INFORME DEL DECRETO 371 DE 2010:...

INFORME DEL DECRETO 371 DE 2010: PREVENCIÓN

DE LA CORRUPCIÓN Y FORTALECIMIENTO DE LA

TRANSPARENCIA EN EL DISTRITO CAPITAL

Bogotá, D.C., agosto de 2017

De conformidad con el artículo 6 del Decreto 371 de 2010.

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Informe Decreto 371 de 2010

Tabla de Contenido

1. Sobre los procesos de Contratación en el Distrito Capital. ................................................................... 4

2. Procesos de Atención al Ciudadano, Sistemas de Información y Atención de las Peticiones, Quejas,

Reclamos y Sugerencias de los Ciudadanos en el Distrito Capital. ............................................................ 16

3. Procesos de Participación Ciudadana y Control Social ....................................................................... 24

4. Sistemas de Control Interno en el Distrito Capital. ............................................................................. 34

Referencias .................................................................................................................................................. 45

Lista de tablas Tabla 1. Oportunidad y calidad de respuesta en las entidades .................................................................... 16

Tabla 2. Tiempo promedio de respuesta de las entidades del Distrito a peticiones remitidas por la Veeduría

Distrital ........................................................................................................................................................ 17

Tabla 3. Entidades con estrategia para implementación de la figura del Defensor de la Ciudadanía. ........ 18

Tabla 4. Informe estadístico mensual ......................................................................................................... 19

Tabla 5. Registro de PQRS ......................................................................................................................... 19

Listado de Figuras

Figura 1. Estructura administrativa del área de servicio a la ciudadanía en el Distrito. .............................. 21

Figura 2. Ubicación del proceso de PQRS y servicio al ciudadano en las entidades del Distrito ............... 22

Figura 3. ¿A través de que medio se enteró usted de la realización de la audiencia del día de hoy? .......... 31

Figura 4. ¿Conoció usted previamente el informe que presentó el/la Alcalde (sa) local? ........................... 31

Figura 5. ¿La presentación del Alcalde le permitió tener una idea clara de los principales problemas de

gestión y los desafíos que enfrenta el Gobierno Local? .............................................................................. 32

Figura 6. ¿Conoce usted al Observatorio Ciudadano de la Localidad? ....................................................... 32

Figura 7. ¿Estaría usted interesado/a en hacer parte del observatorio ciudadano? ...................................... 33

Figura 8. ¿La participación ciudadana fue ordenada, respetuosa? .............................................................. 33

Figura 9. ¿Quedo usted satisfecho con las respuestas que dio el Alcalde (sa) Local a las preguntas de la

Ciudadanía? ................................................................................................................................................. 33

Figura 10. ¿Fue fácil para usted llegar al lugar donde se realizó la audiencia del día de hoy? ¿Le pareció

adecuado el lugar y las condiciones de sonido, iluminación, accesibilidad para personas con discapacidad?

..................................................................................................................................................................... 34

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Introducción

El Decreto 371 de 2010 "Por el cual se establecen lineamientos para preservar y fortalecer la

transparencia y para la prevención de la corrupción en las Entidades y Organismos del Distrito

Capital", tiene como objetivo principal establecer los lineamientos en materia de contratación,

atención al ciudadano, sistemas de información y atención de las peticiones, quejas, reclamos y

sugerencias de los ciudadanos, los procesos de la participación ciudadana, control social y los

sistemas de control interno con el fin de fortalecer la transparencia en la gestión del gobierno en el

Distrito Capital y, mejorar las medidas y estrategias anticorrupción en cada uno de los subtemas

abordado por el Decreto.

A partir de los lineamientos establecidos en el Decreto 371 de 2010, la Veeduría Distrital deberá

realizar seguimiento al cumplimiento del mismo y formular las recomendaciones correspondientes.

Para esto, se presenta este informe con un análisis consolidado del seguimiento y recomendaciones

que cada una de las veedurías delegadas en el marco del control preventivo propio de la entidad.

Para presentar el análisis de la información la primera sección del informe evidencia la gestión de

las entidades públicas del Distrito Capital en materia de contratación pública. La segunda sección

expone las recomendaciones en atención y servicio al ciudadano, y atención de PQRs. En la tercera

parte se presenta la situación de la participación ciudadana y control social, así como las

recomendaciones en el tema. Por último, la operación del sistema de control interno en el distrito.

El propósito de este documento es generar un insumo importante para fortalecer la transparencia y

las estrategias de prevención de la corrupción en la gestión del gobierno, y generar alertas

tempranas frente a las posibles debilidades en esta materia, así como destacar los avances y las

buenas prácticas.

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1. Sobre los procesos de Contratación en el Distrito Capital.

El artículo 2 del Decreto 371 de 2010 establece “con el objeto de asegurar que los procesos de

contratación de cada entidad se ciñan a los principios constitucionales y legales, a los postulados

contenidos en el Ideario Ético del Distrito Capital y a los Códigos de Ética y Buen Gobierno, las

entidades distritales deben garantizar” los siguientes lineamientos:

El numeral 1 del artículo 2 del Decreto 371 de 2010 establece:

A. La realización de procesos de contratación planeados, documentados y ágiles, que

garanticen el cumplimiento de los principios que rigen la contratación estatal, en especial el

de publicidad, encaminados al logro de los fines que se buscan con ella y a la implementación

en dichos procesos de herramientas que reflejen el compromiso de la Entidad en la lucha

contra la corrupción y que permitan la participación ciudadana y el ejercicio del control

social.

Al respecto, la Veeduría Distrital para el año 2016 realizó seguimiento a través del procedimiento

de Acompañamiento Preventivo para el mejoramiento de la gestión contractual de las entidades del

Distrito Capital y se identificaron las siguientes debilidades:

1. Se evidencia debilidades en los procesos de selección, que se dio apertura sin contar con el

respectivo análisis del sector, incumpliendo con lo establecido en el artículo 2.2.1.1.1.6.1

del Decreto 1082 de 2015. En algunos casos, pese a que cuentan con el análisis del sector,

no lo publican en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública - SECOP.

2. En algunos casos, la normatividad reseñada en los estudios y documentos previos,

proyectos de pliegos de condiciones y pliegos de condiciones definitivos, está

desactualizada, en tanto que se mencionan normas que se encuentran modificadas o

derogadas.

3. Se evidencia que los actos administrativos de apertura de los procesos de selección no son

expedidos ni publicados en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública – SECOP

el día anterior a la apertura del proceso, por lo que el proceso se abre formalmente sin que

el acto administrativo que lo ordena se encuentre en firme, contrariando lo dispuesto en el

numeral 1 del artículo 87 de la Ley 1437 de 2011, actual Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. Se exige como requisito habilitante que los proponentes deban estar inscritos y clasificados

en el Registro Único de Proponentes –RUP- en determinados códigos para poder participar

en el proceso de selección, sin embargo, dicha exigencia es contraria a la Circular No. 12

de 2014 emitida por Colombia Compra Eficiente que expresa:

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“(…) La clasificación del proponente no es un requisito habilitante sino un mecanismo

para establecer un lenguaje común entre los partícipes del Sistema de Compras y

Contratación Pública. En consecuencia, las Entidades Estatales no pueden excluir a un

proponente que ha acreditado los requisitos habilitantes exigidos en un Proceso de

Contratación por no estar inscrito en el RUP con el código de los bienes, obras o servicios

del objeto de tal Proceso de Contratación. (…)”. (Subrayado y cursiva fuera de texto).

5. Se exige a los proponentes que para la fecha del cierre del proceso de selección, su Registro

Único de Proponentes - RUP deberá estar vigente y en firme, situación que es contraria a

lo establecido en el parágrafo primero del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, que prevé que:

“(…) todos aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje,

como es el caso de las condiciones de capacidad jurídica, podrán ser solicitados por las

entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación. (…)”.

En relación con el procedimiento de Evaluación de la Gestión Contractual Distrital que se aplicó

durante el 2016, se encontró:

1. Que algunos de los procesos de selección no se encontraban debidamente incluidos en el

Plan Anual de Adquisiciones, por falta de una estructuración coherente de las necesidades

de obras, bienes y servicios que debe llevarse a cabo de manera previa a la apertura de los

mismos, tal como lo dispone el artículo 2.2.1.1.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015.

2. Para la escogencia del contratista no se aplicó la modalidad de selección que conforme a la

ley correspondía, para garantizar la escogencia del ofrecimiento más favorable para los

intereses de la entidad, vulnerando los principios de transparencia, selección objetiva y en

particular lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993.

3. Los operadores contractuales no publican en el SECOP todos los documentos asociados a

los procesos de selección en los términos establecidos en la Ley. Lo cual implica el

desconocimiento del principio de publicidad y de los artículos 2.2.1.1.1.7.1. del Decreto

1082 de 2015, 11 de la Ley 1712 de 2014 y 8 del Decreto 103 de 2015, entre otros.

4. Se observó que los expedientes contractuales se encuentran desordenados, desactualizados

e incompletos, los documentos no guardan orden cronológico, dificultándose la verificación

de su cumplimiento y ejecución.

5. Se evidenció en contratos de prestación de servicios que el jefe de contratos o quien hacía

sus veces, no constató el contenido de los documentos aportados por los contratistas para

acreditar su formación y experiencia, de tal manera que fuera posible determinar la fecha

exacta de terminación de estudios, las obligaciones o funciones desarrolladas en los trabajos

desempeñados; así como, la fecha de inicio y terminación de la relación laboral o

contractual.

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6. Adicionalmente, en la totalidad de los contratos de prestación de servicios, se observó que

no se firmó el Formato Único de Hoja de Vida –FUHV, por parte del operador contractual

responsable de ellos. Lo cual implica que pudo haberse transgredido el artículo 1 de la

Ley 190 de 1995.

7. En los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, se encontró

que la cobertura de los contratistas por parte del Sistema General de Riesgos Laborales se

inició de manera concomitante o posterior a la suscripción de las actas de inicio, lo cual

implica el desconocimiento de lo dispuesto en los artículo 6 y 9 del Decreto 0723 de 2013.

Con relación a los Diagnósticos sobre el Comportamiento Contractual de las entidades del

Distrito Capital con corte 2016, se encontró:

1. El 88% de las entidades distritales (77) publicaron oportunamente su plan de adquisiciones;

el 2%, es decir, 2 lo hicieron en forma extemporánea y el 10%, 9 de ellas no lo publicaron.

2. Para la vigencia 2016, el 42% de las entidades distritales publicaron en el portal de

contratación SECOP los históricos de los Planes Anuales de Adquisiciones atendiendo los

lineamientos impartidos por la Veeduría Distrital en las Circulares No. 11 y 15 de 2015.

3. Persisten inconsistencias en los planes anuales de adquisiciones: la forma como se describe

el objeto a contratar; las modalidades de selección; las especificaciones del bien o servicio

y el valor de las contrataciones, entre otras, que permiten evidenciar que las personas que

elaboran y registran la información del PAA, no cuentan con la idoneidad, experiencia y

conocimientos para adelantar esta labor con la rigurosidad requerida.

4. Se incluyeron en los planes anuales de adquisiciones, conceptos o gastos que no

corresponden a obras, bienes o servicios que deben ser adquiridos por las entidades para

satisfacer sus necesidades, Lo cual permite inferir que los mismos no fueron elaborados

con la rigurosidad establecida en la ley, con el fin de permitir a cualquier persona conocer

y entender su contenido con claridad, en cumplimiento de los principios de transparencia y

publicidad inherentes al ejercicio de la función administrativa y de la contratación estatal.

5. Existen debilidades relacionadas con el cargue de los documentos en el Sistema Electrónico

de Contratación Pública - SECOP, debido a que se encontraron procesos contractuales

incluidos en la modalidad de selección de Contratación Directa, que realmente

corresponden a otra modalidad de selección. Asimismo, se evidenció la publicación de los

documentos contractuales invocando una causal de contratación directa diferente a la

justificada en el acto administrativo y en el contrato.

6. El 25% de la Contratación Directa del Distrito reportada en el Sistema Electrónico de

Contratación Pública - SECOP (exceptuando los contratos de prestación de servicios

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=321#1

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profesionales y de apoyo a la gestión, los contratos de empréstitos y los contratos de

urgencia manifiesta), carecen de publicación del acto administrativo de justificación.

7. En más del 80% de los contratos que cuentan con acto administrativo de justificación se

evidencia que la entidad contratante suscribe en la misma fecha los dos documentos, pese

a que la manifestación unilateral de voluntad (acto administrativo) es la que ampara

jurídicamente la firma del acuerdo de voluntades (contrato).

8. Existen contratos y actos administrativos de justificación, suscritos sin fecha y publicados

en el Sistema Electrónico de Contratación Pública - SECOP bajo la modalidad de selección

de Contratación Directa.


B. La elaboración de análisis detallados de los factores, elementos y componentes que deben

tenerse en cuenta para determinar el valor del presupuesto oficial de cada contratación.

Con relación al procedimiento de Evaluación de la Gestión Contractual Distrital llevado a cabo

durante el 2016, se encontró:

1. La determinación del valor de la contratación no fue suficientemente soportada,

documentada y justificada, con la indicación expresa y debidamente desagregada de las

variables e ítems utilizados para calcular su presupuesto, monto y los posibles costos

asociados al mismo, independientemente de la modalidad de selección y del régimen

jurídico aplicable al contrato que se pretenda celebrar. Lo cual resulta contrario al principio

de economía consagrado en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, el artículo 2.2.1.1.2.1.1.

del Decreto 1082 de 2015 y la Guía para la Elaboración de Estudios de Sector de la Agencia

Nacional Colombia Compra Eficiente.

2. En otros casos a pesar de que existe estudio de mercado, el mismo es deficiente porque no

refleja todas las particularidades de la contratación y su impacto económico, incumpliendo

con lo establecido en el artículo 2.2.1.1.2.1.1. del Decreto 1082 de 2015.

3. En algunos contratos las adiciones, prórrogas o modificaciones, no se realizaron

oportunamente, no se soportaron objetivamente en hechos imprevisibles y tampoco se

acompañaron de los estudios y análisis necesarios que indiquen de manera exacta y precisa

la metodología y el procedimiento utilizado para calcular su valor o el plazo para garantizar

su correcta y cumplida ejecución.

Con relación a los Diagnósticos del Comportamiento Contractual de las entidades del Distrito

Capital con corte 2016, se encontró:

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1. En la elaboración de los planes anuales de adquisiciones, se observó la falta de unidad de

criterio de las entidades con relación a la interpretación de la Circular Conjunta No. 001 del

07 de enero de 2016. A tal punto que mientras unas entidades reflejan la reducción

presupuestal del 20% en su PAA, otras lo incluyen, pero no lo deducen del valor total del

mismo y otras no lo mencionan, lo cual puede dar lugar a que la información contenida en

los PAA no sea la real.

2. En cuanto a los contratos que superan el valor establecido para la escogencia de la

modalidad de contratación, bien sea de selección abreviada por menor cuantía o mínima

cuantía y/o que por las adiciones realizadas a los mismos superan el valor establecido para

la escogencia de dichas modalidades, se precisó lo siguiente:

a. En primera medida, algunas entidades distritales en el momento de realizar la

escogencia de la modalidad de selección para contratar, no tuvieron en cuenta el

objeto del contrato, así como los valores establecidos de menor y mínima cuantía

que aplica a la entidad, generando así la escogencia de la modalidad inadecuada.

b. Si bien es cierto que la Ley 80 de 1993 en su artículo 40 parágrafo único establece

que los contratos estatales pueden ser adicionados máximo hasta el 50% del valor

del contrato, esta situación está contemplada en la norma para que en el caso de

presentarse circunstancias no previstas en la etapa de planeación y que alteren el

valor del contrato, puedan las partes, modificar el negocio jurídico y realizar el

ajuste económico correspondiente. No obstante lo anterior, se evidenció que en

algunos contratos, tuvieron adiciones entre el 45% y el 50% del valor del contrato

inicial, lo que podría interpretarse como una posible falta de planeación en la

estructuración de los proyectos y de los documentos preliminares de los procesos

contractuales.

c. Todas las adiciones realizadas a los contratos, deben tener una justificación técnica,

jurídica y/o económica, con el propósito de evitar que se configure la figura de

fraccionamiento de contratos, y de evitar u omitir adelantar procedimientos de

selección, como fue caso de algunos contratos que fueron resultado de un proceso

de mínima cuantía, que al ser adicionados su cuantía correspondería a un proceso

de selección abreviada y de igual manera contratos que fueron producto de un

proceso de selección abreviada de menor cuantía que al ser adicionados superan el

valor de la menor cuantía, con lo cual les correspondería haber adelantado un

proceso de licitación pública.


C. La conformación de equipos con la idoneidad y experiencia para asegurar, en la

elaboración de los estudios y documentos previos y todas las demás actividades inherentes a

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la contratación, la materialización de lo requerido por la entidad en su contratación,

asumiendo la responsabilidad de su contenido.

Respecto a lo que señala el numeral, cabe señalar que no es competencia de la Veeduría Distrital

la evaluación de criterios de idoneidad y experiencia de los diferentes equipos de contratación de

las entidades del Distrito, así como lo que dispone el numeral, relacionado con la elaboración de

estudios y documentos previos por parte de estos equipos y las demás actividades inherentes a la

contratación, por lo que no se presenta información sobre este aspecto de manera particular.


D. El desarrollo de una metodología para la elaboración de los estudios y documentos

previos, en la que se incluya, según el objeto del contrato y sus obligaciones, todos aquellos

aspectos de orden técnico, legal, financiero y práctico que tengan incidencia en la ejecución

del mismo, así como la elaboración de una matriz de riesgo que contenga la estimación,

tipificación y asignación de los riesgos previsibles, teniendo en cuenta que éstos son los que

razonablemente pueden esperarse que ocurran en condiciones normales.

Con relación a los Acompañamientos Preventivos para el Mejoramiento de la Gestión

Contractual de las entidades del Distrito Capital llevados a cabo durante el 2016, se encontró:

1. En algunos procesos de selección, se establecen indicadores financieros que no son

proporcionales con el objeto, valor y plazo de ejecución del contrato, como tampoco

guardan coherencia con el análisis del sector realizado. Asimismo, se evidencia que en la

contratación de obra, no se está dando cumplimiento a los indicadores financieros sugeridos

por Colombia Compra Eficiente en la Guía para procesos de contratación de obra pública,

sin que se encuentre motivada tal decisión.

2. Se evidencian procesos de contratación, en los que las reglas para verificar el cumplimiento

de la capacidad financiera, de organización y experiencia en el caso de las figuras

asociativas o proponentes plurales (uniones temporales o consorcios), no son claros,

originando el riesgo de variadas interpretaciones no solo para la presentación de propuestas,

sino en la etapa de verificación y evaluación de las mismas.

3. Asimismo, en algunos procesos se evidencia que se establecen reglas que transgreden lo

dispuesto en el artículo 7 de la Ley 80 de 1993, al limitar la suma de esfuerzos entre los

miembros de las figuras asociativas respecto del porcentaje de participación o de la cantidad

de miembros que pueden integrar tales figuras (uniones temporales o consorcios),

restringiendo la participación en los procesos.

4. En varios pliegos de condiciones se establece como requisito habilitante de carácter técnico,

que el proponente debe acreditar la propiedad de ciertos bienes, maquinaria o equipo.

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5. El requisito habilitante señalado previamente, limita la participación de los interesados en

el proceso, máxime si se tiene en cuenta que en los procesos de contratación en los que se

evidenció tal exigencia, no se encontró justificada la necesidad de tal requerimiento, en ese

orden de ideas, sí lo que se pretende es contar con la disponibilidad de los equipos, se

podrían requerir contratos de arrendamiento, leasing, o compromisos de alquiler o arriendo

en caso de resultar favorecidos con la adjudicación, sin que con ello se restrinja la

participación únicamente para quienes son propietarios de los equipos.

6. En algunos procesos de selección, dentro de los requisitos habilitantes de carácter técnico,

para el equipo de trabajo mínimo, se exigen perfiles con experiencia y títulos académicos

muy altos, los cuales no guardan coherencia con el alcance de la contratación,

desconociéndose el deber de selección objetiva dada la falta de proporcionalidad entre las

exigencias planteadas y el contrato a ejecutar.

7. Limitaciones en la acreditación de la experiencia:

a) En algunos casos, se exige que los contratos presentados por los proponentes

para la acreditación de la experiencia, hayan sido ejecutados dentro de un

número determinado de años anteriores a la fecha del cierre del proceso de

selección (Ejemplo: 3 años, 5 años, 10 años). Lo anterior, limita la participación

y contradice lo establecido por el Manual para determinar y verificar los

requisitos habilitantes en los Procesos de Contratación de Colombia Compra

Eficiente, que sostiene que la experiencia no se agota con el paso del tiempo y

por el contrario los proponentes adquieren mayor experiencia con el paso del

tiempo, en la medida en que continúen con sus actividades. Es importante

indicar que los Fondos de Desarrollo Local no justifican técnicamente tal

limitación.

b) En algunos casos, se exige que los contratos con los cuales se pretende acreditar

la experiencia, deberán haber sido suscritos con entidades públicas, limitando la

acreditación de la experiencia adquirida con el sector privado. Lo anterior

contradice lo establecido por el Manual para determinar y verificar los

requisitos habilitantes en los Procesos de Contratación, de Colombia Compra

Eficiente, que establece que la experiencia se adquiere con entidades públicas o

privadas, nacionales o extranjeras.

c) En algunos casos, se solicita que la experiencia debe acreditarse, con varios

contratos, los cuales deben sumar el 150% o el 200% del presupuesto oficial

establecido para el proceso. Este requisito que no es proporcional y que

contradice lo establecido por el Manual para determinar y verificar los

requisitos habilitantes en los Procesos de Contratación1.

1 “La experiencia es proporcional cuando tiene relación con el alcance, la cuantía y complejidad del contrato a celebrar. Por ejemplo, en un Proceso

de Contratación de obra pública con un presupuesto oficial de 100 SMMLV, la experiencia exigida es proporcional si la Entidad Estatal exige que los proponentes hayan participado en Procesos de Contratación de 50 SMMLV del mismo tipo de obra.” (Subrayado fuera de texto).

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d) En algunos casos, se solicita aportar experiencia en diseños y obras, cuando el

contrato sólo tiene por objeto la ejecución de una obra, circunstancia que no es

proporcional ni concordante con el objeto y alcance del contrato a ejecutar.

8. Existen debilidades en la estructuración de los factores de evaluación (se exceptúan los

concursos de méritos), debido a que en algunos casos se están ponderando los siguientes

factores:

a) Mayor experiencia del proponente.

b) Mayor experiencia y títulos académicos del equipo de trabajo.

c) Acreditar la propiedad de la maquinaria, planta y equipo mínimo requerido para

la ejecución de la obra.

d) La ponderación por multas o sanciones.

Los factores de ponderación anteriormente descritos, no otorgan ningún valor agregado a

la ejecución del contrato y contradicen lo establecido en la Guía para contratación de

procesos de obra pública, expedida por Colombia Compra Eficiente2.

“las Entidades Estatales deben abstenerse de ponderar como calidad de la obra los

siguientes criterios:

- Calificación de los programas de trabajo.

- Cronograma de obra.

- Programas de inversión.

- Diligenciamiento de los formatos de análisis de precios unitarios - APU.

- Las calidades del personal (mayor tiempo de experiencia, mayores logros

académicos o mayor disponibilidad de tiempo).

- Sanciones o multas.

- Apoyo a la industria nacional.

- Cumplimiento de las especificaciones técnicas mínimas de la obra.

- Programas de manejo ambiental obligatorios por el objeto a contratar.

- Porcentaje solicitado como anticipo.

- Visita de obra.”

Aunado a lo anterior, es importante recordar que el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007,

prohíbe expresamente el otorgamiento de puntaje a las condiciones de experiencia del

proponente cuando nos encontramos en modalidades de selección diferentes del Concurso

de Méritos.

2 En algunos casos, se solicita aportar experiencia en diseños y obras, cuando el contrato sólo tiene por objeto la ejecución de una obra, circunstancia

que no es proporcional ni concordante con el objeto y alcance del contrato a ejecutar.

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9. En algunos pliegos de condiciones, se establece que todos los documentos que se

encuentren en un idioma extranjero, deberán presentarse con la traducción oficial,

contradiciendo lo previsto en la Circular Externa No. 17 del 11 de febrero de 2015 expedida

por Colombia Compra Eficiente, que señala que: “(…) los proponentes pueden presentar

con la oferta documentos con traducción simple al castellano y sólo en caso de resultar

adjudicatarios, deberá presentar traducción oficial de los documentos (…)”.

Con relación a las Evaluaciones de la Gestión Contractual Distrital llevadas a cabo durante el

2016, se encontró:

1. En los estudios previos, los pliegos de condiciones y las minutas de los contratos, se

observaron incoherencias en relación con los amparos que debían ser cobijados por las

garantías. En otras oportunidades se observaron contratos en que se exigió el cubrimiento

de amparos que no son proporcionales con el valor y complejidad del objeto a contratar.

2. Los estudios, documentos previos y análisis del sector, carecen del sustento necesario para

reflejar de manera real la necesidad a satisfacer, teniendo en cuenta las causas de sus

requerimientos, las especificaciones técnicas de los bienes y servicios objeto de la

contratación, tampoco consultaron los antecedentes, datos de consumo y en general la

información disponible, en relación con el comportamiento histórico de sus procesos

contractuales y de los resultados obtenidos con la ejecución de contratos similares,

aplicando criterios relacionados con la oportunidad, pertinencia y eficacia de la

contratación.

3. En relación con la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes,

se encontró que no se actualizan permanentemente las correspondientes fichas técnicas. Tal

como lo disponen los artículos 2.2.1.1.1.6.1., 2.2.1.1.2.1.1. del Decreto 1082 de 2015, la

Guía para la Elaboración de Estudios de Sector de la Agencia Nacional Colombia Compra

Eficiente, el numeral 7 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 87 de la Ley 1474

de 2011.

Con relación a la Valoración de riesgos contractuales llevados a cabo durante el 2016, se

encontró:

1. La estimación, tipificación y asignación de los riesgos previsibles establecidos en la matriz

de riesgos, es una tarea administrativa de orden precontractual, que no se desarrolla con

rigurosidad por parte de algunos operadores contractuales, tal y como se ha evidenciado al

encontrar las siguientes debilidades:

En varias oportunidades una matriz de riesgos es usada para diferentes procesos

contractuales, sin tener en cuenta la clase de contrato que se pretende celebrar,

encontrándose situaciones como las siguientes:

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- La matriz de riesgos previsibles establecida para contratos de prestación de servicios

contiene riesgos referentes a contratos de obra.

- La matriz de riesgos previsibles establecida para contratos de interventoría contiene

riesgos de contratos de arrendamiento.

Lo anterior, demuestra que en muchas ocasiones la matriz de riesgos previsibles no es

elaborada para cada proceso contractual, en la cual se debe analizar su objeto, alcance,

valor, forma de pago, obligaciones específicas, entre otros, para poder establecer la clase

de riesgos que pueden presentarse desde su planeación hasta el momento final de su

ejecución y realizar un reparto equitativo de cargas entre la entidad y el contratista. No

obstante, en muchas oportunidades se prefiere tomar una matriz de riesgos de un proceso

de selección y usarla en otros procesos, sin revisar y analizar si los riesgos allí establecidos

corresponden a la realidad del proceso contractual. En pocas palabras, dan cumplimiento a

la exigencia legal de contar con una matriz de riesgos previsibles, pero careciendo de su

elaboración individual y detallada de acuerdo a las características propias de cada contrato

a celebrar.

Se establecen riesgos imprevisibles tales como: Temblores, terremotos, incendios,

inundaciones, entre otros, los cuales no cuentan con la recopilación de datos estadísticos de

entidades públicas o competentes que establezcan su previsibilidad, lo cual implica que son

riesgos que ameritan circunstancias o eventos que no pueden presagiarse y por tal motivo

no deben hacer parte de la matriz de riesgos.

Se establecen riesgos que se encuentran cubiertos por el régimen legal de garantías

(seriedad de la oferta, cumplimiento del contrato, calidad de los bienes y servicios,

estabilidad de la obra, salarios y prestaciones sociales, buen manejo del anticipo,

responsabilidad civil extracontractual.), los cuales no deben hacer parte de la matriz, por

ser riesgos que se pueden amparar a través de los mecanismos de cobertura dispuestos para

tal fin. Dicha recomendación es impartida por el documento CONPES 3714 de 2011 3.

Se evidencia que se estimaron y tipificaron los riesgos previsibles, sin embargo, no fueron

asignados y tampoco se definieron los mecanismos de control.

Los riesgos previsibles se describen de forma enredada o incomprensible.

Se confunden los riesgos previsibles con causas y/o consecuencias de los mismos.

3 Se confunden los riesgos previsibles en la contratación con otros conceptos que cuentan con tratamiento propio en el marco de la responsabilidad

contractual, responsabilidad extracontractual o cumplimiento de las obligaciones contractuales. Por ejemplo, incumplimientos del contratista, la responsabilidad extracontractual que pueda surgir para la administración por las actuaciones, hechos u omisiones de sus contratistas o

subcontratistas, los cuales se encuentran cobijados por el Régimen de Garantías previsto en el Decreto 4828 de 2008. DEL RIESGO PREVISIBLE

EN EL MARCO DE LA POLÍTICA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – CONPES 3714 de 2011.

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Aun cuando las matrices de riesgos previsibles se encuentran elaboradas con algunas

deficiencias, los potenciales oferentes interesados en los procesos de selección tampoco

interactúan propositivamente con relación a este tema. Son pocos los proponentes que se

detienen a analizar los riesgos previsibles propuestos por la entidad contratante, dejando

pasar dicha actividad desapercibida en el proceso de selección.


E. La definición de obligaciones específicas al control, supervisión y vigilancia a cargo de

interventores y/o supervisores de los contratos, el señalamiento de las acciones de seguimiento

a su labor, la racionalización en la asignación de interventorías y la verificación de

condiciones mínimas de idoneidad de los mismos.



1. En algunos procesos de selección bajo la modalidad de licitación pública que tenían por

objeto la realización de obra, que en la página Web del Sistema Electrónico de Contratación

Pública – SECOP, no se encontró publicación de documentos preliminares del proceso de

concurso de méritos para contratar la interventoría del contrato de obra que resultara del

respectivo proceso de licitación pública, pese a mencionarlo en algunos apartes de los

documentos del proceso de licitación. En este sentido, se sugirió a las entidades tener en

cuenta que conforme a lo previsto en el numeral 1º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en

los contratos de obra que hayan sido celebrados como resultado de un proceso de licitación,

deberá contratarse la interventoría con una persona independiente de la entidad contratante.

Con relación a las Evaluaciones de la Gestión Contractual Distrital llevadas a cabo durante el

2016, se encontró:

1. Los interventores, supervisores y apoyos a la supervisión omitieron la implementación de

acciones para asegurar que las condiciones de suficiencia de las garantías permanecieran

incólumes en los términos consagrados en la ley. Esta situación evidenció falencias en los

estudios previos, desconocimiento de lo dispuesto en los artículos 2.2.1.2.3.1.1 y siguientes

del Decreto 1082 de 2015 y la violación al principio de responsabilidad consagrado en el

artículo 26 de la Ley 80 de 1993.

2. Se evidenció el desconocimiento de las funciones a cargo de interventores y supervisores

señaladas en el Manual de Supervisión e Interventoría de la Secretaría Distrital de

Gobierno, con el fin de que las acciones de control, vigilancia, verificación y seguimiento

contenidas en él se adelanten oportunamente.

15


3. Se detectó falta de reglamentación de las obligaciones a cargo de los apoyos a la

supervisión, con el objetivo de delimitar la responsabilidad de éstos con respecto a la de los

supervisores.

4. Los supervisores y apoyos a la supervisión no incluyeron en las carpetas de los contratos

todos los documentos que permitieran dar cuenta de manera actualizada del estado de

cumplimiento y ejecución de los mismos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo

84 de la Ley 1474 de 2011. Lo cual implica el desconocimiento de lo ordenado en el Manual

de Contratación Local expedido por la Secretaría Distrital de Gobierno, los artículo 12 y 16

de la Ley 594 de 2000, el artículo 36 de la Ley 1437 de 2011 y los artículos 2 y 3 de la Ley

1712 de 2014, entre otros.

5. En algunos expedientes se observó que los informes de interventoría y supervisión no

estaban incluidos en las carpetas de los contratos.

6. En otras oportunidades, las cesiones de contrato no contaron con el estudio y concepto en

el que se encontrara suficientemente justificada y la evaluación de las condiciones del

posible cesionario.


F. La definición, desde la etapa de planeación, de los procedimientos y las acciones

articuladas tendientes a garantizar la colaboración y coordinación armónica y efectiva de las

entidades a cuyo cargo, en desarrollo de la ejecución de los contratos, esté el otorgamiento de

permisos, licencias y/o autorizaciones, así corno intervenciones en los tramos en que se

realizarán las obras, con el fin de evitar dilaciones en la ejecución”.



1. Se evidenció que en algunos procesos de selección que tienen por objeto obras públicas o

intervención de zonas de espacio público, no se especifica en los documentos del proceso,

si se requiere de algún tipo de licencia, autorización, aprobación o permiso de autoridad

competente, ni tampoco especifican a cargo de quien se encuentra la realización y/o pago

de dichos trámites.

16


2. Procesos de Atención al Ciudadano, Sistemas de Información y Atención

de las Peticiones, Quejas, Reclamos y Sugerencias de los Ciudadanos en

el Distrito Capital.

El artículo 3 del Decreto 371 de 2010 establece que “con la finalidad de asegurar la prestación de

los servicios en condiciones de equidad, transparencia y respeto, así como la racionalización de

los trámites, la efectividad de los mismos y el fácil acceso a estos, las entidades del Distrito Capital

deben garantizar”: El numeral 1 del artículo 3 del Decreto 371 de 2010 establece:

A. La atención de los ciudadanos con calidez y amabilidad y el suministro de respuestas de

fondo, coherentes con el objeto de la petición y dentro de los plazos legales.

En el marco de las funciones de la Veeduría Distrital como órgano de control preventivo, se realiza

un análisis de la oportunidad y calidad de las respuestas dadas por las entidades de las PQRS

recibidas. En el Informe Final de PQRS Distrito vigencia 2016 elaborado por la Veeduría Distrital,

se pueden evidenciar los siguientes aspectos:

Tabla 1. Oportunidad y calidad de respuesta en las entidades

Muestra Requerimientos Ciudadanos: 751

Concepto Nº Respuestas de

Fondo.

Respuestas

Parciales

Respuestas a

requerimientos en

tiempos de ley.

520 207 313

Respuestas a

requerimientos fuera de

términos (231)

231 103

128

Fuente: Informe Final PQRS 2016, elaborado por la Veeduría Distrital.

De acuerdo con los resultados que arroja el informe, es completamente necesario que las entidades

mejoren cada uno de los aspectos como son procesos, protocolos, recursos técnicos y humanos que

intervienen en la atención de las PQRS ciudadanas, con el fin de dar cumplimiento a los estipulado

en la normatividad vigente y así brindar un servicio al ciudadano más amable y cálido.

17


Tabla 2. Tiempo promedio de respuesta de las entidades del Distrito a peticiones remitidas por la

Veeduría Distrital

Muestra remisiones: 751

Comportamiento en tiempos de

respuesta por entidad Entre 4 y 41 días hábiles

Entidades del Distrito a las que se les

realizó remisión 76

Entidades que responden en los

términos de ley 44

Entidades que responden fuera de los

términos de ley 32

Fuente: Informe Final PQRS 2016, elaborado por la Veeduría Distrital.

Se evidencia que un buen porcentaje de las entidades cumplen con los tiempos de respuesta de los

derechos de petición, establecidos en la Ley 1755 de 2015, sin embargo, se hace necesario

determinar medidas que se orienten al mejoramiento de los procesos de respuesta a los mismos en

cada una de las entidades, ya que aún el 4,3% de las mismas, están contestando fuera de los

términos de Ley.


B. El reconocimiento dentro de la entidad del proceso misional de quejas, reclamos y

solicitudes, así como de quien ostenta la calidad de Defensor Ciudadano, con el fin de

concientizar a todos los servidores públicos sobre la importancia de esta labor para el

mejoramiento de la gestión”.

De conformidad con lo establecido en el Decreto 392 de 2015, “Por medio del cual se reglamenta

la figura del Defensor de la Ciudadanía en las entidades y organismos del Distrito Capital y se

dictan otras disposiciones”, la Veeduría Distrital reiteró a todas las entidades del Distrito, la

necesidad de dar cumplimiento con la designación del nuevo Defensor y definir la estrategia de

implementación.

Se realizó un primer control de la designación de Defensores, con corte a junio de 2016, donde se

encontró que, del total de entidades del Distrito, solo estaban pendientes 4 entidades de notificar la

Resolución que hace la designación del Defensor Ciudadano.

Respecto de la estrategia de implementación de la figura del Defensor de la Ciudadanía, a

continuación, se relacionan las entidades que registraron propuestas con corte a junio de 2016.

18


Tabla 3. Entidades con estrategia para implementación de la figura del Defensor de la

Ciudadanía.

Sector Entidad

Ambiente

Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y

Cambio Climático IDIGER

Secretaria Distrital de Ambiente

Desarrollo Económico Instituto para la Economía Social IPES

Educación Universidad Distrital

Gobierno, Seguridad y

Convivencia

Alcaldía Local Suba

Instituto Distrital de la Participación y Acción

Comunal

Unidad Administrativa Especial Cuerpo de

Bomberos

Hábitat

Empresa de Renovación Urbana

Metrovivienda

Secretaria Distrital de Hábitat

Unidad Administrativa Especial de Servicios

Públicos

Hacienda Unidad Administrativa Especial de Catastro

Distrital

Movilidad

Terminal de Transporte

Transmilenio S.A

Salud

Hospital Chapinero

Hospital de Kennedy

Hospital Meissen

Hospital San Cristóbal

Hospital Tunjuelito

Control Veeduría Distrital

Fuente: Informe Final PQRS I Semestre de 2016. Elaborado por la Veeduría Distrital.

19


El registro de la totalidad de las quejas, reclamos, sugerencias y solicitudes de información que

reciba cada Entidad, por los diferentes canales, en el Sistema Distrital de Quejas y Soluciones, así

como también la elaboración de un informe estadístico mensual de estos requerimientos, a partir

de los reportes generados por el mismo, el cual deberá ser remitido a la Secretaría General de la

Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., y a la Veeduría Distrital, con el fin de obtener una información

estadística precisa, correspondiente a cada entidad.

De acuerdo con lo reportado por las entidades durante la vigencia 2016 y los reportes que arroja el

Sistema Distrital de Quejas y Soluciones – SDQS, se tiene la siguiente información.

Tabla 4. Informe estadístico mensual

Remisión del

reporte mensual

de las PQR

Cumplimiento promedio

del 85%

Incumplimiento promedio

del 16%

Fuente: Informe Final PQRS 2016. Elaborado por la Veeduría Distrital

Tabla 5. Registro de PQRS

Total de Registros en el

SDQS (2016) 230.769

Total registros reportados

por las entidades en los

informes estadísticos

mensuales (2016)

558.648

Diferencia 327.879

Fuente: Informe Final PQRS 2016. Elaborado por la Veeduría Distrital.

En virtud de lo anterior, la Veeduría Distrital recomendó a las entidades tener una mayor

rigurosidad a la hora de consolidar y reportar la información de las PQRS, ya que se pone en duda

la calidad y confiablidad de la información de cara al ciudadano. De igual forma, la implementación

20


del Web Service, que permita la articulación de los Sistemas de Gestión Documental con el SDQS,

surge como medida urgente para subsanar la diferencia de registro que se presenta actualmente.

Para la presente vigencia, la Veeduría Distrital y la Secretaría General, expidieron la Circular

Conjunta 007 del 7 de marzo, con el fin de reiterar a las entidades la obligación de cumplir con las

disposiciones previstas en el Decreto Distrital 371 de 2010, el Acuerdo Distrital 630 de 2015 y el

Decreto Distrital 197 de 2014, en donde se recalca la importancia de destinar los recursos

necesarios para lograr la articulación de los Sistemas antes mencionados.


C. El registro de la totalidad de las quejas, reclamos, sugerencias y solicitudes de información

que reciba cada entidad, por los diferentes canales, en el Sistema Distrital de Quejas y

Soluciones, así como también la elaboración de un informe estadístico mensual de estos

requerimientos, a partir de los reportes generados por el mismo, el cual deberá ser remitido

a la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., y a la Veeduría Distrital, con

el fin de obtener una información estadística precisa, correspondiente a cada entidad.

Como producto del plan de acción de la Delegada para la Atención de Quejas y Reclamos, se

elabora el informe de “Análisis de las Peticiones, Quejas y Reclamos - PQRS del Distrito Capital”,

el cual permite a la administración Distrital conocer el comportamiento de las peticiones

ciudadanas por sector y se presenta la situación de cumplimiento de las entidades del Decreto 371

de 2010.

A partir de los resultados de dicho informe y del trabajo desarrollado por la Red durante la vigencia

2016, en el marco del nodo intersectorial de Seguimiento Informes de PQRS, la Veeduría Distrital

y la Secretaría General expiden la circular conjunta No. 006 de 2017, en la cual se solicita a las

entidades adoptar un nuevo formato de presentación del informe de PQRS. Teniendo en cuenta lo

anterior, se programaron 5 sesiones de talleres para la elaboración del informe de PQRS, en donde

las personas encargadas de la presentación del informe en la página web de la Red, tuvieran una

guía para su elaboración. Las entidades han venido presentando el informe en este nuevo formato

desde el mes de abril de 2017.


D. El diseño e implementación de los mecanismos de interacción efectiva entre los servidores

públicos responsables del proceso misional de quejas, reclamos y solicitudes, el Defensor del

Ciudadano y todas las dependencias de cada Entidad, con el fin de lograr mayor eficacia en

la solución de los requerimientos ciudadanos y prevenir los riesgos que pueden generarse en

desarrollo de dichos procesos.

En virtud de lo anterior, la Veeduría Distrital durante la vigencia 2016, a través de la Red Distrital

de Quejas y Reclamos, desarrolló un trabajo en los Nodos Sectoriales (conformados por las

21


entidades que integran cada sector administrativo), encaminado a diagnosticar los procesos

misionales de PQRS, que permitió identificar el grado de articulación existente entre éstas áreas y

las demás dependencias de cada entidad.

De acuerdo con lo evidenciado, la cohesión que existe entre los procesos de PQRS y las diferentes

dependencias de cada una de las entidades que conforman el Distrito Capital, se orienta

principalmente hacia la asignación y trámite de los requerimientos por competencia.

En la mayoría de las entidades, los procesos de PQRS, ejercen la supervisión y seguimiento de los

requerimientos que se radican.

Es importante resaltar, que a pesar de tener un alto porcentaje de entidades que manejan esta

cohesión a través de la asignación de requerimientos por competencia, en algunos casos, el proceso

misional de PQRS ejecuta las acciones directamente relacionadas con la orientación en el servicio

y trámites, mediante la atención directa al ciudadano y no sólo a través de comunicaciones oficiales,

lo que aporta en el mejoramiento de la prestación del servicio a la ciudadanía en el Distrito Capital.


E. La ubicación estratégica de la dependencia encargada del trámite de atención de quejas,

reclamos y solicitudes y la señalización visible para que se facilite el acceso a la comunidad”.

De acuerdo con el Informe de Gestión de la Red Distrital de Quejas y Reclamos para la vigencia

2016, así como el trabajo desarrollado en los nodos sectoriales, los resultados de la evaluación de

la ubicación estratégica de la dependencia encargada del trámite de atención de PQRS evidenció

lo siguiente:

Figura 1. Estructura administrativa del área de servicio a la ciudadanía en el Distrito.

Fuente: Veeduría Distrital Informe de Gestión de la Red Distrital 2016

22


Figura 2. Ubicación del proceso de PQRS y servicio al ciudadano en las entidades del Distrito

Fuente: Informe de Gestión de la Red Distrital 2016

Lo anterior demuestra la falta de institucionalidad del área de servicio a la ciudadanía en el Distrito.

El 72% de las entidades con diagnóstico, no cuentan con una estructura formal o dependencia

creada, lo que refleja la falta de compromiso de la alta dirección con el proceso.

Solo un 27% de las entidades en el Distrito, dan la importancia que requieren los procesos de PQRS

y Servicio al Ciudadano al tenerlos como procesos estratégicos. En consecuencia, solo este

pequeño porcentaje, tiene la facilidad de soportar en este proceso la toma de decisiones sobre

planificación, estrategias y mejoras en la organización.

Por otra parte, como procesos misionales, el proceso de PQRS y servicio a la ciudadanía se

encuentra en seis entidades y representa el 14% del total analizado. En estas entidades el proceso

de servicio al ciudadano hace parte de la secuencia del valor agregado del servicio, desde la

identificación de las necesidades y expectativas del usuario, hasta lograr la satisfacción del mismo.

(Informe de Gestión de la Red Distrital 2016).

La Veeduría Distrital para la presente vigencia en conjunto con la Secretaría General, proyectó una

circular que reitera la importancia de ubicar los procesos misionales de PQRS y Servicio a la

Ciudadanía, como procesos estratégicos de las entidades.


E. La operación continua, eficiente y efectiva del Sistema Distrital de Quejas y Soluciones

que garantice oportunidad y calidad en la respuesta, en términos de coherencia entre lo

pedido y lo respondido.

23


Para la vigencia 2016, en el ámbito de la Red Distrital de Quejas y Reclamos, se creó un nodo

intersectorial que manejó la temática: USO EFICIENTE DEL SDQS, con la finalidad de

determinar aspectos del Sistema como la infraestructura, los procedimientos y el recurso humano.

En la metodología de desarrollo del nodo intersectorial, se estructuró conjuntamente una encuesta

de percepción y un formato de identificación de ajustes y/o modificaciones al SDQS, en aras de

diagnosticar y obtener insumos para propuestas de mejora al aplicativo Distrital. A través de correo

electrónico fueron socializados estos dos instrumentos a todas las entidades de la Red Distrital de

Quejas y Reclamos, para su debido diligenciamiento.

a) Una vez desarrollado el trabajo de recolección y análisis de la información de las encuestas

de percepción, se evidenciaron los siguientes resultados (Informe de Gestión de la Red

Distrital 2016): En su mayoría, las entidades no cuentan con un administrador propio para

el manejo del sistema.

b) En referencia a los subtemas, se evidencia el desconocimiento que existe frente a la

articulación de puntos comunes entre los Sistemas de Gestión Documental, el SDQS y los

Sistemas Propios.

a) En general existe una percepción buena del SDQS entre las diferentes entidades distritales,

sin embargo, es importante reconocer las falencias como la oportunidad frente al soporte

en línea que brinda la Secretaría General.

b) Frente a la ciudadanía, la percepción del sistema también es buena ya que es visto como

una herramienta de fácil uso que permite a la ciudadanía manifestar sus intereses frente a

la administración pública, sin embargo, es importante resaltar la necesidad de dar a conocer

más la herramienta ya que gran parte de la ciudadanía no la conoce y las virtudes de la

misma.

En cuanto a la aplicación del formato de identificación de ajustes y/o modificaciones al SDQS, fue

diligenciado por 18 entidades, y se generaron observaciones respecto de los siguientes puntos:

a) Reporte del SDQS.

b) Consultas soporte técnico y funcional del sistema.

c) Articulación del SDQS con los Sistemas de Gestión Documental.

d) Fallas frente al funcionamiento del sistema.

e) Subtemas y relación de las mismas.

f) Capacitación a servidores operadores del sistema.

g) Desconocimiento de las competencias de las entidades.

h) Depuración de ciudadanos registrados.

Es importante resaltar que la principal falencia evidenciada durante la ejecución de las actividades

del nodo y del funcionamiento y operatividad del Sistema Distrital, está relacionada con el papel

que desempeña la Secretaría General como administrador responsable del SDQS. Lo anterior,

teniendo en cuenta la contingencia de recurso humano, debido a la terminación de la Planta

Temporal de dicha entidad en junio de 2016.

24



F. La participación del funcionario del más alto nivel encargado del proceso misional de

atención a quejas, reclamos y solicitudes en la Red Distrital de Quejas y Reclamos liderada

por la Veeduría Distrital y la adopción de medidas tendientes a acoger las recomendaciones

que en el seno de dicha instancia se formulen.

De acuerdo con el reglamento de la Red Distrital, para la vigencia 2016 se llevaron a cabo las 3

sesiones plenarias reglamentarias durante los meses de mayo, agosto y diciembre y 4 reuniones del

Nodo Central durante los meses de abril y junio4.

3. Procesos de Participación Ciudadana y Control Social

El artículo 4 del Decreto 371 de 2010 establece que “con miras a garantizar la existencia,

promoción y desarrollo de procesos de participación ciudadana, en el marco de la Constitución y

la Ley, las entidades del Distrito deberán:”


A. Garantizar, facilitar y promover la participación de los ciudadanos y las organizaciones

sociales en la gestión administrativa y contractual, para que realicen control social en relación

con éstos, en los términos del artículo 66 de la Ley 80 de 1993, o las normas que lo

modifiquen”.

Al respecto, la Veeduría Distrital adelanta acciones de fortalecimiento y acompañamiento a

organizaciones sociales, ciudadanos y entidades del Gobierno Distrital que hacen parte de procesos

de control social y veeduría ciudadana en el marco de la estrategia de veedurías especializadas.

Dicha estrategia se traduce en la implementación de actividades de convocatoria, orientación,

acompañamiento, asistencia técnica, documentación, formación a ciudadanos y servidores públicos

del Distrito Capital en temas de control social y vigilancia a la gestión pública en asuntos sectoriales

o poblacionales de la ciudad.

4 El artículo 9 del reglamento de la Red Distrital expresa: “Tienen la calidad de miembros de la RED, los servidores

del más alto nivel y o su delegado, responsables del proceso misional de quejas y reclamos de las entidades del Distrito

Capital. Se contarán como invitados a los servidores o contratistas que considere la RED deben asistir por la

competencia de los temas que se traten.”

Por otra parte, el artículo 12 del mismo reglamento expresa: “La RED tendrá una Plenaria, un Nodo Central de

coordinación y una Secretaría Técnica que permitirá facilitar la toma de decisiones y comprometer la tarea de

seguimiento y evaluación de las acciones emprendidas”.

25


Teniendo en cuenta lo anterior, la Veeduría Distrital acompaña técnicamente a la veeduría

especializada del sector ambiente que hace seguimiento al contrato 118 de 2012 suscrito entre la

Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR y la empresa Hazen and Sawyer, P.C.,

cuyo objeto fue “Asesorar a la CAR en el pronto arranque del proceso de contratación para la

ampliación y optimización de la PTAR salitre (componente 1 del proyecto), proveyendo a la

corporación de una asesoría general especializada en la estructuración y preparación del proceso

para la contratación de obra y la interventoría de Gerencia de Proyecto”.

Como resultado de este ejercicio de control social, la veeduría ciudadana durante la ejecución del

contrato presentó 3 informes de seguimiento y un informe final en el año 2016 como ejercicio de

control social; ejercicio que culminó al terminarse la vigencia y ejecución del convenio.


B. Diseñar e implementar estrategias de información, que permitan a la comunidad usuaria

conocer los propósitos y objetivos de la entidad, sus responsabilidades y competencias, sus

proyectos y actividades y la forma en que éstos afectan su medio social, cultural y económico

de manera que puedan realizar un control social efectivo”.

Con relación al procedimiento de divulgación de información sobre el objetivo de la Entidad, se

implementaron las siguientes estrategias de socialización durante el año 2016: (informe de gestión

de la Veeduría Distrital, periodo 1 al 31 de diciembre 2016. Pág. 30 a 31)

En cuanto a la comunicación estratégica de la entidad, durante el 2016, se desarrollaron 35

comunicados de prensa, de los cuales se publicaron 113 notas en medios masivos de comunicación

en los siguientes temas: informe de peticiones, quejas y reclamos, recomendaciones en contratación

para las Alcaldías Locales, lanzamiento de la Agenda por la Transparencia, posesión del Veedor

Distrital y debates del Plan Distrital de Desarrollo- Foros.

También se realizaron, 6 boletines externos, que dieron cuentan de la misión institucional, los

cuales se enviaron a más de 2.500 contactos y grupos de interés. Entre otros, se realizaron 17

infografías con los principales logros institucionales, los cuales fueron difundidos a través de correo

electrónico y redes sociales, estas últimas presentaron un movimiento importante durante todo el

transcurso del 2016, destacándose el impacto de los videos y notas audiovisuales difundidas en el

canal de Youtube, así como, las 137.062 visitas registradas durante el 2016 en página web de la

entidad.

En cuanto a la comunicación interna, se realizó un trabajo importante para fortalecer éste canal,

mediante la realización de 32 boletines virtuales “La Ventana” que dieron cuenta de campañas,

novedades administrativas y perfiles de los servidores y contratistas de la entidad; se desarrollaron

75 boletines virtuales “La Cápsula” sobre novedades administrativas; se hizo cubrimiento integral

de 150 eventos internos y externos, entre otros.

26



C. Sin perjuicio de la rendición de cuentas, realizar audiencias públicas, principalmente en

aquellos proyectos que impacten de manera significativa derechos colectivos o cuando un

grupo representativo de ciudadanos así lo solicite.

Sobre este numeral, de manera puntual la Veeduría Distrital no genera recomendaciones. Sin

embargo, cabe destacar que desde la Veeduría Delegada para la Participación y los Programas

Especiales (Vd. PPE), se presentó un documento metodológico en el cual se recopila los

lineamientos que las entidades del Distrito deben tener en cuenta para el desarrollo de sus

respectivos procesos de rendición de cuentas. Lo anterior, se desarrolla en virtud del artículo 6 del

Acuerdo Distrital 380 de 2009 en la que se faculta a la Veeduría Distrital a definir el proceso

metodológico para la realización de rendición de cuentas.

De igual manera, la Vd. PPE desarrolló un informe de las audiencias públicas de petición y

rendición de las alcaldías locales, del cual se señalan las siguientes recomendaciones y

conclusiones:

- Resulta fundamental que las Alcaldías Locales publiquen y difundan el informe de

rendición de cuentas a la ciudadanía de su localidad con un mínimo de 10 días de

anticipación a la audiencia, con la finalidad que esta sea un proceso interactivo entre

la entidad y el ciudadano, en el cual se puedan presentar inquietudes y observaciones

al respecto.

- Estos informes de rendición de cuentas deben hacer comparaciones con las

vigencias anteriores, en la medida que permite identificar una línea de base con la

cual se pueden evidenciar las mejoras o falencias correspondientes y posterior a eso,

diseñar un plan de mejoramiento.

- Aunque para muchos ciudadanos y ciudadanas el momento de las preguntas

realizadas al Alcalde o Alcaldesa local, fue ordenado y respetuoso, se puede resaltar

que solo un 11% de los asistentes a las APRPC realizaron preguntas al final de las

Audiencias.


D. Promover, con el apoyo de la Veeduría Distrital, si es del caso, la conformación de redes,

asociaciones de usuarios, veedurías ciudadanas y otras organizaciones, y facilitar el ejercicio

del control social en los procesos que desarrolla la entidad.

27


Con relación al procedimiento sobre apoyar la conformación de espacios participativos que

faciliten el control social de la gestión pública durante el año 2016, la Veeduría Distrital llevó a

cabo las siguientes estrategias:

- Observatorios Ciudadanos:

En cumplimiento de su misión como órgano de control preventivo y promotor del control social en

Bogotá, la Veeduría Distrital acompaña técnicamente a los Observatorios Ciudadanos en el

ejercicio de la implementación de la Herramienta de Seguimiento a la Gestión local basada en el

estándar ISO18091:2014.

Para su ejercicio de control social y petición/rendición de cuentas, los Observatorios Ciudadanos

utilizan como fuente de diálogo con la administración distrital y local la Herramienta de

Seguimiento. Estos espacios propician el diálogo abierto con gobernantes, funcionarias y

funcionarios públicos buscando el mejoramiento de la gestión, la prevención de la corrupción, el

fomento a la transparencia, y la promoción del cambio cultural hacia el cuidado de lo público.

La implementación de la Herramienta de Seguimiento apunta estratégicamente a facilitar una

estrategia de control social que permita una interlocución entre los Observatorios Ciudadanos y las

diferentes entidades públicas con lenguajes, estándares y parámetros de verificación reconocidos

por los diferentes actores, eliminando barreras de comunicación y generando reglas de juego claras,

donde la Veeduría participa como garante y presta acompañamiento al proceso en el rol de asesoría

técnica. Es importante señalar que, desde su conformación, los diferentes Observatorios

Ciudadanos han permitido, además de lo indicado anteriormente, el empoderamiento de los

ciudadanos para organizarse en torno al control social y la promoción de la rendición de cuentas

pública de manera informada, cualificada y rigurosa.

Teniendo en cuenta lo anterior, La Veeduría ha facilitado en 2016 más de 289 espacios de dialogo

público entre ciudadanos e institucionalidad pública del nivel distrital y local en el marco de la

estrategia de los Observatorios Ciudadanos. Con el acompañamiento de la Veeduría, 129

ciudadanos organizados en 17 Observatorios locales y 1 Observatorio distrital realizan a partir de

la Herramienta de Seguimiento ejercicios de control social y de petición/rendición de cuentas

permanentes en la ciudad.

En el marco de este ejercicio los ciudadanos tienen la oportunidad de suscribir pactos con los

gobiernos locales sobre sus metas y resultados concretos, lo cual permite mejorar el seguimiento a

la gestión pública y facilita el diálogo entre ciudadanos e instituciones. En 2016, fueron

establecidos más de 1.009 pactos entre la administración local y distrital y los observatorios

ciudadanos en cuatro ejes de trabajo: i) desarrollo institucional para un buen gobierno (278 pactos);

ii) desarrollo económico (90 pactos); iii) desarrollo social (420 pactos); y iv) desarrollo ambiental

(221 pactos).

28


Sumado a lo anterior, la Veeduría adelantó 140 jornadas de fortalecimiento de capacidades a los

ciudadanos integrantes de los Observatorios Ciudadanos en temas como estructura y las dinámicas

de implementación de la Herramienta de Seguimiento a la Gestión Local (basada en la

18091:2014); estructura y líneas de inversión del Plan de Desarrollo Distrital y del Plan de

Desarrollo Local; mecanismos e instancias de participación ciudadana; y control social.

- Veedurías Especializadas:

Veeduría especializada en discapacidad: Es una respuesta de la población con discapacidad, sus

familias, cuidadores y cuidadoras para hacer seguimiento y vigilancia a las políticas públicas,

programas y proyectos de inversión que tengan como fin proteger los derechos de la población con

discapacidad.

El objetivo de control de esta iniciativa se centra en hacer seguimiento y vigilancia a la

implementación de la política pública en el distrito, Decreto 470 de 2007, específicamente a las

dimensiones que allí se contemplan y su relación con el plan de acción para la vigencia 2016 –

2019 (en el Plan de Desarrollo Distrital Bogotá Mejor Para Todos) atendiendo a las

orientaciones de la convención sobre los derechos de las personas con discapacidad.

Como resultado de este proceso se resalta que las personas con discapacidad han diseñado

estrategias de trabajo que les permite generar acciones colectivas y liderazgos rotativos pues

cada uno de los participantes y en diferentes reuniones de trabajo han profundizado el

aprendizaje de la discapacidad y la mejor manera de hablar sobre el seguimiento a la política

pública de discapacidad.

- Veeduría especializada en salud: (informe de gestión de la Veeduría Distrital, periodo 1 al 31

de diciembre 2016. Pág. 12 a 13)

Es el resultado de la articulación entre ciudadanos, la Contraloría General de la República y la

Veeduría Distrital para hacer seguimiento al sistema de salud de Bogotá, específicamente a la

implementación de los Planes de Saneamiento Fiscal y Financiero de los hospitales del Distrito

de acuerdo a las recomendaciones del Ministerio de Salud en el periodo del 2012 al 2016.

Este proceso de seguimiento estableció una ruta que incorporó las siguientes fases: i) formación

para el fortalecimiento de las capacidades técnicas de los miembros de los Consejos

Comunitarios, ii) acompañamiento en el acceso a la información, iii) acompañamiento técnico

para el análisis de la información; iv) facilitación de espacios de diálogo con las entidades

nacionales y distritales competentes para presentar los resultados de la Veeduría; y, v)

seguimiento a los compromisos. Durante el 2016 la Veeduría Distrital formó y acompañó a 22

Asociaciones de Usuarios en Salud para la realización de un ejercicio de control social al

desempeño fiscal y la prestación del servicio de los 22 hospitales de Bogotá.

29


Este ejercicio se consolidó con la elaboración de un documento ciudadano que contiene

observaciones, recomendaciones y sugerencias sobre la situación financiera de los Hospitales

del Distrito, proceso en el cual la Veeduría promovió y facilitó su socialización a Entidades

Distritales y Nacionales.

De igual manera, a partir de esta iniciativa y con el fin de realizar seguimiento a las

recomendaciones ciudadanas, la Secretaría Distrital de Salud creó mesas de trabajo

permanentes para profundizar en las recomendaciones entregadas por los ciudadanos (25

recomendaciones), y se comprometió a girar $200.000 millones de pesos a los hospitales de la

Red Pública de Bogotá para sanear la deuda de Capital Salud antes de finalizar el año.

- Veeduría especializada en ambiente: La veeduría especializada del sector ambiente hace

seguimiento al contrato 118 de 2012 suscrito entre la Corporación Autónoma Regional de

Cundinamarca CAR y la empresa Hazen and Sawyer, P.C., para realizar una asesoría a la CAR

en el proceso de contratación para la ampliación y optimización de la PTAR salitre

(componente 1 del proyecto).

Como resultado de este ejercicio de control social, la veeduría ciudadana durante la ejecución

del contrato presentó 3 informes de seguimiento y un informe final en el año 2016 como

ejercicio de control social; ejercicio que culminó al terminarse la vigencia y ejecución del

convenio.

• Cabildante Estudiantil: (informe de gestión de la Veeduría Distrital, periodo 1 al 31 de

diciembre 2016.)

En cumplimiento del Acuerdo Distrital 597 de 2015 y en alianza con la Secretaría de Educación

Distrital, la Veeduría apoya a 96 estudiantes de colegios públicos y privados de toda la ciudad

que conforman la Mesa Distrital de Cabildantes Estudiantiles. Durante el 2016 la Veeduría

acompañó el proceso de control social y petición de cuentas liderado por la Mesa Distrital de

Cabildantes Estudiantiles, mediante una ruta de trabajo que permitió la construcción del

Manifiesto Colectivo por la Garantía de los Derechos de los Niños, Niñas, Adolescentes y

Jóvenes de Bogotá, en el cual los estudiantes plantearon 27 inquietudes concretas sobre temas

relacionados con educación, movilidad, seguridad, ambiente, seguridad alimentaria, cultura

ciudadana, construcción de paz y prevención del consumo de sustancias psicoactivas.

La Veeduría facilitó el traslado de las inquietudes a cada una de las entidades distritales

competentes, logrando constituir espacios de diálogo permanente entre servidores públicos de

8 Secretarías Distritales y la Alta Consejería para los Derechos de las Víctimas, la Paz y la

Reconciliación y la Mesa Distrital de Cabildantes Estudiantiles. Lo anterior con el propósito de

revisar las medidas de política pública incluidas en el Plan Distrital de Desarrollo 2016-2020

30


“Bogotá Mejor para Todos” relacionados con las inquietudes y propuestas planteadas por la

Mesa Distrital.

Existen siete (7) comisiones de trabajo que permiten el dialogo permanente entre la Mesa

Distrital de Cabildantes Estudiantiles y delegados de entidades de la Administración Distrital.

Adicionalmente se desarrollaron 2 sesiones de la Mesa Distrital de Cabildantes Estudiantiles,

en plenarias del Concejo de Bogotá. En el desarrollo de este proceso, la Veeduría promovió un

pacto de trabajo conjunto entre el Concejo de Bogotá y la Mesa Distrital de Cabildantes

Estudiantiles alrededor de la transparencia, el cuidado y fortalecimiento de lo público, el control

social y la cultura ciudadana.

Por último, es importante resaltar que la Mesa Distrital de Cabildantes Estudiantiles recibió el

Premio al Control Social 2016 como la mejor iniciativa ciudadana en la categoría de Paz y

Reconciliación por su aporte a la generación de confianza de los ciudadanos en las

instituciones.


E. Documentar las intervenciones ciudadanas con el fin de contar con una memoria histórica

que permita hacer seguimiento a las mismas con miras a determinar su impacto en el

mejoramiento de la gestión”.

Con el fin de consolidar la memoria del trabajo de promoción del control social y la participación

ciudadana en las localidades, durante el 2016 se registraron mensualmente en el aplicativo de

“Caracterización y seguimiento a los ejercicios de control social”5 los avances, compromisos y

desarrollo de las reuniones con los Observatorio Ciudadanos locales, en el marco del

acompañamiento técnico que brinda la Veeduría Distrital a estos espacios de construcción

colectiva.


E. Promover en la realización de los ejercicios de rendición de cuentas la entrega de

información oportuna, completa, veraz y de fácil entendimiento a la comunidad”.

De conformidad con lo establecido por el artículo 6 del Acuerdo Distrital 131 de 2004 -modificado

por el Acuerdo Distrital 380 de 2009-, la Veeduría Distrital tiene dentro de sus competencias definir

el procedimiento metodológico para la realización del proceso de rendición de cuentas, así como

la coordinación de la realización de las Audiencias Públicas, garantizando una amplia divulgación

y participación de la ciudadanía.

5 Disponible en: http://controlsocial.masciudadania.gov.co/login.php

http://controlsocial.masciudadania.gov.co/login.php

31


Para la vigencia 2016, el proceso de rendición de cuentas se fundamentó en la generación de

espacios de diálogo entre la institucionalidad pública y los ciudadanos, que tienen el derecho de

recibir información sobre los avances y desafíos de la gestión pública distrital y local. De acuerdo

a las orientaciones estipuladas en la Circular conjunta 02 y 04 del 2016 de la Veeduría Distrital y

la Secretaria Distrital de Gobierno dirigida a los Secretarios de Despacho, Alcaldes Locales y

entidades con representación en las localidades, se realizaron las Audiencias de Rendición y

Petición de Cuentas en las 20 localidades de la ciudad.

En el marco de este proceso, se aplicó una encuesta para recopilar las percepciones ciudadanas

en cinco ámbitos: 1) convocatoria e información previa; 2) Informe presentado por la Alcaldía

Local; 3) Intervención Observatorio Ciudadano; 4) Participación Ciudadana y 5) Ubicación del

evento.

Figura 3. ¿A través de que medio se enteró usted de la realización de la audiencia del día de hoy?

Fuente: Elaborado por la Veeduría Distrital.

En relación al primer ámbito, el 35,89% de los encuestados manifestaron que se enteraron del

evento a través de medios impresos.

Figura 4. ¿Conoció usted previamente el informe que presentó el/la Alcalde (sa) local?


32


Respecto al segundo ámbito, el 43% de los ciudadanos encuestados señalaron no haber conocido

el Informe Público de Rendición de Cuentas de la Alcaldía Local.

Figura 5. ¿La presentación del Alcalde le permitió tener una idea clara de los principales

problemas de gestión y los desafíos que enfrenta el Gobierno Local?


Ahora bien, para el 60% de los encuestados la presentación realizada por la Alcaldía Local en su

Audiencia Pública le permitió conocer las problemáticas y los desafíos de la gestión local.

Figura 6. ¿Conoce usted al Observatorio Ciudadano de la Localidad?


33


Figura 7. ¿Estaría usted interesado/a en hacer parte del observatorio ciudadano?


Frente al tercer ámbito, el 48% manifestaron no conocer al Observatorio Ciudadano, sin embargo,

el 45% de los ciudadanos encuestados señalaron estar interesados en formar parte de este espacio

de participación ciudadana.

Figura 8. ¿La participación ciudadana fue ordenada, respetuosa?


Figura 9. ¿Quedo usted satisfecho con las respuestas que dio el Alcalde (sa) Local a las preguntas

de la Ciudadanía?


34


Figura 10. ¿Fue fácil para usted llegar al lugar donde se realizó la audiencia del día de hoy? ¿Le

pareció adecuado el lugar y las condiciones de sonido, iluminación, accesibilidad para personas

con discapacidad?


Para el último ámbito, el 87% de los encuestados manifestaron que el lugar cumplió con las

condiciones para desarrollar la Audiencia Pública de Rendición de Cuentas, lo cual permitió

garantizar la participación de la comunidad y el acceso a la información de la gestión desarrollada

por parte de la Alcaldía Local.

4. Sistemas de Control Interno en el Distrito Capital.

El Sistema de Control Interno de las entidades estatales se implementa y desarrolla de acuerdo con

lo señalado en la Ley 87 de 1993 y los lineamientos establecidos por el Departamento

Administrativo de la Función Pública -DAFP-. Su estructura principal, la determina el Manual

Técnico del Modelo Estándar de Control Interno MECI 2014, adoptado mediante el Decreto 943

de 2014.

El equipo de Fortalecimiento del Sistema de Control Interno Distrital de la Delegada para la

Eficiencia Administrativa y Presupuestal de la Veeduría Distrital (Vd. EAP), durante la vigencia

2016, realizó diferentes evaluaciones en los sectores y entidades distritales. A partir de las cuales

generó las recomendaciones pertinentes, las cuales se articulan con los mandatos legales

establecidos en el decreto 371 de 2010, artículo 5 Sistema de Control Interno. Así mismo produjo

los informes que se relacionan a continuación, a los cuales se les da una abreviatura, para efectos

de referenciación repetitiva en el texto de este informe, así:

35


a) Diagnóstico sobre hallazgos recurrentes identificados para el Sector Cultura Recreación y

Deporte, en el marco de los informes de auditoría regular de la Contraloría de Bogotá,

informe ejecutivo anual de las Oficinas de Control Interno, Informes de Auditorías Internas

y Evaluación de Control Interno Contable Vigencia 2015. - DHR Sector Cultura – fecha de

publicación: febrero de 2017.

b) Análisis de resultados de la información reportada por las entidades distritales en los

informes pormenorizados del sistema control interno (julio 2015 - noviembre 2016) –

AIPSCI (todas las entidades) – fecha de publicación: febrero de 2017.

c) Análisis sobre los planes de mejoramiento suscritos en el Sector Ambiente y la coherencia

en el seguimiento de los mismos, por parte de las oficinas de control interno –APM sector

ambiente- fecha de publicación. Febrero de 2017.

d) Consolidación informe control interno contable Sector Central con corte a 31 de diciembre

de 2016- CICIC sector central- fecha de publicación: febrero de 2017.

e) Análisis sobre los indicadores de gestión de las entidades del Distrito en relación con la

publicación, avance, periodicidad y uso de las herramientas gráfica, a junio de 2016. – AIG

(todas las entidades)- fecha de publicación: febrero de 2017.

Las recomendaciones realizadas para el mejoramiento de las entidades y sectores evaluados en los

informes respectivos aplican para cada uno de los ítems contemplados en el artículo 5º del Decreto

371 de 2010 y establece que “Los sistemas de control interno deben operar en las entidades

distritales, y estar adaptados al Modelo Estándar de Control Interno. En tal sentido las entidades

del Distrito Capital deben garantizar6”


A. La promoción de la transparencia y la prevención de la corrupción entre todos los

servidores públicos, en el marco del fortalecimiento de la cultura del control, con la

realización de procesos continuos de inducción y reinducción, sensibilización, divulgación

normativa, entrenamiento en el puesto de trabajo y despliegue de herramientas e

instrumentos para fortalecer el conocimiento de los servidores públicos sobre los principios

6 Para el presente informe, y en lo que concierne a los insumos provistos por la Veeduría Delegada para la Eficiencia Administrativa, se tendrán en cuenta los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 10 y 11 del artículo 5º del Decreto 371 de 2010.

36


constitucionales, el Ideario Ético del Distrito Capital, los Códigos de Ética y Buen Gobierno

de cada entidad, sus obligaciones, competencias y posibilidades de mejoramiento, así como

fortalecer sus habilidades para desarrollar las actividades de manera eficiente y efectiva.

Teniendo en cuenta lo anterior, a partir de los informes señalados previamente, producidos por la

Vd. EAP, se recomienda desarrollar acciones que apunten a la mejora en los diferentes procesos

de capacitación e inducción para las personas que entran desempeñar un servicio público, bien sea

como servidores o contratistas a las entidades públicas del distrito. Lo anterior, se justifica en la

medida que, este tipo de procesos de inducción y capacitación al interior de las entidades permite

afianzar la adherencia de los procesos y procedimientos asociados al cumplimiento de los objetivos

que cada entidad desarrolla a partir del direccionamiento de sus oficinas asesoras o dependencias

de planeación.

De igual manera, resulta pertinente para dar cumplimiento con los preceptos del Decreto 371 de

2010, en la implementación de políticas, programas o mecanismos de actualización permanente

que permitan mantener un desarrollo continuo en la mejora de las competencias y habilidades de

los funcionaros involucrados en los procesos contables. Igualmente, se recomienda la

implementación de políticas y manuales que apoyen al funcionario como guía para las actividades

que le compete desarrollar, y de igual manera, le permite identificar los controles que debe tener el

área contable y todas aquellas de las entidades del distrito que interactúan con los productos

generados por las áreas contables.

Con base en lo anterior, la Administración Distrital deberá implementar mecanismos de orientación

y socialización para que las entidades conozcan y den a conocer el resultado del análisis y

cumplimiento de la publicación de los indicadores de gestión. Según el Análisis sobre los

indicadores de gestión de las entidades del distrito, relacionado con la publicación, avance,

periodicidad y uso de las herramientas gráficas, publicado por la Veeduría Delegada para la

Eficiencia Administrativa de la Veeduría Distrital, de las 81 entidades evaluadas, se determinó que

18 de ellas, es decir el 22%, cumplen con la actualización de sus indicadores, mientras que 63

entidades, el 76%, no han realizado ajustes a sus indicadores.

Por último, es importante señalar que, el Acuerdo 405 de 2009 establece que dicha información

relacionada de las entidades se publicará en su respectiva página web oficial, bajo el título de

Sistema de Indicadores de Gestión y éstos deben ser actualizados semestralmente con corte a 30

de junio y 31 de diciembre de cada anualidad. De lo cual, según el análisis de indicadores de gestión

señalado previamente, reflejó que únicamente 15 entidades cuentan con indicadores

correspondientes al primer semestre de 2016, mientras que los indicadores de 33 entidades

corresponden a la vigencia de 2015 y las demás entidades publican sus indicadores de la vigencia

de 2014.

37



B. El fortalecimiento de las estrategias, mecanismos y canales de comunicación e interacción

al interior de cada entidad, para que todos los servidores públicos y particulares que ejerzan

funciones públicas, conozcan las políticas, planes, programas y proyectos de su organización,

se encuentren alineados con su ejecución y obtengan retroalimentación sobre los resultados

de la gestión institucional.

Para el desarrollo de la revisión del precepto anterior del Decreto 341 de 2010 y con base en los

informes señalados al comienzo, construidos por el equipo de Fortalecimiento del Sistema de

Control Interno Distrital de la Vd. EAP, es importante avanzar en la garantía a los usuarios y/o

partes interesadas la accesibilidad a la información. Así como cumplir con los parámetros y

requisitos establecidos en la Ley de Transparencia 1712 de 2014 y el Anexo 1 de la Resolución

3564 de 2015 del Ministerio de Tecnologías de la información y las Comunicaciones, en la cual se

presentan los estándares para publicación y divulgación de la información.

De igual manera, las entidades deberán cumplir con lo establecido en la Ley 372 de 2003, Artículo

4 (…) Parágrafo 1º, en la que determina que tendrá como base fundamental el diseño de

indicadores. Según el Análisis sobre los indicadores de gestión de las entidades del Distrito en

relación con la publicación, avance, periodicidad y uso de las herramientas gráficas, de las 81

entidades evaluadas, 43 (53%) publicaron los indicadores de gestión y 38 (47%) no lo realizaron.

Por tanto se recomienda avanzar en el diseño de indicadores que permitan, como mínimo, medir

variables y faciliten el seguimiento por parte de los ciudadanos y de los organismos de control, así

como su divulgación de manera permanente en las páginas electrónicas de cada una de las entidades

cuando cuenten con ellas.


C. La operación efectiva de los diferentes niveles de responsabilidad y autoridad en materia

de Control Interno -comité institucional de control interno - calidad, representante de la

dirección, equipos operativos y equipo evaluador, que garantice el seguimiento de la gestión,

la autoevaluación y la evaluación independiente, así como la generación y ejecución de los

planes de mejoramiento, como impulsores del mejoramiento continuo y del cumplimiento de

los objetivos de cada institución, bajo los parámetros de calidad, eficiencia y eficacia.

A partir del Análisis sobre los planes de mejoramiento suscritos en el Sector Ambiente y la

coherencia en el seguimiento de los mismos, por parte de las oficinas de control interno, es

necesario que los líderes de los procesos den oportuno cumplimiento a las fechas establecidas frente

a las acciones formuladas en los planes de mejoramiento y no se presenten ampliaciones de una

vigencia a otra.

38


Teniendo en cuenta el análisis mencionado, El Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio

Climático, IDIGER, no define el seguimiento al cumplimiento de las acciones suscritas en el plan

de mejoramiento mientras que el Manual del Modelo Estándar de Control Interno establece que

debe contar con un mecanismo para el seguimiento y evaluación de las acciones.

En este orden de ideas, las oficinas de control interno deberán realizar la verificación a los planes

de mejoramiento para hacer una evaluación detallada de las acciones cumplidas y dejar registros y

soporte. Así mismo, sería oportuno que las oficinas de control interno realicen de manera frecuente

seguimiento a los planes de mejoramiento suscritos por las entidades, al igual que se adopte una

metodología que les permita realizar un adecuado análisis causa raíz, orientado a disminuir los

hallazgos y atacar la causa que los origina.

Ahora bien, con base en el Análisis de indicadores de gestión, las entidades deberán identificar

procesos para alcanzar los resultados, a fin de lograr proporcionar un adecuado control de los

recursos que permitan medir el impacto. Por cuanto el Decreto 4110 de 2004 en el artículo 3°

establece que cada entidad, con fundamento en el literal h del artículo 4° de la Ley 872 de 2003,

deberá diseñar un sistema de seguimiento que incluya indicadores de eficacia, eficiencia y

efectividad. Las 81 entidades analizadas cuentan con una formulación de 2.588 indicadores, que

corresponden al 86% en eficacia, de eficiencia el 9,7% y el de impacto con solo el 4%.


D. La aplicación de herramientas e instrumentos técnicos que permitan la identificación y

valoración permanente de los riesgos de la institución, así como de los controles y acciones

para prevenirlos o mitigar su impacto, incluyendo de manera especial los relacionados con

los procesos y sistemas mencionados en los artículos segundo a cuarto del presente decreto.

A partir del Diagnóstico sobre hallazgos recurrentes identificados para el sector Cultura,

Recreación y Deporte, reportado por la Vd EAP, se recomienda en materia de aplicación de

herramientas e instrumentos técnicos que permitan la identificación y valoración de riesgos

inherentes en el desarrollo de la gestión administrativa. Así como la validación de forma periódica

de los puntos de control establecidos en su mapa de procesos y procedimientos.

De igual manera, según la Consolidación del Informe de Control Interno Contable del Sector

Central, publicado en febrero de 2017 por la Vd EAP, se recomienda la implementación del mapa

de riesgos correspondiente al área contable, en el cual se identifiquen los riesgos inherentes, las

causas, los puntos de control, acciones de mitigación, con el propósito de cubrir y garantizar el

cumplimiento de los objetivos del proceso.

39


Por último, se recomienda fortalecer las herramientas de autocontrol con el fin de evaluar a través

de un seguimiento continuo el cumplimiento de la gestión contable, los riesgos, los controles

establecidos y las acciones implementadas para mitigar el impacto de los riesgos sobre los objetivos

organizacionales.


E. El mejoramiento, desarrollo y actualización de los sistemas de información y control, de

manera que la información operativa, administrativa y financiera que genere y reporte la

entidad sea oportuna, consistente y veraz, para la toma de decisiones en los niveles

institucional, sectorial y distrital.

Con base en el Diagnóstico sobre hallazgos recurrentes identificados para el Sector Cultura, en esta

materia resulta conveniente la implementación de acciones que se encuentren orientadas a mejorar

la gestión documental.

En este mismo sentido, a partir del Análisis de resultados de la información reportada por las

entidades distritales en los informes pormenorizados del sistema de control interno, resulta

necesario revisar la pertinencia de la información que se está suministrando con el seguimiento

periódico, antes de ser publicada. Lo anterior, teniendo en cuenta que el propósito principal de los

informes pormenorizados es conocer las acciones realizadas para la sostenibilidad y el estado del

Sistema de Control Interno en tiempo real, de manera que permita una adecuada y oportuna toma

de decisiones.

Bajo la misma línea, y a partir de la Consolidación del Informe de Control Interno Contable del

Sector Central, se señala como recomendación la implementación de políticas y manuales que

permitan guiar los procesos al igual que establecer un control preventivo sobre los mismos del área

contable y todas aquellas de las entidades que interactúen con los productos generados por el área

contable.

Por último, a partir del análisis de indicadores de gestión de las entidades del distrito, los informes

de gestión deberán contener análisis de la pertinencia de los indicadores, aunado a lo determinado

en el Manual del MECI. El cual señala que lo importante de los indicadores es construirlos de tal

manera que generen información suficiente para la toma de decisiones. El resultado de la

evaluación evidenció que tan sólo 13 entidades incluyeron en su informe de gestión análisis sobre

la pertinencia de sus indicadores, mientras que 68 entidades no mostraron ningún análisis.

40



F. La evaluación de la eficiencia, eficacia y efectividad de los procesos y sistemas mencionados

en los artículos segundo a cuarto del presente decreto y la rendición de los informes sobre el

resultado de las evaluaciones de dichos procesos y sistemas al Comité de Control Interno de

cada entidad y a la Veeduría Distrital, cuando ésta los solicite.

A partir del diagnóstico sobre hallazgos recurrentes identificados para el Sector Cultura,

Recreación y Deporte, previamente señalado en el desarrollo de este documento, se evidencia como

recomendación, la revisión y ajuste de los procesos y procedimientos de manera periódica bajo el

cumplimiento de un cronograma, resultado de un ejercicio de planeación. De igual manera, los

procesos y procedimientos deben ajustarse a las dinámicas que demanda el sector y los ciudadanos,

rompiendo con el mito de la rigidez de las instituciones públicas.

En este orden de ideas, se invita a todos los sectores de la Administración Distrital, a llevar a cabo

procesos que permitan una revisión y ajuste de los procesos y procedimientos, específicamente en

lo que concierne a los datos cuantitativos y cualitativos. Como las cifras de los estados financieros,

respondiendo a los principios de transparencia, conforme al cual toda la información en poder de

los servidores y contratistas se presume pública, en consecuencia, de lo cual dichos sujetos están

en el deber de proporcionar y facilitar el acceso a la misma que se encuentra prescrito en el

ordenamiento jurídico. Así mismo, a partir del principio de celeridad mediante el cual se busca la

agilidad en el trámite y la gestión administrativa, se invita a las entidades en virtud de contribuir al

desarrollo del control preventivo, a mejorar en los procesos de supervisión documental, física y

financiera de la ejecución contractual.

Por otro lado, se identifica dentro del Análisis de Resultados de la información reportada por las

entidades distritales en los informes pormenorizados del Sistema de Control Interno, la

recomendación a todas las entidades del distrito para que revisen los mecanismos que se están

utilizando para realizar los seguimientos en materia de control interno. Lo anterior obedece a la

reiterada no identificación de debilidades en algunos componentes, no permiten generar

oportunidades de mejora para el desarrollo y sostenibilidad del sistema. Esta recomendación se

sustenta en el Estatuto Anticorrupción, Ley 1474, en donde se establece la importancia que tienen

los informes de los funcionarios de control interno, en la medida que tienen vocación de servir

como pruebas en el desarrollo de los procesos disciplinarios, administrativos, judiciales y fiscales,

cuando las autoridades competentes así lo soliciten.

También se identifica en el Análisis sobre los indicadores de gestión de las entidades del Distrito

en relación con la publicación, avance, periodicidad y uso de las herramientas gráficas. La

recomendación planteada por la Veeduría Delegada para la Eficiencia Administrativa relacionada

41


con la transparencia y el acceso a la información, es avanzar en el enfoque de procesos, que permita

implementar y mejorar la eficacia de un sistema de gestión de la calidad. En consecuencia, esto

aumentaría la calificación en los indicadores de satisfacción del cliente, que pueden ser creados de

manera interna como iniciativa de mejora en la gestión administrativa, fortaleciendo de igual

manera, el desempeño en la gestión. En este orden de ideas, se resalta la necesidad de encontrar la

complementariedad entre el sistema de Control Interno y el Sistema de Calidad.


G. La existencia y desarrollo de planes de mejoramiento institucional que integren las

acciones de mejoramiento, producto de las evaluaciones internas, de las auditorías y

evaluaciones externas, de los controles de advertencia y solicitudes de los entes de control, así

como de la escucha permanente de las inquietudes y necesidades de la comunidad usuaria y

la ciudadanía en general”.

Conforme al Diagnóstico sobre hallazgos recurrentes identificados para el Sector Cultura

Recreación y Deporte, en el marco de los informes de auditoría regular de la Contraloría de Bogotá,

se recomienda la definición y adopción de una metodología efectiva que permita el correcto análisis

causa-raíz. A través del cual se puedan identificar las acciones orientadas a eliminar las causas que

originan los hallazgos señalados en los informes de auditorías regulare presentado por el órgano de

control fiscal del distrito.

Igualmente, a partir del Análisis sobre los planes de mejoramiento suscritos en el Sector Ambiente

y la coherencia en el seguimiento de los mismos, por parte de las oficinas de control interno, de los

182 hallazgos suscritos por la Secretaría Distrital de Ambiente (SDA), se observa que la entidad

ha solicitado 31 modificaciones de plazo a la Contraloría de Bogotá para los hallazgos reportados.

La SDA identifica la acción como “cerrada”, mientras que la oficina de control interno va a

proponer su cierre. En el plan de mejoramiento de la Secretaría de Ambiente se identifican 2

hallazgos reportados en la vigencia de la Auditoria de 2012.

Las acciones suscritas por el Jardín Botánico José Celestino Mutis corresponden a la vigencia 2014.

Los reportes que emitió el Jardín Botánico en el plan de mejoramiento no identifican el

cumplimiento de la acción, es decir, no dan cuenta si se encuentra cerrada. Igualmente, el Jardín

Botánico José Celestino Mutis no reporta el avance de cada hallazgo.

Las acciones correctivas que se incluyen en un plan de mejoramiento logran su objetivo cuando

son eficaces (subsanan la causa que originó el hallazgo), este es el “deber” de la mejora continua

que señala el numeral 8.5.1 de la norma NTCGP 1000:2009, objetivo que no se logró en este caso

como lo expone la Contraloría de Bogotá en su informe por cuanto identifican 29 acciones

incumplidas y 22 inactivas. La Contraloría de Bogotá observa que el Jardín Botánico da

42


cumplimiento a la actividad, pero no corrigieron la causa de los hechos que dieron lugar a los

hallazgos.

El IDIGER no define el seguimiento al cumplimiento de las acciones suscritas en el plan de

mejoramiento mientras que el Manual del Modelo Estándar de Control Interno establece que debe

contar con un mecanismo para el seguimiento y evaluación de las acciones.

Las acciones correctivas que se incluyen en un plan de mejoramiento logran su objetivo cuando

son eficaces (subsanan la causa que originó el hallazgo), este es el “debe” de la mejora continua

que señala el numeral 8.5.1 de la norma NTCGP 1000:2009, objetivo que no se logró en este caso

como lo expone la Contraloría de Bogotá en su informe por cuanto identifican 29 acciones

incumplidas y 22 inactivas.

Las oficinas de control interno, en el marco del seguimiento que realizan al Módulo de control y

evaluación, deberán evaluar las acciones que se establecen en los planes de mejoramiento a fin de

que realicen recomendaciones decisivas, tendientes a evitar que los hallazgos sigan siendo

reiterativos.


H. La inclusión de auditorías sobre los procesos y sistemas mencionados en los artículos

segundo a cuarto del presente decreto y de temáticas específicas solicitadas por la Veeduría

Distrital, en los planes y programas de auditoría de la entidad, así como su efectiva

realización.

Sobre este numeral, es importante señalar que la Vd. EAP ha revisado las páginas web de las

entidades distritales, en las cuales identifica la publicación de los respectivos informes de

auditorías. Así mismo, la ausencia de publicación de los mismos en la página web no se considera

como un indicio de la inexistencia del mismo, en la medida que este puede requerirse a través de

oficios. De igual manera cabe precisar que, según información provista por la Vd. EAP, los jefes

de control interno de las entidades han realizado las auditorías sobre el tema, las cuales se

encuentran articuladas con el seguimiento de los Planes Anticorrupción y de Atención al

Ciudadano (PAAC).


I. La existencia y desarrollo de planes de mejoramiento institucional que integren las acciones

de mejoramiento, producto de las evaluaciones internas, de las auditorías y evaluaciones

externas, de los controles de advertencia y solicitudes de los entes de control, así como de la

43


escucha permanente de las inquietudes y necesidades de la comunidad usuaria y la

ciudadanía en general.

Con relación a la existencia de planes de mejoramiento institucional, la Vd. EAP señala que se

encuentra disponible información sobre la formulación e implementación de este tipo de

herramienta de gestión, tanto los suscritos con la Contraloría Distrital, como los relativos a

auditorías internas y auditorías de otros entes de control. Sin embargo, algunas entidades cuentan

con planes de mejoramiento institucionales consolidados y otras los manejan de forma separada.

Actualmente, dentro del plan de acción de la Delegada y, de acuerdo con los productos para los

informes proyectados del segundo semestre de 2017, hemos solicitado los planes de mejoramiento

de las vigencias 2012 y posteriores, para las entidades del Sector del Hábitat (Secretaría Distrital

del Hábitat, Caja de Vivienda Popular y Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos) y

del Sector Cultura (Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte, IDRD, IDARTES,

Fundación Gilberto Alzate Avendaño, Orquesta Filarmónica de Bogotá e Instituto Distrital de

Patrimonio Cultural), documentos que nos han estado enviando. Además, los planes de

mejoramiento de las Subredes Integradas de Servicios de Salud ESE Norte, Centro Oriente, Sur

Occidente y Sur, de las vigencias 2016 y 2017, los cuales también se encuentra en proceso de

recepción por parte de la Vd. EAP.


La inclusión en los planes, programas, proyectos e informes de gestión y resultados de las

temáticas relativas al fortalecimiento de la transparencia, la prevención de la corrupción y el

mejoramiento continuo de los procesos y sistemas mencionados.

Los Planes Anticorrupción y de Atención al Ciudadano son una herramienta de planeación que le

permite a las entidades presentar de manera consolidada sus esfuerzos por detectar y prevenir los

riesgos de corrupción. Al tiempo que busca consolidar la confianza ciudadana en la

institucionalidad a partir del fortalecimiento de la relación entre la Administración y los

ciudadanos.

Con miras a promover la promoción y adopción de medidas contra la corrupción por parte de las

entidades distritales, la Veeduría Distrital evaluó los PAAC 2016 de 51 entidades en el Distrito.

Dicha evaluación tuvo como propósito verificar la adecuada publicación del PAAC en el sitio web

y el desarrollo completo de los contenidos mínimos al interior del documento. Finalmente, en el

mes de diciembre se realizaron cinco (5) mesas de trabajo con las entidades distritales para

44


presentarles recomendaciones generales que pudieran servirle a cada entidad para fortalecer dicha

herramienta.


I. La participación de los líderes de los procesos y sistemas mencionados en los artículos

segundo a cuarto del presente decreto, en las reuniones, eventos y comités liderados por la

Veeduría Distrital, tendientes al mejoramiento de dichos procesos y sistemas, a la

articulación de acciones interinstitucionales, al fortalecimiento de la transparencia y a la

prevención de la corrupción en el Distrito Capital.

En relación con el informe de Análisis sobre los Planes de Mejoramiento suscritos en el Sector

Ambiente, se realizaron dos eventos de socialización, los días 20 de febrero y 8 de marzo de 2017,

en los cuales participaron los gerentes y los jefes de control interno de las entidades del Sector.

Con el propósito de dar a conocer los resultados y las recomendaciones dadas, obtener

retroalimentación de las entidades y proponer el fortalecimiento de la herramienta de evaluación,

con la incorporación de visitas a las entidades.

Referencias

Veeduría Distrital (2017). Evaluación del Control Interno Contable Vigencia 2013. Archivo

interno de la Veeduría. Bogotá, Colombia.

Veeduría Distrital (2015). Diagnóstico sobre hallazgos recurrentes identificados para el sector

cultura, recreación y deporte, en el marco de los informes de auditoría regular de la contraloría de

Bogotá, informe ejecutivo anual de las oficinas de control interno, informes de auditorías internas

y evaluación control interno contable. Archivo interno de la Veeduría. Bogotá, Colombia.

Veeduría Distrital (2017). Análisis de resultados de la información reportada por las entidades

distritales en los informes pormenorizados del sistema control interno. Archivo interno de la

Veeduría. Bogotá, Colombia.

Veeduría Distrital (2017). Informe de análisis sobre los planes de mejoramiento suscritos en el

sector ambiente y análisis sobre la coherencia en el seguimiento de los mismos por parte de las

oficinas de control interno. 2017. Archivo interno de la Veeduría. Bogotá, Colombia.

Veeduría Distrital (2017). Diagnóstico sobre hallazgos recurrentes identificados para el sector

cultura, recreación y deporte, en el marco de los informes de auditoría regular de la contraloría de

Bogotá, informe ejecutivo anual de las oficinas de control interno, informes de auditorías internas

y evaluación control interno contable. Archivo interno de la Veeduría. Bogotá, Colombia.

INFORME DEL DECRETO 371 DE 2010:...

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