INFRACCIONESY SANCIONES EN LA POLÍTICA

AGRÍCOLA COMÚN

José Luis Palma FernándezLetrado del Consejo de Estado

1. SIGNIFICACIÓN JURÍDICA DE LA POLÍTICAAGRÍCOLA COMÚN

Si el proceso de construcción europea puede ser tenido poruna de las más radicales mutaciones constitucionales habidas enel viejo continente en los últimos siglos, nadie podrá oponerse aque el entramado jurídico que sustenta tan singular cambio ofrecepara el jurista perspectivas y caracteres dotados de una riqueza dematices y formas difícilmente descriptibles.

Frente a épocas en las que la evolución jurídica estaba cons-tituida por la vuelta a los orígenes (piénsese en el redescubri-miento del Derecho romano en los albores del medievo) ocuando venía precedida de una alteración revolucionaria (de loque el caso francés de finales del siglo XVIII constituye lamejor prueba), ahora la superación de los esquemas jurídicos aluso (bien procedentes de la tradición continental administrati-va, bien derivada de las singulares formas jurídicas anglosajo-nas) ha venido nada menos que de la mano de una organizaciónde corte supranacional y en cuyos inicios muy escasamentepodrían atisbarse alcances del grado de los recientemente con-seguidos.

El tránsito de la Comunidad Económica Europea a la UniónEuropea resulta una evolución nominal de la que puede cole-girse simplemente mucho de lo que ahora se explica. Es forzosopensar que también el ámbito de lo jurídico ha estado necesa-riamente afectado por una evolución tan continua como impa-rable, tan fuerte como inevitable y tan subrepticia como demo-ledora.

El tránsito de unos postulados iniciales simplemente economi-cistas (y que podían sugerir apenas una nueva versión del Zollve-

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rein aduanero centroeuropeo) a la actual coyuntura que demandaincluso un ajuste de las Constituciones de los Estados para acom-pasarse a lo que ahora dice la Unión (en lugar de ajustarse laUnión a lo que siempre dijeron los Estados) deben servir de sim-ple tarjeta de visita de una realidad que basta con reseñar comode una trascendencia jurídica similar o superior a los más señala-dos momentos de la evolución normativa que puedan ser estudia-dos en cualquier manual de Historia del Derecho.

De esta realidad nosotros vamos a fijarnos en una de sus aris-

tas. Y no se oculta que pudiera ser la que más antiguo y más fuer-

te brilla.La empresa no parece que sea simple. De entrada hemos de

señalar que el primero de los condicionantes (aún hoy y casimedio siglo después de que el Derecho comunitario sea una reali-dad cotidiana y superior a otras) es que sus contenidos ni siquieragozan de la decidida adscripción a cualquiera de los géneros quele deberían ser comunesf.

Si él genero Derecho comunitario resulta singular, tampocoparece que la especie Política Agrícola Común ofrezca menostoques de óriginalidad jurídica.

Concebida por el Tratado de la Comunidad Europeaz comoun método de potenciar el mercado común de los productos agrí-colas, la realidad es que su carácter primigenio entre las políticaseuropeas y el alto grado de desarrollo normativo de su contenidola han hecho figurar sin duda alguna entre los mayores hitos jurí-

dicos de la Unión Europea.A1 margen de otras cuestiones colaterales que han sido profu-

samente estudiadas3, hoy se trata de exponer aquí una simple idea

' La Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mix[a para la Unión Europeaestablece en su disposición adicional 1° que el Consejo de Estado deberá ser consultado sobre las nor-mas que se dicten en ejecución, cumplimiento y desarrollo del Derecho comunitario europeo, de con-formidad y en los términos es[ablecidos en su propia Ley Orgánica. Ello avala muy especialmente elconocimiento de este. AI[o Organo Consultivo sobre el Derecho Comunitario.

Abordada la cuestión de la naturaleza del mismo, difícilmente podría asignársele una adscrip-ción al Derecho intemacional público o al Derecho interno. Cuando menos es[amos en presencia deun ordenamien[o sui generis con matices y efectos propios.

z Artfculo 38.4 deI Tratado:"4. E[ funcionamiento y desarrollo del mercado común para los productos agríco[as deberán ir

acompañados del establecimiento de una política agrícola común entre los Estados miembros".

' Puede verse, entre otras, la obra de DELGADO DE MIGUEL, J.F. "Derecho Agrario de laUnión Europea". Editorial Thebook, 1996.

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y su desarrollo práctico: la Política Agrícola Común constituye ytiene vocación de ser un ordenamiento jurídico sectorial, y, en talmedida, dentro de dicho ordenamiento existe un conjunto deinfracciones y sanciones que constituyen un auténtico Derechoadministrativo sancionador de índole agraria.

Es tiempo de aclarar ambas cuestiones, deteniéndonos ahorasobre la primera de ellas, relativa a la conceptuación de la PACcomo ordenamiento jurídico.

Que la Política Agrícola Común ha llegado a constituir unauténtico sisfema de normas singulares al que podemos denomi-nar "ordenamiento jurídico agrícola comunitario" es algo difícil-mente discutible, ya tomemos como referencia una perspectivaestrictamente normativista y puramente Kelseniana, ya adopte-mos una visión social o marcadamente antiformalista, al mas pro-pio estilo de Santi Romano°.

La PAC reúne, además, todos los elementos propios de unaparte del ordenamiento (en este caso, es un ordenamiento en sí)para sentirse y saberse autónoma5 respecto a otras políticas:

a) Presenta principios comunes.Podemos enunciar como tales los principios de unidad de mer-

cado, solidaridad financiera, preferencia comunitaria y correspon-sabilidad. En su aplicación práctica hallaremos luego el funda-mento de lo que aquí venimos a explicar.

b) Versa sobre un determinado ámbito de la realidad social.Ninguna duda cabe acerca del carácter distinto y diferente de

la realidad agraria respecto a la que se predican las normas de la

° ROMANO parte del ordenamiento, en cuyo ámbito explica el Derecho también como norma:"El orden social que es establecido por el Derecho no es el que viene dado por la existencia, de

cualguier modo originada, por las normas que regulan las re[aciones sociales: él no excluye dichas nor-mas, sino que, por el contrario, se sirve de ellas y las comprende dentro de su brbita, pero, al mismotiempo, las trasciende y las supera. Lo que quiere decir que el Derecho, antes de ser norma, antes dehacer referencia a una simple relación o a una serie de re[acianes sociales, es organización, estructurqposición de la sociedad misma en la que se desarrolla y que se consrituye, por e[lo, como unidad, comoente existente porsf mismo."

Véase GUIDO FASSÓ "Historia de la Filosofía del Derecho". Editorial Pirámide, Madrid,1981. Tomo 3, pp. 235 ss.

s RODRIGUEZ BEREUO, A. ha señalado como características de la autonomía de una ramadel ordenamiento las siguientes: delimitación de un ámbito de la sociedad bien acotado, conjunto denormas y relaciones homogéneas y principios generales de los que las normas particulares constitu-yen una aplicación concreta. "Introducción al Derecho Financiero". Instituto de Estudios F'mancie-ros. Madrid, 1476.

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PAC, el cual se enuncia genéricamente en el artículo 38.1 del Tra-tado como "la agricultura y el comercio de los productos agríco-las", precisando luego que bajo el epígrafe de productos agrícolasse entienden "los productos de la tierra, de la ganadería y de lapesca, así como los productos de primera transformación directa-mente relacionados con aquellos".

C) Contiene normas y fuentes de producción singulares.Tampoco cabe albergar reserva alguna con relación a la muy

singular y particularizada forma en que actúa la Política AgrícolaComún a través de sus Organizaciones Comunes de Mercado.

La Política Agrícola Común no sólo evidencia una forma desentir la realidad agraria europea por parte de sus dirigentes, pormuy errática que ésta pueda ser. La PAC es norma impuesta encada una de sus frentes. Y la lógica de toda norma es la preven-ción del caso de su incumplimiento.

Según la teoría clásica de las normas, las normas pluscuamper-fectas serían aquellas que, junto a la nulidad de lo actuado encontra del ordenamiento, acarrean una sanción al contraventor.

Como observaremos a continuación, sentada la autonomía delordenamiento y la especificidad de sus principios y fines, pode-mos dar el paso siguiente hacia la consideración, dentro de laPolítica Agrícola Común, de un auténtico Derecho administrativosancionador agrario.

2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADORGENERAL

Puede objetarse que, habiendo señalado respecto de la PACsu difícil adscripción ordinamental, señalemos ahora que en ellaexiste un auténtico Derecho administrativo sancionador de natu-raleza agraria.

Ya hemos señalado en otro lugar cómo entendemos que existeun generalizado y evidente proceso de publificación del Derechoagrariob. Este proceso es creciente e imparable porque irreversi-

b PALMA FERNÁNDEZ, J.L. "La publificación del Derecho Agrario". LA LEY, N° 2354, 7de noviembre de 1989.

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ble es el crecimiento de la dependencia pública de la agricultura yde sus agricultores. E incluso, gran parte de las relaciones entretodos ellos.

El Derecho sancionador agrario procedente de la UniónEuropea presenta especificidades que luego se detallarán. Perotambién se pueden apreciar en su seno los caracteres clásicos detodo ordenamiento punitivo de corte administrativo. De la con-junción de unos y otros se extraerá el auténtico perfil de la mate-ria que referimos, la cual luego analizaremos en alguno de susejemplos más comunes.

Veamos primero cuáles sean los caracteres propios de todoprocedimiento sancionador.

A) EI procedimiento sancionador es un procedimientoadministrativo

En efecto, si el acto administrativo general es clásicamentetenido por el producto final de un procedimiento administrativo',nada cabrá oponer a que el acto sancionador es el fin de un pro-cedimiento administrativo punitivo desarrollado, como no podíaser de otro modo, por una administración pública.

Da igual ahora identificar la administración de la que provieneel acto. Lo importante es que hay una personificación jurídicapública tras toda actuación sancionadora.

No se debe ocultar a los ojos del estudioso que el hecho deque la forma ordinaria de sancionar las infracciones agrarias ven-ga de la mano de una actuación incoada, impulsada y resueltapor una administración pública (sea Comunidad Autónoma,Estado o Unión Europea) es otra prueba más de la decididapublificación del genero del Derecho agrario, puesto que la eje-cución y el cumplimiento de la Política Agrícola Común seencuentra en manos de las administraciones públicas en primerlugar.

' Recordemos que, en la acepción más generaliTada, el acto administrativo es la declazacíón devoluntad, conocimien[o o juicio emanada de un órgano de la Administración en virtud de una wmpe-tencia que le es propia.

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B) Las infracciones y sanciones están sujetas al principiode legalidad

El ejercicio de la potestad sancionadora de toda administra-ción pública debe producirse cuando haya sido expresamente atri-buida por una norma con rango de ley, con aplicación del proce-dimiento previsto.

Esta regla, contenida internamente en el artículo 127 de la Ley30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Admi-nistraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,constituye una lógica prolongación del ámbito preservado en losartículos 9.1 y 25.1g de la Constitución Española.

En consecuencia, sólo constituyen infracciones administrativaslas vulneraciones del ordenamiento previstas en una norma conrango de ley (rango al que podemos asimilar sin duda los regla-mentos comunitarios). Unicamente por la comisión de infraccio-nes administrativas podrán imponerse sanciones que igualmentedeberán estar previstas en la ley.

Resulta importante destacar (extremo comúnmente resaltadopor el Consejo de Estado el examinar el desarrollo reglamentariode los textos legales que versan sobre infracciones y sancionesagroalimentarias procedentes o derivadas de la PAC) que las dis-posiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especi-ficaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sancio-nes establecidas por ley.

Pero ello debe hacerse sin que se trate de crear nuevasinfracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites delas que la ley contempla, y sólo guiados por la intención mani-fiesta de contribuir a la más correcta identificación de las con-ductas o a la más precisa determinación de las sancionescorrespondientes.

La analogía está expresamente vedada en el ámbito deinfracciones y sanciones, disponiéndolo así tanto la interpreta-

8 Recordemos que señala el 25.1:"l. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones y omisiones que en el momento de pro-

ducirse no constituyan delito, falta o infraccibn administrativa, según (a legislacibn vigente en aquelmomento. "

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ción del Título Preliminar del Código Civi19 como el artículo 129de la Ley 30/1992.

C) Debe respetarse el principio del non bis in idem

Como señala la doctrina10, aunque antes de la Constitución nopocas leyes y reglamentos establecían la posibilidad de que unmismo acto (tipificado como irreprochable) podía ser sancionadosimultáneamente en aplicación de la legislación administrativa yen aplicación de la ley penal, a partir de la primera jurisprudenciadel Tribunal Constitucional se proclamó inequívocamente el prin-cipio del non bis in idem.

La sentencia 2/1981, de 30 de enero, lo consagró en lossiguientes términos (Fundamento Jurídico Cuarto):

"4. El principio general de derecho conocido por non bis inidem supone, en una de sus más conocidas manifestaciones, queno recaiga duplicidad de sanciones -administrativa y penal- enlos casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y funda-mento sin ezistencia de una relación de supremacía especial de laAdministración -relación de funcionario, servicio público, con-cesionario, etcétera- que justificase el ejercicio del ius puniendipor los Tribunales y a su vez la potestad sancionadora de laAdministración. "

D) Las normas sancionadoras son irretroactivas

Como se puede derivar tanto del artículo 9.3 de la Constitu-ción como del 128 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sóloserán de aplicación a las infracciones las disposiciones sanciona-

' Aquí cabe entroncar, una vez más, el ordenamiento administrativo sancionador con el ordena-miento penal, de cuyos principios se nutre, pues[o que el Código Civil dice en e14.2:

"Las leyes pena(e., las excepciona[es y las de ámbito tempora/ no se aplicarán a supuestos ni enmomentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas. "

'° GONZÁLEZ PÉREZ, J. y GONZÁLEZ NAVARRO, F. "Régimen jurídico de las Admi-nistraciones Públicas y del Procedimien[o Administra[ivo Común" Editorial Civi[as, Madrid, 1993,pp. 1266 ss.

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doras vigentes en el momento de producirse los hechos que cons-tituyan una infracción administrativa.

Del mismo modo, y conforme al mismo principio constitucio-nal, las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivoen cuanto favorezcan al presunto infractor.

E) Sólo serán sancionados los responsables y de formaproporcionada a la infracción cometida

Las personas físicas y jurídicas responsables de la acción o laomisión concebida como infracción serán las únicas que puedanser sancionadas, sin posibilidad de exigir responsabilidad solida-ria o extensiva a terceros ajenos a la actuación punible, salvoque ello esté expresamente previsto en la norma legal dereferencia.

La proporcionalidad deberá observarse de modo que, estandoproscrita la privación de libertad por infracciones administrativas(según señala el 131 de la Ley 30/1992 en derivación del 25.3 de

la Constitución), se guarde la debida adecuación entre la grave-dad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada,teniendo en cuenta a tales efectos la existencia de intencionali-dad o reiteración, la naturaleza de los perjuicios causados y lareincidencia.

F) La ausencia de garantías procedimentales comporta la nulidad

de lo actuado

Trayendo causa del ordenamiento jurídico penal, en el orde-namiento administrativo sancionador relucen con singular brillotodas las garantías que asisten al presunto culpable de haber

transgredido la norma.La indicada condición de "presunto" es la primera de sus asis-

tencias jurídicas, pues la presunción de inocencia es el basamentoy principal baluarte de la posición del ciudadano incurso en unprocedimiento administrativo sancionador.

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Desde dicho instante en que se identifica al presunto respon-sable, el procedimiento constituye, en sí mismo, otra garantía pre-vista por el ordenamiento sancionador puesto que, además dedeber ser notificado de cuanto le afecte, de la identidad del ins-tructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y dela norma que atribuye tal competencia (aspecto de tan especialrelevancia en el ámbito sancionador"), deben separarse la faseinstructora de la sancionadora (encomendándose a órganos dis-tintos) y nunca podrá imponerse una sanción sin tramitarse elcorrespondiente procedimiento.

De otro lado, las infracciones y sanciones prescribirán según lodispuesto en las leyes que las establezcan, aplicándose en sudefecto las reglas generales del artículo 132 de la Ley 30/1992,desarrolladas en el Reglamento del Procedimiento para el ejer-cicio de la potestad sancionadora, aprobado mediante RealDecreto 1398/1993, de 4 de agosto.

El propio acto administrativo sancionador, fin del procedi-miento, debe exhibir en sí mismo otras de las garantías del pre-sunto responsable, cual es la de la suficiente motivación de la san-ción. A1 respecto ha indicado el Tribunal Constitucional (STC7/1998, de 13 de enero, Fundamento Jurídico 6°) que:

"EI derecho a la motivación de la resolución sancionadora esun derecho instrumental a través del cual se consigue la plenarealización de las restantes garantías constitucionales que, comohemos visto, resultan aplicables al procedimiento sancionador.Así, de poco serviría exigir que el expedientado cuente con untrámite de alegaciones para su defensa, si no existe uncorrelativo deber de responderlas; o proclamar el derecho a lapresunción de inocencia, si no se exige al órgano decisor ezte-riorizar la valoración de la prueba practicada y sus consecuen-cias incriminatorias.

De igual manera, la motivación, al exponer el proceso racionalde aplicación de la ley, permite constatar que la sanción impuesta

" Puede verse, en el ámbito de po[estad sancionadora en materia de tráfico (que participa detodos los principios generales que estamos examinando ahora) la publicación de VAZQUEZSELLES, S. "La delegación de la potestad sancionadora en vía de recutso; criterio del Tribunal Supe-rior de Justicia de Galicia: nulidad de las sanciones dic[adas por el Director General de Trá6co". LALEY, N° 4545, 21 de mayo de 1998.

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constituye una proporcionada aplicación de una norma sanciona-

dora previa. "Concebida la infracción de las garantías y del procedi-

miento como un vicio de orden público, su vulneración u omi-sión queda sancionada con la más grave de las formas de ine-ficacia de los actos administrativos: la nulidad de plenoderecho.

3) LAS PECULIARIDADES DE LA POTESTADSANCIONADORA DERIVADA DE LA PAC

Hasta ahora nos hemos movido en el estricto campo de lapotestad sancionadora ordinaria, al cual esta sujeto común-mente el ámbito de las infracciones y sanciones agrarias, aligual que el resto de los procedimientos administrativos puni-

tivos.El principal ejemplo de una norma de este género estaría

constituido por el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por elque se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensadel consumidor y de la producción agroalimentaria. Dictado enun momento anterior a la incorporación a la Comunidad Econó-mica Europea, se evidencian en él todas las normas vigentes enmateria de inspección y vigilancia de las actividades alimentariasy de sanción de las infracciones12.

También debe considerarse al respecto que una norma dictadaen cuestión tan sensible como la expresada aún no había pasadopor el tamiz del principio de legalidad en la materia, contenidoprincipalmente en la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para laDefensa de los Consumidores y Usuarios.

Qué duda cabe de que la regulación expresada cumplió sucometido y aún lo sigue cumpliendo hoy en importante medida.Pero la posterior adhesión a las Comunidades determinó que en

1z La referida norma, que respondió en su día a un mandato parlamentario expresado por elCongreso de los Diputados el 17 de septiembre de 1981, fue dic[ada a propuesta de los ministros deSanidad y Consumo y de Agricultura, Pesca y Alimentación, de acuerdo con el Consejo de Estado.Con posterioridad fue declarada la nulidad de alguno de sus preceptos (el articulo 3.2.6) por senten-cia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 1988.

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todos los campos, y en el de infracciones y sanciones que ahoraconsideramos, pudiera hablarse de una renovación y superaciónde esquemas anteriores.

Así, al margen de que los principios antes indicados se yuxta-ponen sustancialmente a todo procedimiento sancionador, losderivados de la Unión Europea contienen singulares especialida-des a las que dirigiremos ahora nuestra atención.

Para ello, del modo en que antes enunciamos los principiosgenerales de todo procedimiento sancionador, atenderemos acontinuación a los caracteres estricta y típicamente agrocomunita-rios, que procedemos a examinar:

A) Las infracciones y sanciones vienen impuestas por unordenamiento externo al Derecho Administrativo Común,pero terminan aplicadas e interpretadas mediante éste

Prioritario lugar ocupa el hecho de que las infracciones y san-ciones que han de observarse y aplicarse en España proceden deuna fuente autónoma de Derecho externa a las ordinariamentereconocidas por el clásico 1.1 del Código Civil, incluso una vezreconocida como fuente originaria y superior la ConstituciónEspañola de 1978.

Sin embargo, una vez recibidas en nuestro ordenamiento trasel correspondiente mecanismo de transposición, pasan a ensam-blarse y aplicarse con la mediación del Derecho AdministrativoComún internol'

Ordinariamente consideradas como legislación básica (esdecir, y a tenor de la interpretación del Tribunal Constitucional,

" Sobre la compleja unibn del Derecho comunitario y Derecho interno, público y privado, pue-de verse el Dictamen del Consejo de Estado 2245/95, de 16 de noviembre de 1995 (Recopilación deDoctrina Legal de 1995, Editorial Boletín Oficial del Estado, Marginal 408) sobre indemnización aCETARSA por abono de primaz por producción de tabaw:

"Existen, ya desde !a perspectiva estrictamente jurfdica, dos relaciones de distinto signo: una superioro de cobertura, de Derecho Público, en cuya virtud !os organ ŭmos de intervención abonan a CETARSAuna cantidad por cada kilo de determinada variedad de tabaco que se cultive. Otrq subyacente, de Derrcho Psivado por la que CETARSA se liga a!os cultivadores para obtener (mediante contrato) el fruto desus cosechas, abonando un precio en el que va repercutido el impone de la prima a cobrar.

En esta refación jurídica compleja en la que conjluyen Derecho Comunitario, Derecho Admrnis-trativo y Derecho Civil se ha producido... e! daño económico. "

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como "mínimo común denominador normativo"), las infraccionesy sanciones del Derecho comunitario terminan siendo, bien inte-riorizadas por nuestras propias normas internas, bien siendo apli-cadas de forma externa (por ejemplo, si nacen y perviven exclusi-vamente en un Reglamento Comunitario no traspuesto14) pero ala luz de los principios generales del procedimiento administrati-vo sancionador a los que ya se ha hecho cumplida referencia.

B) Las infracciones y sanciones descritas en el Derechocomunitario son indisponibles para los Estados

La primacía del Derecho comunitario conlleva la consecuenciade que lo que se dicte en Bruselas es directa y prioritariamenteaplicable en cualquier parte de España.

No es posible discutir o interpretar mediante cauces diferentesa la técnica normativa el contenido de los preceptos de la PolíticaAgrícola Europea. Tampoco puede opinarse sobre el hecho deque existan o se den realidades ajenas o distintas de las ordinariasen el agro español.

Como señalara el Consejo de Estado en su Memoria alGobierno de la Nación de 1993fs:

1° Frente a la común y extendida opinión de que los reglamentos comunitarios no precisan sertranspuestos al ordenamiento interno (sin pery'uicio, claro está, de su aplicabilidad directa por la víadel artículo 189 del TCEE), ha señalado el Consejo de Estado (Dictamen 96/96, de 25 de enero de1996, sobre el entonces proyecto de Real Decre[o por el que se establece un régimen de ayudas parafomentar inversiones forestales en explotaciones agrarias. Recopilación de Doctrina Legal de 1996.Editorial Boletín Oficial del Estado. Margina1367):

... gran parte de los reglamentos comunitarios requieren de hecho una comp[ementación norma-tiva por parte de /os Estados miembros, sobre todo los llamados reglamentos de base, es decir, los delConsejo que no han sido objeto de desarrol[o por otro de la Comisión; en tales supuestos, el Tribuna[de Justicia CE ha reconocido cierta potestad normativa a los Estados miembros, en virtud del principiode cooperación proclamado en e[ arttcu[o 5 de[ Tratado que (es obliga a hacer todo lo posible para ase-gurar el efec[o útil de[ Reglamento (Sentencia de 25 de febrero de 1988, Raiffeisen HauptgenoschaftEG/BAALM, Rec. 1988, pags. 7169/1190), pudiendo incluso reproducir a[gunos de sus preceptos cuan-do as( lo requiera !a coherencia del texto, si bien en !as normas complementarias que se dicten al efectose ha de hacer constar en un considerando algún p6rrafo del preámbulo que la reproducción no afectaa la aplicabilidad directa del reglamento... ".

" La Ley Orgánica del Consejo de Estado, 3/1980, de 22 de abril, dispone en su artículo 20.3que el Pleno elevará anualmente al Gobierno una memoria en la que, además de exponer la activi-dad del órgano consultivo en el período an[erior, se recogerán las observaciones sobre el funciona-mien[o de los servicios públicos que resulten de los asuntos consultados, así como las sugerenciasde disposiciones de carácter general y medidas a adoptar para el mejor funcionamiento de laAdministración.

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"Aunque es bien conocida la primacía del Derecho Comunita-rio sobre los ordenamientos internos de los Estados miembros,produce cierto escalofrío comprobar que ni siquiera las CortesGenerales pueden introducir una excepción a las reglas básicas delas directivas comunitarias, y se comprende mejor hasta qué puntola pertenencia a la Unión Europea implica una auténtica cesión desoberanía. "

C) Peculiaridades del sistema de infracciones y sancionesderivadas del Estado autonómico

La cohonestación de las exigencias comunitarias con las pro-venientes del ordenamiento interno sube un peldaño más en laescala de la dificultad cuando, además, debe compaginarse con lasnecesariamente observables infracciones y sanciones emanadasde los ordenamientos jurídicos autonómicos.

El que la legislación básica (y lo es la referente a las infraccio-nes y sanciones en la Ley 30/1992) sea un denominador común nopriva ni empece a las legislaciones autonómicas para determinaren su ámbito territorial cuáles sean aquéllas que convengan más asus legítimas expectativas.

Como ha señalado algún autor1ó, una de las singularidades queofrece la agricultura es que actúa siempre sobre la perspectiva deinmediatividad. Lejos de regulaciones abstractas, el agricultoropera sobre realidades de espacio y tiempo que le son cercanas. Ysobre ellas debe proyectarse la legislación, para lo que aprovecha-rá especialmente aquélla que se encuentre más próxima a dicharealidad.

Si añadimos a lo anterior la expansión del principio comuni-tario de subsidiariedadl', se nos ofrecerá una realidad en la que

16 DELGADO DE MIGUEL, Op. Cit. pp. 311 ss.° EI cual torma parte ya de los textos constitucionales comunitarios tras el Tratado de la Unión

Europea en su artículo 3 B:"La Comunidad actuaró dentro de [os límites de lar competencias que fe atribuyen el presente Tra-

wdo y de los objetivos que le asigna.En los ámbitos que no sean de su competencia exclusivq la Comemidad intervendrá, conjorme a!

principio de subsidiariedad, só[o en !a medida en que !os objetivos de fa accibn pretendida no puedan

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lo que prima es el acercamiento a la auténtica fuente del pro-blema, tanto en su planteamiento como en su aplicación y reso-lución.

Son las comunidades autónomas las primeras personas jurídi-cas públicas llamadas a aplicar el régimen de infracciones y san-ciones de la Política Agrícola Común, siempre dentro del ordende las competencias que le son propias. EI hecho de que lascomunidades autónomas sean 17 fuerza a considerar la especialsignificación que tiene en un ámbito tan señalado como éste elfuncionamiento de los principios de la legislación básica18.

D) Dispersión normativa y reenvío a las OrganizacionesComunes del Mercado de cada sector

Si hay algún matiz que resalta sobremanera la originalidad delámbito del Derecho sancionador de origen europeo es la peculia-ridad de sus fuentes de producción.

ser a[canzados de manera suficiente por [os Es[ados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrsemejor, debido a la dimensión o a los efectos de [a acción contemplada, a nivel comunitario.

Ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos de[ presen-te Tratado."

te Puede verse en tal sentido el Dictamen del Consejo de Estado 345/96, de 22 de febrero de1996 (Recopilación de Doctrina L.egal 1996, Editorial Boletín Oficial del Estado, Marginal 368):

"Respecto al fondo de la reglamentación objeto de consulta, nada tiene e! Consejo de Estado queobjetar a la ordenación prevista sobre el establecimiento de condiciones para la introducción en el terri-torio nacional de determinados organismos nocivos, vegeta[es, productos vegetales y otros objetos confines de ensayo, científicos y para la actividad de se(ección de variedades.

La transposición de la Directiva que se ofrece en el proyec[o de Real Decreto encuentra aco-modo con naturalidad dentro de! títu[o competencia[ en cuya virtud pretende e[ Estado establecer elcarác[er básico de la nueva disposición, que es e( de la sanidad exterior (149.1.160 de la Constitu-ción).

La Comunidad Autónoma de Castilla y León ha sugerido (al margen de orros extremos quehan pasado al texto) que se conceda a[as Comunidades Autónomas [a posibilidad de emitir uninforme (vinculante en caso negativo) sobre las solicitudes, que se le deben dirigir a e!!a en primer

/ugac Choca tal pretensión con el carácter básico y homogéneo que se quiere dar a[a norma. Elcomún denominador normativo en la materia ha de ser la existencia de un procedimiento similar (anive[ general) para proceder en los casos a!os que afecta el proyecto, centralizando en un únicoórgano estatal (la Dirección Genera[ de Sanidad de la Producción Agraria) la evaluación y decisiónsobre la materia, a/ tratarse de una cuestión intrínsecamente ligada a la sanidad exterior. No se com-padece [o anterior con la previsible exis[encia de distintos criterios valorativos (que pueden ser hasta17), traducidos en una posibilidad de paralización de[ procedimiento por la vía de un informe vin-culante negativo, que en realidad se traduciría en una auténtica decisión de fondo obstativa de lasolicitud.

En resumidas cuentas, con tal actuación se vulneraría la exclusiva competencia estatal, al sustraerdel conocimiento de [a Administración General del Estada algo que está íntimamente [igado al ejerciciode la competencia sobre sanidad exterior. Debe, en consecuencia, desestimarse la sugerencia. "•

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Frente a las clásicas invocaciones internas al principio delegalidad, que más arriba hemos examinado más en detalle,resulta que la peculiar estructura organizativa de la agriculturaeuropea impregna al ordenamiento jurídico en todos sus paráme-tros. No sólo en cuanto a la singularidad de los principios ycaracteres del mismo, comúnmente ajenos al resto de los Esta-dos, sino, muy singularmente, teniendo en cuenta la abundancia19y la propia forma en que se determina el surgimiento del Dere-cho comunitario. Por supuesto, de todo el Derecho comunitario,incluido el sancionador.

Son las respectivas Organizaciones Comunes de Mercadoquienes, en función de sus objetivos y necesidades, delimitan nosólo la forma en que han de intervenir en los mercados, sino lasconsecuencias jurídicas que depara su incumplimiento para losproductores y comercializadores.

" Cabe invocar, en relación a la incon[inencia legislativa comunitaria, lo expresado en el Dicta-men del Consejo de Estado 3879/96, de 5 de diciembre de 1996 sobre el proyecto de Real Decretopor el que se es[ablecen medidas mínimas de lucha contra determinadas enfermedades de los peces(Recopilación de Doc[rina Legal 1996, Editorial Boletín Oficial del Estado, Marginal 373). En rela-ción a una cuestión de ttormas en el tiempo se señala:

"No se trata, como se dice, de que produZCan una 'derogación' de la norma que vienen a modifi-

car (en este caso, la anterior redacción del Real Decreto 1488/1994). Para derogar hace falta uti[izar [amŭma potestad u otra superionnente ordenada en sentido contrario al que antes se expresó. Sin embar-go, pese a que el ordenamiento jurídico comunitario tiene un inequívoco carácter de supremacía sobreel ordenamiento interno, no se trata de una subordinación en el puro y riguroso sentido formal, puestoque ninguna situación de jerarquía orgánica se da en ta(es relaciones.

La auténtica explicación del fenómeno de la nueva ordenación comunitaria de cuesriones antesreguladas por el Derecho Interno se encuentra en el denominado `efecto desplazamiento': la norma

comunitaria no deroga !a norma interna, porque no tiene potestad para e[lo; simplemente [a desp[aZa.

Resu/ta así que conviven en el ordenamiento interno una norma anterior parcialmente fuera de uso (e[Real Decreto 1488/1994) y una norma nueva, de directa ap[icación e incondicionado contenido: laDecŭión 9á/240/CE. Pues bien, a! constituir la primem (el Anexo F del Real Decreto) un autEntico

trozo de chatarra normativa (en la medida que su contenido induce parcialmente a confusión ya que,

aunque no se ha derogado, no tiene virtua[idad real) !o mós opartuno -cump/iendo así el !lamamientoa la seguridad jurídica que recae sobre los poderes púb/icos nacionales desde e[ artícu[o 9.3 de la Cons-

titución española- ricsulta la eliminación de tal parte de !a dispasición cuyo único servicio actual

sería confundir a!os ciudadanos que, desbordados por !a abundancia de norma; se vm afectados

rn su seguridad jurídica si no se limpia el ordtnamirnto intemo de aqudlos productos normativos

inidóneos.Asf ha sido recogido y adverado por e/ propio Tribuna/ de Justicia de las Comunidades Europeas

quien, en e! Asunto Comŭión versus /talia, 15 de octubre de 1986 (ló8/85) destacó que 'el manteni-miento sin cambios en la legŭlación de un Estado miembro de un texto rncampatible con una dŭposi-ción de( Tratado, aún directamente aplicab[e en el ordenamiento jurtdico de los Estados miembros, dalugar a una situación de hecho ambigua, manteniendo a[os sujetas de Derecho afectados en un estado

de incertidumbre en cuanto a las posibilidades que tienen de acudir a[ Derecho Comunitario' lo que en

último término constituye 'una infiacción de !as obligaciones derivadas del Tratado'. Tal situación,continúa e! Tribunal, 'no puede ser definitivamente eliminada más que mediante d ŭposiciones internasde carócter ob(igatorio que tengan el mŭmo va[or jurfdico que aque/!as que deban ser modifcadas'.Tal es el caso presente."

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Entendidas tales Organizaciones como el sistema de gestiónde los mercados agrícolas y de la pesca, fundamentan su actua-ción en la libertad de intercambios, la preferencia comunitaria,una política común de ayudas a los sectores, un nivel único deprecios y la aplicación de la solidaridad financiera.

El funcionamiento de una estructura única a lo largo de laUnión Europea obliga a organizar un complejo juego de meca-nismos internos, entre los que destacan necesariamente la des-cripción de infracciones y sanciones sui generis, matizadas res-pecto a la ordinaria potestad administrativa punitiva de losEstados.

Lo cierto es que la exigencia de alcanzar las finalidades previs-tas por cada OCM motiva la utilización de instrumentos sanciona-torios, aunque matizados por las otras características comunita-rias que estamos analizando. Dimensionar un mercado europeoes difícil si no se cuenta con métodos para eliminar las distorsio-nes y castigar a los responsables de las mismas, sobre todo tenien-do en cuenta que ajustar precios y producciones comporta afectara la libre y natural tendencia a la producción y venta libres que haestado ligada siempre a la agricultura.

4. LÍNEAS DE ACTUALIDAD Y FUTURO: MEDIDASDE FOMENTO Y DESINCENTIVACIÓN

Como colofón de lo expuesto, hemos de ver cómo las accionesde ayuda y protección de la agricultura europeas, predominante-mente orientativas de lo que debe ser la PAC en un futuro nomuy lejano en el que se avizora la integración mundial de los mer-cados y la liberalización de los intercambios transnacionales,recorren más el camino del fomento y la desincentivación que elde la descripción de infracciones y sanciones.

Es clásica la doctrina del Derecho administrativo que clasificalas formas de la actividad administrativa hablando de policía,fomento y servicio público.

Dentro de la acción de fomento se encuentra el singular cam-po de la "acción concertada", método especialmente atractivo a la

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legislación comunitaria y en cuyo seno habría que encontrar elmás amplio campo de actuación de las "infracciones y sanciones"de la Política Agrícola Común.

En efecto, lo que normalmente ocurre no es que se dibujeninfracciones y sanciones partiendo de una inicial perspectiva puni-tiva o desde una relación de supremacía especial que uniera a laUnión Europea con sus agricultores.

Lo que suele ocurrir, y de ello ha tenido conocimiento el Con-sejo de Estado en multitud de ocasiones al dictaminar la transpo-sición al ordenamiento interno del Derecho comunitario, es que,en el seno de una serie de medidas de fomento se encuentranimplícitas una serie de medidas de ayuda que, de no observarse ono haciéndose ello del modo y manera que la norma europea pre-vé, están previstas unas consecuencias que no son sino de "nofomento".

En realidad, lo que ocurre es que en una mayoría de los casosse está sancionando, no desde una perspectiva punitiva, sino des-de la posición reordenadora de producciones que suele asumir laComunidad Europea.

No es que el agricultor actúe mal (como si por ejemplo, dentrode los ejemplos típicos de aplicación de la legislación interna, seinfringiera el precepto que ordena no añadir tal o cual productofitosanitario o no transportar productos que no reúnan ciertascondiciones), es que el agricultor no ha actuado como la UniónEuropea cree que debe hacerlo.

Mucho podría desarrollarse la idea de qué es lo que quiererealmente la Unión. Lo cierto es que el camino de la duplicidad,medidas de fomento/medidas de desincentivación, es el ordinaria-mente seguido para marcar la senda de la Política AgrícolaComún, sea clásica o renovada.

Singular relevancia en este orden merece destacar en el dicta-men 2195/95, de 5 de octubre de 1995, en el que se hace un autén-tico repaso a la fundamentación última de las ayudas y a su cone-xión con la realidad económica y social a la que están orientadas,terminando con su encuadramiento dentro de las actividades defomento y acción concertada, todo ello con la significativa ocasióndel dictamen sobre el proyecto de Real Decreto por el que se

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establecía un régimen de ayudas destinado a fomentar el ceseanticipado de la actividad agraria20:

... por lo que se refiere en primer lugar a la necesidad y opor-tunidad de la norma proyectada, parece conveniente y acertada unamedida del género de la que se coniiene en el proyecto de RealDecreto.

En efecto, la necesaria reducción de recursos humanos agríco-las (que actualmente se acerca casi al 10 por 100 de la poblaciónactiva total española, fijándose la media óptima europea en algomenos del 6 por 100) constituye uno de los métodos de optimiza-ción del patrimonio agrario europeo postulado por la PolíticaAgrícola Común, comportando en nuestro país la inevitable elimi-nación de casi un tercio de efectivos totales en un plaZO de tiempomuy reducido (si se tiene en cuenta que -según estadísticas fia-bles- después de la Guerra Civil española el total de recursoshumanos agrarios era superior al 50 por 100 de la población total,situación que pervivió durante décadas hasta el no excesivamentelejano fenómeno del éxodo rural).

Sin embargo, tal política reduccionista (auspiciada por la UniónEuropea y acometida anteriormente a nivel interno por el RealDecreto 477/1993, de 2 de abril, que ahora se deroga) no ha consegui-do inicialmente los efectos buscados, según los órganos preinforman-tes. La norma propuesta en la actualidad se orienta hacia idéntico fin,aunque dotando el abandono anticipado (necesariamente traumáti-co) de la actividad agraria (prácticamente la única desempeñada en lamayor parte de la vida laboral de muchos de los que a ella puedenacogerse) de un mayor elenco de atractivos colaterales de los queofrecía el anterior sistema. Así lo han valorado la mayor parte de lasentidades consultadas e igualmente lo constata el Consejo de Estado.

Tales atractivos han venido a incidir sobre tres cuestiones capi-tales: la elevación de las compensaciones por el cese de la actividad,

m EI Consejo de Estado, a diferencia de otros órganos consultivos, tiene atribuida por ley lafacultad de pronunciarse no sólo sobre la legalidad de lo remitido sino también sobre la oportunidadde su aprobación. Dice así el ar[ículo 2.1 de su L.ey Orgánica 3/1980, de 22 de abril:

"l. En el ejercicio de [a función consultiva el Consejo de Estado velará por la observancia de /aConstitución y del resto del ordenamienro jurídico. Valorará los aspec[os de oportunidad y convenien-cia cuando lo exijan la índole del asunto o lo solici[en expresamente la autoridad consu/tante, así comola mayor eficacia de [a Administración en el cumplimiento de sus fines. "

Zóŭ

la ampliación del número de personas que pueden convertirse encesionarios (con especial atención a los miembros de la unidadfamiliar, auténtico sustento de las ezplotaciones agrarias en Españacomo ya puso de mani^esto la Ley 49/1981, de 24 de diciembre, de

la Explotación Familiar, recientemente derogada por la Ley19/I995, de 4 de julio, de Modernización de las ExplotacionesAgrarias) y la contemplación de supuestos especiales colateralmen-te interesantes para otras políticas agrícolas europeas: el abandonode cuota láctea y su cesión a la reserva nacional, así como la poten-

ciación de los agricultores jóvenes.Con tales perfiles, puede ser considerada la pretendida inno-

vación administrativa como una auténtica medida de fomentoubicable en el género de la acción concertada, al reunir bajo unamisma norma de cobertura diferentes finalidades buscadas porvarias líneas de acción agraria europea.

Valorada positivamente la justificación de la medida desde el

ángulo de la oportunidad, tampoco tiene que oponer el Consejo de

Estado ninguna observación de legalidad o esencial, ajustándose elproyecto tanto a[as normas europeas a las que viene a dar cumpli-miento (singularmente el Reglamento CEE 2079/92, del Consejo,

de 30 de junio de 1992) como a las normas legales y reglamentarias

internas del sector agrario sobre el que incide".Una última muestra de esta realidad la podemos apreciar en la

aprobación de una de las más recientes OCMs que se han modifi-cado, la del aceite21, en cuyo cuadro-resumen de medidas de"fomento/desincentivación" podemos destacar las que siguen,extractando su contenido:

a) Ayuda a la producción real de aceite para todos los olivare-ros de aproximadamente 222 pta/kg.

b) Establecimiento de una cantidad má^cima garantizada paratoda la Comunidad de 1.777.261 toneladas, repartida porpaíses (de la que a España corresponden 760.027 tonela-das, lo que equivale a142,76 por 100).

c) Sustitución del sistema de intervención pública por otro dealmacenamiento privado. .

2' L,a aprobación de la reforma da[a de126 de junio de 1998.

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d) Supresión de la ayuda al consumo.e) Ayuda a la aceituna de mesa.f) Prohibición de mezclas de aceites.Cómo se puede apreciar a simple vista, el juego de

fomento/desincentivación es la más pujante actualidad del Dere-cho comunitario agrícola.

También estamos seguros de que no va a dejar de acompa-ñarnos en un largo período. Sin embargo, es evidente que lautilización de tales técnicas obliga a la Unión Europea a unconstante flujo de dinero público para que puedan ser atracti-vas las acciones para los agricultores. Ya no se trata, como en elDerecho administrativo sancionador clásico, de garantizar elprincipio de legalidad, sino de reordenar la economía a todoslos niveles22.

Contrasta tal situación con el previsible y anunciado recortede ingresos para la PAC, sobre todo a la vista de la imprescindi-ble y cada vez más cercana realidad de la real competitividadagraria mundial.

Puede que en tal caso, agotadas o exhaustas las arcas comuni-tarias, se pretenda abandonar el ahora floreciente binomiofomento/desincentivación por el más preocupante infracción/san-ción.

u También señaló el Consejo de Estado en su dictamen 656/95, de 6 de abril de 1995, sobre elproyecto de Real Decreto por el que se establece un régimen de medidas a aplicar en las áreas deinfluencia de los Parques Nacionales y de otras zonas de especial protección, para fomentar métodosde producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la con-servación del espacio natural (Recopilación de Doctrina Ixgal de 1995, Editorial Boletín Oficial delEstado, Margina1405):

"Ordenación de la economla es, en último término, fomentar el abandono de tierras, la orienta-ción productiva de ciertos territorios o la reordenación de [a cabaña ganadera, como aquí se hace entreotras múltiples medidas, bien que conectado de forma directa (de ahí la especialidad de la decisión, quese complementa con otra actuación horizonlal anterior) can óreas y espacios natura[es dignos de unamuy cualificada atención. Por ello la competencia se funda en el artículo 149.1.730 de la Constitución."

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