hanobservado ya algunos beneficios.4 Enocasiones, ciertas etapas del procesopueden tomar mucho tiempo; es el casode las pericias, según información de unestudio preliminar del Poder Judicial.Sobre la base de una muestra pequeña (16expedientes de igual cantidad dejuzgados), se calculó que el informepericial tomaba 440 días como media.5

Otro gran problemas son las notifi-caciones. En promedio demoran 21 díasdesde su elaboración hasta la debidanotificación a la parte, y durante unproceso suele haber varias o muchas

4 Justicia Viva preparó un documento de evaluación de la implementación del nuevo Código ProcesalPenal en Huaura, en el que aparecen resultados positivos: De la Jara, Ernesto y otros: La aplicación delNuevo Código Procoesal Penal en Huara. Una experiencia positiva. Lima, Justicia Viva, abril, 2008.5 Vásquez, Walter: Proyecto de Presupuesto Institucional del Poder Judicial para el Año Fiscal 2006. Presentaciónde sustentación ante la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República. Lima, octubre del2005.

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resoluciones que comunicar.6 Con menosfrecuencia pero con gran impacto,eventos coyunturales o muy específicostambién pueden provocar una crecida enla carga procesal, como lo prueban variassentencias del TC.7

Detrás quedó el concepto de cargaprocesal como factor puro deacumulación de casos. Hoy, los más de 2millones de expedientes que la conformangiran su concepción hacia una barreramás para el acceso a la justicia.

Sean cuales fueren las causas de la cargaprocesal, uno de los efectos que másrápido aparece es la dilación judicial, loque no significa que la alta carga procesalsea una condición para la dilación. Lalógica es tan simple como decir quecuanto más grande sea la cola paraacceder a la ventanilla de un banco, máslargo será el trámite. Sin embargo, nosiempre una larga cola implica una largaespera para la atención. La demora de unproceso judicial no suele ser biensopesada, pues no se repara que se tratade un problema desencadenante de otros.En el Perú, como en muchas partes delmundo,8 el cumplimiento de los plazos

legales de un proceso judicial es unaexcepción. No obstante, es cierto queestos plazos tienen por lo común pocoque ver con las reales posibilidades dealcanzarlos. Quizá por ello no se prestala atención debida al hecho de que lasdilaciones judiciales prolongan lavulneración de los derechos afectados delas partes. Se toma al retraso casi comoun hecho, como algo inevitable yprevisible. Piénsese, por ejemplo, en laspersonas juzgadas cuando están privadasde su libertad y en todo el tiempo quepasan en prisión hasta que se establecesu culpabilidad o, en los casos másdramáticos, su inocencia. Este es unenfrentamiento claro entre la libertad yla ineficiencia del sistema. Y mientras másdure un proceso, más dinero se gastaráen abogados y movilidad, y mayor seráel agotamiento psíquico. Resulta asílógico que la visión del Poder Judicial sevea afectada e, incluso, que aparezcanproblemas de legitimidad que podríanaminorar el grado de cumplimiento desentencias o prolongar el tiempo en el queson acatadas.

Así las cosas en materia de funciona-miento del Poder Judicial, la rapidez se

8 Vargas, Juan: «Eficiencia en la justicia», p. 456, en Luis Pásara, editor: En busca de una justicia distinta:Experiencias de reforma en América Latina. Lima: Justicia Viva, 2004.

6 Comisión de Magistrados para la Reestructuración del Poder Judicial. Informe de iniciativas o propuestasque presenta la subcomisión de derecho civil. Lima, 2003, p. 8.7 Por ejemplo, la sentencia que declaró inconstitucional el delito de traición a la patria y todos losjuzgamientos realizados por el fuero militar para disponer el inicio de nuevos procesos para lossentenciados y procesados (010-2002-AI/TC) y aquella otra (1417-2005-AA/TC) que determinó quelos amparos en materia previsional debían ser conocidos ahora por los juzgados contencioso-administrativos y ya no por los civiles

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convierte en un bien preciado por el quealgunos (jueces, auxiliares, abogados ypartes) están dispuestos hasta a deponersus valores. Así, la sobrecarga procesal,sinónimo de lentitud, espera y alto costo,puede ser una ventana para ofrecer odemandar servicios ilegales promete-dores de celeridad. Según la opinión devarios jueces entrevistados para otrasinvestigaciones, el exceso de cargaprocesal crea generalmente unacorrupción menor (lo que se suele llamar«bagatela»). Suelen haber cobros paraobtener rápidamente las copiascertificadas solicitadas, para hacer que elescrito presentado sea visto más rápidopor el juez, para emitir una resolución conprontitud, para programar audiencias uotras fórmulas.9 Por el tipo de tareasdescritas, esta corrupción menor estaríamás enfocada en el personal del juzgadoque en el mismo juez, quien quizá ni seentera de su existencia, ni tiene cómoprobarla o simplemente se hace de la vistagorda.

Sea que se influya ilegalmente o no paraalterar la duración promedio de unproceso, la demora se convierte en unfastidio inevitable y tortuoso para laspartes. El derecho les asiste para quejarsecontra la lentitud de su proceso judicial.Con toda razón acudirán a la Oficina deControl de la Magistratura (OCMA) para

interponer su queja.10 En muchos casosel juez podrá ser el culpable, pero en otrostantos no. Abogados litigiosos yconductas dilatorias también deben sertomados en cuenta como factores quecontribuyen a una mayor carga procesal.Los abogados suelen sacar buena ventajade la información asimétrica que existeentre ellos y sus clientes. Hay un ejemplointeresante respecto del tema queestamos tocando. Según informaciónproporcionada por la Jefa de la ODICMAde Lima, una importante cantidad dequejas escritas (necesita abrirse unexpediente, se admiten pruebas, se pasapor procesos determinados, etcétera) bienpodría tramitarse por la modalidad dequejas verbales (atención rápida y sinpapeleos), y así se obtendría el mismoresultado en un plazo mucho menor eincluso con mayor efectividad. De estamanera no solo se beneficiaría la parte:también se aligeraría el trabajo de laODICMA y las quejas de otrosciudadanos serían resueltas en menortiempo. ¿Por qué no ocurre esto,entonces? Los abogados, que cuentan conmayor información sobre cómo funciona(y cómo se impide que funcione) elaparato de justicia, incentivan las quejasescritas porque su elaboración ypresentación les reporta un ingreso. Dehecho, no tiene nada de malo cobrar porel trabajo, pero debe tenerse bien claro el

10 Según información de la Oficina Distrital de Control de la Magistratura (ODICMA) de Lima, el 24%de las quejas verbales llegadas a su jurisdicción son por retardo judicial.

9 Esto no quiere decir que en órganos jurisdiccionales con bajo nivel de carga procesal no pueda habereste tipo de corrupción.

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límite que separa la interposición de unaqueja asistida por la razón de aquella otraque se presenta solo para cobrar más, pordilatar el proceso o por incomodar al juez.Pero ese es solo un lado de la historiasobre las quejas por retardo interpuestascontra jueces. Viéndolo desde la lógica deun magistrado, una mayor presión paraque atienda de forma más célere su cargaprocesal puede terminar complicando lasituación si no existe una políticaadecuada de descarga procesal otratamiento de la carga. Podría incentivaral juez a tramitar y resolver sus casos deforma más rápida (pues no quiere otraqueja que complique su hoja de vida nisu carrera judicial), en desmedro de lacalidad de su trabajo (a esto se le suelellamar «lógica de descarga procesal»).Esto implica estudiar menos elexpediente y emitir resoluciones menostrabajadas. Con esa forma de trabajo esmuy difícil coordinar criterios jurispru-denciales con el resto de juzgados o salasde la misma especialidad, o sentarprecedentes jurisprudenciales por símismo. En este caso el problema escapade la esfera de un proceso judicial enparticular y se expande hacia muchospotenciales demandantes y demandados.Las respuestas dadas hasta hoy a laproblemática de la carga procesal no hanresultado las más efectivas. Ha sido máso menos clara la ausencia de una visióny una solución integrales. No se haabordado el problema mediante eldesarrollo de herramientas institucio-nales eficientes para la gestión del

despacho judicial y el control de deman-das que no deben llegar al Poder Judicial.

De tanto en tanto se aplican programasde descarga procesal que apenas tienenun efecto en las estadísticas y en laliberación de espacio en los juzgados(aunque se provoca un amontonamientoen los archivos centrales). En el 2007 seinició el llamado Plan Nacional deDescarga Procesal. Todavía en curso, elprograma fue diseñado para contar contres etapas: (i) depuración y actualizaciónde expedientes (remitir casos que debanir al archivo y actualizar la informaciónde los expedientes en los sistemasinformáticos); (ii) inventario deexpedientes (un censo de cuántosexpedientes tiene cada juzgado); y, (iii)descarga procesal (fortalecer los juzgadoscon medidas que saldrían de las etapasanteriores y conformación de órganosjurisdiccionales de descarga procesal).Las dos primeras etapas sirven paradepurar los expedientes «muertos» (losque deben estar archivados) y sincerar lainformación estadística. La tercera es laetapa propositiva.

Hace muy poco (febrero del 2008) elConsejo Ejecutivo del Poder Judicialpromulgó la resolución administrativa029-2008-CE-PJ, mediante la cual dictóalgunas medidas y creó 120 órganostransitorios en el marco del citado Plande Descarga. Se mencionan medidaspositivas como la futura realización detalleres de inducción al despacho judicial

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y otros para unificar criterios jurispru-denciales. Además, se ordena formarcomisiones de seguimiento en cada CorteSuperior para dar cuenta del avance dela descarga. En otro de los considerandosse menciona la exitosa experiencia deintroducción del nuevo Código ProcesalPenal en Huaura y La Libertad. Sinembargo, se deja de lado el elementoprincipal de esta experiencia: la creaciónde un nuevo modelo de funcionamientodel despacho judicial, que incluye entresus principios a la oralidad. El Plan deDescarga no ha tocado ese tema, y lo másprobable es que no lo haga. Y aunque lacreación de los juzgados transitorios noes en sí misma una mala idea, aparececomo una solución aislada quedifícilmente traerá efectos sostenibles enla reducción de la carga procesal. Cuandoestos dejen de ser transitorios, la cargaprocesal tenderá igualmente a laacumulación, si es que estos órganos nose han saturado ya de expedientes.

Para hacer frente a la sobrecarga procesalse ha tendido a crear más órganosjurisdiccionales, pero esto no ha servidopara atacar verdaderamente losproblemas que la provocan. Es probableque ni aun con el incremento del númerode órganos jurisdiccionales se hayallegado a la cantidad que debe existir,pero seguramente se está más cerca. Estees, a todas luces, un avance.

Sin embargo, ese apoyo al crecimiento dela infraestructura no ha probado ser unasolución exitosa para aminorar lasobrecarga procesal. Por lo general, suefecto positivo oscila entre un reparto dela carga procesal existente entre unacantidad mayor de juzgados y unaumento de esta como resultado de lacreación de un nuevo punto de acceso ala justicia. En términos prácticos, sereproducen juzgados que funcionan conlos mismos criterios que han llevado alresto a acumular casos sin resolver. Lomás beneficioso y menos costoso hubierasido mejorar el funcionamiento de losjuzgados ya existentes para, luego, crearmás; se optó, sin embargo, por la fórmulainversa. Así, se ha estado replicando unsistema que todavía necesita reforma sintener muy en cuenta el impacto globalsobre el ciudadano (acceder a la justiciaes vital, pero también lo es brindarla conestándares de calidad), ni la imagen quede la institución se crea la ciudadanía (enun principio, tener un juzgado más cercapuede favorecer mi opinión sobre elPoder Judicial, pero luego deexperimentar o conocer los problemas delos que adolece mi opinión puedecambiar). En el intento por solucionar laproblemática se puede entonces llegar acrear más barreras para accederplenamente a la justicia y para construiry mantener la legitimidad de este poderdel Estado.

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1.2. Datos básicos sobre carga y descargaprocesal

Se deja aquí ya el asunto de las causas yconsecuencias y se pasa a un tema deconceptos, con el propósito de entenderlo que quiere decir cada variable. Se llama«expediente ingresado» a todo aquel queentra por primera vez en un juzgado—sea una demanda nueva o unaapelación— en un año determinado(también se toman en cuenta los trasladosde casos de un juzgado a otro). Para lasestadísticas, un «expediente resuelto» esaquel que finaliza en un añodeterminado, sea cual fuere la forma enque lo haga (con auto o con sentencia).Un «expediente pendiente» será todoaquel que haya ingresado en añosanteriores y que aún no haya sidoresuelto.11 De esta manera, la cargaprocesal es el resultado de la suma de losexpedientes ingresados y los expedientespendientes. La descarga procesal, por suparte, está representada por los procesosque salen del sistema, es decir, losexpedientes resueltos.

Teniendo en cuenta estos conceptos, yantes de pasar a los capítulos posteriores,es útil revisar estadísticas relativas a lacarga procesal nacional. Ese granpanorama permite armar una lógica queexplica cómo las cifras van de lo generala lo específico.

El dato más grueso o agregado sobrecarga procesal está representado por elvolumen de expedientes a escalanacional, es decir, cantidades globales sindistinción alguna. En el 2006 el PoderJudicial registró un poco más de unmillón de expedientes ingresados(1’083.440), cifra muy cercana alpromedio de los últimos años. No todos,sin embargo, son nuevas demandasinterpuestas. Según datos del 2003, un74% son efectivamente demandasadmitidas por primera vez en el PoderJudicial. El 26% restante incluye sobretodo traslados de casos entre juzgados osalas, además de apelaciones.

Aun cuando esa cantidad parezcaelevada, falta agregar los casos quefueron iniciados en años anteriores peroque no habían sido resueltos hasta elcierre del 2005. Estos pasan a ser, portanto, carga pendiente por resolverdurante el 2006. En este último año secontabilizaron 1,1 millones de casospendientes (1’102.861). Vale la penadestacar que la cantidad de estosexpedientes se redujo en 4% entre el 2005y el 2006, lo que rompió con la tendenciacreciente registrada desde 1997. Lasrazones de ese cambio de ruta no estánclaras, y no se han brindado explicacionesoficiales al respecto.

11 Con fines de simplificación, se suele agrupar lo que contempla la carga y descarga procesal bajo eltérmino «carga procesal».

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Si se toman las cifras del 2006 correspon-dientes a expedientes ingresados ypendientes y se suman, se obtiene la cargaprocesal total nacional. La operación dacomo resultado más de 2 millones decasos por resolver (2’186.321).

Ese es un lado de la balanza. Así comoingresan casos, otros tantos deben salirdel sistema como descarga procesal oproducción judicial. Como ya se mencio-nó, el expediente resuelto es aquel quecorresponde a un caso terminado, seaporque el juez ya se pronunció sobre elfondo de la controversia (existe unasentencia), sea porque ya se ha emitidoun pronunciamiento final sobre la formade la controversia que finalizó el caso (seemite un auto, como podría ser en casosde excepciones fundadas, rechazo de

demanda, abandono, desistimiento,etcétera). Según datos del 2005, un 45%de casos termina con sentencia y un 37%lo hace mediante auto, un 3% porconciliación y un 10% representa laresolución de apelaciones.12

En el 2006 se registró menos de un millónde expedientes resueltos (935.131),cantidad que, como referencia, cubreapenas el 86% de los expedientesingresados y el 23% del total de la cargaprocesal. En relación con el 2005, lacantidad de expedientes resueltos varióligeramente hacia abajo.

Por cada expediente que ingresa en elPoder Judicial, hay otro pendiente.Además, solo uno de ellos se resolverá.

12 Información proporcionada por la Gerencia de Planificación del Poder Judicial.

Gráfico 1Carga procesal a escala nacional, 2006

Fuente: <www.pj.gob.pe>Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

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Todas estas cifras equivaldrían a decirque, en el 2006, de cada 100 peruanos, 4presentaron una demanda al PoderJudicial para solucionar algún conflicto.Pero hubo otros 4 que ya estabanesperando a que su caso termine, puessu demanda venía de años anteriores. Sinembargo, solo la mitad de esas 8 personasvería finalizado su paso por la admi-nistración de justicia.

¿Por qué no se puede avanzar más en laresolución de la carga procesal? Como seadvirtió al inicio del capítulo, el mapa delas causas es bastante complejo. Laproblemática debe verse de formaintegral y no aislada. Además, sussoluciones requieren una visión notradicional. La carga procesal se haconvertido en una barrera para el accesoa la justicia y no en un mero problema deacumulación de procesos. Hay una seriede razones generales que puedenresponder la pregunta, pero también

otras, más específicas, que correspondena determinados tipos de órganosjurisdiccionales o materias.

En términos globales, la respuesta está enel grado de eficiencia con el que funcionael despacho y en el éxito en la resoluciónde las causas vinculadas a la cargaprocesal. No hay que olvidar que unjuzgado que funciona a la perfección—lo que significa, entre otras cosas, quelos plazos legales se cumplen— puede serinfluenciado negativamente por suentorno y los actores interesados. Esto es,si no hay conciencia de los problemas quelas partes y sus abogados puedan generaral funcionamiento de un juzgado, sehabrá resuelto la mitad de la proble-mática. Recuérdese que estrategiasdilatorias o demandas frívolas incremen-tan la carga procesal del sistema en suconjunto, de modo que complican lostiempos de resolución del resto deprocesos judiciales.

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El tratamiento de las estadísticas de cargaprocesal ofrece distintas opciones. Ellasproporcionan información útil paracomprender mejor cómo funciona elPoder Judicial, pero también paraidentificar dónde se hallan los problemaso dónde podrían hallarse. Por ello,distinguir la carga procesal según el tipode órgano jurisdiccional ofrece un nivelde enfoque más específico. Recuérdeseque cuando se habla de tipo de órgano sealude a las salas civiles, salas penales,etcétera, así como a los juzgados civiles,juzgados penales, juzgados comerciales,etcétera, además de los juzgados de pazletrados.

Gracias a esta diferenciación, porejemplo, se conoció públicamente que losjuzgados contencioso-administrativostenían niveles de carga procesal muysuperiores al promedio, que sobrepa-saban las capacidades humanas ytécnicas disponibles. Y ello dio pie para

que la Defensoría del Pueblo elaboraraun Informe Defensorial en el que da cuentade soluciones para mejorar lascondiciones de acceso a la justicia en esosórganos.13

Con ese objetivo —identificar puntosdébiles en el tratamiento de la cargaprocesal—, en esta sección se analizan losniveles de esta variable en los distintosjuzgados y salas civiles, penales, defamilia, etcétera a escala nacional. Aquíse trata de reconocer las situaciones másgraves y dar pie a siguientes estudios quelas analicen con mayor profundidad paraobtener soluciones efectivas y duraderas.

2.1. ¿Cuántos expedientes se tramitan enel Perú p or tipo de órgano juris-diccional?

Si se tuviera que determinar dónde seconcentra la carga procesal, definiti-vamente serían los juzgados especia-

13 Defensoría del Pueblo: Propuestas para una reforma de la justicia contencioso-administrativa desde laperspectiva del acceso a la justicia. Informe Defensorial n.º 121. Lima: Defensoría del Pueblo, mayo del2007.

2. Sobre la carga procesal por tipo deórgano jurisdiccional

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lizados y mixtos los que llevan ladelantera. En el 2006 registraron 1,3millones de los 2,2 millones deexpedientes de carga procesal a lo largodel territorio nacional.

El nivel superior (salas) sirve por logeneral como instancia de apelación, loque quiere decir que la mayoría de casosque ingresan son apelaciones deresoluciones de juzgados. Sin embargo,en menor proporción también funcionacomo primera instancia: para cierto tipode demandas, es la puerta de entrada alPoder Judicial.14 Entonces, si las salasresuelven sobre todo apelaciones deresoluciones de la instancia inferior, esesperable que su nivel de ingresos seamenor. De hecho, sus 309 mil expedientesingresados en el 2006 dejan constancia deello.

En cuanto a los juzgados de paz letrados,se les concede competencia para conocercasos de menor complejidad jurídica,como pretensiones de menor cuantía,acciones relativas a derecho alimentario,faltas, apelaciones en juzgados de paz,entre otros. En el 2005 fueron 578 milexpedientes los que ingresaron en estenivel (véanse el cuadro 1 y el gráfico 2).

Hasta ahí no se ha dicho mucho. Dada ladistribución de competencias de las salas,juzgados especializados y mixtos, yjuzgados de paz letrados, es esperableque la composición de la carga procesaltienda a concentrarse en el nivel mediode esta jerarquía funcional. Pero, enrealidad, lo que marca la pauta es lacantidad de órganos existentes de cadatipo. Es tan simple como la lógica detrásde la oferta y la demanda: mientrasmayor sea la oferta del servicio justicia(más órganos), estando insatisfecha lanecesidad de justicia, mayor tenderá a serla demanda.

De cada 100 expedientes ingresados, 26lo han hecho en los juzgados de pazletrados, 60 en los juzgadosespecializados y mixtos, y 14 en las salas.

Para tener un manejo completo de lainformación hace falta precisar dospuntos. El primero: no todos losexpedientes ingresados equivalen a unnuevo caso admitido en el Poder Judicial.El cuadro 2 sirve de apoyo a estaafirmación. En el ámbito nacional, el 74%son estrictamente casos nuevos odemandas judiciales recién presentadas.En función del órgano jurisdiccional, esa

14 Por ejemplo, según la ley 27584, que rige los procesos contencioso-administrativos, las impugnacionescontra resoluciones emitidas por entidades como el Banco Central de Reserva del Perú, laSuperintendencia de Banca y Seguros, el Tribunal Fiscal, el Tribunal de Indecopi, etcétera, deben iniciarseen las salas contencioso-administrativas y no en los juzgados de dicha especialidad. En otros casos, laelección está en función de cuantías en conflicto (civil) o gravedad de daños (penal).

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Cuadro 1Carga procesal por órgano jurisdiccional, 2006

Fuente: <www.pj.gob.pe>

Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

Gráfico 2Cantidad de órganos jurisdiccionales, 2006

Fuente: <www.pj.gob.pe>

Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

cifra puede ser mayor o menor. Porejemplo, en los juzgados de paz letrados,el 96% de lo que se llama expedientesingresados son casos nuevos. En losjuzgados especializados y mixtos la cifrase reduce hasta 71%, y ganan espacio lastransferencias desde otras dependencias

(17%) y las apelaciones (4%). En salas lacomposición sí que es distinta: elporcentaje de casos nuevos se reducehasta 34%, pero el de apelacionesprovenientes de juzgados sube hasta38%.

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El segundo punto guarda la misma lógicaaclaratoria que el anterior, pero respectode los expedientes resueltos: no todos sonsinónimo de sentencia, pues muchoscasos finalizan mediante autosdefinitivos. En efecto, en el globalnacional el 42% de los expedientes fueronresueltos con una sentencia, mientras queun 34% culminó con auto. Tanto en losjuzgados de paz letrados como en losespecializados y mixtos las sentenciassiguen siendo el medio más frecuentecomo termina un proceso judicial (52% y41% respectivamente). En el nivel desalas, no obstante, eso cambia: un 26% delos casos concluye con sentencia y un 33%mediante autos definitivos. La razón queexplica estas cifras es que casi todo elporcentaje restante (39%) está repre-sentado por las resoluciones de apela-ciones (véase el cuadro 3).

Cuadro 2Composición de los expedientes ingresados por órgano jurisdiccional, 2003

Fuente: Poder Judicial: Estadísticas de la función jurisdiccional a nivel nacional. Periodo: enero-diciembre2003. Lima: Poder Judicial, 2004.Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

Pero, en realidad, ¿cuántos expedientesse han tramitado en cada tipo de órganojurisdiccional?; es decir, ¿cuántos en lassalas civiles, penales, laborales, defamilia, etcétera, y cuántos en losjuzgados?

Es posible efectuar este tamiz para lassalas y los juzgados. En el caso de losjuzgados de paz letrados, estos operancomo órganos mixtos, dado que no seespecializan en una sola materia sino quesu competencia es diversa. Por esomismo, no existen juzgados de pazletrados civiles o penales. Sin embargo,la información estadística del PoderJudicial sí permite distinguir la cargaprocesal de estos juzgados según lamateria de los procesos que tramitan, loque se presenta en el siguiente capítulo.En el nivel de las salas, son las de materia

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(304 mil y 242 mil expedientesrespectivamente). En este caso, laproporción de la carga procesal relativaa estas dos materias respecto del total esmenor que la de las salas, pero mantieneun porcentaje elevado (57%).

Como ya se indicó, los juzgados de pazletrados son órganos no especializados,razón por la cual el cuadro 4 no presentainformación desagregada para ellos.

2.2. ¿Dónde se halla la mayor carga detrabajo por órgano jurisdiccional?

La información del apartado anteriorgrafica muy bien la situación de losórganos jurisdiccionales en términosabsolutos; es decir, permite apreciar las

civil y penal las que, por mucho,aglomeran el mayor flujo de expedientestanto en lo que respecta a casosingresados como pendientes y resueltos.En el 2006 las salas civiles tuvieron unacarga procesal de 115 mil expedientes,mientras que en las salas penales estosllegaron a 111 mil. Estas dos especiali-dades abarcaron casi tres cuartas partesde la carga procesal de las salas (73%),mientras que las de familia y lascontencioso-administrativas se ocuparonapenas del 5%.

En los juzgados, la materia penal se ubicaotra vez entre los dos primeros lugaresen cuanto a carga procesal (440 milexpedientes), pero esta vez seguida porlos juzgados mixtos y luego los civiles

Cuadro 3Composición de los expedientes resueltos por órgano jurisdiccional, 2003

Fuente: Poder Judicial: Estadísticas de la función jurisdiccional a nivel nacional. Periodo: enero-diciembre2003. Lima: Poder Judicial, 2004.

Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

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especialidades en las que másexpedientes ingresan, se resuelven oquedan como pendientes. Sin embargo,la forma como está dispuesta lainformación hace difícil efectuarcomparaciones ‘justas’ entre órganosjurisdiccionales. ¿Qué quiere decir esto?Un ejemplo permitirá entenderlo mejor.Si bien la carga procesal de las salascontencioso-administrativas (12 mil) esmucho menor que la de las penales (110mil), ello no quiere decir que estas últimastengan una situación mucho más crítica

Fuente: <www.pj.gob.pe> (el documento ya no se encuentra disponible).Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

en términos de acumulación de casos. ¿Ypor qué no? Porque la comparación notoma en cuenta la cantidad de salas encada especialidad en el año 2006 (3 en locontencioso-administrativo, 74 en lopenal).

Así, pues, para responder la pregunta queencabeza esta sección es necesario valersede un indicador que haga comparable lacarga procesal entre órganos. El elegidoes la carga procesal promedio por cadaórgano jurisdiccional. Su lectura permite

Cuadro 4Carga procesal por tipo de órgano jurisdiccional, 2006

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hacer referencia a cuánta carga procesalpromedio al año tiene un único órganoen particular. Hasta ahí es posible teneruna lista de datos ordenados de mayor amenor. La utilidad del indicador es mayorsi se introduce un parámetro de cargaprocesal máxima razonable (milexpedientes), límite usualmenteestablecido por la literatura internacional,aun cuando no se haya encontrado undocumento que lo justifique sólidamente.En teoría, por encima de tal límite unórgano jurisdiccional se verá enproblemas adicionales para tramitar,procesar y resolver expedientes, en vistade que cada vez puede ser menoseficiente con más trabajo. A pesar de queel límite de mil expedientes puede seralgo arbitrario —pues no considera lacomplejidad de los casos entre materias—,sirve como un interesante punto decomparación (véanse los cuadros 5 y 6).

Se revisarán primero los datos promedioa escala nacional del año 2006. Ingresaron690 expedientes por órgano juris-diccional, y otros 702 fueron clasificadoscomo pendientes. La suma de ambos,1.392 expedientes, representa el total dela carga de trabajo por resolver, es decir,la carga procesal promedio de cadaórgano jurisdiccional por año. Muy pordebajo, el promedio nacional de casosresueltos llegó a 596. Este nivel equivalea resolver el 43% de la carga procesal. Enotras palabras, fueron resueltos menos dela mitad de los expedientes. Lo mismopuede decirse de cada una de las salas y

juzgados. El cuadro 5 muestra un hechoparticular. La carga procesal promediopor salas (1.376) es mayor que la de losjuzgados especializados y mixtos (1.339)y la de los juzgados de paz letrados(1.261). ¿Por qué sucede esto, si en lasección anterior se vio que eran las salaslas que tenían la menor cantidad de cargaprocesal? Básicamente, porque lacantidad de salas es mucho menor que lade juzgados, de modo que cada una debesoportar una mayor carga de trabajo. Sinembargo, el hecho particular es lacomposición de esa carga. En las salas,los expedientes ingresados (1.170) soncasi el doble que en los juzgadosespecializados y mixtos (611) y que en losjuzgados de paz letrados (678). Sinembargo, en lo que respecta a expedientespor resolver sus cifras son similares, talcomo se aprecia en el cuadro 5.

Si la cantidad de casos ingresados en salascasi duplica la de los juzgados, ¿por quétanto salas como juzgados tienen casi lamisma cantidad de expedientespendientes? La pregunta podríareformularse de la siguiente manera: ¿porqué en las salas se acumulan menosexpedientes? Una respuesta certerarequiere datos de la duración de losprocesos judiciales en salas y juzgados, yhoy no se cuenta con ellos. Sin embargo,es posible que algunos de estos otrosfactores formen parte de la respuesta:(i) las salas son órganos formados por tresmagistrados, mientras que los juzgadossolo por uno; (ii) las salas cuentan con

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mayor personal jurisdiccional de apoyoque facilita las labores; (iii) la importanteproporción de apelaciones en salasimplica un menor trabajo en términosprocesales y de estudio (y, por ende, entiempo) que en una instancia menor; y,(iv) es posible que la mayor experienciaen la magistratura otorgue al juezmétodos empíricos para manejar demejor forma su carga procesal.

Como ya se señaló, la mayor parte de losexpedientes ingresados en las salas estácompuesta por apelaciones (38% frente a34% de casos admitidos, mientras esta

Fuente: <www.pj.gob.pe> (el documento ya no se encuentra disponible).Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

Cuadro 5Carga procesal promedio por tipo de órgano jurisdiccional, 2006

proporción es de 71% y 4% respecti-vamente, en los juzgados especializadosy mixtos). Por tal razón, una forma deestablecer límites a su carga procesal y,por ende, de mejorar algunas condicionesde trabajo con el propósito de incre-mentar su eficiencia, consiste en controlarla cantidad de demandas que ingresan enel nivel inferior, es decir, en los juzgadosespecializados y mixtos así como lasapelaciones maliciosas en las que lasmultas a los abogados podrían funcionarcomo disuasivos. Es este un campo deacción que trae beneficios en el medianoy el largo plazo.

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Entrando ya en el detalle por tipo deórgano jurisdiccional, un primer análisisdirige los reflectores hacia dos temas. Elprimero, la especialidad contencioso-administrativa. Tanto en el nivel de salascomo en el de juzgados, son los órganoscon mayores registros de carga procesal.Sobrepasan los 4 mil expedientes, y asísuperan largamente al resto dedependencias judiciales. Su problema sederiva no solo de la cantidad de casos

Fuente: <www.pj.gob.pe> (el documento ya no se encuentra disponible).

Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

Cuadro 6Cantidad de órganos jurisdiccionales por tipo, 2006

pendientes que se acumulan, sinotambién de la alta cantidad de ingresospromedio por dependencia judicial.

Un juzgado o sala contencioso-administrativa promedio tiene más de 4mil expedientes como carga procesal.Está largamente por encima de todoórgano jurisdiccional y supera cualquierestándar de carga razonable.

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Decir simplemente que reciben muchasdemandas, no basta para describir surealidad. Su gravedad dio pie inclusopara que, en el 2005, los juzgadoscontencioso-administrativos fuerandeclarados en emergencia por la CorteSuperior de Justicia de Lima, justamenteen razón de su elevada carga procesal.15

El asunto es más complejo aun. Haydetrás una problemática complicadadetallada por la Defensoría del Pueblo enel año 2007.16 El Informe Defensorial reciéncitado establece distintas responsabi-lidades que van más allá de la típicaculpabilidad del juez. A continuación seseñalan algunas de las más interesantes.

Los magistrados y su personal parecenno estar suficientemente capacitados nien Derecho ni en temas de gestión,situación que se agrava por la amplia,diversa y compleja gama de asuntos queprocesan. Por un lado, la organización ygestión del despacho son puntosnegativos que, en lugar de potenciar yfacilitar la labor del juez, la dificultan.Esta última conclusión es fácilmenteextrapolable a la gran mayoría de órganosjurisdiccionales, donde se sueleprivilegiar la experiencia o el empirismopor encima de herramientas administra-

tivas para la gestión de un despachojudicial. Por otro lado, en lo que conciernea su grado de conocimiento del Derecho,se encuentra en estos profesionales unatendencia litigiosa que los conduce allevar a juicio casos sobre los cualesexisten precedentes ya sentados por el TC(en materia previsional). En otrasocasiones demuestran conductas queexteriorizan un aprovechamiento de susclientes.17

Lamentablemente, son contados losestudios que presentan informaciónprimaria, capaz de brindar un diagnós-tico cercano y certero, tal como lo hace elreferido trabajo de la Defensoría.Oficialmente, por lo menos, no se conocede ningún informe en esa línea elaboradopor el Poder Judicial.

Si se regresa a la información del cuadro5 se tiene que, en orden de gravedad,aparecen primero las salas civiles,después las laborales y luego las defamilia. Estas tres especialidadescomparten, cada una, una carga procesalmayor de de 2 mil expedientes enpromedio. En el caso de las salas penalesy mixtas, la cifra oscila alrededor de los1.400 expedientes.

15 Resolución administrativa 124-2005-CED-CSJLI/PJ, publicada el 27 de julio del 2005.16 Defensoría del Pueblo, ibid.17 Sobre el particular, Luis Pásara identificó también conductas negativas del abogado hacia sus clien-tes (Pásara, Luis: La conducta de los abogados: Una aproximación a los abogados en Lima. Lima: Justicia Viva,2005).

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Nótese que en todos los casos vistos hastael momento se ha sobrepasado el límitereferencial de carga procesal máxima (milexpedientes). En los juzgados la realidadmuestra cifras menores pero que tambiénsobrepasan ese límite, con la excepciónde los juzgados comerciales, quefuncionan solo desde el 2005 y que hantenido la suerte de comenzar con cargacero (es decir, no se les trasladaronexpedientes de otros juzgados).

Aun cuando las comparaciones entre losniveles de carga procesal de los distintosórganos jurisdiccionales obedecen a unalógica, todavía fallan en incorporar unfactor importante: las dificultades queimplican los procesos en cada uno de losórganos jurisdiccionales. Esta afirmaciónse refiere a que las cifras que maneja ypublica el Poder Judicial tienen el defectode contabilizar por igual los expedientessimples y los complejos. Con el sistemade medición actual —el «1 más 1»—,todos los expedientes tienen el mismovalor estadístico, al margen de suspropias características. De acuerdo conesta lógica, un proceso sumario, que,como sabemos, implica menos etapasprocesales, vale, estadísticamente, tantocomo un proceso de conocimiento.

Aunque la falla es grave, constituye casiuna regla en las estadísticas judiciales enel ámbito internacional. Solucionarlarequiere de un sistema de recojo deinformación muy fino y ordenado, peroque finalmente redituará con datos muyútiles. Así se ha entendido ya en algunospaíses, como Holanda o Alemania, dondese han implementado sistemasestadísticos para medir la carga procesalsegún su complejidad.18 La innovaciónreside en incorporar distintos factorespara medir los procesos, como el númerode litigantes, las etapas del proceso, elnúmero de testigos, entre otros.

El nuevo tipo de medición aportainformación mucho más real ytransparente sobre la verdadera duracióny dificultad de los procesos judiciales.Además, informa y valora con mayorfidelidad cuánto trabaja un juez. En unplano técnico, sirve también paradesarrollar herramientas fundamentalespara medir la eficiencia en el trabajo delmagistrado. En un marco de evaluacióndel desempeño, la medición porcomplejidad de la carga procesal aportaotros valores agregados. Por ejemplo,sería posible detectar puntos débiles paraeliminar ineficiencias, así como identi-

18 En el Perú no se conoce que se esté avanzando en ese sentido, aunque sí existe una propuesta sobreel particular elaborada por un juez (Salas, Jorge: Bases para la racionalización de la carga jurisdiccional:Justicia en el reparto de la tarea de administrar justicia. Lima: Academia de la Magistratura, 2003. SerieReforma Judicial n.º 1. En: <http://www.amag.edu.pe/Files/Salas_Bases.pdf>).

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ficar logros para la entrega de bonifica-ciones al personal.

2.3. ¿Dónde se halla la mayor acumu-lación de expedientes?

En el apartado anterior se anticiparonalgunos datos sobre qué tipo de salas yjuzgados tenían mayor cantidad deexpedientes por resolver. Ahora, para darun diagnóstico más preciso, toca presen-tary comentar dos indicadores que grafican

Gráfico 3Peso porcentual de los expedientes ingresados y pendientes en la carga procesal,

2006

Fuente: <www.pj.gob.pe> (el documento ya no se encuentra disponible).

Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

de manera apropiada los grados deacumulación de expedientes.

El primer indicador sirve como punto deinicio para identificar qué porcentaje de lacarga procesal total está constituida porexpedientes pendientes, es decir, poraquellos que corresponden a casos de añosanteriores al ejercicio actual. La lectura desus resultados nos dice que de cada 2 casosque conforman la carga procesal, uno estápendiente (véase el gráfico 3).

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Las cifras y diferencias que esconde elpromedio nacional son bastantedisímiles. En el lado más negativoaparecen los juzgados de trabajo y losmixtos, donde el 61% de la carga estápendiente. Los juzgados penales ocupancasi la misma ubicación, con un 60%. Aúnpor encima del 50% se ubican losjuzgados civiles y de familia (52% y 51%respectivamente).

¿Por qué entonces en el gráfico 4 las salasy los juzgados contencioso-administra-tivos no aparecen en las posiciones másnegativas, si párrafos atrás se brindaron

datos sobre la gravedad de su cargaprocesal? La razón está en que la infor-mación del gráfico proporciona un pano-rama inicial sobre cuánto de la carga esnetamente pendiente y cuánto correspon-de a ingreso en el año. Sin embargo, nodice mucho sobre la capacidad de cadajuzgado o sala para procesar ese volumende trabajo. Esto hace necesario unsegundo indicador. En este caso, el índicede acumulación de expedientes brindauna lectura que complementa mejor eldiagnóstico, pues pone en una balanzalos expedientes pendientes y los resueltos(véase el gráfico 4).

Nota: El indicador se calcula como la división de los expedientes pendientes entre los resueltos. Mientrasmayor sea el índice, mayor será la acumulación de expedientes registrada.

Fuente: <www.pj.gob.pe> (el documento ya no se encuentra disponible).Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

Gráfico 4Índice de acumulación de expedientes, 2006

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Vistos los resultados, es evidente laconnotación negativa del indicador en locontencioso-administrativo. El índice deacumulación de expedientes en salas yjuzgados es de 1,97, muy superior alpromedio nacional (1,18).19 Los juzgadospenales, no obstante, obtienen una peorposición (2,03). También por encima delpromedio nacional destacan los juzgadosmixtos (1,82) y los de trabajo (1,62) y, untanto alejados, los civiles (1,28) y los defamilia (1,20).

La mayor preocupación de la sobrecargaprocesal recae en salas y juzgadoscontencioso-administrativos, y enjuzgados penales, mixtos y laborales.

Se puede hablar mucho sobre indicadoresde connotación negativa, e inclusopresentar una buena cantidad de otros decompleja elaboración que profundicensobre lo mismo. Pero ¿qué significa —y,además, qué implica— tener una notoriaacumulación de expedientes?

En primer lugar, denota cierto grado deineficiencia causada por diversosfactores. Como casi siempre se hace notar,es muy probable que el juez tenga undeterminado grado de responsabilidadpor el ritmo en que se acumulan losexpedientes. Sin embargo, en reiteradasocasiones se le suele identificar como el

único responsable, cuando hay enrealidad muchos otros factores que losmagistrados no pueden controlar peroque ejercen una influencia negativa sobresu carga procesal. En esa línea, ademásde los factores internos (juez, personal,organización, institución, demanda porjusticia, reforma, condiciones de trabajo,etcétera) habría que considerar tambiénlos externos (incentivos, conductas einformación de las partes y abogados,contexto legal y jurídico, etcétera).

En segundo lugar, el alto grado de casosatrasados implica tener que decidircuáles merecen prioridad (¿qué casos sedeben atender primero: los más antiguos,los más simples, aquellos en los queintervienen más personas, los quecuentan con precedentes establecidos, losde mayor impacto social…?). Incluso,podría haber corrupción involucrada enel medio. Sea legal o ilegalmente, lapriorización puede generar desorden yhasta llega a ser discriminatoria. Porejemplo, al atender los casos másantiguos se reduce la dedicación a todoslos otros casos y, por ende, se avanza máslento. Sin embargo, si se desea resolverlos expedientes más simples también seestá dilatando la solución de aquellos queya tienen un buen tiempo circulando enel despacho.

19 El dato del 2005 a escala nacional también es de 1,18, lo que muestra cierta estabilidad aunque no esnecesariamente señal de un indicador positivo. Desde 1997, cuando el índice de acumulación de expe-dientes se registró en 0,14, aumentó de manera constante hasta el 2005.

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Así como no se puede negar que todaelección implica una priorización, no esposible desconocer que toda priorizaciónpone a unos por delante de otros. Elequilibrio reside en la búsqueda del biencolectivo por sobre el individual. Si esdifícil tener contentos a todos, lo es másen aquellas situaciones en las que noexisten pautas institucionales para hacerfrente a la carga procesal y favorecer lapronta tramitación de los procesos, hacerlas gestiones más simples y menosburocráticas, organizar el funcionamientodel despacho judicial, capacitar a losmagistrados en tareas administrativas oindependizar estas tareas del despacho,mejorar el trato al ciudadano, hacerentendible el lenguaje jurídico del juez alciudadano promedio, etcétera.

Por eso mismo, en tercer lugar, unamayor proporción de carga procesalpendiente se transforma en una barreramás al acceso a la justicia con la que elciudadano debe lidiar. Es ahí donde lassoluciones deben ser dirigidas pensandoen un servicio de justicia rápido y decalidad para el ciudadano.

2.4. ¿Dónde se halla la mayor resoluciónde expedientes?

Bajo la estricta mirada de las estadísticas,la forma más visible de reducir la cargaprocesal es incrementando los expedientesresueltos. Empero, la extrema simplicidadde esta lógica conduce a menudo a pensar

que el único objetivo del juez debe serresolver más casos. Desde fuera del PoderJudicial suelen caer críticas en estesentido. La operatividad del «más esmejor» reduce el tiempo que el juezdedica a cada caso, así como la supervi-sión del trabajo de su personal. Comorepercusión directa, la calidad de lasresoluciones tenderá a ser menor y, enconsecuencia, aumentará la cantidad deciudadanos descontentos por fallos pocoadecuados, no muy bien sustentados oerróneos. En el fondo, todo contribuye auna justicia de menor calidad.

Hecha esta salvedad se puede decir que,ante la falta de información másdetallada, trabajar con indicadores queilustran el grado de resolución de expe-dientes resulta no solo una alternativanecesaria sino prácticamente la única.

Un primer indicador propone una fór-mula interesante. Es la tasa de resoluciónde expedientes, y se calcula como laproporción de los expedientes resueltoscon respecto a los ingresados. Además,este indicador se puede interpretar comocuántos de los casos ingresados seríanresueltos en el hipotético caso que nohubiera expedientes por resolver (véaseel gráfico 5).

A escala nacional, se puede decir que conel nivel de expedientes resueltos se logracubrir el 86% de los ingresos. En el 2003,el promedio latinoamericano de este

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mismo indicador llegó a 79%.20 En elpanorama internacional, el Perú estaríaubicado en una posición relativamentebuena. Sin embargo, esa es una mediaverdad, pues los niveles de expedientespendientes que completan la cargaprocesal son muy altos y ubican al paísen una situación poco deseable.

Las salas de familia y las salas civilestienen una particularidad: son las únicasdependencias que en el 2006 tuvieronmás expedientes resueltos que

ingresados (137% y 106% respecti-vamente). Esto debe leerse de maneraconjunta con la favorable posición quemostraron en el gráfico 4 (índice deacumulación de expedientes). Por otrolado, muy cerca de cubrir la totalidad deingresos se quedan los juzgados de pazletrados (99%) y los juzgados de trabajo(98%).

Las salas de familia y las salas civilesfueron las únicas cuya cantidad deexpedientes resueltos en el 2006 fue mayorque la de ingresados.

Nota: El indicador se calcula como la división de los expedientes resueltos entre los ingresados. Mientrasmayor sea el indicador, mayor será la resolución de expedientes registrada.Fuente: <www.pj.gob.pe> (el documento ya no se encuentra disponible).Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

Gráfico 5Tasa de resolución de expedientes por tipo de órgano jurisdiccional, 2006

20 Centro de Estudios de Justicia de las Américas: «Reporte sobre el estado de la justicia en las Améri-cas 2004*-2005». En <www.cejamericas.org>.

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Por el contrario, en la posición más des-favorable se hallan los juzgados conten-cioso-administrativos, donde lo resueltoalcanza apenas el 13% de lo ingresado.El penúltimo puesto es para la mismaespecialidad pero al nivel de salas. Estavez lo resuelto cubre el 46% de lo ingre-sado, cifra no tan dramática pero sí pre-ocupante. La situación se torna aun másnegativa cuando entra a tallar el siguien-te indicador, el que mide cuánto de lacarga procesal ha sido resuelto. Ahora las

cifras bajan a 10% y 24% para los juzga-dos y las salas contencioso-administrati-vas respectivamente. Conjugando losdatos con lo ya dicho, el problema de estaespecialidad no está solo en su bajo nivelde avance en la resolución de su carga,sino en el alto ingreso de casos nuevos yel ritmo de acumulación de expedientes,lo que, a su vez, responde a una proble-mática subyacente y a la que también seha hecho ya mención (véase el gráfico 6).

Gráfico 6Cobertura de carga procesal con expedientes resueltos por tipo de órgano

jurisdiccional, 2006

Nota: El indicador se calcula como la división de los expedientes resueltos entre la carga procesal.Mientras mayor sea el indicador, mayor será la resolución de la carga procesal.Fuente: <www.pj.gob.pe> (el documento ya no se encuentra disponible).Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

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La distinción de la carga procesal por ma-teria ofrece una visión distinta de aquellaque la ordena de acuerdo con el tipo deórgano jurisdiccional, tal como la desarro-llada en la sección anterior. La informa-ción por materias no está agrupada ni pordependencias ni por tipo de órgano juris-diccional, sino por los grandes temas quepueden tratarse tanto en un juzgado comoen una sala de igual o distinta especiali-dad.

La división por materias no es tan simplecomo distinguir los expedientes en fun-ción del tipo de juzgado (o sala) del queprovengan. Por ejemplo, según la infor-mación publicada por el Poder Judicialsobre la carga procesal del 2006, los juzga-dos civiles han conocido, en mínima pro-porción, casos clasificados bajo la especia-lidad civil pero también otros de familia ylaborales. Los juzgados penales, a su tur-

no, además de casos de esa naturaleza re-gistran faltas y hasta otros calificadoscomo de familia y laborales. Ni qué decirsobre la variedad de materias en los juz-gados y salas mixtas y en los juzgados depaz letrados. Y lo mismo sucede en casitodos los otros casos.21 Por tanto, el análi-sis de la carga procesal por tipo de órganojurisdiccional no coincide exactamente conaquel por materias. Ambas clasificacionestienen sus ventajas y desventajas, y las dosproporcionan valiosa información.

La distinción de los expedientes por ma-teria permite, al margen de cuál sea la salao juzgado de origen, diferenciar los expe-dientes en función de las materias civil,penal, laboral y de familia, a lo que se agre-ga la identificación del número de faltasgracias al detalle de la información delPoder Judicial. Además, aproxima a laidentificación de determinadas problemá-

21 El detalle de las materias que conforman cada especialidad, según la información del Poder Judicial,es como sigue. Salas y juzgados civiles: civil, familia, laboral; salas y juzgados contencioso-administra-tivos: civil; juzgados comerciales: civil; salas y juzgados de familia: familia; salas y juzgados mixtos:civil, faltas (solo para juzgados), familia, laboral, penal; salas penales: penal; juzgados penales: civil,faltas, familia, laboral, penal; salas y juzgados de trabajo: familia, civil, laboral; y juzgados de pazletrados: civil, faltas, familia, laboral, penal.

3. Sobre la carga procesal por materia

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ticas sociales que se ventilan con mayor omenor frecuencia en la vía judicial.

3.1. ¿Cuántos expedientes se tramitanpor materia?

De cada 3 disputas que llegan al PoderJudicial, una es por temas netamente civiles(34%) y una, también, por asuntos penales(31%). En general, no se conoce que el PoderJudicial haya elaborado un detalle nacionalsobre qué temas se incluyen, por ejemplo,en lo civil o penal. Frente a esa carencia, sonútiles terceras fuentes. De acuerdo con datosdel 2005 de la Policía, de cada 100 delitos 71son cometidos contra el patrimonio, prin-cipalmente en la modalidad de hurto (50%)y robo (37%).22 Por supuesto, no todas lasdenuncias que llegan a la Policía sejudicializan, pero he aquí, sin duda, una rutade información por tener en cuenta (véanseel cuadro 7 y el gráfico 7).

La carga procesal en familia muestra unaconducta particular. En el 2003 representóel 14% del total nacional. Años después,en el 2006, sería la única materia enincrementar su peso porcentual (pasó de14% a 20%). Dos factores podrían explicareste comportamiento. El primero es que,gracias a distintas campañas decomunicación y una mayor conciencia desus derechos, las personas afectadaspodrían haber decidido denunciar su casoante el Poder Judicial. El segundo factor

podría ser un incremento de la vulneraciónde derechos en el ámbito del derecho defamilia (alimentos, patria potestad,divorcio, etcétera), lo que habría dadoorigen a un crecimiento del número dedenuncias presentadas.

El 6% que representan las faltas ha sidoventilado casi totalmente en los juzgadosde paz letrados (99,3%). Si se cruzainformación se encuentra que lasprincipales faltas denunciadas serían lasde lesión dolosa y hurto simple.23 Comose sabe, son las únicas jurisdicciones concompetencia para solucionar faltas. Lomás probable es que el porcentajerestante, distribuido entre juzgadospenales y mixtos, esté constituido porcasos de apelaciones de resoluciones dejuzgados de paz letrados que vieronfaltas, pues el Código Procesal Penalotorga esa competencia a los juzgadospenales y, allí donde estos no existan, alos juzgados mixtos.

El nivel de faltas judicializadas equivale adecir, grosso modo, que 5 de cada 100ciudadanos han acudido al Poder Judicialpara abrir un proceso por faltas. Y aunqueno se cuenta con referencias suficientes paradecir si ese nivel es alto o bajo, dos aspectosmerecen comentario. El primero es que,según estadísticas de la Policía, las faltascometidas han ido incre-mentándose en losúltimos años. Por lo menos entre el 2003 y el

22 Véase: <www.inei.gob.pe>.23 Defensoría del Pueblo: Justicia de paz letrada en comisarías: Una propuesta para enfrentar la inseguridadciudadana. Lima: Defensoría del Pueblo, 2007, p. 83.

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Fuente: <www.pj.gob.pe> (el documento ya no se encuentra disponible).Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

Gráfico 7Peso porcentual de la carga procesal por materias, 2003-2006

Fuente: Poder Judicial: Estadísticas de la función jurisdiccional a nivel nacional. Periodo: enero-diciembre2003. Lima: Poder Judicial, 2004.Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

Cuadro 7Carga procesal por materia a escala nacional, 2006

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2005 han crecido, en promedio, 11% al año(18 mil faltas más por año). El segundoinforma que, respecto del 2003, la cantidadde faltas vistas en el Poder Judicial tambiénha aumentado (casi 4 mil por año), pero auna tasa menor (5% anual). Aun así, las faltassiguen teniendo el mismo peso dentro de lacarga procesal (6%), tanto en el 2003 comoen los últimos datos disponibles del 2006.

Es probable que ante el notoriocrecimiento de la violencia urbana, el

Poder Judicial no esté absorbiendo todaslas demandas. Esto es, la población sufrealgún delito pero decide no denunciarloante la Policía ni abrir un proceso judicial.Quizá le parezca inútil denunciar el hecho,tal vez decida hacer justicia por suspropias manos. Tampoco debe descartarseque se esté ante el hecho natural de queno todas las faltas denunciadas lleguen aproceso judicial, o que no todas pasen porla Policía. Es bueno recordar que las faltas,por lo general, no suelen ser calificadas

Nota: La pregunta fue: «¿Con qué materia se relaciona el caso judicial en el que se vio involucrado?».Fuente: Apoyo Opinión y Mercado: «Justicia en el Perú». Lima: Apoyo, noviembre del 2005 (encuestaencargada por el Instituto de Defensa Legal realizada en Lima, Trujillo, Huamanga y Tarapoto).Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

Cuadro 8Resultados de encuesta sobre principales materias en procesos judiciales

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como hechos graves, cosa que sí ocurre conlos delitos. Por ahora solo se puede llegaral nivel de hipótesis. Investigacionesposteriores deberían estudiar al detalle eltema, habida cuenta de la importancia demantener el orden y de dar al ciudadanoseguridad personal y confianza en susinstituciones.

No hay forma de contar con mayorinformación oficial sobre qué casos sonconsiderados en cada materia, pues elPoder Judicial no la sistematiza con talnivel de detalle. Y aunque hay algunosestudios disponibles, son muy contadosy se restringen a un solo tema. Se sabe,por ejemplo, que la carga de los juzgadoscontenciosos es bastante alta, y que elPoder Judicial indica que la materiaventilada en estos órganos es la civil.¿Pero qué hay dentro de ese «civil»? Eneste caso sí lo sabemos: el 67% de esacarga corresponde a procesos contra laOficina de Normalización Previsional(ONP).24 En lo penal, un inventarioefectuado en 16 juzgados con reos encárcel de la Corte Superior de Justicia deLima en el 2003 determinó que el 35% delos procesos en trámite se referían adelitos por robo, 12% a tráfico ilícito dedrogas y 11% a hurto.25

En lo que concierne al resto de materias,una de las aproximaciones es la encuestade Apoyo encargada por el Instituto deDefensa Legal en el 2005, realizada encuatro ciudades del país (Lima, Trujillo,Huamanga y Tarapoto). Aunque el sondeorevela información interesante (véase elcuadro 8), no puede extra-polarse, tal cual,ni al resto del país ni a otras regiones.Según esa encuesta, la principal materiano sería la civil, tal como se vio en el cuadro7 (basado en información del PoderJudicial), sino los casos de familia (42%),seguidos de los penales (27%, cifra cercanaal 31% de la estadística oficial); los casosciviles y los laborales cierran la lista, con15% cada uno.

En general, se puede suponer que ladiferencia entre las cifras oficiales y lascaptadas por la encuesta debe obedecer ala ausencia, entre los encuestados, de lavoz de las empresas (esta sería una de lasprimeras razones que explicaría ladiferencia de las cifras en lo civil), a lainsuficiente representatividad de lasciudades donde se realizó la encuesta enrelación con el ámbito nacional, al excesode «ciudadanos de a pie» encuestados(quizá por ello el elevado registro de casosde familia en la encuesta) y al esperable

24 Defensoría del Pueblo: Propuestas para una reforma…, p. 52.25 Iris Center: Resultados del inventario: Juzgados penales con reos en cárcel de la Corte Superior de Justicia deLima. Lima: Iris Center, mayo del 2004, p. 8.

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subregistro en lo penal por casos abiertosde oficio por el Ministerio Público y porestar muchos condenados en prisión.

A pesar de las advertencias es interesanteobservar que, en la encuesta, los procesos poralimentos se llevan, de lejos, el primer lugarentre los problemas judicializados (23%),seguidos por los de faltas y delitos (20%).

Según una encuesta de Apoyo (2005), losprocesos judiciales más comunes son losiniciados por derecho alimentario,seguidos por aquellos de delitos y faltas.

Al margen de las cifras que muestra, elcuadro 8 tiene la virtud de ser una especiede radiografía epidemiológica de laproblemática social llevada a juicio.Quizá esta sea la primera vez que sepuede sustentar técnicamente —y ya no

solo cualitativamente— que los cuatroprincipales puntos de conflicto en elámbito de familia son los juicios poralimentos, la violencia familiar, eldivorcio y el reconocimiento depaternidad. Valga reiterar que la fuentees una encuesta y no un censo deexpedientes. Lo más probable es queotros procesos de familia no esténapareciendo en la lista por una menorrecurrencia.

La lección que debe extraerse es lasiguiente. El trabajo con estadísticas másfinas brinda el camino para identificarproblemas y tener mejores márgenes eideas para encontrarles solución. Si estastécnicas no son empleadas para la tomade decisiones y no hay difusión de cifrasy estudios, se conocerá siempre unarealidad ajena, oculta y tristemente

Gráfico 8Peso porcentual de los expedientes ingresados y pendientes en la carga procesal

por materia, 2003-2006

Fuentes: Poder Judicial: Estadísticas de la función jurisdiccional a nivel nacional. Periodo: enero-diciembre2003. Lima: Poder Judicial, 2004; <www.pj.gob.pe> (el documento ya no se encuentra disponible).

Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

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misteriosa, que con seguridad dará paraescribir muchos libros y artículos peroservirá muy poco para mejorarla.

3.2. ¿Dónde se halla la mayoracumulación de expedientes?

La intención de analizar la carga procesalpor materias no obedece a la necesidadde diagnosticar qué órganos o espe-cialidades son los más congestionados.Como ya se advirtió, casos clasificadosen las estadísticas como de materia civilpueden haber sido vistos en órganosciviles pero también en lo laboral,contencioso-administrativo, comercial,familiar, mixto e incluso penal. Por eso,el objetivo parte de otro enfoque, segúnel cual la clasificación por materias brindaindicios de problemáticas sociales. Desdeesa perspectiva el gráfico 8 informa que,en cada una de las materias, el pesoporcentual de los expedientes pendientescomo parte de la carga procesal haaumentado. La preocupación reside enque un Poder Judicial lento es un factorque erosiona la esperanza de acudir porjusticia y pone barreras para encontrarlaen un plazo razonable. En ese caso, lasmaterias que muestran la mayorgravedad por su acumulación deexpedientes son la penal y la familiar.

Como se hiciera hincapié en seccionesanteriores, la alta carga pendiente tiendea disminuir la eficiencia de un órganojurisdiccional, y altera variables como eltiempo de resolución de un proceso. En

ese sentido es grave leer que, para el 2006,el 57% de la carga procesal en materiapenal quedó pendiente. Los efectosnegativos no tardan en caer sobre losindividuos directamente involucrados ysobre la sociedad. Por ejemplo, la sancióntardía de un delincuente puede producirpesados daños psicológicos a lasvíctimas; y lo mismo le podría ocurrir alpresunto delincuente si permanece untiempo en prisión para al final serabsuelto por falta de pruebas osimplemente porque se lo declarainocente. Niveles altos de carga procesaltambién pueden ser alicientes para lacorrupción, sobre todo para aquella depoca monta, dada la cuota de discre-cionalidad para hacer que el expedienteavance o se estanque. Al nivel de lasociedad, la ausencia o la demora de lassanciones penales o de penas alternativasa la libertad puede hacer que otrosdelincuentes desarrollen un sentimientode impunidad o que la población se sientamás insegura, sensaciones que resultanagravadas cuando se conjugan con otrosfactores como la ineficiencia de la Policía,la lenta acción de la Fiscalía, una difusiónelevada de casos policiales por los mediosde comunicación, etcétera.

Son las problemáticas vinculadas a lasmaterias penal, laboral y de familia lasque muestran un mayor grado deacumulación de expedientes.

En los procesos de familia, en los quequeda pendiente el 51% de la carga

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procesal, los efectos de una alta cargaprocesal no son menos perjudiciales. Porejemplo, en los juicios por alimentos sesuele asegurar anticipadamente al niñouna pensión por medida cautelar. Sinembargo, la pensión que se determine alfinal del juicio puede ser mayor que lainicialmente asegurada y necesitada.También habría que incorporar los dañospsicológicos en este y en todos los casos,por el tiempo que se esperó para que secumpliera el derecho que siempre lecorrespondió. El simple hecho de estar enuna situación indefinida respecto de susderechos debe considerarse ya atenta-torio. En este ámbito, ello puede profun-dizar aun más los resquebrajamientos ya

Nota: El indicador se calcula como la división de los expedientes pendientes entre los resueltos. Mientrasmayor sea el índice, mayor será la acumulación de expedientes registrada.Fuentes: Poder Judicial: Estadísticas de la función jurisdiccional a nivel nacional. Periodo: enero-diciembre2003. Lima: Poder Judicial, 2004; <www.pj.gob.pe> (el documento ya no se encuentra disponible).

Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

Gráfico 9Índice de acumulación de expedientes por materias, 2003-2006

generados por el conflicto en los núcleosde la familia. En los casos de violenciadoméstica, dilaciones en los procesospueden dar campo a la aparición de másagresiones psicológicas y/o físicas. Entanto la familia es el núcleo de lasociedad, cualquier tipo de acción que nopermita sancionar efectiva y rápidamentelos conflictos que se generan en ella traeráconsecuencias negativas que puedenafectar las propias estructuras sociales.

En lo laboral, su elevada cantidad de cargapendiente (51%) podría leerse de la manode una prolongada vulneración dederechos laborales, en tanto los procesostoman más tiempo en resolverse. Así, la

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economía familiar de los involucrados seve afectada de forma directa.

Así como las materias penal, familiar ylaboral muestran la mayor cantidad deexpedientes pendientes, también tienenuna posición negativa en cuanto al índicede acumulación de expedientes expuestoen el gráfico 9. Pero no solo eso: entre el2003 y el 2006 este índice para el casopenal creció 16% por año.

La lectura de este último indicador ofreceuna perspectiva de desmejora en cadauna de las materias.

Si es poco lo que el Poder Judicial haplanteado frente a la sobrecarga procesal,menos efectivos aun han sido losresultados. Como política institucional, lacreación de más dependencias judicialesno ha servido en los últimos años paracontrolar la carga de casos que ingresany que se acumulan. Menores o casi nulosson los efectos de tales medidas sobre lacalidad y la eficiencia en el funcio-namiento de los juzgados y salas engeneral. Por otro lado, los planes dedescarga procesal que de cuando encuando se llevan a cabo no son más queuna forma de depurar lo que ya no debeestar en el juzgado, y no una manera demejorar su eficiencia ni de agilizar losprocesos. El efecto de estos programas sepuede ver reflejado sobre todo en laliberación de espacio físico en el juzgado(lo que, por el contrario, complica el de

los archivos centrales) y la ficticia mayorresolución de casos en las estadísticasjudiciales por todos los casos que seenvían al archivo mediante auto final.

3.3. ¿Dónde se halla la mayor resoluciónde expedientes?

Para completar la visión sobre el estado dela carga procesal por materias hace faltaadentrarnos en lo que, en términos correctos,se llama descarga procesal. Es decir, en lacantidad de expedientes que llegaron a sufin en cualquiera de sus formas (porsentencia o auto definitivo). Debido a quela clasificación de la información está dadapor materias y no por órganos juris-diccionales, la intención consiste en ver cuánlento o cuán rápido avanza la carga detrabajo de expedientes teniendo en cuentaque las materias se aproximan a diagnosticarproblemáticas sociales.

Son las materias civil y penal aquellasen las que se observa el menor ritmode avance con la carga procesal (83% y81% respectivamente). En estos casos latasa de resolución de expedientes(expedientes resueltos entre ingre-sados) está por debajo del promedionacional (86%), que, como ya semencionó, aparece en un rango medioen el espectro internacional. En relacióncon el 2003, sin embargo, la materiapenal mostró un avance positivo, y lomismo sucedió con las de familia,laboral y las faltas.

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Cuadro 10Composición de los expedientes resueltos por materia, 2003

Fuente: Poder Judicial: Estadísticas de la función jurisdiccional a nivel nacional. Periodo: enero-diciembre2003. Lima: Poder Judicial, 2004.

Cuadro 9Tasa de resolución y cobertura de carga procesal por materia, 2003-2006

Nota: La tasa de resolución se calcula como la división de los expedientes resueltos entre los ingresados.El segundo indicador se calcula como la división de los expedientes resueltos entre la carga procesal.Mientras mayores sean los indicadores, mejor será la posición frente a la carga procesal.Fuente: Poder Judicial: Estadísticas de la función jurisdiccional a nivel nacional. Periodo: enero-diciembre2003. Lima: Poder Judicial, 2004; <www.pj.gob.pe> (el documento ya no se encuentra disponible).Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

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Con respecto al otro indicador (coberturade carga procesal con expedientes resueltos,calculado como la división de los resueltosentre la carga procesal), la materia penalobtiene la posición menos favorable. Elindicador llegó apenas a un 35%. Por elcontrario, en las faltas el 60% de la cargaprocesal llega a ser resuelta. No obstante,en el plano de la eficiencia es aún largo eltrecho que hay que recorrer para llegar aun nivel tal que permita concluir que se estáhaciendo frente a la carga procesal.

Los procesos judiciales de faltasmuestran la mayor cobertura deresolución de su carga procesal (60%),frente a la posición más negativa vistaen lo penal (35%).

Es interesante observar que las posicionesmás distantes en el tratamiento de lacarga procesal caigan en las faltas (mejor)y lo penal (peor), materias que, además,poseen los menores porcentajes de casosfinalizados con sentencia (35% y 13%respectivamente) y de los mayores conauto (32% y 13%). Usualmente lassentencias exigen un mayor trabajo, puesimplican resolver el fondo de lacontroversia y transcurrir por todas lasetapas del proceso judicial. Los autosdefinitivos, en cambio, terminan elproceso por alguna cuestión de forma(abandono, desistimiento, excepciónfundada, etcétera), en una etapa procesalmenos avanzada.

¿Quiere decir esto que en los órganos máscongestionados se tiende a resolver losconflictos más por las cuestiones de formaque de fondo? ¿Esa tendencia es empujadapor la lógica de descarga procesal, por elformalismo de los jueces o por una malapreparación de los abogados? Por ahora,la información no es suficiente como pararesponder afirmativamente. Es probableque, hasta cierto límite de carga procesal,la eficiencia en la gestión del despachojudicial juegue un rol vital capaz de dotarde agilidad a la organización y así afrontarsu carga de trabajo de forma más fluida yordenada. No obstante, al superar ciertabarrera de carga procesal, puede existiruna tendencia a tratar de reducir la cargade trabajo elevando la valla de laformalidad de un proceso judicial para, deesta manera, dar por concluidos casosmás rápido.

Para cerrar la información sobreexpedientes resueltos, en el cuadro 10 sepresenta la composición de estosexpedientes por materia.

Frente a las materias civil, penal, familiary laboral, las faltas son resueltas por autosen una proporción mucho mayor (65%).En contrapeso, solo el 13% de las faltasreciben sentencia. Quizá la respuesta aestas cifras esté en que muchas faltas sequeden a medio camino, sea porque,cuando es posible, se desiste de lademanda, sea porque la asistencia a las

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audiencias es baja. Son aspectos que sedeben aclarar con el fin de mejorar lacalidad de la justicia que se brinda alciudadano.

Al margen de las variaciones en lacantidad de casos que terminan porsentencia o auto por materia, hay quellamar la atención sobre un hecho. ¿Porqué es tan elevado el porcentaje de casosque concluyen con auto? ¿Es a causa delos abogados y una mala preparación delas demandas? ¿Ocurre que suconocimiento del Derecho y suseguimiento del caso son mediocres? ¿Oel juez es muy formal y muy apegado a

las normas, a tal punto que erige unavalla muy alta? ¿Hay muchas demandasque ciudadanos llevan al Poder Judicialsabiendo que serán rechazadas o, en suignorancia, creen que podrían prosperar?Lo más probable es que la respuestacorrecta tenga un poco de cada argumento.Estudios citados, como los de laDefensoría y el de Luis Pásara, dan cuentade las limitaciones de jueces, fiscales,abogados y partes. Mientras no seanabordados los incentivos y conductas deesos actores en los procesos judiciales, serápoco el efecto sobre la calidad en elfuncionamiento de la justicia.

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Para alcanzar justicia no basta con pasarpor el —muchas veces largo— tránsitohasta llegar a la sentencia. Solo una vezque se cumpla el fallo del juez se puedecerrar la búsqueda de justicia. Lamen-tablemente, en ciertas ocasiones distintosfactores empujan a las partes a no hacercaso a lo que el juez dicta, sea porrebeldía, por falta de medios para hacerloo por alguna otra razón. Este no es unfenómeno exclusivo del Perú: se trata deuna problemática observable en diversospaíses, en mayor o menor proporción.Ello no obsta para que la no ejecución desentencias se pase por alto como uno másde los inconvenientes por solucionar ennuestra administración de justicia. Laimportancia de superar esta nuevabarrera al acceso a la justicia tiene unllamado de urgencia expresado en cifras:según las estadísticas del Poder Judicial,de las 885 mil sentencias emitidas en el2006 solo 97 mil se cumplieron, esto es,11 de cada 100.

Hasta el momento se han visto datos decarga procesal que representan todos esoscasos en los que se está en busca de unadecisión final del juez, sea en primerainstancia o en apelación. En cambio,cuando se habla de carga procesal enejecución se hace referencia a expedientesque ya «salieron» del sistema. La cargaen ejecución se denomina así porque setrata de procesos que ya culminaron yque cuentan con sentencia definitiva peroen espera de ser cumplida por las partesy sin la mediación de otro proceso judicial(es decir, no son los procesos llevados porlos juzgados de ejecución).26

Por tanto, existen expedientes enejecución ingresados, pendientes yresueltos. ¿Qué significa cada variable?Los expedientes en ejecución ingresadosrepresentan a todas las sentenciasemitidas en un año determinado (2006 enel caso de la información presentada en

26 La carga procesal de los juzgados de ejecución no es la carga procesal en ejecución. En el primer casose trata de un nuevo proceso judicial, mientras que en el segundo el proceso ya terminó y se está a laespera del cumplimiento de la sentencia. En este capítulo se aborda el segundo.

4. ¿En qué grado las sentencias emitidasse cumplen?: Por tipo de órganojurisdiccional y por materia

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esta sección). Por su parte, los expedien-tes en ejecución pendientes son todas lassentencias de años anteriores nocumplidas hasta el último día del 2005 yque, por tanto, pasan a ser carga enejecución pendiente para el 2006. Ambostipos de expedientes componen la cargaprocesal en ejecución. Por su parte, losexpedientes resueltos en ejecución son lassentencias que se cumplieron o ejecutaronen el 2006.27

Empezando en términos de volumen, elmayor lote de sentencias por cumplir estáen los juzgados de paz letrados. En el2006 emitieron 96 mil sentencias, en tantohabía otras 246 mil erogadas en añosanteriores también por cumplirse. De esetotal, apenas un 9% se ejecutó en el 2006.A pesar de que ese grado de cumpli-miento es bastante bajo, no es el peor. Alnivel de juzgados comerciales, solo el 8%de las sentencias se habría cumplido enel 2006, y en las salas de familia, un 4%.Peor aun es la situación en las salaslaborales y mixtas. La ejecución llegó al1%, cifra que no se alcanzó siquiera en elcaso de las salas civiles (0,3%) (véanse loscuadros 11 y 12).

Se pueden ensayar diversas teorías sobrepor qué no se cumplen los fallos, aunque

ninguna dispone de información técnicade respaldo. En general, hay ciertatendencia a creer que la opinión del juezno es del todo respetada porque no seconfía en la justicia. Por supuesto, habrácasos y casos. Usualmente el PoderJudicial obtiene entre 10% y 20% en lasencuestas sobre confianza ciudadana.Otros órganos vinculados a la adminis-tración de justicia no suelen ubicarse muydistantes, todo lo cual contribuye a lapérdida de legitimidad en la imparticiónde justicia.

Saltando los probables problemas deregistro de sentencias, quedaría decir que11 de cada 100 sentencias se cumplen enel año de su emisión. Los casos másgraves están en las salas civiles, mixtas,laborales y de familia, y la mejorsituación, en las salas contencioso-administrativas.

En los procesos judiciales abiertos sobreobligaciones de pago, la no ejecución desentencias probablemente se dé conmayor frecuencia en el caso de losdeudores insolventes. Sin duda, habráotras ocasiones en las que el deudor nodesee pagar o rechace su obligación dehacerlo. Según Hammergren, el problemade la ejecución de sentencias en algunos

27 Hay que considerar que la fecha de emisión de la sentencia puede ser, en algunas ocasiones, unfactor importante para la oportunidad de su ejecución. Por ejemplo, en ciertos casos es posible que seadifícil de cumplir el mismo año de su emisión si esta ocurrió en las últimas semanas del año (puedenser los casos de pago de deudas, pensiones o beneficios sociales). Es probable que este efecto de rezagosubestime el total de sentencias ejecutadas en un año. Sin embargo, debería anularse, pues habrásentencias emitidas con cierta anterioridad que se cumplirán en los primeros días del nuevo año.

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Cuadro 11Sentencias en ejecución por tipo de órgano jurisdiccional, 2006

Nota: Apréciese que la estadística se refiere a sentencias y no a todo tipo de resoluciones, por lo cual eltotal es menor al número de expedientes resueltos visto en cuadros anteriores. Los datos están ordenadosen función de la carga procesal en ejecución.Fuente: <www.pj.gob.pe> (el documento ya no se encuentra disponible).Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

Nota: El indicador se calcula como el total de los expedientes en ejecución resueltos sobre la cargaprocesal de expedientes en ejecución.Fuente: <www.pj.gob.pe> (el documento ya no se encuentra disponible).

Cuadro 12Grado de ejecución de sentencias por tipo de órgano jurisdiccional, 2006

Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

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procesos civiles está vinculado a procesosde bancos y fondos de pensiones contrapersonas no representadas.28 Aun cuandoestas u otras razones sean válidas, llamala atención que solo el 0,3% de lassentencias en ejecución se haya cumplidoen las salas civiles y un 13% en losjuzgados civiles.

De la misma manera, podrían irconfigurándose otras explicacionestentativas. Por ejemplo, en el ámbito delos juzgados y salas laborales es probableque el bajo nivel de ejecución desentencias (9% y 1% respectivamente) sedeba a la dificultad de reconocereconómicamente beneficios sociales yprovisionales ya ordenados por mandatojudicial.

La lectura de la información sobreejecución de sentencias por materiaofrece un panorama que permite unanálisis similar al del punto anterior. Ladiferencia reside en que ahora es posibleapreciar en qué tipo de casos los fallosjudiciales son cumplidos en mayor omenor proporción (véanse el cuadro 13 yel gráfico 10).

Las sentencias sobre las faltas gozan delmayor porcentaje de fallos cumplidos(21%). En realidad, aunque es la cifra másalta por materias, su nivel es notoria-

28Hammergren, Linn: Uses of Empirical Research in Refocusing Judicial Reforms: Lessons from Five Countries.Washington, D. C.: Banco Mundial, s/f.

mente bajo. Es posible que la diferenciacon las otras materias esté en que losprocesos judiciales por faltas implicanuna complejidad jurídica menor, así comosanciones más fáciles de cumplir. En elextremo opuesto, al margen del tipo deórgano jurisdiccional, los procesosjudiciales sobre temas laborales padecende un bajo margen de cumplimiento desentencias. Algunas razones sobre elparticular ya fueron esbozadas.

La situación en las materias civil, penal,familiar y laboral muestra ciertahomogeneidad. Su grado de ejecuciónoscila entre 10% y 13%. Potencialmente,la baja obediencia de fallos en las materiasvinculadas a familia puede tender adañar estructuras sociales fundamentalespara la convivencia pacífica entrefamiliares.

Dos ejemplos grafican el hecho de que lasola decisión del juez no basta. El primeroes la existencia de juzgados de ejecución,que son órganos jurisdiccionales dondeuno acude para hacer cumplir lasentencia obtenida en otro procesojudicial. El segundo es la interesanteiniciativa impulsada por el Congresopara el cumplimiento de sentencias enprocesos judiciales de alimentos: elRegistro de Deudores AlimentariosMorosos (RDAM). Es una base de datos

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Gráfico 10Grado de ejecución de sentencias por tipo de materia, 2006

Nota: El indicador se calcula como el total de los expedientes en ejecución resueltos sobre la cargaprocesal de expedientes en ejecución. Mientras mayor sea el indicador, mayor será el cumplimiento desentencias.Fuente: <www.pj.gob.pe> (el documento ya no se encuentra disponible).Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

Cuadro 13Estado de cumplimiento de sentencias por materia, 2006

Fuente: <www.pj.gob.pe> (el documento ya no se encuentra disponible).Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

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pública que incluye los datos de laspersonas que adeuden tres cuotassucesivas o más de sus obligacionesalimentarias establecidas por sentencia omedida cautelar. En su carácter públicoradica su novedad y fuerza pues, porejemplo, la información podría serrevisada por posibles empleadores. Elregistro apela a una «exposición moral»del deudor para conminarlo a cumplircon los derechos de los alimentistas.

¿Es que el meollo del asunto está en unagravísima crisis de legitimidad del PoderJudicial, al punto que uno de cada onceciudadanos cumple con lo que un juezordena? ¿Hay otras razones que puedanexplicar mejor el elevado grado desentencias que no se cumplen en el añoen que se emiten?

Una de las razones para que el índice deejecución de sentencias sea tan bajoparecería guardar relación con el registroestadístico de la ejecución de la sentenciaen el expediente judicial. No es unapráctica común en los juzgados ni en lassalas verificar si la parte cumplió con elfallo. Además, suele ser difícil hacerleseguimiento. En todo caso, las partestampoco acostumbran dejar constanciade ello en el juzgado. Lo más probable esque las estadísticas de sentenciasejecutadas estén subvaluadas en algunamagnitud no advertida a causa desentencias que el Poder Judicialdesconoce que han sido cumplidas y, portanto, no las registra en sus estadísticas.

Ese sesgo parecería ocurrir, por ejemplo,en lo penal (grado de ejecución desentencias de 10%). Es extraño pensar queuna alta cantidad de los condenados aprisión consiga evitar su encarce-lamiento. Más bien parecería que losjuzgados y salas penales no estánincorporando adecuadamente elcumplimiento de la sentencia en surécord estadístico.

No hay que olvidar, sin embargo, elaspecto de fondo acerca de la no ejecuciónde sentencias. Que la tutela jurisdiccionalefectiva cierra su concepto cuando losfallos emitidos por el magistrado secumplen. No solo las partes tienenresponsabilidad: también el juez. De serel caso, es el llamado a aplicar todos losmedios coercitivos existentes que leconfieren las normas procesales paraejecutar su fallo. Diversas son lasmaneras: desde imposiciones de multasfijas o acumulativas hasta la prisiónpreventiva. Dadas las cifras analizadas,da la impresión de que estos medioscoercitivos no son medidas muyempleadas por los magistrados. Habríaque preguntarse, además, si acaso sonefectivas y si las partes las cumplen.Quizá tampoco lo sean, lo que no significaque tales salidas deban dejarse de lado;se trataría, más bien, de analizar susdebilidades para eliminarlas.

No olvidemos que el correcto funciona-miento de la administración de justiciadepende del juez (y del auxiliar juris-

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diccional), pero también es indis-pensable conocer y entender el entornoen el cual laboran, así como estudiar lasconductas e incentivos de las partes y losabogados. Si los magistrados trabajan enun ambiente donde la eficienciaadministrativa no es un tema en cuestión,las dilaciones judiciales continuaránsiendo el pan de cada día. La adminis-tración por la experiencia hace predecibleel trabajo, pero no necesariamente loconvierte en merecedor de unacertificación de calidad. Se necesitaestudiar cómo debe organizarse yfuncionar cada despacho judicial. Pormás particularidades que tenga lafunción de administrar justicia, requierede una modernización en la gestión queaún no ha llegado. En el mismo entornode los jueces, además, es indispensabletrabajar en la cultura organizacional. Porsu parte, las conductas inapropiadas y losincentivos para acudir o no al PoderJudicial deben ser analizados conminuciosidad. Ahí hay claves impor-tantes para frenar comportamientoslitigiosos y contribuir así con la descargade trabajo de la judicatura.

Pero esos no son todos los factores quese deben mirar para hacer frente a la

sobrecarga procesal. Una visión notradicional existe ya desde hace mucho.Fabri y Langbroek anotan que lassoluciones están en un sistema complejode actitudes y prácticas que se enfoca a:29

• Compromiso, liderazgo y sistemas derendición de cuentas.

• Participación de diferentes actores enel sistema.

• Supervisión del progreso de los casos.• Definición de metas y estándares para

la gestión.• Monitoreo de casos por medio de un

sistema de información.• Políticas contra dilaciones indebidas.• Aplicación de la gestión del

expediente.• Sistema de definición y designación

de tareas.• Educación y capacitación.

Como se ha podido ver, la carga procesalparece un problema simple de resumir.Unas cuantas cifras bastan. Sin embargo,su solución exige una visión integral,hasta el momento insuficiente en nuestrapolítica de justicia.

29 Fabri, Marco y Philip Langbroek: Delay in Judicial Proceedings in Europe: A Preliminary Inquiry. Councilof Europe, Committee on the Efficiency of Justice. Working Party n.º 2. Commission for the Efficiency ofJustice. Mahoney B, 1988.

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1. Se debe partir del hecho de que los 2millones de expedientes de cargaprocesal y sus efectos e ineficienciascolaterales conducen a un empeora-miento en las condiciones de accesoa la justicia. No atacar la acumulaciónde casos en forma efectiva genera yreproduce espacios para laineficiencia e incluso la corrupción,sobre todo si anualmente se resuelvepoco menos de 1 millón de los casos,es decir, uno de cada 2. Ganar espaciofrente a este problema implica dejarde ver al juez como único responsabley posar también la mirada sobre losabogados, las partes y la estructurainstitucional que da forma alfuncionamiento de la institución y deldespacho judicial.

Estamos ante una cuestión integral yno aislada. Por ello, las intenciones dehacerle frente creando más órganosjurisdiccionales con los mismosdefectos estructurales que el resto, ocon programas de descarga procesal(limpieza de expedientes «muertos»),

han demostrado ser poco útiles. Entérminos estrictos de eficiencia, esmás beneficioso crear órganos cuandosus problemas de gestión internaestén bien planteados y, a la par,generar los incentivos adecuadospara eliminar conductas litigiosas departes y abogados que solo ayudan asaturar más el sistema.

Sobre la carga procesal por tipo deórgano jurisdiccional

2. Los órganos jurisdiccionales másabundantes en el país son losjuzgados especializados y mixtos. Porello mismo, son los que concentranla mayor cantidad de expedientes,tanto ingresados (578 mil) comopendientes (724 mil) y resueltos (444mil). En el extremo opuesto, las salasson los órganos jurisdiccionales demenor cantidad de carga procesal,dado que están menos extendidos y,además, un poco más de un tercio desu trabajo se concentra en revisarapelaciones de la instancia inferior.

Conclusiones

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3. Aunque siempre se hable deexpedientes ingresados, esto nosignifica que todas sean demandasnuevas. En realidad, según datos del2003, el 74% de los casos a escalanacional son nuevos o reciénadmitidos. Mientras que en losjuzgados especializados y mixtos y enlos juzgados de paz letrados la cifraes mayor (71% y 96% respecti-vamente), la situación es distinta enlas salas (34%), pues sus ingresosresponden sobre todo a apelacionesque vienen de la instancia inferior(38%). Por ello, un camino parareducir su carga de trabajo es definirqué tipo de casos deben o no debenentrar en los juzgados especializados.No se trata de negar el derecho deacceso a la justicia, sino de resolvercada conflicto por la vía idónea(conciliación, arbitraje u otras).

La misma lógica aclaratoria merecenlos expedientes resueltos. No todosterminan con sentencia. Datos del2003 señalan que, a escala nacional,el 42% finaliza de ese modo. Amedida que la instancia es mayor, eseporcentaje tiende a disminuir: es de52% en juzgados de paz letrados, 41%en juzgados especializados y mixtos,y 26% en salas.

4. Según el tipo de órgano jurisdiccional,son los juzgados penales los quepresentan un mayor volumen de

carga procesal (440 mil expedientes).Le siguen los juzgados mixtos (304mil expedientes). Entre las salas, lasciviles toman la delantera (115 milexpedientes), seguidas muy de cercapor las penales (111 mil expedientes).

5. La perspectiva es más justa si se tomacomo referencia la carga promediopor órgano jurisdiccional. En tal caso,la congestión adopta tonosalarmantes en las salas y juzgadoscontencioso-administrativos (4 mil y5 mil expedientes por órganorespectivamente), teniendo comoreferencia que mil expedientes es unlímite máximo razonable usualmenteempleado. Según la Defensoría delPueblo, la problemática de estaespecialidad, tal como se hizohincapié en la primera conclusión, senutre de diversos factores que recaenen el juez y su personal, pero tambiénen los incentivos, conductas einformación de agentes interesados(las partes y los abogados), así comoen una gestión y organizacióndeficientes.

La mayoría del resto de órganos estáigualmente en una situacióncomprometedora. Por ejemplo, lassalas civiles, laborales y de familiatienen una carga mayor de los 2 milexpedientes. Aunque las estadísticasreseñadas hacen posibles lascomparaciones, no toman en cuenta

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la distinta complejidad de los casosentre distintos órganos e inclusodentro de un mismo órgano. Urgeuna medición de la carga procesalsegún la complejidad de cada caso,tal como se viene implementando enotros países, para tener informaciónque fomente y nutra la toma dedecisiones.

6. En términos estrictos de acumulaciónde expedientes, a los juzgados y salascontencioso-administrativas se debensumar los juzgados de trabajo, mixtosy penales. En menor medida, tambiénlos civiles y de familia. En todos estoscasos, más del 50% de su cargaprocesal está compuesta porexpedientes cuya resolución se vienearrastrando de años anteriores, esdecir, de expedientes pendientes.

7. Pero así como hay niveles elevadosde carga pendiente, también lo puedehaber de niveles de resolución. Elmejor de estos casos está en las salasde familia. En el 2006, lo resueltologró cubrir un 137% de su cargaprocesal. A escala nacional, son estosórganos los que muestran una mejorposición en relación con su cargaprocesal. En el extremo opuestonuevamente hace aparición laespecialidad contencioso-adminis-trativa (los juzgados resolvieron un10% de su carga; las salas, un 24%).

Sobre la carga procesal por materia

8. El trabajo estadístico sobre cargaprocesal exige no solo profundizar enlas dificultades que tengan losdistintos tipos de órganosjurisdiccionales, sino tambiénidentificar por qué conflictos orazones la gente acude al PoderJudicial. Esos conflictos estánrepresentados por las materias (civil,penal, laboral y familiar, a las que seagregan las faltas gracias al detalle dela información del Poder Judicial).Una lectura de sus cifras muestra unmapa de la problemática de lasociedad llevada a la vía judicial.

9. En lo esencial, en el Perú se judicializanconflictos civiles (34%) y penales(31%). Triangulando informacióncualitativa y cuantitativa, lo másprobable es que en lo civil los casosmás recurrentes sean los de cobro deuna deuda. En lo penal, la lesióndolosa, el hurto simple, el robo y eltráfico ilícito de drogas estarían entrelos principales móviles para llevar elcaso al Poder Judicial. Como proble-mática social, los procesos de familiaocupan un tercer lugar (20%), y esprobable que estén relacionados sobretodo con procesos por alimentos. Surelevancia no está estrictamente enesa cifra, sino en la variaciónmostrada con respecto al 2003 (14%),habida cuenta que es la única

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especialidad que incrementó su pesoporcentual en la carga procesalnacional. Es posible que campañas decomunicación y de derechos hayananimado a más denuncias, aunquepuede haber ocurrido también elincremento de la violencia familiar yotro tipo de vulneraciones de losderechos de familia.

10. Mientras que las faltas cometidas sehan incrementado en 11% cada año,las judicializadas solo lo hicieron en5%. Se pueden barajar algunasopciones para explicar esa diferencia.Las cifras podrían querer decir quedenunciar el hecho es quizá pocoproductivo. Talvez los afectadosprefieran hacer justicia por suspropias manos. Es probable tambiénque sea una conducta natural nodenunciar todas las faltas cometidas,pues se trata por lo general deacciones que no representarían mayorgravedad.

11. En términos de acumulación deexpedientes hay distintos nivelesentre las materias. La mayor observa-ción, no obstante, es que entre el 2003y el 2006 todas las materias han vistocrecer el peso porcentual de losexpedientes pendientes en su cargaprocesal. En uno de los extremos, lacarga procesal en faltas estácompuesta en un 42% por expedien-tes pendientes. En el otro extremo, el

indicador llega a 57% en la materiapenal. Bajo la revisión de otroindicador (índice de acumulación), lamateria penal mostró una marcadatendencia a la acumulación de casosentre el 2003 y el 2006 al incremen-tarse el indicador en 16% por año.

12. Desde la mirada de los indicadoresde resolución de expedientes, son lasmaterias penal y de familia las quesalen peor paradas. Las faltas, encambio, muestran una posiciónrelativamente superior que incluso hamejorado entre el 2003 y el 2006. Enesta materia lo resuelto alcanzó a sermayor que lo ingresado (104%),aunque solo llegó al 60% del total dela carga procesal a causa del peso delo pendiente. Aunque no es esta unaposición óptima, aún es mejor que lovisto en el resto de materias.

13. A escala nacional, los porcentajes deexpedientes que culminan con autodefinitivo (resolución sobre la formade la controversia) y con sentencia(resolución sobre el fondo de lacontroversia) son muy cercanos: 34%y 42% respectivamente. Cruces deinformación con otras investigacionesevidencian fallas que recaen sobre elcampo del juez (formalismos,insuficiente conoci-miento delDerecho, etcétera) y del fiscal (encasos penales y de familia), perotambién sobre abogados con poco

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conocimiento del Derecho o conánimos de lucro, así como ciudadanosque acuden al Poder Judicial sin creerverdaderamente que es una vía en lacual su demanda prosperará. Elestudio de los incentivos y conductasde estos tres actores es fundamentalpara controlar un exceso de cargaprocesal y mejorar la eficiencia delsistema.

Sobre la ejecución de sentencias

14. Aun cuando ser parte de un procesojudicial implique una larga esperahasta que se resuelva el conflicto, esmuy posible, según las estadísticasdel propio Poder Judicial, que setenga que esperar cierto tiempo antesde que lo que dicta el juez se cumpla.Datos del 2006 revelan que una decada 11 sentencias emitidas en ese añose cumplieron en el mismo periodo.Es posible, no obstante, que estosdatos estén subestimados, pues losórganos jurisdiccionales no suelenhacer seguimiento al cumplimiento(y, por tanto, registro) de sentenciasen el expediente. Asimismo, tampocoes usual ni se acostumbra que laspartes se acerquen al despacho paradar constancia ante el juez del cum-plimiento del fallo judicial.

15. Visto por salas y juzgados, la situaciónmás dramática se halla en las salasciviles, donde el porcentaje deejecución de sentencias llegó a 0,3%,en las salas mixtas (1%), en laslaborales (1%) y en las de familia (4%).Solo en las salas contencioso-administrativas el nivel de ejecuciónsale de lo lamentable y, por elcontrario, llega a un nivel bastantealto (90%).

16. Clasificado por materias, las sentenciassobre faltas gozan del mayor grado deejecución de sentencias (21%), lo queno quiere decir, sin embargo, que seaun nivel aceptable. En el lado opuestoaparece la materia laboral (6%).

17. La responsabilidad de administrarjusticia de manera correcta recae en eljuez y en el sistema. Además, otrosactores deben aparecer en escena, talcomo fue con el Congreso para lacreación del Registro de DeudoresAlimenticios Morosos. Sin embargo,es tarea de las partes y de losabogados tanto hacer valer comocumplir los fallos judiciales. En tantoello no suceda, los jueces deben hacerempleo de medios coercitivos. Sinembargo, este tipo de medidascoercitivas deberían ser el últimorecurso en una sociedad que respetay valora lo que hace y dice la justicia.

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