KEWENANGAN MAHKAMAH KONSTITUSI SEBAGAI NEGATIVE LEGISLATOR ...
INKONSTITUSIONALITAS PENGUJIAN PERATURAN … TESIS... · Mahkamah Konstitusi (MK), sedangkan secara...
Transcript of INKONSTITUSIONALITAS PENGUJIAN PERATURAN … TESIS... · Mahkamah Konstitusi (MK), sedangkan secara...
TESIS
INKONSTITUSIONALITAS PENGUJIAN
PERATURAN PEMERINTAH PENGGANTI
UNDANG-UNDANG OLEH MAHKAMAH
KONSTITUSI
IDA PUSPA JAYA MIHA
PROGRAM PASCASARJANA
UNIVERSITAS UDAYANA
DENPASAR
2015
i
TESIS
INKONSTITUSIONALITAS PENGUJIAN
PERATURAN PEMERINTAH PENGGANTI
UNDANG-UNDANG OLEH MAHKAMAH
KONSTITUSI
IDA PUSPA JAYA MIHA
NIM 1390561055
PROGRAM MAGISTER
PROGRAM STUDI ILMU HUKUM
PROGRAM PASCASARJANA
UNIVERSITAS UDAYANA
DENPASAR
2015
ii
INKONSTITUSIONALITAS PENGUJIAN
PERATURAN PEMERINTAH PENGGANTI
UNDANG-UNDANG OLEH MAHKAMAH
KONSTITUSI
Tesis untuk Memperoleh Gelar Magister
pada Program Magister, Program Studi Ilmu Hukum,
Program Pascasarjana Universitas Udayana
IDA PUSPA JAYA MIHA
NIM 1390561055
PROGRAM MAGISTER
PROGRAM STUDI ILMU HUKUM
PROGRAM PASCASARJANA
UNIVERSITAS UDAYANA
DENPASAR
2015
iv
Tesis Ini Telah Diuji pada
Tanggal 18 Agustus 2015
Panitia Penguji Tesis Berdasarkan SK Rektor
Universitas Udayana, No. : 2909/UN.14.4/H/2015, Tanggal 6 Agustus 2015
Ketua : Prof. Dr. I Made Subawa, S.H., M.S
Sekretaris : Dr. Gede Marhaendra Wija Atmaja, S.H., M.Hum
Anggota :
1. Prof. Dr. Yohanes Usfunan, S.H., M.H
2. Dr. I Gede Yusa, S.H., M.H
3. Dr. Ni Ketut Sri Utari, S.H., M.H
v
SURAT PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT
Yang bertandatangan di bawah ini :
Nama : Ida Puspa Jaya Miha
Program Studi : Ilmu Hukum
Judul Tesis : Inkonstitusionalitas Pengujian Peraturan Pemerintah
Pengganti Undang-Undang oleh Mahkamah Konstitusi
Dengan ini menyatakan bahwa karya ilmiah tesis ini bebas plagiat. Apabila
dikemudian hari terbukti plagiat dalam karya ilmiah ini maka saya bersedia
menerima sanksi sebagaimana diatur dalam Peraturan Menteri Pendidikan
Nasional Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2010 dan Peraturan Perundang-
undangan yang berlaku.
vi
UCAPAN TERIMA KASIH
Shalom,
Segala pujian dan syukur penulis persembahkan kehadirat Tuhan Yesus
Kristus yang Maha Kuasa, karena atas perkenanan dan anugerah-Nya penulis
dapat merampungkan tesis dengan judul “Inkonstitusionalitas Pengujian
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang oleh Mahkamah
Konstitusi”.
Rampungnya penulisan tesis ini tidak terlepas dari adanya dukungan dari
berbagai pihak baik secara langsung maupun tidak langsung. Oleh sebab itu,
melalui kesempatan ini, penulis menyampaikan rasa terima kasih yang sebesar-
besarnya kepada Prof. Dr. I Made Subawa, S.H., M.S, selaku Pembimbing I yang
dengan penuh pengertian dan kesabaran telah memberikan semangat, dorongan
dan saran pemikiran kepada penulis selama proses penulisan tesis ini. Terima
kasih yang sebesar-besarnya tak lupa penulis sampaikan kepada Dr. Gede
Marhaendra Wija Atmaja, S.H., M.Hum, selaku pembimbing II yang dengan
penuh kesabaran dan pengertian telah membimbing penulis, memberikan ide-ide
pemikiran kepada penulis sehingga karya ini menjadi lengkap. Ucapan terima
kasih juga penulis sampaikan kepada para penilai tesis yang sekaligus penguji
tesis ini, yaitu Prof. Dr. Yohanes Usfunan, S.H., M.H, selaku Penguji I, Dr. I
Gede Yusa, S.H., M.H, selaku penguji II, dan Dr. Ni Ketut Sri Utari, S.H., M.H,
selaku Penguji III, atas segala saran dan petunjuk yang sangat bermanfaat bagi
sempurnanya penulisan tesis ini.
Ungkapan terima kasih juga penulis tujukan kepada yth: Prof. Dr. dr. Ketut
Suastika, SpPD-KEMD selaku Rektor Universitas Udayana Denpasar, atas
kesempatan yang diberikan kepada penulis untuk menjadi mahasiswi di Program
Magister Program Studi Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana
Denpasar; Prof. Dr. dr. A.A. Raka Sudewi, Sp.S (K) selaku Direktur Program
Pascasarjana Universitas Udayana, atas kesempatan dan fasilitas yang diberikan
kepada penulis untuk mengikuti dan menyelesaikan pendidikan di bangku studi
vii
Program Magister Ilmu Hukum pada Program Pascarsarjana Universitas Udayana;
Prof. Dr. I Gusti Ngurah Wairocana, S.H., M.H, selaku Dekan Fakultas Hukum
Universitas Udayana yang telah memberikan motivasi dan fasilitas lain selain
yang ada di Program Pascasarjana Universitas Udayana; Dr. Ni Ketut Supasti
Dharmawan, S.H., M.Hum., L.L.M, selaku Ketua Program Studi Magister Ilmu
Hukum dan Dr. Putu Tuni Caka Bawa Landra, S.H., M.H, selaku Sekretaris
Program Studi Magister Ilmu Hukum serta seluruh staf pada Program Studi
Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana atas segala pelayanan yang diberikan
untuk memperlancar proses administrasi, perkuliahan maupun penyusunan tesis
ini; tak lupa pula penulis menyampaikan terima kasih kepada seluruh tenaga
pengajar pada Program Studi Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana
khususnya pada jurusan Hukum Pemerintahan yang telah memberikan banyak
hal-hal baru kepada penulis selama proses perkuliahan juga kepada Dr. I Dewa
Gede Palguna, S.H., M.Hum Hakim Mahkamah Konstitusi RI Periode 2014-2019
sebelumnya adalah Pembimbing II penulis yang sudah memberikan begitu banyak
masukan dan arahan kepada penulis sejak awal penulisan;
Terima kasih yang sedalam-dalamnya penulis persembahkan kepada:
Ayahanda Melianus Miha dan Ibunda Habrita Pa Lado, S.PdK tercinta yang
dengan segala doa dan kasih sayang telah memberikan dukungan, perhatian serta
memfasilitasi penulis dengan segala biaya selama mengikuti pendidikan di
Universitas Udayana, juga kepada Adik terkasih Ronald Anderson Otniel Miha
Djami, S.IP yang telah memberikan motivasi dan biaya kepada penulis untuk
memilih mengikuti studi di luar Provinsi Papua dan memilih Universitas Udayana
Denpasar, serta seluruh keluarga besar Miha – Pa Lado; Rekan-rekan
seperjuangan di Program Studi Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana
Angkatan 2013 yang telah memberikan semangat dan saling memotivasi satu
sama lain hingga semua proses penyusunan ini terselesaikan; Rekan-rekan
konsentrasi Hukum Pemerintahan Angkatan 2013 yang selalu kompak
memberikan semangat dan dukungan satu sama lain selama masa studi; Tak lupa
pula Habelino Sawaki, S.H., M.Si (Han) mentor yang selalu memberikan motivasi
kepada penulis; Sahabat-sahabat yang senantiasa mendukung penulis: Elisabeth
viii
Beatrix Regina Nussy, S.H., M.H, Yosefina Daku, S.H., M.H, dan Kristian
Geogre Nussy serta sahabat lainnya yang tidak sempat penulis tuliskan namanya
satu per satu; Kekasih Chlifson Tuasela, S.H yang sudah memberikan dukungan
dan semangat baru bagi penulis; Bapak dan Ibu Gembala Gereja Pantekosta di
Indonesia (GPdI) Gloria Denpasar Pdt. Nemo Michael Bahari dan Pdm. Louise
Helga Lorraine Awondatu Bahari serta seluruh keluarga besar jemaat GPdI
Gloria, Damai Community (DC) Sorong-Raja Ampat, dan Ikatan Mahasiswa dan
Masyarakat Papua (IMMAPA) - Bali.
Dengan segala kerendahan penulis mengakui bahwa tesis ini masih jauh dari
kesempurnaan, untuk itu penulis sangat mengharapkan adanya saran maupun
kritikan yang bersifat membangun demi sempurnanya karya ini. Akhirnya,
semoga tesis ini bermanfaat bagi pengembangan ilmu hukum di Indonesia, bagi
masyarakat yang ingin mempelajari hukum dan terutama bagi Almamater tercinta
Program Studi Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana.
Denpasar, 10 Juli 2015
Penulis
ix
ABSTRAK
INKONSTITUSIONALITAS PENGUJIAN PERATURAN PEMERINTAH
PENGGANTI UNDANG-UNDANG OLEH MAHKAMAH KONSTITUSI
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) merupakan salah
satu produk hukum yang dibentuk oleh Presiden pada saat negara dalam keadaan
genting yang memaksa sebagaimana ditentukan dalam Pasal 22 ayat (2) Undang-
Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI 1945). Dalam
Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan (UU 12/2011) kedudukan Perpu diletakkan sejajar
dengan undang-undang. Pada hakekatnya dari segi bentuk Perpu adalah Peraturan
Pemerintah sedangkan dari segi materi muatan adalah sama dengan undang-
undang sebagaimana ditentukan dalam Pasal 11. Eksistensi Perpu yang demikian
menjadi menarik ketika produk hukum tersebut diuji konstitusionalitasnya oleh
Mahkamah Konstitusi (MK), sedangkan secara konstitusional kewenangan-
kewenangan MK sebagaimana ditentukan dalam Pasal 24C ayat (1) UUD NRI
1945 salah satunya adalah untuk menguji undang-undang terhadap UUD NRI
1945 bukan menguji Perpu terhadap UUD NRI 1945. Berdasarkan itu, adapun
rumusan masalahnya ialah apakah dengan disejajarkannya Perpu dengan undang-
undang dalam hierarki peraturan perundang-undangan Perpu memiliki kualifikasi
yang sama dengan undang-undang? Dan apakah MK berwenang menguji Perpu?
Jenis penelitian ini adalah jenis penelitian hukum normatif yang bersifat
analisis deskriptif dengan menggunakan pendekatan perundang-undangan,
pendekatan analisis konsep hukum, pendekatan sejarah, dan pendekatan kasus
yang diperoleh dari sumber bahan hukum primer, sekunder dan tersier dengan
memakai sistem kartu sebagai teknik pengumpulan bahan hukumnya. Kajian
terhadap masalah ini didukung oleh konsep negara hukum, teori kewenangan,
teori penafsiran konstitusi dan teori pembentukan peraturan perundang-undangan.
Kesimpulan dari hasil penelitian ini adalah walaupun secara materiil
substansi Perpu sama dengan undang-undang namun secara formil Perpu tidak
sama dengan undang-undang. MK tidak memiliki kewenangan untuk menguji
Perpu sebab kewenangan MK bersifat otoritatif dan limitatif, sehingga pengujian
Perpu oleh MK dapat dikatakan inkonstitusional.
Kata Kunci : Inkonstitusioanlitas, Mahkamah Konstitusi, Kewenangan, Pengujian,
dan Perpu.
x
ABSTRACT
UNCONSTITUTIONALITY EXAMINATION OF GOVERNMENT
REGULATION IN LIEU OF LAW BY THE CONSTITUTIONAL COURT
Government regulation in lieu of law (Perpu) is one of legal product that
is formed by President when state in a precarious time which specified in Article
22 paragraph (2) of the Constitution of the Republic of Indonesia (UUD NRI
1945). In Article 7 paragraph (1) of the Law No. 12 year of 2011 regarding
Establishment of Legislation (UU 12/2011) Perpu placed parallel position with
the law. Basically, in the terms of form, Perpu is Government Regulation while in
terms of the substance is the same with the law as defined in Article 11. The
existence of Perpu becomes interesting when the legal product examined by the
Constitutional Court (MK) about its constitutionality, whereas the constitutional
powers of the Constitutional Court as provided for in Article 24C paragraph (1) in
UUD NRI 1945, one of them is to examine laws against UUD NRI 1945, not
Perpu against UUD NRI 1945. Based on that, as for the formulation of the
problem is whether Perpu aligned with legislation in the hierarchy of legislation
regulation has the same qualifications as the legislation? and Does the
Constitutional Court authorized to examine Perpu?
This type of research is a kind of normative legal research descriptive
analysis using the approach of legislation, the legal concept analysis approach,
historical approach, and case approach which derived from the source material of
primary, secondary and tertiary using a card system as its legal material collection
techniques. The study on this issue was supported by the concept of rule of law,
the authority theory, the theory of constitutional interpretation and the theory of
the formation of legislation.
The conclusion of this research although Perpu materially have same
substance as the law, but formally regulation is not the same as the law.
Constitutional Court does not have the authority to examine Perpu because the
authority of the Constitutional Court are authoritative and limited, so examination
by Constitutional Court can be said to be unconstitutional.
Keywords: Unconstitutionality, Constitutional Court, Authority, Examination, and
Government Regulation in Lieu of Law (Perpu).
xi
RINGKASAN
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) merupakan
produk hukum yang sering digunakan dalam praktek penyelenggaraan
ketatanegaraan Indonesia. Produk hukum yang dikeluarkan oleh Presiden ini
pernah diuji konstitusionalitasnya oleh Mahkamah Konstitusi (MK). Apabila
dilihat dari kewenangan MK berdasarkan Pasal 24C ayat (1) Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI 1945) dan Pasal 10
ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi,
tidak ditentukan bahwa MK memiliki kewenangan untuk menguji Perpu.
Dalam mengkaji latar belakang di atas penulis memunculkan rumusan
masalah yakni apakah Perpu memiliki kualifikasi yang sama dengan undang-
undang dan apakah MK berwenang untuk menguji Perpu. Untuk menjawab
permasalah tersebut maka penulis mengkajinya berdasarkan Konsep Negara
Hukum, Teori Kewenangan, Teori Penafsiran Konstitusi dan Teori Pembentukan
Peraturan Perundang-Undangan.
Penelitian ini merupakan jenis penelitian hukum normatif yang bersifat
analisis deskriptis. Ada beberapa pendekatan yang digunakan dalam tesis ini yakni
pendekatan perundang-undangan, pendekatan analisis konsep hukum, pendekatan
sejarah dan pendekatan kasus. Kajian terhadap penulisan ini dilakukan
berdasarkan sumber bahan hukum primer, sekunder dan tersier dengan
menggunakan sistem kartu sebagai teknis pengumpulan bahan hukumnya.
Kajian yang diperoleh berdasarkan rumusan masalah dapat disimpulkan
sebagai berikut:
xii
1. Secara formil Perpu tidak memiliki kualifikasi yang sama dengan undang-
undang sebab baik bentuk, lembaga pembentuk dan proses pembentukan
Perpu tidak sama dengan undang-undang. Secara materiil, materi muatan
Perpu sama dengan undang-undang walaupun demikian Perpu tidak serta
merta dapat berubah menjadi undang-undang sebab harus melalui proses
pembahasan dan persetujuan DPR.
2. MK merupakan garda konstitusi yang pertama dan terakhir, sebagaimana
diketahui kewenangan MK telah ditentukan dalam Pasal 24C ayat (1) UUD
NRI 1945. Paham negara hukum yang dibangun di dalam konstitusi
menghendaki agar para penyelenggara negara termasuk MK tetap melakukan
tugas dan kewenangannya sesuai dengan ketentuan hukum yang berlaku.
Sehingga pengujian Perpu oleh MK dapat dikatakan inkonstitusional.
xiii
DAFTAR ISI
Halaman
SAMPUL DALAM …………………………………………………... i
PERSYARATAN GELAR ………………………………………….. ii
LEMBAR PENGESAHAN ………………………………………….. iii
PENETAPAN PANITIA PENGUJIAN ……………………………. iv
SURAT PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT ……………………… v
UCAPAN TERIMA KASIH ………………………………………… vi
ABSTRAK ……………………………………………………………. ix
ABSTRACT …………………………………………………………… x
RINGKASAN ………………………………………………………… xi
DAFTAR ISI ………………………………………………………… xiii
DAFTAR TABEL ……………………………………………………. xvi
BAB I PENDAHULUAN ……………………………………….. 1
1. 1. Latar Belakang ……………………………………… 1
1. 2. Rumusan Masalah …………………………………... 11
1. 3. Ruang Lingkup Masalah ……………………………. 12
1. 4. Tujuan Penelitian …………………………………… 13
1.4.1. Tujuan Umum ………………………………. 13
1.4.2. Tujuan Khusus ……………………………… 13
1. 5. Manfaat Penelitian ………………………………….. 13
1.5.1. Manfaat Teoritis …………………………….. 13
1.5.2. Manfaat Praktis ……………………………... 14
1. 6. Orisinalitas Penelitian ………………………………. 14
1. 7. Landasan Teoritis …………………………………… 16
1.7.1. Konsep Negara Hukum ……………………... 16
1.7.2. Teori Kewenangan ………………………….. 23
1.7.3. Teori Penafsiran Konstitusi …………………. 26
xiv
1.7.4. Teori Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan …………………………………….
33
1. 8. Metode Penelitian ………………………………….. 37
1.8.1. Jenis Penelitian ……………………………… 37
1.8.2. Jenis Pendekatan ……………………………. 38
1.8.3. Sumber Bahan Hukum ……………………… 39
1.8.4. Teknik Pengumpulan Bahan Hukum ……….. 40
1.8.5. Teknik Analisis Bahan Hukum ……………... 41
BAB II SISTEM PERUNDANG-UNDANGAN INDONESIA
DAN EKSISTENSI MAHKAMAH KONSTITUSI
PASCA PERUBAHAN UUD 1945 ……………………..
42
2.1. Perubahan Mendasar UUD 1945 ………………….. 42
2.2. Dampak Perubahan UUD 1945 terhadap Sistem
Perundang-undangan ………………………………
52
2.3. Kekuasaan Mahkamah Konstitusi dalam Sistem
Ketatanegaraan Indonesia …………………………...
60
BAB III MAKNA KESEDERAJATAN PERPU DENGAN
UNDANG-UNDANG ……………………………………..
69
3.1. Perpu sebagai Kebutuhan Hukum dalam Praktek
Penyelenggaraan Negara …………………………….
69
3.2. Perpu Menurut Undang-Undang Nomor 12 Tahun
2011 …………………………………………………
75
3.2.1. Bentuk Perpu ………………………………... 76
3.2.2. Lembaga Pembentuk Perpu ………………… 79
3.2.3. Materi Muatan dan Fungsi Perpu …………… 82
3.2.4. Proses Pembentukan Perpu ………………… 87
3.3. Perihal Kesederajatan Perpu dengan Undang-Undang 90
3.3.1. Perpu dan Undang-Undang dari Perspektif
Bahasa Perundang-undangan ………………..
92
xv
3.3.2. Perpu dan Undang-Undang dari Perspektif
Proses Pembentukan dan Substansinya ……...
97
BAB IV MAHKAMAH KONSTITUSI DAN PENGUJIAN
KONSTITUSIONAL PERPU……………………………
101
4.1. Mahkamah Konstitusi Menguji Konstitusional Perpu 101
4.1.1. Perkara Pengujian Perpu oleh Mahkamah
Konstitusi ……………………………………
104
4.1.2. Perspektif Pengujian Formil ………………... 113
4.1.3. Perspektif Pengujian Materiil ………………. 117
4.2. Kajian Pengujian Perpu dari Perspektif Teori-teori … 121
4.2.1. Dari Perspektif Konsep Negara Hukum dan
Teori Kewenangan …………………………..
121
4.2.2. Dari Perspektif Teori Penafsiran Konstitusi ... 126
4.3. Masa Depan Perpu dalam Sistem Perundang-
undangan Indonesia …………………………………
137
4.3.1. Kejelasan Perihal Kegentingan Memaksa ….. 137
4.3.2. Menghindari Politisasi Perpu versus Perpu
sebagai Kebutuhan Praktek ………………….
140
BAB V PENUTUP ………………………………………………... 143
5.1. Simpulan ……………………………………………. 143
5.2. Saran ………………………………………………... 145
DAFTAR PUSTAKA ………………………………………………... 148