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Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías SEGUNDO CONGRESO LATINOAMERICANO DE HISTORIA ECONÓMICA CLADHE 2010, México, 3-5 de febrero de 2010 Simposio: La fiscalidad en América Latina: entre la progresividad y la regresión, entre los impuestos directos y los indirectos (siglos XVIII-XX) Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1950. Nueva evidencia para re-interpretar la fiscalidad José Alejandro Peres Cajías Universidad de Barcelona No es raro encontrar trabajos en Historia Económica que hablan de América Latina basándose básicamente en la experiencia de los países más desarrollados de la región. Por ejemplo, en su revisión de la historia fiscal de América Latina, Córtez Conde (2006) analiza fundamentalmente las experiencias de Argentina, Brasil, Chile y México. Uno de los puntos de partida básicos del presente trabajo es que este tipo de acercamientos pueden ser útiles para entender en mayor profundidad la evolución económica de estos países. Sin embargo, no necesariamente de América Latina como un todo, ya que la región presenta una considerable diversidad económica. En términos históricos esta heterogeneidad puede comprobarse en los trabajos, por ejemplo, de Carreras, Rubio y Yáñez (2006), o Tafunell (2007,2009). Esto es posible gracias a la amplia labor de reconstrucción cuantitativa efectuada por estos autores a nivel –verdaderamente- regional. Por ello, en el presente trabajo se parte de la consigna de la limitación de extrapolar conclusiones de las experiencias de los países más desarrollados hacia el resto de la región. Sin embargo, se reconoce al mismo tiempo que esta especie de condensación de la historia económica latinoamericana se debe muchas veces a la falta de información, particularmente cuantitativa. Es por ello que el objetivo básico del presente trabajo es proponer nuevas series de largo plazo para la economía boliviana. Sin lugar a dudas, ésta es una de las economías regionales cuya historiografía presenta una mayor pobreza cuantitativa de largo plazo. Con el fin de avanzar en la superación de esta limitación y con la intención de introducir la experiencia boliviana en el debate regional se proponen dos nuevas 1
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Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
SEGUNDO CONGRESO LATINOAMERICANO DE HISTORIA ECONÓMICA CLADHE 2010, México, 3-5 de febrero de 2010 Simposio: La fiscalidad en América Latina: entre la progresividad y la regresión, entre los impuestos directos y los indirectos (siglos XVIII-XX)
Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1950. Nueva evidencia para re-interpretar la fiscalidad
José Alejandro Peres Cajías Universidad de Barcelona
No es raro encontrar trabajos en Historia Económica que hablan de América
Latina basándose básicamente en la experiencia de los países más desarrollados de la
región. Por ejemplo, en su revisión de la historia fiscal de América Latina, Córtez
Conde (2006) analiza fundamentalmente las experiencias de Argentina, Brasil, Chile y
México. Uno de los puntos de partida básicos del presente trabajo es que este tipo de
acercamientos pueden ser útiles para entender en mayor profundidad la evolución
económica de estos países. Sin embargo, no necesariamente de América Latina como
un todo, ya que la región presenta una considerable diversidad económica.
En términos históricos esta heterogeneidad puede comprobarse en los trabajos,
por ejemplo, de Carreras, Rubio y Yáñez (2006), o Tafunell (2007,2009). Esto es
posible gracias a la amplia labor de reconstrucción cuantitativa efectuada por estos
autores a nivel –verdaderamente- regional. Por ello, en el presente trabajo se parte de la
consigna de la limitación de extrapolar conclusiones de las experiencias de los países
más desarrollados hacia el resto de la región. Sin embargo, se reconoce al mismo tiempo
que esta especie de condensación de la historia económica latinoamericana se debe
muchas veces a la falta de información, particularmente cuantitativa.
Es por ello que el objetivo básico del presente trabajo es proponer nuevas series
de largo plazo para la economía boliviana. Sin lugar a dudas, ésta es una de las
economías regionales cuya historiografía presenta una mayor pobreza cuantitativa de
largo plazo. Con el fin de avanzar en la superación de esta limitación y con la intención
de introducir la experiencia boliviana en el debate regional se proponen dos nuevas
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Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
series fiscales: los ingresos efectivos del Estado Central entre 1900 y 1951 y el aporte
fiscal directo de la minería en el mismo período.
Sin embargo, el trabajo pretende ir más allá de una mera reconstrucción y
análisis descriptivo de las series. Partiendo desde el ámbito fiscal, se proponen algunas
claves interpretativas para reinterpretar el rol del Estado en la economía boliviana en la
primera mitad del siglo XX. El análisis busca superar enfoques preponderantemente
normativos, basados muchas veces en convicciones teóricas que, en lugar de ayudar,
perjudican en la compresión de la evolución económica. Así, se remarca la importancia
de estudiar la evolución de la intervención estatal en la economía considerando y
entendiendo las restricciones que ésta tuvo que enfrentar a lo largo del tiempo.
Bajo este enfoque, la hipótesis que se defiende es que el Estado boliviano
adquirió importantes capacidades recaudatorias, incluso antes de la Gran Depresión. El
presente trabajo se suma a una serie de propuestas que desde la esfera fiscal plantean
que es necesario complejizar mucho más el rol del Estado boliviano (Contreras, 1990;
Gallo, 1991; Barragán y Peres, 2007) - en la primera mitad del siglo XX pero también a
lo largo de su historia. La lectura de largo plazo de los ingresos del Estado Central
muestra que el Estado incrementó, y a veces de manera considerable, sus
disponibilidades. Complementando esta información junto a la evolución de la presión
fiscal sobre la minería, se demuestra la fragilidad de aquellas visiones que se empeñan
en comprender el Estado boliviano como una mera marioneta de la elite minera: en el
largo plazo la contribución directa de la minería tendió a incrementarse de forma
notoria.
Evidentemente, la evolución de las disponibilidades fiscales del Estado Central
estuvo fuertemente condicionada al incremento de los impuestos indirectos externos.
Sin embargo, gracias a un enfoque histórico de Política Económica, el presente trabajo
busca comprender antes que criticar a-priori. Así, se observa que en términos de
rentabilidad y volatilidad relativa, en el corto plazo el Estado difícilmente contaba con
alternativas. La incapacidad de quebrar esta restricción de corto plazo, pero también la
misma evolución histórica boliviana luego de la Gran Depresión explican la
perpetuación de esta dependencia frente a los impuestos externos.
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Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
La explicación de estas ideas se organiza de la siguiente manera. En la primera
sección se presentan los lineamientos metodológicos básicos que guiaron la
reconstrucción de los ingresos del Estado Central. Se propone también una lectura
estilizada en el largo plazo de la nueva evidencia cuantitativa. En la segunda sección se
explica uno de los patrones identificados previamente: la dependencia de los impuestos
indirectos externos. Ahí, se defiende la necesidad de una lectura que supere
acercamientos uni-causales, y se argumenta en torno a los dos indicadores construidos
para entender la dependencia en función a las restricciones propias del Estado boliviano.
En la tercera sección se presenta la segunda novedad cuantitativa del trabajo: el aporte
fiscal directo de la minería. Luego, se complementa la nueva evidencia empírica con
una rápida revisión de la historia boliviana, para complementar la argumentación en
torno al por qué de la dependencia de los recursos impositivos externos. Finalmente, se
brindan las conclusiones.
1. Los ingresos del Estado Central boliviano, 1900-1951: aclaraciones
metodológicas y hechos estilizados
La primera reconstrucción cuantitativa que se ofrece en la presente investigación
es una estimación desagregada de los ingresos efectivos del Estado Central boliviano
entre 1900 y 1951. Existen algunas estimaciones anteriores que presentan los ingresos
del Estado Central boliviano a lo largo del siglo XX (Mc Queen, 1925; Palenque, 1933;
Gómez, 1978; OXLAD). Dentro de éstas, la serie propuesta en OXLAD es la única que
abarca todo el siglo XX. Sin embargo, en ella se brinda única y exclusivamente
información agregada: los ingresos totales del Estado Central, en millones de
Bolivianos (Bs.) corrientes. Pero, además, cuenta con la dificultad adicional de no
presentar mayores aclaraciones metodológicas. Por ello, a diferencia de la de OXLAD,
la serie que se propone brinda información desagregada y, con el fin de evaluar la
calidad metodológica del trabajo, un Anexo Metodológico donde se detallan todas las
decisiones críticas y las fuentes utilizadas.1
La estimación se basa en un extenso trabajo de archivo y la recolección de
abundante información primaria, organizada de acuerdo a los principios establecidos
1 En el caso de OXLAD, prácticamente hasta 1985, la información proviene de Mitchell (1997), quién, a su vez, no brinda mayores especificaciones en cuanto a fuentes y las sumas incorporadas.
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por el Manual de Estadísticas Financieras del Fondo Monetario Internacional (FMI,
2001). La disponibilidad de fuentes explica en gran manera el inicio de la serie en 1900
y la concentración en el Estado Central. La información de los ingresos efectivos es más
difusa tanto para la reconstrucción de los ingresos del Estado Central en el siglo XIX,
como de los ingresos departamentales. La elección de 1900 como punto de partida, no
obstante, tiene que ver también con un quiebre recurrentemente resaltado en la
historiografía tradicional boliviana: la consolidación del traslado del eje político-
económico del sur hacia el noroeste del país. Las series terminan, momentáneamente, en
1951, un año antes de la Revolución y una importante transformación del Estado
boliviano.
La mecánica de reconstrucción consistió en introducir los ingresos consignados
en las fuentes primarias dentro de las diversas categorías y subcategorías propuestas en
la clasificación. Una de las consideraciones iniciales a la hora de elaborar esta
clasificación fue la necesidad de diferenciar entre ingresos impositivos e ingresos no
impositivos. Esta división se justifica por las disímiles implicancias en términos de
construcción de legitimidad y capacidad fiscales (Moore, 2008)2. Luego, con el fin de
facilitar un mayor grado de análisis, y considerando exigencias teóricas en Economía
(Romero-Ávila y Strauch, 2008) y Ciencias Políticas (Steinmo y Tolbert, 1998), los
impuestos fueron descompuestos en las tres grandes categorías comúnmente utilizadas:
impuestos directos, impuestos indirectos internos e impuestos indirectos externos. Dada
la prolijidad y riqueza de la información primaria, cada una de estas categorías pudo ser
descompuesta muchas veces en diferentes subcategorías propuestas por el FMI (2001)
(Cuadro Nº 1).
Antes de presentar la reconstrucción y describir la evolución de los ingresos del
Estado Central boliviano, es necesario remarcar algunas limitaciones metodológicas. La
inexistencia de datos sobre el Producto Interior Bruto para años anteriores a 1950
impide evaluar la recaudación tributaria en términos de su importancia económica.
Igualmente, se debe notar que no existen datos de población confiables a lo largo de un
amplio período de tiempo. Los únicos datos con los que se cuenta en la primera mitad 2 Un impuesto es una transacción, específicamente una transferencia que implica un pago obligatorio (FMI, 2001: 27-28), pero no una retribución ni inmediata ni equivalente por parte del gobierno. La particularidad que hace a un impuesto es la obligatoriedad del pago, la incertidumbre en la “devolución” del pago y la no proporcionalidad entre pago y beneficio.
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Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
del siglo XX son los obtenidos en los respectivos Censos de 1900 y 1950. El problema
de cualquier estimación basada en ambos puntos es que ignora el hecho de que el patrón
demográfico pudo modificarse debido a los efectos de la Guerra del Chaco (1932-1935).
Debido a la actual imposibilidad de superar esta limitación, el presente trabajo se basa
en las estimaciones recopiladas en OXLAD, es decir, las estimaciones de Wilkie (1972).
Cuadro Nº 1. Clasificación de los ingresos
IMPUESTOS DIRECTOS Sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital
Pagaderos por personas físicas Pagaderos por corporaciones
No identificables Sobre la nómina
Sobre la propiedad Sobre la propiedad recurrente
Sobre sucesiones, herencias y regalos Sobre transacciones
IMPUESTOS INDIRECTOS INTERNOS Impuestos generales
Selectivos Monopolios fiscales
Sobre el uso de bienes IMPUESTOS INDIRECTOS EXTERNOS
Derechos de aduana Impuestos sobre exportaciones
Otros sobre comercio y transacciones int. NO TRIBUTARIOS
Rentas de la propiedad Intereses
Dividendos Pólizas de seguros
Ventas de bienes y servicios Ventas de bienes y servicios
Derechos administrativos Multas
Ingresos no identificados/ no clasificables Fuente: Elaboración propia con base en FMI (2001)
La inexistencia de datos sobre la evolución de los precios representa una
limitación adicional: sólo es posible contar con un índice de precios desde el año 1931.
En el presente trabajo, dada la falta de información, se asume que el nivel de precios no
se modificó de forma ostensible a lo largo de los primeros treinta años del siglo XX. Al
respecto, es importante notar que diversas fuentes historiográficas señalan que, salvo en
períodos muy concretos, no existieron saltos bruscos en el nivel de precios. Esta
información puede corroborarse analizando el tipo de cambio frente a la libra esterlina
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Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
(Gráfico Nº 1). Se observa que entre 1900 y 1914, tanto el tipo de cambio (Bs/Libra
esterlina), como los precios británicos mantuvieron una considerable estabilidad. Es
indudable que durante la Primera Guerra Mundial y hasta prácticamente 1923, la
estabilidad de ambas series es menor. Este quiebre implica que a lo largo de estos años
o, en el caso de una valoración general del período analizado, el análisis es más
fructífero y/o confiable en términos de estructura que de presión tributaria. Obsérvese,
no obstante, que luego de 1923 ambas series recuperan una considerable estabilidad.
Gráfico N º 1. Precios británicos y Tipo de cambio Bs./Libr Est. 1900-1931
0
5
10
15
20
25
30
1900
1902
1904
1906
1908
1910
1912
1914
1916
1918
1920
1922
1924
1926
1928
1930
Índice de Precios Libra Tipo de Cambio Bs./Libra
Fuente: Elaboración propia con base en Twigger (1999:11) y Peñaloza (1985: 188-190).
Así, es posible identificar algunos hechos estilizados en torno a la evolución de
la presión tributaria en Bolivia (Gráfico Nº 2). Como primer hecho fundamental destaca
un considerable crecimiento de los ingresos del Estado Central boliviano, en términos
per cápita, a lo largo del primer tercio del siglo XX. El ascenso continuo de la presión
tributaria es inequívoco desde la segunda mitad de la década de 1900. Es indudable que
la Primera Guerra Mundial afectó la evolución de las disponibilidades fiscales,
directamente y a través de sus consecuencias sobre la estabilidad posterior de los
mercados mundiales. Sin embargo, desde 1923, una vez acometidas importantes
reformas fiscales, la tendencia alcista se recuperó, y considerablemente. Una vez más,
fue una crisis en los mercados mundiales la que frenó el crecimiento de los ingresos del
Estado Central Boliviano.
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Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
En una economía cuya estrategia de crecimiento se regía por la evolución de los
mercados externos, era de esperar el retroceso de las disponibilidades estatales en un
contexto de crisis económica internacional. Sin embargo, luego de ésta y hasta el año
previo a la Revolución Nacional (1952), la tendencia al alza no se recuperó: en
promedio, las capacidades fiscales no se incrementaron. Eso sí, en esos veinte años la
volatilidad fue considerable. Es pues importante resaltar que, una vez finalizada la
Guerra del Chaco (1932-1935), los ingresos crecieron vertiginosamente entre 1936 y
1939. Fue después de este pico que se generó una lenta tendencia a la baja en las
disponibilidades hasta 19513.
Gráfico Nº 2. Ingresos del Estado Central per capita, 1900-1951 (logs, Bs. 1931)
100,000
1,000,000
10,000,000
100,000,000
1900
1902
1904
1906
1908
1910
1912
1914
1916
1918
1920
1922
1924
1926
1928
1930
1932
1934
1936
1938
1940
1942
1944
1946
1948
1950
Impuestos directos Impuestos ind internos Impuestos ind externos Ingreso no impositivo Total
Fuentes: Elaboración propia. Ver Anexo Metodológico.
En lo que respecta a la estructura tributaria, es posible también plantear algunos
patrones de evolución en el largo plazo. Antes que nada, resulta evidente que
prácticamente en todo el período de análisis, los impuestos indirectos externos
representaron la mayor fuente contributiva del Estado Central boliviano. Fueron el
motor de la evolución de las disponibilidades, ya que la tendencia general vino en gran
3 No fue posible encontrar fuentes primarias que permitiesen reconstruir los ingresos fiscales en términos desagregados en los períodos 1936-1941 y 1945-1946. Con el fin de poder hacer una lectura menos fragmentada de los hechos, en esos años se consideró la información proporcionada por Delgadillo (2001). Para mayores detalles ver el Anexo Metodológico.
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Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
parte determinada por la tendencia de los impuestos externos. Un segundo elemento que
llama poderosamente la atención es el notable crecimiento de la contribución directa: de
ubicarse como la categoría impositiva menos importante a principios de siglo, se
consolidó como la segunda más importante hacia la década de 1940. Eso sí, se trató de
un crecimiento minado de una enorme volatilidad, fundamentalmente en los primeros
treinta años del siglo. En cuanto a la imposición indirecta interna, destaca un
crecimiento relativamente continuo, con una volatilidad menor, pero también con una
menor velocidad. Finalmente, en cuanto a los denominados ingresos no impositivos,
más allá de una considerable volatilidad, es difícil identificar un patrón de largo plazo.
En la primera mitad del siglo XX, la importancia relativa de esta cuenta dentro del total
se modificó constantemente -un aspecto que se explica, en parte por la misma
composición de la cuenta.
Gráfico Nº 3. Composición relativa de los Ingresos del Estado Central 1900-1951
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
70.00
80.00
90.00
1900
1902
1904
1906
1908
1910
1912
1914
1916
1918
1920
1922
1924
1926
1928
1930
1932
1934
1936
1938
1940
1942
1944
1946
1948
1950
Impuestos directos Impuestos ind internos Impuestos ind externos Ingreso no impositivo
Fuentes: Elaboración propia. Ver Anexo Metodológico.
Debido a las limitaciones de espacio, en el presente trabajo no se pretende
desarrollar cada uno de estos puntos. En las siguientes secciones del trabajo se explicará
básicamente la evolución de los impuestos indirectos externos. Ello debido a que a lo
largo de la primera mitad del siglo XX, éstos constituyen indudablemente la parte del
león de las disponibilidades del Estado Central boliviano (Gráfico Nº 3). Si bien es
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Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
posible identificar una tendencia decreciente en la importancia relativa de los impuestos
indirectos externos, es necesario considerar que el punto de partida es sumamente
elevado. Así, prácticamente en todos los años de la primera mitad del siglo XX, estos
impuestos representaron al menos la mitad de los ingresos estatales. Pero, además, a lo
largo de todos estos años no es posible identificar una categoría que, continuamente, se
ubicase como una alternativa a la imposición externa: el orden en la importancia relativa
de las otras tres categorías se modificó constantemente.
La fiscalidad boliviana dependió, entonces de la exportación de sus productos y
los impuestos externos que ésta generaba: directamente, a través de la imposición de
derechos de exportación e, indirectamente, a través de la generación de divisas con las
cuales se pagaban las importaciones que tributaban en las aduanas.
Gráfico Nº 4. Participación exportaciones mineras y de estaño sobre valor total exportado, 1900-1951
40.00
50.00
60.00
70.00
80.00
90.00
100.00
1900
1902
1904
1906
1908
1910
1912
1914
1916
1918
1920
1922
1924
1926
1928
1930
1932
1934
1936
1938
1940
1942
1944
1946
1948
1950
Exportaciones mineras Exportaciones de estaño
Fuentes: Exportaciones Mineras. 1900-1908. Cálculos con base en Memorias Ministerio de Hacienda y Delgadillo (2001: 412-413); 1908-1951: Gómez (1978: 208-209).
Exportaciones de estaño. Cálculos con base en Peñaloza (1985: 412-413).
En la primera mitad del siglo XX esto significó depender de las exportaciones
mineras, básicamente de las de estaño (Gráfico Nº 4). A principios de siglo se consolidó
un cambio en la matriz exportadora minera.: con una considerable rapidez, la minería
del estaño sustituyó a la de la plata. A principios de siglo se presenció también cierta
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Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
diversificación exportadora, tanto en términos geográficos como de la naturaleza del
producto: se presenció un boom exportador de goma en el oriente del país. Sin embargo,
hacia mediados de la década de 1910 la importancia relativa de este producto agrario, y
la conexión de su área productora con los circuitos comerciales externos, decayó
abruptamente. Así, desde la década de 1920 hasta 1951, el peso de las exportaciones
mineras sobre el total se ubicó en torno al 90%, de las cuales un 70%, en promedio, se
explica por las exportaciones de estaño.
La concentración en los impuestos externos se justifica también en términos
comparativos. La dependencia de los impuestos indirectos externos no representa
necesariamente ni una novedad, ni una exclusividad, en el contexto latinoamericano.
Por ejemplo, Coatsworth y Williamson (2004) muestran que los impuestos externos
representaron la mayor fuente contributiva de gran parte de los Estados
latinoamericanos desde mediados del siglo XIX hasta la Gran Depresión. Sin embargo,
luego de ésta, la historia es un tanto diferente (Gráfico Nº 5).
Gráfico Nº 5. Importancia relativa de los impuestos indirectos externos en América Latina, 1900-1951
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
70.00
80.00
90.00
100.00
1900
1903
1906
1909
1912
1915
1918
1921
1924
1927
1930
1933
1936
1939
1942
1945
1948
1951
Argentina Bolivia Brasil Colombia Chile México Perú Uruguay
Fuentes: Estimación propia y OXLAD (http://oxlad.qeh.ox.ac.uk/)
Comparando la nueva evidencia cuantitativa boliviana con información
accesible en OXLAD, es posible identificar una divergencia en las finanzas públicas
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Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
bolivianas en la década de 19304. Luego de la Gran Depresión, las economías
latinoamericanas representadas en el gráfico presentan una clara tendencia decreciente
en la importancia relativa de los impuestos externos. En el caso boliviano, al contrario,
resalta una estabilidad que varía entre el 50% y 60% del total de las disponibilidades.
Esta divergencia debe ser explicada.
2. La dependencia externa: las limitaciones de explicaciones uni-causales
Se ha comprobado una constante y fuerte relación inversa entre el nivel de
desarrollo económico y la importancia relativa de los impuestos indirectos externos:
mientras la economía sea más pobre, mayor será la importancia relativa fiscal de los
impuestos indirectos externos (Burguess y Stern, 1993). Es importante notar que la
información fiscal desagregada disponible en la base de OXLAD (Gráfico Nº 5) se
limita a los países más desarrollados de la región. Probablemente, si se contase con la
información fiscal de otros países menos exitosos económicamente en la región, la
denominada divergencia no sería ninguna exclusividad de la experiencia boliviana. Bajo
un razonamiento económico, entonces, se podría argumentar que la divergencia no
existe y que no hay nada a explicar más allá de las limitaciones impuestas por el escaso
desarrollo de la economía.
Tal tipo de razonamientos, no obstante, permiten entender parte, pero no la
totalidad del problema fiscal. Los mismos ejercicios econométricos que identifican la
anterior relación indirecta, muestran al mismo tiempo la imposibilidad de identificar una
relación lineal entre el tamaño de la economía –medida por el PIB- y la composición
relativa de la estructura tributaria (Burguess y Stern, 1993). Un hecho particularmente
evidente en la región latinoamericana y que persiste hasta el día de hoy. Por ejemplo, en
el conjunto de las economías centroamericanas se ha demostrado que, dado el nivel del
PIB, los niveles de recaudación deberían ser mayores (Agosin, Barreix, Gómez y
Machado, 2005). Esta especie de tax gap recalca que las variables económicas no
pueden explicarlo todo.
4 Se introdujo la información de OXLAD por razones de facilidad. Al respecto es importante mencionar que en muchos de los países considerados existen trabajos de reconstrucción de ingresos fiscales con mayor detalle o, incluso, rigor metodológico (e.g., Azar y Bertoni, 2007; Lüders, Joffré y Wagner, 2001). Éstas series no fueron introducidas debido a que su introducción en el presente apartado no genera ningún valor agregado considerable. Las tendencias son básicamente las mismas. Por tanto, también la identificación de la divergencia boliviana.
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Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
Fauvelle-Aymar (1999) demuestra que la inclusión de variables políticas facilita
la comprensión de este tax gap en el caso de las economías subdesarrolladas. La
necesidad de incorporar la arena política en la comprensión de la fiscalidad de los países
menos desarrollados ha sido también ampliamente defendida por uno de los más
reputados expertos tributarios: “No matter what any country may want to do with its
tax system, or what anyone might think it should do from one perspective or another,
what it does do is always constrained what it can do” (Bird, 2008: 6). En su trabajo,
Bird muestra una constante preocupación por el cómo, la necesidad de entender las
formas viables de aplicar reformas. El rol de la política en la evolución fiscal, por tanto,
no puede ser minimizado.
Ello no implica plantear, tal como lo hace Bird (2008), que las restricciones
políticas sean más importantes que las económicas. En determinados contextos estas
últimas son determinantes. Por ejemplo, la OECD (2008: 140-148) demuestra que el
bajo peso relativo de los impuestos al ingreso personal en las economías
latinoamericanas se explica por la presencia de dos restricciones: a) una base impositiva
pequeña -las rentas del trabajo son menores a las rentas del capital; b) una distribución
del ingreso muy desigual -al haber una importante concentración en rentas bajas, los
contribuyentes potenciales son pocos5. En el presente trabajo, por tanto, se defiende un
enfoque de Política Económica, donde tanto las restricciones políticas como las
económicas importan.
Bajo esta exigencia teórica, a continuación se ofrecen dos indicadores que
facilitan un primer acercamiento a la comprensión de la preponderancia de los
impuestos externos. Ambos condensan tanto el rol de las restricciones económicas
como el de las políticas. Eso sí, no permiten, por el momento, identificar el impacto
marginal de cada una de ellas.
5 Al respecto, se plantean una serie de trabajos de simulación a partir de la declaración individual de impuestos al ingreso personal. Se muestra, por ejemplo, un escenario que consiste en aplicar el sistema tributario finlandés en cuatro economías latinoamericanas: la recaudación potencial por el impuesto al ingreso de las personas crecería, pero las brechas respecto a las economías más desarrolladas seguirían siendo considerables, sencillamente porque un trabajador finlandés promedio tiene un salario medio considerablemente mayor.
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Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
El primer elemento que se analiza es el de la rentabilidad de las diversas fuentes
contributivas. Este aspecto ha sido ampliamente citado en la literatura para entender la
dependencia de los impuestos externos (Coatsworth y Williamson, 2004). Para un
Estado aún en construcción es más rentable cobrar impuestos sobre toda mercadería que
pase por determinados puntos aduaneros, que levantar un padrón impositivo y recolectar
recursos a lo largo y ancho del territorio. En el caso de la experiencia boliviana de la
primera mitad del siglo XX, esta situación puede ser ilustrada analizando una a una
todas las cuentas impositivas reportadas por el Estado Central en determinados años
(Cuadro Nº 2). Se observa que a lo largo de todos estos años, los impuestos con mayor
capacidad contributiva fueron, y de lejos, determinados impuestos externos: en los
primeros treinta años, los Derechos Arancelarios y, luego, en la década de 1940, el
denominado Impuesto Adicional a la Exportación6.
Cuadro Nº 2. Capacidad contributiva de los impuestos en Bolivia Impuesto más
importante Contribución relativa
Número de impuestos (A)
Número de impuestos con una contribución individual inferior al 1% del total (B)
B/A
1902 Derechos arancelarios 46.00 25 12 48.00 1912 Derechos arancelarios 50.00 39 25 64.10 1923 Derechos arancelarios 25.00 84 65 77.38 1929 Derechos arancelarios 30.00 95 71 74.74 1942 Impuesto adicional a las
exportaciones 45.00 97 83 85.57
Fuente: Elaboración propia. Ver Anexo Metodológico
La variación de la importancia relativa de los impuestos a lo largo del tiempo
indica el logro de cierta diversificación impositiva. Ésta, sin embargo, que a-priori no
puede valorarse como buena o mala en términos de construcción estatal, puede
calificarse, al menos, como limitada en términos de capacidad de intervención estatal.
En gran medida la diversificación se explica por la negociación de acuerdos
concretos entre el Estado Central y agentes económicos específicos, que gravaban sobre
actividades económicas también sumamente específicas (Barragán y Peres, 2007). Así,
por ejemplo, el Estado Central pasó de contar con 25 fuentes contributivas en 1902, con
6 El análisis no representa un análisis de rentabilidad en sentido estricto, pues si bien se cuenta con la información de la contribución aportada por cada impuesto, se desconoce el costo que implicaba para el Estado recaudar estos aportes. De todas maneras, debido a la existencia de economías de escala, muy probablemente los costos de los impuestos indirectos externos se hallaban entre los menores.
13
Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
84 hacia 1923 y alcanzando las 97 en 1942. Sin embargo, la especificidad sugiere que la
base impositiva de los nuevos impuestos no fuese particularmente elevada y, por ende,
tampoco su capacidad contributiva. Algo evidente cuando se comprueba que gran parte
de los nuevos impuestos tuvieron un aporte individual ínfimo en comparación a las
recaudaciones totales. Por ejemplo, en 1942, el 85% de las fuentes contributivas
aportaron de forma individual sumas equivalentes o inferiores al 1% del total recaudado
por el Estado Central. Es recién en los últimos años de la década de 1940 que se
identifica un impuesto diferente de los externos con una capacidad contributiva
individual relativamente elevada: en 1947 el Impuesto a la Renta de los Servicios
Personales llegó a representar el 11% del total recaudado7. La estrategia de
diversificación, por tanto, consistió en un crecimiento “extensivo” sumamente frágil,
incapaz de generar fuentes alternativas en términos de capacidad contributiva.
El segundo indicador que se propone es el de la volatilidad relativa de cada una
de las categorías impositivas. Un hecho que con relación a la literatura existente puede
resultar paradójico: una de las grandes limitaciones asociadas a la dependencia de los
impuestos externos es la mayor volatilidad que esta genera sobre las Finanzas Públicas
(Jiménez y Tromben, 2006). Sin embargo, analizando la volatilidad relativa de las
cuatro categorías en que se divide la serie, se observa que los impuestos indirectos
externos fueron, consistentemente, los menos volátiles (Cuadro Nº 3).8
Cuadro Nº 3. Volatilidad relativa de las diversas categorías impositivas Volatilidad
Impuestos directos
Impuestos indirectos internos
Impuestos indirectos externos
Ingresos no impositivos
Total
1900-1929 0.5012 0.2902 0.2245 0.3718 0.1742 1900-1951 0.4640 0.3144 0.2479 0.3557 0.2285
Fuente: Elaboración propia, donde El indicador de volatilidad considerado es el propuesto por
Williamnson (2009): 1
(ln( ))t
t
YDesvestY −
7 En años precedentes es posible identificar la contribución del Monopolio sobre los Alcoholes o el Impuesto a las Ventas con una contribución que, no obstante, no superaba el 6% del total de las recaudaciones. 8 Se obtuvieron similares resultados mediante un análisis del coeficiente de variación, analizando exclusivamente para el primer tercio del siglo, pero viendo diversos subperíodos y prácticamente todas las subcategorías posibles.
14
Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
No es que los impuestos indirectos externos no fueran volátiles, sino, que eran
menos volátiles que las otras categorías impositivas. El indicador es uno relativo por lo
que la menor volatilidad de los impuestos indirectos externos puede ser tan sólo el
resultado de una volatilidad excesivamente elevada en el caso de las demás
contribuciones. Tampoco se puede saber si este es un resultado explicado o, por la
estabilidad de la base tributaria o, por la imposibilidad de alcanzar acuerdos sostenibles
con otros actores económicos. Sin embargo, deja constancia de que el Estado tuvo
mayores dificultades a la hora de aprovechar de manera sostenible bases impositivas
alternativas a las del comercio exterior.
Indudablemente es necesario explorar y explotar aún más alrededor de los dos
indicadores señalados. A pesar de ello, permiten, por el momento, esbozar una primera
conclusión importante: en términos de rentabilidad y –paradójicamente- estabilidad, en
el corto o mediano plazo, el Estado no contaba con verdaderas alternativas a los
impuestos al comercio exterior. Pero remarca además que es necesario entender también
por qué se dio un cambio en la fuente impositiva generadora de esta dependencia: qué
explica el tránsito del protagonismo desde los derechos arancelarios hacia el Impuesto
Adicional.
Gráfico Nº 6. Composición de los impuestos indirectos externos, 1900-1951
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1900
1902
1904
1906
1908
1910
1912
1914
1916
1918
1920
1922
1924
1926
1928
1930
1932
1934
1936
1938
1940
1942
1944
1946
1948
1950
Derechos de importación Derechos de exportación
Fuentes: Elaboración propia
15
Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
Analizando año a año la composición de los impuestos indirectos externos se
comprueba la necesidad de entender ese cambio (Gráfico Nº 6). Durante el primer tercio
del siglo XX, los derechos de importación se erigieron como los impuestos indirectos
externos más importantes. Sin embargo, después de la Gran Depresión, la historia es
radicalmente diferente. En la década de 1930, los derechos de exportación se fueron
consolidando progresivamente como los mayores impuestos indirectos externos. En la
década de 1940, representaron al menos el 80% del total de los impuestos indirectos
externos. A continuación se propone que el marcado protagonismo de los derechos de
exportación en la década de 1940, puede ser mejor comprendido dentro de un proceso
más general: la evolución de la presión tributaria sobre la minería.
3. Una vez más, la “sorpresa” del aporte fiscal minero al Estado.
La segunda propuesta cuantitativa del presente trabajo es la estimación de todos
los aportes impositivos generados directamente por la actividad minera. Por aporte
directo, se entiende todo aporte generado única y exclusivamente por la actividad
minera como base tributaria de imposición –estos impuestos pueden ser indirectos
(derechos de exportación) o directos (impuesto a las utilidades).
La construcción de esta serie no es una exclusiva novedad en el contexto de la
historiografía boliviana. Por un lado, el Banco Minero (1941) recopiló prácticamente
todos los impuestos generados por el sector entre 1921 y 1940. El período abarcado, no
obstante, representa una limitación que exige la necesidad de una nueva estimación9.
Por otro lado, con un horizonte temporal más amplio (1900-1970), resalta la serie
propuesta por Gómez (1978). Esta última, sin embargo, se limita a ser una serie
agregada que no especifica ni diferencia entre los diferentes aportes. Esto impide
realizar acercamientos analíticos diferenciados según la naturaleza del impuesto. Por
ejemplo, ante una hipotética posibilidad de traslación hacia el consumidor final, el
efecto que puedan tener sobre el productor minero los derechos de exportación o los
impuestos directos será diferente. Pero, además, al no especificar los ingresos
9 De todas formas esta estimación fue utilizada para completar la información referente al período 1930-1940.
16
Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
contemplados o los criterios de agregación, es complicado hacer una evaluación sobre la
calidad de la estimación10.
Así, se propone una estimación desagregada de todos los aportes directamente
relacionados con la actividad minera identificados en las fuentes primarias. Para el
periodo 1900-1951, la clasificación se divide en cuatro categorías: a) derechos de
exportación; b) impuestos directos; c) servicios o derechos estatales; d) diferencias de
cambio (Gráfico Nº 7). La serie muestra que a lo largo del tiempo, el principal aporte
provino de los denominados derechos de exportación; salvo en el período 1936-1939
donde las principales contribuciones se originaron en el control de cambios11.
Igualmente resalta el carácter, generalmente marginal y estacionario de las denominadas
tasas o servicios estatales. Por último, al igual que en el caso de las recaudaciones
totales, llama la atención la considerable volatilidad de los aportes directos.
Gráfico Nº 7. Aporte fiscal directo per cápita de la minería, 1900-1951 (logs, Bs.1931)
0.001
0.010
0.100
1.000
10.000
100.000
1900
1902
1904
1906
1908
1910
1912
1914
1916
1918
1920
1922
1924
1926
1928
1930
1932
1934
1936
1938
1940
1942
1944
1946
1948
1950
Impuestos directos Derechos de exportación Tasas Divisas TOTAL
Fuente: Elaboración propia
Sin embargo, por el momento, más que explicar la composición de los aportes,
resulta más interesante analizar la evolución de la presión tributaria agregada.
Analizando ésta como porcentaje del total de los ingresos del Estado Central boliviano 10 Por ejemplo, se plantea que “…no se dispone de estadística sobre las cantidades recaudadas por el impuesto a las utilidades antes de 1921” (Gómez, 1978: 61). 11 Respecto a este control, que resulta problemático en términos metodológicos, ver el Anexo.
17
Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
destaca una tendencia creciente: a lo largo de la primera mitad del siglo XX, el Estado
se hizo progresivamente más dependiente de los aportes directos mineros. Éste, además,
no es un fenómeno exclusivo de la post- Gran Depresión. A pesar de su fuerte
volatilidad, el incremento en la presión fiscal sobre la minería en la década de 1920 fue
considerable. El hecho de que a lo largo de esta década las rentas totales no dejaron de
incrementarse, indica que en la década de 1920 el Estado fue capaz de adueñarse de una
porción creciente de la renta minera. Luego, el efecto de la crisis generó un retroceso
del ratio a niveles similares a los de principio de siglo. Sin embargo, luego de la Guerra
del Chaco (1932-1935) se presenció un salto considerable y, a pesar del retroceso
posterior, el aporte directo de la minería terminó por constituir prácticamente la mitad
de los ingresos del Estado Central hacia mediados de siglo.
Gráfico Nº 8. Contribución fiscal explotación recursos naturales, 1900-1951 (porcentaje sobre el Ingreso total)
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
70.00
80.00
1900
1902
1904
1906
1908
1910
1912
1914
1916
1918
1920
1922
1924
1926
1928
1930
1932
1934
1936
1938
1940
1942
1944
1946
1948
1950
Minería Bolivia Minería Chile Recursos Naturales México Petróleo Venezuela
Fuentes: Bolivia. Elaboración propia. Chile: Lüders, Wagner y Jofré (2000)
México: Elaboración propia con base en INEGI (1995: 634-639) Venezuela: Rubio (2002: Anexo C)
Pero, estos niveles significan ¿poco o mucho? El carácter relativo del anterior
indicador impide afirmar que el Estado fue capaz de imponerse sobre el sector minero.
Es posible argumentar que el crecimiento de largo plazo identificado precedentemente
se explica, sencillamente, por el estancamiento y pobreza del Estado Central boliviano.
18
Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
Este argumento podría ser reforzado en términos comparativos: Bolivia y Venezuela,
dos economías menos diversificadas y desarrolladas que México y Chile, son, al mismo
tiempo, más dependientes fiscalmente de los impuestos directos generados por la
explotación de sus recursos naturales.
Sin embargo, la comparación internacional brinda también un contra-argumento
contra un posible escepticismo sobre las capacidades recaudadoras del Estado Central
boliviano. En la post-guerra del Chaco y prácticamente hasta 1951, el valor de las
recaudaciones directas mineras como porcentaje del total de ingresos alcanzó valores
similares a los de la experiencia chilena de principios de siglo. La comparación no es
trivial. La experiencia fiscal chilena de finales del siglo XIX y principios del XX ha sido
valorada como exitosa en el sentido de que el Estado pudo gravar considerablemente al
sector minero y, al mismo tiempo, ampliar el gasto productivo (Thorp, 1998: 73-81). La
nueva evidencia sugiere que, en el caso boliviano, el fracaso estatal de establecer un
multiplicador fiscal eficiente (Córtes Conde, 2006: 212) difícilmente se explica por una
hipotética incapacidad de recaudar recursos.
Gráfico Nº 9. Contribución fiscal minera (porcentaje sobre el valor de las exportaciones mineras) y participación mercado mundial de estaño, 1900-1951
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
1900
1903
1906
1909
1912
1915
1918
1921
1924
1927
1930
1933
1936
1939
1942
1945
1948
1951
% sobre exportaciones mineras % mercado estaño
Fuente: Elaboración propia ver Gráfico Nº 4; Peñaloza (1985: 35-36)
19
Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
El análisis de la contribución directa minera como porcentaje del valor total de
las exportaciones mineras confirma esta afirmación: el Estado sí fue capaz, en el largo
plazo, de incrementar su participación en la renta minera (Gráfico Nº 9). Las
contribuciones directas pasaron de representar un insignificante 3% del valor total de las
exportaciones mineras de principios de siglo, a un 15% hacia mediados del siglo. Pero,
además, en determinados períodos de tiempo, el ascenso en esta participación fue
considerable. Por ejemplo, en 1924 –una vez más, antes de la Gran Depresión- se
alcanzó un porcentaje similar al de mediados de siglo. Luego, entre 1936 y 1940 el
Estado logró hacerse con porcentajes superiores al 20% del total exportado. Una vez
más la evidencia sugiere la fragilidad de seguir asumiendo que el Estado fue incapaz de
incrementar sus capacidades fiscales en lo que respecta a capacidades recaudadoras.
4. Cuando la historia importa…
Entonces, qué fue lo que pasó? Se ha demostrado que en determinadas
circunstancias lo que importa es saber como los eventos evolucionaron de una
determinada manera y no de otra (David, 1985). Con el fin de superar acercamientos
basados en supuestos teóricos, a veces, sumamente rígidos, a continuación se plantea la
necesidad de un enfoque histórico exploratorio que permita complementar la
información cuantitativa. Al respecto, resultan ilustrativos trabajos que cuestionan que
la preponderancia de impuestos al comercio exterior no es negativa per se, ya sea en
términos de desarrollo económico, o en términos de construcción estatal (Braütigam,
2008; Gallo, 2008).
Diversas series -la recaudación total, los aportes de los impuestos indirectos
externos o la presión tributaria directa sobre la minería- destacan a 1924 y 1936 como
años de crecimiento considerable en las disponibilidades estatales. La información de
los indicadores de rentabilidad y variabilidad relativa permitieron plantear que, en el
corto plazo, el Estado difícilmente contaba con fuentes alternativas a los impuestos
indirectos externos. La revisión histórica muestra que los saltos de 1924 y 1936
sucedieron precisamente en momentos en los que el corto plazo era sumamente crítico:
el contexto político y/o económico exigía recursos frescos. Pero la revisión histórica
permite también comprender por qué la naturaleza de la fiscalidad boliviana pudo
modificarse recién en la década de 1930. Para ello se analizan dos restricciones que
20
Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
podrían determinar la sostenibilidad de las reformas: la concentración del mercado de
estaño, tanto a nivel nacional como a nivel internacional.
La crisis económica internacional de principios de la década de 1920, generó un
considerable descenso en los ingresos del Estado Central. Ante la imposibilidad de
reducir gastos, el Estado boliviano no tuvo más opción que recurrir a los mercados
internacionales de capital. Luego continuaron la imposibilidad de cubrir del todo la
brecha fiscal, la necesidad de refinanciar el pago de anteriores empréstitos
internacionales y las exigencias de diversos grupos de presión. Así, el endeudamiento
siguió al alza, pero con condiciones más estrictas que obligaron el acuerdo en torno a
una reforma fiscal (Contreras, 1990)12.
La reforma fiscal posibilitó cierta diversificación tributaria, pero, sobre todo,
incrementó la carga fiscal sobre las principales fuentes contributivas. En el caso de la
minería, por ejemplo, los cambios legislativos explican el salto en los ratios comentados
precedentemente. Las tasas tributarias de los derechos de exportación del estaño, del
cobre, de la plata, del antimonio, ascendieron. Se creó también un nuevo impuesto para
el plomo. Con el fin de aprovechar las coyunturas favorables de los minerales en los
mercados internacionales, se establecieron tasas que variaban en función de las
cotizaciones de los minerales. En 1923 se consolidó también el cobro del Impuesto a las
Utilidades Mineras (Banco Minero, 1941).
Sin embargo, los efectos de la reforma fiscal fueron también sumamente
transitorios. El rol de las estructuras del mercado del estaño permiten comprender esta
evolución. A lo largo de los primeros cuarenta años del siglo XX, el peso relativo de las
exportaciones bolivianas en el mercado mundial del estaño se fue incrementando, pero
nunca superó la barrera del 25% (Gráfico Nº 9). Se trataba de un porcentaje elevado,
pero que posiblemente no aseguraba el aprovechamiento de una posición monopólica en
12 El crecimiento de la deuda externa fue tal que en la década de 1920 se contrató prácticamente el 80% de la deuda acumulada a lo largo del primer tercio del siglo (Huber, 2001). La reforma de 1923 implicó una serie de controvertidas concesiones a los prestamistas internacionales, particularmente la transferencia del control de las principales fuentes impositivas del país: “To obtain loans for such an extremely underveloped and risky economy, Bolivia had to surrender exceptional sovereignty to foreign financial houses and inspectors” (Drake, 1989: 175). Sin embargo, al final el Estado supo aprovechar esta presión para legitimarse e incrementar la presión fiscal (Contreras, 1990).
21
Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
el mercado13. Ante esta restricción, podía esperarse un mayor grado de resistencia por
parte de los productores mineros ante cualquier reforma fiscal.
El elemento clave es que la estructura productiva nacional permitía que esta
resistencia potencial se hiciese efectiva. La concentración del sector minero brindaba un
poder adicional de negociación a determinados productores14. El análisis diferenciado
de los impuestos mineros permite ahondar al respecto: la evolución de los impuestos
directos mineros - básicamente impuestos a las utilidades- “resume” las tensiones entre
el Estado y los productores mineros en la década de 1920 (Gráfico Nº 7). La persistente
existencia de violentos saltos sucedidos continuamente de retrocesos progresivos indica
la incapacidad del Estado de obtener compromisos institucionalizados sostenibles en el
tiempo15. La coyuntura más emblemática de esta tensión y de esta incapacidad, la
constituye el establecimiento del Impuesto a las Utilidades Mineras en 1923.
Emblemática porque en 1924, por primera y única vez, lo recaudado por impuestos
directos fue superior a los derechos de exportación. Pero también porque el sector
minero adoptó diversas estrategias de resistencia al nuevo cobro impositivo. Por
ejemplo, en 1925 creó un grupo corporativo de presión: la Asociación de Industriales
Mineros. Otras veces, los grandes productores mineros optaron por negociar
directamente con el Estado. Por ejemplo, Patiño ofreció un préstamo considerable a
cambio de que el Estado se comprometiese a congelar las tarifas tributarias por cinco
años (Klein, 1982:218). Al final, el Estado terminó cediendo ante estas presiones:
mediante un hábil trabajo de lobby, el sector logró que la Misión Kemmerer (1927)
impulsase una reducción en las tasas impositivas de la minería, demanda que finalmente
lograría la aprobación del gobierno boliviano (Drake, 1989: 205-206).
13 Así, los productores mineros difícilmente podían trasladar el incremento tributario al consumidor final. La posterior consolidación del Comité Internacional del Estaño remarca la naturaleza oligopólica del mercado del estaño y la necesidad de un acuerdo internacional para poder incidir en los precios mundiales. 14 Ya antes de la Gran Depresión, dos de los denominados “Barones del Estaño” controlaban una considerable porción de la oferta exportadora de estaño boliviano. Simón Patiño controlaba hacia 1912 prácticamente más de la cuarta parte de la producción minera boliviana (Geddes. En: Dunkerley, 1987/2003: 106). En 1924, con la compra de los centros productores de Uncía y Llallagua acaparó prácticamente la mitad de la exportación boliviana (Klein, 1982: 206-207). Carlos Víctor Aramayo controlaba entre el 8% y el 10% de la producción minera nacional (Geddes. En: Dunkerley, 1987/2003: 106). 15 Tanto en 1911, en 1919, 1920 y 1923, el Estado estableció diversas leyes que pretendían gravar sobre las utilidades mineras. En todos los casos se observa que el año inmediatamente posterior a la promulgación de la ley, el Estado consiguió importantes recursos de esta base tributaria. Con el paso del tiempo, no obstante, el impulso tendió continuamente a desvanecerse y, rápidamente, la contribución directa minera tendió sucesivamente a volver a los niveles previos a la promulgación de la ley.
22
Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
El desenlace de la historia en la década de 1930 fue radicalmente opuesto. Esta
vez las necesidades de liquidez no se originaron por las presiones de los prestamistas
internacionales.16 Más bien, por los efectos de la Gran Depresión, pero sobre todo por el
conflicto bélico con el Paraguay (1932-35). Ambos fenómenos actuaron como una
especie de catalizadores que permitieron una considerable ampliación de la presión
tributaria del Estado sobre la minería (Contreras, 1990). Por un lado, porque gozaba de
una mayor capacidad negociadora dado que era el encargado de distribuir las cuotas de
producción nacional delimitadas en el acuerdo del Comité Internacional del Estaño
(CIE). Por otro lado, porque, naturalmente, la guerra generó un contexto político
especial que no podían ser ignorado por los productores mineros.
Sin embargo, lo fundamental de este período fue que, lo que en su momento se
pensó como una opción coyuntural, terminó haciéndose permanente. La necesidad de
recursos frescos, dada la presencia de exigencias políticas inmediatas, explica en gran
medida este proceso. La derrota del Chaco generó, a) una considerable inestabilidad
política; y, b) el ascenso de mayores demandas en torno a un fortalecimiento del Estado,
incluida una mayor participación en la economía (Zavaleta, 1992). Así, inmediatamente
después de la guerra, las riendas del Estado fueron dirigidas por los denominados
“militares socialistas” (1936-1939). Bajo su mandato el Estado siguió gozando del
poder negociador que le brindaba el CIE, pero, sobre todo, presenció una mayor
voluntad política decidida a imponerse sobre los intereses mineros. Ello explica el gran
salto de la presión tributaria en 193617.
La sostenibilidad del cambio no puede explicarse únicamente apelando a una
mayor voluntad política. El ascenso en la presión tributaria se explica por la imposición
de Diferencias de Cambio sobre las divisas entregadas por los productores mineros
16 Al contrario, Bolivia fue uno de los primeros países en declarar la suspensión de pagos de su deuda externa (Huber, 2001). 17 “La brusca ascensión de las rentas fiscales a partir de 1936 (…) no es sólo el resultado de una favorable coyuntura de mercado (…) 1) hasta entonces, no figuraban en las cuentas del Presupuesto Nacional las rentas de los nuevos impuestos creados con ocasión de la Guerra del Chaco y que alimentaban sendos presupuestos extraordinarios de carácter reservado. A partir de 1936 esas rentas fueron involucradas en el presupuesto ordinario y único de la Nación; 2) las reformas hacendarias de los regímenes llamados socialistas, durante los cuáles votáronse nuevos impuestos o se aumentaron algunos de los ya existentes; 3) la depresión de nuestro signo monetario y el consiguiente, proporcional reajuste, de la tasa de los impuestos” (Banco Minero, 1941: XXVII).
23
Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
(Gráfico Nº 7). En 1939 se llegó a estipular que los productores mineros estaban
obligados a entregar el 100% de sus divisas. Rápidamente las restricciones económicas
hicieron palpables los límites de la voluntad política: la mayor presión tributaria
significó tan sólo una saturación de capital18. Entonces, en sustitución de esta medida,
se estipuló la creación del Impuesto Adicional a la Exportación de Minerales, cobrado
sobre el 45% de las divisas entregadas por los productores mineros. La reducción en la
tasa redujo las posibles perturbaciones sobre la economía agregada, pero no
necesariamente calmó la presión de los productores mineros (Gutierrez Guerra, 1940).
Pero esta vez la sostenibilidad de la presión tributaria se vio favorecida por cambios en
la estructura mundial del estaño. La Segunda Guerra Mundial y sus posteriores efectos
sobre el capital físico de las economías directamente involucradas, determinaron un
incremento de la participación boliviana durante prácticamente toda la década de 1940.
La historiografía boliviana califica a los seis años previos a la Revolución
Nacional como el sexenio: el retorno al control estatal de gobiernos marcadamente
conservadores. Sin embargo, ello no permite asumir el retorno hacia anteriores
escenarios fiscales: el nuevo escenario político y el nuevo Estado surgidos tras la guerra
lo impedían. En la década de 1940 existía un mayor consenso en torno a la necesidad de
que el Estado mantuviese determinadas funciones que había ido acumulando en los años
precedentes. La consolidación de grupos políticos emergentes –por ejemplo, la creación
de la Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia (1944) o el Primer
Congreso Indigenal (1945) – determinaban una mayor atención sobre la incidencia
política de cualquier medida económica. En este sentido la economía boliviana de la
década de 1940 era también diferente: más dependiente y rentista en el sentido del
amplio incremento de determinadas importaciones, particularmente alimentos (Gallo,
1991). Entonces, ante cualquier necesidad de recursos en el corto plazo, la opción de un
recargo arancelario podía implicar un elevado costo político.
18 Como se dijo la mayor tributación se explicaba fundamentalmente por la obligación de vender divisas al Estado. Este tributo especial hacía que los productores mineros contasen con una proporción importante de sus recursos en bolivianos. El problema es que las opciones de inversión, en el corto plazo, eran limitadas. La más evidente y fácil, la reserva en bancos fue rápidamente eliminada: debido a la abundancia de bolivianos en sus cuentas, el Banco Mercantil no tuvo otra opción que declarar la incapacidad de pagar intereses sobre los depósitos.
24
Ingresos fiscales en Bolivia, 1900-1951 J. A. Peres Cajías
Conclusiones, más allá del refrán de una fábula
La historiografía boliviana es una de las que más adolece de la falta de series
económicas de largo plazo. El presente trabajo parte de la necesidad de superar esta
restricción y propone la reconstrucción de dos series fiscales: los ingresos del Estado
Central y los aportes tributarios directos de la minería entre 1900 y 1951. La cobertura
temporal, el nivel de desagregación y la mayor claridad metodológica la posicionan
como una mejor alternativa frente a otras estimaciones existentes. La reconstrucción se
basa en una amplia recopilación de información primaria y se organiza de acuerdo a
parámetros internacionales. Así, la experiencia boliviana puede ser por fin incorporada
y leída dentro del debate latinoamericano.
Sin embargo, el trabajo propone también pistas interpretativas para explicar la
evolución que los datos muestran. Para ello concentra el análisis en el continuo ascenso
de las disponibilidades estatales y la dependencia que éste tuvo del crecimiento de los
impuestos indirectos externos. El enfoque que se propone para entender esta
dependencia resalta la necesidad de complementar –en el verdadero sentido de la
palabra- las explicaciones económicas y políticas. Como un primer paso en esta
dirección, propone entender la fiscalidad boliviana desde el punto de vista de la
rentabilidad y de la variabilidad relativa de cada una de sus fuentes contributivas. La
conclusión que brinda tal acercamiento es que en el corto plazo el Estado no contaba
con verdaderas fuentes alternativas a los impuestos derivados del comercio exterior: la
cuestión es que el corto plazo fue sumamente crítico en determinados momentos y lo
coyuntural terminó consolidándose como una opción permanente.
Por ello se remarca la necesidad de complementar la información cuantitativa
con la información histórica. El acercamiento cuantitativo permite entender porque
Bolivia a diferencia de otros países de la región siguió dependiendo de los impuestos al
comercio exterior luego de la Gran Depresión. Sin embargo, no permite explicar por
qué cambió la naturaleza de tal dependencia. La investigación histórica permite La idea
superar presupuestos que pueden hacerse extremadamente rígidos y, más bien, facilita
una comprensión de cómo el Estado evolucionó en función a las restricciones que
enfrentó a lo largo del tiempo. El relato permite comprobar que el Estado intentó
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consolidar una mayor presión fiscal, general y sobre la minería, antes de la Gran
Depresión, pero que ésta pudo recién consolidarse en la década de 1930. Esto se explica
por la reconfiguración del equilibrio político, pero también por las modificaciones
generadas en el mercado mundial de estaño fruto de la Segunda Guerra Mundial.
La finalización del relato termina con la propuesta de un posible proceso de path
dependence como explicación de la evolución de las Finanzas Públicas bolivianas. Bajo
el esquema teórico que se defiende en el trabajo, sin embargo, es crucial remarcar que
tal proceso puede ser entendido antes que adjetivado. Lo que el trabajo demuestra, tal
como algunos autores vienen defendiendo tiempo atrás, es la necesidad de complejizar
mucho más el estudio del Estado boliviano La historia comentada podría calzar
perfectamente en el recuento que muchas veces propone la denominada “maldición de
los recursos naturales”. El trabajo comprueba que en términos fiscales el Estado fue
mucho más hábil de lo comúnmente aceptado a la hora de incrementar sus
disponibilidades fiscales y su participación en la renta minera. Pero aún es necesario
comprender por qué el Estado no pudo modificar la naturaleza de su estructura
tributaria. En lo que respecto a la década de 1940, por ejemplo, podía al menos incidir
sobre la dependencia de la importación de alimentos. Partiendo del hecho de que en
historia no existen designios, maldiciones, ni fatalidades, puede ser necesario cambiar
de paradigma: quizás nuestros Estados no fueron tan inútiles en términos de
recaudación, la cuestión es identificar lo mejor posible que hizo el Estado con esos
recursos.
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ANEXO METODOLÓGICO La unidad de medición
Frecuentemente cuando se comparan cuentas fiscales a través del tiempo o del espacio, surgen dudas o críticas simplemente porque no está clara la unidad de análisis. El Sector Público resulta de la agregación de dos grandes grupos: el Gobierno General y el Sector Público Empresarial. La característica fundamental que diferencia al primer grupo y a las instituciones que lo componen, dentro de las cuales las Finanzas Públicas, es: la toma de decisiones “…basándose exclusivamente en el criterio de autoridad, sin tener en cuenta el mercado, [obteniendo] sus ingresos por canales coactivos…” (Comín, 1996: 30). Sin embargo, el Gobierno General, a su vez, se descompone en tres unidades: Gobierno Central, Gobiernos Estatales y Gobiernos Locales (FMI, 2001: 4-11).
En el presente trabajo la unidad básica de análisis es el Gobierno Central boliviano. Ello responde inicialmente a decisiones pragmáticas: la información es más abundante, más fácil de localizar y de procesar. Pero también a la seguridad de representatividad que tal decisión implica. A lo largo del siglo XX, el Estado Central fue adquiriendo un protagonismo casi exclusivo que terminó opacando la independencia fiscal de las otras unidades territoriales (Barragán y Peres, 2007).
En cuanto a la unidad de medición, los ingresos contemplados son los ingresos
efectivos que el Estado manifiesta contar en un ejercicio fiscal determinado. Los ingresos se consignan en términos brutos, es decir, sin deducir los gastos necesarios para su recaudación o gestión, o sin deducir aquellos recursos destinados a un fin exclusivo (FMI, 2001: 35-36).
Es importante aclarar qué se entiende por ingresos del Estado Central. Las
opciones de financiamiento que tiene el Gobierno Central son múltiples. Por ejemplo, puede establecer impuestos, puede emitir moneda o puede endeudarse. En la presente estimación se opta por no considerar en la estimación ni los ingresos financieros, ni las rentas rezagadas. Los ingresos financieros, tales como emisiones de moneda y de deuda pública, préstamos, anticipos o variación de las obligaciones pendientes de pago, sirven ante todo para comprender el manejo del déficit y no tanto la capacidad fiscal del Estado (FMI, 2001: 40-52). En cuanto a las rentas rezagadas, han sido eliminadas del análisis debido a la imposibilidad de detectar efectivamente el origen de las deudas y porque su importancia finalmente es más contable que económica.19
Un aspecto sumamente crítico en el período posterior a la Gran Depresión es la
inclusión o no de los ingresos derivados de las denominadas Diferencias de Cambio. Es posible identificar o estimar este tipo de impuesto siempre que el Estado comprase divisas a un tipo de cambio sobrevaluado y las vendiese a otro subvaluado. Sin embargo, por el momento, no se realizó ninguna estimación y tan sólo se incorporaron los montos cuando estos se hallaban declarados en las fuentes oficiales: 1936-1939.
19 La base de registro de los ingresos es el principio de devengo: “…los flujos se registran en el momento en que el valor económico se crea, transforma, intercambia, transfiere o extingue” (FMI, 2001: 4). La base devengado se diferencia de la base de caja en que ésta última considera los ingresos exclusivamente cuando “…se recibe o se desembolsa efectivo” (FMI, 2001: 32).
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El DL de 7/06/1939 menciona la sustitución de los ingresos por diferencias de cambio por un impuesto adicional a la exportación pagadero en moneda nacional. Se podría asumir que las Diferencias de Cambio fueron “formalizadas” con la introducción del impuesto adicional a las exportaciones. Sin embargo, revisando las Memorias del Banco Central en la década de 1940 se identifica una continua mención a la entrega obligatoria de divisas y diferencias entre tipos de cambio. Por ello, el desafío es encontrar una forma de saber re-calcular el impuesto implícito una vez cobrado el impuesto adicional. La incógnita básica que se deberá solucionar es saber si la magnitud del impuesto implícito es tal que se puedan modificar las principales conclusiones sobre la evolución de la fiscalidad boliviana. Sobre la alternativa de los ingresos presupuestos
En el caso boliviano no siempre es factible contar con información desagregada o ni siquiera precisa, de los ingresos efectivos del Estado. La alternativa obvia son los ingresos presupuestados. Éstos presentan una dificultad inicial: no son pocos los años en los que se votaron presupuestos extraordinarios que no siempre es posible identificar. Pero, además, en el caso boliviano el uso de los presupuestos puede brindar información sesgada en cuanto a la estructura de los ingresos. Por ejemplo, contrastando los presupuestos y los ingresos efectivos a lo largo del primer tercio del siglo XX se contemplan considerables diferencias en lo que atañe a los impuestos directos: era mucho más fácil obtener la promesa del pago que el pago en sí mismo. Una limitación adicional en el uso de los presupuestos es la imposibilidad de analizar en su real magnitud la volatilidad de los ingresos fiscales, aspecto sumamente crítico para la presente investigación. Es por estos diversos motivos que se descartó la opción de los ingresos presupuestados.
La clasificación
En cuanto a la clasificación una de las consideraciones iniciales fue la necesidad
de diferenciar entre ingresos impositivos e ingresos no impositivos. Luego, los impuestos fueron descompuestos en las tres grandes categorías comúnmente utilizadas: impuestos directos, impuestos indirectos internos e impuestos indirectos externos.20
A la hora de asignar los diversos ingresos bolivianos a las diferentes categorías o
subcategorías se siguieron varias estrategias. Algunas veces el mismo nombre del tributo hizo evidente la asignación. Por ejemplo, en la Memoria del Banco Central de 1936 se presenta la cuenta de “Derechos de Exportación” que automáticamente se consignó dentro de la subcategoría de “Derechos de Exportación”, en la categoría de Impuestos Indirectos Externos.
No obstante, cuando esto no fue posible los diferentes ingresos fueron
introducidos dentro de las diferentes categorías luego de analizarse la naturaleza del
20 Las definiciones seguidas fueron: a) impuestos directos, aquellos impuestos que gravan una manifestación directa y duradera de la capacidad de pago de los contribuyentes; b) impuestos indirectos (internos y externos), aquellos que recaen sobre manifestaciones indirectas y transitorias de la capacidad de pago, que no se devengan en períodos fijos, sino que se perciben con ocasión de actos contractuales (Comín, 1996: 47-49). Para diferenciar entre éstos últimos dos basta con identificar si la transacción se realiza al interior del espacio económico nacional o si incumbe una relación económica con el resto del mundo.
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tributo. La primera opción fue ubicar la ley que creaba el impuesto y analizar la legislación (HCN. Legislación Boliviana 1825-2007). Esta opción fue facilitada por el hecho que diversos Presupuestos o las mismas Cuentas Generales presentaban toda la información legal que justificaba la recaudación de los diversos ingresos.21 En el caso de persistir dudas o cuando no fue posible identificar la ley que creaba el impuesto, fueron útiles diferentes recopilaciones sobre los ingresos tributarios en Bolivia, elaborados en diversos períodos de tiempo.22
Fuentes: 1900-1931
Para el período 1900-1918 se considera la información brindada por las Cuentas Generales y por las Memorias del Ministerio de Hacienda. Para el período 1914-1918, dado que la información cuantitativa proporcionada contemplaba tan sólo los aumentos o las disminuciones en las sumas recaudadas, fue necesario considerar la información agregada de los Presupuestos y así estimar los ingresos efectivos. Para los años 1919-1922, debido a la imposibilidad de acceder a las Cuentas Generales en sí, se introdujo la información desagregada presentada por McQueen (1925: 19-27), quien en su informe afirma que su fuente básica de información son precisamente las Cuentas Generales. Para el período 1924-1929 se consideran los datos proporcionados por las Memorias del Ministerio de Hacienda e Industria y por las Memorias de la Comisión Fiscal Permanente. Finalmente, para los años 1930 y 1931, debido a la imposibilidad de acceder a información primaria, se reconstruye la serie con base en Palenque (1933). Fuentes: 1932-1951
La información primaria disponible para los años posteriores a la Gran Depresión es más escasa en términos de desagregación. Por ejemplo, no fue posible identificar las Cuentas Generales. Igualmente, para los períodos 1936-1941 y 1945-1946, no fue posible reconstruir la serie. La principal fuente utilizada en este período, las Memorias del Banco Central, no permiten ninguna estimación de los ingresos en términos desagregados: a) porque muchas veces presenta tan sólo información agregada; b) porque la desagregación que a veces se presenta impide cualquier tipo de estimación sin incidir en supuestos excesivamente arbitrarios.
De todas formas, las Memorias del Banco Central fueron útiles para diversos
años. Para los años 1932-1935 se utilizó la información brindada por la Memoria del Banco Central de Bolivia de 1936. El nivel de desagregación es mucho menor, pero permite al menos reconstruir los ingresos fiscales considerando las categorías y subcategorías más importantes. Para los años comprendidos entre 1947 y 1951 se utilizó la información presente en la respectiva memoria.
Para los años 1942-1944 se logró acceder a fuentes primarias con una riqueza
similar a la presente en las Cuentas Generales. Para los años 1942-1943 se utilizaron los datos presentes en Finanzas 1942-1943 (Ministerio de Hacienda, Dirección General de Estadística). Para el año 1944 se utilizó la información brindada en el Anexo Nº 1 de la Memoria del Ministerio de Hacienda. 21 Fueron particularmente útiles la Cuenta General de 1901 y el Presupuesto de 1931. 22 Para los primeros veinte años del siglo XX se utilizó la información brindada por McQueen (1925: 19-31). Para la década de 1930, la recopilación de impuestos mineros presentada por el Banco Minero (1941).
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