INFORME NRO. DFOE-EC-IF-29-2015 08 DE DICIEMBRE, 2015 DIVISIÓN DE … · 2015-12-14 ·...

División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Fiscalización de Servicios Económicos

Contraloría General de la República

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INFORME NRO. DFOE-EC-IF-29-2015 08 DE DICIEMBRE, 2015

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS ECONÓMICOS

AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE EL PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA QUE REALIZA EL INSTITUTO

DE DESARROLLO RURAL (INDER)

2015

http://www.cgr.go.cr/

División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Fiscalización de Servicios Económicos




CONTENIDO

Página nro.

RESUMEN EJECUTIVO 1. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................... 1

ORIGEN DE LA AUDITORÍA .................................................................................................... 1

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA ................................................................................................. 2

NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORÍA............................................................................ 2

GENERALIDADES ACERCA DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL INDER ...................... 3

METODOLOGÍA APLICADA ..................................................................................................... 3

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA ........................................ 5

2. RESULTADOS .......................................................................................................... 5

TEMA 1: MECANISMOS E INSTRUMENTOS REQUERIDOS EN LOS PROCESOS DE CONTRATACIÓN

ADMINISTRATIVA QUE REALIZA EL INDER .............................................................................. 5

HALLAZGO 1.1: LA NORMATIVA INTERNA DEL INDER NO PERMITE DIRECCIONAR, ORIENTAR Y

REGULAR EFICAZMENTE EL PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA ............................... 5

HALLAZGO 1.2: LA ORGANIZACIÓN ESTABLECIDA POR EL INDER PARA LA ATENCIÓN DEL

PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA NO ASEGURA EL CUMPLIMIENTO DE LOS

OBJETIVOS, FINES Y METAS ESTABLECIDOS ............................................................................ 8

TEMA 2: GESTIÓN DEL PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL INDER .............. 10

HALLAZGO 2.1: DEBILIDADES EN LA FASE DE PLANIFICACIÓN DE LA CONTRATACIÓN

ADMINISTRATIVA EN EL INDER ........................................................................................... 10

HALLAZGO 2.2: DEBILIDADES EN LA FASE DE DESARROLLO DE LOS PROCEDIMIENTOS DE LA

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL INDER ................................................................... 16

HALLAZGO 2.3: DEBILIDADES EN LA FASE DE EJECUCIÓN DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

EN EL INDER ................................................................................................................... 20

TEMA 3: ACCESO A LA INFORMACIÓN SOBRE LA CONTRATACIÓN ............................................ 23

HALLAZGO 3.1: DEBILIDADES EN LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN PARA LA CONTRATACIÓN

ADMINISTRATIVA DEL INDER ............................................................................................. 23

3. CONCLUSIONES .................................................................................................... 24

4. DISPOSICIONES .................................................................................................... 25

Al Ingeniero Ricardo Rodríguez Barquero, en su calidad de Presidente Ejecutivo del INDER, o a quien en su lugar ocupe el cargo. ....................................................................... 25





Anexos

Anexo N° 1: Observaciones al borrador del informe de auditoría de carácter especial sobre el proceso de contratación administrativa que realiza el Instituto de Desarrollo

Rural INDER)………………………………………………………………….………………….27 Cuadros

Cuadro N° 1: Comportamiento histórico de la contratación administrativa en el INDER Periodo 2008 – 2014…………………………………………………………………………….12

Gráficos

Gráfico N° 1: Patrones de alertas en la fase de planificación de la contratación administrativa en el INDER Periodo 2013-2014………………………………………………13 Gráfico N° 2: Patrones de alertas en la fase de desarrollo de la contratación administrativa del INDER Periodo 2013-2014……………………………………………………………………………………………….17 Gráfico N° 3: Patrones de alertas en la fase de ejecución de la contratación administrativa del INDER Periodo 2013 - 2014……………………………………………………………….20


División de Fiscalización Operativa y Evaluativa

Área de Fiscalización de Servicios Económicos




INFORME NRO. DFOE-EC-IF-29-2015

RESUMEN EJECUTIVO ¿Qué examinamos? La Auditoría de Carácter Especial realizada por este Órgano Contralor en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), tuvo como propósito examinar los procesos de contratación administrativa para valorar la vulnerabilidad institucional en relación con el proceso de adquisición de bienes, servicios y obras de infraestructura, mediante la identificación de señales de alerta en los procedimientos de contratación que actualmente lleva a cabo el Instituto. Esta auditoria abarcó el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2014, ampliándose cuando se consideró necesario ¿Por qué es importante? Con el fin de satisfacer las necesidades de los beneficiarios del Instituto, el INDER debe realizar proyectos concretos para promover el desarrollo rural territorial, los que, para su implementación, requieren de sólidos procesos de adquisición de bienes, servicios y obras de infraestructura. Esta responsabilidad implica la asignación de gran cantidad de recursos públicos a los procesos de contratación administrativa, los cuales en promedio ascendieron a ₵4.600 millones por año durante el periodo 2008-2014. Por lo tanto, para el cumplimiento efectivo de los fines institucionales, se requiere disponer de los mecanismos de gestión y de los instrumentos de control que favorezcan la transparencia, la participación ciudadana y la efectiva rendición de cuentas y, a su vez, minimicen los riesgos de corrupción. ¿Qué encontramos? Al 31 de octubre de 2015 el INDER carece de una política que oriente la actividad de la Administración en la gestión del proceso de contratación administrativa y de un reglamento interno que dicte las pautas a seguir que permitan armonizar los diversos procedimientos de compra en consonancia con las disposiciones de la Ley de Contratación Administrativa N° 7494 y su Reglamento. Estos elementos además permitirían orientar el uso de los recursos en procura del cumplimiento de los objetivos institucionales. Asimismo, se determinó que el esquema organizativo del proceso contractual en el Instituto está atomizado entre varias instancias internas, a nivel central y regional, sin un mandato claro por parte de la autoridad superior sobre cuál debe ser la unidad rectora en dicha materia. Por otra parte, se evidenció que el INDER concentra sus procesos de adquisición de bienes, servicios y obras de infraestructura en contrataciones directas, las cuales no cuentan con las debidas justificaciones que permitan entender con claridad si el supuesto escogido se ajusta o no a lo que señala el ordenamiento jurídico vigente. Asimismo, como resultado de la revisión de 127 expedientes de contratación, se logró identificar debilidades en las fases de planificación, en el desarrollo de los procedimientos y en la ejecución contractual, lo que puede potenciar eventuales riesgos de corrupción en el Instituto. Lo anterior, producto de la ausencia de lineamientos estratégicos y de las debilidades en los mecanismos de control que permitan asegurar el cumplimiento de la normativa establecida.




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Además, actualmente el Instituto no dispone de un sistema de información, que sirva para integrar, administrar y controlar los diversos procedimientos de contratación administrativa que se realizan en las distintas instancias involucradas en el proceso; esto dificulta el seguimiento y evaluación de los resultados obtenidos y por ende la rendición de cuentas. ¿Qué sigue? Con el propósito de solventar las debilidades encontradas en el presente estudio, se giraron disposiciones a la Presidencia Ejecutiva del INDER, para subsanar las alertas evidenciadas en las tres fases del proceso contractual mediante el establecimiento de una política, la formalización de un reglamento interno de contratación y la definición de un esquema organizativo para el proceso de contratación administrativa, así como el desarrollo e implementación de un sistema de información integrado para apoyar la gestión del proceso de contratación administrativa del Instituto.







INFORME NRO. DFOE-EC-IF-29-2015

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS ECONÓMICOS

AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE EL PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA QUE REALIZA EL INSTITUTO

DE DESARROLLO RURAL (INDER)

1. INTRODUCCIÓN

ORIGEN DE LA AUDITORÍA

1.1. La contratación administrativa opera integrando perspectivas jurídicas, técnicas y administrativas que deben ser consideradas con el fin de articular procedimientos que permitan potenciar sus resultados, ello deviene en elementos fundamentales para la construcción de la infraestructura socioeconómica que posibilite dinamizar los sectores productivos y aumentar la competitividad del país. En el camino de lograr tales objetivos, estos esfuerzos deben realizarse atendiendo sólidos procesos de gestión que permitan optimizar la asignación y el uso de los recursos.

1.2. La experiencia nacional e internacional es concluyente en cuanto a que la contratación administrativa es particularmente vulnerable a las malas prácticas de fraude y de corrupción. Condición que se explica en el tanto este es un proceso crítico en el que convergen varios factores: la interacción de los sectores públicos y privados, la intervención de grandes cantidades de dinero dedicado a los proyectos de inversión y a las adquisiciones de bienes y servicios en general, y las debilidades de gestión que dificultan el logro de los objetivos de las contrataciones.

1.3. Para tales efectos, la Contraloría General ha propuesto en su estrategia organizacional, la realización de una serie de fiscalizaciones en un conjunto de entidades públicas, que permitan valorar los sistemas de gestión, y por ende de control, aplicados a los procesos de contratación administrativa, para su debido fortalecimiento y, consecuentemente, prevenir posibles actos de corrupción.

1.4. Al efecto, la Ley de Contratación Administrativa N° 7494 y su Reglamento, son los instrumentos principales que dio el Legislador para que las diversas instituciones del Estado realicen la adquisición de bienes, servicios y obras de infraestructura.




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Estos instrumentos son la base para diseñar e implementar los lineamientos y las prácticas necesarias para regular los distintos procedimientos y orientarlos al cumplimiento de los fines, metas y objetivos institucionales.

1.5. Al respecto, el ordenamiento jurídico relacionado con la contratación administrativa, los pronunciamientos de la Sala Constitucional y de ésta Contraloría General, disponen la obligación de que las instituciones públicas respeten el principio de la igualdad de participación de todos los oferentes potenciales, eviten regulaciones que impidan la libre competencia y faculten la publicidad de las ofertas, lo cual implica cumplir con la legalidad, la transparencia y el formalismo de los procedimientos; principios que pretenden la correcta utilización de los recursos públicos disponibles utilizados en dichos procesos.

1.6. Como complemento, la Ley General de Control Interno N° 8292, dispone que la Administración Activa debe ejecutar una serie de acciones tendientes a garantizar la eficiencia y la eficacia de sus procesos operativos, y cumplir con la normativa jurídica y técnica, en procura de lograr sus objetivos institucionales. Para ello, deberá contar con información confiable y oportuna que le permita administrar el riesgo de no lograr sus objetivos.

1.7. Tomando en consideración lo anterior, la presente auditoria se realiza en cumplimiento del Plan Anual Operativo 2015 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa (DFOE) y con fundamento en las competencias que le confieren a esta Contraloría General los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, 17, 21 y 37 de su Ley Orgánica N° 7428. Asimismo, corresponde a la cartera de Compromisos de Gestión del Despacho de la Señora Contralora de la República.

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA

1.8. El propósito de esta auditoría es examinar los procesos de contratación administrativa que realiza el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), para valorar la vulnerabilidad institucional en relación con el proceso de adquisición de bienes, servicios y obras de infraestructura, mediante la identificación de señales de alerta en los procedimientos de contratación que actualmente lleva a cabo el Instituto.

NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORÍA

1.9. La presente auditoria comprendió una evaluación del proceso contractual llevado a cabo por el Área de Contratación y Suministros y otras unidades vinculadas a nivel central y regional del INDER, con el fin de identificar la vulnerabilidad institucional ante posibles actos de corrupción. Esta auditoria abarcó el periodo comprendido




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entre el 1 de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2014, ampliándose cuando se consideró necesario.

GENERALIDADES ACERCA DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL

INDER

1.10. El INDER en el cumplimiento de sus objetivos institucionales debe realizar procedimientos de contratación administrativa para adquirir los bienes, servicios y obras de infraestructura que coadyuven con el proceso de desarrollo rural territorial; en el marco de su Ley constitutiva, Ley N° 9036, lo establecido en la Ley N° 7494 y su Reglamento y en la Ley General de Control Interno N° 8292.

1.11. El proceso de contratación administrativa lo realizan el Área de Contratación y Suministros (ACS); el Departamento de Infraestructura, el cual se encarga de desarrollar distintos procedimientos de contratación para la construcción de obras en los Asentamientos Campesinos; el Área de Seguridad Alimentaria, la cual efectúa contrataciones directas para adquirir insumos y equipos agropecuarios, y las Direcciones Regionales, que en forma coordinada con el ACS, realizan contrataciones de bienes y servicios de menor cuantía.

1.12. En el año 2013 el INDER realizó 551 procedimientos de contratación administrativa, de los cuales el 89% (490) correspondieron a contrataciones directas, un 11% (61) licitaciones abreviadas, y no se efectuaron licitaciones públicas. Para el año 2014, las contrataciones del Instituto disminuyeron en un 11% con respecto al 2013; en total se realizaron 442 contrataciones, de las cuales un 82% corresponden a contrataciones directas, un 17% a licitaciones abreviadas y 1% a licitaciones públicas. Para tales efectos, el Instituto destinó la suma de ₵12.461 millones en el periodo 2013-2014.

METODOLOGÍA APLICADA

1.13. La metodología empleada en el presente estudio incluyó el análisis e integración de toda la información consignada en las bases de datos internas y externas a la Contraloría General, tales como el Sistema de la Actividad Contractual (SIAC), el Sistema de Presupuestos Públicos (SIPP), así como otras bases de datos con información pública, las cuales fueron utilizadas en el contexto de la actividad contractual del INDER. Dicho análisis se realizó mediante la aplicación de herramientas tecnológicas que permiten la interrelación entre las diferentes variables de esas bases de datos.

1.14. Asimismo, el estudio incluyó el empleo de varios métodos de análisis estadístico tanto descriptivos como predictivos, relativos a la actividad contractual de la institución, cuyo objetivo fue detectar comportamientos anormales en los datos de los montos contratados. Entre los análisis descriptivos se aplicó el estudio de la




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concentración de recursos en partidas y subpartidas, concentración de recursos por adjudicatario, tasas de crecimiento anual de los montos adjudicados por adjudicatario y control de límites de contratación administrativa. Por otra parte, el análisis predictivo incluyó el estudio analítico de datos mediante los árboles de decisión1 para modelar el monto de los objetos de gasto (líneas adjudicadas), así como la aplicación de la Ley de Benford2 para analizar las repeticiones en los dígitos de los montos de las sub-partidas contratadas.

1.15. Adicionalmente, se elaboró un instrumento de verificación que considera las distintas fases del ciclo de vida de la contratación en términos de la planificación, el desarrollo de los procedimientos y la ejecución contractual, para aplicarlo a la revisión de una selección de expedientes de los diversos procedimientos de contratación administrativa aplicados por el INDER. Este instrumento se fundamenta en la Ley N° 7494 y su Reglamento, la Ley General de Control Interno N° 8292, así como en las sanas prácticas de contratación administrativa definidas por el Banco Mundial y la Organización Internacional de Instituciones Supremas de Auditoria (INTOSAI, por su denominación en inglés), entre otros. Mediante el cual, se analizaron los posibles esquemas de corrupción con base en las señales de alerta identificadas.

1.16. Se realizaron entrevistas a los titulares subordinados del INDER de las instancias vinculadas directamente con la contratación administrativa, para la obtención, análisis y corroboración de la documentación y hallazgos relevantes identificados.

1.17. Finalmente, se emplearon las políticas y lineamientos de fiscalización posterior que han sido emitidos por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa y el trabajo se realizó de conformidad con el Manual General de Fiscalización Integral (MAGEFI), las Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, las Normas de Control Interno, el Manual del Procedimiento de Auditoría de la Contraloría General de la República y las sanas prácticas aplicables.

1 El método de CHAID (detector de interacción automática) o árboles de decisión, tiene como objeto el

obtener tipologías o perfiles de los datos, en el presente caso, se empleó para determinar los montos adjudicados por objeto de gasto que se comportan de forma anómala en las diversas partidas y subpartidas de la contratación administrativa del INDER. A partir de la creación de grupos o nodos, se estima el monto para cada uno de los objetos contractuales y consecutivamente, se calcula la desviación estándar a nivel de la sub-partida y se construyen límites de confianza. Mediante el método de alertas tipo semáforo y la implementación de gráficos con límites de control, los resultados se presentan y analizan para ver datos atípicos.

2 La ley de Benford se aplica a los números en las bases de datos para identificar qué tan común es la aparición de alguno de esos números con características únicas en cualquier documento donde estén presentes, la prueba trata de ver si los datos siguen un comportamiento natural o si hay alguna desviación. En la aplicación de la ley de Benford para la actividad contractual, se presentan las pruebas del segundo dígito y de segundo orden, las demás pruebas posibles de la Ley de Benford no se aplican porque no son pertinentes para esos casos.




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COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA

1.18. La comunicación preliminar de los principales resultados, conclusiones y disposiciones producto del estudio a que alude el presente informe, se efectuó el 1 de diciembre de 2015 en el Aula 1 del Centro de Capacitación de la Contraloría General de la República, donde estuvieron presentes los siguientes funcionarios del INDER: Lic. Ricardo Rodríguez Barquero, Presidente Ejecutivo, Máster Diana Murillo Murillo, Gerente General, Lic. Rigoberto Vargas Alfaro, Jefe del Departamento Financiero, Lic. Alfonso Quesada Chacón, Jefe del Departamento Administrativo, Licda. Karen Valverde Soto, Coordinadora del Área de Contratación y Suministros, Licda. Ruth Alfaro Rojas, Directora de Desarrollo, Arq. Virginia Arroyo Acosta, Jefa del Departamento de Infraestructura y el Lic. Jorge López Campos, Coordinador del Área de Seguridad Alimentaria.

1.19. El borrador del presente informe se entregó, en versión digital, al licenciado Rodríguez Barquero, mediante el oficio N° 17364 (DFOE-EC-0804) del 27 de noviembre de 2015, con el propósito de que en un plazo no mayor de cinco días hábiles, formulara y remitiera a la Gerencia del Área de Fiscalización de Servicios Económicos las observaciones que considerara pertinentes sobre su contenido.

1.20. Mediante oficio N° PE-1434-2015 del 7 de diciembre de 2015, el Presidente Ejecutivo, remitió a esta Contraloría General las observaciones que se consideraron necesarias sobre el citado borrador del informe. Lo resuelto sobre los planteamientos efectuados en dicho oficio se considera en el Anexo de este informe.

2. RESULTADOS

TEMA 1: MECANISMOS E INSTRUMENTOS REQUERIDOS EN LOS PROCESOS DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA QUE REALIZA EL INDER

HALLAZGO 1.1: LA NORMATIVA INTERNA DEL INDER NO PERMITE

DIRECCIONAR, ORIENTAR Y REGULAR EFICAZMENTE EL PROCESO DE

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

2.1. La actividad de contratación administrativa está sometida a las normas y los principios del ordenamiento jurídico administrativo, según lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de Contratación Administrativa N° 7494. Es por ello que en el proceso contractual la definición de una política constituye un elemento esencial.

2.2. En línea con lo anterior, el artículo 4 de dicha Ley N° 7494, dispuso que todos los actos relativos a la actividad de contratación administrativa deberán estar orientados al cumplimiento de los fines, las metas y los objetivos de la




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administración, con el propósito de garantizar la efectiva satisfacción del interés general, a partir de un uso eficiente de los recursos institucionales.

2.3. Asimismo, el inciso b) del artículo 2 del Reglamento3 a la Ley N° 7494, indica que la contratación administrativa estará orientada al cumplimiento eficaz de los fines, metas y objetivos de la entidad, en procura de una sana administración.

2.4. Además, en los artículos 105 y 106 de la Ley N° 7494, se establece que en cada uno de los órganos y sujetos públicos sometidos a los alcances de esta Ley, existirá una Proveeduría institucional con plena competencia para conducir los procedimientos de contratación administrativa, con la organización y las funciones que, en cada caso, se determinarán por medio de un reglamento.

2.5. Por su parte, el Reglamento de Contratación Administrativa (RCA) regula en sus artículos 219 al 224 el funcionamiento de las proveedurías institucionales, estableciendo, en lo que nos interesa, su competencia, el uso de plataformas tecnológicas, sus roles y responsabilidades, el establecimiento de una comisión de recomendación de adjudicaciones y el deber que tienen las distintas instancias administrativas de prestar obligada colaboración para el eficiente y eficaz cumplimiento de las funciones de la proveeduría.

2.6. En ese sentido, el inciso c) de la norma 1.4 de las Normas de Control Interno para el Sector Público y el inciso a) del artículo 15 de la Ley N° 8292, disponen como deberes del jerarca y de los titulares subordinados, el documentar, mantener actualizados y divulgar internamente, las políticas, las normas y los procedimientos de control institucionales, así como la autoridad y responsabilidad de los funcionarios encargados de autorizar y aprobar las distintas operaciones institucionales y la prevención de todo aspecto que conlleve a desviarse de los objetivos y las metas trazadas por la institución en el desempeño de sus funciones.

2.7. En la auditoría realizada se determinó que en el INDER no se acredita la existencia de una política interna que permita ordenar, direccionar y establecer las prioridades para el mejor uso de los recursos públicos disponibles dentro del marco de actuación del proceso de contratación administrativa. De igual forma, no existe un reglamento interno de contratación para regular aspectos propios de la gestión institucional en la materia vinculada con la normativa existente.

2.8. Al respecto, debe señalarse que el Área de Contratación y Suministros4 indicó, entre otros elementos relevantes, que el INDER requiere una política general institucional, orientada a lograr que “…los mismos tipos de bienes o servicios se adquieran de la misma manera con el fin de evitar la fragmentación, las compras con alto nivel de subjetividad, la arbitrariedad y con ello aumentar la capacidad negociadora del Instituto…”.

3 Publicado mediante el Decreto Ejecutivo N° 33411-H del 27 de septiembre de 2006. 4 Anexo 8 del Oficio ACS-304-2015 del 28 de abril de 2015.




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2.9. Además, indicó el ACS 5 que los manuales actuales 6 resultan insuficientes y requieren mejoras, por cuanto no delimitan el marco de acción de cada una de las unidades de compra y sus responsabilidades; por lo que, la aprobación y puesta en vigencia de un Reglamento Interno 7 que permita regular el sistema de contratación, sus plazos, el registro de proveedores y las competencias de las diversas dependencias, vendría a solventar los vacíos existentes, así como articular y uniformar las acciones de todas las dependencias involucradas en la gestión de compras del INDER.

2.10. Así las cosas, la ausencia de políticas y de un Reglamento Interno de Contratación Administrativa en el INDER, obedece principalmente a la falta de acciones oportunas por parte de la Administración que permitan direccionar, orientar y regular de manera integral el proceso de contratación administrativa en el Instituto.

2.11. De igual forma, resulta relevante que el proceso contractual cuente con una política y el reglamento de contratación, en razón de establecer las prioridades institucionales en el tema de contratación administrativa, los alcances del proceso y clarificar la función de la Proveeduría como órgano técnico institucional en materia de contratación, de conformidad con lo estipulado por el artículo 222 del RCA y demás normativa aplicable sobre el tema.

HALLAZGO 1.2: LA ORGANIZACIÓN ESTABLECIDA POR EL INDER PARA

LA ATENCIÓN DEL PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA NO

ASEGURA EL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS, FINES Y METAS

ESTABLECIDOS

2.12. El segundo párrafo del artículo 11 de la Constitución Política8, define el principio de eficacia que aplica a la contratación administrativa, al disponer que la Administración estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y

5 Oficio ACS-329-2015, puntos 2 y 3. 6 Actualmente, se cuenta con dos manuales, a saber: Manual General del Procedimiento para la

Construcción de Obras de Infraestructura Básica en Asentamientos Campesinos (Artículo 29 de la Sesión de Junta Directiva N° 033-06 del 02 de octubre de 2006) y no está actualizado ni adecuado al nuevo marco jurídico dado por la Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), N° 9036; así como el “Manual Interno de Procedimientos de Contratación Administrativa” (Artículo 43 de la Sesión Ordinaria de Junta Directiva N° 002-2014 del 14 de enero de 2014), el cual define algunos aspectos operativos propios del proceso de contratación de bienes y servicios.

7 El ACS manifiesta que existe una propuesta de Reglamento Interno de Contratación que se encuentra en la etapa de análisis, por cuanto se está a la espera de la entrada en vigencia de un convenio con el Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica (CICAP-UCR), mediante el cual se pretende definir una reorganización estructural y operativa del INDER acorde con el cumplimiento efectivo de los fines y objetivos establecidos en la Ley N° 9036 para el Instituto y en específico para el ACS.

8 Reformado por la Ley N° 8003, publicada en La Gaceta N° 126 del 30 de junio de 2000.




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de rendición de cuentas. Debe tomarse en consideración que dicha norma debe complementarse con lo establecido en el artículo 4 de la Ley N° 7494 y el artículo 2 del RCA que exigen que la organización y la función administrativa deben garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y dados por el ordenamiento jurídico, materia que también recoge la Ley N° 8292, y que está estrechamente ligado a la planificación, a la evaluación y a la rendición de cuentas.

2.13. Lo anterior se complementa con lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley N° 7494, que establece la obligación de las Administraciones para que las Proveedurías institucionales cuenten con una estructura mínima, al señalar que en cada uno de los órganos y sujetos públicos sometidos a los alcances de dicha Ley, debe existir una dependencia encargada de los procedimientos de contratación administrativa con la organización y funciones respectivas. Además, el citado artículo dispuso que cuando el volumen de las operaciones o la organización territorial lo hagan necesario, podrá existir más de una unidad administrativa encargada de los procedimientos de contratación.

2.14. Sumado a ello, el artículo 222 del RCA dispuso que dado que las proveedurías institucionales fungen como órgano técnico institucional en materia de contratación administrativa, deben contar con una estructura organizativa básica que les permita cumplir en forma eficaz, eficiente y oportuna con las funciones de conducción de los procedimientos de contratación.

2.15. En ese mismo sentido, el artículo 38 de la Ley N° 9036, dispuso que el Instituto debe contar con las unidades administrativas, técnicas y operativas de apoyo que sean necesarias, lo cual resulta prioritario para el caso de la organización del proceso contractual, conforme a las nuevas facultades jurídicas del Instituto.

2.16. En la auditoría realizada, se evidenció que el proceso de contratación administrativa en el INDER, se caracteriza por una atomización de la toma de decisiones, ya que participan varias instancias en el proceso contractual con funciones operativas propias de la proveeduría, a saber:

a. El Área de Contratación y Suministros (ACS), la cual ejerce las funciones propias de proveeduría institucional. Las demás unidades deben coordinar las decisiones en materia de contratación administrativa9.

b. El Departamento de Infraestructura, realiza los procesos de construcción de obras de infraestructura básica en asentamientos campesinos con base en el Manual10 definido para tal efecto. Los procesos que realiza se ejecutan en forma independiente coordinando algunos aspectos con el ACS.

9 Oficio ACS-160-2015 del 19 de marzo de 2015. 10 Aprobado por la Junta Directiva, Artículo N° 29, Sesión N° 033-06 celebrada el 02 de octubre de 2006.




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c. El Área de Seguridad Alimentaria (ASA), se encarga de realizar contrataciones directas para la compra de insumos agropecuarios y semovientes por solicitud de las Direcciones Regionales, para ayudar a los productores que forman parte de los asentamientos campesinos. Los procesos de formalización se coordinan con el ACS.

d. Las Regionales, donde el Director Regional o Jefe Subregional autoriza los procesos de contratación directa de bienes y servicios y a los funcionarios responsables de su ejecución. Estas instancias realizan compras de menor cuantía sin que se requiera la coordinación con el ACS.

2.17. En línea con lo anterior, debe señalarse que el proceso de contratación administrativa vigente en el Instituto es complejo, se ejerce de forma atomizada y presenta varias limitaciones de coordinación, eficacia y eficiencia en la adquisición de bienes, servicios y obras de infraestructura.

2.18. Los elementos mencionados han sido puestos en conocimiento de las máximas autoridades institucionales por parte del Área de Contratación y Suministros11, indicando que para mejorar la contratación administrativa del Instituto, se requiere, entre otros: contar con modalidades de adquisición consolidadas, estandarizar las compras, mejorar la coordinación y dotar del recurso humano idóneo y especializado para abarcar todas las funciones primordiales de contratación, así como la necesidad de conformar una comisión estratégica sobre el tema contractual para mejorar aspectos administrativos, legales, técnicos y económicos.

2.19. Además, el ACS12 también ha señalado que en años anteriores la función de adquisiciones no era considerada una función estratégica, por ello no se exigía una sólida estructura de planificación integrada o un sistema de monitoreo integral, así como la profesionalización de sus operadores, evitando con ello que el proceso de contratación administrativa en el INDER se empleara como un mecanismo que permitiese obtener ahorros a nivel institucional.

2.20. Al respecto, las causas de las limitaciones en mención corresponden a la falta de una política y un reglamento que ordenen, direccionen y regulen el proceso de contratación administrativa y el papel de cada unidad técnica especializada cuando se requiera, su rol en la toma de decisiones, el esquema de coordinación que debe ser aplicado y la disponibilidad de recursos para cada una de ellas, con el fin de procurar un proceso contractual eficaz, eficiente y oportuno13.

11 Oficios ACS-149-2015 del 17 de marzo de 2015; ACS-304-2015 del 28 de abril de 2015, anexo con

respuesta 8 y ACS-631-2015 del 31 de julio de 2015, punto 4. 12 Oficio ACS-149-2015, Anexo 5 al Oficio PE-933-2015 del 7 de agosto de 2015. 13 Oficio N° PE-1323-20215 del 9 de noviembre de 2015, donde se manifiesta que las debilidades

señaladas estarán siendo atendidas por una Comisión Estratégica establecida para esos fines durante el año 2016 con el objetivo de mejorar el sistema de contratación administrativa del INDER en




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2.21. Entre los efectos relacionados con la forma de operar el esquema organizacional en el INDER en materia de contratación administrativa, están la falta de estandarización de los procedimientos de compra; así como la falta de coordinación entre las distintas instancias y la proveeduría institucional, aspecto que el ACS reconoce14, al señalar su obligación de realizar cambios en el sistema actual, que permitan lograr los estándares de calidad deseados para atender las necesidades prioritarias del Estado, para lo cual se necesita un canal de comunicación claro15 , que sirva para enlazar las acciones de las Direcciones Regionales, el Departamento de Infraestructura y el Área de Seguridad Alimentaria con la Proveeduría institucional.

TEMA 2: GESTIÓN DEL PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL INDER

HALLAZGO 2.1: DEBILIDADES EN LA FASE DE PLANIFICACIÓN DE LA

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL INDER

2.22. El proceso de planificación de la contratación administrativa comprende una serie de actividades objetivas y fundamentadas que tienden a garantizar el éxito del proceso contractual 16 . Por tanto, es importante conocer la necesidad que se pretende satisfacer, en el marco de la planificación estratégica, para el logro de los fines, metas y objetivos institucionales, en procura del interés general, elementos que la Sala Constitucional ha abordado al analizar la contratación y su vínculo con los artículos 50 y 74 de la Constitución Política17.

2.23. En consecuencia, la planificación del proceso de contratación administrativa debe estar subordinada a la planificación institucional, por lo que requiere de los insumos de dicho proceso y de la aplicación de sanas prácticas de gestión, tales como: valorar los históricos de compras, definir con propiedad la fundamentación para la definición del procedimiento a aplicar, incorporar la “Decisión Inicial” en los expedientes respectivos, mantener expedientes completos y foliados, realizar estudios de mercado cuando corresponda, realizar estudios de precios y la consulta de criterio experto, con el fin de desarrollar los procedimientos de contratación idóneos para obtener, en las mejores condiciones, los objetos contractuales que se pretenden licitar.

aspectos administrativos, legales, técnicos y económicos, ya que se consideran esos procesos como primordiales.

14 Oficio ACS-631-2015 del 31 de julio de 2015, punto 4 y ACS-304-2015 del 28 de abril de 2015, anexo respuesta 8.

15 Oficio ACS-105-2015 del 4 de febrero de 2015, página 4. 16 Brenes Rosselló, German. 2014. “La Planificación en Compras Públicas”. Tomado del Sistema

Integrado de Capacitación en Contratación Administrativa (SICCA). 17 Voto 988-1998 de Sala Constitucional de las once horas y treinta minutos del 16 de febrero de 1998.




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2.24. Sobre el tema de la planificación en el proceso contractual, se consideraron, para los propósitos de este estudio, los siguientes criterios jurídicos que sustentan los análisis realizados.

2.25. El artículo 4 de la Ley N° 7494 y en el inciso b) del artículo 2 de su Reglamento, establecen el cumplimiento de ciertos principios, tales como el de eficacia, en el que se establece que los actos de contratación deben orientarse al cumplimiento de los fines, metas y objetivos de la entidad, en procura de una sana administración.

2.26. Es por ello que resulta relevante que la Administración elabore el Programa de Adquisiciones que contenga una adecuada priorización de las compras, a partir de un proceso estructurado de planificación, el cual debe estar debidamente alineado con la Estrategia Institucional.

2.27. El artículo 6 de la Ley N° 7494 y el artículo 7 del RCA, disponen que la Administración debe dar a conocer el Programa de Adquisiciones, mediante los medios idóneos; dicho Programa debe contener los diferentes tipos de bienes, servicios u obras a contratar, el proyecto o programa dentro del cual se realizará la contratación, su monto, el periodo estimado de inicio, la fuente de financiamiento y cualquier otra información pertinente.

2.28. Una vez que se haya cumplido con un adecuado proceso de planificación de las adquisiciones de la entidad, se deberá dar inicio a la planificación del procedimiento de contratación para poder adoptar la decisión inicial, según lo establecido por el artículo 7 de la Ley N° 7494 y el artículo 8 del RCA, que disponen la obligación de justificar la procedencia de la compra, su vínculo con la planificación institucional, su relación costo/beneficio, la descripción del objeto, la estimación actualizada del costo, la valoración de los riesgos, los procedimientos de control de calidad que se aplicarán durante la ejecución del contrato y la recepción de la obra, los recursos humanos y materiales necesarios para la debida ejecución de la contratación, el cronograma con las tareas y los responsables de su ejecución, así como la designación del encargado general del contrato.

2.29. Aunado a lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del RCA, resulta relevante la estimación del costo del objeto contractual, el cual debe permitir el análisis de las ofertas con el fin de determinar si estas contienen precios inaceptables (ruinosos, excesivos o colusorios), condiciones que las excluiría del procedimiento de contratación respectivo.

2.30. Dentro del proceso de planificación resulta igualmente importante justificar el procedimiento de contratación elegido, especialmente en los casos de contrataciones directas, tal y como se establece en los artículos 2, 2 bis de la Ley N° 7494 y los artículos 127 y 138 del RCA, que plantean los supuestos de prescindencia de los procedimientos ordinarios, decisión cuya responsabilidad recae en el Jerarca o el Titular Subordinado competente, los cuales deben hacer




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referencia a los estudios legales y técnicos que acreditan esa decisión, en los casos que se considere pertinente el uso de las contrataciones directas.

2.31. Sobre el particular, en relación con la planificación de los procedimientos de contratación administrativa, se evidenció que la contratación directa es la vía más frecuente utilizada por el Instituto para la adquisición de bienes y servicios y obras de infraestructura. Del total de las contrataciones del INDER durante el periodo 2008-2014 un 86% corresponde a contrataciones directas, lo que significa un 38% del monto total de los recursos financieros asignados. Por su parte los procedimientos de licitación abreviada representaron un 14% y las licitaciones públicas un 0,4% del total de procedimientos realizados.

2.32. En el siguiente cuadro se presenta un detalle de lo expuesto en párrafos anteriores.

Cuadro N° 1 Comportamiento histórico de la con tratación administrativa en el INDER

Periodo 2008 – 2014

Datos 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Promedio Procedim. realizados

Promedio Recursos

Contrat. directas (CD) 487 439 444 385 439 491 365 436

Licitac. Abrev. (LA) 89 94 58 43 62 61 74 69

Licitac. Públicas (LP) 1 3 4 2 0 0 3 2

Porcentaje CD 84 82 88 90 88 89 83 86

Porcentaje LA 19 18 11 10 12 11 17 14

Porcentaje LP 0,2 0,6 0,8 0,5 0 0 0,7 0,4

Total CD (Millones) 1.366,9 1.998,6 855,1 1.149,4 1.700,0 1.735,5 1.495,3 1.471,5 32%

Total LA (Millones) 2.923,9 3.584,2 2.2270,9 1.656,8 3.069,6 3.782,9 4.624,6 3.130,4 68%

Fuente: CGR con información del Sistema de la Actividad Contractual (SIAC).

2.33. Lo anterior es el resultado de debilidades en el proceso de la planificación contractual que considere, entre otros, una estrategia para el aprovechamiento de las distintas modalidades de contratación que permite el marco jurídico, tales como la contratación según demanda, y que se ajusten de mejor manera a las necesidades institucionales. Asimismo, a la ausencia de una política integral que dicte las pautas estratégicas del proceso contractual y de la falta de un reglamento interno de contratación administrativa. Así las cosas, al concentrarse los procedimientos en contrataciones directas, implica el riesgo de que exista una menor competencia entre los distintos proveedores del INDER y en la transparencia del proceso.




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2.34. Adicionalmente a lo comentado en relación con las contrataciones directas, dentro de esta fase de planificación, se determinó un conjunto de alertas durante el periodo 2013-2014. Las alertas evidenciadas son el resultado de la revisión de los expedientes de contratación administrativa a los que se les aplicó el instrumento de verificación diseñado para tal efecto18.

2.35. En el siguiente gráfico se procede a detallar las alertas más relevantes de la fase de planificación del proceso contractual del INDER, los cuales están vinculados con los criterios comentados y que evidencian las mayores debilidades del proceso contractual en el INDER que podrían potenciar el riesgo de corrupción.

Gráfico N° 1 Patrones de alertas en la fase de planificación de la contratación administrativa en

el INDER Periodo 2013-2014

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

Indefinición demárgenes de precioexcesivo y ruinoso

Indefiniciónprocedimientos decontrol de calidad

Desvinculación con laplanificacióninstitucional

Inexistente estimacióndel costo

Inexistente justificacióndel procedimiento

elegido

Indefinición delcronograma de tareas

Fuente: CGR, con base en información de expedientes de contratación administrativa del INDER.

2.36. La alerta más representativa de la fase de planificación es la indefinición de los márgenes de precios excesivos o ruinosos, evidenciada en todos los expedientes revisados. Este elemento implica el riesgo de que la Administración pueda aceptar como válido cualquier valor pretendido por el oferente y que el mismo sea elegido, lo cual puede poner en riesgo el uso de los recursos públicos correspondientes.

18 El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial) desarrolló una metodología

para el análisis de datos con banderas rojas o riesgos de corrupción aplicable a los procesos de contratación administrativa de las instituciones públicas para una efectiva rendición de cuentas (“Procurement”). Ver: www.worldbank.org.


http://www.worldbank.org/



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2.37. Sobre el particular, el ACS indicó19 que: “… Cada solicitud de compra que ingresa al área viene acompañada de la respectiva requisición, con lo cual asumimos que la oficina solicitante, de previo investigó en el mercado el costo del objeto contractual... por lo tanto ese presupuesto previamente definido actualmente es el que sirve de base para analizar si el precio cotizado puede ser ruinoso o excesivo…”. De lo comentado anteriormente, se evidencia un análisis que no se ajusta a lo señalado en el artículo 30 del RCA y la falta de capacitación de las unidades del INDER sobre la materia en mención.

2.38. Por otra parte, no se evidenció la definición de los procedimientos de control de calidad, aspecto sustantivo en todo el proceso de contratación administrativa, puesto que es el medio para que la Administración en la fase de ejecución contractual se asegure que el contratista elegido cumpla a cabalidad con las especificaciones técnicas y de calidad del bien, servicio u obra de infraestructura contratada, tal y como lo establece el inciso c) del artículo 8 del RCA. La ausencia de estos controles, implica el riesgo de no poder constatar dichos requerimientos, pudiendo quedar la Administración a merced de la voluntad del contratista, el cual podría entregar un bien alejado de las calidades del objeto pretendido.

2.39. Aunado a lo anterior, en un porcentaje importante de los expedientes analizados no se encontró la vinculación de los bienes, servicios y obras de infraestructura adquiridos con el proceso de planificación institucional. Esta debilidad puede permitir que la Institución adquiera bienes o servicios que no responden a las necesidades y objetivos institucionales. Al respecto, la Administración señaló que las justificaciones de los procesos del año 2013 y 2014 no están alineados en un 100% a la planificación institucional20.

2.40. Otro patrón de alerta relevante se refiere a la inexistencia de la estimación del costo en los expedientes, en lugar de dicha información únicamente se aporta la requisición de presupuesto. Este factor resulta imprescindible en la fase de planificación, dado que, sin ese análisis la Administración no puede tener certeza de que el precio propuesto por el oferente sea razonable para adquirir el objeto pretendido en la contratación. El no contar con la determinación del costo real puede atentar contra los principios de eficacia y eficiencia que regulan la contratación administrativa, dados en los artículos 4 de la Ley N° 7494 y 2 del RCA, los cuales pretenden orientar el proceso contractual para que haya una sana administración y un correcto uso de los recursos públicos.

2.41. Otra de las alertas observadas es que no se logró evidenciar la justificación técnica y jurídica para los procedimientos de contrataciones directas en los expedientes revisados mediante la cual la Administración indique las razones por las cuales se considera que ese procedimiento es la forma idónea de satisfacer el

19 Oficio ACS-814-2015 del 09 de septiembre de 2015, punto 5. 20 Oficio ACS-814-2015 del 09 de septiembre de 2015, punto 1.




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interés público, requisito claramente definido en los artículos 2 y 2 bis (inciso c) de la Ley N° 7494. La ausencia de dicha justificación, impide constatar que las unidades contratantes hayan realizado el análisis necesario para identificar el mejor procedimiento de contratación para obtener el bien, servicio u obra de infraestructura pretendida.

2.42. En relación con la alerta sobre la falta de un cronograma con tareas y responsables de la ejecución, ello implica el riesgo de no poder verificar en el proceso de ejecución de la compra, si se cumplió efectivamente con el fin pretendido, y por ende, afecta la rendición de cuentas del proceso.

2.43. Las alertas identificadas, de acuerdo con lo mencionado por la INTOSAI21 podrían potenciar el riesgo de corrupción en el Instituto, puesto que ésta “…se ve favorecida en aquellos casos donde los sistemas de control son deficientes, los niveles de discreción son muy altos y cuando la rendición de cuentas es limitada…”, patrones de alerta que son visibles al analizar los expedientes de contratación antes mencionados.

2.44. Las causas de lo comentado en esta fase están asociadas a decisiones iniciales carentes de la debida planificación, en donde se evidencian debilidades en la formalización, la fundamentación, la integración y la documentación de la decisión administrativa de promover el concurso. Además, estas causas tienen relación con el hecho de que la Administración no ha establecido los mecanismos para dar cumplimiento efectivo a la normativa vigente en esta materia.

HALLAZGO 2.2: DEBILIDADES EN LA FASE DE DESARROLLO DE LOS

PROCEDIMIENTOS DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL INDER

2.45. En la fase del desarrollo del proceso contractual, se consideraron, para los propósitos de este estudio, los siguientes criterios jurídicos que sustentan los análisis realizados.

2.46. La fase de desarrollo de la contratación administrativa está constituida por una serie de acciones cuyo fin es la selección de la oferta más conveniente para cumplir con los requerimientos institucionales y por ende el logro de los objetivos propuestos. Lo anterior, en un ámbito de libre concurrencia y eficiencia, acorde con lo establecido en los incisos a) y d) del artículo 2 del RCA.

2.47. En ese sentido, el principio de igualdad establecido en el artículo 33 de la Constitución Política, el artículo 5 de la Ley N° 7494, y el inciso e) del artículo 2 del RCA, disponen que todos los oferentes deben concurrir en igualdad de condiciones, de modo que, durante el proceso concursado de la contratación, es

21 Organización Internacional de Instituciones Supremas de Auditoria (INTOSAI). 2013. Guía de

prevención de corrupción en Agencias Gubernamentales. Austria. Traducción libre del inglés, página 25.




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decir, desde la publicación del cartel hasta el estudio de las ofertas y su posterior adjudicación, ningún participante pueda verse favorecido o perjudicado por actuaciones de la Administración en las que se presente un trato desigual. Esto significa que las condiciones del cartel, el sistema de calificación de las ofertas y los plazos establecidos para el desarrollo del procedimiento respectivo, deben ser iguales para todos los posibles participantes en el proceso contractual.

2.48. En línea con lo anterior, el artículo 30 del RCA dispuso la obligación de elaborar los estudios sobre la razonabilidad de los precios. Lo anterior para determinar si el precio ofertado es razonable, y cuyo análisis es la base para rechazar todas aquellas ofertas que presenten precios ruinosos o excesivos.

2.49. Además, debe considerarse la incorporación dentro del cartel respectivo de las multas y las cláusulas penales, dispuestas por el artículo 47 del RCA, para prevenir defectos en la ejecución del contrato, las cuales deben ajustarse a los criterios de proporcionalidad y razonabilidad.

2.50. De manera complementaria, la Administración tiene la obligación de verificar la idoneidad legal, técnica y financiera del oferente, es decir, su aptitud para contratar, de acuerdo con el tipo de bien, servicio u obra pretendido, elemento así normado por los artículos 16 y 19 del RCA. Asimismo, en relación a la idoneidad del contratista a ser elegido, para el caso de los procedimientos de contratación directa, el artículo 125 de dicho Reglamento dispone que solo podrán ser objeto de negociación directa con la Administración los casos en los que el oferente posea la idoneidad legal, técnica y financiera correspondientes para ofrecer el bien pretendido.

2.51. En dicho proceso de desarrollo contractual se suma la obligación de elaborar un acta de apertura de las ofertas, según lo indicado al respecto por el artículo 78 del RCA, el cual señala que una vez recibidas las ofertas, el funcionario encargado del proceso debe abrir las propuestas en presencia de los asistentes y levantar un acta, haciendo constar cualquier incidencia relevante del acto.

2.52. Otro elemento importante en esta fase es el análisis de admisibilidad de las ofertas, que debe realizarse conforme a lo establecido en el artículo 83 del RCA, comprobando la congruencia de las ofertas con las condiciones y especificaciones fijadas en el cartel y con las normas reguladoras en la materia.

2.53. Adicionalmente a lo comentado en relación con las alertas identificadas en la fase de planificación, se determinaron un conjunto de éstas durante el periodo 2013-2014 para la fase de desarrollo, las cuales son el resultado de la revisión de los




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expedientes de contratación administrativa a los que se les aplicó el instrumento de verificación diseñado para tal efecto22.

2.54. En el siguiente gráfico, se procede a detallar las alertas más relevantes de la fase de desarrollo del proceso contractual del INDER, las cuales están vinculadas con los criterios comentados y que evidencian las mayores debilidades en esta fase del proceso contractual que podrían potenciar el riesgo de corrupción.

Gráfico N° 2 Patrones de alertas en la fase de desarrollo de la contratación administrativa del INDER

Periodo 2013-2014

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Inexistencia del informe técnicode razonabilidad de precios

Inexistencia del acta deapertura

Ausencia de multas y cláusulaspenales

Presentación de pocas ofertasen los concursos

Inexistente valoración de laidoneidad del oferente

Fuente: CGR, con base en información de expedientes de contratación administrativa del INDER.

2.55. El mayor riesgo identificado en la fase de desarrollo de la contratación del INDER es la ausencia del informe técnico sobre la razonabilidad de los precios ofertados, el cual permita justificar de forma objetiva y transparente, la recomendación de adjudicación y de esta forma evitar la selección de ofertas cuyos precios resulten inaceptables.

2.56. Toda Administración posee la obligación de verificar que los precios que paga con recursos públicos, sean reales, razonables y proporcionados al objeto licitado, acordes con los principios de equilibrio patrimonial, transparencia y buena fe, con el fin de evitar posibles perjuicios al interés general. Asimismo, tienen la obligación de verificar cuál es el precio normal de mercado y el margen de utilidad razonable, teniendo por ello que fijar parámetros objetivos e ir más allá de un estudio

22 El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial) desarrolló una metodología para el análisis de datos con banderas rojas o riesgos de corrupción aplicable a los procesos de contratación administrativa de las instituciones públicas para una efectiva rendición de cuentas (“Procurement”). Ver: www.worldbank.org.





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comparativo entre los precios más bajos ofertados y los más elevados, para poder excluir aquellas ofertas que coticen con precios que no sean reales.

2.57. Otra alerta importante es la ausencia del acta de apertura; así, en muchos de los expedientes de contrataciones directas revisados, y en algunos otros relacionadas con licitaciones abreviadas, se evidenció que las actas no estaban incorporadas en los expedientes respectivos sino en el Libro de Actas autorizado por la Auditoria Interna. El acta es un medio que deja constancia de que todos los concursantes compitieron en igualdad de condiciones, que se respetaron los requisitos planteados por la Administración y que ésta no dio preferencia a alguno de ellos en particular, por lo que, independientemente de que se incluya en el Libro de Actas respectivo, debe aparecer una copia en el expediente particular de la contratación.

2.58. La ausencia del acta implica el riesgo de afectar la transparencia del proceso y que los proveedores que no fueron seleccionados vean reducida su confianza en la Administración. Conforme a las sanas prácticas detalladas por la INTOSAI23en esta materia, el acta sirve para demostrar que no se crearon barreras de entrada al ejercicio de los derechos de los concursantes.

2.59. Otra alerta de la fase de desarrollo es la ausencia de multas y cláusulas penales en los carteles de las contrataciones, ya que constituyen mecanismos que pretenden asegurar la fiel observancia de lo pactado o en su defecto lograr una indemnización por el daño o perjuicio generado, en razón de que le garantizan a la Administración que el contratante cumpla con el plazo y las condiciones pactadas.

2.60. Al respecto, el Área de Contratación y Suministros24 indicó que desde el 2013 ha velado por que se incluya el cobro de multas y cláusulas penales en gran parte de los carteles, labor que se ha dificultado por el desconocimiento de las unidades usuarias para tipificar y cuantificar los criterios de repercusión de un eventual incumplimiento de las obligaciones contractuales.

2.61. Además, se evidenció que no obstante se dio un proceso de invitación a gran cantidad de proveedores en los diversos concursos, la participación de los oferentes era reducida, lo que podría generar el riesgo de que la Administración no cuente con todas las opciones pretendidas para elegir al mejor oferente posible.

2.62. Por otra parte, se observó la inexistente valoración de la idoneidad del oferente por parte del encargado de recomendar la adjudicación, elemento que implica el riesgo de que la Administración seleccione a un proveedor o empresa que no reúne las calidades mínimas para asumir el contrato y cumplir a cabalidad con las especificaciones técnicas, plazos, calidad o servicio pretendido, lo que tendrá

23 INTOSAI, 2013. Guía de prevención de corrupción en Agencias Gubernamentales. Austria. Traducción

libre del inglés, página 25. 24 Oficio ACS-627-2015 del 30 de julio de 2015, punto 2.




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efectos perjudiciales tanto para la Administración como para los beneficiarios de las compras.

2.63. Las principales causas de las debilidades identificadas en la fase de desarrollo de los procedimientos de la contratación son producto de las falencias detectadas en los procesos de planificación. Además, estas causas tienen relación con el hecho de que la Administración no ha establecido los mecanismos necesarios para dar cumplimiento efectivo a la normativa vigente en esta materia, en donde se especifiquen cada uno de los criterios que deben seguirse en esta fase.

2.64. De igual forma, las limitaciones comentadas, implican el riesgo de que el Instituto no esté realizando un adecuado desarrollo de sus procedimientos, con suficiencia en cuanto a los controles, rigurosidad de la revisión y detalle de la información requerida en el proceso, para verificar que se está contratando al oferente idóneo y que los precios resulten justos y razonables, acorde con las características de calidad solicitadas.

HALLAZGO 2.3: DEBILIDADES EN LA FASE DE EJECUCIÓN DE LA

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL INDER

2.65. La fase de ejecución de la contratación administrativa, implica la responsabilidad de la Administración de asegurarse que el bien, servicio u obra de infraestructura entregado por el contratista cumplió a cabalidad con las especificaciones técnicas y condiciones previamente pactadas. Sobre el particular, se consideraron, para los propósitos de este estudio, los siguientes criterios jurídicos que sustentan los análisis realizados.

2.66. Al respecto, el artículo 13 de la Ley N° 7494 establece el deber de fiscalización por parte de la Administración en todo el proceso de ejecución contractual. En virtud de este derecho de fiscalización, la Administración tiene la potestad de aplicar los términos contractuales para que el contratista corrija cualquier desajuste respecto del cumplimiento exacto de las obligaciones pactadas.

2.67. En concordancia con lo anterior, la Administración tiene que constatar en esta fase que se aplicaron los procedimientos de control, entre ellos, los establecidos en el inciso c) del artículo 8 del RCA.

2.68. Adicionalmente, el artículo 34 de la Ley N° 7494 dispone que la Administración exigirá la presentación de una garantía de cumplimiento, según el monto de la contratación, el cual debe establecerse en el cartel o pliego de condiciones para asegurar el resarcimiento de cualquier eventual daño o perjuicio ocasionado por el adjudicatario. Al respecto, debe considerarse además lo establecido en los artículos 40 y 41 del RCA.

2.69. Asimismo, los artículos 194 al 196 del RCA establecen que se debe realizar una recepción provisional y una recepción definitiva del bien, cuando así corresponda,




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o su rechazo, según la gravedad de los incumplimientos, todo ello conforme a las reglas de la buena fe y los términos acordados por las partes en el cartel o pliego de condiciones correspondientes.

2.70. En adición, los artículos 47 al 50 del RCA, en consonancia con los artículos 198 y 199 del mismo Reglamento, indican que la Administración posee la facultad de aplicar multas por defectos en la ejecución del contrato y aplicar cláusulas penales por ejecución tardía o prematura de las obligaciones contractuales, por medio de actos motivados que contribuyan a dar una solución adecuada a aquellas circunstancias que afecten el desarrollo normal de la ejecución contractual.

2.71. Adicionalmente a lo comentado, en relación con las alertas identificadas en las fases anteriores, se determinaron un conjunto de éstas durante el periodo 2013-2014 para la fase de ejecución contractual, las cuales son el resultado de la revisión de los expedientes de contratación administrativa, a los que se les aplicó el instrumento de verificación diseñado para tal efecto25.

2.72. En el siguiente gráfico, se procede a detallar las alertas más relevantes de la fase de ejecución contractual del INDER, las cuales están vinculadas con los criterios comentados y que evidencian las mayores debilidades en esta fase del proceso contractual que podrían potenciar el riesgo de corrupción.

Gráfico N° 3 Patrones de alertas en la fase de ejecución de la contratación administrativa del INDER

Periodo 2013 - 2014

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Inexistente aplicaciónprocedimientos control de

calidad

Inexistente recepción del bien Garantía de cumplimiento noentregada en el plazo

Inexistente aplicación demultas cuando correspondía

25 El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial) desarrolló una metodología

para el análisis de datos con banderas rojas o riesgos de corrupción aplicable a los procesos de contratación administrativa de las instituciones públicas para una efectiva rendición de cuentas (“Procurement”). Ver: www.worldbank.org.





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Fuente: CGR, con base en información de expedientes de contratación administrativa del INDER

2.73. Dentro de las alertas identificadas en los expedientes revisados, en un 55% de los expedientes de contratación administrativa analizados, no se evidenció que se aplicaran los procedimientos de control de calidad durante la fase de ejecución contractual. Lo anterior implica el riesgo de que la Administración haya recibido bienes o servicios que no satisfagan adecuadamente las especificaciones pactadas.

2.74. Al respecto, no se logró evidenciar 26 que el ACS tenga los procesos y los procedimientos necesarios para asegurar que los funcionarios que participan en el proceso contractual cumplan con lo estipulado por las normas sobre controles de calidad, desde su definición en la decisión inicial, hasta su aplicación durante la fase de ejecución contractual y la recepción del objeto.

2.75. La segunda alerta más importante que se logró evidenciar en esta fase, es la inexistencia del acta sobre la recepción del bien o servicio. Esta condición podría generar el riesgo de que el contratista entregue un bien o servicio con características que no se ajusten a las condiciones pactadas con la Institución en la contratación respectiva o, incluso, que exista un posible acuerdo irregular sobre recibir un bien de distinta calidad a las requeridas en el procedimiento de contratación.

2.76. Una tercera alerta es el hecho de que en varios casos la garantía de cumplimiento no fue entregada en el plazo establecido para la formalización de la contratación, o se dejó vencer y posteriormente se actualizó, durante el plazo para la ejecución contractual. Inclusive, en uno de los casos revisados se evidenció que al realizarse una ampliación del contrato no se actualizó la garantía correspondiente. Lo anterior, puede generar el riesgo de desprotección de la Administración ante eventuales incumplimientos del contratista con respecto a las especificaciones pactadas en el contrato.

2.77. Otra alerta identificada en esta fase es que no se logró evidenciar la aplicación de multas ante incumplimientos de los contratistas en varios casos analizados. Este elemento implica el riesgo de que ante la falla del contratista en la entrega del bien pretendido, con las calidades especificadas o en los plazos establecidos, la Administración no pueda resarcir plenamente el daño o perjuicio ocasionado a sus intereses y objetivos. Sobre lo anterior, el ACS ha señalado 27 que hay un desconocimiento en las unidades usuarias que solicitan las compras para aplicar las multas acorde con el nivel del daño o perjuicio ocasionado.

26 Oficio ACS-814-2015 del 09 de septiembre de 2015, punto 6. 27 Oficio ACS-627-2015 del 30 de julio de 2015, punto 2.




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2.78. Las principales causas de las debilidades identificadas en la fase de ejecución contractual son producto de las falencias detectadas en la fase de planificación, a que la Administración no ha establecido los mecanismos necesarios para dar cumplimiento efectivo a la normativa vigente en esta materia, en donde se especifiquen cada uno de los criterios que deben seguirse en esta fase y a que no se cuenta con un modelo de control que asegure la recepción de los bienes, servicios y obras conforme a los requerimientos contractuales previamente establecidos.

TEMA 3: ACCESO A LA INFORMACIÓN SOBRE LA CONTRATACIÓN

HALLAZGO 3.1: DEBILIDADES EN LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN PARA

LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA DEL INDER

2.79. Los sistemas del Instituto deben brindar acceso a la información necesaria para que los interesados puedan realizar un control eficaz, eficiente y oportuno. En ese sentido, los beneficiarios de los programas del INDER tienen el derecho a solicitar y revisar los documentos públicos contenidos en dichos sistemas de información institucionales.

2.80. En línea con lo anterior, los sistemas de información sobre los procesos de la contratación administrativa del Instituto, deben permitir el acceso al Programa Anual de Adquisiciones, los históricos de las contrataciones realizadas y toda aquella documentación de la contratación que se encuentra en las distintas instancias que participan en el proceso, tales como: los carteles, las ofertas, las contrataciones en proceso, el listado de proveedores, las metodologías de evaluación y los recursos presentados en los procedimientos.

2.81. Al efecto, el artículo 16 de la Ley N° 8292, dispone la obligación para las instituciones públicas de contar con una adecuada gestión documental y del sistema de información respectivo. En ese sentido, en cuanto al tema de la contratación administrativa, el Instituto debe contar con procesos confiables que permitan identificar y registrar de forma oportuna la información relevante y pertinente, con el fin de poder verificar el adecuado cumplimiento de sus responsabilidades.

2.82. En relación con lo mencionado, el artículo 220 del RCA dispuso que la Proveeduría institucional de cada entidad debe contar con la plataforma tecnológica suficiente y adecuada que le permita ejecutar los procedimientos de contratación administrativa en forma eficiente; para tales efectos, la Administración debe asignar, de manera permanente, los recursos necesarios a las distintas unidades que participan en el proceso contractual.




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2.83. Además, en concordancia con lo establecido, las Normas 5.1, 5.3 a 5.7 y 5.9 de las Normas de Control Interno para el Sector Público28, establecen que se debe disponer de los sistemas de información de manera organizada, uniforme y consistente para mejorar la gestión institucional, lo que para el presente caso, es también aplicable a la contratación administrativa del Instituto.

2.84. A pesar de todas las obligaciones antes comentadas, el INDER carece de un sistema de información para administrar y controlar los diversos procedimientos y modalidades de la contratación administrativa en las distintas instancias que ejercen esas facultades a nivel central y regional. De hecho, los procedimientos actuales no están integrados por lo que se dificulta la evaluación de los resultados obtenidos, el seguimiento y el control necesarios para evitar malas prácticas o eventuales incumplimientos al marco normativo.

2.85. El sistema en mención, constituye un requisito ineludible para mejorar el proceso de contratación administrativa, aspecto que el ACS ya ha indicado a nivel superior, para poder mejorar los procesos actuales29. En ese sentido, el Área de Seguridad Alimentaria también señaló 30 la importancia de contar con un sistema de información para documentar las labores de contratación de bienes y servicios de apoyo a las regiones y territorios, ya que su ausencia genera distorsiones en la información y consultas innecesarias.

2.86. Una de las principales causas de las limitaciones antes comentadas, es la falta de acciones oportunas por parte de la Administración superior para subsanar las limitaciones31 indicadas sobre los sistemas de información para la contratación administrativa del INDER, con el fin de mejorar las labores de control, fiscalización y la toma de decisiones correspondientes.

2.87. Uno de los principales efectos de la falta de dicho sistema, es la reducción de la eficiencia de los procedimientos actuales de contratación de la Institución, para tramitar, procesar y analizar las contrataciones del Instituto.

3. CONCLUSIONES

3.1 El INDER, como ente público encargado por el Legislador de la tarea de promover el desarrollo rural territorial en las zonas rurales con mayores condiciones de marginalidad, posee gran impacto en las actividades productivas y proyectos que se promuevan para generar opciones de mejora de la calidad de vida de los pobladores de dichas zonas y regiones.

28 Resolución del Despacho de la Contralora General de la República Nº R-CO-9-2009 del 26 de enero

de 2009. Publicadas en La Gaceta N° 26 del 06 de febrero de 2009. 29 Oficio ACS-149-2015 del 17 de marzo de 2015, página 4. 30 Oficio ACS-360-2015 del 5 de junio de 2015, punto 9. 31 Oficio ASA-360-2015 del 5 de junio de 2015, punto 9.




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3.2 En ese contexto, el desarrollo adecuado del tema de la adquisición de bienes, servicios y obras es un eje fundamental para facultar las mejoras requeridas en infraestructura primaria (carreteras, puentes, acueductos, entre otros), apoyo a la producción (con insumos agropecuarios tales abonos y protectores de cultivos, equipos y maquinaria, entre otros) y la dotación de servicios que dichas comunidades requieren al Instituto, en razón de las facultades y obligaciones dadas a éste por la Ley N° 9036.

3.3 En ese sentido, la contratación administrativa, como instrumento diseñado para optimizar el uso de los recursos públicos que las instituciones destinan a la adquisición de bienes, servicios y obras, plantea retos no abordados adecuadamente por el INDER al presente, dados los resultados del análisis de su gestión, producto de la revisión de expedientes realizada en esta auditoría, en los cuales se evidencian la necesidad de mitigar las vulnerabilidades encontradas a nivel del proceso de planificación (en mayor medida), el desarrollo de los procedimientos (en segundo lugar) y por último, en cuanto a la ejecución contractual.

3.4 Por tanto, resulta necesario que el Instituto defina un direccionamiento estratégico claro y efectivo en el tema del proceso contractual, para fortalecer la planificación, los mecanismos de desarrollo y control, así como la rendición de cuentas, no solo en cuanto a la evaluación de los procesos, sino también en lo referido a la documentación apropiada de todos los procedimientos ejecutados.

3.5 Estos elementos contribuirán a elegir la mejor oferta para satisfacer la necesidad pública correspondiente, quedando así evidente que la contratación administrativa, es un medio relevante de apoyo dentro del esquema de la organización, para cumplir con los fines institucionales. Por ello, la planificación del proceso debe ser rigurosa, para asegurar que los recursos se invertirán adecuadamente en satisfacer las necesidades identificadas.

4. DISPOSICIONES

4.1 De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N° 7428, y el artículo 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, N° 8292, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2 Este Órgano Contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar el establecimiento de las responsabilidades que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.




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AL INGENIERO RICARDO RODRÍGUEZ BARQUERO, EN SU CALIDAD DE

PRESIDENTE EJECUTIVO DEL INDER, O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL

CARGO.

4.3 Establecer las medidas de control correspondientes, a más tardar el 28 de febrero de 2016, para subsanar las debilidades identificadas como alertas en la fase de planificación, a saber: definición de márgenes de precios ruinoso o excesivo, procedimientos de control de calidad, vinculación con la planificación institucional, estimación del costo, justificación del procedimiento elegido, definición del cronograma. Dichas mejoras deben ser incorporadas a las contrataciones que se encuentren en la fase de planificación y las que se realicen en el futuro. Lo anterior con el propósito de que se cumpla a cabalidad con lo establecido en la Ley N° 7494 y su Reglamento. Remitir en un plazo no mayor a 10 días hábiles posteriores al plazo antes señalado, una certificación donde conste que se han establecido y se encuentran en ejecución las medidas de control y que se han solventado las debilidades en mención. (Ver hallazgo 2.1, párrafos 2.22 al 2.44 de este informe).

4.4 Establecer las medidas de control correspondientes, a más tardar el 28 de febrero de 2016, para subsanar las debilidades identificadas como alertas en la fase de desarrollo de los procedimientos, a saber: informe técnico sobre razonabilidad de precios, actas de apertura, multas y cláusulas penales, recepción de ofertas, valoración de la idoneidad del oferente. Dichas mejoras deben ser incorporadas a las contrataciones que se encuentren en la fase de desarrollo de los procedimientos y las que se realicen en el futuro. Lo anterior con el propósito de que se cumpla a cabalidad con lo establecido en la Ley N° 7494 y su Reglamento. Remitir en un plazo no mayor a 10 días hábiles posteriores al plazo antes señalado, una certificación donde conste que se han establecido y se encuentran en ejecución las medidas de control y se han solventado las debilidades en mención. (Ver hallazgo 2.2, párrafos 2.45 al 2.64 de este informe).

4.5 Establecer las medidas de control correspondientes, a más tardar el 28 de febrero de 2016, para subsanar las debilidades identificadas como alertas en la fase ejecución contractual, a saber: aplicación de los procedimientos de control de calidad, recepción del bien, garantía de cumplimiento, aplicación de multas. Dichas mejoras deben ser incorporadas a las contrataciones que se encuentren en la fase de ejecución contractual y las que se realicen en el futuro. Lo anterior con el propósito de que se cumpla a cabalidad con lo establecido en la Ley N° 7494 y su Reglamento. Remitir en un plazo no mayor a 10 días hábiles posteriores al plazo antes señalado, una certificación donde conste que se han establecido y se encuentran en ejecución las medidas de control y se han solventado las debilidades en mención. (Ver hallazgo 2.3, párrafos 2.65 al 2.78 de este informe).

4.6 Formular, formalizar, promulgar y poner en ejecución a más tardar el 31 de agosto de 2016, la política para el proceso de contratación administrativa, la cual debe




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estar alineada con la estrategia institucional, lo anterior con el fin de que se definan los criterios y las directrices de acción para guiar los procesos de contratación en consonancia con el marco normativo y reducir los riesgos identificados. Además, en razón de los riesgos identificados en este estudio, la política debe contemplar que el proceso de contratación administrativa sea sometido a la evaluación anual de control interno. Remitir en un plazo no mayor a 10 días hábiles posteriores al plazo antes señalado, una certificación donde conste que se han realizado las acciones correspondientes para cumplir con lo dispuesto. Adicionalmente, durante un año, a partir de la puesta en ejecución, se deberá informar semestralmente sobre el avance de las acciones realizadas como parte de la implementación de la política de referencia. (Ver los hallazgos 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, párrafos 2.1 al 2.78 de este informe).

4.7 Formular, formalizar, promulgar y poner en ejecución a más tardar el 31 de agosto de 2016, un reglamento interno de contratación administrativa, los manuales y los procedimientos para el proceso contractual, los cuales deben considerar al menos la organización, la definición de roles y responsabilidades, la planificación, la documentación y el control del proceso de contratación administrativa del INDER. El reglamento debe incluir todos aquellos aspectos que se señalan en el presente informe como pendientes de reglamentación con el fin de subsanar las debilidades evidenciadas en cada una de las fases del proceso contractual y de esta forma atenuar los riesgos asociados. Remitir en un plazo no mayor a 10 días hábiles posteriores al plazo antes señalado, una certificación en la que conste la formalización y promulgación del citado reglamento, los manuales y procedimientos que se consideren pertinentes. (Ver los hallazgos 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, párrafos 2.1 al 2.78 de este informe).

4.8 Desarrollar e implementar, en un plazo que no exceda el 30 de noviembre de 2017, un sistema de información integrado para apoyar la gestión del proceso de la contratación administrativa del Instituto. Remitir en un plazo no mayor a 10 días hábiles posteriores al plazo antes señalado, una certificación sobre el cumplimiento y ejecución de lo dispuesto. Adicionalmente, durante un año, a partir de la puesta en ejecución de las acciones correspondientes, se deberá informar semestralmente sobre el avance logrado en la implementación del sistema requerido. (Ver hallazgo 3.1, párrafos 2.79 al 2.87 de este informe).




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ANEXO Nro. 1

OBSERVACIONES AL BORRADOR DEL INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE EL PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA QUE REALIZA EL INSTITUTO DE

DESARROLLO RURAL (INDER)

Nro. Párrafos 2.12 al 2.21 Observaciones

Administración

En atención a los dispuesto en el hallazgo 1.2, el INDER indica que: “En el punto 2.16 se señala que la auditoría realizada evidenció que el proceso de contratación administrativa en el Inder se caracteriza por una atomización de la toma de decisiones, ya que participan varias instancias en el proceso contractual con funciones operativas propias de la proveeduría, sobre este punto se aclara que no es una atomización de la toma de decisiones, sino una segregación en cuanto la ejecución de los procesos de compra, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley N° 7494 (punto 2.13 del informe) sí podrá existir más de una unidad administrativa encargada de los procedimientos de contratación, cuando el volumen de las operaciones o la organización territorial lo hagan necesario, que es una de las características propias del Inder, en virtud de su razón de ser y su perfil institucional, que abarca todo el país…”.

¿Se acoge? Sí No X Parcial

Argumentos

CGR

Una vez analizados los argumentos brindados por la Administración del INDER, la Contraloría General considera que si bien es cierto que el artículo 105 de la Ley N° 7494 faculta la existencia de más de una unidad administrativa encargada de los procedimientos de contratación, se reitera lo señalado en el párrafos 2.12, 2.13 y 2.18, en el sentido de que la Administración tiene la obligación de dotar a la Proveeduría institucional con una estructura mínima, con la organización y funciones respectivas para ejercer adecuadamente su papel rector, en donde el sistema de compras responda a las prioridades y objetivos institucionales de forma integrada, con procesos de compra estandarizados.

Nro. Párrafos Observaciones sobre las Disposiciones establecidas en el Punto 4

Observaciones

Administración

Sobre la disposición 4.3: el INDER solicita una prórroga para el cumplimiento de esta disposición, hasta el 29 de abril de 2016.


Argumentos

CGR

La disposición 4.3 pretende la atención obligatoria e inmediata de las debilidades identificadas en la fase de planificación del proceso contractual, asociadas con debilidades en el cumplimiento efectivo de lo dispuesto por la Ley N° 7494 y su Reglamento. No obstante, la Contraloría General otorgó al INDER un plazo de 2 meses para que se valoraran las acciones que consideren pertinentes para que se cumplan con lo que ya está claramente definido como obligaciones jurídicas del Instituto.




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Observaciones

Administración



Argumentos

CGR

La disposición 4.4 pretende la atención obligatoria e inmediata de las debilidades identificadas en la fase de desarrollo de los procedimientos del proceso contractual, asociadas con debilidades en el cumplimiento efectivo de lo dispuesto por la Ley N° 7494 y su Reglamento. No obstante, la Contraloría General otorgó al INDER un plazo de 2 meses para que se valoraran las acciones que consideren pertinentes para que se cumplan con lo que ya está claramente definido como obligaciones jurídicas del Instituto.


Observaciones

Administración



Argumentos

CGR

La disposición 4.5 pretende la atención obligatoria e inmediata de las debilidades identificadas en la fase de ejecución del proceso contractual, asociadas con debilidades en el cumplimiento efectivo de lo dispuesto por la Ley N° 7494 y su Reglamento. No obstante, la Contraloría General otorgó al INDER un plazo de 2 meses para que se valoraran las acciones que consideren pertinentes para que se cumplan con lo que ya está claramente definido como obligaciones jurídicas del Instituto.


Observaciones

Administración

Sobre la disposición 4.6: el INDER solicita una prórroga una prórroga para el cumplimiento de esta disposición, hasta el 31 de agosto de 2016.

¿Se acoge? Sí X No Parcial

Argumentos

CGR

Se considera razonable la solicitud de la Administración, por lo que se amplía el plazo al 31 de agosto de 2016.


Observaciones

Administración

Sobre la disposición 4.7: el INDER solicita una prórroga para el cumplimiento de esta disposición, hasta el 31 de agosto de 2016.

¿Se acoge? Sí X No Parcial




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Argumentos

CGR

Se considera razonable la solicitud de la Administración, por lo que se amplía el plazo al 31 de agosto de 2016.


Observaciones

Administración

Sobre la disposición 4.8: el INDER solicita una prórroga para el cumplimiento de esta disposición, hasta el 30 de noviembre de 2018.


Argumentos

CGR

La Administración no aportó los argumentos técnicos para justificar la ampliación del citado plazo a 3 años. De requerirse una ampliación al finalizar el plazo establecido deberá coordinarse con el Área de Seguimiento de Disposiciones lo pertinente aportando los criterios y justificaciones correspondientes.


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