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PrólogoAgradecimientosIntroducción

Primera parteComprender los derechos y el desarrollo de los niños

1 La Convención sobre los Derechos del NiñoBreve historia de la convención sobre los derechos del niñoLas disposiciones de la ConvenciónAlgunas preguntas que se desprenden de la ConvenciónLas obligaciones establecidas por la Convención para los gobiernos localesde las zonas urbanas

2 El desarrollo de la infanciaLa importancia de los entornos propicios para el desarrollo de los niñosLa experiencia en materia de desarrollo y las necesidades de los niños en lasdiferentes edadesNiños que afrontan dificultades especiales en su desarrollo

3 Familias establesCambiar las realidades socialesVivienda adecuada y seguraServicios municipales básicosOtros apoyos de importancia

Segunda parteDefender los derechos de los niños de las zonas urbanas

4 El entorno antes y durante el nacimientoEl entorno intrauterino del niñoEl entorno del alumbramientoSeguimiento después del alumbramientoUna perspectiva más amplia

5 Viviendas para los niñosLa importancia de la vivienda en el desarrollo de los niñosFomentar viviendas que apoyen los derechos de la infanciaAtención infantil en instituciones

6 Salud de la comunidadLos problemas de salud de los pobres de las zonas urbanasEvaluación y análisisCrear vecindarios saludables y habitablesLa prestación de servicios de salud completos e integradosNutrición adecuada para todosEducación sobre la atención sanitariaLas necesidades especiales de los adolescentes y de los niños de mayor edad

Índice

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7 Vecindarios para los niñosCómo las comunidades acogedoras afectan el desarrollo de los niñosInseguridad en la comunidad y temores socialesRespuestas ante el tráficoOportunidades para el juego y la recreaciónLa participación positiva de los niños en la comunidadSuperar las fronteras de la comunidad local

8 El cuidado del niño y la niñaEl papel de las autoridades localesAlgunos modelos de prestación de atención infantil y apoyo al desarrollo en laprimera infancia

9 EscuelasLa función de las autoridades locales en el fomento de los vínculos entre laescuela y la comunidadConseguir que la educación sea verdaderamente universalUna educación que promueva los derechos de la infanciaLas escuelas y la saludEl entorno material de las escuelasAcceso a la información: bibliotecas y centros de recursosCentros de recursos para los maestrosEscuelas secundariasEducación no estructurada

10 Niñez trabajadoraLas implicaciones del trabajo para el desarrollo de los niñosLos problemas que afrontan las autoridades locales y sus aliadosCrear un marco de acciónUtilizar de manera constructiva las leyes y las regulacionesEncontrar alternativas prácticas para los niños y sus familiasApoyar a los niños en el lugar de trabajo

11 Los niños de la calleLas responsabilidades de las autoridades locales y de sus aliadosApoyo a los niños y a los adolescentes en la calle

12 Justicia para la niñezLa función de las autoridades localesViolaciones frecuentes de los derechos de los niños que están enconflicto con la leyAlgunos principios básicos y modelos para la acción

Tercera parteGestión pública de los derechos de la infancia

13 El contexto del gobierno localLa relación entre el gobierno local y la gestión comunitariaLas relaciones del gobierno local con la esfera nacionalEl contexto internacionalLos desafíos que afrontan los gobiernos locales

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14 Las consecuencias prácticas para el gobierno localInstitucionalizar la Convención para alcanzar una acción sostenibleConcientizar sobre la infancia y sus derechos en todos los planosMejorar la calidad de la información y de la comunicaciónEstructuras y procesos efectivos de gobiernoApoyar las actividades de la comunidad y fomentar la ciudadaníaSupervisión, evaluación y aplicaciónTrabajar con otras municipalidades para influir en la política nacionalDemocracia participativa, la base de los derechos de la infancia

RecursosBibliografíaCréditos

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Prólogo

Para hacer frente al crecimiento acelerado de las ciudades en AméricaLatina, la región más urbanizada del mundo en desarrollo, las oficinas deUNICEF han solicitado con urgencia esta segunda edición en español de Ciudadespara los niños. Dos de sus autores, antes asesores globales en la sede deUNICEF, ahora coinciden en la oficina regional desempeñando nuevas tareas,pero se apresuran a apoyar la solicitud, entendiendo que su vigencia y suutilidad en el contexto de crisis que se vive en la región es innegable.

La urbanización no es el único récord regional. América Latinatiene además el triste honor de ser la región más injusta del mundo, la quepresenta las mayores desigualdades en distribución de ingresos. El ingreso percápita del 20 % más rico de la población supera 17,8 veces al ingreso del 20 %más pobre y su desigualdad distributiva es tres veces mayor que el promediomundial.

La conjunción de estos dos récords se manifiesta precisamente en laszonas urbanas. Las mayores disparidades y por ende la mayor exclusión,segregación y conflicto social se produce en las zonas urbanas. Las disparidadesconstituyen además un factor subyacente de la pobreza, ambos factores enconstante crecimiento. La expresión físicade esta patología social se manifiesta en la forma de ciudades excluyentes ysegregadas.

Por otra parte, en esta región los niños son desproporcionadamentepobres. Actualmente, el 44 % de la población es pobre. Sin embargo, el 60 %de los niños menores de trece años son pobres. En la última década aumentóla proporción de niños y adolescentes pobres y se estima que en la actualidadhay doscientos veinte millones de pobres de los cuales casi ciento veintemillones son menores de veinte años. Entre estos, más de veinte millones deniños trabajan. La gran mayoría de ellos son urbanos.

En momentos en que la humanidad vuelca su atención hacia la pobrezay se traza metas urgentes para reducirla, en UNICEF estamos convencidosde que esto no se logrará sólo con crecimiento económico ni con la reducciónde disparidades a menos que cambie sustancialmente la política pública en suconjunto, porque las tendencias en ambos indicadores mencionados continúansiendo adversas. Nuestra tesis es que la pobreza sólo se podrá reducir a partirde la infancia.

UNICEF y CEPAL recientemente han evaluado el potencial delcumplimiento de metas para la infancia en la región. Para ello se consideró lanecesidad de inversión adicional en la infancia en materia de educación inicial,educación primaria y secundaria, cuidado materno infantil, VIH-sida y agua ysaneamiento, todos ellos rubros estrechamente relacionados con las metasdel milenio y muy especialmente con la reducción de la pobreza. Teniendo encuenta que las estimaciones reflejan grandes diferencias entre los países, sellegó a la conclusión de que en un escenario optimista de crecimiento equivalente

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Ximena de la BarraAsesora regional en Política Públicapara América Latina y el CaribeUNICEF

al de la década del 90, para cumplir sólo las metas indicadas habría queaumentar la inversión regional promedio por niño en un 50 % adicional,anualmente. Se estimó que en un escenario pesimista de crecimiento cero,esta inversión regional promedio por niño tendría que ser un 30 % más altoque el escenario optimista.

No cabe la menor duda de que gran parte de esta inversión adicionalhabrá que asignarla a las zonas urbanas porque allí es donde se dan lasmayores disparidades y donde vive el mayor número de los postergados.Para que estas inversiones sean eficientes y realmente logren revertir lasdisparidades, será imprescindible el desarrollo de planes locales participativosde acción en favor de la infancia, y que dichos planes se encuentren respaldadostanto por las políticas públicas como por los presupuestos adecuados. Eldocumento que hoy se reedita está concebido para dar a las autoridadeslocales una serie de pistas sobre lo que se debe hacer en las ciudades paraque sean lugares más aptos para niños y adolescentes.

Además, y en vista de las situaciones de crisis económica, políticasocial y de gobernabilidad y democracia que sufre Latinoamérica, correspondeinvocar el principio del interés superior del niño que figura en la Convenciónsobre los Derechos del Niño y con ello proteger los derechos de la infanciamovilizando la voluntad política y alentando un giro moral en la sociedad paraque se privilegie la ética de la solidaridad y de la justicia. Una ciudadambientalmente sana, socialmente segura, solidaria, entretenida, apropiable,participativa, respetuosa de la cultura local y de la diversidad, y lúdica será laexpresión visible de esta voluntad.

Aprovechamos de los avances tecnológicos, para entregar a ustedesesta nueva edición en forma de CD Rom para facilitar su reproducción.

Panamá, 1 de octubre de 2003.

Alfredo MissairDirector regional adjuntopara América Latina y el CaribeUNICEF

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Agradecimientos

Hay muchas personas cuya colaboración debemos reconocer en estaslíneas. En primer lugar, los miembros del equipo que pertenecen a UNICEF:Ximena de la Barra concibió y encargó este libro y analizó cada uno de losborradores desde la perspectiva que le ofrece su amplia experiencia en lalucha contra la pobreza urbana en contextos muy distintos. Alfredo Missaircontribuyó no sólo con su amplio conocimiento práctico y su entusiasmo porlas ideas, sino también con una gran dedicación a resolver los pequeños detallesy una enorme paciencia en su minuciosa edición, así como una disposiciónfavorable para discutir todas las alternativas posibles a pesar de sus numerosasocupaciones. Junto con Selim Itus, del Children's Environments Research Group,Alfredo colaboró también en el diseño gráfico del libro.

Muchas otras personas contribuyeron también con su tiempo para leery comentar varios capítulos. Nos gustaría agradecer al Dr. Óscar Castillo-Velásquez, y a Joanne Csete, France Donnay, Elaine Furniss, Alec Fyfe, SreeGururaja, Gulbadan Habibi, James R. Himes, Alfhild Petren, Mary Racelis yMarta Santos País. También ofrecieron una valiosa ayuda varios lectores queno pertenecen a UNICEF, y agradecemos por ello su generosidad; sus nombresy las organizaciones a las que pertenecen aparecen más abajo.

Queremos extender un agradecimiento especial a Ladislau Dowbor,quien revisó todo el manuscrito y contribuyó con una gran dosis de amabilidad,paciencia y buen humor a esta difícil tarea.

Gracias también a los empleados de UNICEF que gestionaron variosaspectos de esta labor: a Bradley Winneshieck, quien ordenó la tarea decomunicación con los especialistas consultados; a Michael Kovach, quien coordinótodos los detalles sobre la disponibilidad de recursos, y a Theresa Kilbane,quien se encargó de este proyecto cuando sus colegas fueron transferidos aotros puestos, y que generosamente lo llevó a término. Lisa Adelson, NicoleToutounji y Ellen Tolmie, en la biblioteca fotográfica de la sede de UNICEF enNueva York, y Caroline Coomber, de Londres, que fueron todos muy generosascon su tiempo y sus recursos. Vicky Haeri coordinó las relaciones de UNICEFcon nuestro editor, y por ello le damos también las gracias.

En Londres, tenemos que agradecer a todo un instituto. El Interna-tional Institute for Environment and Development (IIED), donde DavidSatterthwaite nos proporcionó una oficina y un gran apoyo a Roger Hart y a mídurante varios meses, a fin de facilitar nuestra recopilación de recursos enLondres y colaborar estrechamente con él en la redacción del libro. Finalmente,damos las gracias a Jonathan Sinclair Wilson, Ruth Coleman y otros miembrosdel personal de Earthscan, por sus esfuerzos en la publicación del libro.

Sheridan Bartlett1999

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Introducción

La intención de los autores de este libro es que sirva como fuente deinformación a las autoridades locales y a sus aliados en todas las actividadesencaminadas a conseguir que las ciudades sean un lugar más acogedor paralos niños y adolescentes. Es una obra que también examina lasresponsabilidades que las autoridades deben asumir a este respecto y analizavarias medidas prácticas para resolver estos problemas cuando los recursosson limitados y las exigencias numerosas.

Los niños del mundo tienen muchas cosas en común. Todos ellosanhelan vivir con su familia y amigos y sentirse seguros en sus hogares ycomunidades. Desean agua potable para beber y una cantidad suficiente dealimentos. En todo el mundo, los niños y niñas nos dicen que quieren disponerde espacio para jugar y de lugares donde poder escapar del ruido, de losmalos olores y de la basura. Les gustaría que los adultos los respetaran ydisfrutar de una participación real en la vida de sus comunidades. Tambiénquisieran acceder a un tipo de educación que les permita labrarse un futuro.No son exigencias desmedidas, pero para más de un tercio del mundo sonsólo un sueño.

Doce millones de niños menores de cinco años siguen muriendo cadaaño, la mayoría debido a causas que se pueden prevenir1. Cientos de millonesde niños y niñas sobreviven en unas condiciones de vida terribles, tienen muypocos alimentos y escasas posibilidades efectivas de recibir tratamiento cuandoestán enfermos o sufren lesiones. Cada año se obliga a más de un millón demenores a prostituirse, y muchos millones más trabajan en condicionespeligrosas y agotadoras2. Grandes cantidades de niños recorren a la deriva lascalles de las ciudades y dependen de su imaginación para sobrevivir, comoejemplo conmovedor del fracaso de sus familias y de las sociedades en queviven. Este escándalo mundial es un problema no sólo de recursos, sino tambiénde prioridades. En Estados Unidos de América, la economía más grande delmundo, una cuarta parte de la infancia vive en la pobreza3. Pero la experienciademuestra que con una firme voluntad política es posible alcanzar un altogrado de desarrollo social, incluso cuando no hay riqueza y el crecimientoeconómico es limitado o inexistente4.

En el mundo en general, sin embargo, el desarrollo social no ha sidouna de las mayores prioridades. La economía mundial se ha ampliado demanera extraordinaria en los últimos 30 años, pero durante el mismo períodolas desigualdades en los ingresos per cápita entre los países ricos y los pobresse han triplicado5. En 1990, los ingresos del 20 % de la población más rica delmundo eran ciento cincuenta veces superiores a los del 20 % más pobre6. Enlugar de eliminar la pobreza el modelo económico mundial que prevalece en laactualidad contribuye a agudizar la exclusión política, económica y social de lamayoría de los habitantes del planeta. En muchos países, el reembolso de ladeuda ha sustituido esencialmente a la inversión en el desarrollo humano. Enesta época de riqueza sin precedentes, una tercera parte de los habitantes delmundo vive con menos de un dólar diario7. Casi la mitad de ellos son niños, y

1 OMS (1995), The WorldHealth Report 1995:Bridging the Gaps, Ginebra:Organización Mundial de laSalud.2 UNICEF (ed) (1997), Elprogreso de las naciones1997, Nueva York: UNICEF.3 Children’s Defense Fund(1997), The State ofAmerica’s Children Yearbook1997, Washington D.C:Children’s Defense Fund.4 Anand, S. y Ravallion M.(1993), ‘Human Develop-ment in Poor Countries: Onthe Role of Private Incomesand Public Services’, Journalof Economic Perspectives, 7(1 Invierno): 133-150.5 PNUD (1996), Informesobre el desarrollo humano1996, Nueva York: OxfordUniversity Press.6 PNUD (1992), Informesobre el desarrollo humano1992, Nueva York: OxfordUniversity Press.7 PNUD (1997), Informesobre el desarrollo humano1997, Nueva York: OxfordUniversity Press.

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la cifra continúa en aumento.

Estos niños no pueden esperar que haya una prosperidad económicaen un futuro lejano. Es una responsabilidad moral elemental asegurar queningún menor padezca hambre, ni duerma en la calle, ni sufra la violencia, nisea excluido de la escuela. Esta obligación moral es también una proposiciónrazonable desde un punto de vista económico. Los costos que supone asegurarel cumplimiento de los derechos básicos de un niño son mínimos comparadoscon los costos en que incurre la sociedad cuando es incapaz de responder aesta obligación. La mayoría de las necesidades de los niños puede satisfacersemediante una mejora o una reorientación de la gestión de los recursos queposeemos actualmente. Sólo se trata de rescatar algunos valores básicos dela dignidad humana, de luchar por satisfacer las necesidades más importantes.

En este libro se aborda sólo una parte del complicado panorama queafronta la infancia: su objetivo principal gira en torno a la situación cotidiana deun creciente número de niños que viven en la pobreza en muchas ciudades deAsia, África y América Latina. Sus autores no tratan de analizar las atrocidadesde la guerra que afectan a la vida de muchos niños y de sus familias, sino quese limitan a emergencias más silenciosas, aquellas que se olvidan con facilidad.Cerca de la mitad de la población del mundo vive actualmente en las zonasurbanas. Sin embargo, no todas las ciudades siguen creciendo, aunque latendencia permanente continúa en un aumento rápido del número de perso-nas que viven y trabajan en las zonas urbanas, especialmente en África y enAsia8.

Tradicionalmente se considera que la pobreza absoluta se concentraen las zonas rurales y que las poblaciones de los centros urbanos ganan másdinero y disponen de una mejor infraestructura y de mejores servicios básicos.Pero las cifras oficiales con frecuencia desfiguran y simplifican en exceso larealidad. Cuando se hacen conteos de las poblaciones urbanas, se excluye porlo general a muchos de los pobres que viven en los tugurios que rodean lasciudades. A menudo se agrupa a las personas incluidas en el conteo conpersonas de mayores recursos de la ciudad, lo cual genera promedios que norevelan las duras condiciones de vida de los habitantes más pobres. La mayoríade las estadísticas nacionales tampoco tienen en cuenta los elevados costosque supone el estilo de vida de las zonas urbanas. Otros análisis más complejosdemuestran que la escala y la intensidad de la pobreza urbana ha sidosubestimada en numerosos países, y que las peores desigualdades y privacionesse producen en las ciudades grandes y pequeñas.

Los niños inmersos en la pobreza urbana corren, sin duda, un granpeligro. Muchos de ellos viven en terrenos inhabitables y bajo la amenazaconstante del desahucio. Carecen de acceso fácil al agua potable, y sus retretes,si es que los tienen, son oscuras y malolientes letrinas de pozo o instalacionescomunitarias sucias. En las zonas más pobladas, donde las enfermedadesinfecciosas pueden propagarse con rapidez, las amenazas a la salud son muygraves. Si estos niños acuden a la escuela, encuentran que las aulas estánsuperpobladas, carecen de suficiente personal, disponen de escasos materialespedagógicos y, cuando los hay, guardan muy poca relación con sus culturas,

La pobreza sesubestima enlos centrosurbanos

8 CNUAH (1996), AnUrbanizing World: GlobalReport on Human Settle-ments 1996. Nueva York:Oxford University Press.

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sus intereses o sus posibilidades de empleo en el futuro. Las oportunidadespara jugar son casi siempre inadecuadas, debido a que los espacios exterioresestán contaminados con basuras y excrementos, y los espacios interioressuelen ser insuficientes, incluso para las necesidades más elementales de lafamilia.

En las ciudades los niños también son testigos de convulsiones sociales.Cuando la gente está hacinada en condiciones de escasez y de incertidumbre,su relación social puede verse afectada por el recelo y la agresividad. Confrecuencia, la violencia desgarra los vecindarios. La emigración en gran escala,el rápido crecimiento urbano y las elevadas tasas de pobreza han contribuido ala erosión de la familia y de la estructura de la comunidad. Las antiguas redesde seguridad han desaparecido, remplazadas a menudo por alternativas muylimitadas. La capacidad de los adultos para prestar un cuidado adecuado estágravemente afectada por las grandes cargas que supone la pobreza. A laderiva en un mundo confuso y poco propicio, muchos niños encuentran quesus únicas salidas son la calle, la prostitución, la toxicomanía y las pandillasurbanas.

La responsabilidad sobre estos niños en peligro se delega cada vezmás en los gobiernos locales. En lugar de ser los simples custodios de losparques y de los sistemas de desagüe, las autoridades locales estánconvirtiéndose sistemáticamente en los principales defensores del bienestarhumano, dentro del proceso de descentralización que ocurre en todo el mundo.En muchos casos, esto constituye un reto que supera sus posibilidades. Muchosde los factores que inciden en la pobreza urbana se derivan de tendenciasmacroeconómicas y de prioridades sectoriales que están por encima de lagestión de las autoridades locales. Incluso aquellos factores que en teoríapueden gestionarse en el plano local superan la capacidad práctica de esasautoridades para abordarlos de una forma integral. Las autoridades locales noreciben con la frecuencia necesaria los fondos suficientes para satisfacer estasresponsabilidades de forma adecuada. Tampoco tienen siempre la autoridadnecesaria para recaudar impuestos locales, o para tomar decisiones deimportancia en materia política.

Para tratar de encontrar una solución a la raíz del problema de lapobreza y de la exclusión es claramente necesaria la participación de losestamentos nacionales e internacionales. Pero este libro se concentra sobretodo en las medidas que es posible tomar de manera razonable y efectiva enel ámbito local. Incluso cuando las autoridades urbanas tienen graves limitacionesen materia de fondos, aptitudes y poder, todavía pueden hacer cambiossignificativos en la calidad de vida de los niños. Todos los días se tomandecisiones en el ámbito local que tienen notables implicaciones para los niños,no sólo en esferas claves como la educación, la salud y el bienestar social, sinotambién en sectores que no siempre se relacionan con la infancia, como laplanificación y la gestión del usufructo de la tierra, el agua y su saneamiento, elorden público y la creación de empleo. Para que las ciudades sean lugaresmás acogedores, seguros y favorables para los niños y adolescentes, laspersonas encargadas de todas las esferas de la planificación, la gestión y laformulación de políticas urbanas deben considerar las repercusiones a largo

Grandespeligros paralos niños

Desordensocial

Respuestaslocales

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plazo que sus decisiones y sus actividades tienen sobre la vida cotidiana de lainfancia y sobre su bienestar. Sólo cuando se gestionen las ciudades desdeesta perspectiva, podrán convertirse en lugares donde los niños tengan laimportancia debida.

Crear ciudades acogedoras para los niños exige en muchos casos laadopción de nuevas actitudes, nuevas técnicas y nuevos mecanismos. Du-rante el último decenio hemos tenido a nuestra disposición un poderosoinstrumento jurídico para apoyar a las personas comprometidas en esta tarea,y para asegurar que la apremiante situación de los niños no sea consideradainevitable. En 1989, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobóoficialmente la Convención sobre los Derechos del Niño, y hasta 1997, 191países habían tomado la iniciativa de aceptar estas disposiciones jurídicasrelacionadas con los asuntos de la infancia en todos los planos. Cuando laConvención se considera seriamente como un conjunto de directrices, seconvierte en un documento que puede sustentar e impulsar la política y lasactividades públicas en todas las esferas. Con este espíritu, la Convención seutiliza en este libro como un marco para definir obligaciones, metas y estrategiasa fin de satisfacer las necesidades de los niños en las zonas urbanas.

El tema de los derechos puede parecer innecesario en este debate.¿Por qué no abordar las actividades municipales simplemente desde laperspectiva de las necesidades de los niños, en lugar de complicar la cuestióncon la introducción de esta nueva dimensión? Existe una diferencia importanteentre un planteamiento basado en los derechos y uno basado en lasnecesidades, y la clave radica en el concepto de ciudadanía, con sus implicacionesde participación activa y de derechos. Una propuesta basada en los derechospromueve las oportunidades de todos aquellos que no pueden negociar desdeuna posición de fuerza y dignidad. Significa que los niños pobres y sus familiasdeben participar activamente en los procesos que los afectan, y no convertirseen beneficiarios pasivos y dependientes de la política social. El énfasis que sehaga en los derechos de la infancia asegura también que la definición de lasnecesidades básicas mínimas sea lo suficientemente amplia no sólo para abarcarla supervivencia inmediata sino, también, para garantizar un bienestar a largoplazo.

Atender a los derechos de la infancia no es una actividad superficial otrivial. Significa encarar la pobreza y la exclusión en todos los frentes, y movilizara toda la sociedad para crear una cultura ciudadana que favorezca y apoye atodos los niños. Se trata de una tarea considerable que no requiere, sin em-bargo, la aplicación de estrategias excepcionales. Un programa que apoye laConvención acatará también las metas y las normas del desarrollo sostenible,la justicia social y la eliminación de la pobreza. Poner en práctica los derechosde la infancia no es sólo una tarea suplementaria para unos funcionariosexcesivamente cargados de trabajo. Por el contrario resulta atinado, desde unpunto de vista práctico, considerar que la labor más importante consiste ensatisfacer las necesidades colectivas de todos nuestros niños. El bienestar delos niños es un indicador importante de una sociedad saludable. Atender lasnecesidades de los ciudadanos más jóvenes repercute en la calidad de vida detodos los demás.

Las autoridades urbanas afrontan, sin duda, los retos más importantes.La concentración de personas y de actividades económicas en las zonas urbanaspone a prueba la situación del medio ambiente y a los pobladores locales y,como consecuencia de ello, las ciudades se convierten a menudo en lugares

Derechosfrente anecesidades

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Desafíos yoportunidadesen lasciudades

degradados y con una elevada contaminación. Pero estas mismasconcentraciones ofrecen oportunidades para mejorar la calidad de vida detodos los implicados. Una mayor densidad demográfica permite obtener costosmás reducidos por hogar en materia de abastecimiento de agua, de recoleccióny eliminación de desperdicios, y de la mayoría de los sistemas de atenciónsanitaria y la educación. Los servicios especializados son más viables cuandohay un mayor número de personas que los necesitan. Es posible supervisarde manera más fácil y económica las normas ambientales. La mayoría de lospobladores de las zonas urbanas se encuentran al alcance de los medios dedifusión, y esto presenta una oportunidad sustancial y constructiva paraaumentar la toma de conciencia y promover el cambio. Cuando los ciudadanosse pueden reunir con facilidad, también se pueden movilizar con mayor eficaciaen defensa de sus intereses. Las concentraciones en las zonas urbanas puedenaumentar los niveles de vitalidad y diversidad, dos elementos difíciles deencontrar en otros lugares y que enriquecen la calidad de vida. Existe un granpotencial para las alianzas creativas y las soluciones originales.

Si se utiliza la Convención sobre los derechos del niño como un marcopara definir el mundo que los niños merecen ocupar, este libro ofrece unpanorama general de las presiones que ejerce la vida urbana sobre los menoresque viven en la pobreza, así como una serie de directrices para tomar medidasprácticas. La naturaleza de la vida de los niños, las oportunidades de quedisponen y las tensiones a las que están sometidos, pueden variar de maneranotable entre los países e incluso entre las ciudades. La noción de lo que debeser el interés superior del niño y los recursos disponibles para atenderlo, difieretambién de un lugar a otro.

En este libro no se puede delinear un plan detallado para tomar medidas,ni tampoco existe ninguna fórmula individual que pueda resolver la serie derealidades complejas que encaran las ciudades y comunidades. Pero en elmarco de la Convención se estipulan algunos principios básicos que brindanuna perspectiva que permite tener en cuenta cuestiones como la complejidady la diversidad. Esperamos que estos principios, junto con el gran número deejemplos provenientes de todo el mundo, inspiren y apoyen a los agenteslocales en su tarea de encontrar soluciones para los problemas locales y paracrear ciudades que mantengan los derechos de los niños y jóvenes.

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Algunos gobiernos locales han recibido ya el reconocimiento que merecenpor su compromiso en defensa de los niños y adolescentes. Sin embargo, paradiversas autoridades, convertirse en defensores y promotores de los derechosde la infancia es una función nueva, tal vez confusa y difícil de resolver. Enmuchos casos es preciso ofrecer una orientación básica para que esta funcióntenga un sentido real. Los capítulos preliminares ofrecen la información general yla perspectiva necesarias para esta tarea.

El capítulo 1 expone el concepto y la historia de los derechos de la infanciay debate algunos temas derivados del enfoque sobre la infancia basado en losderechos. Los autores presentan una sinopsis de las disposiciones de laConvención, seguida por una descripción de las obligaciones que se derivan deestas disposiciones, y de los mecanismos formales para poner en vigor losderechos de los niños.

El capítulo 2 ofrece una breve introducción sobre el proceso de desarrollode los niños y adolescentes, y analiza las repercusiones de los entornos social ymaterial sobre este proceso. Aunque reconoce las diferencias culturales, socialesy económicas en la vida de los niños y en su proceso de desarrollo, este capítuloanaliza algunas directrices básicas para resolver las necesidades de niñas y niñosde diversas edades.

La Convención hace hincapié en que los derechos de la infancia se protegenmejor en el marco de familias estables, en las que se prodiga el amor. Pero laspresiones de la pobreza urbana menoscaban gravemente la estabilidad de lafamilia. El capítulo 3 analiza los diferentes tipos de asistencia que pueden prestarlas autoridades locales para posibilitar que las familias cumplan con lasresponsabilidades que tienen hacia sus hijos.

Primera parteComprender los derechos

y el desarrollo de los niños

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1 La Convención sobre los derechos del niño

La Convención sobre los Derechos del Niño, el tratado internacionalmás ampliamente aceptado del mundo, establece la forma en que debe tratarsea los niños en las diferentes esferas de la vida. Reconoce sus derechos a lasupervivencia, el desarrollo y la protección, y a una participación activa en lascuestiones que los afectan. La amplitud de las disposiciones de la Convenciónotorga una importante responsabilidad a los gobiernos locales junto a otrossectores de la sociedad y a otras esferas del gobierno y de la comunidadinternacional; pero también ofrece un marco de acción que permite la posibilidadde crear ciudades integradas y vitales, no sólo para la infancia sino para todoslos ciudadanos.

Un factor que ha impulsado el desarrollo de los derechos humanosdurante el último decenio ha sido la creciente insatisfacción ante la noción deque cualquier grupo de personas puede ser considerado jurídicamente comopropiedad de otro, o no disfrutar de los derechos de que gozan otros grupos.La esclavitud ya no se tolera jurídicamente, los sistemas de casta están siendodesmantelados, y cada vez hay un mayor número de mujeres que disfrutande su derecho a la autodeterminación. El grupo que ha recibido másrecientemente la atención de los expertos en cuestiones de derechos es elque forman los niños y jóvenes, y la historia de los derechos de la infanciarefleja de manera más general la cambiante percepción del público sobre elsignificado de la niñez1.

La situación de la infancia se complica debido al período biológico por elque atraviesan su vida y a las complejidades intrínsecas del proceso decrecimiento. Los niños menores, en concreto, dependen de sus padres y deotras personas para recibir protección y atención. Todavía resulta muy difícilpara muchas personas aceptar que es posible contemplar a los menorescomo personas que tienen sus propios derechos, en lugar de considerarlospropiedad exclusiva de sus padres. En general, los adultos perciben que los

1 Therborn, G. (1996, ‘ChildPolitics: Dimensions andPerspectives’, Childhood,3(1): 29-44.

En la convención sobrelos derechos del niñose establece que elderecho del menor auna familia y a unaidentidad es fundamen-tal. Foto: William Martínez.www.agenciamacondo.com

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niños carecen de la condición de seres humanos completos y se encuentranen un proceso de formación para convertirse en adultos.

Pero cada vez más personas reconocen que nuestra imagen de laniñez es en gran medida una construcción social y cultural2. Las expectativasque se tienen sobre lo que deben ser los niños han sido muy distintas endiferentes épocas de la historia y en distintas partes del mundo. Las necesidadesy los supuestos de las personas que rodean a los niños determinan, al menosen cierta medida, sus capacidades y lo que se espera de ellos. Las realidadeseconómicas y los modelos culturales conforman la experiencia de la niñez enuna época y en un lugar determinados.

Debido a que esta percepción varía entre una cultura y otra, e inclusodentro de la misma cultura, el desacuerdo sobre los derechos de la infancia esconsiderable. Por una parte, algunas personas defienden que los niños, comoseres humanos, deben tener los mismos derechos que los adultos. En el otroextremo están quienes creen que los niños carecen de la competencia necesariapara ejercer derechos, y que, protegidos como lo están por sus progenitores,no tienen ninguna necesidad de disfrutar de derechos. La mayoría de laspersonas que participan en el debate sobre los derechos de la infancia apoyanun planteamiento que reconozca tanto la necesidad de protección como elfomento de su potencial para que actúen en representación propia. Elmovimiento en pro de los derechos de la infancia ha avanzado desde unaetapa primordialmente protectora hasta una mayor aceptación de la capacidadde los niños de ejercer como ciudadanos que participan en la sociedad ycontribuyen a ella, y que merecen el derecho a ejercer esta capacidad3.

BREVE HISTORIA DE LA CONVENCIÓNSOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO

La Convención sobre los Derechos del Niño (a la que nos referiremos en estelibro por el nombre de Convención) fue el primer instrumento internacional quereconoció los derechos de la infancia. La Declaración de Ginebra de 1924 y laDeclaración de los Derechos del Niño de 1959, ampliamente aceptadas por lacomunidad internacional, tuvieron un considerable peso moral en la promocióndel derecho de la infancia a la protección y a la atención. Pero ninguno deestos documentos tenía carácter vinculante, por lo que existía la necesidad deuna convención única, jurídicamente obligatoria4.

En respuesta a una iniciativa presentada por Polonia en 1978, la Comisiónde Derechos Humanos comenzó la elaboración de un tratado jurídico de estetipo. Después de diez años de debate y preparación por parte de un grupo detrabajo abierto, la Asamblea General aprobó por unanimidad el texto final en1989. Este documento trascendía de diversas formas el contenido de laDeclaración de 1959. Sus disposiciones eran más concretas; ampliaba de maneranotable los derechos civiles y políticos que se ofrecían a la infancia; y hacíahincapié en la capacidad de los niños para dejar de ser los beneficiarios pasivosde la protección y convertirse en destinatarios activos y comprometidos consus derechos5. La aceptación de la Convención fue un proceso rápido ygeneralizado. En septiembre de 1997, la Convención estaba vigente en 191países y sólo dos no se habían convertido aún en Estados partes. Uno de elloses Somalia, que en la actualidad carece de gobierno, y el otro es EstadosUnidos de América. Ninguna convención sobre derechos humanos ha alcanzadouna aceptación tan amplia o tan rápida.

2 James, A. y Prout, A.(eds) (1990), Constructingand ReconstructingChildhood: ContemporaryIssues in the SociologicalStudy of Childhood,Londres: Falmer Press.3 LeBlanc, L. J. (1995), TheConvention on the Rights ofthe Child: United NationsLawmaking on HumanRights, Lincoln, Nebraska:University of NebraskaPress.4 Hammarberg, T. (1992),‘Making Reality of theRights of the Child’, enVerhellen, E. (ed), Rights ofthe Child Lectures, Part 2,Ghent: Children’s RightsCentre.5 Verhellen, E. (1994),Convention on the Rights ofthe Child: Background,Motivation, Strategies, MainThemes, Leuven Kessel-Lo,Bélgica: Garant.

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La Convención es un documento notable a causa, sobre todo, delconsiderable apoyo recibido. Ha servido para crear de una manera altamentedefinitiva y conspicua el derecho jurídico de los niños del mundo a recibiratención y recursos de sus gobiernos y de todos los sectores de la sociedad ala cual pertenecen. No solo ha sido útil para verificar las metas destinadas alograr el bienestar de la infancia, también ha permitido crear un sistema paracomprobar su puesta en marcha, sin el cual el progreso sería menos factible.La Convención ha sido aceptada como una serie de directrices jurídicas, comoinstrumento pedagógico y un como marco de referencia para todos los análisisserios relativos a la infancia y a la juventud. Se ha convertido en un programade acción para los organismos internacionales dedicados a la infancia, y paranumerosas organizaciones de distinta índole dentro de la sociedad civil.

LAS DISPOSICIONES DE LA CONVENCIÓN

Tradicionalmente, en la esfera de los derechos humanos se han generadopresiones políticas para establecer diferencias entre los derechos civiles y políticospor una parte, y los derechos sociales, económicos y culturales por otra. En elderecho internacional, estas prerrogativas están consagradas en varios pactosdistintos6. Pero en lugar de las diferencias entre estas dos esferas de derechos,los redactores de la Convención insistieron en un enfoque integral que hicierahincapié en la indivisibilidad de los derechos como uno de los principios másimportantes. Desde esta perspectiva, se considera que la protección, laprestación de servicios y el respeto de la capacidad del niño representan unapoyo complementario e interdependiente al bienestar pleno7. El cumplimientode los derechos sociales, económicos y culturales permite crear las condicionespara una plena satisfacción de los derechos civiles y políticos, y viceversa.

La definición de niño

La Convención define como niño a todo ser humano que tiene menos dedieciocho años, excepto en aquellos países donde la mayoría de edad seestablece más temprano (artículo 1). Esta declaración de derechos abarca nosólo a los niños más pequeños, sino también a los adolescentes que podríanestar ya desempeñando funciones de adultos. Las madres adolescentes y losjóvenes trabajadores, por ejemplo, merecen el apoyo y la consideración quereciben jurídicamente los demás niños.

En algunas esferas, la Convención establece límites de edad: prohíbe lapena capital y la cadena perpetua para los niños menores de dieciocho años, yexhorta a los Estados para que se abstengan de reclutar en las fuerzasarmadas a cualquier persona menor de quince años8. Pero la Convenciónpermite a los Estados individuales establecer la mayoría de edad y, en casitodos los casos, la edad mínima requerida para que los niños puedan participarlegalmente en diversas actividades. La edad a partir de la cual pueden casarselegalmente, abandonar la escuela, comenzar a trabajar, consumir alcohol yobtener tratamiento médico sin consentimiento paterno puede variar de unpaís a otro. Se espera, sin embargo, que los estados revisen su legislaciónnacional relativa a estos límites de edad a la luz de los principios generales de laConvención; así mismo, los Estados individuales no deberían eximirse de lasobligaciones contraídas con los niños menores de dieciocho años, incluso si hanalcanzado la mayoría de edad de conformidad con la legislación nacional9.

Principios generales

La Convención contiene algunos principios fundamentales que establecen lasbases del documento como un todo y que, en su conjunto, definen una

Indivisibilidadde losderechos

6 El Pacto Internacional deDerechos Civiles y Políticos,y el Pacto Internacional deDerechos Económicos,Sociales y Culturales,fueron aprobados por laAsamblea General de lasNaciones Unidas en 1966.7 Le Blanc, 1995, ob. cit..Nota 3.8 En la actualidad existe unainiciativa destinada aalentar la aprobación delProtocolo Facultativo de laConvención sobre losDerechos del Niño paraaumentar la edad mínima dereclutamiento en las fuerzasarmadas de 15 a 18 años.9 Hodgkin, R. y Newell, P.(1998), ImplementationHandbook for the Conven-tion on the Rights of theChild, Nueva York: UNICEF.

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actitud muy concreta hacia los niños y sus derechos10. Por consiguiente, espreciso contemplar las demás disposiciones de la Convención a la luz de estosprincipios.

• El primero es el principio de la no discriminación. El artículo 2 establece quelas disposiciones de la Convención afectan a todos los niños. Las niñas, losniños con discapacidades, los niños de la calle y los niños de los gruposminoritarios, por ejemplo, tienen todos la facultad de disfrutar de la igualdadde derechos y de oportunidades.

• El principio del interés superior del niño, estipulado en el artículo 3 (1),muestra que los intereses del niño deben ser una consideración primordialcuando se toman decisiones o se realizan actividades que afectan a losniños, en lugar de situarse en un segundo plano después de los interesesde los progenitores, de la comunidad en general o del Estado. Este principiodebe ser aplicado, sobre todo, cuando la Convención no establece unanorma precisa. No puede utilizarse para anular otros derechos garantizadosa la infancia11.

• Un principio vinculado al anterior afecta el punto de vista de los niños, y seestipula en el artículo 12. Cuando se toman en consideración los interesesde un niño, la Convención apoya el derecho de este niño a que se tenga encuenta su opinión, según su edad o madurez.

• El último principio general se refiere al derecho del niño a la supervivencia yel desarrollo. El artículo 6 forma la base de los otros derechos sociales,económicos y culturales que se expresan en la Convención. Además deasegurar el derecho inmanente del niño a la vida, establece de forma muyexplícita que sin los medios para la supervivencia y el desarrollo, el derechoa la vida no tiene sentido.

Derechos relativos a la atención y a la prestación de servicios

El derecho de los niños a la satisfacción de las necesidades humanas básicasse analiza minuciosamente en otros artículos, que hacen hincapié en el desarrollopleno del menor, y establecen la forma en que se puede ofrecer apoyo a estedesarrollo. La Convención señala que el niño debe crecer en el seno de lafamilia, en un ambiente de amor y comprensión (Preámbulo; artículo 9) ytiene el derecho a recibir protección contra cualquier interferencia de la familia(artículo 16). Si ha sido necesario separar a los niños de su familia debido afactores tales como un conflicto, un desplazamiento o una adopción ilegal, elEstado debe promover la reunificación o los contactos con los padres (artículos9, 10, 11). Si los niños son víctimas de malos tratos por parte de la familia, elEstado tiene la responsabilidad de asegurar una atención alternativa similar a laque el niño debería recibir en el hogar familiar, que respete su origen étnico,religioso, cultural y lingüístico (artículo 20).

La Convención reconoce el derecho del niño a una calidad de vidaadecuada para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social (artículo27). Esto implica no sólo la provisión suficiente de alimentos para evitar elhambre, sino una nutrición adecuada que promueva un cuerpo saludable yuna mente alerta; no sólo refugio contra los elementos, sino una vivienda quefavorezca la buena salud, la seguridad emocional, la estabilidad familiar y unsentimiento de propiedad. La Convención reconoce a los padres la responsabilidadbásica en la provisión de esta calidad de vida, pero obliga al Estado a asegurarel cumplimiento de esta responsabilidad, y a proporcionar asistencia material yprogramas de apoyo a los niños y padres que lo necesiten (artículos 18, 26).

Nodiscriminación

Interéssuperior

Puntos devista del niño

Supervivenciay desarrollo

Familia

Nivel de vida

10 Hammarberg, 1992, ob.cit. Nota 4.11 Hodgkin y Newell, 1998,ob. cit., Nota 9.

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Los niños tienen garantizado el derecho al más alto nivel posible desalud (artículo 24). Esto no sólo significa acceso a la atención sanitaria, sinounas condiciones de vida que promuevan la salud. Los niños con discapacidadestienen derecho a recibir una atención especial que, en la mayor medida posible,apoye su potencial para bastarse a sí mismos y les garantice una vida plena ydecente como miembros activos de su comunidad (artículo 23).

El Estado es responsable de asegurar que la educación primaria seagratuita y obligatoria, así como la disponibilidad de la educación secundaria yuniversitaria, sobre la base de la igualdad de oportunidades (artículo 28). Estaeducación debe tener en cuenta el pleno desarrollo del niño, el respeto a susvalores culturales y a su identidad, y la preparación para asumir una vidaresponsable en una sociedad libre (artículo 29). La Convención reconoce tambiénel derecho del niño al juego y a las actividades recreativas (artículo 31), lo queimplica no sólo disponer del tiempo suficiente para el esparcimiento, sino tambiénla prestación de un espacio seguro y apropiado en el marco de las comunidades,donde sea posible practicar el juego y la recreación. También se reconocecomo un derecho el acceso a la vida cultural y a las artes (artículo 31).

La Convención reconoce que la capacidad para proporcionar estosderechos puede sobrepasar las posibilidades inmediatas de las familias y delEstado, pero señala que deberían satisfacerse lo más plenamente posible yhasta el máximo de los recursos de que dispongan (artículo 4). El bienestar delos niños debe ser considerado primordial cuando se toman decisiones relativasa la distribución de recursos, y, cuando sea necesario, dentro del marco de lacooperación internacional (artículos 3, 4).

Derechos relativos a la protección

Los niños tienen derecho a la protección en el caso de situaciones difíciles y demaltrato. El Estado tiene la obligación de proteger a los niños contra todaforma de maltrato que reciban de los padres o de otras personas responsablesde su cuidado, y de ofrecerles el apoyo y el tratamiento apropiados cuandohayan sufrido de abuso o descuido (artículos 19, 39). Aunque las leyes de lamayoría de las naciones siguen sancionando los castigos físicos a los niños, laConvención prohíbe expresamente el uso de violencia física o mental12.

La Convención adopta una posición firme contra la explotación sexual yeconómica. Reconoce el derecho del niño a la protección contra la prostitucióny la pornografía, el rapto y el tráfico, así como la participación en la producción,venta y uso de estupefacientes, y exhorta a que se tomen todas las medidasde carácter nacional, bilateral y multilateral que sean necesarias (artículos 33,34, 35). La Convención afirma también el derecho del niño a la proteccióncontra cualquier tipo de trabajo que interfiera con su seguridad, su salud, sueducación o su desarrollo, y exhorta a todos los Estados a que establezcanuna edad mínima para trabajar, y a que regulen las horas y las condiciones detrabajo (artículo 32).

La Convención asegura a los niños acusados de crímenes las mismasgarantías jurídicas que se otorgan a los adultos, pero además establece quese tenga en cuenta la edad del niño en los procedimientos jurídicos y en ladecisión sobre el castigo apropiado. Se prohíben estrictamente la pena capitaly la cadena perpetua. Siempre que sea posible, se debe evitar la aplicación decualquier tipo de procedimiento judicial. Al tiempo que se garantiza el respetopor los derechos humanos y las garantías jurídicas, la pena de prisión debeconsiderarse como un último recurso, y durante el menor tiempo posible. Lascondiciones deben ser humanas, y es necesario promover la rehabilitación y lareintegración social (artículo 40).

Salud

Educación

Juego

Malos tratos

Explotación

Justicia

12 Newell, P. (1995),‘Respecting children’s rightsto physical integrity’ enFranklin, B. (ed), TheHandbook of Children’sRights: Comparative Policyand Practice, Londres/Nueva York: Routledge,215-226.

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La Convención garantiza una protección especial a los niños refugiadosy a quienes busquen asilo, así como a todos aquellos que han sido desplazadoso que están expuestos a un conflicto armado (artículos 22, 37). Es precisoofrecer una apropiada atención humanitaria, y asistir en las tareas de reunir alos niños con sus progenitores cuando sea necesario, y siempre que seaposible. Cuando los niños han sufrido daños físicos o psicológicos, tienen derechoa recibir un tratamiento de rehabilitación que les ayude a lograr la recuperacióny la reintegración social (artículo 39).

Derechos de participación

La Convención no hace extensiva a la infancia toda la gama de derechospolíticos que se otorgan a los adultos, como el derecho al voto, pero lesgarantiza algunas de las libertades y protecciones consideradas como derechoshumanos generales. Los niños tienen derecho a un nombre, una identidad yuna nacionalidad, y deben ser registrados cuando nacen (artículo 7, 8). LaConvención los protege contra la invasión de su intimidad y de su vida familiar(artículo 16). La Convención garantiza a los niños el derecho a expresar susopiniones sobre las cuestiones que les afecten, y estas opiniones deben tenerseen cuenta cuando se tomen decisiones, de conformidad con la edad del niño,su madurez y su comprensión de la situación (artículo 12). Los niños tienentambién derecho a la libertad de pensamiento y de conciencia, en función de laorientación de sus progenitores o de otros tutores legales. Les ampara elderecho a disfrutar su propia cultura, religión e idioma sin interferencia nidiscriminación (artículos 13, 14).

El niño tiene derecho a recopilar, obtener y difundir información, y adisponer de materiales de información que no se consideren dañinos para subienestar (artículo 17). Asimismo tiene derecho a la libertad de asociación y dereunión (artículo 15). Sin duda alguna, estos derechos civiles y políticos definenal niño como un agente activo, capaz de ejercer sus derechos, y no simplementecomo el beneficiario de una atención protectora. Lo anterior sienta las basesdel derecho del menor a una ciudadanía activa, a pesar de que todavía nodisfrute del derecho al voto.

Aplicación y verificación

Reconocer simplemente los derechos no es suficiente. También es necesarioponerlos en práctica. El artículo 4 de la Convención exhorta a los Estados aque adopten todas las medidas posibles por medio de reformas legislativas yadministrativas, y hasta el máximo de los recursos de que dispongan. LaConvención instituye normas específicas para apoyar y examinar los progresosalcanzados (artículos 42 a 54). Establece la creación de un comité internacionalde expertos, presentados por los países miembros para su elección por laAsamblea General de las Naciones Unidas. Cada Estado parte debe someter aeste comité informes periódicos amplios y de naturaleza autocrítica, y examinarlas dificultades y los avances que implica la puesta en marcha de la Convención.También se debe tener en cuenta todo tipo de información pertinente de lasorganizaciones no gubernamentales y de los organismos especializados de lasNaciones Unidas, como UNICEF. El resultado del análisis que hace el comitésobre el material recibido, y el consiguiente debate con los representantes delpaís en cuestión, conduce a unas observaciones finales que deben difundirseampliamente en el país y servir de base para nuevos debates y actividades.La función del comité no es responder de una forma punitiva a las deficienciasni los fallos, sino ofrecer una oportunidad constructiva, en un ambiente decolaboración que permita definir los aciertos y las dificultades, y fijar una seriede metas oportunas13.

Refugiados

13 Verhellen, 1994, ob. cit..Nota 5.

Derechospolíticos yciviles

Informe delos países

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ALGUNAS PREGUNTAS QUE SEDESPRENDEN DE LA CONVENCIÓN

¿Por qué necesitamos una declaración independiente de derechospara los niños?

Cuando se iniciaron los trabajos de preparación del borrador de la Convención,todavía no existía un consenso general sobre la necesidad de un documentode este tipo. Los críticos consideraban que un tratado independiente sembraríadudas sobre la situación de los niños como seres humanos, al sugerir que nocumpliría los requisitos necesarios para recibir la protección que ofrecenhabitualmente a todas las personas los instrumentos de derechos humanosvigentes14. Los defensores de una convención independiente considerabanque la protección que garantizan a los niños las disposiciones generales sobrederechos humanos es insuficiente. Varios instrumentos mencionan la situaciónde la infancia, pero tanto su terminología como sus objetivos varían de uno aotro. Antes de la aceptación de la Convención, por ejemplo, no existía un límitede edad universal para la participación legal de los niños en los conflictosarmados. Las inevitables discrepancias apuntaban a la necesidad de disponerde un conjunto independiente de normas.

La situación que afrontaban los niños en todas partes del mundo seconvirtió en el más firme argumento en favor de la preparación de unaconvención independiente15. La mortalidad infantil, la desnutrición, la vida enlas calles, la prostitución de las niñas y niños, la existencia de condicioneslaborales y vitales intolerables, la participación en los conflictos armados y elencarcelamiento de niñas y niños, eran factores que exigían una respuestaenérgica por parte de la comunidad internacional.

La realidad de la situación social de la infancia y de su desarrolloapuntaban también a la necesidad de un tratado especial. Las normas deseguridad y de salud concebidas pensando en los adultos, así como lasdisposiciones para la atención sanitaria y la asistencia en situaciones deemergencia, no ofrecen a los menores la protección que precisan en muchoscasos16. Los niños son más vulnerables ante la enfermedad, especialmentecuando son jóvenes o están desnutridos, y sus cuerpos, que se encuentranen una etapa de rápido crecimiento, corren un mayor riesgo de padecer losefectos de los contaminantes, y tienen una menor capacidad para defendersecontra los peligros físicos. Las viviendas deficientes y las demás desventajasde la pobreza afectan desproporcionadamente a la infancia.

La dependencia de los niños en relación con los adultos hace que seanespecialmente vulnerables a los malos tratos y a la explotación. Tanto en elhogar como en la escuela, en la comunidad o en el lugar de trabajo, los niñosnecesitan una protección que tenga presente su desventaja ante aquellos quetienen mayor edad y son más fuertes y poderosos. Al comienzo de su vida,cuando su capacidad cognoscitiva está menos desarrollada, se considera quelos menores están más expuestos al perjuicio emocional. Cuando padecensituaciones traumáticas, tienen más posibilidades que los adultos de sufrirtensiones graves y debilitantes, con repercusiones a largo plazo17. Una cartaespecial de derechos ofrece la posibilidad de reconocer y responder a lasexigencias específicas de la infancia en materia de desarrollo.

La situación de los niños como seres humanos es también un factorimportante. Los argumentos que consideran que sus derechos están ya implícitosen el marco de los derechos humanos generales no tienen en cuenta que a losmenores no se les respeta como beneficiarios de los derechos, ni se lesconsidera capaces de ejercerlos. Los niños no tienen derecho al voto y no

Condicionesqueconfrontanlos niños

14 Le Blanc, 1995, ob. cit..Nota 3.15 Hammarberg, 1992, ob.cit.. Nota 4.16 Satterthwaite, D., Hart,R., Levy, C., Mitlin, D.,Ross, D., Smit, J.,Stephens, C., (1996), TheEnvironment for Children,Londres: Earthscan.17 Garbarino, J. y Bedard,C. (1996), ‘SpiritualChallenges to Childrenfacing Violent Trauma’,Childhood, 3(4): 467-479.

La frágilsituación dela infancia

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pueden ejercer ningún poder político directo. Aunque los adultos pueden tratarde asegurar que los niños reciban una buena atención, esta actitud expresa amenudo la percepción de que son propiedad de los adultos en lugar deciudadanos con derechos propios. Un instrumento independiente, que no dejeninguna duda de que los niños tienen derechos, es necesario para combatirestos supuestos.

A todas aquellas personas que no consideran prioritario crear estosderechos, sino que dejarían la protección de los niños en manos de suprogenitores, sería preciso señalarles que estos últimos no pueden controlartodas las esferas de la vida. Incluso aunque tengan las mejores intenciones,no pueden legislar sobre la calidad del aire que respiran, la disponibilidad de lasviviendas, o el acceso a los recursos para los niños con necesidades especiales.Necesitan un amplio apoyo social para asegurar que sus hijos dispongan de unentorno apropiado para salir adelante. Para los niños sin padres, la situación esincluso más clara. Además hay que sumar, por desgracia, aquellas circunstanciasen las que los progenitores son exactamente las personas ante quienes losniños reclaman urgentemente cualquier tipo de protección.

Los derechos de los progenitores y los derechos de los niños: unequilibrio entre la protección y la participación

A menudo, las personas que se oponen a la Convención transforman enconflicto, entre los derechos de los progenitores y los derechos de los niños, latensión que existe entre la protección de estos últimos y su capacidad paraactuar en beneficio propio. Los menores necesitan un cierto grado de protección,y cualquier reconocimiento de sus derechos debe incorporar este elemento.Pero la protección como un fin en sí mismo puede conducir a la conculcacióndel derecho de los niños a participar en las decisiones que les afectan, deconformidad con la evolución de sus capacidades. Algunos críticos se resistena permitir que los niños participen de manera activa en sus propios asuntos, yconsideran que los adultos interesados deben ejercer siempre los derechos delos menores en su nombre18. Hay dos cuestiones en juego aquí: la capacidadde los niños y el desafío implícito hacia la autoridad de los padres y los adultos.

La cuestión de la capacidad es, hasta cierto punto, un asunto quetiene que ver con las expectativas y la experiencia. Los niños muy pequeñosnecesitan que los adultos actúen por ellos. Pero la capacidad de asumirresponsabilidades y de tomar decisiones importantes no es algo que se adquierade improviso cuando los niños alcanzan la mayoría de edad. Es un procesogradual, que no sólo depende del desarrollo biológico del niño, sino de laexperiencia real para tomar decisiones y asumir la responsabilidad. En su vidacotidianas, muchos niños tienen que asumir responsabilidades que les exigentoda su habilidad para tomar decisiones de una manera experimentada, muchoantes de que se conviertan en adultos. A este respecto, hay muy pocadiferencia entre los niños mayores y los adultos, excepto las aptitudes necesariaspara ejercer esta capacidad. Por esta razón, resulta conveniente reconocer elderecho de los niños a tener una opinión sobre los asuntos que les afectan, afin de fomentar y apoyar la evolución de una capacidad cada vez mayor19.

En las sociedades donde el respeto y la obediencia son una norma deconducta, existen grandes posibilidades de que el derecho del niño a tener unaopinión se considere un asunto polémico. Sobre todo si los adultos han dispuestode pocas oportunidades para actuar ellos mismos como beneficiarios de susderechos. Es probable que la promoción de los derechos de la infancia en estaesfera tenga poco éxito si cuenta con la airada resistencia de los progenitoresy los miembros de la comunidad. Será necesario tomar las medidas adecuadas

Amplio apoyosocial

La capacidadde los niños

18 Verhellen, 1994, ob. cit.Nota 5.19 Hart, R. (1997),Children’s Participation: TheTheory and Practice ofInvolving Young Citizens inCommunity Developmentand Environmental Care,Londres: Earthscan/UNICEF.

El desafío a laautoridad delos adultos

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para garantizar que se haga un esfuerzo por comprender y respetar tambiénlos derechos de los progenitores, y que éstos dispongan de la oportunidad dedebatir y analizar las implicaciones de la Convención. Los niños tendrán mayoresposibilidades de lograr el cumplimiento de su derecho a la participación, siaprenden a expresar sus opiniones de una manera que no contravenga lasnormas de respeto hacia los adultos, y si se reconocen las responsabilidadesque acompañan a los derechos. Este tema refleja implicaciones importantesen los sistemas de educación, que deben ofrecer a los menores la posibilidadde un aprendizaje interactivo que incorpore su participación.

Las decisiones que conciernen a los derechos humanos implican, casisiempre, la necesidad de crear un equilibrio entre intereses conflictivos. Latensión entre la protección y la participación no sólo forma parte del debatesobre los derechos de la infancia; es componente integral del proceso decrecimiento, y de las relaciones entre padres e hijos, entre los adultos y losmenores. La exigencia de independencia de los niños implica una negociaciónininterrumpida en el marco de las familias y las sociedades y, por tanto, no esalgo que pueda resolverse simplemente con una carta de derechos. Pero alincluirlas en un mismo documento, es posible integrar estas exigencias, amenudo conflictivas, en una relación mutua productiva, a fin de alcanzar unequilibrio apropiado en una situación determinada.

El tema de la cultura y los derechos de la infancia

Los derechos humanos se basan en la hipótesis de que ciertos principiosdeben aplicarse de forma universal, independientemente de las diferencias deraza, religión, cultura, posición económica o sexo. A veces resulta muy difícilconciliar esta hipótesis con la realidad de un mundo en el que las creencias,prácticas, relaciones sociales y circunstancias económicas varían mucho entrelas diferentes sociedades, e incluso dentro de ellas. Esta dificultad esparticularmente evidente en la comprensión y aceptación de los derechos dela infancia20.

La percepción de que existe una amenaza de imperialismo culturalcomplica la cuestión. La Convención, como otros documentos de derechoshumanos, tiene sus raíces filosóficas en la tradición europea del liberalismoindividual. También considera a la niñez bajo el prisma del desarrollo del niñoque, según muchos críticos, está viciado por la teoría y la investigación elaboradasen el hemisferio norte. A pesar de la meta de universalidad, el proyecto de losderechos de la infancia se inicia desde una perspectiva del individuo que tienemayores puntos en común con unos grupos que con otros. La posiciónprivilegiada que la Convención confiere a los niños puede contrariar claramentelos valores de las sociedades donde el derecho de la familia ampliada precedea los derechos del individuo, o donde la edad es la base para el respeto y laadquisición de derechos21.

Resulta una simplificación exagerada, sin embargo, reducir esta tensióna una lucha entre los valores del Norte y la conservación de sistemastradicionales que se encuentran, por otra parte, intactos. Pocos sistemas decreencias son coherentes y están exentos de conflictos, así sean "tradicionales"o no. La cultura no es un elemento rígido, sino que se adapta por necesidad alas circunstancias y a los estilos cambiantes de vida. Incluso en el marco de lasfamilias, suele ser frecuente que haya desacuerdos sobre creencias y objetivos,ya sea en la crianza de los niños o en el empleo del dinero. Las relacionesentre los grupos se complican, de igual manera, por una serie de valoresconflictivos. Tampoco los valores consagrados en la Convención se aceptanuniversalmente en el Norte, donde existen puntos de vista divergentes sobre

20 Alston, P. (ed) (1994),The Best Interests of theChild: Reconciling Cultureand Human Rights,Florencia, Italia; CentroInternacional para elDesarrollo del Niño, UNICEFy Oxford Clarendon Press.21 Burman, E. (1996), ‘Local,Global o Globalized? ChildDevelopment and Interna-tional Child Rights Legisla-tion’, Childhood, 3(1): 45-67.

Amenaza deimperialismocultural

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la función de los padres y la capacidad de los niños.

Los conflictos de valores, por consiguiente, son un fenómeno queocurre tanto dentro de las sociedades como entre ellas, y con frecuencia seexpresan en una ambivalencia o desacuerdo de la sociedad respecto a lascuestiones que afectan a los niños. Las normas relativas a la educación de lasniñas, por ejemplo, o la relación apropiada de los niños con el trabajo, sedebaten con pasión en muchos lugares. En todo el mundo se están poniendoen tela de juicio, por diversas razones, las nociones tradicionales sobre lainfancia.

El descenso de la mortalidad de los niños menores de un año y de lamortalidad infantil durante el siglo XX, por ejemplo, ha repercutido en la estructuray las prioridades de la familia. A medida que aumenta la certidumbre sobre lasupervivencia infantil, cada vez se muestra más preferencia por las familiasreducidas, factor que ha posibilitado una mayor inversión de los padres encada uno de los niños. Las repercusiones han sido muy evidentes en China,donde la política que obliga a los padres a tener un solo hijo ha causadocambios radicales en la situación de los niños22.

También se han producido cambios como resultado de la propagaciónde la economía mundial de mercado y de una urbanización construida encircunstancias de pobreza. En muchos lugares, la estructura tradicional de lasociedad se ha desintegrado, y con ella la validez de las expectativas tradicionalesrelativas a los niños. El destino de la infancia es, por lo general, más aparente,y se ha convertido en un tema de creciente preocupación. Se ha producidouna revisión generalizada sobre la mejor manera de responder tanto a lasituación presente de la infancia como a su preparación para el futuro.

Para las personas decididas a proteger las formas de vida locales, laConvención puede significar otro ataque frontal. Pero un análisis más realistapermite reconocer que ofrece la oportunidad de abordar, precisamente, lasconfusiones y las contradicciones derivadas de la vida contemporánea tantoen el Norte como en el Sur, al definir una base mínima para tomar decisionescuando los intereses entren en conflicto. Todas las sociedades, incluso las másricas, tienen que hacer ajustes internos a fin de adaptarse a las exigentesnormas de este tratado.

La Convención no defiende una serie de soluciones universales y estrictasa los problemas que afronta la infancia. Presenta una serie de principiosfundamentales que exigen una respuesta clara: es necesario reconocer yrespetar a los niños, asegurar su supervivencia, protegerlos contra el peligro,habilitarlos de forma adecuada para la vida, y escucharlos. En aquellas situacionesen que las costumbres permitan la opresión de la infancia, es posible queestos principios resulten inaceptables. Pero la Convención permite una granflexibilidad. La puesta en práctica detallada de estos principios nunca se especifica.Por el contrario, la Convención es un instrumento flexible, concebido para darcabida a la complejidad y a la diferencia23. En la mayoría de los casos, laposición de la Convención se formula en unos términos lo suficientementegenerales como para integrar de manera considerable la normativa local, siempreque ésta no resulte perjudicial para el bienestar de la infancia.

El principio del interés superior ofrece la posibilidad de interpretar yadaptar las disposiciones de la Convención a las condiciones locales24. En laConvención, por ejemplo, puede estipularse la necesidad de ofrecer unaeducación que prepare al niño de manera adecuada para la vida, pero no seespecifica el programa de estudios. Sólo un debate en la esfera local puede

Conflicto devalores

22 Tobin, J. J., Wu, Y. H.,Davidson, D. H. (1989),Preschool in Three Cultures:Japan, China and the UnitedStates, New Haven: YaleUnivsersity Press.23 Alston, 1994, ob. cit..Nota 20.24 Ibíd.

Una basemínima paratomardecisiones

Permitir unainterpretaciónlocal

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determinar el tipo de enseñanza que responda mejor a los intereses de losniños de la población local. Al mismo tiempo, este principio puede utilizarsepara analizar las ventajas de dos opiniones antagónicas, ya sea en el marcode la familia o de la sociedad en general. En un contexto dado, es posibledecidir que una respuesta tradicional o específicamente cultural se adaptamejor a los intereses concretos de la infancia.

Debido a que la tarea de determinar el interés superior del niño debeser local y coyuntural, esta disposición corre el riesgo de convertirse en algoinadecuadamente normativo y de permitir la justificación de soluciones dictadaspor la conveniencia. Este es un riesgo que no se puede evitar. Un principiomenos elástico no respondería de manera genuina a las complejidades quepresenta el mundo. La aplicación apropiada del principio del interés superior, yde los derechos de la infancia en general, implica la intervención de una seriede agentes sociales independientes, a fin de negociar la mejor solución paralos niños de la población local. Una prensa libre, ONG activas y organizacionesindependientes dedicadas a la promoción, constituyen pilares fundamentalespara la interpretación de la Convención en el plano local. Lo que tal vez resultamás importante, las familias, que tienen la responsabilidad principal de la gestiónde los derechos de la infancia, deben participar en el diálogo a fin de mejorar lainterpretación de la Convención en el contexto de las prácticas de crianza delos niños que se den en la población local.

Los derechos de la infancia y los derechos de la mujer

La comunidad internacional aprobó de manera oficial en 1979 los derechos dela mujer, y este reconocimiento allanó en gran parte el camino que condujo aque se reconocieran también en mayor medida los derechos de la infancia25.Pero la adopción de los derechos de la niñez ha causado seria preocupaciónentre algunos defensores de la mujer. Entre otras cosas, para que la mujerdisfrute de igualdad y de justicia, sus funciones reproductoras y sus tareasdedicadas a la atención no deben interferir con su libre determinación y suacceso pleno y en condiciones de igualdad a los recursos y las oportunidades.Algunas personas consideran que el derecho del niño a la protección y a laatención es una amenaza potencial para los progresos graduales obtenidospor la mujer. Sin embargo, tal como Savitri Goonesekere ha demostrado, lasdos convenciones son perfectamente compatibles y no contienen disposicionesque pongan en conflicto los intereses de ninguno de los dos grupos. Por elcontrario, es posible considerar que los dos tratados son complementarios yse refuerzan mutuamente26.

La aplicación de los derechos de la infancia trae como consecuencia lareducción de la carga actual que tienen que soportar muchas mujeres ymejora su calidad de vida. Si se convierte en realidad el derecho del niño a unmedio ambiente saludable y a una atención adecuada de la salud, se facilitanlas responsabilidades de las madres. El derecho del niño a unos serviciosdecentes de atención refuerza el derecho de la mujer a trabajar fuera delentorno familiar y a participar en la vida de la comunidad. En lugar de aumentarel trabajo de las madres, la Convención exige que se establezcan sistemas deapoyo para facilitar la puesta en práctica de sus complejas responsabilidades.

Para la eliminación de todas las formas de discriminación contra lamujer, la Convención apoya la protección de los niños de una manera específicapor medio de los derechos que garantiza a sus madres. Por ejemplo, lasmujeres tienen derecho a servicios gratuitos de atención durante el embarazo,el parto y el período posterior a éste cuando fuere necesario (artículo 12). Lasmujeres trabajadoras tienen derecho a una protección especial durante el

25 Therborn, 1996 ob. cit.Nota 1.26 Goonesekere, S. (1992),Women’s Rights andChildren’s Rights: theUnited Nations Conventionsas Compatible andComplementary Interna-tional Treaties, Florencia,Italia: Centro Internacionaldel Niño, UNICEF.

Negociar lasmejoressoluciones

Derechoscomplemen-tarios

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embarazo, el derecho a la licencia de maternidad y a la prestación de serviciossociales, tanto para ellas como para los padres, que les permitan combinar lasobligaciones que deben a su familia con sus responsabilidades laborales (artículo11.2). Las mujeres tienen también derecho a participar plenamente en la vidapolítica (artículo 7), una medida que en muchos casos garantiza que los interesesdel niño se tengan más en cuenta en el ámbito político.

Una posible esfera potencial de conflicto afecta los derechos de lareproducción. El preámbulo de la Convención establece que los niños tienenderecho a una protección jurídica antes y después del nacimiento. Muchoshan considerado que esta medida limita la libertad reproductora de la mujer. Lahistoria de esta declaración, sin embargo, y el consenso sobre el comentariojurídico que la acompaña, revelan claramente que fue concebida como uncompromiso deliberado, que dejaba la cuestión del aborto a la discreción decada uno de los países27. La Convención de la mujer tampoco confiere underecho jurídico al aborto28.

Más importante aún, la Convención de la infancia aborda de raíz ladiscriminación relativa al sexo al sostener, como un principio básico, que losderechos de la infancia deben aplicarse por igual a todos los niños. Al tomar enconsideración las realidades de la infancia en materia de desarrollo, la Convencióntiene la capacidad de especificar, tanto para las niñas como para los niños, lasmedidas necesarias para sentar las bases de la igualdad en la vida adulta.

LAS OBLIGACIONES ESTABLECIDAS PORLA CONVENCIÓN PARA LOS GOBIERNOS LOCALES

DE LAS ZONAS URBANAS

Las obligaciones jurídicamente vinculantes de la Convención están, por lo gen-eral, relacionadas con los organismos oficiales del Estado en el ámbito nacional,aunque en realidad las obligaciones comprenden toda la estructura del gobiernode un país, desde el ámbito nacional al comunitario. El tratado comprometeplenamente a los gobiernos locales de igual manera que a sus homólogosnacionales (excepto en la cuestión de la responsabilidad de presentar informes,tal como se establece en el artículo 44).

En algunos aspectos, las obligaciones son incluso mayores en el ámbitolocal. Las autoridades locales se encuentran a la vanguardia del problema:como consecuencia de la tendencia hacia la urbanización y la descentralizaciónde las tareas de gobierno, estas autoridades se han convertido, en muchoscasos, en los principales agentes en materia de suministro de servicios básicosque afectan la vida de los niños, a pesar de que su capacidad muy pocasveces ha mantenido el mismo ritmo que las necesidades cada vez máscrecientes. En la Convención se reconoce la dificultad de cumplir con algunasde las obligaciones más exigentes relativas a los recursos, por lo que sesugiere su puesta en marcha de una manera progresiva. Pero la falta decapacidad no significa que sea posible pasar por alto algunas de sus disposiciones.En la Convención se exige que las obligaciones se pongan en práctica hasta elmáximo de los recursos de que se disponga (artículo 4). Según Himes, esteartículo se refiere no sólo a los recursos financieros y materiales, sino tambiéna las aptitudes humanas, los conocimientos, la creatividad y el tiempo, asícomo a la capacidad para utilizar los recursos naturales de una manera eficientey apropiada29. La función esencial de las autoridades de las zonas urbanasincluye el suministro o el apoyo directo a otros prestadores de servicios, asícomo llevar a cabo tareas adecuadas de evaluación, regulación, aplicación ycontrol.

27 Hammarberg, 1992, ob.cit. Nota 4.28 Goonesekere, 1992, ob.cit. Nota 26.29 Himes, J. R. (1995),Implementing the Conven-tion on the Rights of theChild: Resource Mobilizationin Low-income Countries, LaHaya: Martinus Nijhoff/UNICEF.

Lasautoridadeslocales a lavanguardiadel problema

Recursos

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Ningún grupo de agentes puede promover por sí solo los cambiosfundamentales de actitud y práctica que se necesitan para alcanzar las metasde la Convención. Este es un desafío que compromete a todo el mundo. Lacapacidad del gobierno local para concientizar, coordinar actividades, apoyar lacolaboración de otros y conseguir una amplia participación, es muy importantepara el bienestar de la infancia, especialmente en el caso de las autoridadesmás débiles y con menos fondos. Un aspecto fundamental de la movilizaciónsocial es la utilización efectiva de los medios de difusión, que amplían su influenciasobre un gran número de personas en las zonas urbanas y que pueden tenerconsecuencias profundas cuando se trata de configurar las actitudes públicas.

Los cambios en la comprensión de los hechos deben estar acompañadosde medidas prácticas. Es preciso abordar las desigualdades sociales y económicasque menoscaban la realización de los derechos para un gran número de niños,y esto no puede ocurrir de manera efectiva sin un marco de apoyo bienelaborado por el gobierno municipal. Aunque las Organizaciones NoGubernamentales y los grupos comunitarios participan con frecuencia en lastareas destinadas a la reducción de la pobreza, no tienen la misma capacidadque las autoridades municipales para abordar las deficiencias que afectan atodo el sistema. Sólo estas autoridades pueden elaborar los marcos normativospara promover la salud y la seguridad, fijar códigos de construcción y normasde planificación, asignar responsabilidades a otros grupos y hacerse cargo delcontrol del costo y la calidad de los suministros privados o comunitarios. Pormedio de tareas de colaboración y el establecimiento de alianzas, las autoridadeslocales pueden utilizar al máximo todos los recursos disponibles.

Aunque todas las sociedades tienen a su disposición abundantes recursoshumanos, la reducción de la pobreza en las comunidades de bajos ingresostiene sus límites cuando no se dispone de una financiación del exterior. Losgobiernos locales deben buscar métodos para invertir en la infraestructura ylos servicios de sus pobladores más pobres. Es necesario tomar medidas paraalcanzar un suministro equitativo, mediante la imposición fiscal, la financiacióncruzada u otros sistemas de redistribución. Cuando las autoridades locales nodisponen de los recursos suficientes para suministrar los servicios y lainfraestructura necesarios -ya sea directamente o en apoyo de otrosprestadores- tienen la responsabilidad de dirigirse no sólo a los miembros de lacomunidad, sino también a las esferas superiores de gobierno y a otros aliados.La Convención puede servir a las autoridades locales como instrumento poderosode apoyo en su búsqueda de una mayor autoridad para tomar decisiones,incluso la capacidad para intervenir en las decisiones relativas a la distribuciónde asistencia en el ámbito nacional. Para ello es fundamental llevar a cabo unafirme campaña de promoción y forjar coaliciones, asuntos que se analizaránminuciosamente más adelante.

Los derechos de la infancia en el contexto del desarrollo urbanosostenible

En teoría, el desarrollo económico no tiene por qué oponerse a los derechoshumanos; pero en la práctica se producen a menudo conflictos muy gravescomo, por ejemplo, sobre la propiedad de los recursos y el acceso a ellos,sobre los salarios y las condiciones laborales y sobre las prestaciones sociales.Muchos gobiernos han justificado su contravención de los derechos como unamedida necesaria para lograr un rápido desarrollo económico. La preocupaciónpor la justicia social y la igualdad no es compatible con una aplicación estrictade las fuerzas del mercado. En este contexto, los derechos de los niños noson una excepción. Cualquier reasignación de los fondos públicos en favor delbienestar de la infancia puede llevar a un aumento de impuestos para los

Movilizaciónsocial

Redistribución

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ciudadanos o las empresas, o a desviar los recursos públicos de la financiaciónde aquellas formas de infraestructura que beneficien principalmente a lasempresas. Respetar los derechos de la infancia significa, también, poner límitesal derecho de las empresas y de los usuarios de contaminar y destruir elentorno humano, precipitar la desintegración social y comunitaria o explotar eltrabajo del menor.

Los principios del desarrollo sostenible promueven una solución entreestas metas, aparentemente incompatibles, y estos intereses divergentes, yaque requieren el logro simultáneo de metas económicas, sociales y ecológicas,al mismo tiempo que exigen resolver las necesidades de la generación actualsin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer suspropias urgencias, tal como lo describió la Comisión Brundtland30. Existe unaconvergencia natural entre los principios del desarrollo sostenible y los derechosde la infancia. Los niños son en especial vulnerables a muchos peligros delmedio ambiente, tanto por lo que respecta a su escasa tolerancia ante el dañocomo por las limitaciones que tales peligros representan para su libertad dentrode su entorno. Las metas del desarrollo sostenible apoyan la igualdad social y,por tanto, la integridad de la estructura social, de una manera que afecta másprofundamente a los niños que a ningún otro estamento de la sociedad. Larelación entre los derechos de la infancia y el desarrollo sostenible se articulóde forma oficial tanto en el Plan de Acción elaborado en la Cumbre Mundial enfavor de la Infancia de 1990, como en el Programa 21 local, el plan de acciónaprobado por la Cumbre para la Tierra, que se celebró en Rio de Janeiro en1992. En ambos documentos se incluyen capítulos especiales dedicados a losvínculos entre el desarrollo orientado hacia los niños y la conservación delmedio ambiente, y se reconoce que los niños son los más interesados en laestabilidad del medio ambiente y que tienen mayor capacidad de alcanzar estaestabilidad. En el plano local, las metas del desarrollo sostenible estánadecuadamente reflejadas en el Programa 21 local, de una manera que re-sponde a las condiciones locales31.

Cualquier autoridad local que se comprometa a reconocer los derechosde la infancia tendrá que admitir que un compromiso de este tipo no puedeexpresarse por medio de la adopción de metas que sólo mejoren la vida de losniños de una manera superficial. La satisfacción de los derechos de la infanciasignifica considerar el mundo desde una perspectiva diferente, y alterar deforma radical algunos postulados básicos. Parte del cambio exige la necesidadde renunciar al crecimiento económico como un objetivo virtualmente exclusivo,adoptar un compromiso en favor de una mayor igualdad social y económica, ylimitar la degradación social y del medio ambiente en el marco del desarrollo.Sólo cuando se reconozcan y aborden las desigualdades que afectan a todo elsistema, se podrán satisfacer de manera genuina los derechos de la infancia.

Un llamamiento a la acción

A pesar de la amplia aceptación que ha recibido la Convención durante elúltimo decenio, las condiciones generales de los niños no han mejorado deforma sustancial, y en algunos países se han deteriorado. Muchos de losEstados que se apresuraron a ratificar la Convención en el plano nacional, sehan mostrado incapaces de aplicarla con medidas locales concretas. Paramuchos niños del mundo, la Convención es sólo una promesa vacía. La atenciónbásica de la salud ha mejorado en muchas partes del mundo, y los niñostienen más posibilidades que nunca de sobrevivir durante los primeros años desu vida, pero sobreviven en un mundo que parece ser cada vez más violento,hostil y negligente. Aunque hemos demostrado nuestra capacidad para lograralgunas de las metas más concretas, carecemos aún de la voluntad política

30 Comisión Mundial sobre elMedio Ambiente y elDesarrollo (1987), Nuestrofuturo común, Oxford:Oxford University Press.31 ICLEI (1996), LocalAgenda 21 Planning Guide:An Introduction toSustainable DevelopmentPlanning, ConsejoInternacional para lasIniciativas Ambientales yLocales.

Desarrollosostenible:resolver losinteresesdivergentes

Programa 21local

Un cambio delospostuladosbásicos

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necesaria para abordar con éxito la situación en su totalidad, que presenta unabrumadora complejidad.

Sin embargo, también es verdad que existen muchas instancias en lasque el progreso ha sido efectivo y admirable. En este libro aparecen numerososejemplos de actividades que han conseguido cambiar de forma radical la calidadde vida de los niños. Podemos y debemos aprender de estos ejemplos. Lapersistencia en la conculcación de los derechos de la infancia debe ser unallamada a la acción, no un motivo de desesperación. Con la Convención en lamano, disponemos de una serie de directrices y de metas que nos permitenmarcar el rumbo en un momento en que, en todas partes del mundo,buscamos nuevas vías para poder vivir juntos y para trabajar con nuestrosniños por un futuro basado en los valores de la inclusión y la solidaridad.

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2 El desarrollo de la infancia

La Convención establece el derecho del niño a recibir asistencia para susupervivencia y su pleno desarrollo, así como a que se tenga en cuenta suinterés superior (artículos 3, 6). Con el fin de responder a estos principios,necesitamos comprender la forma en que los menores establecen y consideranlo que debe ser su interés superior en las diferentes etapas de su vida. No esuna tarea fácil. Entre el momento del nacimiento y la edad adulta, todos losniños experimentan cambios considerables. Pero generalizar sobre estos cambioses un proyecto arriesgado, debido a que el proceso está profundamenteenraizado en las realidades sociales y económicas y en las creencias culturales.Las normas y las metas por las que se rigen los niños, y las oportunidades deque disponen, varían ampliamente. Cada vez más personas reconocen que eltérmino "infancia" no es universal, sino que el significado y la experiencia de lainfancia se establecen de formas distintas en culturas diferentes1.

Muchos han acusado de forma justificada a los expertos en la psicologíadel desarrollo de haber pasado por alto esta realidad, y de promover unmodelo de desarrollo de la infancia configurado principalmente sobre la basede los estudios acerca de los niños de las clases medias del hemisferio norte2.Aceptar que esta perspectiva abarca a todos los niños refleja una falta devisión. Pero al tratar de compensar en forma exagerada este descuido, secorre el peligro de considerar irrelevante el propio concepto de desarrollo. Lasactividades transculturales y contextuales realizadas en este sector hancontribuido de forma notable a nuestra comprensión teórica de la infancia, ypueden ayudarnos a tener una comprensión práctica del concepto de "interéssuperior" del niño3.

La infancia como concepto social no es una noción universal. Perotodos los niños comparten algunas realidades, relacionadas con la etapa biológicaen que se encuentren y su carácter de seres humanos. En todas las culturashay un núcleo de experiencias y cambios en materia de desarrollo, más o

1 Véase, por ejemplo,Frones, I. (1993), ‘Chang-ing Childhood’, Childhood,1(1).2 Burman, E. (1994),DeconstructingDevelopmental Psychology,Londres: Routledge.3 Es posible encontrar unpanorama general de lasactividades en diversosámbitos culturales enDasen, P. R. y Jahoda, G.(1986), ‘Cross-culturalHuman Development’,International Journal ofBehavioural Development,9: 413-416. Un excelenteejemplo reciente de estostrabajos transculturales esel de Kagitçibasi, C. (1996),

El juego es unelemento integral deldesarrollo infantil, unafuente de placercompetitividad eidentidad. Alrelacionarse con elmundo que les rodea,los niños adquierenuna serie de aptitudesque les serán útilesdurante toda su vida.Foto: William Martínez.www.agenciamacondo.com

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menos común a todos los niños, relacionado con su evolución neurológica yfisiológica4. Comprender este factor permite observar objetivamente lasvariaciones sociales, medioambientales o alimentarias, y reconocer si un niñoestá recibiendo el apoyo adecuado para su desarrollo y cuándo una intervenciónpuede servir de ayuda. Debemos respetar las diferentes formas en que laspersonas entienden la experiencia de la infancia y responden a ella, pero elrelativismo cultural no debe convertirse en una justificación para propiciar unafalta de atención práctica a los derechos de la infancia ni a las exigencias de susalud y su bienestar general5. En este capítulo se describe el proceso dedesarrollo de los niños y adolescentes como una función que depende de lasrealidades biológicas y culturales, y se analizan los requisitos básicos en mate-ria de salud, atención y bienestar, que es posible interpretar a la luz de lasrealidades locales.

LA IMPORTANCIA DE LOS ENTORNOS PROPICIOSPARA EL DESARROLLO DE LOS NIÑOS

El desarrollo de los niños no es sinónimo de su crecimiento, aunque muchasveces estas palabras se utilizan como si significaran lo mismo. Crecimientosignifica aumentar de tamaño. Desarrollo implica que el crecimiento y el cambiose producen de una forma organizada e integrada. Un organismo se vuelvemás complejo y diferenciado a medida que se desarrolla. Una semilla con susdos primeras hojas no aumenta simplemente de tamaño; crece hastaconvertirse en una planta compleja, con ramas, flores y frutos. Es precisodiferenciar también el desarrollo del aprendizaje. Muchas de las aptitudes quelos niños adquieren han sido aprendidas, pero la capacidad de adquirir estasaptitudes depende del proceso de maduración. Independientemente delesfuerzo que ponga, un niño de un año no puede aprender a leer de la mismaforma en que lo hace un niño de 7 años. Las capacidades mentales necesariasno se han desarrollado aún a plenitud.

Hay varias opiniones distintas sobre los factores que impulsan eldesarrollo. ¿Responde el recién nacido a un modelo interior, o le afectan máslas relaciones que establece con todo lo que le rodea en su vida? El consensoes que estos factores no pueden separarse. Todo niño es una expresión únicaque resulta de la interacción entre las cualidades biológicas innatas y su respuestaal entorno concreto que le rodea. El patrimonio genético determina el potencial,pero este potencial se despliega en el mundo de la experiencia. Si el entornosocial y material de un niño no le presta el apoyo necesario para la supervivenciay el desarrollo, el patrimonio genético no llega a realizarse nunca. Incluso enlos casos en que los niños tienen graves complicaciones biológicas cuandonacen, un entorno social y físico propicio puede resultar determinante con eltiempo para potenciar su capacidad de superar las dificultades y llevar unavida satisfactoria6.

Aunque la ecología de la vida de los niños puede variar notablemente,las investigaciones hechas en todo mundo han señalado algunos factoresmedioambientales comunes que afectan a todas las culturas y clases, y queresultan fundamentales para apoyar la facultad de resistencia de los niños ysu capacidad para prosperar como seres humanos confiados y capaces.

Salud y nutrición

Los niños deben tener acceso a los máximos niveles de atención sanitaria y denutrición posibles, no sólo para alcanzar el crecimiento físico y el bienestar, sinotambién para desarrollarse en todas las otras facetas. Los recién nacidos y losniños enfermizos y desnutridos carecen de la energía necesaria para participar

Family and HumanDevelopment AcrossCultures, Mahwah, NuevaJersey: Lawrence Erlbaum.Un texto que se mencionacon frecuencia y en el cualse hace hincapié sobre lanaturaleza contextual deldesarrollo, es el deBrofenbrenner, U. (1979),The Ecology of HumanDevelopment: Experimentsby Nature and Design,Cambridge, MA: HarvardUniversity Press.4 Kagitçibasi, C, 1996, ob.cit. Nota 3.5 Goonesekere, S. (1994),‘National Policies onChildren’s Rights andInternational Norms’ inenAsquith, S. y Hill, M. (eds)Justice for Children,Dordrecht: Martinus NijhoffPublishers.6 Brown, W., Thurman, S. K.,L. F. Pearl, S. (1993),Family-centered EarlyIntervention with Infantsand Toddlers: InnovativeCross DisciplinarianApproaches, Baltimore: PaulH. Brookes.

El conceptosocial de lainfancia

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activamente en los procesos que estimulan su desarrollo. Incluso, unadesnutrición moderada en los niños de corta edad puede causar un retraso enel crecimiento. Es posible que estos niños reciban mejores alimentos a medidaque crecen, pero los efectos de la desnutrición anterior afectarán el crecimientoy la capacidad de sus cuerpos y de sus cerebros7. Los niños de mayor edad ylos adolescentes siguen necesitando un cuerpo saludable y energético a fin depoder aprender y participar activamente. Pero la nutrición y la buena salud noson suficientes para asegurar un desarrollo óptimo, tanto físico como psicológico.

Amor y cuidado confiables

Los niños desean recibir alimentos físicos y emocionales. Su potencial paradesplegar una actitud curiosa, alerta y receptiva ante el aprendizaje se activasobre todo por medio de la interacción con un entorno social que ofrezcaestímulos y atención8. Desde el comienzo de su vida, es aparente su deseo deestablecer relaciones con las personas que les aman y a quienes puedan amara cambio. Esta relación se instaura normalmente con la madre, pero puedeestablecerse también con cualquier persona a cargo de los menores que secomprometa a ofrecerles atención, sensibilidad y receptividad por un períodode tiempo. No tiene tampoco que ser una sola persona; este tipo de relaciónpuede florecer con más de una persona encargada del cuidado del niño. Elsecreto está en ofrecer continuidad y confianza, algo que limita el número depersonas con quienes esta experiencia puede ocurrir.

La relación receptiva entre el niño y la persona encargada de su cuidadoalcanza una mayor complejidad a medida que avanza, y no sólo estimula losvínculos emocionales sino también el desarrollo social e intelectual9. La ausencia deesta relación, especialmente durante los primeros años, afecta el desarrollo entodos los frentes, como ya se ha señalado. Incluso pueden llegar a producirserepercusiones en la esfera de la salud física y del crecimiento. El vínculo íntimo yrecíproco entre el menor y la persona encargada de su atención es la primeraexpresión de nuestra capacidad para participar en relaciones sociales basadas enla colaboración y la confianza; los niños privados de esta experiencia pueden tenerdificultades para crear vínculos firmes, seguros y de confianza con los demás.

La pobreza y una mortalidad temprana frecuente pueden desalentaren las madres y en otras personas encargadas de la atención el deseo decomprometerse emocionalmente con algunos recién nacidos. Nancy Scheper-Hughes, que durante muchos años trabajó entre los habitantes más pobresdel noroeste de Brasil, ha descrito con compasión la resignación de las madresante los débiles y enfermizos niños recién nacidos, que parecían carecer de lavoluntad de vivir. Dichas madres mantienen una distancia emocional con respectoa estos niños, ya que permiten todas aquellas muertes que parecen inevitablesy acaban con la vida de quienes aparentan tener dificultades desde el comienzo.Ni su situación económica ni su situación emocional les permite el tipo departicipación intensa que se considera, con frecuencia, un elemento "natural"de la maternidad10. Es importante reconocer que la calidad de atención emocionalpuede depender notablemente de las circunstancias vitales de la familia y desus posibilidades de alimentar esperanzas.

El apoyo emocional no sólo es un estímulo para un desarrollo temprano.Puede representar también un valor enorme durante toda la infancia y laadolescencia, al sustentar la fuerza de espíritu necesaria para superar losefectos dañinos de la pobreza y la marginación. Se ha descubierto que laseguridad derivada de las relaciones de confianza es uno de los factores deprotección más importantes en la vida de un niño o de un adolescente quehace frente a la adversidad y a la discriminación11. En la medida de lo posible,las políticas y las prácticas de los gobiernos deben promover todas aquellas

7 Véase un excelente análisissobre la desnutrición enUNICEF (1998), Estadomundial de la infancia 1998Nueva York: UNICEF.8 Bronfenbrenner, U. y Ceci,S. J. (1994) ‘Nature-NurtureReconceptualized inDevelopmental Perspective:a Bioecological Model’,Psychological Review,101(4): 568-586.9 Bronfenbrenner, U. (1989),‘Who Cares for Children’,UNESCO, París.10 Scheper-Hughes, N.(1992), Death WithoutWeeping: The Violence ofEveryday Life in Brazil,Berkeley: University ofCalifornia Press.11 Véase Werner, E. E. ySmith, R. S. (1992),Overcoming the Odds: HighRisk Children from Birth toAdulthood, Ithaca NY:Cornell University Press. Unestudio longitudinal de 500niños en la isla de Kaiuaidesde el nacimiento hastalos 30 años.

Los lazosemocionalesfomentan eldesarrollo

La seguridadfomenta lacapacidad deresistencia

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condiciones que permitan apoyar un cuidado de la infancia que sea receptivo,amoroso y constante. Estas cuestiones se estudiarán con mayor detalle másadelante, especialmente en los capítulos 3, 5 y 8.

Apoyo social para los niños y para las personas encargadas de sucuidado

Ofrecer el tipo de atención y de apoyo comprometido y sostenido que permitaque los niños prosperen requiere tiempo, energía y dedicación. Las tensascircunstancias vitales a las que están sometidos los progenitores u otras per-sonas encargadas de la atención comprometen seriamente su capacidad paraocuparse de los menores con esta intensidad, especialmente sin la colaboraciónde otros adultos que les brinden el apoyo necesario12.

Los datos que muestran que los niños provenientes de hogares pobres,atendidos por un solo progenitor, corren un mayor peligro de sufrir una seriede problemas de comportamiento y educativos, reflejan la dificultad que suponevelar por los menores sin ningún tipo de apoyo13. Esto no significa que paraque los niños se desarrollen adecuadamente tengan que provenir de hogaresacomodados, con dos progenitores, o de hogares que cuenten con la presenciade algunos miembros de la familia ampliada. Las familias con un solo progeni-tor pueden desempeñarse bastante bien cuando existe un firme apoyo deotras personas, sean abuelos, trabajadores de atención de la infancia o vecinos,tanto en el hogar como en la comunidad14. Pero la capacidad de cualquieradulto para ofrecer atención de alta calidad sin ayuda en una situacióndesfavorable exige un esfuerzo desproporcionado. Por medio de una asistenciamaterial, de compartir el trabajo y escuchar u ofrecer simplemente consejos,la familia, los amigos y los miembros de la comunidad pueden asegurar unapoyo fundamental que permita reducir los efectos negativos de la tensión enla vida de un niño y de las personas encargadas de su cuidado. Las autoridadeslocales pueden desempeñar una serie de medidas a fin de promover la creaciónde sistemas eficaces de apoyo social, que analizaremos a lo largo de este y183).

La relación del niño con el mundo por medio del juego

El desarrollo no es algo que simplemente "les ocurre" a los niños. Alcomprometerse con el mundo que les rodea, las niñas y los niños participan demanera activa en este proceso recíproco. Ambos tienen una necesidad pro-funda de competir y comprender qué les motiva a mirar, tocar, imitar,experimentar y explorar. "Jugar" es la palabra que utilizamos para describireste compromiso apasionado, derivado del apetito por experimentar. Si disponende la oportunidad, los menores saludables, bien alimentados y segurosemocionalmente pueden pasar jugando la mayor parte de las horas en que noestán dormidos, y éste es un elemento esencial de su desarrollo15. El juegoabarca una serie de conductas: desde la actividad física bulliciosa con otrosniños, hasta la exploración silenciosa y solitaria; desde una serie de secuenciasespontáneas y no estructuradas en las que interviene la simulación y laimaginación, hasta juegos de habilidad complejos y altamente estructurados.El juego forma una parte bastante productiva del crecimiento, e incluso se hallegado a calificar, de una manera muy seria, como el trabajo del niño. No esun accidente que los mamíferos más inteligentes sean también los másjuguetones. Erikson sugirió que el juego infantil es la expresión temprana de lacapacidad humana para abordar la realidad ayudándose de la experiencia y elcontrol, por conducto del experimento y la planificación16. Mediante estainteracción intensa con su mundo, los niños aprenden rápidamente y adquierenlas aptitudes físicas, sociales y mentales que necesitan para la vida. A

12 Bronfenbrenner, 1989,ob. cit Nota 9.13 Bronfenbrenner y Ceci,1994, ob. cit.. Nota 8.14 Véase, por ejemplo,Garbarino, J. (1992),Children and Families in theSocial Environment, NuevaYork: Aldine de Gruyter.15 Wohlwill, J. y Heft, H.(1987), ‘The PhysicalEnvironment and theDevelopment of the Child’,en Stokols y Altman, I.(eds), Handbook ofEnvironmental Psychology,Nueva York: Wiley.16 Erikson, E. H. (1950/1963) Childhood andSociety, Nueva York: W. W.Norton and Company.

El juego esuna relaciónapasionadacon el mundo

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continuación les ofrecemos algunos ejemplos:

• Durante el juego activo, los niños aprenden a utilizar su cuerpo y acomprender la relación física que tienen con el mundo. Especialmente cuandodisponen de un espacio adecuado y de otros niños con quienes jugar, susaptitudes motoras y la comprensión de las leyes físicas y las relacionesespaciales se desarrollan rápidamente.

• Por medio de la manipulación de los objetos, los niños comienzan acomprender diversos conceptos complejos: las propiedades de las distintassustancias, la cantidad, el número y el tamaño, el principio de causa yefecto, y su propia capacidad para influir y transformar el entorno. Eldominio de una gama variada de aptitudes ofrece a los niños un sentidocada vez mayor de la competencia e impulsa la autoconfianza necesariapara abordar nuevos desafíos.

• El juego con otros niños promueve una comprensión de las funciones yrelaciones sociales, y sirve para que adquieran práctica en la resolución deconflictos, al aceptar una serie de reglas y aprender de los otros. El juegoimaginativo, a solas o con otros niños, ofrece la oportunidad de practicarlas actividades que los niños observan a su alrededor en la vida diaria, yexperimentar con funciones sociales e ideas diferentes.

La forma en que los niños juegan y los materiales con que lo hacen dependedirectamente de su entorno17. Los niños deben tener acceso a entornosvariados, estimulantes y seguros, que les ofrezcan la posibilidad de explorar,simular, experimentar y aprender de sus propias acciones. También necesitantiempo para jugar, y por ello es importante que los miembros de la familia, losmaestros e incluso los patronos comprendan sus necesidades. No siempre seentiende bien la importancia del juego. Especialmente en el contexto de lapobreza y de sus exigencias, algunos pueden considerar el juego como unafrivolidad que interfiere con otras necesidades más apremiantes. Se deberíaalentar a los progenitores y a otras personas encargadas de los niños, a queapoyen el juego como un derecho de la infancia y como un elemento básicoen el desarrollo de la competencia y la identidad. La satisfacción que produceel dominio de nuevas aptitudes hará que el niño obtenga el máximo estímuloposible de las oportunidades que le rodean, y la responsabilidad de los padres,las madres, las comunidades y las autoridades es asegurar que se produzcanestas oportunidades. Más adelante analizaremos la forma en que las autoridadeslocales pueden apoyar este elemento fundamental del desarrollo a edadesdiferentes y dentro de los distintos entornos en que se encuentran los menores.

La contribución de las creencias culturales y de los progenitores ylas prácticas de crianza del niño

Desde el comienzo de la vida e incluso durante el embarazo, la forma en quelos progenitores y otras personas encargadas de la atención estructuran laexperiencia de sus hijos está influida por diferentes creencias y objetivos,algunas de ellas determinadas por la cultura, otras por el contexto individual dela familia. Los postulados sobre la alimentación, el sueño, la enseñanza, laresponsabilidad y la disciplina están a menudo dirigidos hacia la adaptación delniño a unas condiciones particulares y hacia el desarrollo de las aptitudes quelos padres consideran necesarias para una vida adulta satisfactoria18. Lasoportunidades y las limitaciones que los progenitores y la cultura introducen enla experiencia de los menores contribuyen a configurar la dirección que tomasu desarrollo.

17 Vaisner, J. (1989), HumanDevelopment and Culture;The Social Nature ofPersonality and its Study,Lexington, Massachusetts:Lexington Books.18 Véase, por ejemplo,LeVine, R. A. (1988),‘Human Parental Care:Universal Goals, CulturalStrategies, IndividualBehaviour’ en LeVine, R.,Miller, P. M., y West, M. M.(eds), New Directions forChild Development, 40:Parental Behaviour inDiverse Societies, SanFrancisco: Jossey Bass;también Ogbu, J. (1981),‘Origins of Human Compe-tence: a Cultural-EcologicalPerspective’, Child Develop-ment, 52: 413-429.

El juego esbásico para eldesarrollo delacompetencia

Entornosvariados,estimulantesy seguros

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Puede que las costumbres de un grupo determinado no sean siemprelas mejores para el pleno desarrollo infantil. La decisión de obligar a una niñajoven a hacer las tareas del hogar, por ejemplo, puede estar fundamentadaen una serie de expectativas tradicionales, así como en la economía del hogar.Es preciso alentar a los progenitores a que examinen las exigencias a largoplazo que imponen sobre sus hijos en el contexto de la vida urbanacontemporánea. A menudo se pueden encontrar soluciones que no ponganen peligro ni la identidad cultural ni el potencial del niño. La cultura es dinámica,y el establecimiento de nuevas normas y valores es inevitable a medida quecambian también las situaciones. Es importante que los progenitores tengan laposibilidad de reflexionar sobre estos cambios -si lo hacen con otros padres ymadres mucho mejor- a medida que los modelos de crianza de sus hijos y susexpectativas se ajustan a las nuevas realidades (véase el capítulo sobreseminarios para progenitores).

Un aspecto notable en la crianza de los niños tiene que ver con losplanteamientos sobre estructura y disciplina, que pueden variar de formasignificativa y tener repercusiones sobre la calidad de las relaciones de losniños a largo plazo con la sociedad. Un marco de utilidad es la clásica tipologíade Baumrind sobre los estilos de crianza de niños19. La autora describe tresmodelos básicos de paternidad o de maternidad: autoritario, fundamentado ypermisivo. (Estos modelos son válidos no sólo para los progenitores y otraspersonas encargadas de la atención, sino también para todo aquel que tengaun trato con niños en el marco de las diversas instituciones sociales.)

• Los progenitores autoritarios creen que se debe controlar firmemente a loshijos a fin de que adquieran los hábitos necesarios para la vida. Su palabraes la ley, la desobediencia se castiga y, por lo general, se ofrecen muypocas señales de admiración o de afecto.

• Los progenitores permisivos se van al otro extremo y ceden el control asus hijos. La disciplina es mínima y existe muy poco sentido de la estructura.

• Los progenitores fundamentados hacen hincapié en la orientación en lugardel control. Creen que los hijos necesitan direcciones claras y apoyo;establecen límites y aplican reglas, pero tienden a ser flexibles y se ajustana la situación o la personalidad de cada niño. Para ellos, la crianza es unproceso recíproco, que demanda emplear la razón y el debate con loshijos.

Este marco fue formulado en América del Norte, pero todavía sirve como unpunto de referencia útil. Por supuesto, pueden existir variantes entre cada unade las categorías, no sólo de una sociedad a otra sino, incluso, dentro loshogares de una misma comunidad. No existe un solo método "correcto" paracriar a los niños, pero los estilos de crianza de menores que se sitúan en losextremos de este proceso pueden menoscabar la capacidad del niño paraconvertirse en una persona responsable y reflexiva. Los niños criados en unambiente de permisividad no se acostumbran con frecuencia a aceptar límites,a respetar los derechos de los demás y a adoptar las responsabilidades que seesperan de los adultos que contribuyen a la sociedad. También son motivo depreocupación los niños criados de una forma estrictamente autoritaria. StellaOgbuagu, en su análisis de los niños africanos, señala que cuando el valor másimportante en un niño es la obediencia, y no existen muchas oportunidadespara una discusión o una negociación abiertas, el resultado puede ser la timidezy una falta de curiosidad20. Los niños tienen menos capacidad de tomardecisiones reflexivas y con conocimiento de causa, y se sienten inclinados aseguir la dirección de cualquier figura autoritaria. En algunas circunstancias,

19 Baumrind, D. (1971),‘Current Patterns ofParental Authority’,Developmental Psychology,4, Monograph 1, 1-103; yBaumrind, D. (1989),‘Rearing CompetentChildren’ en Damon, W.(ed), Child DevelopmentToday and Tomorrow, SanFrancisco: Jossey Bass,349-378.20 Ogbuagu, S. C. (1994),‘Facilitating the Empower-ment of African Children forthe Defense of their Rights’,en Pearce, T. O. y Falola, T.(eds), Child Health inNigeria: The Impact ofDepressed Economy,Aldershot, Reino Unido:Averbury.

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pueden llegar a rebelarse con ira contra la autoridad. En cualquiera de loscasos, no se trata de experiencias que sirvan para crear una participaciónconstructiva en la vida cívica. Por otra parte, se ha descubierto que el modelode paternidad o maternidad fundamentada, basada en un toma y daca,promueve la competencia psicosocial y el éxito académico en diversos entornosculturales21.

En muchos hogares y comunidades, el castigo corporal se consideraun sistema eficaz de disciplina y una forma habitual y aceptable de respondera una conducta inapropiada. Pero en algunos casos es muy difícil trazar la líneaentre una disciplina firme y afectiva, y una violencia excesiva. Los adultos queestán sometidos ellos mismos a una tensión excesiva, pueden estarenormemente expuestos al peligro de cruzar esa línea22. Esto suele ocurrir conmayor frecuencia cuando el castigo corporal es algo aceptado por la comunidad.En tales casos, las frustraciones de los adultos tienen prioridad sobre el bienestarde los niños. Cada vez hay más datos que muestran que la violencia contralos menores tiende a fomentar la violencia en los niños, y que la experiencia dehaber estado sometido a la humillación, el maltrato físico o la crueldad mental,puede marcar el desarrollo del menor de una manera negativa a largo plazo23.

La experiencia de la violencia, especialmente para los niños máspequeños, puede causar graves traumas. Un grupo de investigadores queestudia las consecuencias de la violencia sobre los niños menores de tres añosha señalado que los niños de esta edad tienen menos recursos para comunicarsus miedos, y menos capacidad para comprender la violencia o aceptar señalesde confianza. La exposición a una violencia grave o repetida puede menoscabarsu sentimiento básico de confianza y obligarles a reaccionar ante el mundo conmiedo y confusión. En lugar de explorar con interés su entorno, tienen grandesposibilidades de convertirse en personas introvertidas y apáticas, o en algunoscasos en transformarse en personas agresivas. Las repercusiones sobre sudesarrollo general pueden ser profundas24.

Las autoridades locales deben reconocer que la forma en que se trataa los niños puede tener una influencia profunda sobre toda la sociedad. Sedebe exhortar a los progenitores y a otras personas encargadas de la atención,así como a todos aquellos que tengan un trato con menores de una formaoficial, a que rechacen la violencia como vía para resolver los problemas, y aque respondan a los niños de una manera que estimule su desarrollo para quese conviertan en personas saludables, eficaces y responsables.

Los niños como agentes activos de su propio desarrollo

Las fuerzas externas no configuran de una forma pasiva la personalidad de losniños. Estos reaccionan ante los hechos y desempeñan un papel activo en laconstrucción de sus propias vidas25. Desde el lactante que decide cuándoaceptar un contacto visual y cuándo rechazarlo, hasta el adolescente quetoma decisiones estratégicas y responsables sobre su vida, los niños formanparte de un proceso recíproco.

Esta capacidad y voluntad del niño para participar en la configuraciónde su mundo y de su propia personalidad no sólo es una realidad relativa aldesarrollo, sino también un derecho claramente definido en la Convención(artículo 12). Es un error pretender que el derecho a expresar la opinión y aque ésta se tome en serio se aplica únicamente a aquellos menores que son losuficientemente maduros y tienen bastante seguridad en sí mismos comopara exigir este derecho a los adultos. Siempre que un niño toma una decisiónen nombre propio, expresa su opinión y sus preferencias. El deseo de un niño

21 Kagitçibasi, C. (1996),Family and Human Develop-ment Across Cultures,Mahwah, Nueva Jersey:Lawrence Erlbaum comentaalgunos de estos estudios.También, un estudio entrelos Yoruba de Lagos,Nigeria, descubrió que losniños que recibieron untratamiento menos duro porparte de las personasencargadas de la atención,y experimentaron másafecto e intimidad,obtuvieron resultados másaltos en las pruebas sobrecompetencia cognoscitiva ysocial (Zeitlin, M. F. yBabatunde, E. D. (1995),‘The Yoruba Family Kingship,Socialization and ChildDevelopment’, en Zeitlin, M.F., Megawangi, R.,Krameret, E. M. (eds),Strenghtening the Family:Implications for Interna-tional Development, Tokio,Nueva York, París:Dependencia dePublicaciones de laUniversidad de las NacionesUnidas).22 Un excelente comentariosobre la bibliografíadedicada a este tema es deMcLoyd, V. C. (1990), ‘TheImpact of EconomicHardship on Black Familiesand Children: PsychologicalDistress, Parenting andSocioemotionalDevelopment’, ChildDevelopment, 61: 311-346.23 Newell, P. (1997),‘Children and Violence’,Innocenti Digest # 2,Florencia, CentroInternacional para elDesarrollo del Niño dellUNICEF.24 Osofsky, J. D. y Fenichel,E. (eds) (1994), Caring forInfants and Toddlers inViolent Environments: Hurt,Healing and Hope,Arlington, Virginia: Zero toThree/National Center forClinical Infant Programs.25 Véase Hutchby, I. y Ellis,J. M. (1998), Children andSocial Competence: Arenasof Action, Londres: FarmerPress; también Valsiner, J.(ed) (1988), Child Develop-ment Within CulturallyStructured Environments,Norwood, Nueva Jersey:Ablex.

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pequeño de subir por las escaleras es tan válido como la exigencia de un niñomayor de recibir una educación pertinente. Tener en cuenta la opinión delmenor no significa permitir a un niño de un año subir por las escaleras sinprotección; significa reconocer el impulso hacia la exploración y la competencia,y ayudar al niño a encontrar una forma segura para satisfacer sus necesidadesde expresión. Ofrecer a los niños y a los adolescentes entornos que les permitantomar decisiones, puede ayudarles a obtener los mayores beneficios de sunecesidad de participar activamente en su propio desarrollo. En el marco decualquier entorno cultural, es importante conocer la perspectiva que los niñostienen de sus propias vidas, y sobre esta base, así como de la noción quetienen los adultos de su "interés superior", formular una adecuada asistencialocal.

Una ecología más amplia acerca del desarrollo de los niños

Una serie de realidades más amplias influye sobre los factores que mejorsirven de apoyo al desarrollo de la infancia. Las oportunidades de empleo, lasposibilidades de obtener vivienda, los niveles de discriminación y de exclusión,la disponibilidad de la enseñanza, de la atención sanitaria y de otros servicios,son factores que contribuyen a determinar las oportunidades disponibles paraun niño o un adolescente. Las familias que viven en una situación de pobrezao de conflicto social disponen, comparativamente, de escaso control sobre lacompleja ecología de la vida de sus hijos. Debido a los obstáculos que afrontan,sus decisiones cotidianas suelen ser respuestas a necesidades inmediatas enlugar de metas a largo plazo. Los intereses a largo plazo de sus hijos pasanrepetidas veces a un segundo plano frente a las preocupaciones apremiantesdel momento.

La Convención exige que los progenitores y otros miembros de lasfamilias reciban asistencia cuando sea preciso para que puedan resolver lasnecesidades de sus hijos. Sin ninguna duda, una parte de esta exigencia sebasa en ofrecer el grado de control esencial para responder a las urgenciasinmediatas y tomar decisiones a largo plazo con conocimiento de causa. Tantosi su función oficial es la de una prestación directa de servicios, o simplementede coordinación y apoyo indirecto, los gobiernos locales pueden influir de maneranotable en la capacidad de las personas y de las comunidades para cuidar alos niños, y ofrecerles las oportunidades que requieren. También pueden, talcomo sugerimos anteriormente, apoyar el deseo de los niños y adolescentesa contribuir en su propio desarrollo. Más adelante analizaremos el programa dedesarrollo infantil según las diferentes edades, y consideraremos cómo lasautoridades locales pueden ofrecer apoyo a lo largo de la vida de los niños.

LA EXPERIENCIA EN MATERIA DE DESARROLLO YLAS NECESIDADES DE LOS NIÑOS EN

LAS DIFERENTES EDADES

La Convención sobre los Derechos del Niño trata sobre el desarrollo físico,mental, social, moral y espiritual de la infancia. Estas categorías no son ámbitosseparados, sino una manera de simplificar nuestra comprensión de una totalidadcompleja. Las distintas facetas del desarrollo de un niño están conectadasestrechamente y son interdependientes: el sufrimiento emocional, por ejemplo,puede interferir en la absorción de micronutrientes y en el crecimiento físiconormal; un cuerpo hambriento es un obstáculo a la capacidad del menor paraaprender.

También resulta artificial considerar la vida de los niños como "etapas"

Responder alimpulso decompetenciade los niños

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del desarrollo, claramente diferenciadas entre sí. Aunque es un conceptoaceptado de manera general en la psicología del desarrollo, la experienciarevela que las realidades de la vida de los menores y las expectativas que lesimponen, influyen sobre su capacidad y la necesidad de recibir apoyo a distintasedades. Pero también es verdad que el apoyo que requiere la mayoría de losniños de dos años no tiene ninguna validez en el caso de la mayoría de losadolescentes. Algunas categorías amplias, relacionadas con la edad, resultande utilidad para definir las responsabilidades de los organismos locales. El análisisque sigue no es un intento de imponer un calendario rígido sobre la vida de losniños, sino de ofrecer algunas directrices prácticas que deben interpretarse yaplicarse en el marco de las realidades locales.

Los recién nacidos y los niños de corta edad

Los primeros dos o tres años de vida, junto a los meses que transcurrenantes del nacimiento, se consideran, en general, como los más importantespara el desarrollo a largo plazo de los niños. Las intervenciones durante esteperíodo pueden tener efectos importantes. Los recién nacidos sin complicacionesque reciben una alimentación adecuada crecen rápidamente durante el primeraño. La nutrición deficiente es una grave amenaza durante este período, queafecta no sólo el crecimiento, sino al desarrollo en todos los frentes26. En elsegundo y tercer año, aunque se produce una moderación en la tasa decrecimiento, la nutrición adecuada sigue siendo fundamental.

Si se asume un grado razonable de salud, el desarrollo motor de unrecién nacido sigue un modelo similar en todo el mundo. Desde el momento enque los lactantes tienen la primera oportunidad de moverse a su alrededor,comienzan a explorar su entorno; esta actividad suele alcanzar su máximaintensidad cuando tienen dos o tres años de edad. La actividad y la curiosidadde los niños más pequeños que comienzan a aprender sobre el mundo que lesrodea es una parte muy importante del desarrollo saludable, pero puede resultarmolesto para las personas encargadas del cuidado de los niños, especialmenteen entornos que no favorecen el deseo de exploración de un menor. Esimportante que los niños de esta edad aprendan a afrontar las restricciones,pero también es primordial para su confianza y su crecimiento mental que lasrestricciones no resulten excesivas. Un entorno que sea a la vez seguro ytenga la capacidad de estimular es una prioridad. Las familias deben recibirapoyo para crear entornos en el hogar que permitan una exploración segura yla posibilidad de jugar.

Desde sus primeros días, los niños pequeños están preparados paraconvertirse en compañeros sociales comunicativos, y al cabo de los primerosmeses su sonrisa, gestos y vocalizaciones les permiten crear relaciones cadavez más complejas. No todas las sociedades reaccionan de la misma formaante estas conductas. En algunos casos, el contacto físico es un sistema decomunicación más frecuente para los niños de corta edad que el contactovisual o la vocalización. Cualquiera que sea la forma, la comunicación en símisma es un estímulo fundamental para el desarrollo social y mental de losniños de corta edad. Los niños desnutridos tienen menos capacidad de generarrespuestas de las personas encargadas de su cuidado, que a su vez puedenestar sometidas a una situación abrumadora y debilitante. Incluso durante losprimeros días de vida, las consecuencias de la pobreza determinan lasoportunidades de los niños en materia de desarrollo.

Durante su primer año de vida, los menores de todas las culturastienden a sentir apego por las personas que se encargan principalmente de sucuidado, y a protestar o inquietarse cuando se les separa de las personas que

26 UNICEF (1998,) Estadomundial de la infancia de1998, Nueva York: UNICEF.

“Etapas” deldesarrollo: unconcepto arti-ficial

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aman o en quienes confían. Este apego continúa durante los primeros años, yproporciona una base de seguridad para la exploración del mundo que hace elmenor. El niño que ha experimentado la seguridad de un apego saludable alcomienzo de su vida está bien preparado para convertirse en un individuoconfiado y seguro27. Esto depende no sólo de la presencia responsable depersonas encargadas de su cuidado que le resulten familiares, sino también deque se le haya alimentado bien y se le haya mantenido caliente y seco de unamanera predecible y cariñosa. La continuidad en el cuidado que reciben losniños en sus primeros meses y años tiene repercusiones importantes. Esto nosignifica que no deba tenerse en cuenta el cuidado fuera del hogar, ya que enmuchos casos es inevitable si las madres o las principales personas encargadasde su cuidado tienen que ganar un salario. Pero este tipo de atención debe seruniforme y de gran calidad.

Descubrir a tiempo las discapacidades de los recién nacidos y los niñosde corta edad es importante para suministrarles el apoyo y la estimulaciónadecuados desde los primeros meses. Tradicionalmente, estos primeros añosse consideran el ámbito de los progenitores, pero las autoridades locales puedenllevar a cabo muchas acciones para fomentar un desarrollo positivo incluso aesta edad. Todas estas medidas se analizarán con mayor detalle en los capítulossiguientes.

• Prestar atención prenatal a las madres, apoyo para el amamantamiento,atención primaria de la salud para la madre y el niño, y programas dealimentación cuando sea necesario.

• Crear procedimientos simples de registro del nacimiento para evitar que senieguen los servicios por falta de identificación.

• Proporcionar evaluaciones e intervenciones apropiadas para los niños condiscapacidades.

• Asegurar un abastecimiento adecuado de agua potable en un lugar cercano,saneamiento seguro, eliminación sostenible de desechos, y el apoyo aentornos limpios y seguros en el hogar para fomentar el juego y laexploración.

• Crear en los hogares procedimientos de observación sobre la salud, elcrecimiento y el desarrollo de los niños de corta edad.

• Suministrar información sobre la concienciación en materia de nutrición,higiene en el hogar, prevención de lesiones y las necesidades de los reciénnacidos y los niños de corta edad en materia de desarrollo.

• Promover una oferta de oportunidades adecuadas de empleo para lasmadres y de atención infantil de alta calidad.

La primera infancia

El período entre los dos y medio y seis años de edad es todavía un tiempo derápido aprendizaje, crecimiento y desarrollo. El logro más notable es unaadquisición continua del lenguaje; la perfección de las aptitudes en esta esferapor parte del niño permite que las relaciones humanas sean más complejas. Ellenguaje facilita también el desarrollo del pensamiento simbólico, y el crecimientomental avanza rápidamente durante este período.

El niño de corta edad continúa expresando su deseo de comprender elmundo mediante una inquieta relación con su entorno social y físico. Los

27 Bowlby, J. (1969),Attachment and Loss: Vol 1Attachment, Nueva York:Basic Books; Valsiner, J. (ed)(1988), Child DevelopmentWithin Culturally StructuredEnvironments, Norwood,Nueva Jersey: Ablex.

Identificar ladiscapacidad

Lenguaje

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menores cooperan cada vez más, e incluso tratan con mayor avidez departicipar en los juegos del grupo. Por medio de juegos imaginativos, tanto asolas como en compañía, procuran imitar las actividades que contemplan a sualrededor y encontrarle sentido al mundo y al lugar que ocupan en él. Estejuego interpretativo les permite también expresar los temores y las ansiedadesque les acosan. Aunque los niños pueden prosperar en respuesta a lasoportunidades que se les ofrece en una guardería, un centro de atencióninfantil o un jardín de infancia, suelen seguir manteniendo fuertes lazosemocionales con las personas encargadas principalmente de su cuidado.

El contacto con otros niños estimula el desarrollo social, pero tambiénes importante que dispongan de un espacio higiénico y seguro para jugar queles resulte familiar y al mismo tiempo sea variado y se encuentre cerca delhogar.

Es fundamental que los niños de corta edad estén protegidos del tráfico.Aunque pudiera parecer que tienen la capacidad de manejarse por sí mismoscon seguridad desde una edad temprana, el tráfico sigue siendo un peligroconsiderable. Incluso niños precavidos y meticulosamente capacitados estánmal preparados para afrontar el tráfico. Las investigaciones en el hemisferionorte han demostrado que la capacidad para localizar el sonido de un automóvilque se acerca o de predecir la velocidad con que se mueve es todavía muylimitada antes de los seis o siete años de edad28.

Como parte de su interés en imitar la conducta de las personas que lesrodean, los niños tienen cada vez mayor capacidad para utilizar los retretes,lavarse las manos y eliminar la basura. Esta es la mejor época para concientizara los menores sobre las ventajas de una conducta higiénica. Tales enseñanzaspueden resultar más sencillas si existen las instalaciones apropiadas. Duranteeste período es cada vez más importante crear métodos para fomentar eldesarrollo de las cualidades de los niños con discapacidades, a fin de alentarlas aptitudes que permitan su autosuficiencia y un sentimiento de confianza ensí mismos, y para facilitar sus relaciones con otros niños.

• Seguir proporcionando los apoyos necesarios relativos al entorno paraalcanzar un desarrollo saludable.

• Apoyar el suministro de retretes que no sean considerados como unaamenaza, fuentes de agua a una distancia asequible y recipientes para laeliminación de excrementos que los niños pueden utilizar.

• Utilizar a trabajadores de divulgación para que prosigan las tareas deobservación en los vecindarios y determinen los hogares que necesitanasistencia para cuidar a los niños.

• Apoyar las labores de los pobladores de los vecindarios para crear espaciosde juego seguros y protegidos, cercanos al hogar y adaptados a lasnecesidades físicas y sociales de los niños de corta edad.

• Asegurar una protección adecuada contra el tráfico.

• Ofrecer apoyo para la creación de centros de desarrollo de la primerainfancia y asistencia a los padres en el hogar.

• Apoyar la rehabilitación comunitaria y familiar para los niños condiscapacidades. 28 Ward, C. (1978), The

Child and the City, Londres:Architectural Press.

Juegoimaginativo

Tráfico

Imitar laconducta

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Infancia intermedia

El tiempo que transcurre desde los seis hasta los doce años, aproximadamente,es una época de creciente competencia e independencia para los niños, tantofísica como psicológicamente. Durante este período, los niños crecen máslentamente, factor que mejora su control físico. Descubren una gran satisfacciónen la práctica y perfeccionamiento de sus aptitudes físicas, y necesitan entornosque supongan un reto y permitan una gama diversa de actividades. A medidaque se hacen mayores, los niños no desean simplemente imitar, sino que enrealidad quieren dominar las aptitudes que se valoran en su cultura. Unacreciente competencia física, unida a un importante perfeccionamiento en lacomprensión y la capacidad social a la edad de seis o siete años, supone encasi todas las culturas que los niños asuman mayores responsabilidades du-rante este período29. Pueden seguir instrucciones complejas y cada vez, conmayor frecuencia, hacen tareas que no exigen la supervisión directa de losadultos.

Es importante que los niños ejerzan esta competencia de una maneraque fomente su desarrollo y su crecimiento constantes. Los progenitores,especialmente si son pobres y tienen demasiado trabajo, pueden verse obligadosa exigir en exceso a sus hijos, enviándoles a trabajar durante muchas horas oesperando que asuman en el hogar una carga abrumadora de responsabilidades.Es posible que los menores sean capaces de satisfacer estas exigencias, peroestarán pagando un alto precio a largo plazo si sus oportunidades de jugar,descansar y aprender se encuentran amenazadas. La escolarización oficialcomienza, por lo general a esta edad. El mismo desarrollo intelectual quehabilita a los niños para comprender las reglas y obtener perspectivas a largoplazo, les permite también comprender y disfrutar sistemas complejos y principioslógicos, y les prepara para la enseñanza estructurada.

La mayoría de los niños en edad escolar disfrutan cuando están consus compañeros. Cada vez tienen una mayor capacidad para crear y manteneramistades cercanas y para comprender la perspectiva de los demás. Lo idealsería que el entorno fomentara su sociabilidad e independencia crecientes, lespermitiera desenvolverse en la comunidad y obtener una mayor competenciaa la hora de moverse en un entorno más amplio. Si las instalaciones seencuentran muy lejos y los vecindarios no son seguros, la capacidad de losniños para ocuparse de sus propia vida se encuentra comprometida. Estefactor afecta, sobre todo, a las niñas. Muy a menudo, justo cuando tienenmás posibilidades de alcanzar una cierta independencia, los temores acerca desu seguridad y las expectativas de que se ocupen de una serie cada vezmayor de tareas domésticas limitan gravemente su libertad.

Es necesario que las familias y las comunidades respeten y apoyen lacapacidad cada vez mayor de los niños de tomar decisiones responsables,tanto intelectual como socialmente. Ofrecer a los menores la oportunidad departicipar en las actividades comunitarias y en el proceso de tomar decisionesservirá para fomentar su desarrollo como ciudadanos responsables. Esta posturapuede representar un problema para los funcionarios de las comunidadesdonde no se valoran las opiniones ni la participación de la infancia.

• Ubicar escuelas, instalaciones de recreación, oportunidades culturales yotros recursos comunitarios para la infancia, incluso para niños condiscapacidades, a una distancia cercana a sus hogares.

• Promover medidas que garanticen vecindarios seguros física y socialmente.

• Ofrecer apoyo a la diversidad cultural y a la celebración pública de lasdiferencias dentro de una comunidad.

29 Whiting, B. B. y Edwards,C. (1988), Children inDifferent Worlds: TheFormation of SocialBehaviour, Cambridge, MA:Harvard University Press.

Crecientecompetencia

Exigenciasexcesivas

Independencia

Participación

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• Ofrecer educación para apoyar estilos de vida saludables y una toma dedecisiones responsable.

• Identificar a los niños que no pueden acudir a la escuela y el porqué, yofrecer asistencia a los hogares cuando sea posible.

• Ofrecer servicios de atención infantil a fin de asegurar que los hermanosmayores tengan libertad para asistir a la escuela.

• Concientizar a la opinión pública sobre la necesidad de fomentar aptitudescívicas en los niños; crear oportunidades para una participación significativade la infancia en los proyectos de desarrollo comunitario y de atención almedio ambiente local.

Adolescencia

La adolescencia, que por lo general comienza a partir de los doce años, es unperíodo de rápido crecimiento y desarrollo. Durante los cortos años de lapubertad, más temprano en el caso de las niñas que en el de los niños, losadolescentes pasan por la dramática transición que significa convertirse enadultos. Es también una época de intensa actividad psicológica, parte de lacual está relacionada con los cambios hormonales que trae la pubertad y laemergente sexualidad del niño y, parte vinculada con las presiones queacompañan la transición hacia las funciones sociales propias de los adultos.

Estas presiones varían de una sociedad a otra, y pueden ser diferentespara los jóvenes y las jóvenes. Entre los grupos más tradicionales, los cambiosfísicos de la adolescencia están a menudo acompañados de expectativassociales muy claras y de cambios también muy claros en su situación social.Una serie de rituales oficializan con frecuencia la transición de la infancia a laedad adulta y ofrecen directrices para que los jóvenes adopten sus nuevasfunciones sociales. Pero cuando los menores sufren rápidos cambios sociales,especialmente en las zonas urbanas más complejas, las transiciones de laadolescencia pocas veces están tan claramente definidas. Muchos adolescentespueden sentir ansiedad en la búsqueda de su identidad. Anhelan fijar unaposición significativa en la sociedad para ellos mismos y muchos encuentrandiversas formas constructivas de hacerlo. Los jóvenes a esta edad seencuentran a menudo en una especie de limbo. Tienen los cuerpos y lacapacidad mental de los adultos, pero no se les concede el respeto y laautonomía que acompañan a la edad adulta. Cada vez se encuentran máspreparados para adquirir compromisos serios, pero muchos de ellos descubrenque la vida les ofrece posibilidades muy limitadas y escasas oportunidadespara desarrollar sus aptitudes y su capacidad de contribución.

Durante la adolescencia se despierta una aguda conciencia de sí mismo.Esto puede ser fuente de reflexión y de crecimiento positivo, pero también lacausa de una actitud retraída y de un aislamiento doloroso. Una de lasrespuestas más frecuentes entre los jóvenes es refugiarse en la seguridadque ofrece lla solidaridad de un grupo de compañeros. Muchas de las conductasproblemáticas e incluso amenazantes para las familias y otras personas, asícomo para la salud personal y el bienestar de los propios jóvenes, estánenraizadas en estas tensiones e incertidumbres. Los experimentos en materiasexual, el abuso de drogas, la pertenencia a pandillas y las actividades ilegalesson frecuentemente expresiones de soledad, confusión y de un anhelo porformar parte de algo. La voluntad de arriesgarse puede ser la expresión deldeseo que tienen los adolescentes de que los acepten y de demostrarse a sí

La transiciónhacia la edadadulta

Conductaproblemática

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mismos su valor, pero también es un ejemplo de su falta de esperanza en elporvenir.

No todos los adolescentes se oponen a los valores y las expectativasde la sociedad adulta. Muchos han asumido ya muchas responsabilidadesadultas, trabajan durante largas horas, manteniéndose a sí mismos y, amenudo, a sus familias. En algunos países el matrimonio temprano es lanorma, y muchas niñas adolescentes se han convertido ya en madres. Peroaunque los adolescentes hayan sido capaces de desempeñar funciones deadulto, no significa que esta sea una situación ideal. Asumir responsabilidadesforma una parte importante del desarrollo. Pero también puede exponer a losjóvenes a un riesgo innecesario y así cerrar las puertas a un potencial decrecimiento y aprendizaje futuros. Para muchas niñas, la adolescencia puedesignificar una nueva forma de aislamiento. Las actividades que una niña deocho o diez años podría disfrutar, como la escuela y el juego, podrían resultarinaceptables una vez la menor alcanza la pubertad. En lugar de ello, puedeque se le exija que permanezca cerca del hogar y apartada de la vista delpúblico, factor que limita aún más sus oportunidades vitales.

La adolescencia es una época que ofrece grandes posibilidades, nosólo para los propios jóvenes sino también para las personas que los rodean,ya que pueden beneficiarse de su energía, su intensidad y sus firmes ideales.Si les ofrecen oportunidades, acceso a lugares y modelos de conducta, losadolescentes tienen grandes posibilidades de convertirse en los miembros máscreativos y productivos de la sociedad. A medida que maduran, tienen unamayor capacidad para el pensamiento complejo y abstracto, y para uncompromiso intenso. Cuando se estimulan estas capacidades mediante laenseñanza apropiada u otras experiencias de apoyo, los adolescentes desarrollanuna mayor aptitud para aplicar el pensamiento crítico y lógico de una maneraconstructiva, y de adoptar una posición moral y comprometida en temas quelos afectan a ellos y a sus comunidades. Las personas que tienen trato con losadolescentes deberían reconocer y respetar sus posibilidades, y ofrecerles laoportunidad, no sólo de descubrir este potencial, sino de demostrárselo a losotros de una manera productiva a medida que avanzan hacia la edad adulta.Debido a su capacidad de comprometerse en situaciones que entrañan peligro,los adolescentes necesitan protección además de oportunidades. Es esencialque mediante la educación, los servicios de salud, la protección jurídica, y unsistema apropiado de justicia para menores, los jóvenes reciban el apoyo y laorientación que necesitan para atravesar por este período en el que sonvulnerables.

• Apoyar la enseñanza oficial y no estructurada para asegurar que los jóvenestengan tantas oportunidades para el futuro como sean posibles.

• Ofrecer una atención sanitaria que se ajuste a las necesidades de losadolescentes, incluso atención relativa a la salud de la reproducción, yeducación sobre el abuso de drogas, las enfermedades de transmisiónsexual y otros temas de salud.

• Asegurar que las condiciones laborales de los adolescentes que trabajansean apropiadas, y que exista la posibilidad de que reciban educación,descanso y recreación.

• Fomentar oportunidades apropiadas y accesibles para el ejercicio del deportey la recreación.

• Alentar a los jóvenes para que participen activamente en la planificación yen la gestión de sus propios programas y organizaciones.

Permitir uncrecimientosostenido

Una épocallena de res-ponsabilidades

Oportunidadesnecesarias

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• Ofrecer la oportunidad de participar en la toma de decisiones en el planolocal, especialmente en las esferas que afectan a los adolescentes.

• Procurar eliminar las barreras de género en las oportunidades para laeducación, la recreación, el trabajo significativo y la participación en lacomunidad.

• Ofrecer a las personas con discapacidades acceso a la tecnología, laeducación, la recreación y el deporte, la formación profesional y lapreparación para un empleo lucrativo.

• Crear acceso a la protección jurídica para los adolescentes que se encuentrenen conflicto con la ley, así como respuestas ajustadas a la edad de losdelincuentes.

NIÑOS QUE PADECEN DIFICULTADESESPECIALES EN SU DESARROLLO

Algunos grupos de niños padecen un peligro real de perder las oportunidadesque necesitan, y tienen grandes posibilidades de ser víctimas de unadiscriminación sistemática, muy enraizada e incluso algunas veces inconsciente.Las autoridades locales deben tomar medidas concretas para detectar a estosniños, protegerlos, y apoyar la igualdad de sus derechos.

Niños en una situación de grave pobreza

La pobreza es el obstáculo individual más importante al bienestar de la infancia.Los niños que nacen en una situación de pobreza tienen mayores posibilidadesde que sus madres estén desnutridas y débiles, y de nacer con bajo peso yestar ellos también desnutridos, factores que representan un riesgo significativopara su salud y su bienestar posteriores (véase el capítulo 4). Las tasas demortalidad de los niños más pequeños en las zonas urbanas más deprimidaspueden ser varias veces más elevadas que en los vecindarios más prósperos30.Un entorno propicio puede contrarrestar muchos de los efectos del bajo pesoal nacer y la salud deficiente, pero estos apoyos no suelen beneficiar a losmenores que se encuentran en una situación de extrema pobreza. En lugarde ello, una alimentación insuficiente, un saneamiento inadecuado y lacontaminación del agua y del aire suelen causar desnutrición, enfermedadesfrecuentes y apatía. Estos daños mentales y físicos, combinados con una faltade estímulos y de oportunidades, y la tensión que experimentan las personasque los cuidan y que están abrumadas de trabajo, llevan a que estos niñossufran graves dificultades para alcanzar su pleno potencial. Es muy perturbadorconsiderar el talento, la visión y la energía productiva que pueden llegar aperderse para siempre en una comunidad debido a su incapacidad para protegera sus miembros más jóvenes de la carga de la pobreza y la marginación.

Muchos niños que viven en una situación de pobreza se convierten entrabajadores al comienzo de su vida, y esto puede perjudicar de maneraconsiderable su desarrollo. El trabajo puede ser una fuente de aprendizaje yde socialización, pero para muchos niños pobres significa largas horasdesperdiciadas en tareas repetitivas o excesivas. Las condiciones laboralespueden perjudicar gravemente la salud de los menores y hacer que arrastrensus consecuencias durante toda la vida. El tiempo dedicado al trabajo es untiempo que se quita al descanso, al juego y a la educación necesarios para undesarrollo adecuado.

30 Stephens, C. (1996),‘Healthy Cities or UnhealthyIslands? The Health andSocial Implications of UrbanInequality’, Environment andUrbanization, 8(2): 9-30.

La ausenciade apoyosfundamentales

Trabajo demenores

44

• Detectar a las familias más necesitadas de apoyo por medio de unaevaluación de la comunidad.

• Promover la capacitación laboral y el apoyo a las microempresas.

• Asegurar una atención sanitaria primaria asequible y accesible para estaspersonas.

• Apoyar servicios de atención sanitaria de alta calidad, para que los adultospuedan trabajar.

• Véase el capítulo 10 para las recomendaciones sobre los menores quetrabajan.

Niñas

Los problemas que sufren los niños que viven en situaciones de pobreza seagravan con frecuencia en el caso de las niñas. En muchas sociedades,especialmente entre las personas cuyos recursos son limitados, no resultaextraño descubrir que los niños reciben un tratamiento preferente. Ladiscriminación puede comenzar, incluso, antes del nacimiento, cuando losprogenitores que tienen la opción pueden someter a la madre a un aborto delfeto femenino31. Aunque hay pocas cifras disponibles, es un hecho generalmenteaceptado que hay más niñas que niños víctimas del infanticidio. Durante lasprimeras semanas y meses, la tasa de mortalidad de las niñas recién nacidas,a pesar de su mayor resistencia biológica, supera a la de los niños, debido aque se les amamanta por menos tiempo y reciben menos atención de salud.Durante la primera infancia, las menores padecen con frecuencia másenfermedades y un mayor índice de desnutrición. Los autores de un estudioen India informaron que entre los niños en edad preescolar, 71 % de las niñasestaban gravemente desnutridas, en comparación con 28 % de los niños32.En Bangladesh, las niñas con edades entre uno y cuatro años tienen casi eldoble de posibilidades de morir que los niños33.

De los niños del mundo que no están matriculados en la escuela, dosterceras partes son niñas34. Es muy posible que su educación se considerepoco importante o se interrumpa para cumplir con las tareas del hogar, amenudo tan excesivas que no dejan tiempo para el descanso o el juego.Aunque las cifras oficiales muestran que hay más niños trabajadores queniñas, muchas niñas intervienen en ocupaciones ocultas que no se puedendocumentar, como el servicio doméstico, donde laboran durante largas horaspor un escaso salario o de forma gratuita. La carga diaria laboral de las niñases, por lo general, mayor que la de los niños. Al carecer de aptitudes y de unaeducación, las niñas se casan a menudo a una edad más temprana, muchasveces para que sus familias obtengan un beneficio pecuniario. Los hijos de lasniñas adolescentes, además de estar ellos mismos en peligro, originan nuevosriesgos de salud para sus madres. Las niñas menores de diecinueve añostienen el doble de posibilidades de morir a causa de complicaciones derivadasdel parto que las mujeres que han cumplido veinte años; y las niñas menoresde quince años corren un peligro mayor35. El resultado neto de la escasez dealimentos, la falta de educación, el exceso de trabajo, y una ausencia generalde oportunidades, es que millones de niños no alcanzan nunca su pleno potencial.Se trata de una tragedia personal, una amenaza contra la generación venideray una pérdida para el mundo.

• Concientizar a la opinión pública general sobre la igualdad de derechos delas niñas, y las necesidades concretas de éstas.

31 Narasimhan, S. (1993),‘The Unwanted Sex’, TheNew Internationalist, (240).32 Boyden, J. y Holden, P.(1991), Children of theCities, Londres: Zed Books.33 Cameron, S., Kandula, N.,Leng, J., Arnold, C. (1998),Urban Childcare inBangladesh, Save theChildren (USA).34 Friedman, S. A. (1998),Girls at Work, Nueva York,:UNICEF.35 Naciones Unidas (1991),Situación de la mujer en elmundo 1970-1990:tendencias y estadísticas1970-1990, Nueva York:Naciones Unidas.

Discriminacióna una edadtemprana

Falta deoportunidades

Exceso detrabajo

Matrimonio auna edadtemprana

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• Prestar una atención especial a la salud y la alimentación de las niñas,especialmente en sus primeros años.

• Lograr que una educación de alta calidad sea más accesible para las niñasy más aceptable para sus progenitores.

• Ofrecer atención sanitaria de la reproducción de alta calidad para las niñasy las mujeres.

• Promover la igualdad de oportunidades para la participación de las niñas ylas jóvenes.

Niños con discapacidades

Los niños pobres con discapacidades están abocados a sufrir problemasabrumadores en materia de desarrollo. Con una formación apropiada, y pormedio de una modificación bien concebida de su entorno, muchos menorescon discapacidades pueden recibir el apoyo necesario para adquirir una seriede aptitudes, y llevar vidas independientes y satisfactorias. Pero para los niñosque se encuentran en una situación de pobreza suelen existir muy pocasoportunidades de formación y de apoyo capacitado, y las posibilidades quetienen las personas encargadas de su cuidado para modificar las condicionesambientales y materiales suelen ser escasas. Los niños con discapacidadespueden sufrir mayores obstáculos como consecuencia de una falta de atencióny de las limitaciones impuestas por la esfera local36.

Las actitudes con respecto a las discapacidades varían entre lasdiferentes culturas. Una situación que se acepta y se respeta en una sociedadpuede inspirar hostilidad y ostracismo en otra. Los niños pueden padecergrandes dificultades en aquellas situaciones en que se valoran en demasía loslogros. Pueden convertirse también en un objeto exagerado del maltrato y deltratamiento brutal37. Pero incluso cuando se les trata con cariño y compasión,su discapacidad puede ser considerada como la voluntad de Dios y, por tanto,se suele descartar una intervención activa. No hay que rechazar de ningúnmodo esta actitud de aceptación. Pero la adhesión a las disposiciones de laConvención y el respeto de la identidad del niño y de su capacidad paraobtener el mayor grado posible de control sobre su propia vida muestran quees necesario hacer todo tipo de esfuerzos para fomentar esta capacidad yapoyar la adquisición de aptitudes.

• Apoyar programas que prevengan las discapacidades, como la yodaciónde la sal, la administración de suplementos de ácido fólico durante elembarazo y de vitamina A para evitar la ceguera.

• Concientizar a la opinión pública sobre los derechos de los niños condiscapacidades y tratar de desalentar la discriminación.

• Ofrecer educación y asistencia a los progenitores para que ofrezcan unaatención apropiada a sus hijos.

• Apoyar los servicios de rehabilitación basados en la comunidad.

• Asegurar la disponibilidad de una enseñanza apropiada y no discriminatoriapara los niños con discapacidades.

• Asegurar la disponibilidad de capacitación y oportunidades de ejercer untrabajo significativo para los jóvenes con discapacidades.

36 Werner, D. (1987),Disabled Village Children: AGuide for Community HealthWorkers, RehabilitationWorkers, and Families, PaloAlto CA: The HesperianFoundation.37 Boyden y Holden, 1991,ob. cit. Nota 31.

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• Eliminar las barreras físicas en la comunidad que reducen el acceso a laspersonas con discapacidades.

La asistencia básica para el desarrollo de las niñas y los niños esrelativamente simple. Una atención amable y cariñosa a sus necesidadesfísicas puede asegurarles la oportunidad de convertirse en seres humanoscapaces y productivos, con las dotes precisas para disfrutar de vidassatisfactorias. La inversión necesaria es mínima comparada con sus beneficios.No llevar a cabo esta inversión puede resultar extremadamente caro, tantodesde el punto de vista práctico como del moral. Por desgracia, esto sucedecon frecuencia, ya que las prioridades que atañen a la infancia suelen descuidarseen el contexto de los problemas "más complejos" que afronta una ciudad. Esprimordial un cambio fundamental de actitud en todos los ámbitos para que lasciudades contribuyan a apoyar el desarrollo y los derechos de sus ciudadanosmás jóvenes. Las respuestas constructivas a los derechos de la infancia tienenmás validez si se producen teniendo en cuenta el proceso de desarrollo delniño, y deben entenderse y formularse a la luz de las realidades locales.

Una inversiónnecesariamínima enrelación consus beneficios

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3 Familias estables

La mayoría de los niños crecen en el seno de una familia que les ofrecevínculos muy estrechos y les proporciona cariño y seguridad, al tiempo que lasrelaciones y las actividades diarias reflejan los valores y las realidades de unmundo más amplio. Una familia sólida puede ser un entorno estable y propiciolo suficientemente flexible para adaptarse a las circunstancias cambiantes yproteger a los menores de tensiones inapropiadas durante los años delcrecimiento y la dependencia. La Convención hace hincapié en la importanciade la familia como un entorno propicio para el desarrollo y el bienestar de lainfancia. Sólo en los casos más extremos, cuando se maltrata, abandona oexplota gravemente a los niños, el tratado considera apropiadas las alternativasa la vida familiar (artículo 19).

Algunos críticos sostienen que la Convención no presta la suficienteatención a la familia ampliada ni a los arreglos informales para que los niñosreciban atención en hogares de guarda, comunes en muchos países yespecialmente en el hemisferio sur1. El documento menciona varias veces lapalabra "padres", pero el artículo 5 establece con claridad que los derechos ylas responsabilidades de los padres deben entenderse como extensivos a losparientes e incluso a los miembros de la comunidad, "según establezca lacostumbre local". La responsabilidad de la atención del menor depende de lastradiciones locales, los modelos de residencia, las relaciones con los parientes ylos miembros de la comunidad, así como de las presiones y las realidadeseconómicas. Un niño puede tener a su alrededor varios adultos quedesempeñan una función activa en su vida, o su crianza puede depender sólode una abuela que además trabaja. La Convención comprueba las diferenciasimpuestas por la cultura y las circunstancias, y reconoce la profunda importanciaque tienen incluso las familias más vulnerables sobre los niños que dependende ellas.

1 Burman, E. (1996), ‘Local,Global or Globalized? ChildDevelopment and Interna-tional Child Rights Legisla-tion’, Childhood, 3(1): 45-67.

Las familias mássólidas, conindependencia de sutamaño o sucomposición, ofrecenun entorno estable yque favorece lacrianza, al tiempo queprotege a los niños detensiones pocoapropiadas durante susaños de crecimiento ydependencia. La mejormanera de proteger losderechos de la mayoríade los niños es la deasegurar que susfamilias tengan accesoa condiciones que lespermitan establecer ymantener unaestabilidad.Foto: William Martínez.www.agenciamacondo.com

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CAMBIAR LAS REALIDADES SOCIALES

Los observadores han señalado la erosión de la familia ampliada tradicional quese ha producido durante el último siglo en todo el mundo. La emigración a lasciudades ha estado acompañada por cambios fundamentales en la estructurasocial y en la organización de los hogares2. Este factor se ha debido, en granparte, a una adaptación a las condiciones materiales y económicas. Los gruposfamiliares más reducidos tienen más movilidad y pueden ir en busca de nuevasoportunidades laborales con mayor facilidad. En las ciudades, donde losalojamientos son estrechos y hacinados, un grupo reducido tiene mejoresposibilidades de encontrar un lugar donde vivir. En el plano internacional, esteproceso se ha registrado como una tendencia hacia la familia nuclear, endetrimento del apoyo de la familia ampliada.

Esta generalización simplifica en demasía un fenómeno complejo. Aunquese ha producido una tendencia en favor de unidades familiares más reducidas,la familia ampliada sigue siendo un factor para la supervivencia en muchaszonas urbanas. Las familias nucleares, una vez establecidas, puedentransformarse en hogares ampliados a medida que acogen a familiares en unintento por crear una red de seguridad o para combinar los recursos de unamanera más eficaz. Incluso en los lugares donde las familias viven en gruposreducidos, los familiares pueden residir cerca unos de otros y mantener susfunciones como familia ampliada en cuestiones de apoyo mutuo. Muchoshogares de los medios urbanos siguen manteniendo también vínculos estrechosy relaciones de apoyo mutuo con los miembros de la familia que viven en elmedio rural3.

A pesar de ser un tema complejo, está claro que las realidades urbanas,sobre todo para las personas que viven en una situación de pobreza, hancontribuido a que se produzcan alteraciones en la organización de los hogares,y a que estos cambios hayan reducido, en general, el número de adultosdisponibles para criar a los niños. No sólo hay menos adultos interesados en suvida, sino que cada vez hay menos posibilidades de que estos trabajen en unlugar cercano. Se ha producido un aumento importante no sólo en la cantidadde hogares reducidos, sino también en el número de progenitores sin parejaque crían a sus hijos y, sobre todo, en la incidencia de hogares donde unamadre sin pareja es la única fuente de apoyo tanto a corto como a largoplazo4.

Los niños pueden prosperar en el marco de una serie de situacionesfamiliares. Ningún tipo de familia puede considerarse como la "mejor" pararesolver sus necesidades, y es un error pensar que los hogares de losprogenitores sin pareja son una forma familiar que se aparta de la norma. Entodo el mundo, las mujeres ganan menos dinero que los hombres, y loshogares encabezados por una mujer sufren una carga desproporcionada depobreza5. Independientemente de la dedicación y la determinación que pongauna madre sin pareja en el cuidado de sus hijos, equilibrar las exigenciascontradictorias que implican la crianza, la administración del hogar y la necesidadde obtener un apoyo económico, depende a menudo de que la personaacepte ciertos compromisos, especialmente si no hay sistemas firmes deapoyo.

Al mismo tiempo, también es cierto que en muchos casos los niñospueden obtener beneficios en un hogar encabezado por una mujer6. Aunquelas mujeres ganan menos dinero que los hombres, desde hace tiempo se haobservado que manejan los asuntos de dinero con mayor responsabilidad ycautela en defensa de la supervivencia, el bienestar y el éxito a largo plazo delos niños7. Algunos estudios han señalado que los niños que pertenecen a

2 Véase, por ejemplo, Zeitlin,M. F., Megawangi, R.,Kramer, E., Coletta, N.,Babatunde, E. D. y Garman,D. (1995), Strengthteningthe Family: Implications forInternational Development,Tokio, Nueva York, París:United Nations UniversityPress.3 Tacoli, C. (1998), ‘Beyondthe Rural Urban Divide’,Environment and Urbaniza-tion, 10(1): 3-4.4 Lloyd, C. B. y Duffy, N.(1995), ‘Families in Transi-tion’ en J. Bruce, Lloyd, C.B. y Leonard, A. (eds),Families in Focus: NewPerspectives on Mothers,Fathers and Children, NuevaYork: The PopulationCouncil.5 PNUD (1994), Informesobre el desarrollo humano1994, Nueva York, Oxford:Oxford University Press.6 O’Connell, H. (1994),Women and the Family,Londres y Nueva Jersey:Zed Books.7 Véase, por ejemplo, LeeSmith, D. y Schlyter, A.(1991), ‘Women, Environ-ment and Urbanization:Editor’s Introduction’,Environment and Urbaniza-tion, 3(2): 3-6; y PNUD(1995), ‘Living Arrange-ments of Women and theirChildren in DevelopingCountries’, Departamento deInformación Económica ySocial y Análisis de Políticas,División de Población,Naciones Unidas.

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estos hogares suelen abandonar la escuela con menor frecuencia y tienen unmejor régimen alimentario que los niños de hogares dirigidos por hombres coningresos similares8. Independientemente de la configuración de la familia, unsistema firme de apoyo social presenta un enorme valor en la crianza de losniños, ya que reduce la vulnerabilidad y sirve de protección en tiempos detensiones.

El panorama económico desde una perspectiva más amplia

Los grandes flujos migratorios hacia las ciudades y entre ellas, producidos enlos últimos decenios, han sido una respuesta a la búsqueda de mejoresoportunidades y de medios para ganarse la vida. Pero el número de familiasdel medio urbano con ingresos insuficientes ha aumentado también de formarápida. Las concentraciones relativas de riqueza y de servicios en las ciudadesdan la impresión de que las poblaciones urbanas se encuentran en mejorescondiciones que los habitantes de las zonas rurales. Pero estas hipótesis estánbasadas en promedios que no tienen en cuenta las enormes disparidadesentre los ricos y los pobres de las zonas urbanas. Más de una tercera parte delos pobladores de las ciudades de África, América Latina y Asia viven ensituaciones de gran penuria, y estas cifras aumentan constantemente. Ladependencia de un ingreso en efectivo limita las posibilidades de subsistencia ysupervivencia. Además, resolver las necesidades básicas no se reduce sólo auna cuestión de dinero. Depende, también, del acceso a los recursos y losservicios esenciales para alcanzar un nivel de vida adecuado. Un gran númerode pobladores de las zonas urbanas están excluidos de este acceso debido alas graves desigualdades que existen en la distribución de los recursos sociales.La vida en la ciudad puede ser dura para todos aquellos que están condenadosal hacinamiento, la falta de agua, un saneamiento deficiente, un transporteinadecuado, la polución, la enfermedad y el ruido.

Un elemento fundamental de la ecología de la pobreza urbana es laprofunda influencia de la economía de mercado mundial sobre la vida de laspersonas. Muchos países han reducido los servicios de apoyo disponibles paralos pobres, ya que la carga de la deuda, un rendimiento económico deficientey los proyectos de ajuste estructural han generado restricciones en los serviciospúblicos y una ausencia de nuevas inversiones. Esto ha contribuido también acrear un clima de competencia que menoscaba la colaboración y la solidaridad,y deja en su lugar sentimientos de agresividad, recelo y violencia en torno alos escasos recursos9. Al mismo tiempo, los medios de comunicación tienenuna mayor influencia sobre la vida de las poblaciones pobres, y la cultura delconsumo crea deseos y necesidades que muy pocas veces puedensatisfacerse. Esto es muy evidente en las ciudades donde la riqueza y laabundancia coexisten con la más dura pobreza. En muchos casos, la frustracióny el descontento profundos oscurecen la sensación de que en las ciudades seda un mayor número de oportunidades.

Rutas hacia la desintegración y el fracaso

Sin duda existen familias pobres en las zonas urbanas que siguen siendosólidas y permanecen intactas, y de algún modo consiguen proporcionar a sushijos el apoyo material y emocional que necesitan. Es posible aprender muchode sus estrategias para afrontar la realidad. Pero, muy a menudo, la capacidadde los progenitores pobres para mantener a sus hijos depende de factoresque escapan de su control, y muchas familias se encuentran ciertamente alborde del fracaso. Criar niños saludables, seguros, confiados y provistos delaprendizaje necesario para abordar las responsabilidades de la vida adulta esun reto para todas las personas encargadas del cuidado de los menores. Pero

8 Naciones Unidas (1991),Situación de la mujer en elmundo 1970-1990:Tendencias y estadísticas1970-1990, Nueva York,Naciones Unidas.9 Moser, C. O. N., Herbert,A. J., Makonnen, R. E.(1993), ‘Urban Poverty inthe Context of StructuralAdjustment: RecentEvidence and PolicyResponses’, Washington DC:División de DesarrolloUrbano, Banco Mundial,TWU Discusion Paper 140.

Pobrezaurbana

Exclusión ydesigualdad

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conseguirlo en medio de unas condiciones de vida sórdidas, del subempleo yde la falta de apoyo social, es una tarea titánica. ¿Cómo es posible ocuparsede un niño de dos años cuando no hay agua limpia para beber ni posibilidadespara espantar las moscas de la comida; cuando el retrete más cercano es unaletrina desvencijada y sucia al final de una calle, y el único lugar para jugarcontiene un desagüe abierto y una cocina desguarnecida? ¿Cómo se puedegarantizar la educación de una niña de ocho años cuando el uniforme escolarcuesta más de lo que la familia gana en un mes, cuando la escuela se encuentraa dos kilómetros de distancia por una carretera peligrosa, y cuando sus serviciosse necesitan en casa para transportar el agua y ayudar con los niños máspequeños? Las presiones que llevan al fracaso de las familias en la crianza desus hijos dependen, muy a menudo, de decisiones implacables. Invertir en laescolarización significa reducir la cantidad de alimentos; conducir a un niñoenfermo a la clínica de salud implica perder un día de salario; pagar por eltratamiento de la enfermedad crónica de uno de los progenitores suponeenviar a trabajar a un menor de diez años.

Es muy escasa la cantidad de bienes a los que puede recurrir unafamilia pobre en tiempos de adversidad, y por lo común se trata de muy pocomás que su propio tiempo de trabajo. La reacción usual es que las mujeresacepten trabajo adicional, muy a menudo en labores exigentes, con un horarioextenso y un salario reducido. Cuando las madres trabajan, normalmente nohay ningún adulto en el hogar durante el día y esto puede conducir a unasupervisión inadecuada de los niños, sobre todo cuando tampoco existe elapoyo de la familia ampliada. En Dhaka, Bangladesh, se descubrió que 20 %de los hijos, menores de cinco años, de mujeres que trabajaban en las fábricasde vestidos, vivían lejos de sus familias debido a la falta de cuidado infantil enla ciudad10. En algunos casos, a causa de la falta de supervisión, los padresencierran a sus hijos en la casa mientras acuden a trabajar. Frecuentemente,los niños mayores, sobre todo las niñas, tienen que abandonar la escuela paraocuparse de sus hermanos pequeños. Incluso cuando esto no ocurre, la faltade supervisión de los adultos puede interferir con la asistencia a la escuela ycon las posibilidades de que los niños se sientan atraídos hacia la vida de lacalle.

Resulta más fácil cuando las madres pueden crear en el hogaroportunidades para ganar dinero. Pero incluso entonces, es muy posible que latensión entre las exigencias derivadas de la gestión del hogar y la generaciónde ingresos lleven a que la madre recurra a sus hijos para obtener ayuda.Cuanto más vulnerable es una familia, más inevitable es que dependa deltrabajo de los menores, ya sea fuera del hogar, para complementar los ingresosfamiliares, o dentro del hogar, para posibilitar que otros miembros trabajen11.Esto se convierte fácilmente en una carga que afecta la salud e interfiere conel juego, el descanso y la educación. La gran mayoría de los niños que trabajanacuden sólo de forma esporádica a la escuela, o simplemente no acuden, ysus posibilidades de éxito a largo plazo se sacrifican en favor de las necesidadesinmediatas de sus familias. En algunos casos extremos, como cuando sesomete a los niños a trabajos en condiciones de servidumbre o a la prostitución,el daño puede ser profundo.

Las mismas estrategias que las familias utilizan para reducir suvulnerabilidad pueden causar el efecto aberrante de incrementar las tensionesy contribuir al fracaso a largo plazo. Por ejemplo, las madres sin pareja suelenvolver a casarse o vivir con compañeros para reducir su inseguridad. Peroocurre con frecuencia que estas relaciones incrementan las dificultades de losniños: a veces, la nueva pareja le incomoda la presencia de los menores y,como consecuencia de ello, los maltratan o los envían a vivir lejos, con otros

10 Cameron, S., Kandula, N.,Leng, J., Arnold, C. (1998),Urban Childcare inBangladesh, Save theChildren (USA).11 Moser y Herbert, 1996,ob. cit.. Nota 9.

Decisionesimplacables

Trabajoadicional parala mujer

Falta deatención a losniños

Depender deltrabajo delmenor

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familiares. Algunas familias, en un intento por compartir recursos, suelen aceptarparientes en su hogar. Pero cuando el empleo es escaso, estos arreglospueden introducir un desequilibrio entre los miembros del hogar que no produceny aquellos que obtienen un ingreso, y menoscabar la capacidad de la familiapara salir adelante. Casi siempre, significa también un incremento delhacinamiento, con las consiguientes tensiones que esto supone.

Cuando los adultos se encuentran exhaustos y sobrecargados de trabajo,cuando el acceso a los servicios básicos es limitado, y cuando los recursos sontan escasos que no satisfacen las necesidades de todos, es inevitable que losniños sufran cierto grado de abandono. En ocasiones, el abandono puede serselectivo e incluso intencionado, ya que algunos niños podrían sufrir a fin demejorar las posibilidades de otros. Con frecuencia, las niñas reciben menorcantidad de alimentos que los niños, por ejemplo, y hay veces en que sedesatiende o abandona a los recién nacidos que parecen mal preparados parasobrevivir12. Un tratamiento discriminatorio como éste parece despiadado eincluso sorprendente, pero el verdadero crimen es la situación que obliga atomar este tipo de decisiones.

Las presiones y la ansiedad que supone llevar una vida marginal puedendesencadenar conflictos dentro de la familia, y esto suele conducir al maltrato.Los progenitores que están sobrecargados de trabajo y que no reciben elapoyo necesario tienen más posibilidades de mostrarse severos en el trato desus hijos13. Las investigaciones hechas en varias culturas señalan que en lasciudades se da una tasa mayor de maltrato y abandono de la infancia,especialmente en las zonas sometidas a rápidos cambios económicos ysociales14.

Cuando no consiguen ganar lo suficiente, los hombres pueden sentirque no desempeñan una función productiva, y pueden descargar su frustracióncontra su mujer y sus hijos. Diversos estudios han registrado vínculos entre ladisminución del ingreso del hombre y un aumento en el abuso del alcohol y laviolencia doméstica15. También hay más posibilidades de que los adultosmaltraten a sus hijos cuando la tensión y la ansiedad se combinan con un altoíndice de violencia en la sociedad, y con una aceptación cultural de los castigosfísicos. Los niños más vulnerables son los que provienen de familias aisladassocialmente y separadas de los modelos tradicionales de crianza infantil, o queprovienen de hogares con padrastros o con otros hombres con quienes notienen relaciones de consanguinidad16. El maltrato dentro de la familia es unade las causas más importantes que empujan a los niños a vivir en las calles,donde su libertad puede parecer mayor que la que disfrutan en el hogar.Cuando el sistema familiar sufre más presiones externas de las que puedetolerar con flexibilidad, los menores, cuyos cuerpos y mentes se encuentranen un rápido proceso de crecimiento, pueden ser más sensibles y vulnerablesal desamparo. En lugar de proteger a los niños de las tensiones que menoscabansu desarrollo y sus derechos, las familias se convierten en el escenario dondese conculcan con frecuencia estos derechos. Debido a su fracaso personal, ya que son víctimas de un fracaso social más amplio, los progenitores y otraspersonas encargadas de la atención permiten que los niños sufran comoconsecuencia del abandono, el maltrato, el descuido o la venta para trabajaren condiciones de esclavitud.

La prueba más dramática del fracaso familiar es la presencia en lascalles de las ciudades del mundo de niños que viven por sus propios medios.Estos niños, que son un ejemplo lamentable de las carencias de la sociedad,son objeto de la atención mundial, y una de las mayores preocupaciones delas autoridades municipales. Pero sólo constituyen la punta del iceberg. Porcada niño que busca sustento en la basura para sobrevivir en las calles, hay

12 Scheper-Hughes, N.(1989), ‘Culture, Scarcityand Maternal Thinking:Mother Love and ChildDeath in North-east Brazil’,en Scheper-Hughes (ed),Child Survival: Anthropologi-cal Perspectives on theTreatment and Maltreatmentof Children, Dordrecht:Reidel.13 McLoyd, V. C. (1990), ‘TheImpact of Economic Hardshipon Black Families andChildren: PsychologicalDistress, Parenting andSocioemotional Develop-ment’, Child Development,61: 311-346.14 Boyden, J. y Holden, P.(1991), Children of theCities, Londres: Zed Books.15 Moser y Herbert, 1996,ob. cit.. Nota 9.16 Boyden, J. y Holden, P.(1991), ob. cit.. Nota 14.

Abandono

Maltrato

El equilibrioprecario delas familiaspobres

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muchos más que sufren una conculcación invisible de sus derechos: niños quetrabajan largas horas en talleres donde les explotan; recién nacidos hambrientoscuyas mentes y cuerpos no crecen como debieran; niños de 4 años quejuegan en las aguas residuales; niñas atrapadas en la rutina diaria de lastareas domésticas.

No hay una sola vía para resolver el desamparo de los niños y no esposible solucionar un solo problema en la familia. Hace falta muy poco paraque una familia marginal se derrumbe. Simplemente un suceso -desalojo,pérdida de trabajo o enfermedad- puede ser suficiente para destruir un equilibrioprecario. Pero es también muy poco lo que hace falta para conservar laviabilidad; puede ser un apoyo mínimo en el momento adecuado. Un préstamocuando más se necesita, el acceso a medicamentos o la disponibilidad de unvecino para que se ocupe de los niños, pueden servir para que una familia sigafuncionando por el momento. Pero para que se produzca un resultadosatisfactorio a largo plazo, es fundamental que las familias tengan garantizadoun acceso permanente a las condiciones que les permitan crear y mantenersu estabilidad.

Requisitos indispensables para la estabilidad y la integridadfamiliar

La forma más sensible y eficiente de aplicar los derechos de la mayoría de losniños es ayudar a que sus familias mantengan la capacidad de actuar. Estaestabilidad no se produce de manera fiable en el plano de los hogaresindividuales. Así como los niños necesitan familias estables, las familias precisancomunidades saludables y que les prestan apoyo. Las comunidades tienenmayor influencia que las familias individuales, y es más fácil alcanzar el progresocuando las personas combinan sus aptitudes y colaboran en su trabajo. Perolas investigaciones han demostrado que cuando las cosas se ponen difíciles, lagente tiende a separarse, a sospechar de los otros, y a concentrarse en supropia sobrevivencia17.

La cooperación puede y debe ocurrir como resultado de las iniciativasque tome la comunidad. Pero también es posible que los gobiernos localesapoyen y contribuyan al proceso de fortalecimiento de la colectividad, teniendoen cuenta que una comunidad fuerte puede ser un aliado muy valioso paraampliar los recursos escasos y crear una base de familias saludables y estables.A fin de que las comunidades puedan cumplir esta labor, es preciso que se déuna serie de requisitos. No se trata, necesariamente, de una cuestión desuministro inmediato. La pobreza no significa sólo una falta de recursoseconómicos, sino que también se deriva de la exclusión o de la falta deacceso. Al evitar las desigualdades e injusticias del sistema, remover losobstáculos innecesarios y apoyar las estrategias redistributivas, las autoridadeslocales pueden colaborar de manera importante a combatir la pobreza urbana,a apoyar a las comunidades y, por medio de estas últimas, fomentar estrategiaseficaces para que las familias de las zonas urbanas superen sus dificultades.

En los próximos capítulos analizaremos aquellas acciones que lasautoridades locales pueden tomar para mejorar los diferentes entornos dondetranscurre la vida de los niños y las familias. En el resto de este capítulo nosconcentraremos específicamente en las medidas que afectan la capacidad delas familias para crear entornos propicios para los niños.

17 Moser y Herbert, 1996,ob. cit. Nota 9.

Las familiasnecesitancomunidadesque lesapoyen

Medidas paraapoyar lasestrategias desuperación delas familias

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VIVIENDA ADECUADA Y SEGURA

Una vivienda adecuada para la vida familiar debe proporcionar algo más querefugio. Debe ofrecer seguridad en la tenencia, permitir la resolución de otrasnecesidades, fomentar la pertenencia a una comunidad, y permitir que lafamilia actúe como una base física y emocional segura. Sin embargo, paramillones de personas, tener un techo sobre sus cabezas es un problema sinsolución. La falta de recursos financieros no es la única razón. Incluso cuandolos pobres pueden pagar una cantidad razonable, o pueden construir suspropias viviendas, muchas veces afrontan obstáculos derivados de ladiscriminación, de la prohibición del acceso a la tierra, a los materiales y alcrédito, y están agobiados por regulaciones desmedidas. Los complejoscomerciales y las viviendas para personas de altos ingresos suelen generarmayores beneficios para las autoridades municipales a corto plazo; sin em-bargo, una vivienda adecuada, al ofrecer a las familias una base segura, sirvepara movilizar el capital humano de la ciudad y mejorar su estabilidad yproductividad a largo plazo. En el capítulo 5 analizaremos los elementos que seprecisan para la construcción de viviendas adaptadas a las necesidades de losniños. A continuación veremos los temas de acceso y seguridad.

El acceso a la tierra

En la mayor parte de las zonas urbanas del hemisferio sur, el acceso a lavivienda significa acceso a la tierra, cuyo precio y disponibilidad lo establecenlas fuerzas del mercado. La intervención pública suele favorecer los interesescomerciales y de los grupos más acomodados, y el permiso oficial para urbanizarun terreno con miras a la construcción de viviendas suele ser costoso y difícilde obtener. El resultado es que un alto porcentaje de los pobres de la ciudadse concentra en unas cuantas zonas donde pueden encontrar terrenos oalquileres baratos. Los terrenos que los pobres ocupan son, a menudo, losmenos adecuados, y se hallan en lugares peligrosos: tierras de aluvión, laderasempinadas donde existe el riesgo de que se produzcan desprendimientos detierra, estercoleros o lugares contaminados cerca de una zona industrial. Muchosasentamientos ilegales o no estructurados se organizan en las afueras de lasciudades, lejos de la infraestructura básica y de los servicios o las oportunidadespara trabajar. A medida que las ciudades crecen y estos lugares incrementansu valor, las autoridades suelen desalojar a sus ocupantes sin ningunacompensación a fin de allanar el camino para la construcción de urbanizacionespara personas de altos ingresos o de complejos comerciales e industriales.Incluso, cuando la tierra se destina a grupos de bajos ingresos, los costos ylos criterios utilizados para seleccionar a los beneficiarios ponen en ventaja alos grupos de ingresos medios, y pocas parcelas se distribuyen entre aquellosque más las necesitan. Las autoridades pueden tomar una serie de medidas:

• Delimitar y mantener un inventario de los terrenos públicos viables que nose utilizan, o no se utilizan plenamente, y destinarlos para la construcciónde viviendas de bajos ingresos cuando sea posible.

• Imponer sanciones a los propietarios que no urbanizan adecuadamentesus terrenos.

• Simplificar los procesos jurídicos y normativos que permiten adquirir la tierrapara urbanizarla.

• Aumentar el número de terrenos con acceso a los servicios y al empleo pormedio de la ampliación de carreteras y la mejora del transporte público.

La viviendacomo basepara laestabilidad

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Obstáculos normativos y los materiales de construcción

La capacidad de las personas de bajos ingresos para construir una viviendaaceptable suele verse, a menudo, frustrada por normas que limitan el empleo demateriales de bajo costo de la zona para la construcción, como por ejemplo elbarro o el bambú, y que con frecuencia no guardan relación con las necesidadesrelativas a la seguridad o los requisitos y realidades de los pobres de las zonasurbanas. Muchas ideas de los pobres en materia de la construcción pueden sersoluciones creativas, que han demostrado su eficacia a través del tiempo, y seadaptan a la situación local y a la amenaza de los peligros naturales18. Aunquemuy a menudo se utilizan materiales de baja calidad, sin tener en cuenta lasnormas de construcción, este factor se convierte en un elemento más que privaa los pobres del apoyo oficial. El costo de los materiales de construcción puedeque sea la partida más elevada que afronta una familia de bajos ingresos cuandoconstruye o renueva su hogar. Hay varias maneras de incrementar la oferta,reducir el costo de los materiales, piezas y accesorios necesarios para la construccióno la renovación de una casa.

• Crear códigos de urbanismo y construcción que no discriminen los pobres yque permitan mejoras progresivas.

• Apoyar la creación de depósitos de materiales de construcción en losasentamientos de bajos ingresos que puedan proporcionar orientación yasistencia a las personas que construyen sus propias viviendas; ofrecerahorros basados en compras de grandes cantidades y facilitar la concesiónde créditos a las familias de bajos ingresos.

Financiación de la vivienda

La falta de acceso al crédito es otro obstáculo que impide a los pobres participaren el mercado y mejoras de sus viviendas. Por lo general, se considera quelas familias de bajos ingresos no están capacitadas para recibir crédito pero,en realidad, hay docenas de programas de préstamos para familias de bajosingresos que funcionan con subsidios reducidos o sin subsidios, y que registranun alto nivel de reembolso19.

• Apoyo a los programas de préstamo que beneficien a las familias debajos ingresos.

Problemas de alquiler

Es frecuente que una tercera parte o más de los habitantes de una ciudad,incluida una elevada proporción de los ciudadanos de bajos ingresos, alquilen lavivienda. Pero en los últimos años se han tomado muy pocas medidas paramejorar la situación de los inquilinos. Los programas de control de alquiler hanperdido su popularidad, han propiciado que los propietarios descuiden las tareasde mantenimiento y limitado la construcción de nuevas viviendas de alquiler.Los programas públicos de construcción de viviendas de alquiler perdieron sueficacia debido a sus costos elevados, la reducida capacidad de las autoridadespúblicas para encargarse de su construcción y mantenimiento y a que, por logeneral, eran las familias más prósperas y bien relacionadas quienes sebeneficiaban de estas viviendas, no las personas que más las necesitaban.Las autoridades pueden tomar una serie de medidas:

• Alentar y apoyar la promulgación de derechos jurídicos claros para losinquilinos (entre ellos es posible incluir la promoción de modelos de contratoentre inquilinos y propietarios).

18 Missair, A. (1994),‘Construction Technology inDeveloping Countries’ enWescott, J. W. y Henak, R.M. (eds), Construction inTechnology Education,Columbus, Ohio: Macmillan/McGraw Hill.19 Entre los diversosejemplos de programas definanciación de vivienda quehan dado resultados seencuentra el programa decrédito del Thai Fund forCommunity Initiatives(Boonyabancha, S. (1996),The Urban CommunityDevelopment Office,Londres: IIED); y lostrabajos del fondo delGobierno de México paraviviendas de bajo costo deldecenio de 1980 (Ortiz, E.(1998), The Experience ofthe National Fund for Low-Income Housing in Mexico,Londres: IIED).

Responder alascondicioneslocales

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• Apoyar la ampliación o modificación de la vivienda en los asentamientosexistentes, para que los propietarios que lo deseen puedan alquilar espaciosdentro de sus hogares.

• Apoyar la disponibilidad de préstamos para inquilinos que lleven un largotiempo en la vivienda y que deseen negociar la compra colectiva de ésta.

• Cuando sea apropiado, apoyar la creación de instituciones de vivienda sinfines de lucro para construir residencias de alquiler.

Discriminación

Las dificultades para disponer de vivienda suelen ser más complicadas para lasmujeres, debido a una discriminación directa o a la existencia de tradicionesque rigen la herencia y la propiedad. En algunos países, las mujeres no puedenser propietarias ni heredar propiedades, ni tampoco pueden firmar la concesiónde un crédito. Las mujeres pobres sufren una doble desventaja y, cuando sonmadres, sin pareja sus hijos padecen las consecuencias al ser las personasque con más frecuencia carecen de vivienda. La discriminación en el alquiler ola propiedad de viviendas puede afectar también a los grupos minoritarios.

• Asegurar que no se discrimine contra las mujeres ni contra otros gruposexcluidos en el proceso de promoción de acceso a la vivienda.

Seguridad en la tenencia

Cuando la vivienda y la tierra están aseguradas, ambas pueden convertirse envalores importantes para reducir la vulnerabilidad general de los sectores pobres.Las familias tienen más posibilidades de incrementar sus posesiones,aumentando de este modo su propia base de activos, y de contribuir a laestabilidad de la comunidad. La vivienda puede convertirse en una plataformadesde donde se pueden crear empresas económicas no estructuradas; deotra parte, en tiempos de grave necesidad siempre existe la posibilidad dealquilar o vender espacio. Cuando las personas saben que su vivienda essegura pueden participar de manera constructiva en la comunidad. La tenenciaprotegida jurídicamente ofrece un punto de apoyo a partir del cual es posiblecombatir con eficacia otros problemas relacionados con la pobreza.

Pero los pobres carecen de poder de negociación, y están más expuestosque otros grupos a los desalojos arbitrarios. Estos grupos corren con frecuenciael peligro de que se los desaloje para acomodar a empresas más lucrativas opara la creación de infraestructura que beneficie sobre todo a las personasacomodadas, debido a que las municipalidades tienen más posibilidades derecaudar impuestos de los ciudadanos adinerados. Algunas veces, los desalojosse utilizan para desalentar el establecimiento de asentamientos ilegales. Setrata de una actividad infructuosa, debido a que las personas desalojadas severán obligadas a encontrar un nuevo lugar para asentarse, o agravarán másaún la situación de hacinamiento en las viviendas de alquiler.

La pérdida de los entornos conocidos y de las redes sociales, la cargaque representa encontrar una nueva vivienda, con el consiguiente consumode tiempo, las repercusiones sobre el trabajo y los ingresos -especialmentepara aquellos cuyas ocupaciones las hacen en el hogar- y los efectos sobre lasalud mental, pueden ser considerables y tener consecuencias a largo plazo,debido a que menoscaban la capacidad de superación de cualquier familia.Incluso la choza más humilde representa una inversión en tiempo y trabajo, yes preciso no subestimar la pérdida económica. El desalojo está directamente

Obstáculospara la mujer

La tenenciaprotegidajurídicamentees un puntode apoyo paracombatir lapobreza

El costo deldesalojo

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relacionado con la falta de vivienda, y es una conculcación, no sólo del derechode la infancia a la familia y la supervivencia, sino también del derecho humanointernacional a la vivienda.

Las ciudades cuyas economías y poblaciones crecen rápidamentenecesitan tierras para construir nuevas infraestructuras o ampliar las existentes.La cuestión es cómo y dónde debe producirse este desarrollo. Las autoridadesdeben sopesar las implicaciones inmediatas y a largo plazo de los desalojos delas familias afectadas. Una consulta con los pobladores puede generar solucionespara compartir la tierra, factor que reduciría al mínimo el número de hogaresque es preciso desalojar y aseguraría que éstos no tengan que reubicarselejos de su vecindario. La reubicación debe ser el último recurso, pero si sedecide que beneficia al mayor número de personas, no debe gestionarse deuna forma deshumanizada o de manera que perjudique la estabilidad de lafamilia.

• Siempre que sea posible, asegurar que las familias de bajos ingresos, queviven en asentamientos ilegales o no estructurados, obtengan un títulolegal de la tierra y de la vivienda.

• Exigir la celebración de consultas entre los constructores y las personassujetas a desalojo, con normativas claras para los procedimientos quepermitan alcanzar soluciones aceptables.

• Antes de tomar decisiones sobre planificación urbana, hacer una evaluaciónacerca de sus repercusiones sobre los niños y las familias.

• Asegurar que no se produzcan desalojos antes de que las familias hayanconseguido una vivienda alternativa adecuada, así como escuelas y otrosservicios.

• En los presupuestos para reurbanización, incluir una financiación suficientepara reembolsar por la pérdida de su inversión a las personas que han sidoreubicadas.

La seguridad en la tenencia es un factor importante también para la estabilidadsocial y emocional de los niños, tal como se analizará más adelante.

Socorro en casos de desastres y reubicación

La mayoría de las viviendas de los pobres en zonas urbanas están expuestasa graves daños producidos por los desastres naturales. Las tormentas másfuertes pueden destruir las viviendas situadas en laderas empinadas y entierras de aluvión, y los materiales endebles disponibles para los pobres notienen grandes posibilidades de resistir a terremotos, fuertes vientos o el fuego.Incluso, la destrucción de viviendas marginales puede convertirse en una gravecalamidad para las familias con escasos recursos.

Esto presenta un problema normativo. Por una parte, se exige a lasautoridades que reduzcan las normas de construcción y zonificación, ya quesuelen limitar las posibilidades de que los pobres adquieran viviendas legales.Por otra, cuando las normas no son lo suficientemente firmes, los desastresnaturales pueden ocasionar la muerte de un gran número de personas, causarlesheridas o destruir sus hogares. Es preciso establecer una cautelosa distinciónentre las normas que implantan reglas innecesariamente rigurosas, y aquellasque sirven para reforzar la seguridad.

Reducir la vulnerabilidad de las viviendas es una actividad vinculada a lacapacidad para anticipar y evitar los desastres, limitar sus efectos si éstos

Respuestas

Las viviendasvulnerablesde los pobres

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ocurren y afrontar las consecuencias20. La ciudad de Santos, en Brasil, establecióun programa todavía vigente en un asentamiento no planificado expuesto adevastadores desprendimientos de tierra. Con la colaboración de los pobladoresy de un equipo de expertos, se estableció un grupo de defensa compuestopor voluntarios capacitados para descubrir los problemas antes de que seproduzcan y encontrar soluciones. Esta medida se combinó con diversasactividades encaminadas a desalentar la construcción en las zonas másvulnerables21.

• Asegurar que los códigos normativos para la construcción de edificios y eldesarrollo de la tierra equilibren las necesidades de seguridad con elreconocimiento de las limitaciones que imponen unos ingresos insuficientes.

• Permitir y apoyar la realización de mejoras progresivas cuyo objetivo serála seguridad y la durabilidad.

• Crear planes para la prevención de desastres y la preparación ante lasemergencias, en colaboración con los organismos públicos pertinentes yde forma coordinada con las organizaciones de gobierno de la comunidad.

• Poner a prueba las estrategias de preparación ante las emergencias con laparticipación de los pobladores locales.

• Hacer cumplir las reglamentaciones sobre la seguridad de las plantas in-dustriales y la eliminación de desechos a fin de limitar los incendios y losderrames de químicos que acompañan con frecuencia los desastres natu-rales.

• Coordinar con otras autoridades locales asuntos como la gestión de lascuencas hidrográficas situadas fuera de la jurisdicción de la ciudad.

• Procurar asistencia técnica de instituciones académicas y organizacionesinternacionales.

• Aprovechar la experiencia de otras municipalidades en la preparación, elsocorro y la gestión en casos de emergencia, y crear redes de solidaridadregionales.

La planificación, diseño, gestión y mejoramiento de las viviendasfamiliares desde la perspectiva de la participación

En los últimos diez o quince años, la mayoría de los gobiernos ha reducido ocasi eliminado los programas de vivienda pública. En la actualidad abundandistintos tipos de proyectos que ofrecen terrenos con servicios y delegan en lafamilia beneficiaria la responsabilidad de construir. Debido a que los presuntosusuarios no participan, por lo general, en el proceso de planificación, estosproyectos no suelen satisfacer las prioridades de las familias de bajos ingresos.A menudo están situados lejos de tiendas, servicios y fuentes de empleo; losdiseños de los terrenos siguen modelos de distribución generalizada, sin ningúnintento por incorporar los espacios comunes, tan importantes para la recreaciónde los niños y para la vida de la comunidad, y muchos de estos proyectosofrecen una infraestructura de mala calidad, que las autoridades locales nosuelen conservar apropiadamente. Los promotores de estos proyectos danpor sentado, también, que las familias de bajos ingresos disponen del tiempoy de los ingresos necesarios para construir sus propias viviendas, pero amenudo resulta difícil para los adultos, y especialmente para los padres omadres sin pareja, obtener permiso en sus lugares de trabajo, o abandonar

20 Federación Internacionalde la Liga de Sociedades dela Cruz Roja y La MediaLuna Roja (1998), WorldDisastres Report 1998,Oxford: Oxford UniversityPress.21 City of Santos (1996),‘Santos na Habitat II:Integrated Children’s andFamily Program’, The City ofSantos, SP, Brazil.

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sus responsabilidades domésticas, a fin de disponer del tiempo necesario.

La participación de los pobladores puede generar resultados radicalmentediferentes. En Sudáfrica, las familias de bajos ingresos que obtuvieron el con-trol de los subsidios de vivienda, que por lo general gestionaban las firmasconstructoras, organizaron la construcción de casas de mayor tamaño y calidadpor el mismo costo. Las cooperativas de ahorro y crédito hipotecario handemostrado su capacidad para construir viviendas de tres habitaciones de altacalidad con la misma cantidad de dinero que el gobierno concede a losconstructores para dotar de servicios un terreno22. Existen numerosos ejemplosde programas innovadores de construcción autónoma de viviendas23.

Las mujeres han demostrado, repetidas veces, su capacidad paradiseñar viviendas que se ajusten mejor a las necesidades de la familia y deutilizar fondos limitados de manera rentable. En el proyecto de vivienda Guarari,en Costa Rica, las mujeres pusieron objeciones a los diseños de vivienda delos programas del gobierno y negociaron con los ingenieros y las organizacionesfinancieras la posibilidad de construir viviendas mejor adaptadas a sus urgencias,por ejemplo, diseñar lugares que permitieran una mejor supervisión de losniños mientras jugaban y una mayor ventilación en las cocinas y otros lugaresde trabajo24. Tanto en India como en Sudáfrica, las mujeres que pertenecen alas cooperativas de ahorros han hecho sus propios diseños de vivienda (primero,en forma de dibujos; después, en forma de maquetas de cartón; más tarde,en forma de maquetas de tamaño natural) a fin de poder determinar eltamaño y el diseño apropiados, y tomar decisiones con conocimiento de causasobre cómo reducir los costos25.

El mejoramiento de los asentamientos ilegales o no estructurados deberíahacerse también en colaboración con los habitantes del lugar. En muchoscasos, los departamentos de obras públicas presentan mejoras en lasinstalaciones sin determinar primero lo que los habitantes quieren o estándispuestos a pagar, y sin tener en cuenta la necesidad de conservar lasinstalaciones. Puede ocurrir, también, que se mejoren las zonas de tal modoque los grupos de bajos ingresos se vean obligados a marcharse para ceder elespacio a grupos de mayores ingresos. Si se establece un proceso oficial parahacer consultas a fin de establecer las prioridades y se llega a un consensosobre las funciones de las familias individuales y sus propias organizaciones, esposible alcanzar mejoras más amplias y a mayor plazo. Conviene prestaratención a las necesidades y las prioridades de los niños y de sus familias. Enningún programa de mejoramiento del que tengamos noticia se ha procuradoconsiderar de forma explícita la serie de prioridades medioambientales,importantes para la salud y el desarrollo del niño (aunque muchos programashan mejorado la situación de la infancia). Hay ejemplos de mecanismos demejoramiento dirigidos y financiados por la comunidad cuyo diseño, puesta enmarcha y eficacia en la reducción de los costos, ofrecen lecciones importantespara las autoridades municipales y los organismos internacionales26.

• Hacer partícipes a los grupos de bajos ingresos y a sus organizacionesen el diseño y puesta en marcha de los proyectos de terrenos con serviciosu otros mecanismos destinados a la construcción de viviendas nuevas debajo costo.

• Crear un proceso con un mayor grado de participación para el diseño,puesta en marcha y gestión de los proyectos de mejoramiento.

• Apoyar los esfuerzos de la comunidad para el desarrollo o renovaciónde asentamientos, mediante la provisión de orientación técnica y, cuando

22 Bolnick, J. (1996),‘uTshani Buyakhuluma (lahierba habla); Peoples’Dialogue and the SouthAfrican Homeless Peoples’Federation, 1993-1996’,Environment and Urbaniza-tion 8(2) 153-170.23 Para analizar otrosejemplos de programas devivienda autónomosinnovadores y orientadoshacia la comunidad, véanselos estudios monográficossobre las actividades delFegip en Goiania, Brasil(Barbosa, R., Cabannes, Y.y colaboradores (1997),‘Tenant Today, PosseiroTomorrow’, Environmentand Urbanization, 9(2): 17-41); Fuprovi en Costa Ricay Prodel en Nicaragua (Sida(1997), ‘Seeking moreEffective and SustainableSupport to ImprovingHousing and LivingConditions for Low IncomeHouseholds in Urban Areas:Sida’s Initiatives in CostaRica, Chile and Nicaragua’,Environment and Urbaniza-tion, 9(2): 213-231);programas de lotes conservicios en Hyderabad,Pakistán (van der Linden,J. (1997), ‘On PopularParticipation in a Culture ofPatronage: Patrons andGrassroots Organizations ina Sites and ServicesProject’, Environment andUrbanization, 9(1): 81-90).24 Dennis, F. y Castleton, D.(1991), ‘Women’s Mobiliza-tion in Human SettlementsCase Study: The GuarariHousing Project, CostaRica’, en Sontheimer, S.(ed), Women and theEnvironment: A Reader,Londres: Earthscan, 147-162.25 Patel, S. (1996), SPARCand its Work with theNational Slum DwellersFederation and MahilaMilan, India, IIED PaperSeries on Poverty Reduc-tion in Urban Areas,Londres: IIED.26 Para analizar diversosestudios monográficossobre programas demejoramiento dirigidos porla comunidad, véase lasmejoras en Orangi, Karachi(OPP (1995) ‘Orangi PilotProject’, Environment and

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sea apropiado, de ayuda financiera.

• Trabajar siempre estrechamente con los pobladores en cualquier plandestinado a la mejora de un asentamiento.

• Tener en cuenta las necesidades concretas de los niños cuando sehacen planes de mejora.

SERVICIOS MUNICIPALES BÁSICOS

Las zonas urbanas ocupadas por una población de bajos recursos pocasveces reciben infraestructura y servicios básicos, debido a varias razones. Elagua corriente, las cloacas, la electricidad, el alumbrado público, los desagüesy los accesos viales, así como la conservación de todos estos servicios, exigenuna elevada inversión de capital. Las normas establecidas para la provisión yconservación de la infraestructura colocan, a menudo, los costos de capital aunos niveles que las ciudades no pueden costear, y obstaculizan la ampliaciónautomática de las redes de servicios cuando las ciudades crecen. Tambiénexiste la preocupación de que resulte más difícil recuperar los costos inicialesen las comunidades pobres. Dejando a un lado el tema de los costos, lasmunicipalidades no están dispuestas, por lo general, a alentar y legitimar eldesarrollo de asentamientos no estructurados ofreciéndoles servicios.

Los costos a largo plazo de este tipo de exclusión, tanto desde elpunto de vista humano como financiero, con seguridad serán más elevadosque el costo que representa la provisión de los servicios. Cuando no hay unacceso adecuado al agua corriente de buena calidad, por ejemplo, los pobresa menudo tienen que recurrir a vendedores particularess y terminan pagandocinco o diez veces más por litro que las tarifas que cobran las compañías deservicios públicos por el agua corriente. Las diferencias pueden ser inclusomayores27. Los grupos de bajos ingresos pagan también más por otros servicios.En Accra, una tarifa eléctrica progresiva parece favorecer a los pobres, ya queel cobro depende de la cuantía del uso, pero en realidad ocurre todo lo contrario.En los vecindarios de bajos ingresos, a menudo toda una calle, dispone de unsolo contador. Los gastos de uso registrados en un único contador son elevados,y de este modo las familias pobres terminan pagando más dinero por suelectricidad, que vecindarios con mejores servicios28. Las mayores diferenciasse encuentran, por lo regular, en la provisión de saneamiento y del tratamientode los residuos sólidos. Las secciones más acomodadas de las ciudades disponende sistemas de desagüe que cobran a las familias una tarifa nominal. En laszonas pobres, hay más posibilidades de que las soluciones incluyan una inversiónreducida de capital pero unos costos más elevados de conservación, comoocurre cuando hay que contratar a barrenderos para la recolección de losresiduos domésticos, o pagar por el uso de instalaciones comunitarias. Enmuchas ciudades, simplemente cuesta más ser pobre que ser rico. El gastopúblico limitado ofrece beneficios a los grupos de ingresos medianos y elevados,y penaliza a los de bajos ingresos.

La falta de infraestructura adecuada implica también una pérdidadesproporcionada de tiempo. Cuando las personas tienen que hacer cola du-rante largos períodos para utilizar retretes comunitarios o recoger agua defuentes comunes, el tiempo que se emplea deja de utilizarse para la generaciónde ingresos, el cuidado de los niños o el descanso. Cuando se envía habitualmentea los menores a que traigan agua, o a que arrojen residuos en un lugardistante, se incorpora un factor más que interfiere con sus posibilidades deescolarización. El penoso trabajo derivado de una falta de inversión de capital

Urbanization, 7(2): 227-236); las mejoras en ElMesquital, en la ciudad deGuatemala (Espinosa, L. yLópez Rivera, O. A. (1994),‘UNICEF’s Urban BasicServices Programme inIllegal Settlements inGuatemala City’, Environ-ment and Urbanization,6(2): 9-31); las mejoras deRufisque, en Senegal (Gaye,M. y Diallo, F. (1997),‘Community Participation inthe Management of theUrban Environment inRufisque (Senegal)’,Environment and Urbaniza-tion, 7(2): 91-119); y lamejora del barrio San Jorge,en Buenos Aires(Schusterman, R. y Hardoy,A. (1997), ‘ReconstructingSocial Capital in a PoorUrban Settlement: theIntegrated ImprovementProgramme, barrio SanJorge’, Environment andUrbanization, Programme 9(1): 91-119); Stein, A.(1996), Descentralizationand Urban PovertyReduction in Nicaragua: TheExperience of the LocalDevelopment Programme(PRODEL), Londres: IIED.27 Banco Mundial (1988),Informe sobre el desarrollomundial, Nueva York: OxfordUniversity Press.28 Bartlett, S. y Hart, R.,viaje de observación.

Pérdida detiempo

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en los sectores más pobres afecta la capacidad de las familias paradesempeñarse de una manera óptima, y la carga incide de formadesproporcionada sobre las mujeres y las niñas. Los costos para la salud sontambién considerables, factor subestimado durante mucho tiempo. El aguainsuficiente o contaminada, un desagüe deficiente y un saneamiento inadecuadoproducen enfermedades, debilitamiento general e incrementan los costosmédicos. Las repercusiones sobre la salud y la moral de la comunidad sonsignificativas.

Diversos ejemplos han demostrado las grandes ventajas que se puedenlograr en favor de las familias de bajos ingresos, incluso cuando lasmunicipalidades tienen un escaso poder, y cuando hay muy poca financiaciónexterna. A menudo no se valoran en su justa medida la capacidad y la voluntadde muchas familias de bajos ingresos para pagar los costos de los servicios.Lo mismo ocurre con los ahorros que se derivan de una prestación eficiente deservicios o de la ejecución de medidas innovadoras. Cuando ambos factoresse combinan, la diferencia entre los costos de provisión y la posible recuperaciónde los costos se recorta e incluso se elimina29. Cuando los recursos son escasoso los ingresos muy reducidos, puede resultar necesario recurrir a solucionesprogresivas.

En el caso de las personas con poco capital, es posible alcanzar unarecuperación de los costos por medio del crédito o de gravámenes al usuarioque repartan el reembolso a lo largo de un número determinado de años. Lossistemas de abastecimiento de agua han alcanzado una recuperación completade sus costos mediante el establecimiento de gravámenes al usuario, queacaba pagando menos al mes de lo que había pagado antes a los vendedoresde agua30. En las actividades de modernización, los habitantes de losasentamientos no estructurados pueden estar dispuestos a contribuir contrabajo y gestión, dos elementos que ayudan a reducir los costos, como en elcaso de la preparación de franjas para instalar tuberías de agua y cloacas. Elprograma de El Mesquital, por ejemplo, incorporó un sistema superficial dedesagüe gestionado por una cooperativa de agua31. Otro ejemplo muy conocidoes el clásico proyecto Orangi, en Karachi, Pakistán32. Las familias deberíanparticipar siempre en las discusiones sobre planificación, ya que esta intervenciónpermite el análisis de la capacidad y la voluntad de las familias para pagar loscostos y, cuando sea necesario, apoyar el fomento de medidas para ampliarla capacidad de generar ingresos.

Concentrarse exclusivamente en la recuperación de los costos podríaparecer un enfoque inapropiado e injusto para abordar los problemas de lasfamilias de bajos ingresos, cuando las de ingresos medios y elevados son amenudo las beneficiarias de los servicios públicos o de la financiación mediantecréditos. Sin embargo, al depender menos de la financiación exterior, los gruposde bajos ingresos y sus organizaciones pueden, mediante este sistema,mantener en mayor medida el control y conservar o ampliar iniciativas, cuandolos fondos exteriores hayan dejado de estar disponibles33.

Mejorar la prestación de servicios resulta, a menudo, más difícil paralos inquilinos. Conseguir que los propietarios inviertan en esta esfera suele seruna tarea complicada, y es posible que los inquilinos no estén dispuestos ahacerlo debido a que no van recibir beneficios a largo plazo34. En losasentamientos de bajos ingresos con un nivel elevado de alquiler, la respuestamás apropiada podría ser el suministro público de agua corriente de buenacalidad, de retretes y de instalaciones para el lavado corporal y quizá de laropa, tal como se ha intentado en diversos asentamientos de Nairobi35. Laprovisión de estos servicios exige una gestión cautelosa a fin de recuperar los

29 Anzorena, J., Bolnick, J. ycolaboradores (1998),‘Reducing Urban Poverty:Some Lessons fromExperience’, Environmentand Urbanization, 10(1):167-186.30 Espinosa, L. y LópezRivera, O. A. (1994),‘UNICEF’s Urban BasicServices Programme inIllegal Settlements inGuatemala City’, Environ-ment and Urbanization,6(2): 9-31.31 Ibíd y UNICEF (1991),‘Servicios Urbanos Básicosen Guatemala’, Guatemala,UNICEF.32 Hasan, A. (1997), Workingwith the Government: TheStory of the Orangi PilotProject’s Collaboration withState Agencies for Replicat-ing its Low Cost SanitationProgramme, Karachi: CityPress.33 Anzorena ycolaboradores, 1998, ob.cit. Nota 29.34 Cairncross, S. (1992),‘Sanitation andWatersupply: PracticalLessons from the Decade’,Water and SanitationDiscussion Paper Series # 9,Washington DC, BancoMundial.35 Wegelin-Schuringa, M. yKodo, T. (1997), ‘Tenancyand Sanitation Provision inInformal Settlements inNairobi: Revisiting the PublicLatrine Option’, Environmentand Urbanization, 9(2): 181-190.

Salud

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costos y conservar de manera adecuada las instalaciones.

• Abordar de manera sistemática los problemas de la provisión deinfraestructura, teniendo en cuenta las relaciones y necesidades regionales,y la exigencia de reducir las desigualdades en materia de salud dentro delnúcleo urbano.

• Analizar y modificar las normas para el diseño y la provisión de infraestructura,a fin de incrementar la cobertura potencial y mantener los costos a un nivelreducido. La normativa de diseño no debería obstaculizar las soluciones noestructuradas, sino asegurar que el precio sea justo, que se mantenganunas normas razonables de salud y que la cobertura sea universal, esdecir, que se protejan los derechos.

• Evaluar la demanda de servicios y la capacidad de pago para facilitar laplanificación, corregir cualquier hipótesis equivocada sobre la capacidad delas comunidades pobres para apoyar la provisión de infraestructura, ycrear, si es necesario, la prestación de subsidios.

• Permitir un mejoramiento progresivo.

• Utilizar el crédito para permitir que las familias de bajos ingresos puedanrepartir los costos en un período más amplio.

• Siempre que sea posible, combinar la provisión de infraestructura por unamejora en las posibilidades de ganarse la vida para los miembros de lacomunidad; por ejemplo, promover un mejor tratamiento de los residuos yun aumento del reciclaje colaborando con los grupos urbanos de personasde bajos ingresos que participan en la recolección y el tratamiento de labasura36.

• Cuando entidades jurídicamente distintas de la municipalidad abastecen deagua, saneamiento y recolección de residuos, asegurar que exista uncontrol público sobre las estructuras de precio y calidad a fin de promoverun tratamiento equitativo.

• Considerar la posibilidad de crear alianzas entre el municipio y la comunidadpara apoyar las actividades llevadas a cabo en las comunidades y coordinarlascon los sistemas oficiales (por ejemplo, carreteras, tuberías de agua y dedesagüe, materiales eléctricos, tuberías de avenamiento).

• Considerar la provisión de subsidios internos como solución para larecuperación de los costos.

• Analizar las experiencias de otras municipalidades que han formuladoinnovaciones eficaces para aumentar la cobertura, mejorar la calidad yreducir los costos.

Acceso al empleo o los medios de subsistencia

Tanto la escasez de puestos de trabajo en el sector estructurado como lafalta de capital, la existencia de obstáculos normativos, los mercadosinadecuados, la falta de aptitudes, una salud deficiente y un cuidado insuficientepara los niños, pueden menoscabar los medios de subsistencia.

Las municipalidades pueden mejorar las oportunidades laborales de lospobres promoviendo un desarrollo económico cimentado en la comunidad. EnSan Nicolás, Argentina, por ejemplo, con la asistencia técnica de la Oficina

36 Pacheco, M. (1992),‘Recycling in Bogota:Developing a Culture forUrban Sustainability’,Environment and Urbaniza-tion, 4(2): 74-79.

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Internacional del Trabajo, el alcalde firmó un acuerdo con el sindicato local detrabajadores, la Cámara de Comercio e Industria y la municipalidad, paraalentar la cooperación en la creación de formas productivas de generación deingresos para las personas pobres y los desempleados de la ciudad37. EnSantos, Brasil, la alcaldía, como parte de la búsqueda de soluciones al problemadel empleo, modificó el presupuesto municipal para establecer la forma en quelas inversiones futuras de la ciudad podrían estructurarse con el fin de contribuira la generación de empleo, incluso de un modo temporal38.

Alrededor de 30 a 80 % de los pobres que viven en las zonas urbanasdependen de actividades no estructuradas para ganarse el sustento39. Perolos empresarios del sector no estructurado pueden afrontar diversos obstáculos.La normativa puede obligar a muchos trabajadores no estructurados a hacersus actividades fuera de la ley y correr, por tanto, el riesgo de recibir multas ouna confiscación de su propiedad. Las personas que trabajan en microempresastienen a menudo dificultades de acceso a los mecanismos oficiales de créditopara costos de iniciación o de ampliación. Las pequeñas empresas suelentambién carecer de las aptitudes necesarias para aprovechar las oportunidadesy, en general, no disponen de los conocimientos precisos sobre gestión ocomercialización.

Es necesario alentar y reconocer las iniciativas no estructuradas por suimportante contribución a la economía de la ciudad, y las energías y aptitudesde los trabajadores del sector no estructurado que complementan la actividaddel sector estructurado. En la esfera del reciclaje, por ejemplo, es precisoreconocer la experiencia de las personas de bajos ingresos, y coordinar susactividades con contratistas estructurados. En Dakar, Senegal, la alcaldía empezóun proyecto descentralizado que abarca toda la ciudad y que promueve laformación de Grupos de Interés Económico a fin de crear actividades degeneración de ingresos. El resultado del proyecto fue la creación de cinco milnuevos puestos de trabajo en la construcción o conservación de la infraestructurade la ciudad para personas jóvenes desempleadas40.

Los medios de subsistencia deberían preservar la vida familiar. El empleopuede proporcionar los recursos financieros necesarios para la supervivencia;pero si demanda que los adultos viajen durante largos trayectos y que de estemodo se reduzca el tiempo que pueden pasar en el hogar, si exige que losniños de corta edad se encuentren desatendidos, o implica la creación deempresas peligrosas dentro del hogar, entonces no puede considerarseadecuado para las urgencias de la familia. La atención infantil de alta calidadlibera a las mujeres y les permite obtener ingresos, posibilita que los hermanosmayores asistan a la escuela e incrementa el tiempo disponible para las tareasdiarias habituales. Un sólido programa de atención infantil sirve, también, paraapoyar el desarrollo físico y mental de los niños que acuden a él.

• Proteger los puestos de trabajo existentes y alentar la creación de nuevosempleos en las cercanías de las comunidades pobres.

• Siempre que sea posible, legitimar y apoyar las actividades del sector noestructurado; aprobar normas que permitan el desarrollo de oportunidadesde empleo.

• Ofrecer la capacitación apropiada para aumentar las posibilidades de empleo,especialmente para puestos de trabajo disponibles por medio de contratosmunicipales.

• Coordinar las actividades del sector no estructurado con la prestación de

37 PNUD (1994), ‘Report ofthe International Colloquiumof Mayors on SocialDevelopment’, Nueva York,PNUD.38 City of Santos (1996),‘Santos na Habitat II:Integrated Children’s andFamily Program’, The City ofSantos, SP, Brazil.39 Vanderschueren, F.,Wegelin, E, Wekwete, K.(1996), Policy ProgrammeOptions for Urban PovertyReduction, Washington DC:Banco Mundial/Programa deAdministración Urbana.40 PNUD 1994, ob. cit., Nota37.

El sectorestructurado

El sector noestructurado

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servicios municipales y con el sector privado (asegurar, al mismo tiempo,que no se explote a los trabajadores del sector no estructurado parasubsidiar a los del sector estructurado, como en el caso de trabajos peligrososque el sector estructurado prefiere no hacer).

• Alentar y apoyar a los prestamistas comerciales para que amplíen el créditoa las microempresas.

• Crear un centro para ofrecer orientación administrativa y normativa,información y asistencia en la obtención de crédito, programas decapacitación, asistencia técnica y otro tipo de apoyo para losmicroempresarios.

• Aumentar la disponibilidad de atención infantil de alta calidad a un costoaceptable.

Apoyo a la agricultura urbana

Es posible mejorar directamente los medios de subsistencia por medio de laproducción de alimentos y de combustible. Incluso en las zonas urbanas, sepuede cultivar una cantidad considerable de productos en pequeñas parcelas,en las azoteas, en las tierras de aluvión, en las zonas públicas con derecho depaso, en las carreteras o en los parques públicos. La agricultura urbana puedeser simplemente una forma de complementar el régimen alimentario familiar, opuede convertirse en una empresa generadora de ingresos. De cualquiermodo, es una importante estrategia de supervivencia para cientos de millonesde habitantes de las zonas urbanas en todo el mundo. Mediante una encuestallevada a cabo en seis centros urbanos de Kenia, por ejemplo, se supo quecasi dos terceras partes de los entrevistados cultivaban productos alimentarioso producían combustible, y la mitad de ellos mantenía ganado para su propiasubsistencia o para la venta; 40 % de estos agricultores urbanos dependíande sus productos para la supervivencia41. En Jerusalén, asentamiento cercade Bogotá, Colombia, los pobladores pobres recibieron asistencia de una ONG,Las Gaviotas, para crear cultivos en sus azoteas mediante técnicas dehidrocultivo, que producen veinte veces más por metro cuadrado que losmétodos tradicionales. Muchas de estas familias de Bogotá pudieron cultivarproductos alimentarios a una tercera parte de su costo en el mercado; de talmodo mejoraron su régimen alimentario e incrementaron sus ingresos pormedio de la venta de los productos excedentes42.

La agricultura urbana ofrece también beneficios medioambientales no-tables. Tanto los residuos sólidos como líquidos pueden reciclarse de formaefectiva como fertilizantes, mediante los controles de seguridad apropiados, ylas zonas que de otro modo podrían ser terrenos baldíos y saturados deresiduos pueden convertirse en parcelas atractivas y bien gestionadas. EnBangkok, grupos de jóvenes plantaron en 1988, durante el Día Mundial delMedio Ambiente, 320.000 árboles de papaya alrededor de las residencias, lostemplos y las escuelas. Se escogió la papaya debido a su alto valor nutritivo ya la capacidad de los árboles de reducir la erosión del suelo y ofrecer sombra ybelleza43.

Aunque en algunas partes del mundo se ha reconocido y apoyadoactivamente el potencial que posee la producción intensiva de alimentos, lamayoría de las municipalidades no le han prestado la debida atención, y losagricultores urbanos afrontan obstáculos como las regulaciones de zonificación,los problemas de propiedad de la tierra y la falta de acceso a agua nocontaminada.

41 Citado en Satterthwaite,D., Hart, R., Levy, C.,Mitlin, D., Ross, D., Smit, J.,Stephens, C. (1996), TheEnviroment for Children,Londres: Earthscan.42

Robson, B. (1989),‘Premature Obituaries:Change and Adaptation inGreat Cities’, en Lawton, R.(ed), The Rise and Fall ofGreat Cities, Londres yNueva York: BelhavenPress, 45-54.43 PNUMA (1988) YoungAction for the Future,Nairobi: PNUMA.

Ejemplos deKenia yColombia

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• Promover información sobre los beneficios de la agricultura urbana, tantodesde el punto de vista económico como medioambiental.

• Facilitar el uso de la tierra para la agricultura urbana, por medio de unanálisis de las regulaciones de zonificación, poniendo a la disposición de losagricultores las tierras públicas y alentando la cooperación institucional.

• Apoyar la creación de tecnologías innovadoras y eficientes en colaboracióncon las instituciones agrícolas y los centros de investigación.

• Ofrecer asistencia técnica a los agricultores urbanos, tanto para apoyar yaumentar la producción como para asegurar que se lleven a cabo prácticasagrícolas acertadas.

• Evitar la propagación de enfermedades relacionadas con el ganado pormedio de los controles normativos apropiados.

OTROS APOYOS DE IMPORTANCIA

Salud y educación

Salud y educación adecuadas son elementos básicos para la estabilidad de lafamilia. Una salud deficiente amenaza la calidad de vida disponible para losniños, desvía fondos que podrían utilizarse de otro modo para la vivienda, laalimentación y la educación, e interfiere con la capacidad de obtener ingresos.La educación básica puede resultar fundamental para promover aptitudesimportantes para la vida adulta, relacionadas con la subsistencia, la salud, lagestión del medio ambiente y la vida familiar. Estos dos apoyos esencialespara la estabilidad familiar se analizarán con mayor detalle en los capítulos 6 y9.

• Véanse los capítulos 6 y 9.

Transporte público

Muchas personas pobres de los medios urbanos se encuentran obligadas avivir en las afueras de las ciudades, lejos del trabajo, los mercados y losservicios sociales. Si no tienen a su disposición un sistema de transporte baratoy eficiente, sus oportunidades están gravemente restringidas. Si el lugar dondetrabajan se encuentra lejos del hogar, están obligados a recorrer distanciasenormes, a pagar más por transporte de lo que pueden permitirse o a pernoctarfuera de casa. En todas las ciudades hay miembros de la familia, a menudoniños, que no pueden regresar a casa por la noche. Este factor abre unanueva vía para la desintegración de la familia. Un transporte barato y rápidopuede simplificar enormemente la vida de los pobres de los medios urbanos yaumentar las posibilidades disponibles, incluido el acceso a una vivienda barata,y la capacidad de utilizar las escuelas y otros servicios. Un transporte asequibleentre las ciudades y las zonas rurales también puede ayudar a las familiasampliadas a conservar sus relaciones de apoyo mutuo.

La atención que se debe prestar al transporte no es, de ninguna forma,un sustituto de la atención que se debe prestar a la injusticia social sistemática,pero a corto plazo puede resultar más fácil de aplicar que otras cuestionesmás complejas como la reforma de la tierra. Una inversión a gran escala en eltransporte colectivo no es el único enfoque viable. Otras soluciones menos

Aumentar lasposibilidades

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estructuradas pueden complementar o reemplazar parcialmente sistemas másonerosos, y fomentar vínculos con redes más amplias44. Un programa desubsidios para los grupos de bajos ingresos puede mejorar el acceso altransporte existente, pero los precios subsidiados pueden menoscabar tambiénla calidad y la amplitud del transporte público.

• Consultar con los habitantes de cada zona residencial sobre las necesidadesy prioridades en relación con el transporte público y, cuando sea apropiado,procurar una mejor integración de los servicios estructurados y noestructurados para garantizar la cobertura adecuada de todas las zonas.

• Apoyar alternativas no estructuradas como los servicios de minibús y losrickshaw que pueden ofrecer conexiones con redes más amplias; procurarnuevas formas para mejorar la seguridad y la accesibilidad financiera.

• En los lugares donde existe un tráfico excesivo, invertir en aceras y carrilespara bicicleta a fin de ampliar las posibilidades, mejorar la movilidad y laseguridad de los niños y alentar la asistencia a la escuela.

• Considerar la conveniencia de un programa de subsidios al transporte públicoen el contexto local.

Acceso al crédito

Muchos de los problemas que soportan los pobres de las zonas urbanascobran una mayor dimensión debido a sus dificultades para obtener crédito.La falta de capital limita la capacidad para participar en el mercado de lavivienda, para fundar una pequeña empresa o responder a una crisis familiar.Los sistemas bancarios oficiales no suelen ser una solución debido a las elevadasgarantías que exigen y a la discriminación social. Los prestamistas oficiales,además, no consideran como una propuesta empresarial atractiva lasnecesidades relativamente reducidas de crédito que solicitan las personas debajos ingresos. Los costos administrativos son elevados para las cantidadesen juego y, además, se asume un alto riesgo de incumplimiento. (En realidad,la experiencia ha mostrado lo contrario, es decir, que las personas pobres, yen particular las mujeres, representan un riesgo de crédito aceptable45.) Debidoa que los sistemas estructurados se encuentran cerrados para ellos, las familiasde bajos ingresos están obligadas a recurrir a prestamistas sin licencia quecobran unas tasas de interés tan elevadas que pueden llegar a arruinarfinancieramente a una familia.

Los grupos comunitarios de ahorro no estructurados se han convertidoen una solución acertada en muchos países. Pero debido a que su capitalacumulado depende de la capacidad de ahorro de sus miembros pobres, suslímites son manifiestos. Por lo general, tales grupos no pueden responder auna necesidad elevada de crédito. Sin embargo, hay excepciones. El grupoPraja Sahayaka Sevaya, de Colombo, Sri Lanka, por ejemplo, ofrece créditospara viviendas, microempresas y emergencias, mediante dinero recaudadoenteramente con los ahorros de sus miembros, que son mujeres. Comoocurre con este tipo de grupos, los afiliados depositan cantidades periódicas, ysólo después de cierto período tienen la posibilidad de tomar dinero prestado.

Por medio de mecanismos comunitarios que aumentan de manera con-siderable el acceso de los pobres al crédito, se han establecido con éxito vínculosentre los grupos de bajos ingresos y el sistema bancario estructurado. Losprestamistas comerciales están más dispuestos a trabajar con estos grupos quecon individuos pobres, debido a que los grupos ofrecen la garantía de un crédito

44 Vanderschueren, F.,Wegelin, E., Wekwete, K.(1996), ob. cit.. Nota 39.45 Anzorena, J. (1994),‘Grameen Bank — November1993’ Selavip Newsletter,Journal of Low-IncomeHousing in Asia and theWorld, Abril de 1994.

Grupos deahorrocomunitario

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mutuo, y aseguran el reembolso del préstamo por medio de la confianza mutua yla presión del grupo46. Este enfoque abre también la vía para que quienes participenadquieran nuevas aptitudes y fomenten la solidaridad del grupo. Un ejemplointeresante es el Baroda Citizens Council, en Gujarat, India, donde los sistemascomunitarios de crédito y ahorro, un comité de dirigentes comunitarios, personalmunicipal y varias ONG, han sido capaces de vincular una red de quince comunidadesque viven en tugurios, con los recursos estructurados de la ciudad47.

• Propagar información y apoyo técnico para alentar la creación de sociedadesde crédito comunitarias.

• Facilitar los vínculos entre tales grupos y el sistema bancario estructurado,y con ONG internacionales, nacionales y locales.

Justicia y protección

Entre todos los pobladores de las zonas urbanas, los pobres son los másnecesitados de la justicia, los organismos de aplicación de la ley y la protecciónjurídica, y los que menos suelen tener acceso a estos servicios. Carecen derecursos para obtener representación jurídica oficial, no suelen tener contactospersonales con quienes se encuentran en situaciones de poder y, debido aque no han recibido enseñanza oficial, no suelen ser conscientes de sus derechosjurídicos y carecen de la aptitud necesaria para tratar con burocracias complejas.En otros capítulos se analizarán estos temas y se ofrecerán recomendaciones.

Apoyo en tiempos de dificultad o de crisis

Cuando las familias se encuentran sometidas a tensiones, los niños suelensentir los efectos y sufrir debido a un grave abandono que a veces resultainevitable. Un estudio llevado a cabo en Bangladesh mostró que 40 % detodos los menores gravemente desnutridos provenían de hogares donde laspersonas encargadas de la subsistencia se encontraban enfermas48. Laestructura tradicional de la sociedad rural ofrecía a las familias un margen deseguridad en tiempos de dificultad. Por medio de una responsabilidad compartidadel cuidado infantil y de las tareas del hogar, así como una concentración derecursos y apoyo mutuo frente a las circunstancias cambiantes, las repercusionesde sucesos problemáticos como la enfermedad, la muerte o una reducción enlos ingresos podían asimilarse con mayor facilidad. Una de las dificultades quese derivan de vivir en las zonas urbanas es la pérdida de esta red de seguridad.Resulta importante descubrir un sistema para reproducir algunas de las ventajasde la sociedad tradicional en el marco del contexto, a menudo muy diferente,de la pobreza urbana. Una manera significativa de incrementar el apoyo sociales fomentar los vínculos con la familia ampliada. Incluso, a pesar de que no seencuentran en la misma vivienda, los miembros de la familia pueden ser unafuerza activa en la vida de los niños y un firme factor de estabilidad para susprogenitores, siempre que se encuentren disponibles. Un sistema de transportebarato y eficiente puede facilitar las relaciones, de la misma manera que unapolítica de vivienda que tenga en cuenta la importancia de la familia ampliada.Pero en ausencia de miembros de la familia, el apoyo de la comunidad, tantoestructurado como no estructurado, es un factor fundamental para el grupofamiliar en tiempos de dificultad. En la mayoría de las comunidades, yespecialmente en aquellas donde hay un sentimiento comunitario, suele haberbenefactores naturales, personas cuya inclinación es ofrecer apoyo y asistenciaen tiempos de apremio. Entre ellos, por ejemplo, se encuentran las mujeresque están dispuestas a aceptar otros niños en épocas de escasez, o tenderosque ofrecen crédito a las familias necesitadas. Muy a menudo las organizacionescomunitarias pueden ofrecer este tipo de ayuda. Las cocinas comunitarias enPerú, por ejemplo, proporcionaron comidas de bajo costo o gratuitas durante

46 Iyer, L. y Goldenberg, D.A. (1996), We live here too!Moving toward Child-centredHabitat Programmes, PLANInternational: South AsiaRegional Office.47 Información de la Secciónde Urbanismo del UNICEF,Nueva York.48 Pryer, J. (1993), ‘TheImpact of Adult Ill-Health onHousehold Income andNutrition in Khulna,Bangladesh’, Environmentand Urbanization, 5(2).

Relacionescon la familiaampliada

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una época de dificultades económicas. Estas cocinas estaban gestionadas demanera gratuita por mujeres de la comunidad dispuestas a ofrecer su tiempoen lugar de emplearlo con su propia familia49. Es preciso definir este tipo decapital humano y reconocer su valía como un preciado recurso y, siempre quesea posible, estos voluntarios comunitarios deben recibir el apoyo y el respaldoque necesiten.

A menudo también se necesita una respuesta más estructurada a lacrisis. Este tipo de actividades suelen provenir, por lo general, de lasorganizaciones de bienestar social, cuyas intervenciones incorporantradicionalmente el apoyo a la familia y la protección de la infancia. Las funcionesde estos organismos se han relacionado, a menudo, con la observación y elcontrol social, pero tienen el potencial de convertirse en un recurso que aumenteel control de las familias sobre las situaciones que les afectan. Cuando lapobreza es amplia, los recursos de bienestar social pocas veces permitenunos niveles de asistencia efectivos que garanticen la estabilidad de todas lasfamilias. Pero incluso cuando los recursos financieros son escasos, los organismosde bienestar pueden ayudar a coordinar los recursos existentes, tanto losestructurados como los no estructurados, a promover enfoques preventivose integrales para asuntos que, por lo general, se abordan de una manerasectorial y a corto plazo. Cuando existen relaciones firmes entre organismosoficiales como los de salud y educación, así como recursos voluntarios locales,hay menos posibilidades de que alguna familia quede desatendida.

Las relaciones entre los servicios facilitan la tarea de establecer la identidadde las familias en peligro de colapso, y de ofrecer un apoyo oportuno. Untrabajador de la salud que hace visitas periódicas a los hogares, por ejemplo,puede saber cuándo la persona encargada de la subsistencia está enferma, yde este modo obtener un apoyo temporal. Si un niño abandona la escueladebido a las dificultades familiares, un profesor puede convertirse en fuente deinformación. Cuando un organismo de bienestar social actúa como centro deintercambio de información sobre los recursos existentes, contribuye a garantizarque las familias aprovechen los apoyos disponibles dentro de la comunidad.Los servicios y apoyos existentes que funcionan bien deberían utilizarse comopuntos de referencia para crear sistemas de apoyo más eficaces. Un centrode atención infantil, por ejemplo, puede ser un lugar ideal para clases decuidados de la salud, de paternidad y maternidad, y asimismo puede ofrecerinformación sobre capacitación laboral (véase el capítulo 8). En los capítulossiguientes analizaremos una serie de respuestas, incluida la alimentacióncomplementaria, los programas de atención infantil que abordan las necesidadespara el desarrollo infantil pleno, sistemas de apoyo a los progenitores basadosen el hogar -especialmente para los padres de niños con discapacidades- yeducación para los progenitores sobre nutrición, higiene y las necesidades delos niños en materia de desarrollo.

Allí donde el apoyo comunitario existente resulta inadecuado, losorganismos de bienestar, con el apoyo de los miembros de la colectividad y lasorganizaciones de voluntarios, pueden colaborar para establecer los recursosque se consideran esenciales. También pueden incrementar la disponibilidad deapoyo no estructurado dentro de la comunidad mediante capacitación de losvoluntarios que estén dispuestos a actuar como "amigos" y defensores de lasfamilias o los niños en dificultades. Esta función de coordinación no debereservarse sólo a los trabajadores sociales. También pueden hacerla lasorganizaciones de desarrollo comunitario, las oficinas de enlace comunitario, ocualquier tipo de iniciativa que abarque toda la ciudad para coordinar la prestaciónde servicios.

El objetivo de toda comunidad debe ser crear un centro para el desarrollo

49 UNICEF (1994), The UrbanPoor and Household FoodSecurity: Urban Examples #19, Nueva York: UNICEF.

Respuestasestructuradas

Relacionesentre losservicios

“Amigos”comunitarios

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y el apoyo de la familia, que tenga distintas funciones. Además de albergar lasoficinas de las organizaciones pertinentes o de las organizaciones comunitarias,y ofrecer espacio para las reuniones de la colectividad, puede servir comobase para la educación de los padres y las madres, para impartir clases dealfabetización, como lugares recreativos infantiles, y como bibliotecas o centrosde recursos. También puede ofrecer un espacio tranquilo y bien iluminado paraniños de mayor edad, un área para la prestación de servicios de salud oalimentación complementaria, y actuar como centro de intercambio deinformación sobre cuestiones jurídicas, acceso al crédito, oportunidades deempleo y capacitación. El apoyo y la financiación de un centro de este tipopueden ayudar, en gran medida, a promover la clase de servicios integrados,participativos y comunitarios que son la base de un desarrollo comunitario vitaly un pilar esencial para satisfacer los derechos de la infancia.

• Analizar las necesidades locales de bienestar.

• Crear vínculos entre todos los servicios para la asistencia de la familiadentro de la comunidad, tanto estructurados como no estructurados.

• Trabajar con las comunidades y las organizaciones de voluntarios paraofrecer servicios que no existen y hacen falta.

• Ofrecer capacitación y apoyo para los voluntarios comunitarios.

• Crear centros de desarrollo de la familia que ofrezcan una serie de serviciosintegrales de apoyo.

• Contribuir a crear y desarrollar consejos de coordinación sobre los derechosde la infancia.

Centroscomunitariosde apoyo a lafamilia

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Los derechos de la infancia exigen atención a los detalles más prácticosen los distintos entornos donde se desenvuelven niños y adolescentes: desde elmás público hasta el más privado; desde el oficial hasta el no estructurado. Losmenores tienen derechos tanto cuando están en la escuela como cuando estánen el hogar, en el trabajo o jugando, en prisión o en las aceras de las calles.

En algunos casos, las familias pueden asegurar el cumplimiento de estosderechos y contar con el apoyo y la asistencia de las autoridades locales cuandosea necesario. En otros casos, éstas asumen la responsabilidad básica, con lacolaboración de diferentes aliados. De cualquier forma, es esencial que lasautoridades comprendan la manera en que es posible apoyar los derechos de lainfancia en el ámbito de diversas situaciones. Los siguientes capítulos analizan losdistintos entornos en que se desenvuelven los niños y adolescentes, y presentandirectrices, recomendaciones y ejemplos para asegurar que en cada uno deestos estadios se ofrezca el mayor apoyo posible. Al igual que en las páginasprecedentes del libro, remitiremos al lector a la información que aparece en otroscapítulos, a fin de hacer hincapié en los vínculos y la coordinación que forman labase de una respuesta integral.

Segunda parteDefender los derechos de losniños de las zonas urbanas

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4 El entorno antes y durante el nacimiento

La Convención reconoce el derecho de todos los niños al disfrute delmás alto nivel posible de salud (artículo 24). Pero algunos niños comienzan suvida en situación de desventaja, debido a que reciben una atención deficienteantes y durante el nacimiento. El bienestar del recién nacido está,fundamentalmente, vinculado a la salud de su madre antes del nacimiento, ya la atención que la madre recibe durante el alumbramiento. En todo el mundose han logrado grandes avances en materia de salud de la madre, perotodavía hay muchas mujeres y niñas pobres que no obtienen la atenciónnecesaria. Las complicaciones derivadas del embarazo y del alumbramientoson la causa principal de muerte y discapacidad para las mujeres en edad deprocrear de los países en desarrollo. Los niños que sobreviven a sus madrestienen de tres a diez veces más posibilidades de morir durante sus dos primerosaños, que en el caso de que las madres hubieran permanecido con vida1. Porcada mujer que muere, treinta más sufren lesiones derivadas del embarazo einfecciones que pueden discapacitarlas para toda la vida2. Más de una cuartaparte de todas las mujeres del mundo en desarrollo sufren discapacidadesvinculadas con el embarazo3. Los riesgos son particularmente elevados paralas adolescentes4. Las jóvenes embarazadas entre los quince y diecinueveaños tienen el doble de posibilidades de morir durante el alumbramiento quelas mujeres de mayor edad, y para las niñas menores de quince años el riesgoes mucho mayor5.

La mitad de las muertes de los recién nacidos ocurre durante las primerassemanas después del nacimiento, y muchos de los que sobreviven están malpreparados para afrontar los desafíos constantes de la pobreza6. Cuandocrecen, los niños pobres se convierten en adultos pobres y debilitados que, asu vez, conciben hijos en situación de desventaja incluso antes de venir almundo. Esto forma parte del ciclo más amplio de pobreza crónica, cada vez

1 Safe Motherhood Initiative(1998), ‘Safe MotherhoodFact Sheets’, Nueva York,Family Care International.2 UNICEF (ed) (1996), Elprogreso de las naciones1996, Nueva York: UNICEF.3 Safe Motherhood Initiative1998, ob. cit. Nota 1.4 UNICEF (1997), YouthHealth — For a Change: AUNICEF Notebook onProgramming for YoungPeople’s Health andDevelopment, Borrador.5 Naciones Unidas (1991),Situación de la mujer en elmundo 1970-1990:tendencias y estadísticas1970-1990, Nueva York:Naciones Unidas.6 UNICEF 1996, ob. cit.Nota 2.

La atención prenatal,los nacimientos quereciben una asistenciaapropiada y elseguimiento despuésdel nacimiento sonmedidas esencialespara el bienestar tantode las madres como delos recién nacidos.Foto: William Martínezwww.agenciamacondo.com

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más enraizado como consecuencia de las realidades económicas internacionales,cuyos efectos son más devastadores para quienes ya se encuentran en lapobreza. Tanto los derechos de los niños como de las mujeres exigen ladisponibilidad de servicios adecuados para el embarazo, el parto y la atenciónposnatal, a fin de asegurar la salud y bienestar de las madres y de los reciénnacidos. Una mejora en la atención de las mujeres influye directamente ensus hijos, sus familias y sus comunidades.

EL ENTORNO INTRAUTERINO DEL NIÑO

Incluso en el entorno acogedor del vientre materno, el feto es vulnerable a losefectos de la pobreza, la desigualdad y el peligro medioambiental. La alimentaciónde la madre, el aire que respira, su salud general, incluso su situación emocional,tienen profundas consecuencias en el desarrollo del feto. Una madre desnutriday debilitada, agobiada por la tensión y la ansiedad, no puede proporcionar elentorno acogedor que exige su hijo todavía no nacido.

La exposición de las mujeres embarazadas a diversos agentesmedioambientales puede tener variadas consecuencias: aborto natural,mortinatalidad, bajo peso al nacer, lesiones neurológicas, defectos congénitosy una serie de problemas relativos al desarrollo después del nacimiento. Lasemisiones de fuentes de calor con una ventilación deficiente, el agua de bebercontaminada y la falta de saneamiento, por ejemplo, pueden causar problemasa la salud del feto. La exposición a concentraciones elevadas de plomo, adiversos pesticidas o a metilmercurio procedente de pescado contaminado,puede tener una influencia crítica, según la etapa del embarazo y la intensidadde la exposición. Enfermedades como la rubéola, la toxoplasmosis, el sida, lasífilis, el sarampión, la varicela, la poliomielitis y ciertos tipos de gripe, puedenperjudicar al feto en desarrollo7.

Las calorías que consume la madre y la calidad de su alimentacióntienen una influencia directa sobre el tamaño, el peso al nacer y la vulnerabilidada la tensión después del nacimiento del bebé. Los niños con bajo peso al nacer(aquellos que pesan menos de 2.500 gramos) pueden resultar más difíciles deatender, tienen más posibilidades de padecer problemas de desarrollo y correnun mayor peligro de contraer enfermedades o de morir durante sus primerosmeses de vida. El peso al nacer es el indicador más importante de lasupervivencia y el desarrollo saludables. De los recién nacidos en todo el mundo,18 % pesan menos de lo recomendable, y esta cifra aumenta a 50 % enBangladesh, donde muchas madres se encuentran desnutridas8. El bajo pesoal nacer tiene poca importancia cuando el niño llega a un entorno saludable yacogedor, pero es fundamental en las situaciones de pobreza y tensión. Unaalimentación adecuada de la madre durante la etapa prenatal otorga al reciénnacido una importante ventaja inicial en su capacidad para sobrevivir y creceren situaciones complicadas. Una alimentación suficiente y apropiada para lamadre no es el único criterio por considerar; también se debe tener en cuentala concientización. Muy menudo se desconoce que la mujer necesita unaalimentación suplementaria durante el embarazo, y en algunos lugares existela creencia de que comer menos implica un parto más fácil.

Muchas mujeres embarazadas están expuestas a peligros y, sinembargo, siguen teniendo hijos saludables. Cuanto más saludable es la madre,más resistente será el hijo antes y después del nacimiento. Resulta fundamentalque todas las mujeres embarazadas dispongan de una atención prenataladecuada, no sólo para asegurar una buena salud general, sino también paradetectar a tiempo cualquier señal de peligro. La mayoría de los problemas más

7 UNICEF (1990), The Stateof the Environment 1990:Children and Environment,UNICEF/UNEP.8 UNICEF (1997), Estadomundial de la infancia 1997,Nueva York: UNICEF.

Tensión

Peligro delmedioambiente

Laalimentaciónde la madre

Bajo peso alnacer

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importantes del embarazo, como la carencia de hierro, pueden prevenirse deforma barata y sencilla. En una zona de Nepal donde es frecuente la carenciade vitamina A, por ejemplo, un estudio descubrió que las muertes entre lasmujeres embarazadas descendían 44 % cuando recibían suplementosalimentarios9. Una buena atención prenatal puede ayudar también a detectarla posibilidad de cualquier complicación relacionada con el parto, y permitetomar las precauciones del caso. Una madre saludable, informada y bienalimentada, tiene más posibilidades de salir airosa del alumbramiento, mostrarenergía y capacidad de respuesta a las necesidades del recién nacido y estarpreparada para ocuparse de los otros niños que pueda haber en su hogar. Laatención prenatal es también el método más eficaz de salvar la vida de losrecién nacidos y mejorar su situación en materia de salud.

Los miembros más cínicos de la sociedad podrían afirmar que una altatasa de mortalidad es una forma “natural” de control de la población en lasciudades superpobladas. Pero asegurar la salud de las mujeres embarazadasy de los fetos, además de ser una actitud humana y una exigencia de la leyinternacional, es también una medida muy práctica. Una tasa elevada demortalidad de recién nacidos suele estar relacionada con una alta tasa denacimiento. La experiencia en todo el mundo ha demostrado que cuando losprogenitores confían en que sus hijos van a sobrevivir y a crecer saludables,las tasas de nacimiento suelen descender10. Por cada niño que muere comoresultado de una atención inadecuada durante la fase prenatal o en el parto,otros sobreviven con discapacidades y una salud deficiente.

A pesar de los grandes avances, muchas mujeres carecen todavía deuna atención prenatal adecuada y de educación. Es preciso tomar medidaspara ofrecer atención a las mujeres de forma que puedan responder a ellas.Entre muchas mujeres embarazadas, se ha registrado una preferencia por laatención no estructurada dentro de la comunidad proveniente de personas aquienes conocen y en quienes confían, en lugar de recibirla de profesionalescapacitados en instalaciones que pueden intimidarlas11 . La atención prenataldebería estar disponible en la comunidad, ser asequible y posibilitar que lasmujeres establezcan una relación personal con los proveedores.

• Conseguir que las mujeres y las adolescentes tengan acceso a la planificaciónde la familia y a la atención sanitaria de la reproducción de una formaasequible, cómoda y aceptable para todos.

• Educar a las mujeres y las niñas en cuestiones como la higiene básica, laalimentación y la reproducción.

• Concientizar a la comunidad sobre la idea de que el embarazo representaun período de riesgo para la madre y para el niño.

• Proporcionar atención prenatal accesible y asequible, suplementosalimentarios, e información para las mujeres embarazadas.

EL ENTORNO DEL ALUMBRAMIENTO

La atención prenatal es esencial, pero nunca debe considerarse como unsustituto de la atención durante el alumbramiento. Casi 99 % de todas lasmuertes relacionadas con el embarazo y el alumbramiento se producen en elmundo en desarrollo, y la mayoría de ellas están vinculadas al parto12. Facilitarque los nacimientos ocurran en el hogar puede constituir una solución adecuada

9 UNICEF (1998), Estadomundial de la infancia 1998,Nueva York: UNICEF.10 En Níger, por ejemplo,donde la tasa de mortalidadde menores de 5 años se hamantenido en 320 desde1960, la tasa de natalidadha descendido solamenteentre 54 y 53 por 1000,durante ese período detiempo. En Costa Rica, porel contrario, donde existeuna preocupación inusualpor la atención de la salud,la tasa de mortalidad demenores de 5 años hadescendido de 112 a 16durante todos estos años,y la tasa de natalidad es de25, o la mitad de lo que eraen 1960. (UNICEF 1997,ob. cit. Nota 8).11 Ebrahim, G. J. (1985),Social and CommunityPaediatrics in DevelopingCountries: Caring for theRural and the Urban Poor,Houndmills, Basingstoke,Hampshire: Macmillan.12 Safe MotherhoodInitiative 1998, ob. cit.Nota 1.

Atenciónprenatal

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cuando los riesgos son reducidos. Pero demasiadas mujeres que viven en lapobreza en las zonas urbanas corren un elevado riesgo de infección y de sufrirotras complicaciones debido a que su salud es deficiente y a que la situaciónen el hogar resulta inadecuada y antihigiénica.

A pesar de la importancia ampliamente reconocida de la asistenciacapacitada, casi la mitad de todas las mujeres del mundo siguen dando a luzsin la ayuda de un profesional diplomado, y utilizan en lugar de ello a miembrosde la familia o a parteras tradicionales sin capacitación. En algunos países elporcentaje es bastante elevado13. A menudo, las mujeres prefieren la comodidadque les representa la presencia de parteras conocidas que comparten creenciasy valores comunes. Pero el empleo de prácticas dañinas, como la utilización decuchillas de afeitar oxidadas o sucias para cortar el cordón umbilical, puedeprovocar una tragedia.

La falta de capacitación para responder a las emergencias obstétricases también un peligro, en especial cuando no hay disponible transporte deemergencia ni la presencia de una alternativa de profesionales capacitados.Todos estos factores en conjunto contribuyen a que las tasas de mortalidadde los recién nacidos y de las madres sean extremadamente significativas, y aque se produzcan lesiones y discapacidades que constituyen una pérdida derecursos financieros y emocionales durante toda la vida. El nacimiento enestablecimientos de atención sanitaria de alta calidad, o al menos con la presenciade un profesional obstétrico diplomado (un médico o una partera), debería seruna prioridad. Pero la disponibilidad de instalaciones adecuadas y de un personalcapacitado brilla por su ausencia en general, y a corto plazo no tiene grandesposibilidades de convertirse en una solución en la mayoría de las ciudades.Entre tanto, es preciso tomar medidas para asegurar que los nacimientos enel hogar lleven la menor cantidad posible de riesgos.

Medidas para mejorar la seguridad de los nacimientos en el hogar

Una atención prenatal sistemática permite establecer si una mujer es unabuena candidata para dar a luz en su hogar. Cuando se descubre la existenciade posibles complicaciones, resulta indispensable remitirla a un profesional dela atención obstétrica. Para aquellas mujeres cuyos alumbramientos van atener lugar en el hogar, es necesario hacer determinados preparativos, contarcon la presencia de parteras capacitadas y de un sistema auxiliar adecuado encaso de que se produzcan complicaciones. Hasta que otros sistemas máscomplejos estén disponibles, es fundamental que se reconozcan las funcionesde las parteras tradicionales, y que reciban capacitación, supervisión y apoyopor parte del sistema oficial de salud. Una partera idónea puede convertirse enun vínculo esencial con el sistema estructurado. Aunque es muy poco lo queuna partera puede hacer en caso de que se produzca una grave emergenciaobstétrica, sin embargo puede prestar atención básica de la reproducción,asegurar una higiene adecuada, remitir a otros profesionales a aquellas madresque se encuentran en peligro de sufrir complicaciones y recurrir a un sistemaauxiliar cuando sea necesario14 .

Resulta muy difícil garantizar un alumbramiento seguro sin materialesesterilizados o los medios para mantener limpias las manos y el entorno.Diversos programas han distribuido entre las parteras capacitadas o las madresembarazadas “botiquines obstétricos”. Como mínimo, estos botiquines contienenuna cuchilla y cordones esterilizados, pero también pueden incluir desinfectante,jabón, una sábana limpia de plástico para cubrir la superficie donde la mujer vaa dar a luz, y gasa y algodón para el cuidado del cordón umbilical. Cuando sedistribuyen entre las parteras capacitadas, los botiquines pueden incorporar

13 Giri, K. (1995), ‘SafeMotherhood Strategies inthe Developing Countries’en Wallace, H. M., Giri, K. ySerrano, C. V. (eds), HealthCare of Women andChildren in DevelopingCountries, Oakland CA:Third Party PublishingCompany.14 Levitt, M. J. y Minden, M.(1995), ‘The Role ofTraditional Birth Attendantsin Safe Motherhood’, enHealth care of Women andChildren in DevelopingCountries, Oakland CA:Third Party PublishingCompany.

Parterascapacitadas

Botiquinesobstétricos

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también algunos materiales cuyo uso requiere capacitación, como untermómetro, un estetoscopio o los medicamentos que puedan ser necesarios.La mejor manera de escoger el contenido de los botiquines es tomar enconsideración las condiciones específicas y los programas locales decapacitación15 .

Todas las mujeres, independientemente de la calidad de la atenciónprenatal, pueden sufrir complicaciones que amenacen su vida durante elalumbramiento. Una atención tardía o la falta de medidas adecuadas puedensignificar la muerte de estas mujeres. Es preciso crear un sistema de remisiónde casos de emergencia que opere de manera adecuada, y que se encuentredisponible un servicio más especializado. Tienen que existir rápidos medios decomunicación con los establecimientos sanitarios apropiados, o un sistema detransporte de emergencia disponible. En Lusaka, Zambia, por medio de unconsenso alcanzado con una compañía de taxis, cualquier mujer embarazadaque afronte problemas puede viajar de forma gratuita al hospital.

El alumbramiento en los establecimientos sanitarios

Es posible que muchos establecimientos sanitarios no estén preparados deforma adecuada para ofrecer una apropiada atención, especialmente en casosde emergencia. Hasta una mínima modernización puede representar una mejoranotable. Pero incluso cuando los hospitales ofrecen un entorno seguro, puedenpresentar otro tipo de problemas.

Los hospitales y otros establecimientos médicos han sido tradicionalmenteorganizados de modo que funcionen de manera eficiente para sus empleadosprofesionales, que suelen estar muy ocupados, y las prácticas habitualesrelacionadas con el alumbramiento y el período puerperal reflejan esta prioridad.Las normas impiden con frecuencia la presencia de la familia y de los amigoscuando la mujer se encuentra en pleno alumbramiento, y puede ocurrir queno reciba el apoyo emocional que requiere para calmar sus miedos eincertidumbres. A veces se utilizan medicamentos innecesarios para ahorrartiempo a médicos y enfermeras; esto puede ser un problema para los reciénnacidos, que en el momento de nacer resultan demasiado vulnerables a losmedicamentos que han penetrado en el flujo sanguíneo de la madre.

Una práctica muy común, basada en los modelos occidentales deatención, es la de separar a la madre y al recién nacido después del nacimiento.Por lo general, se coloca a los bebés en guarderías del hospital, donde todassus prioridades pueden resolverse de manera eficiente en un solo lugar. Estopuede ser muy adecuado desde el punto de vista de la gestión hospitalaria,pero infringe la necesidad de que la madre y el recién nacido permanezcan enestrecho contacto después del nacimiento. El organismo aún inmaduro delrecién nacido se regula de manera más eficaz mediante un estrecho contactofísico. El calor que ofrece el contacto de la piel asegura que la temperatura delrecién nacido se mantenga uniforme. El contacto, la caricia y la posibilidad demecer al niño activan la respiración y la digestión y, junto con el sonido familiardel latido del corazón de la madre, permiten que el bebé se tranquilice. Se hadescubierto que los recién nacidos que están en un contacto constante con lamadre lloran menos y duermen de forma más tranquila. Diversasinvestigaciones demuestran que un contacto temprano permite que esta relaciónvital se inicie de manera adecuada, y puede contribuir a crear un vínculoestrecho que más tarde se convierte en una protección emocional frente a lasdificultades16.

Un elemento importante de la atención hospitalaria es su relación conla alimentación por medio de biberón. A comienzos del decenio de 1960 se

15 Smith, J. B. y Fortney, J.A. (1996), Birth Kits: anAssessment, Nueva York:UNICEF.16 Trevathan, W. R. yMcKenna, J. J. (1994),‘Evolutionary Environmentsof Birth and Infancy:Insights to Apply toContemporary Life’,Children’s Environments,11(2): 88-105.

Referencia deemergencia

Prácticashospitalarias

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produjo una notable reducción de las tasas de amamantamiento en el hemisferiosur, en parte debido a las presiones sobre las mujeres de las zonas urbanaspara que se incorporaran a la fuerza laboral. Pero las actividades de promociónde las empresas fabricantes de sucedáneos de la leche materna contribuyerontambién a convencer a las madres para que abandonaran la saludable yeconómica tradición del amamantamiento. Las prácticas en muchos hospitales,incluida la separación de los recién nacidos y sus madres, apoyan la alimentacióncon biberón. Los fabricantes de los sucedáneos de la leche materna repartena menudo muestras gratuitas entre las madres cuando se encuentran en elhospital, y la presión general para adaptarse a los “tiempos modernos” esdemasiado fuerte como para que las madres la puedan resistir.

La alimentación con biberón sigue siendo una cuestión preocupante. Enlas zonas urbanas pobres, sobre todo, la situación impide que se tomen lasprecauciones sanitarias necesarias para una alimentación con biberón, y unapráctica promovida como respuesta al interés superior del recién nacido se haconvertido, en realidad, en una amenaza tanto para la salud del lactante comopara la economía familiar. Además, el amamantamiento inhibe la ovulación yfunciona como una forma natural de control de la natalidad. En las zonasdonde se mantiene la lactancia materna hasta que el niño cumple tres años deedad, el espaciamiento entre los nacimientos más frecuente pasa de tresaños. Esta protección desaparece cuando la alimentación con biberón seconvierte en la norma.

Desde comienzos del decenio de 1980 se lleva a cabo una campañamundial para restablecer el amamantamiento. Esta campaña, en parte, se haconcentrado en propiciar un entorno que favorezca el amamantamiento en lospabellones de maternidad de los hospitales. En estos hospitales “amigos de losniños”, los recién nacidos se encuentran en la misma habitación que la madre,no se admite la promoción de las compañías fabricantes de sucedáneos de laleche materna y se alienta el amamantamiento por todos los medios posibles,a fin de que se convierta en una costumbre habitual antes de que las madresregresen al hogar. Estos cambios básicos pueden originar efectos impresionantes.En el hospital general Baguio, de Filipinas, un país pionero en las iniciativas delos hospitales “amigos de los niños”, la tasa de mortalidad de recién nacidosdisminuyó 95 % en dos años17 . El desafío más complicado ha sido convenceral personal de los hospitales de la importancia de estos cambios. Resultafundamental que las municipalidades hagan uso de su influencia y apoyen lasactividades en favor del amamantamiento, con la convicción de que estepuede contribuir de manera notable a la salud del niño y a la economía familiar.

Muchas mujeres regresan al hogar después del alumbramiento paraencontrarse con una situación difícil y la necesidad de reanudar una enormecarga de trabajo. El tiempo que pasan en el hospital o en la clínica de maternidaddebe ser de descanso y recuperación. En el Hospital Dulukal de Katmandú,por ejemplo, hay un parque exterior para las madres que acaban de dar a luz,un lugar soleado, tranquilo y privado para que las mujeres descansen y serelacionen de manera informal con otras madres18.

• Proporcionar una capacitación de alta calidad a las parteras, inclusoformación para reconocer la necesidad de remitir los casos concomplicaciones y para practicar una atención de emergencia.

• Asegurar la disponibilidad de materiales higiénicos para los partos en elhogar.

• Facilitar el acceso a la atención obstétrica profesional para las mujeres conembarazos de alto riesgo.

17 Black, M. (1996), ChildrenFirst: The Story of UNICEF,Past and Present, Oxford:Oxford University Press.18 Hart, Roger, viaje sobreel terreno, Nepal 1997.

Alimentacióncon biberón

Hospitalesamigos de losniños

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• Asegurar la disponibilidad rápida de la atención de emergencia, incluso deltransporte al hospital, en caso de complicaciones obstétricas.

• Fomentar que los hospitales y los pabellones de maternidad se conviertanen “amigos de los niños”.

SEGUIMIENTO DESPUÉS DEL ALUMBRAMIENTO

Los días y las semanas posteriores al alumbramiento pueden ser una etapaproblemática, en especial para las madres con una salud deficiente y paraaquellas que tienen otros hijos. Es preciso que las parteras o los trabajadoressanitarios de divulgación supervisen la salud de la madre y del recién nacido, yallí donde exista una falta de apoyo por parte de los progenitores o de losmiembros de la familia, tomen medidas para asegurar la presencia de unsistema auxiliar disponible en la comunidad. Es necesario detectar a los reciénnacidos en peligro, que deben recibir una atención médica especial. El apoyo alamamantamiento es una de las prioridades más importantes.

En general, se sabe que para recuperarse plenamente después de unembarazo, una mujer necesita por lo menos veinticuatro meses de alimentaciónadecuada. Si no hay un espaciamiento suficiente de los embarazos, aumentael riesgo de mortalidad infantil. Cuando las mujeres sólo tienen una alimentaciónde subsistencia, la recuperación lleva más tiempo, y en esos casos resultamás relevante la disponibilidad de información sobre el espaciamiento de losembarazos. Es importante que se difunda información sobre la planificación dela familia19 .

Otra cuestión primordial es el registro del recién nacido. Esto puedeparecer un asunto de escasa importancia en comparación con las preocupacionessobre la salud y la supervivencia, pero puede afectar gravemente al niño alargo plazo. Cuando los niños carecen de una identificación oficial tienen mayoresdificultades para participar de los programas de vacunación, de acceso a losservicios de salud o para matricularse en la escuela. Posteriormente, se lespuede complicar casarse, votar, o encontrar un trabajo. Los niños sin uncertificado de nacimiento son también más vulnerables a determinados riesgoscomo la prostitución, el trabajo peligroso y el reclutamiento ilegal en el ejército.En diversos países, el registro en el hospital después del nacimiento constituyeun procedimiento habitual. Pero es preciso beneficiar también a muchos niñosque nacen fuera de los hospitales. Las parteras deben recordar a los progenitoresla importancia de este trámite, y pueden recibir, incluso, la autoridad paraasegurar que se lleve a cabo en el hogar del niño durante los días posterioresal nacimiento. Esto ya ocurre en Ghana20.

• Concientizar a la opinión pública sobre el valor del amamantamiento.

• Educar a los hombres para que apoyen a las mujeres durante el embarazo,el alumbramiento y después del nacimiento.

• Suministrar orientación sobre el espaciamiento de los embarazos.• Facilitar el registro del nacimiento.

19 Ebrahim, 1985, ob. cit.Nota 11.20 Dow, U. (1998), ‘Registrodel nacimiento: el «primer»derecho’, en UNICEF (ed),El progreso de las naciones1998, Nueva York: UNICEF.

Apoyo a lasmadres

Espaciamientode losnacimientos

Registro delnacimiento

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UNA PERSPECTIVA MÁS AMPLIA

La prestación de atención prenatal, el alumbramiento en condiciones apropiadasde cuidado y el seguimiento después del parto son tres elementos muyimportantes. Pero las autoridades deben reconocer también la serie de factoressociales, culturales y económicos que propician unas tasas muy significativasde fertilidad, una mortalidad elevada y una salud deficiente de las madres. Losriesgos relacionados con el embarazo durante los años adolescentes han sidoreconocidos desde hace tiempo. Sin embargo, el matrimonio y el embarazotempranos siguen siendo la norma en muchos países. No todos los embarazosson deseados, pero la ignorancia, la falta de disponibilidad de métodosanticonceptivos, y la condición social de la mujer a la hora de tomar decisiones,impiden una planificación adecuada. Como resultado, las mujeres adoptan aveces medidas extremas para evitar el embarazo: 25 % de todas las muertesderivadas de la maternidad en los países pobres se producen a raíz de lascomplicaciones durante la práctica de abortos antihigiénicos21. La condiciónsocial de la mujer contribuye a su analfabetismo y desnutrición, dos factoresque desempeñan una importante función en el resultado del embarazo. Laeducación para las niñas, y las actividades para difundir la idea de que la mujeres un ser humano con derechos, son puntos de partida esenciales para abordarlas cuestiones de la fertilidad, el alumbramiento, y la salud del recién nacido yde la madre.

21 Giri, 1995, ob. cit. Nota13.

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5 Viviendas para los niños

Una vivienda decente, asequible y segura es fundamental para elcumplimiento de un gran número de derechos reconocidos por la Convención.Los niños tienen derecho a una calidad de vida que les permita alcanzar undesarrollo pleno, y para que esto ocurra la vivienda es un elemento esencial.Su derecho a crecer en un entorno familiar tiene consecuencias sobre la ubicacióny el tamaño de la vivienda. El derecho a una identidad cultural se basa en unossistemas de vida sólo posibles en el marco de una vivienda. El derecho a la nodiscriminación se aplica a la vivienda igual que a otras esferas. Los niñostambién están protegidos por la Convención contra cualquier interferenciaarbitraria relacionada con la familia y el hogar, factor que tiene repercusionessobre la política relativa al desalojo y al desahucio forzado1.

Las normas que especifican las condiciones de una vivienda adecuada,además de definirse en términos más amplios como parte de las discusionessobre los derechos humanos en general2 , deben volver a considerarse a la luzde las prioridades concretas de los niños. Las condiciones que pueden resultaradecuadas para los adultos no son necesariamente las mejores para el desarrollofísico, emocional e intelectual del niño. Las condiciones ambientales y materialesdel hogar deberían servir de apoyo a los progenitores y a otras personasencargadas de la atención, para que de este modo puedan ofrecer al niño uncuidado sensible, cariñoso y favorable, y a crear, en el marco de su cultura, unentorno que garantice la seguridad y la salud y promueva su desarrollo pleno.En este capítulo se describen algunas medidas específicas que las autoridadeslocales pueden tomar para alcanzar estos objetivos.

En muchas ciudades y comunidades, las actividades relacionadas conla vida cotidiana de la familia pueden tener lugar en patios comunes o en lacalle. El análisis sobre “la vivienda” en este capítulo se refiere no sólo al espaciocerrado que ocupa una determinada familia, sino también a los espaciosexteriores que comparten con otros.

1 Véase el preámbulo de laConvención sobre losDerechos del Niño y losartículos 2, 9, 16, 27, 30.2 Los siete criteriossiguientes han sidoreconocidos como losparámetros funcionales parauna vivienda adecuada bajoel artículo 11(1) del Pacto

En las viviendasinseguras donde sushabitantes vivenhacinados y losservicios sondeficientes, el cuidadode los niños seconvierte en una tareaexcesiva que pocasveces puede llevarsebien a cabo. Lasmedidas para mejorarlas condiciones de vidaafectan a los niños nosólo por susconsecuencias directassobre su salud y sudesarrollo, sino tambiénporque limitan la cargay la ansiedad de losprogenitores.Foto: William Martinez.www.agenciamacondo.com

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LA IMPORTANCIA DE LA VIVIENDAEN EL DESARROLLO DE LOS NIÑOS

La política medioambiental en las zonas urbanas tiende a abordar, en especial,las cuestiones medioambientales de amplia escala que afectan a la poblaciónen general. Pero los problemas dentro de las viviendas y en su entorno inmediatoejercen una influencia más importante sobre la salud y el bienestar, sobre todoen el caso de los niños de menor edad que pasan la mayor parte de su tiempoen el hogar o cerca de él. Diversos factores de tensión ambiental afectandesproporcionadamente a los niños. Su capacidad para tolerar la contaminacióny las toxinas es menor, son más vulnerables a la enfermedad y su propensióna sufrir lesiones resulta más elevada. La calidad y la cantidad del agua, elsaneamiento, desagüe y eliminación de residuos, la ubicación con respecto altráfico, la calidad del aire en el hogar, las instalaciones para la preparación yalmacenamiento de alimentos, y la concientización sobre la seguridad, puedenafectar profundamente tanto la salud actual de los niños como su desarrollo alargo plazo3 .

Una vivienda segura sirve de apoyo no sólo a la salud física, sinotambién a la seguridad emocional, la estabilidad y la comodidad para hacer lastareas diarias. Los niños pueden crear vínculos con los entornos conocidos, yesto, al igual que sus apegos con los seres humanos, es una fuente que lespermite desarrollar su confianza en el mundo que les rodea4. Este tipo deseguridad se encuentra en peligro cuando la vivienda es vulnerable a lasinundaciones, los movimientos de tierra y otros desastres; o cuando la tenenciaes insegura. El hogar puede convertirse también en un lugar donde se producenconductas violentas y maltratos, y en vez de ser un refugio y una fuente deseguridad en la vida del niño, puede transformarse más bien en un territoriodonde impera el terror.

El hogar es el principal entorno donde los niños comienzan a desarrollarsesocial e intelectualmente. Si reciben una buena atención y han experimentadoun contacto humano adecuado, la mayor parte de su energía en los primerosaños de su vida se concentra en las relaciones que crean con diversos elementosdel entorno ambiental y material, con objetos y escenarios que invitan a unaexploración, manipulación y experimentación imaginativas, tanto por sí mismoscomo con los demás5 . Pero las condiciones de vida de muchos niños pobresque viven en las zonas urbanas les impiden el acceso a un entorno recreativoseguro, estimulante y variado, y les privan de las oportunidades que necesitanpara desarrollarse como seres socialmente competentes e intelectualmentecuriosos.

La vivienda es también un lugar donde se socializa con los demás. Lacultura de cualquier grupo está anclada en un modelo de vida hogareña y seconfigura por el entorno material. La forma en que se preparan y se ingierenlos alimentos, la manera en que los miembros de la familia se relacionan unoscon otros y con sus vecinos, las normas sobre territorio e intimidad, constituyenelementos influidos por las condiciones ambientales y materiales y por el tipode organización y de relaciones mutuas que se crean en dicho espacio. Elgrado de hacinamiento, el acceso a lugares exteriores, las oportunidades paraestar solo, el espacio para jugar con otros niños, influye en la identidad y lacomprensión social del niño. Por medio de estas relaciones mutuas diarias, losniños adquieren los valores y las normas de la familia y de la cultura6 . Perosobre muchos aspectos del medio ambiente los pobladores pueden tener unreducido control, especialmente en una situación de pobreza, y este factorafecta los modelos de relación. En el caso de familias pertenecientes a unaminoría o las familias cuyos miembros son refugiados, la vivienda se convierte

Internacional sobre losDerechos Económicos,Sociales y Culturales:seguridad jurídica a latenencia; disponibilidad deservicios, materiales,instalaciones einfraestructura;accesibilidad financiera;carácter habitable;ubicación; adecuacióncultural. Extraído delComentario General No. 4(1991) del Comité sobre losDerechos Económicos,Sociales y Culturales entorno al derecho a unavivienda adecuada.3 Satterthwaite, D., Hart,R., Levy, C., Mitlin, D.,Ross, D., Smit, J.,Stephens, C. (1996), TheEnvironment for Children,Londres: Earthscan.4 Chawla, L. (1992),‘Childhood Place Attach-ments’, en Altman, I. y Low,S. (eds), Place Attachment,Nueva York: Plenum.5 Valsiner, J. (1987), Cultureand the Development ofChildren’s Action, NuevaYork: Wiley; Wohlwill, I. yHeft, H. (1987), ‘Thephysical environment andthe development of thechild’ en Stokols, D. yAltman, I. (eds), Handbookof Environmental Psychol-ogy, Nueva York: Wiley.6 Valsiner, J. (ed) (1988),Child Development WithinCulturally StructuredEnvironments, Norwood,Nueva Jersey: Ablex;Whiting, B. B. y Edwards,C. P. (1988), Children ofDifferent Worlds: TheFormation of SocialBehavior, Cambridge MA:Harvard University Press.

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en un elemento fundamental para adquirir una identidad cultural, ya que existenmenos posibilidades de que la vida comunitaria refuerce los valores de lafamilia.

Una vivienda deficiente afecta también a los progenitores. En habitáculoscarentes de seguridad, sin un espacio adecuado y con instalaciones deficientes,la atención a los niños se convierte en una tarea abrumadora. Es necesariotomar muchas decisiones difíciles, y resulta inevitable que los compromisosafecten el bienestar de los menores. ¿Es mejor dejar que los niños pasenhambre, o darles alimentos que podrían estar contaminados debido a unalmacenamiento inadecuado? ¿Deberían los niños pequeños jugar cerca de undesagüe abierto, o es mejor mantenerlos en la casa, donde la calidad del airees deficiente debido a que no existe ventilación en la cocina? Incluso lasdecisiones más simples pueden ir acompañadas de ansiedad, y la carga querepresenta la atención a los niños y al hogar puede ocasionar fatiga y debilidaden los padres y madres. Esto suele afectar su capacidad para ofrecer cariño,sensibilidad y cuidado, factores que los niños necesitan. Cualquier mejora enlas condiciones de vida afectará de forma positiva a los niños, no sólo demanera directa sobre su salud y desarrollo, sino también aliviando la ansiedady las responsabilidades de sus progenitores7.

FOMENTAR VIVIENDAS QUE APOYENLOS DERECHOS DE LA INFANCIA

Es posible mejorar las condiciones de vida de los niños por medio de una seriede medidas. Algunas, aunque no todas, requieren una inversión considerable.Pero principalmente exigen la voluntad de las autoridades locales para tener encuenta los intereses de los niños y de sus familias, y hacer partícipes a lospobladores en la planificación y la gestión de las decisiones en el plano local.

Seguridad en la tenencia

Una gran proporción de familias que viven en las zonas urbanas de los paísesdel hemisferio sur se encuentran bajo el temor constante del desalojo o eldesahucio obligatorio. Ya hemos analizado en las páginas anteriores lasconsecuencias que una inseguridad en la tenencia pueden acarrear sobre laestabilidad familiar. En esta ocasión nos concentraremos en las consecuenciassobre los niños.

Los costos que supone para los niños el desalojo son enormes, ypueden afectar tanto su bienestar inmediato como su desarrollo a largo plazo.Los desalojos conducen a menudo a la carencia de vivienda. Incluso cuandose reubica a las familias o cuando se encuentran nuevas viviendas para ellas,se produce un importante trastorno económico. La vivienda y las pertenenciassuelen correr peligro de destrucción, al igual que los medios de subsistencia dela familia. Los desalojos pueden conducir a una separación del grupo familiar sila persona que mantiene a la familia se ve obligada a buscar un nuevo puestode trabajo más lejos. La pérdida de la estructura social puede menoscabar lacapacidad de superación de la familia. Con frecuencia se interrumpe la enseñanzay las dificultades financieras derivadas del desalojo pueden obstaculizar el regresode los niños a la escuela en una nueva ubicación. No es raro que los niñosacaben atrapados en el mercado laboral.

Los niños que sufren un desahucio violento pueden experimentar unverdadero trauma, con importantes consecuencias a largo plazo sobre susalud psicológica. En la zona metropolitana de Manila, donde la demolición deviviendas afecta en promedio a más de mil ochocientos niños todos los meses,

7 Bartlett, S. N. (1997),‘Housing as a Factor in theSocialization of Children: ACritical Review of theLiterature’, Merrill-PalmerQuarterly, 43(2): 169-198.

Lasconsecuenciasde la viviendasobre lacalidad de laatención

Lasrepercusionespsicológicasdel desahuciopor la fuerza

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la organización Urban Poor Associates ha registrado las experiencias de algunosjóvenes víctimas de un desalojo por la fuerza. Niños de tan sólo cuatro añosde edad describen la violencia y la confusión que sintieron durante el proceso,la presencia de policías fuertemente armados, las excavadoras destruyendolas viviendas y las pertenencias de valor, el humo de los gases lacrimógenos,los miembros de la familia y los amigos heridos e incluso muertos. Después delos desalojos durmieron con dificultad, tuvieron que separarse de sus familiasy padecieron hambre y enfermedades. Recuerdan la pérdida de amigos y decompañeros de juego y los entornos conocidos, y describen los trastornosposteriores que sufrieron sus familias. Muchos de estos niños presentansíntomas traumáticos mucho después del suceso. Algunos se niegan a reconocerque el desalojo ocurrió. Otros, al recordarlo, vuelven a experimentar el pánicoque sufrieron ese día, y los mareos y dolores de cabeza producidos por losgases lacrimógenos. Varios niños tienen pesadillas constantes, y otros se hanconvertido en personas apáticas y retraídas. Muchos tienen miedo cuandoven a personas uniformadas8. Las repercusiones suelen ser mayores sobrelos niños de menor edad. Las investigaciones han revelado que los niñosmenores de diez años, cuando padecen experiencias traumáticas, tienen tresveces más posibilidades que los adultos de sufrir alteraciones psicológicas9.

Mientras millones de personas en todo el mundo son desalojadas porla fuerza cada año, otros centenares de millones sufren inseguridad de tenencia,ansiedad derivada de esta situación y las tensiones que producen las frecuentesreubicaciones. Una estrategia común de supervivencia es la reubicación envecindarios donde la vivienda es más barata, pero la situación del mercadolaboral obliga a muchas familias a vivir en un estado de constante movilidad.Los jóvenes que se mudan suelen tener dificultades para crear vínculos depertenencia en el nuevo lugar, especialmente cuando la reubicación se produceen una atmósfera de ansiedad y angustia entre los adultos. Estos vínculos sonimportantes porque sirven para generar una fortaleza emocional.

Siempre que sea posible, las autoridades municipales deben ofrecerasistencia para evitar traslados involuntarios. Si la reubicación es inevitable, eltrastorno emocional que supone para los niños puede minimizarse cuando losprogenitores tienen la posibilidad de planificar el traslado, cuando la nuevavivienda es adecuada y segura, cuando se tienen en cuenta las necesidadesde la familia y cuando una grave disminución de ingresos no es uno de losfactores en juego.

· Véase el capítulo 3 para un análisis completo sobre las medidas que lasautoridades locales pueden tomar a fin de mejorar la seguridad en latenencia y la estabilidad en materia de vivienda.

Ubicación

La ubicación de la vivienda es fundamental para el bienestar de los niños, nosólo porque afecta directamente sus actividades, sino también debido a susrepercusiones sobre el funcionamiento y la supervivencia de la familia. Espreciso tener en cuenta los siguientes factores cuando se trata de fijar viviendasadecuadas para los niños:

· Proximidad a desagües abiertos, agua contaminada, agua estancada,toxinas, residuos ambientales, tráfico pesado, peligros como inundacionesy desprendimientos de tierra, y otros factores que afectan la salud y laseguridad de los niños.

8 Dizon, A. M. y Quijano S.(1997), ‘Impact of Evictionon Children’, Report forUrban Poor Associates,Asian Coalition for HousingRights (ACHR) y UnitedNations Economic and SocialCommission for Asia and thePacific (UN-ESCA).9 Garbarino, J. y Bedard, C.(1996), ‘Spiritual Challengesto Children facing ViolentTrauma’, Childhood, 3(4):467—479.

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· Proximidad a servicios de salud, escuelas, guarderías y servicios de bienestarsocial.

· Acceso a oportunidades para ganarse la vida.

· Proximidad a la familia ampliada, amigos y otros sistemas de apoyo social.· Proximidad a oportunidades seguras para la recreación y el juego.

· Un transporte público asequible.

· Educar a las familias sobre los peligros que corren sus hijos cuando seasientan en zonas de alto riesgo.

· Utilizar todos los medios disponibles para ofrecer acceso a ubicacionesseguras y adecuadas para la vivienda.

Las relaciones con los vecinos y con la calle

Las relaciones sociales, la buena marcha de la comunidad y la utilización delespacio exterior pueden verse afectados por la distribución y la gestión de laszonas donde se encuentran las viviendas. Una serie de pequeños cambiospuede afectar la frecuencia del vandalismo y del crimen, promover la recreaciónde los niños y alentar la interacción entre los vecinos (véase el capítulo 7)10. Acontinuación analizaremos algunos métodos de pueden ayudar a las familias aofrecer entornos apropiados para la crianza de los niños y el apoyo mutuo. Enlos lugares donde las municipalidades o las asociaciones comunitariasproporcionan oficialmente las viviendas, es necesario tener en cuenta estascuestiones desde el comienzo del proceso de planificación, y se debe hacerpartícipes de la discusión a los pobladores. Pero incluso en los asentamientosexistentes es posible hacer modificaciones y mejoras. Quienes mejor puedenabordar la alteración y la gestión del espacio que rodea las viviendas son lospropios vecinos, con el apoyo de los organismos municipales.

El control del tráficoEspecialmente en el caso de las familias que viven a lo largo de carreteras conun tráfico excesivo y cuyo espacio vital se desborda necesariamente sobre lascalles, los peligros para los niños de menor edad pueden ser muy graves. Entodo el mundo se han utilizado diversas medidas para ayudar a los pobladoresa reclamar el espacio que rodea a sus hogares, y para mejorar la seguridadde sus hijos. Tales precauciones se analizarán en el capítulo 7.

Espacio común, territorio y controlMuchas familias que viven en las ciudades del hemisferio sur tienen que hacervarias tareas cotidianas fuera de sus hacinadas viviendas. Muchas personascocinan, lavan, cuelgan la ropa, e incluso duermen en espacios públicos. Esposible tomar medidas para aumentar el control que las personas puedenejercer sobre este espacio. La disposición de las unidades de vivienda en tornoa un espacio central común, por ejemplo, puede mejorar la seguridad de losniños mientras juegan y la colaboración entre los vecinos. Incluso en las viviendasya existentes, es posible delimitar zonas de la calle y del dominio público, yasea mediante vallas, árboles o arbustos. En estos casos, los pobladores puedenreclamar con mayor facilidad el espacio para su utilización común. Lasrepercusiones sobre los niños pueden ser considerables. Los observadoresinforman que estas zonas comunales se utilizan frecuentemente para el juego,con una disminución del uso de las calles peligrosas y de otras zonas inseguras.Las municipalidades pueden apoyar este tipo de esfuerzo mediante el suministro

10 Kaplan, S. y Kaplan, R.(eds) (1982), Humanscape:Environments for People,Ann Arbor: Ulrich’s Books.

Relacionessociales yespacio

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de los fondos, los materiales y el apoyo técnico apropiados.

Es un hecho ampliamente aceptado que la presencia de vegetación entorno a las viviendas tiene efectos sociales positivos. En una zona de bajosingresos del centro de Chicago, por ejemplo, se descubrió que los árboles y lavegetación invitaban a los pobladores a salir y a fomentar lazos entre losvecinos. En comparación con las personas que vivían cerca de zonas yermas,los pobladores habían aumentado su actividad social, sabían más sobre susvecinos, tenían sentimientos más firmes de pertenencia, e informaron queestaban más preocupados por ayudarse unos a otros11. Las municipalidadespueden apoyar a los pobladores distribuyendo plantas y árboles para sembraren torno a sus residencias.

· Compremeter a los pobladores en cualquier actividad destinada a mejorarel espacio que hay en torno a las viviendas.

· Cuando sea posible, procurar que haya un espacio comunal disponible paralos vecinos y apoyarles para que lo utilicen de manera efectiva.

· Apoyar la siembra de vegetación en las zonas residenciales.

Hostilidades entre los vecinosPara los niños resulta muy importante que las relaciones con los vecinos máscercanos sean positivas. El disfrute del espacio común para el juego y suacceso a otros niños pueden verse afectados por la tensión y la hostilidad. Elcuidado de los niños es también más difícil de compartir cuando las relacionesse deterioran. Las disputas entre los vecinos suelen producirse comoconsecuencia de la utilización de espacios o instalaciones comunes. Si se depositala basura para su recolección a la puerta de una familia concreta, por ejemplo,es posible que se produzca cierto resentimiento cuando no se retira con prontitud.Si los retretes compartidos no se limpian con frecuencia, la gente puedeenfadarse. Cuando se comparte el pago del agua o de la electricidad, esposible que surjan desacuerdos. A menudo, algunas medidas muy simplespueden mejorar la situación. Por ejemplo, los horarios para la recolección debasura pueden comunicarse con claridad y cumplirse. Las tarifas de electricidadpueden estar basadas en el número de electrodomésticos que se utiliza encada hogar. Los vecinos tienen que reunirse para debatir cuestiones entre ellosy con los representantes de los organismos, para fijar de este modo normaslocales que resulten aceptables.

· Alentar la participación de los miembros de la comunidad en la creación denormas aceptables para la prestación de servicios.

Cuestiones culturalesAunque cada grupo tiene un sistema diferente para defender su intimidad ofijar su territorio, no hay duda de que todas las personas, sin importar sucultura, tienen sentimientos muy firmes sobre el control del espacio que utilizan12.La cultura es dinámica, y se transforma como respuesta a los cambios delentorno físico y económico. Pero si el cambio es demasiado rápido para poderasimilarlo, como ocurre con muchos pobladores de las zonas urbanas, elresultado puede ser una pérdida de la identidad del grupo y una confusiónsobre las funciones sociales. Cuando las familias descubren la mejor manerade mantener costumbres y rituales que les resultan importantes, se fortalecela cohesión de la familia y del grupo y mejora la seguridad de los niños.

A fin de fortalecer la identidad cultural en el plano de la vivienda, lasmunicipalidades deberían asegurar que los pobladores participen al máximo,

11 Kuo, F. E., Sullivan, W. C.,Coley R. L. y Brunson L.(1998), ‘Fertile Ground forCommunity Inner CityNeighborhood CommonSpace’, American Journal ofCommunity Psychology, enpreparación.12 Altman, I. (1975), TheEnvironment and SocialBehavior Privacy, PersonalSpace, Territory andCrowding, Monterey, CA:Brooks/Cole.

Patios

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sobre todo en las actividades de planificación de nuevos asentamientos y dereubicación. Los pobladores, y en particular las mujeres, deberían intervenir enlas decisiones sobre la distribución y la ordenación de la vivienda. Cuando estasdecisiones se basan en el parentesco y en relaciones sociales existentes,tienen más posibilidades de fomentar armonía y solidaridad entre los vecinos,y es más probable que se respeten los acuerdos sobre los territorios.

· Asegurar al máximo la participación de los pobladores en la planificación ygestión de las viviendas y la prestación de servicios.

Agua y saneamiento

Los beneficios personales y ambientales para la salud que se derivan delsaneamiento adecuado, del sistema de desagüe y del abastecimiento de aguason muy conocidos. Aquí resumiremos algunas implicaciones de estasprestaciones, o de su ausencia, para los niños y para quienes se ocupan deellos en el hogar.

Abastecimiento de aguaLa disponibilidad de un abastecimiento seguro y suficiente de agua es importanteno sólo para la salud de los niños, sino también para facilitar la carga de la vidadiaria que se produce en una situación de pobreza. La cantidad de agua es tanimportante para la salud, o incluso más importante que la calidad del agua. Elagua contaminada contribuye a que surjan brotes de enfermedad, pero laescasez del agua no permite mantener condiciones de higiene, y aumenta losniveles de enfermedad endémica, causa principal de la mortalidad infantil13. Lacantidad de agua que se necesita cada día en los hogares donde hay niñospequeños es considerable. El solo hecho de mantener limpias las manos, lacara y el trasero de los niños de menor edad exige un abastecimiento constantede agua. Cocinar, beber, lavarse, utilizar el retrete y el lavadero, puede alcanzarconsumos de entre treinta y cuarenta litros por persona todos los días. No esinfrecuente que las personas ricas o las que disponen de abastecimiento privadogasten diariamente entre cuatrocientos y quinientos litros por persona14. En loscasos en que es preciso adquirir el agua de vendedores, resulta muy probableque el gasto impida la adquisición de un suministro suficiente para satisfacerlos requerimientos del hogar y resolver las necesidades de los niños de cortaedad. En los casos en que hay que transportar el agua desde las fuentespúblicas, cuanto mayor sea la distancia y más largas las colas, menosposibilidades existen de que se recoja la cantidad de agua suficiente, inclusocuando el abastecimiento es adecuado. A menudo, los niños son responsablesdel traslado del agua, factor que es preciso tener también en cuenta. Unadistancia aceptable para un adulto puede resultar excesiva para un niño pequeño.Siempre que sea posible, es conveniente abastecer de agua las viviendasparticulares o los patios mediante tuberías, y debe hacerse de una manerasistemática. Si resulta inevitable la utilización de fuentes públicas, deben sercompartidas por la menor cantidad posible de familias. Incluso cuando hayagua corriente disponible, es posible que el abastecimiento sea irregular y lapresión del agua demasiado baja. Un abastecimiento irregular induce a lasfamilias a acaparar el agua, lo cual incrementa el riesgo de contaminación.Cuando sea preciso almacenar agua, los tanques o recipientes deben permanecercubiertos para evitar la reproducción de insectos como los mosquitos del grupoAedes, transmisores de enfermedades como el dengue y la fiebre amarilla15.También es necesario tener en cuenta el riesgo de ahogarse que puedencorrer los niños.

· Recordar las necesidades cotidianas de las familias con niños pequeñoscuando se consigue un abastecimiento adecuado de agua.

13 Cairncross, S. (1990),‘Water Supply and theUrban Poor’ en Hardoy, J.Cairncross, S. ySatterthwaite, D. (eds),The Poor Die Young:Housing and Health in ThirdWorld Cities, Londres:Earthscan.14 Godin, L. (1987),‘Preparation des projetsurbains d’amenagement’,Washington DC: BancoMundial.15 Rossi-Espagnet, A.,Goldstein, G. B. yTabibzadeh, I. (1991),‘Urbanization and Health inDeveloping Countries: AChallenge for the Health ofAll’, World Health StatisticalQuarterly, 44(4): 186-244.

Vivienda,cultura eidentidad

Implicacionesdelabastecimientode agua sobreniños ycuidadores

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· Tener en cuenta las repercusiones que afectan a los niños que debentransportar agua desde largas distancias, así como para las personasencargadas de cuidarlos cuando están abrumadas de trabajo.

· Siempre que sea posible, es necesario distribuir agua por medio de tuberíasa las viviendas particulares y asegurar un abastecimiento sistemático.

SaneamientoEn las mejores condiciones, muchos asentamientos de bajos ingresos estánprovistos de letrinas comunales que, por lo general, son sucias, huelen mal,están hacinadas y situadas lejos de muchas de las viviendas cuyos habitanteslas utilizan. Una disposición de este tipo resulta problemática para los menoresy las personas que se ocupan de su cuidado. Llevar a un niño para que hagasus necesidades a una cierta distancia resulta poco práctico, y se complicacuando debe atenderse a más de un niño y cuando es posible que haya genteesperando el uso de la letrina. Para los niños más pequeños esperar es difícilcuando necesitan evacuar, y este problema se complica cuando son frecuenteslos brotes de diarrea. La oscuridad y la pestilencia de muchas letrinas puedenconvertirlas en una experiencia desagradable y aterradora para un niño pequeño.En muchos casos, los niños tienen miedo de caer por la abertura de un fosodemasiado grande. Cuando hay una larga cola, es probable que otras personasde mayor edad empujen a los niños para pasar antes que ellos. Bajo estascircunstancias, muchos niños terminan por hacer sus necesidades en cuclillassobre las zanjas o los canales, que se van llenando de excrementos. Debido alos hábitos con frecuencia antihigiénicos de los niños más pequeños y suproximidad del suelo, sus excrementos suelen ser una fuente importante deinfección. Varios estudios en Sri Lanka han mostrado que 70 % de los niños delas comunidades en situación de desventaja padecían parásitos como resultadode un saneamiento deficiente16. Las instalaciones comunales pueden tambiénrepresentar un peligro de seguridad para los niños de mayor edad, y sobretodo para las niñas, que corren el peligro de sufrir acoso sexual.

A fin de promover medidas de seguridad y de salud, alentar hábitoshigiénicos en los niños y simplificar las exigencias del cuidado infantil, esfundamental que las letrinas se encuentren cerca del hogar y se adapten a lasnecesidades de los niños de menor edad. Siempre que sea posible, lo mejores que haya retretes o letrinas fáciles de mantener y que estén dentro delhogar. Es esencial que estas instalaciones se conserven de manera adecuada,porque en caso contrario pueden representar también un peligro para la salud.Las fuentes de agua tienen que estar cerca a fin de facilitar el lavado de lasmanos. Debido a las dificultades para garantizar el acceso y la limpieza, lasletrinas compartidas son la solución menos adecuada y deberían utilizarse sólocuando las otras soluciones no sean posibles, o cuando el uso de letrinas en elhogar no resulte aceptable. En India hay numerosos ejemplos de letrinascomunales diseñadas para los niños, que se encuentran por lo general junto alas letrinas de los adultos. Usualmente, se trata de construcciones sencillas alaire libre, con asientos y desagües pequeños, y a menudo con barras paraque los niños puedan agarrarse. Suelen tener diseños simples, con sifón,fáciles de conservar y de construcción barata. Un ejemplo reciente es la letrinainfantil de diez cupos en el asentamiento de Viyamshala, en Bangalore,construida por la federación de mujeres Mahila Milan, con fondos provenientesde las familias locales. Mientras lavan los vestidos en la fuente o conversancon sus amigas, las madres pueden estar pendientes de sus hijos. Los murosde poca altura de las letrinas han sido decorados con diseños de piedrecitas,para que los niños puedan practicar la aritmética mientras están sentados.Cuando no existen instalaciones en el hogar, las municipalidades pueden alentartambién el uso de letrinas para los niños de menor edad.

16 Boyden, J. y Holden, P.(1991), Children of theCities, Londres: Zed Books.

Las letrinasque seadaptan a lasnecesidadesde los niños

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· La provisión de saneamiento debe tener en cuenta la salud, la seguridad yla comodidad de los niños, así como la conveniencia de las personasencargadas de la atención, que están sobrecargadas de trabajo.

· Apoyar la instalación en el hogar de retretes de fácil mantenimiento siempreque sea posible.

· Crear programas educativos y campañas en los medios de comunicaciónpara convencer a los progenitores sobre la importancia del saneamientopara la salud de sus hijos.

Desagües y recolección de basurasLa recolección eficiente de basura y la eliminación de los residuos es importanteno sólo para evitar la reproducción de gérmenes patógenos sino, también,para asegurar que el entorno de las viviendas sea seguro y acogedor para losniños. Cuando el saneamiento es deficiente, los excrementos se arrojan en laspilas de basura por los canales de desagüe. En caso de una obstrucción oinundación, estos residuos y excrementos suelen esparcirse por una ampliazona.

Almacenamiento y preparación de alimentos

La facilidad y seguridad con que se preparan y se almacenan los alimentosafecta la salud infantil y la calidad del cuidado del menor. La desnutrición no essólo una consecuencia de la cantidad de alimentos que una familia puedeadquirir, ya que la dificultad de su preparación tiene también una importanteinfluencia. Los niños de corta edad necesitan pequeñas cantidades de alimentosdurante el día, sobre todo cuando las fuentes primarias son alimentosvoluminosos que sirven para llenar rápidamente el estómago, sin proporcionaruna nutrición concentrada. La posibilidad de cocinar o calentar fácilmente losalimentos puede resultar esencial para asegurar que los niños de corta edadreciban la alimentación que requieren. Esto se complica cuando es precisoencender fuego, cuando las provisiones de combustible son inadecuadas ocuando la persona encargada de la atención tiene demasiadas ocupaciones.En estos casos, la tendencia suele ser preparar una o dos comidas diarias,factor que puede menoscabar gravemente la alimentación del niño.

Las instalaciones para cocinar pueden también tener un efectoimportante sobre la calidad del aire. Los fuegos abiertos y las cocinas sin unaventilación adecuada contribuyen a que se produzcan enfermedadesrespiratorias, sobre todo entre las mujeres y los niños de corta edad, quienessuelen pasar más tiempo dentro del hogar17. Los fuegos abiertos y losquemadores inestables pueden causar quemaduras a los niños de corta edad,especialmente en situaciones de hacinamiento. Las autoridades locales puedenayudar investigando cuáles son los métodos para cocinar más apropiados,seguros y de bajo consumo de combustible que se adapten a las condicioneslocales, y apoyando las actividades destinadas a conseguir que las familiasmás pobres adquieran los materiales adecuados a un precio económico yofrecerles capacitación para utilizarlos. Las subvenciones de un combustibleapropiado pueden servir como incentivos.

También es importante el almacenamiento adecuado de los alimentos.En los climas calurosos, los alimentos cocinados que se dejan al aire libre, aundurante un corto período de tiempo, pueden acumular una cantidad elevadade patógenos; consumir este tipo de alimentos significa correr el peligro desufrir una enfermedad diarreica. Muchos alimentos frescos requieren tambiénrefrigeración. Incluso los cereales y las legumbres precisan un almacenamiento

17 Satterthwaite, D. ycolaboradores, 1996,ob.cit. Nota 3.

Consecuenciassobre la saludy el juego

Instalacionespara cocinar ynutrición

Instalacionespara cocinar yenfermedadesrespiratorias

Almacena-miento de losalimentos

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apropiado para evitar una infestación de insectos y roedores. Si no se facilitaalmacenar los alimentos de una manera segura, es necesario adquirirlos ycocinarlos en pequeñas cantidades, sacrificando, por tanto, la economía y laconveniencia. A largo plazo, los costos que supone encontrar soluciones localespueden ser menores que los que se derivan de la pérdida de los alimentosdañados o de la carga que representa la enfermedad. Una buena ayudapuede ser la creación de tiendas con precios asequibles, gestionadas por lacomunidad, que compren en grandes cantidades y vendan en pequeñasporciones con el menor sobreprecio posible.

Los alimentos tienen también implicaciones culturales y emocionalespara los niños y sus familias. La manera en que se preparan y se consumenpuede ser una fuente de comodidad y de seguridad en la vida, una manera deenlazar con la tradición y la celebración, y puede servir para reforzar la estructurasocial. En cualquier actividad destinada a promover la seguridad y la eficiencia,es importante tener en cuenta la importancia de la cocina y del consumo dealimentos como medio de identidad comunal.

· Apoyar la disponibilidad de materiales asequibles para cocinar , seguros yde bajo consumo de combustible, y la capacitación para utilizarlos.

· Descubrir soluciones apropiadas en el ámbito local para el almacenamientoseguro de los alimentos, y ponerlas a disposición de la población.

La construcción de la vivienda

La construcción de una vivienda puede afectar la salud de los niños de diferentesmaneras:

• Los roedores y los insectos que infestan las paredes y los tejados demuchas viviendas constituyen con frecuencia agentes de enfermedades.El uso de materiales de construcción que no favorezcan la propagación deplagas resulta fundamental para la salud de los menores.

• La humedad persistente en las paredes puede alentar la aparición de mohoy causar asma e infecciones de las vías respiratorias. Los materiales deconstrucción deben estar protegidos contra la humedad.

• Una ventilación deficiente permite la propagación de infecciones trasmitidaspor el aire. También influye en la capacidad del cuerpo para regular el calory puede causar letargo, incomodidad y problemas para dormir. Las ventanasy otras aberturas deben estar orientadas de tal modo que favorezcan lascorrientes de aire. Por razones de seguridad, las personas cierran a menudolas ventanas y las puertas por la noche, justo cuando la ventilación podríaresultar más necesaria. La existencia de aberturas fijas de ventilación, conpersianas o con barras de seguridad, puede facilitar que se produzca unacorriente de aire por la noche.

• Los materiales para la construcción de los tejados que tienen un color clarodesvían el calor y pueden mejorar la comodidad del interior.

• Una salida apropiada del humo que produce el fuego para cocinar mejorala calidad del aire en el interior de la vivienda y evita problemas respiratoriosy oculares.

• El uso de rejillas puede servir para proteger a los niños y sus familias de laentrada de moscas y de mosquitos portadores del paludismo. Mediante laobstrucción de las vías de entrada es posible atajar las ratas.

Lapreparaciónde losalimentos y lacultura

Vectores deenfermedades

Humedad

Ventilación

Comodidad

Calidad delaire

Paludismo

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• Los suelos que se pueden limpiar fácilmente disminuyen el contacto de losniños de corta edad con los patógenos y los agentes de enfermedades18.

Es preciso valorar, en el plano local, las medidas para la construcción máseficientes y económicas que apoyen la salud de la infancia. Cuando sea posible,se debería ofrecer apoyo técnico y material para asegurar las adaptacioneslocales más saludables y apropiadas.

· Fijar cuáles son los materiales y métodos de construcción más eficientes yeconómicos para apoyar la salud de los niños en el marco de las condicioneslocales.

· Proporcionar asistencia técnica y material para asegurar la construcción deuna vivienda saludable.

Impedir que se produzcan lesiones y envenenamientos en el hogar

Una de las principales causas de mortalidad y discapacidad entre los niños decorta edad son las lesiones involuntarias. En Estados Unidos, 64 % de estetipo de lesiones entre niños menores de tres años se producen en el hogar, yson una de las principales causas de hospitalización19. Debido a que en elhemisferio sur hay una incidencia más elevada de enfermedades, las lesionespueden parecer menos importantes. Pero algunas lesiones que se producenen el hogar son bastante más frecuentes en las ciudades del hemisferio sur,debido a factores como el hacinamiento, la iluminación deficiente, la preparaciónde alimentos al aire libre y las tareas domésticas que llevan a cabo los niños.

Cuando los niños de corta edad comienzan a caminar, la seguridad seconvierte en un problema mayor. En esta etapa les impulsa un deseo deinvestigar y de ampliar sus aptitudes gateando, trepando alturas, explorandoy metiéndose objetos en la boca. En las zonas urbanas donde prevalece unasituación de pobreza, los excrementos, los cristales rotos, los insectostrepadores, las bolsas de plástico, los alimentos descompuestos y los rescoldosde carbón, representan un peligro frecuente. Los niños de estas edades sufrenel índice más alto de enfermedades intestinales, debido a que están en uncontacto muy cercano con los numerosos patógenos que habitan en su entorno.

Cuando los niños aprenden a caminar, sienten una creciente necesidadde independencia y de experimentación, y están tal vez más predispuestos asufrir una lesión que a ninguna otra edad, ya que disponen de movilidad y deuna intensa curiosidad, pero aún no comprenden la noción de peligro. Ladisposición de los instrumentos de cocina, la presencia de materiales riesgosos,de desagües abiertos, de un tráfico pesado, de construcciones y escombrospeligrosos, contribuye a que los lugares que les rodean sean peligrosos. Duranteestos primeros años las personas encargadas del cuidado de los niños tienenmayores obligaciones, y por ello las enseñanzas sobre seguridad e higiene queimparten los promotores de divulgación revisten gran importancia. Las lesionesson también frecuentes entre los niños cuando se hacen mayores y comienzana ayudar en las tareas del hogar. Muchas veces tropiezan y caen cuandotransportan cargas pesadas, o sufren graves quemaduras cuando intentanmanejar materiales de cocina pesados o trabajan sobre superficies demasiadoaltas para ellos.

Muy poca atención se presta al problema de las lesiones en el hogar.Existe la tendencia de adoptar una actitud fatalista frente a ellas, y considerarlas lesiones de los niños como “accidentes” inevitables, en lugar de situaciones

18 Davey y Lightbody (1987),5ta edición (revisado porDavid Stevenson), TheControl of Disease in theTropics: A Handbook forPhysicians and OtherWorkers in Tropical andInternational CommunityHealth, Londres: H. K. Lewis& Co.19 US Department of Healthand Human Services (1996),Child and AdolescentEmergency Department VisitHandbook, Washington DC:US Department of Healthand Human Services.

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que es posible prevenir. Una mejor información pública y una serie de pequeñasmodificaciones en los hogares pueden cambiar la situación, no sólo para prevenirlesiones e incluso muertes, sino también para evitar que se limite el juegoinnecesariamente20. Es poco realista pretender que todos los entornos queocupan los niños estén completamente libres de riesgo; los niños deben aprendera reaccionar de manera consciente ante el riesgo. Pero los peligros innecesariosson incompatibles con los entornos donde se desenvuelven los niños. Unamedida inicial importante es hacer una campaña pública para concientizar a laspersonas sobre la manera de evitar lesiones.

Debido a los diferentes tipos de vivienda, no es posible fijar una normativauniversal. La estrategia más práctica es organizar un proceso para informar alas familias que es posible adoptar estrategias e impedir las lesiones. No setrata simplemente de concientizar a la opinión pública. Los progenitores debentener acceso a medidas prácticas para abordar los casos más frecuentes enuna zona particular como, por ejemplo, instalar dispositivos sencillos de seguridaden torno a las cocinas, o disponer de cajas con cerradura para guardar losmedicamentos, la lejía y otros químicos peligrosos.

Un gran número de niños sufre lesiones cuando sus progenitores semarchan a trabajar y los dejan solos en el hogar. Los recién nacidos a quienesse amarra a objetos pesados para evitar que se metan en líos, pueden sufrirun estrangulamiento con la misma cuerda que los ata. En tales casos, la únicasolución razonable es cuidar bien a los niños.

En el capítulo 6 se analiza el peligro que representa para los niños laintoxicación causada por el plomo. El mayor peligro proviene de los escapes delos motores, pero es importante tener en cuenta que la pintura despegada delas paredes en los edificios antiguos es una causa común de envenenamientocon plomo, así como los utensilios utilizados para cocinar y comer que han sidosoldados o mezclados con sustancias que contienen plomo. Las autoridadessanitarias deberían informar a la opinión pública sobre estos peligros, y lasfamilias con niños de corta edad no deberían vivir en edificios donde hayapintura con base de plomo.

· Concientizar sobre la posibilidad de prevenir los “accidentes”.

· Analizar las situaciones más frecuentes en que se producen lesiones en lascomunidades.

· Elaborar carteles o folletos con validez en el ámbito local, donde se ilustrenestrategias para evitar lesiones comunes en el hogar.

· Capacitar a los trabajadores de difusión para que asistan a los progenitoresa hacer un análisis de seguridad en el hogar.

· Facilitar soluciones prácticas para problemas especialmente frecuentes.· Apoyar la disponibilidad de atención infantil de alta calidad.

· Utilizar las guarderías como modelos de diseño y organización seguros.

Los problemas del hacinamiento

La sensación de hacinamiento depende en parte del medio cultural: una situaciónque un grupo considera de mucha tensión puede ser aceptable o inclusoagradable para otro21. Pero, sin ninguna duda, existe un punto más allá del

20 Iltus, S. (1994), ParentalIdeologies in the HomeSafety Management of Oneto Four Year Old Children,dissertation for theEnvironmental PsychologyProgram, Nueva York, TheGraduate School andUniversity Center of theCity University of New York.21 Véase, por ejemplo,Altman, I. y Chemers M. M.(1983), Culture andEnvironment, Nueva York:Cambridge University Press;Hall, E. T. (1966), TheHidden Dimension, NuevaYork. Doubleday.

Los acciden-tes no soninevitables:sonsituacionesque es posibleprevenir

Descubrirsolucioneslocales

Intoxicaciónpor plomo

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cual una densidad elevada comienza a tener un efecto negativo sobre lacalidad de vida y causa tensiones físicas y psicológicas22. El hacinamiento esuna cuestión grave en numerosos asentamientos pobres de las zonas urbanas.Muchas familias de bajos ingresos ocupan viviendas demasiado reducidas, loque impide que todos los miembros de la familia puedan dormir al mismotiempo. No es extraño que las familias vivan en una sola habitación, dondecada persona dispone sólo de un metro cuadrado de superficie23.

El hacinamiento agudiza los problemas de salud. Las enfermedadescontagiosas se transmiten con mayor facilidad, se hace necesario el aumentode ventilación, se genera una mayor cantidad de residuos y se intensifican lasexigencias de agua y saneamiento. En un espacio insuficiente se incrementa lafrecuencia con que los niños sufren lesiones en el hogar24. El hacinamientoafecta también el bienestar psicológico. Varios factores contribuyen a aumentarlas tensiones sociales entre los niños y los adultos: una mayor actividad en elhogar, un grado más elevado de ruido y enfrentamientos interpersonalesfrecuentes. Las últimas investigaciones con niños de la clase trabajadora enlas zonas urbanas de India crearon un vínculo entre el hacinamiento residencialcrónico y la presencia de problemas de comportamiento en la escuela, unprogreso académico deficiente, una mayor vulnerabilidad ante el desamparoentre las niñas, una presión arterial elevada en los niños y una erosión de larelación entre progenitores e hijos25.

Cuando el espacio es reducido dentro y fuera del hogar, especialmentecuando esta circunstancia está acompañada de un entorno inseguro para eljuego, los niños pueden sentirse confinados, factor que incrementa la necesidadde disciplina26. Cuando los vecinos viven demasiado cerca y es muy probableque se quejen del ruido, los progenitores tienen una razón más para controlary someter a los niños. En estas condiciones, las oportunidades para el desarrollode los niños, a menudo, se relegan en favor de una gestión expeditiva de lasituación.

Las investigaciones hechas en diferentes culturas sugieren que lascondiciones de hacinamiento contribuyen a una disminución de la receptividadpor parte de los progenitores27. Se han creado vínculos entre la situación dehacinamiento en el hogar y las prácticas punitivas de los progenitores, y algunoshan defendido la idea de que la falta de espacio en el hogar puede ser unfactor que lleve al maltrato infantil28. Tanto para los progenitores como paralos hijos, la posibilidad de alejarse de una situación potencialmente explosivapuede ser muy importante a fin de mantener el control. Aunque sin lainformación suficiente no es posible llegar a la conclusión de que un espacioinadecuado sea la causa de una conducta de maltrato en toda una gama deescenarios, parece claro que la falta de espacio contribuye a incrementar latensión de los progenitores, que es un factor en el maltrato infantil.

El hacinamiento como estrategia de supervivenciaLas familias de bajos ingresos aceptan a menudo vivir en una peligrosa situaciónde hacinamiento, pues les ofrece otras ventajas esenciales. Con frecuencia,debido a su ubicación o a su precio asequible, estas situaciones les permitenliberar tiempo o ingresos para otras necesidades básicas. Puede ser que loshijos ya casados permanezcan con sus progenitores debido a los elevadoscostos que significa encontrar su propia vivienda, o que las familias alquilendeterminado espacio para generar ingresos. Una ubicación en el centro de laciudad, aunque represente un mayor hacinamiento, puede ahorrar tiempo ygastos de desplazamiento hacia el trabajo, aumentar la disponibilidad de losservicios de salud y de educación, y permitir cierta proximidad a otros miembrosde la familia y a los servicios de asistencia social. Las familias de bajos ingresospueden escoger vivir en una situación de hacinamiento en zonas con un

22 Evans, G. W. y Cohen, S.(1987), ‘EnvironmentalStress’ en Stokols, D. yAltman, I. (eds), Handbookof Environmental Psychol-ogy, Nueva York: Wiley;Evans, G. W., Lepore, S. J.,Shejwal, B. R. y Palsane,M. N. (1998), ‘ChronicResidential Crowding andChildren’s Wellbeing: anEcological Perspective’,Child Development, en laimprenta; Wohlwill, J. y vanVliet, W. (1985), Habitatsfor Children: The Impacts ofDensity, Hillsdale NJ:Lawrence Erlbaum.23 Aina, T. A. (1989),‘Health, Habitat andUnderdevelopment - withSpecial Reference to a Low-Income Settlement inMetropolitan Lagos’,Londres: IIED, TechnicalReport.24 Satterthwaite ycolaboradores, 1996, ob.cit. Nota 3.25 Evans y colaboradores,1998, ob. cit. Nota 22.26 Véase, por ejemplo,Newson, J. y Newson, E.(1970), Four Years Old in anUrban Community (2ndedition), Nueva York:Penguin Books.27 Wachs, T. D. y Camli, O.(1991), ‘Do Ecological orIndividual CharacteristicsMediate the Influence ofthe Physical Environmentupon Maternal Behavior?’,Journal of EnvironmentalPsychology, 11:. 249-264;Whiting, B. B. y J. W. M.Whiting (1975), Children ofSix Cultures: APsychocultural Analysis,Cambridge, MA: HarvardUniversity Press.28 Véase, por ejemplo,Bartlett, S. N. (1998), ‘DoesPoor Housing PerpetuatePoverty?’, Childhood, 5(4):403-421; Peterman, P. J.(1981), ‘Parenting andEnvironmental Consider-ations’, American Journal ofOrthopsychiatry, 5(2): 351-355.

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abastecimiento adecuado de agua y saneamiento, en lugar de habitar conmayor espacio en un lugar donde el abastecimiento es deficiente o simplementeno existe.

Por todas estas razones, la “eliminación de los tugurios” no es la soluciónpara el hacinamiento. A veces se trata de una actividad justificada con miras ala mejora de la salud pública, pero en realidad puede servir para incrementarlos problemas de salud, destruir los sistemas de asistencia social y poner enpeligro la subsistencia. Incluso cuando se ofrece a los pobladores desplazadosviviendas con mayor espacio, puede que sus endebles estrategias desupervivencia hayan sido destruidas. En lugar de menoscabar estas estrategiasdesplazando a las personas, las autoridades locales pueden seguir una víamás efectiva y económica, que consiste en limitar las repercusiones negativasdel hacinamiento.

Factores que mitigan las repercusiones del hacinamientoEs posible mitigar las repercusiones del hacinamiento mejorando la calidad delentorno. Muchas veces el problema no es necesariamente una alta densidadde población, sino otros factores como la falta de instalaciones para elalmacenamiento y la preparación de alimentos; la carencia de lugares parabañarse y lavar la ropa; la ausencia de retretes; la ventilación deficiente (sobretodo en las cocinas); el tipo de combustible que se utiliza para cocinar o paracalentar el hogar; la falta de un servicio sistemático de recolección de basuras;la existencia de superficies que no se limpian con facilidad; la falta de unespacio recreativo seguro y bien conservado para los niños; la insuficiencia deespacio para la generación de ingresos.

Abordar directamente estos problemas por medio de una mejora en laprestación de servicios ofrece más posibilidades para satisfacer las prioridadesde un mayor número de pobladores que cualquier intento de reubicar a laspersonas. Un buen ejemplo es el programa nicaragüense Prodel, éste pone adisposición de las familias pobres que habitan en zonas ilegales préstamospara hacer mejoras y reparaciones menores. Las autoridades municipalesofrecen asistencia técnica a las familias para la preparación de los planes demejora y la elaboración de los cálculos para reembolsar el préstamo29.

· Apoyar la ampliación de las viviendas, transformando las normas si esnecesario (por ejemplo, permitir la construcción de estructuras de dos otres pisos donde sólo existen estructuras de un piso).

· Apoyar mejoras en las viviendas que disminuyan las tensiones delhacinamiento.

· Promover soluciones dentro de la comunidad que contribuyan a mejorarlos problemas del hacinamiento en el hogar; por ejemplo, mediante lacreación de espacios recreativos en el vecindario, de un lugar donde losniños de mayor edad puedan estudiar, o de un área para actividades degeneración de ingresos de escala reducida.

Violencia en el hogar

No es posible considerar la violencia en el hogar como una consecuencia de lascondiciones de las viviendas (aunque se ha demostrado la existencia de algunosvínculos). Sin embargo, resulta lógico analizar la cuestión en este capítulo, yaque está relacionada con la vida de la familia. La presencia de cualquier tipo deviolencia en el hogar resulta destructiva para los niños, tanto si está dirigidahacia ellos como hacia otras personas. Menoscaba su confianza en quienes

29 Stein, A. (1996),Decentralization and UrbanPoverty Reduction inNicaragua: The Experienceof the Local DevelopmentProgramme (PRODEL), IIEDPaper Series on PovertyReduction in Urban Areas,Londres: IIED.

La“eliminación”de lostugurios no esla soluciónpara elhacinamiento

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deberían ser sus protectores, y destruye cualquier sentimiento del hogar comoun refugio contra la tensión. Las secuelas en el desarrollo se analizan másminuciosamente en el capítulo 2.

En la mayoría de los países se han hecho muy pocas investigacionessobre la incidencia de la violencia doméstica y el maltrato infantil. Cuando haycifras oficiales, pueden resultar engañosas30. Las entrevistas confidencialescon los niños sugieren que los índices de violencia y abuso sexual son muchomayores que lo que muestran las estadísticas. Es muy probable que unaproporción considerable de mujeres y niños sufran los efectos de la violenciaen el hogar. Algunos niños parecen más vulnerables al maltrato que otros. Loshijastros y los niños colocados en hogares de guarda, las niñas, los menorescon discapacidades y los niños menores de dos años suelen ser las víctimasde un tratamiento severo31.

El maltrato del menor se relaciona estrechamente con la calidad generalde vida que disfruta la familia32. Las presiones de la pobreza sobre losprogenitores pueden dificultar la capacidad para marcar la línea entre maltratoy abandono. Algunos indicios en el hemisferio norte revelan que la presenciade tasas más elevadas de maltrato infantil entre las familias más pobrespodrían deberse, simplemente, a que estas familias sufren un mayor escrutinio.Pero parece estar muy claro que una mala salud, el exceso de trabajo, lafatiga y la ansiedad pueden contribuir, junto con unas condiciones deficientes,a menoscabar la paciencia de los progenitores e incrementar la frustración. Amenudo, las tensiones se descargan contra las personas más débiles y quetienen menos capacidad de defenderse33. La relación con la pobreza guardalas mismas características en el caso del maltrato de la mujer. Las investigacionessobre la violencia doméstica entre familias de bajos ingresos en las zonasurbanas de Ecuador revelaron que las mujeres solían vincular los casos demaltrato con una escasez de dinero; la frustración de los hombres que noganaban el suficiente dinero se tradujo rápidamente en enojo y violencia34.

La frecuencia de la violencia doméstica es también una consecuenciade las actitudes sociales. En muchos países se asume que los hombres tienenel derecho a solucionar los conflictos domésticos sin ninguna interferencia exterior.De la misma manera, se considera que los adultos tienen derecho a tratar alos niños como les parezca. Cuando se tolera este tipo de castigo físico, haygrandes posibilidades de que se transforme en violencia. El uso de la fuerzacontra los niños, o contra las personas más cercanas, alienta entre los propiosniños la idea de que la violencia es una forma aceptable de resolver losproblemas, y esto puede estimular su propia agresividad. Diversasinvestigaciones (la mayoría hechas en Estados Unidos) muestran que el mejoríndice para predecir la violencia en los adultos es saber si experimentaron unaconducta violenta durante su infancia. Un estudio descubrió que los niñosmaltratados y abandonados tenían 53 % más posibilidades de ser arrestadosdurante su juventud, y 38 % tenía mayores posibilidades de participar en uncrimen violento35. Otro estudio descubrió que los niños testigos de casos deviolencia en los que participan sus progenitores tienen diez veces másposibilidades de convertirse ellos mismos en personas violentas36. La violenciatrasciende el hogar, penetra en el mundo y contribuye a configurar una sociedadcon una amplia tolerancia por la violencia.

Las medidas para combatir la violencia en el hogar deben comenzarpor reconocer la incidencia y la gravedad de la cuestión, y el derecho a laprotección que deben disfrutar las mujeres y los niños. Es preciso exhortar alos progenitores y a otras personas encargadas de la atención a que reconozcanque la violencia puede escapar del control, y a considerar otras formas de

30 Newell, P. (1997),‘Children and violence’,Innocenti Digest # 2,Florencia: CentroInternacional para elDesarrollo del Niño deUNICEF.31 Boyden y Holden, 1991,ob. cit. Nota 16.32 Ibíd.33 McLoyd, V. C. (1990),‘The Impact of EconomicHardship on Black Familiesand Children: PsychologicalDistress, Parenting, andSocioemotional Develop-ment’, Child Development,61: 311–346.34 Moser, C. O. N. (1993),‘Domestic Violence and itsEconomic Causes’, TheUrban Age, 1(4): 13.35 Citado por Newell 1997,ob. cit. Nota 30.36 Kenning, M., Merchant, A.y Tomkins, A. (1991)‘Research on the Effects ofWitnessing ParentalBattering. Clinical and LegalPolicy Implications’ enSteinman, M. (ed), WomanBattering: Policy responses,Cincinnati OH: Anderson.

Las presionesde la pobrezapuedencontribuir almaltrato

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disciplina. Es posible reforzar la concientización de los medios de difusión,educando a los progenitores, los trabajadores de la salud y otras personasencargadas de la difusión. Las autoridades deberían promulgar reformas jurídicaspara prohibir la violencia contra las mujeres y los niños en cualquier circunstancia.

En todas las comunidades se debería facilitar y anunciar la disponibilidadde recursos para las mujeres y los niños que deseen recibir orientación oasistencia confidencial. La policía, los trabajadores de la salud, los maestros yotras personas que se relacionan con los niños, deberían recibir capacitaciónpara responder con rapidez y sensibilidad. La responsabilidad de las autoridadeslocales, y especialmente de los organismos dedicados a la protección de lainfancia, representa un enorme reto. Algunas de las situaciones más dañinaspara los niños, como el abuso sexual repetido, pueden resultar difíciles dedetectar o de demostrar. También puede ser complicado establecer la diferenciaentre el maltrato físico y las prácticas disciplinarias consideradas aceptablesdentro de una comunidad determinada. Si hay un grupo numeroso de niñosque reciben maltratos de manera habitual, no resulta viable sacarlos de loshogares para trasladarlos a un lugar seguro. En tales casos, la única respuestaapropiada es tratar de concientizar a la comunidad sobre la dimensión delproblema.

Puede resultar muy difícil encontrar alternativas aceptables para losniños víctimas de la violencia. No siempre es posible ingresar a los niños eninstituciones, e incluso cuando lo es, en pocas oportunidades se trata de lamejor solución. Hay veces en que al responder a la situación de un niño enparticular, se deja de lado el problema de otros miembros de la familia: enocasiones, un niño está sometido a los efectos de un trabajo peligroso, porejemplo, para que sus hermanos más pequeños reciban una asistencia esencial.Existen muy pocas soluciones simples, y ninguna fórmula apropiada para todaslas situaciones. Las autoridades locales deben aceptar, sin embargo, que tienenla responsabilidad de proteger a los niños contra el peligro, y que deben hacertodo lo posible para lograrlo. Aunque es preciso ofrecer socorro a los niñosmaltratados, las medidas destinadas a responder ante este síntoma concretode las dificultades de una familia, no son una alternativa a otras medidas másgenerales para abordar la desigualdad y la pobreza.

Para abordar el problema de la violencia contra las mujeres esfundamental que las autoridades locales alienten a las organizaciones de mujeresy a los grupos de apoyo mutuo, y encuentren una vía para responder a suspreocupaciones. En Brasil, Argentina y Chile, se han creado unidades especialesde policía femenina para que las mujeres no se sientan amenazadas ante lapresencia de la policía37. La ciudad de Cebú, Filipinas, ofrece un ejemplo excelentesobre la eficacia de las actividades integradoras. Las mujeres de la localidadpidieron la asistencia del concejo municipal y del alcalde para obligar a la policíaa abordar el problema de la violencia doméstica. Las autoridades municipalesexigieron de la policía que escuchara a las mujeres y respondiera a suspreocupaciones sobre su seguridad. Las mujeres de la localidad capacitaron ala policía sobre los diferentes métodos de reconocida eficacia para responder alos crímenes que los miembros de sus propias familias ejercen contra lasmujeres. En respuesta a una minuciosa recopilación de datos sobre la frecuenciade la violencia doméstica en Cebú, en diversos vecindarios se crearon gruposde control, en los cuales participan ciudadanos de la comunidad, representantesde la policía, abogados y dirigentes comunitarios, para supervisar la situaciónde las mujeres en la zona y ofrecerles su apoyo. Por medio de una ONG local,se creó un centro de apoyo para mujeres en situaciones de crisis, a fin deofrecer asistencia jurídica y médica, orientación, refugio temporal y medios desubsistencia alternativa38.

37 Vanderschueren, F.(1996), ‘From Violence toJustice and Security inCities’, Environment andUrbanization, 8(1). 93–112.38 Banaynal-Fernandez, T.(1994), ‘Fighting Violenceagainst Women: theExperience of the Lihok-Pilipina Foundation in Cebu’,Environment and Urbaniza-tion, 6(2): 31–56.

Respuestas ala violenciadoméstica

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· Ofrecer a los niños y a las mujeres fácil acceso a una orientación y apoyoconfidenciales.

· Crear procedimientos de difusión pública para informar sobre el maltrato.

· Crear refugios para los niños y las mujeres donde puedan recibir unaacogida temporal, alimentos, tratamiento médico y orientación.

· Crear una red de instalaciones de atención a largo plazo para los niños,siempre que sea posible en el marco de un entorno parecido al de lafamilia.

· Ofrecer oportunidades de empleo y apoyo a las familias.

· Apoyar la creación de instalaciones de atención de la infancia asequibles yde calidad.

· Promulgar medidas para promover formas positivas y no violentas decuidado y disciplina para los niños.

· Mantener un registro minucioso de la frecuencia de maltrato contra losniños y las mujeres, a fin de utilizarlo para formular y evaluar los programasde prevención.

Las medidas indicadas deben considerarse dentro del contexto de otrasactividades más amplias para concientizar a la comunidad sobre los derechosde los niños y las mujeres, educar a los progenitores y crear una cultura librede violencia. Algunos niños reaccionan ante el maltrato procedente de losmiembros de su familia abandonando el hogar y viviendo en las calles. Lasmedidas que pueden promulgarse para ayudar a estos niños se analizaránmás adelante.

El juego y la exploración en la vivienda y sus inmediaciones

Ya analizamos el derecho del niño al juego, y la importancia que tiene para sudesarrollo social, físico y mental. En las condiciones que impone la pobreza delas zonas urbanas, el entorno del hogar es, a menudo, muy poco favorablepara el juego. Pero en general, mediante modificaciones simples y creativas, yel apoyo a las actividades de los progenitores, es posible ampliar la oferta deoportunidades diversas y estimulantes. Las medidas para apoyar actividadesrecreativas en el marco de una comunidad amplia se analizarán en el capítulo7.

Concientización de los progenitoresLa mayoría de los niños organiza actividades interesantes para ellos mismoscon un apoyo mínimo. Pero incluso aquellos progenitores y personas encargadasdel cuidado que se preocupan por su labor pueden inconscientemente negar alos niños oportunidades de recreación si no aceptan la importancia del juego.Cuando los progenitores son conscientes de los beneficios del juego a largoplazo, y reciben asistencia para ofrecer a sus hijos estas oportunidades, loscambios pueden ser notables.

El trabajo doméstico del menor es un factor significativo, sobre todo enel caso de las niñas. Como parte del conocimiento constante de ellos mismosy de su función en el mundo, los niños de corta edad suelen imitar las tareascotidianas del hogar, participar en la recogida del agua, el barrido de la casa, eltransporte de leña, etc. A veces resulta difícil establecer la diferencia entre el

Trabajodoméstico

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trabajo y el juego. Los niños quieren ser útiles, y las oportunidades que lespermiten ser productivos y responsables pueden ser una fuente de placer yde autoestima. Pero esta inclinación puede perder su espontaneidad cuandolas personas encargadas del cuidado de los niños les piden con demasiadafrecuencia que trabajen, debido a su propia sobrecarga de tareas. Aunque laparticipación en las labores del hogar forma una parte importante del aprendizajey fomenta la cohesión familiar, es preciso exhortar a los progenitores para queconcedan a sus hijos el tiempo necesario para que jueguen libremente.

· Concientizar a los progenitores, por medio de programas educativos y delos medios de difusión, sobre los beneficios del juego para sus hijos.

Espacio seguroLos niños necesitan un espacio seguro para jugar. Los progenitores y losfuncionarios deberían hacer todo lo posible para garantizar que las actividadesde los niños no sufran limitaciones innecesarias a causa de peligros que esposible solucionar o evitar.

La disponibilidad de espacio exteriorCuanto más abarrotada se encuentre la vivienda, más necesario resulta elespacio exterior para que los niños jueguen. Para muchos menores, estosignifica salir a la calle donde puede esperarles una serie de peligros. Quizásuna de las mayores prioridades para los niños de corta edad es disponer de unespacio exterior seguro y limitado, adosado a la vivienda, donde los adultospuedan supervisarlos fácilmente mientras hacen sus tareas39. Las familias queviven en torno a un espacio exterior común y limitado se encuentran en lamejor situación. Una distribución de este tipo permite a los niños un accesoseguro y fácil a sus compañeros de juego, y ofrece la posibilidad de que laspersonas encargadas de su cuidado compartan esta responsabilidad. Tambiénpermite a los niños de corta edad la posibilidad de sentirse competentes yseguros en un entorno familiar, antes de explorar todo el vecindario. Cuandono sea posible crear un espacio seguro y satisfactorio para el juego al lado dela vivienda, es importante que existan alternativas a una distancia cercana,especialmente para desarrollar juegos más activos. Las autoridades locales,tal como se describió antes, pueden asistir a los pobladores de las organizacionescomunitarias en la creación de zonas controladas con un espacio común.También es posible construir espacios recreativos simples en la comunidadpara satisfacer las necesidades de los niños de más corta edad.

· Apoyar a los pobladores locales en la creación de pequeños espacios segurosentre las viviendas.

Juguetes y materialesLos niños no necesitan juguetes ni materiales excesivamente caros para jugar,pues tienen grandes recursos y son muy creativos cuando se trata de utilizarlo primero que encuentran. Si las personas encargadas de la atención estánpendientes de su curiosidad y de sus intereses cambiantes, pueden ofrecerlestodos los días objetos y oportunidades apropiadas para su capacidad, interesesy necesidad de resolver desafíos. Ciertos programas bien intencionados puedenconsiderar importante proporcionar objetos manufacturados y costosos parael juego. Las municipalidades deberían hacer todo lo posible para transformartales iniciativas y asegurar una utilización más productiva de los recursosdisponibles, como, por ejemplo, apoyar medidas de seguridad y educaciónpara los progenitores.

Cuando la escasa calidad del entorno vital obliga a los niños a jugardentro del hogar, las posibilidades deberían ser tan amplias y variadas como

39 Bartlett, S. N. (1997), ‘NoPlace to Play: Implicationsfor the Interaction ofParents and Children’,Journal for Children andPoverty, 3(1).

Espacio exte-rior seguro ylimitado parael juego

Estarpendientes dela curiosidady de losinteresescambiantesde los niños

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sea posible. La mayoría de los niños pueden jugar de una forma alegre yproductiva en un espacio limitado cuando disponen de suficientes opciones. Entales casos, puede resultar de especial valor el apoyo al desarrollo del niño enel hogar, así como el acceso público a juguetes y a lugares comunitarios derecreo.

Trabajar en el hogar

La distribución material y ambiental de la vivienda puede tener una influencianotable sobre la carga que impone el trabajo doméstico para muchos niños.La ubicación de la cocina, como ya se dijo, puede poner en peligro la seguridaddel niño; la contaminación interior y la obligación de levantar cargas pesadaspueden perjudicar su salud y su crecimiento; una distancia excesiva desde lasfuentes de agua o desde el lugar donde trabajan los progenitores, puedeaumentar el número de horas que deben pasar trabajando. Esta cuestión seanaliza con más detalle en el capítulo 10.

Las necesidades de los niños de mayor edad

A medida que los niños crecen, disminuye la importancia del hogar para subienestar. El mundo exterior se convierte cada vez más en el centro de la vidasocial y en una fuente de estímulos. Pero, en teoría, el hogar sigue siendo unrefugio seguro y cómodo, y un lugar donde poder estar solo. También puedeser un elemento importante para el éxito en la escuela, si ofrece un espaciotranquilo y bien iluminado para estudiar. Esto resulta difícil allí donde el espaciolimitado debe emplearse para cocinar, dormir, almacenar, jugar, socializar,trabajar. En el caso de muchos estudiantes jóvenes, este factor influye demanera negativa sobre el progreso en la escuela.

La necesidad de los niños de mayor edad de mostrar una crecientenecesidad de independencia es una fase natural de su desarrollo. Siempre quesea posible, se debe intentar satisfacer el deseo de los adolescentes de controlarsus propias vidas. En los capítulos 7 y 9 se analizarán las diversas formas enque la comunidad puede responder a los requerimientos de los niños de mayoredad y de los adolescentes.

· Apoyar la creación de lugares tranquilos para el estudio dentro de lacomunidad cuando los hogares de los niños carezcan de esta posibilidad.

· Crear lugares especiales de reunión y organizaciones juveniles en el marcode la comunidad.

Ayudar a los progenitores a mantener a los niños con necesidadesespeciales

La Convención reconoce el derecho de los niños con discapacidades a vivir unavida plena en condiciones que promuevan su dignidad y su autosuficiencia.Esto puede resultar un problema en el contexto de la pobreza urbana. Laslimitaciones de las condiciones ambientales y materiales pueden impedir quelos niños alcancen su pleno potencial. Un niño con una movilidad limitada, quepueda ser capaz de resolver sus propias necesidades higiénicas, por ejemplo,tendrá que depender de los demás si sólo hay una letrina comunal disponible ala que no pueden acceder las personas con discapacidades. Cuando las personasencargadas de la atención tienen demasiadas ocupaciones y pocos recursospodrían aceptar esta situación de una manera fatalista.

Los progenitores no sólo deben mostrar determinación y obtener

Un espaciotranquilo paraestudiar

Evaluación delhogar

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recursos, sino que también deben recibir información y apoyo a fin de crear unentorno para el niño con discapacidades que le permita disfrutar de unascondiciones de vida más satisfactorias. En primer lugar, necesitan comprenderla situación del niño y su potencial, a fin de proponer metas realistas y utilizarsus energías de la manera más adecuada. Precisan de apoyo técnico que lespermita evaluar el entorno de su hogar y determinar la forma en que puedenampliar las posibilidades de acción y aprendizaje independiente de su hijo, yaliviar su propia carga. Artefactos para sentarse, retretes especiales, aparatospara trasladarse, aparatos para los niños ciegos, pueden resultar de granayuda para fomentar la independencia y, al mismo tiempo, estimular laexploración y el desarrollo. Debido a la gama diversa de discapacidades y a laespecificidad de los artículos necesarios, es imposible ofrecer una lista másminuciosa. Sin embargo, numerosos recursos de calidad pueden proporcionara los progenitores y a los trabajadores de rehabilitación comunitariosplanteamientos y soluciones sostenibles. Ayudar a los niños en el hogar es sóloel principio. Desde los primeros años es también importante tratar de conseguirque la comunidad sea accesible y acogedora para ellos e integrarlos en la vidacomunitaria.

· Verificar que las personas encargadas de la atención reciban la información,el apoyo técnico y la asistencia material que requieren para ofrecer lascondiciones necesarias a fin de ampliar el campo de acción y aprendizajeindependiente de sus hijos.

ATENCIÓN INFANTIL EN INSTITUCIONES

No todos los niños pueden vivir con sus propias familias. La familia ampliada uotras redes comunales absorben a la mayoría de estos niños, que tambiénpueden ser acogidos por el sector público. Pero diversos menores acabanrecibiendo atención en instituciones, en algunos casos con el objetivo de queparticipen en programas de rehabilitación, capacitación o atención especial. Elnúmero de estos niños no es demasiado elevado, relativamente hablando,debido a los altos costos que implica esta solución. Por ejemplo, en India, paísde muchos millones de habitantes, se ha calculado que, como mucho,doscientosmil a trescientosmil niños residen en instituciones40. En los países deEuropa central y oriental, las tasas de institucionalización son más elevadas41.Pero a pesar de las cifras, se trata de una cuestión muy importante para losniños comprometidos, debido a que la atención en instituciones implica problemasmuy concretos para su desarrollo y bienestar. Aunque hay excepciones, lamayoría de estas instituciones no dispone de los medios necesarios para ofrecera los niños la atención familiar que exige la Convención, o para prepararlos demanera adecuada para la vida comunal. En el peor de los casos, se trata deentornos hostiles o donde se practica el maltrato. En esta sección analizaremoslas dificultades que presenta la atención institucional, y algunos modelosalternativos para los niños que no viven con su familia. Las investigacionesmás recientes llevadas a cabo en veinte países por David Tolfree, de Save theChildren Fund (UK), revelan los numerosos problemas que presenta la atencióninstitucional para los niños. En este apartado haremos referencia a muchos desus hallazgos42.

Las repercusiones de la vida en instituciones sobre los niños

Aunque, en teoría, la mayoría de las instituciones están obligadas a cumplirnormas sobre salud física, y muchas de ellas a ofrecer más de lo que los niñosen una situación de pobreza reciben por lo general en el hogar, es imposibleasumir que en ellas se ofrece una atención aceptable. Se han ilustrado de

40 Blanc, C. S. ycolaboradores (1994),Urban Children in Distress:Global Predicaments andInnovative Strategies,Florencia, Italia: CentroInternacional para elDesarrollo del Niño delUNICEF y Londres: Gordonand Breach.41 Black, M. y Smith, C.(1997), ‘Rights of Institu-tionalized Children’,European Conference onthe Rights of Institutional-ized Children, Bucarest,Rumania, UNICEF.42 Tolfree, D. (1995),‘Residential Care forChildren and AlternativeApproaches to Care inDeveloping Countries’, Savethe Children UK, Documentode Trabajo No. 11.

Artefactospara facilitarla movilidad yel aprendizaje

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forma amplia las condiciones deficientes de muchas instituciones, donde sueledetectarse desnutrición frecuente e instalaciones con grandes carencias. Algunasinstituciones, especialmente las destinadas a los delincuentes juveniles, son,en el mejor de los casos, recintos siniestros de retención.

Incluso cuando las condiciones físicas son aceptables, las repercusionespsicosociales sobre los niños pueden ser muy graves. Debido a la naturalezadisciplinaria de la vida en las instituciones, es muy probable que los niños noexperimenten los estrechos vínculos emocionales que son tan necesarios parasu bienestar. Las investigaciones han demostrado que la estructura organizativade muchas instituciones tiene consecuencias infortunadas sobre las relacionesentre los adultos y los niños. Cuando la autoridad es excesivamente firme, y laresponsabilidad que se delega sobre el personal es escasa, su función consiste,sobre todo, en mantener el orden, y la comunicación con los niños puede sersuperficial43. Esto resulta especialmente problemático para los recién nacidos ylos niños de corta edad.

Hace ya tiempo se conoce la depresión, el retraimiento y la incapacidadgeneral para desarrollarse que padecen los niños de corta edad residentes eninstituciones. Pero los niños de mayor edad también necesitan afecto y sentirque se les valora y se les quiere. Muchos niños de corta edad que viven eninstituciones han recibido este importante apoyo emocional derivado de laestrecha amistad que han establecido con otros niños. Pero en los centrosinstitucionales muy estructurados, la rivalidad, el acoso y el maltrato suelen sermás comunes. La vida en instituciones puede dejar a los niños sin un sentimientode autoestima o de pertenencia a un grupo.

Los regímenes institucionales se caracterizan a menudo por un altogrado de control y una mínima posibilidad de elegir. Mientras más niños haya,más posibilidades existen de que su vida dependan de la necesidad de eficiencia,uniformidad y orden. Prácticas rígidas, horarios fijos y actividades reglamentadasdejan muy poco espacio para la autodeterminación. En estas circunstancias,los niños pueden perder el sentido de identidad personal. Pueden carecertambién de estímulos para el desarrollo pleno de sus aptitudes cognoscitivas,de lenguaje y de crecimiento social. El informe de Tolfree sugiere que elaburrimiento y la falta de actividad observada a menudo en los regímenesinstitucionales, conducen a la pasividad y a la depresión entre los jóvenespobladores, sobre todo en los países del hemisferio sur. Se ha descubierto quela hostilidad y la agresión son respuestas más frecuentes en el hemisferionorte.

El trato suele ser muy duro en muchas instituciones. El control de losniños puede ejercerse en forma de castigos corporales, restricciones físicas,aislamiento y crueldad mental. En los últimos años hay cada vez más pruebasde que también se produce una gran proporción de abuso sexual44. A veces,los propios niños son brutales unos con otros, y quienes tienen menor capacidadpara defenderse o para solicitar el apoyo de otros, pueden sufrir un maltratoreal.

Los niños que residen durante mucho tiempo en instituciones suelencrecer aislados de la experiencia doméstica o comunitaria habitual. Comoresultado, carecen del conocimiento y de las aptitudes necesarias para unavida práctica en otros entornos, y pueden tener dificultades para integrarse enla sociedad. Suelen carecer de motivación propia y a menudo les resulta difícilcomportarse adecuadamente cuando se encuentran lejos de la vida institucional.Pocos establecimientos, sin embargo, ofrecen apoyo a los jóvenes cuandohan abandonado el régimen institucional. 43 Ibíd.

44 Newell, 1997, ob. cit. Nota30.

Los peligrosde la atencióneninstituciones

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El informe de Tolfree revela un hecho alarmante: en los veinte paísesinvestigados, la mayoría de niños residentes en instituciones tienen progenitoresu otros miembros de la familia que podrían prestarles atención si recibieran losrecursos adecuados. El ingreso en instituciones es casi siempre una respuestaa la pobreza. Puede ser un intento orientado a encontrar el cuidado convenientepara un niño con discapacidades, o educación gratuita para un niño que deotro modo no acudiría a la escuela. También puede ser, simplemente, unaestrategia de supervivencia a corto plazo de una familia que afronta demasiadastensiones. Las instituciones admiten muchas veces a los niños sin hacer unaevaluación adecuada para establecer sus necesidades reales. Ocurre condemasiada frecuencia que lo que en un principio se consideró una solucióntemporal, se convierte en una situación a largo plazo. Pocas institucionesrealizan las actividades necesarias para mantener vínculos familiares, en parteporque lo consideran como un obstáculo para su funcionamiento efectivo. Endemasiados casos, la entrada en una institución significa una rupturapermanente con la familia, factor que puede producir una angustia considerableen el niño y privarle de un sistema de apoyo social a largo plazo. Esto puederesultar especialmente problemático en culturas que consideran las relacionescomo un elemento esencial para la vida comunitaria, tal como ocurre con lanegociación de un matrimonio o con la búsqueda de empleo.

Tolfree asegura que muchas admisiones se hacen sobre la base de ladisponibilidad de atención en las instituciones, en lugar de una auténticanecesidad. A fin de asegurar su propia supervivencia, las instituciones debenprestar un cierto grado de asistencia y demostrar que sus servicios sonindispensables. Los donantes suelen responder favorablemente a las peticionesde los hogares para niños con desventajas o discapacidades. En muchoscasos, la atención en el marco de sus propias familias suele ser mejor, ymenos onerosa que las soluciones institucionales. Independientemente de lasdesventajas generales que ofrece la atención en instituciones, la perpetuaciónde tales lugares puede obstaculizar la búsqueda de soluciones más apropiadas.La promoción de la atención en instituciones como una respuesta para losniños con discapacidades, por ejemplo, dificulta la financiación para larehabilitación comunitaria y la reintegración social.

Planteamientos alternativos a la atención en instituciones

Es posible tomar varias medidas para asegurar que los niños no pasen susaños de formación en regímenes institucionales sin suficiente preparación paraabordar sus necesidades o apoyar sus derechos.

Evaluación adecuada y planificación permanenteCuando un niño es candidato a la atención en una institución, por haber sidoabandonado, sufrir una discapacidad, requerir rehabilitación, o carecer de mediosfamiliares para su sustento, es muy importante que se haga una evaluaciónminuciosa de las necesidades del niño y de las posibles soluciones. Esto deberíaincluir un reconocimiento franco de las desventajas de la atención en institucionesy la voluntad de explorar otras posibilidades. Para los niños que han sidoseparados de sus progenitores y su familia, es necesario procurar la reunificaciónfamiliar.

Apoyo a la familia o a otras personas encargadas de la atenciónSiempre suele resultar de utilidad tomar medidas de prevención. Cuando larazón principal para la atención en instituciones es la incapacidad económica delas familias para mantener a sus hijos de una manera adecuada, una soluciónmás humana y más eficaz con respecto a los costos es trabajar con lasfamilias para encontrar soluciones que les permitan mejorar su situación. Los

Las razonesde lacolocación eninstituciones

Evaluación delasnecesidades yposiblesalternativas

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programas de alfabetización, la formación laboral, la disponibilidad de guarderías,y la asistencia mediante el fomento de la seguridad alimentaria y la organizaciónde clases para progenitores, pueden ofrecer a las familias los recursos necesariospara evitar separaciones innecesarias. En algunos casos puede resultar muyútil ofrecer a la familia un cierto grado de asistencia material. Las respuestasdeben concentrarse en las circunstancias concretas de cada familia.

Hogares de guarda basados en la familiaVarios países han reconocido las deficiencias inherentes de la atención infantilen instituciones a gran escala y tratan de encontrar soluciones en el marco delas comunidades. En Hungría, por ejemplo, donde la mayoría de los niños bajoprotección estatal ha recibido atención en instituciones, hay una campañapara eliminar esta solución en favor de un sistema de hogares de guardabasados en la familia45. Pero los hogares de guarda no son siempre unasolución fácil. En muchos países del hemisferio sur, la familia ampliada haabsorbido habitualmente a los niños como parte de sus costumbres, y estodebe recibir el apoyo general. Pero acoger a un niño sin lazos de parentescopuede ser una cuestión muy diferente, y es posible que resulte difícil encontrarfamilias dispuestas a hacerlo. Informes de Corea, por ejemplo, sugieren quemuchas personas tienen grandes dificultades para aceptar todavía estapráctica46. En algunos casos en que se acoge a los niños, pueden producirsesituaciones de explotación o de abandono.

En muchos casos puede resultar difícil, aunque no imposible, superarestas barreras culturales. En el sur de India se encontró una respuesta creativa.Reaching the Unreached, organización comunitaria de Tamil Nadú, lleva variosaños organizando un sistema de hogares de guarda en los poblados paraniños huérfanos o abandonados. Mujeres de las zonas rurales y urbanas, quese han quedado viudas o han sido abandonadas, y que, por tanto, no tienenninguna posición en la sociedad, se encargan de ofrecer la atención. A estasmujeres se les somete a pruebas minuciosas y cada una de ellas recibe unapequeña vivienda donde pueden atender hasta cinco niños. El hogar funcionade manera permanente como una familia: los niños asisten a las escuelaslocales, y la organización concede a la madre un subsidio para gastos desubsistencia que le permite asegurar atención completa a su familia. Despuésde tres años recibe el título de propiedad de la vivienda. En este “poblado” seha creado un número de habitaciones para personas ancianas desposeídas,que a menudo crean estrechos vínculos con los niños. La financiación delproyecto procede de varias fuentes, incluidas las pequeñas industrias de laorganización47. Aunque se trata de una solución rural, no hay ninguna razónque impida su adaptación a las condiciones urbanas.

· Exigir una evaluación de las necesidades de los niños y una investigaciónde todas las soluciones posibles para evitar un ingreso inadecuado en lasinstituciones de atención.

· Encontrar fuentes de apoyo para las familias, como una alternativa a lainversión en la atención institucional.

· Apoyar los hogares de guarda familiares.

· Supervisar la solución de los hogares de guarda, ya sean estructurados ono estructurados, para asegurar que satisfagan las necesidades de losniños.

Barrerasculturales alos hogaresde guarda

Una soluciónen India

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Cuando la atención en instituciones es necesaria

Cuando la atención en instituciones es la mejor alternativa, o la única, lasautoridades deben colaborar con la administración para asegurar que se respetenciertas prácticas y principios básicos.

Evaluación permanente y planificación a largo plazoEs preciso analizar minuciosamente las necesidades de los niños, y el ingresoen instituciones debe ser una respuesta positiva, ojalá temporal, a estasnecesidades. Durante la estancia del niño en la institución deben hacerseevaluaciones periódicas para establecer el carácter apropiado de la colocacióny para preparar un plan a largo plazo.

Contacto con la familiaDeben hacerse todos los esfuerzos posibles para crear o mantener un contactoconstante con la familia, y colocar al niño en una institución que se encuentrelo más cerca posible de sus parientes, de modo que les resulte fácil visitarlo;además, se debe colaborar con las familias a fin de que el niño regrese alhogar cuando sea apropiado. Es preciso poner a disposición de los progenitoresy de los niños un espacio donde puedan pasar un tiempo juntos en privado.Debe permitirse a los niños conservar fotografías de miembros de su familia yes conveniente intentar que mantengan una correspondencia con ellos.

Atención familiarLas condiciones físicas y materiales del régimen cotidiano en una institucióndeben ser lo más acogedoras que sea posible, tanto cuando se trata deabordar las necesidades cotidianas como de reflejar las normas locales de lavida en familia. Incluso las grandes instituciones pueden dividirse adecuadamentede manera que los niños coman, duerman y vivan en grupos más reducidos yen espacios más pequeños y menos institucionalizados. El personal debe reflejarla urgencia que tienen los niños de que sus relaciones con los adultos tengancontinuidad y afecto, y un grupo estable de personas debería asumir laresponsabilidad permanente de la atención de un grupo restringido de niños.Es indispensable escoger con cuidado a los colaboradores, puesto que van aser los modelos primarios de los niños en materia de conducta adulta; tambiéndeben recibir capacitación para respetar los derechos de los niños y susprioridades de desarrollo. Cuando sea posible, los hermanos deben estar juntos,y es preciso alentar las relaciones entre niños mayores y de menor edad, yentre niños y niñas.

Reconocer las necesidades del niño en materia de desarrolloLas necesidades del niño en materia de desarrollo no deben subordinarse a losrequerimientos de control y de rutina que exige una institución. Es precisoasegurar oportunidades para la práctica espontánea de juegos en un entornoacogedor e informal. Es muy importante intentar responder a los intereses yurgencias particulares de los niños, quienes precisan la posibilidad de tomardecisiones en sus actividades diarias, para desarrollar así un sentimiento deidentidad y de efectividad.

Protección contra el maltratoConviene crear unas políticas muy claras para evitar cualquier forma de violenciacontra los niños, sea por parte del personal o de otros niños. Todos debenconocer estas políticas y aplicarlas con firmeza. Los miembros del personalque maltraten a los niños deben ser despedidos. Los niños que acosan a otrosniños deberían recibir formación para aprender una conducta más apropiada.Es preciso crear un sistema confidencial que permita a los niños analizar los

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problemas que tienen con su institución, sin temor a represalias. Este sistemapuede consistir en una línea telefónica o el acceso personal a un defensorindependiente, que tenga la capacidad de orientar al niño, atender a suspreocupaciones y responder a ellas apropiadamente.

La participación activa del niñoLos niños que residen en instituciones deberían poder participar en la gestión yen la toma de decisiones de conformidad con sus propias capacidades. Comomínimo, las medidas que afectan a los niños deben discutirse abiertamente.Siempre que sea posible, los menores deberían participar en forma personalen las decisiones relacionadas con cuestiones como el horario de las tareas, ladistribución de las habitaciones, el juego, etc. Esto puede ser un inconveniente,pero es un derecho del niño. Los niños que viven en instituciones, y llevan unavida relativamente reglamentada y controlada, tienen que disponer de la mayorcantidad posible de oportunidades para desarrollar un sentimiento positivo desu propia eficacia.

VerificaciónEs muy importante que grupos objetivos e independientes, preparados paraevaluar la calidad de la atención que se ofrece, y capaces de responder a laspreocupaciones y a las quejas, hagan observaciones permanentes de lasinstituciones. Los grupos de verificación deben incorporar a jóvenes que hanrecibido atención en instituciones. En el marco de la propia institución, esrelevante que haya oportunidades habituales para tareas de autoevaluacióncon el personal y para practicar actividades permanentes de capacitación.

Integración de la comunidadOfrecer a los niños los conocimientos necesarios para llevar una vidaindependiente dentro de la comunidad es algo que las instituciones debentener como objetivo. Esto no puede ocurrir si sólo conocen la vida dentro delas paredes de la institución. Mientras residen en ella, es preciso que tengan laoportunidad de establecer relaciones frecuentes con niños y adultos, o depracticar actividades fuera de la institución por medio de la asistencia a clases,a servicios religiosos, a actos de la comunidad y a actividades no estructuradas.Pero también resulta importante asegurar un marco de apoyo para los jóvenescuando abandonen el establecimiento. Las oportunidades de empleo, de vivienday de apoyo social deben estar disponibles para facilitar su transición hacia la

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6 Salud de la comunidad

La Convención reconoce el derecho de los niños a la supervivencia y aldisfrute del más alto nivel posible de salud (artículo 6, 24). Pero a pesar de losgrandes progresos alcanzados en todo el mundo durante el pasado decenio,doce millones de niños menores de cinco años siguen muriendo cada año en elhemisferio sur, principalmente por causas que es posible prevenir o curar confacilidad. Un 97 % de estas muertes no se habría producido si estos niñosgozaran de unas condiciones de vida aceptables, con una nutrición adecuaday buenos servicios de salud1 . Cuando los niños están enfermos, la familia tieneque dedicarles tiempo y recursos considerables. De igual manera, la atenciónque reciben los niños se ve rápidamente afectada2 cuando los adultos padecenalguna enfermedad. Las dolencias de las personas encargadas de la atenciónacarrean un abandono de los niños, y la incapacidad del sostén de la familiaconduce pronto a la deuda y a la privación. La supervivencia de los pobresdepende de su capacidad de trabajo, y la salud es un factor crítico en relacióncon la productividad. Una mala salud perpetúa la pobreza y, a su vez, lapobreza perpetúa la mala salud.

El cumplimiento de los derechos de la infancia exige respuestas integralesa los problemas de salud de los pobres. No se trata sólo de los servicios desalud, sino de la serie de factores ambientales, sociales y económicos queejercen una influencia sobre la salud. En la mayoría de los centros urbanos, lacapacidad de respuesta de las autoridades municipales suele ser limitada. Peroincluso dentro de estos límites, es posible intensificar los esfuerzos orientadosa mejorar la salud y prevenir las enfermedades y las lesiones de todo tipoentre los niños y sus familias. En este capítulo se describen algunosplanteamientos básicos.

1 OMS (1995), The WorldHealth Report 1995:Bridging the Gaps, Ginebra:Organización Mundial de laSalud.2 Pryer, J. (1993), ‘Theimpact of Adult Ill-Health onHousehold Income andNutrition in Khulna,Bangladesh’, Environmentand Urbanization, 5(2): 35–50.

La salud de lacomunidad significaprestar atención nosolamente a losservicios sanitarios,sino también a laamplia gama defactores que afectan lasalud, inclusive lacalidad del medioambiente local.Foto: William Martínezwww.agenciamacondo.com

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LOS PROBLEMAS DE SALUD DE LOSPOBRES DE LAS ZONAS URBANAS

Las estadísticas muestran que, en la mayoría de países del hemisferio sur, loshabitantes de las zonas urbanas disfrutan de una mejor salud que quienesviven en las zonas rurales. Pero las cifras globales ocultan la realidad de losvecindarios urbanos de bajos ingresos, donde los problemas de salud sonmuchas veces mayores que los que ocurren en las zonas rurales. Todavíaentre una quinta y una tercera parte de los niños de las comunidades urbanaspobres mueren antes de cumplir los cinco años, proporción de cinco a diezveces mayor que en las zonas más acomodadas de las mismas ciudades3 . Lafrecuencia de la enfermedad y las lesiones presentan una desigualdad compa-rable.

La deficiencia en el saneamiento, el sistema de desagüe y elabastecimiento de agua, además de la presencia de desechos que no serecogen, de hacinamiento y de una exposición diaria a enfermedades infecciosasy parasitarias, son elementos comunes de la pobreza de las zonas urbanas.Los asentamientos de bajos ingresos se encuentran más a menudo en zonascontaminadas o en tierras que corren el riesgo de sufrir desprendimientos,inundaciones u otros peligros. Los intentos por practicar una buena higiene yprocurar seguridad en condiciones tan difíciles, son casi imposibles. Las tensionesambientales de la pobreza en las zonas urbanas vienen, a menudo,acompañadas por un aumento en la tensión social, con varias consecuenciaspara la salud: el abuso de alcohol y de drogas, la violencia doméstica y comunal,la explotación sexual y la discriminación y exclusión, ocurren con mucha frecuenciaen las zonas urbanas4 .

Las condiciones de vida de los pobres se derivan a menudo de unaserie de desigualdades: los ricos no sólo tienen mayores privilegios, sino quetambién se benefician a expensas de los pobres5 . Muchas industrias, porejemplo, ofrecen beneficios a los más ricos, pero las condiciones laborales quebrindan a sus empleados son peligrosas y contaminan el medio ambiente delos asentamientos instalados a su alrededor. La mayoría de los vehículos delmundo en desarrollo son propiedad de los más acomodados, pero los niños delos pobres tienen más posibilidades de vivir cerca de vías de tráfico saturadasy contaminadas y de sufrir las consecuencias de los accidentes de tráfico, delenvenenamiento con plomo y del aire viciado.

Las desigualdades también ocurren en la esfera de la prestación deservicios de salud. Aunque la pobreza causa numerosas enfermedades, lesionesy muertes prematuras, un gran porcentaje de los presupuestos de salud entodo el mundo se dirige hacia hospitales centrales que requieren una graninversión de capital, altas tecnologías y atención especializada, y desvían losescasos recursos existentes en desmedro del abastecimiento de agua po-table, el saneamiento y la atención primaria de salud. Se calcula que loshospitales clínicos absorben de 20 % a 60 % de los presupuestos nacionalesde salud6 . La atención de salud se ha convertido en un gran negocio, y laindustria de la salud puede resultar muy rentable. Los políticos suelen dar unmayor apoyo a las instalaciones médicas de alta tecnología, que puede ayudarlesa conseguir más votos, que a los centros de atención primaria, mucho menosespectaculares7.

Aunque los hospitales y otros centros de salud suelen estar agrupadosen las ciudades, muchos sólo están disponibles para quienes pueden pagarpor sus servicios. Incluso los subsidios gubernamentales y la ayuda financierade las organizaciones de asistencia van a parar a servicios de salud utilizados

3 Stephens, C. (1996),‘Healthy Cities or UnhealthyIslands? The Health andSocial Implications of UrbanInequality’, Environmentand Urbanization, 8(2): 9–30.4 Parry-Jones, W. L. yQueloz, N. (eds) (1991),Mental Health and Deviancein Inner Cities, Ginebra:OMS/Unicri/Universidad deNápoles; y OMS (1991),Environmental Health inUrban Development,Ginebra: OrganizaciónMundial de la Salud.5 de la Barra, X. (1998),‘Poverty: the Main Cause ofIll health in Urban Children’,Health, Education andBehavior, 25(1): 45–49.6 Feuerstein, M.- T. (1997),Poverty and Health:Reaping a Richer Harvest,Londres: Macmillan.7 Lorenz, N. y Garner, P.(1995), ‘Organizing andManaging Urban HealthServices’ en Harpham, T. yTanner, M. (eds), UrbanHealth in DevelopingCountries: Progress andProspects, Londres:Earthscan, 48-63.

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generalmente por grupos de medianos y altos ingresos8 . Para acceder a lasinstalaciones de salud se exige a veces la presentación de documentos —unadirección, una tarjeta de identidad o un certificado de nacimiento— que lospobres no suelen tener. Incluso cuando se ofrece una atención asequible,suele ser de mala calidad o carecer del número suficiente de empleados, y laespera necesaria para recibir tratamiento puede desalentar al usuario. A veces,los centros de atención de salud permanecen abiertos sólo durante un tiempolimitado a la semana, y resulta difícil organizar las visitas fuera de los horariosde trabajo, en especial para las familias monoparentales. Algunos estudiosmuestran que los hogares de bajos ingresos utilizan clínicas del sector privado,a pesar de su elevado costo, porque en ellas reciben un tratamiento másrápido y efectivo9 .

La calidad de la formación médica agrava los problemas. Muchosprofesionales prefieren trabajar en entornos donde pueden hacer uso de suformación altamente especializada, y por lo general no están preparados parahacer frente a la mundana constelación de problemas de salud que acompañana la pobreza. La estructura de su salario refleja también una subvaloración dela atención primaria de la salud comunitaria. Además, los antecedentes socialesde muchos médicos y de otros profesionales los aleja de las necesidades y losmiedos de los pobres. La consecuencia es un sistema que puede parecerremoto e insensible y no donde no se alienta una utilización confiada de lasinstalaciones de salud.

La prestación de servicios médicos es, como mucho, una soluciónparcial a los problemas de salud de los pobres de las zonas urbanas. Resultanecesario abordar también el contexto más amplio que representan la pobreza,el analfabetismo, las condiciones ambientales peligrosas y la injusticia social.Una planificación de la salud en las zonas urbanas debe concentrarse en laprevención de enfermedades y lesiones mediante actividades relacionadascon el medio ambiente, en la mejora de la calidad y la disponibilidad de lavivienda, en la mejora de la salud, y en un conocimiento integral de lasconsecuencias de los estilos de vida saludables. La ola de violencia que afectaa muchas ciudades se considera con mayor frecuencia como un problema desalud pública. También hay que tener en cuenta la cuestión de la subsistencia.La salud de la mayoría de los niños depende de la capacidad de sus familiaspara prestarles atención. Desde esta perspectiva, incluso la asistencia para lacapacitación laboral y la creación de pequeñas empresas se convierten enintervenciones de salud. Un plan amplio para la salud de la comunidad es, enrealidad, un plan para el desarrollo de la comunidad.

Una atención efectiva de salud no sólo depende de los recursos, sinotambién de la voluntad política para abordar la desigualdad. En Cuba, porejemplo, la tasa de mortalidad de los menores de cinco años esaproximadamente la misma que en Estados Unidos, país con un ingreso percápita veintitres veces mayor10. Además de los argumentos morales, los gruposmás acomodados disponen de razones prácticas para apoyar intervencionesque resuelvan las numerosas necesidades en materia de salud de los pobres.Las condiciones ambientales miserables en que viven los pobres afectan enúltima instancia la calidad de vida de todos. Las epidemias pueden tener gravesconsecuencias económicas, tal como se demostró durante la epidemia decólera que azotó a Lima en 199111.

Las zonas urbanas ofrecen ventajas potenciales para la salud de sushabitantes. La disponibilidad de servicios más especializados, la posibilidad deaplicar economías de escala y la concentración de organizaciones de apoyo,son muy valiosas. La mayoría de las autoridades municipales afrontan algunosobstáculos muy reales; tanto la escasez de recursos como la función

8 Hecht, R. (1995), ‘UrbanHealth:, an EmergingPriority for the World Bank’en Harpham, T. y Tanner,M. (eds), Urban Health inDeveloping CountriesProgress and Prospects,Londres: Earthscan, 121-141.9 Misra, H. (1990), ‘Housingand Health Problems inThree Squatter Settlementsin Allahabad, India’ en ,Hardoy, J. E., Cairncross,S. y Satterthwaite, D.(eds), The Poor Die Young:Housing and Health in ThirdWorld Cities, Londres:Earthscan.10 UNICEF (ed) (1997), Elprogreso de las naciones1997, Nueva York: UNICEF.11 OMS (1996), CreatingHealthy Cities in theTwenty-First Century,Ginebra: OMS.

Instalacionesinaccesibles

Médicosdesinteresados

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relativamente menor que desempeñan en la prestación de atención de salud,en comparación con las altas instancias del gobierno, los prestadores particularesy las organizaciones voluntarias, limitan sus posibilidades. Pero incluso en estascircunstancias, pueden contribuir a formular un planteamiento integral en tornoa la salud de la comunidad, y asegurar que las necesidades de los más pobresse satisfagan por medio de una evaluación y un análisis adecuados de lascarencias locales, de una normativa apropiada y de la coordinación de losservicios existentes, con énfasis en la cuestión fundamental de la igualdad.

EVALUACIÓN Y ANÁLISIS

Una respuesta amplia e integrada a las cuestiones de salud en los centrosurbanos exige una evaluación de las necesidades locales y del grado desuministro en toda la ciudad. Un examen detallado de la cantidad y de laamplitud de los servicios de salud, de la contribución de todos los prestadoresde servicios sanitarios, entre ellos los del sector público, del sector privado, delsector voluntario y del comunitario, así como de otros factores que influyen enla salud de la población, permitirá la formulación de una estrategia municipalque utilice de la mejor manera posible los recursos existentes y evite unaduplicación innecesaria12 . Para este tipo de análisis complejo, un instrumentoparticularmente útil es la tecnología GIS.

La evaluación debe incluir estrategias para identificar a las personasmás necesitadas y a los más postergados. La información debe reunirse en laesfera más local posible, sobre la base del conocimiento de los miembros de lacomunidad y las organizaciones familiarizadas con los pobladores locales. Lospobladores deben también participar en la evaluación de sus propias necesidadesy prioridades en materia de salud. Cualquier actividad que incorpore a lospobladores debería tener en cuenta sus límites de tiempo disponible, y noexigir una participación sin compensación. Un ejemplo excelente de unaevaluación local de salud se llevó a cabo en el asentamiento de El Mezquital,en las afueras de Guatemala, donde mujeres elegidas por grupos reducidosde unas cincuenta familias participaron como reproinsas o trabajadoras localesde salud. Cada trabajadora llevó a cabo una encuesta minuciosa, hogar porhogar, en su propio territorio, para descubrir las condiciones de vida y losproblemas de salud específicos de cada familia. Los resultados fueron analizadospor grupos de técnicos a fin de determinar los problemas y formular un plande trabajo, como parte de un programa más amplio de servicios básicospatrocinado por UNICEF13 .

CREAR VECINDARIOS SALUDABLES Y HABITABLES

Los requisitos para la salud ambiental dentro de las zonas residenciales sonsimilares en todos los centros urbanos, aunque la manera de satisfacerlosvaría enormemente y depende de los grados existentes de prestación, de lacompetencia, la financiación y la responsabilidad de los prestadores y de suvoluntad para trabajar con otros grupos. En el capítulo 3, hemos descritoalgunas directrices básicas y enfoques prácticos sobre la prestación de servicios.A continuación analizaremos las normas necesarias para fomentar un ambientesaludable en las zonas urbanas.

Suministro de agua, saneamiento, desagües y eliminación de desechos

El agua no contaminada constituye un elemento esencial para la salud, peroes importante recordar que muchas enfermedades se relacionan no tanto con

12 Lorenz y Garner 1995,ob. cit. Nota 7.13 Espinosa, L. y LópezRivera, O. A. (1990),‘UNICEF’s Urban BasicServices Programme inIllegal Settlements inGuatemala City, Environ-ment and Urbanization,6(2): 9-31.

Reunirinformaciónen el ámbitolocal

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la calidad del agua como con su cantidad. A menudo se subestima la cantidadnecesaria para bañarse, lavar la ropa y practicar la higiene personal. Elabastecimiento de agua debe ser seguro, suficiente, sistemático y accesiblepara todas las familias, y es mejor que esté canalizado mediante tuberíashacia las viviendas o los patios individuales. Ya hemos analizado las desventajasque presentan las fuentes situadas lejos de las viviendas, el abastecimientoinestable y la necesidad de agua.

La abrumadora cantidad de materias fecales no tratadas que puedeacumularse en las comunidades urbanas del hemisferio sur presenta un riesgode salud pública muy importante. Tal como se analizó en el capítulo anterior,todo el mundo debe tener acceso a los retretes, donde el contacto de losusuarios con los excrementos debe ser mínimo y el mantenimiento y la limpiezaresulten practicables. Es decir, siempre que sea posible, los retretes debenestar ubicados en cada uno de los hogares, o en el terreno donde se encuentrala vivienda. En los centros urbanos o en los distritos donde los únicos retretesdisponibles son instalaciones comunales utilizadas por muchos usuarios ydeficientemente conservadas, numerosas personas defecan al aire libre; losretretes compartidos y bien conservados son una excepción.

Sólo es posible habilitar las viviendas de inodoros conectados con unsistema de alcantarillado, la opción más segura y más conveniente, cuandodisponen de un abastecimiento seguro de agua corriente, alternativa que, porlo general, las familias pobres consideran “demasiado cara”. Sin embargo,muchos ejemplos demuestran que es posible mantener los costos de laconstrucción del alcantarillado asequibles para los grupos de bajos ingresos.Cuando el agua es un elemento escaso, siempre hay métodos para reducir elvolumen que estos sistemas requieren. El alcantarillado tiene también la ventajade eliminar otras aguas residuales domésticas que pueden contener agentescausantes de enfermedades, alentar su reproducción y facilitar la aparición degusanos parásitos que se alojan en los suelos, como por ejemplo elanquilostoma14 .

Varias opciones de saneamiento sin alcantarillado pueden ofrecer tambiénun sistema seguro, higiénico y fácil de limpiar15 . Pero estos sistemas necesitanun servicio eficiente, higiénico y asequible para vaciarlos o desenlodarlos. Paracientos de millones de habitantes de las zonas urbanas que no están conectadoscon un sistema de alcantarillado, tales servicios presentan deficiencias o soninadecuados. Donde las letrinas de pozo constituyen la respuesta más apropiadapara mejorar el saneamiento, es preciso asegurar que puedan vaciarse deuna forma sencilla e higiénica16 .

Los sistemas de desagüe de los vecindarios deberían eliminar el aguade la superficie de una manera eficiente y evitar las inundaciones yestancamientos de agua que suelen servir de foco para la reproducción demosquitos. Especialmente cuando no hay alcantarillado, unos desagües eficacespueden ayudar a reducir el contacto de las personas con los excrementos ycon el agua que los arrastra. Un buen desagüe es muy importante en losasentamientos donde hay posibilidades de inundación. Cuando los habitantesdependen de letrinas de pozo, la inundación puede propagar una contaminaciónfecal de amplias repercusiones en todo el lugar. Igual que con el saneamiento,los habitantes de los asentamientos de bajos ingresos consideran, por lo gen-eral, que un sistema de desagüe adecuado resulta muy oneroso, pero tambiénen este caso hay numerosos ejemplos que demuestran la existencia de planesde bajo costo que son también efectivos17. Es posible mantener los costosreducidos si los desagües se integran en la construcción de carreteras, senderoso alcantarillados.

14 Sinnatamby, G. (1990),‘Low cost Sanitation’ enHardoy, J. E., Cairncross, S.y Satterthwaite, D. (eds),The Poor Die Young: Housingand Health in Third WorldCities, Londres: Earthscan.15 Ibíd; y Mara, D. yCairncross, S. (1990),Guidelines for the Safe Useof Wastewater and Excretain Agriculture and Aquacul-ture, Ginebra: OMS; y Sida(1997), ‘Seeking MoreEffective and SustainableSupport to ImprovingHousing and Living Condi-tions for low-incomeHouseholds in Urban Areas:Sida’s Initiatives in CostaRica, Chile and Nicaragua’,Environment and Urbaniza-tion, 9(2): 213–231.16 Cairncross, S. (1992),‘Sanitation and waterSupply: Practical Lessonsfrom the Decade’, Waterand Sanitation DiscussionPaper Series # 9, Washing-ton DC, Banco Mundial.17 Cairncross, S. y Ouano, E.A. R. (1990), Surface WaterDrainage in Low-IincomeCommunities, Ginebra: OMS.

Cantidad deagua

Retretes

Alcantarillado

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Todas las zonas residenciales necesitan un sistema seguro y constantede eliminación de desechos sólidos. Sin ello, resulta difícil o incluso imposibleevitar la acumulación de residuos no eliminados, especialmente en lugaresabiertos donde suelen jugar los niños. Los desechos no eliminados son un focode pestes, incluso de aquellas que suelen causar enfermedades. Sin unaeliminación sistemática de desperdicios, resulta también difícil mantener limpioslos canales de desagüe, factor que puede ser causa de inundaciones cuandollueve.

Existen vínculos muy importantes entre el abastecimiento de agua, elsaneamiento, los desagües y las enfermedades más frecuentes. Un cambiode comportamiento en materia de higiene resulta irrelevante si no estárespaldado por una inversión en infraestructura y en prestación de servicios.

· Asegurar que las normas relativas a la infraestructura faciliten la prestaciónde servicios y cumplan con las disposiciones más estrictas sobre la salud.

· El abastecimiento de agua debe ser seguro, suficiente, regular y accesiblepara todas las familias y, siempre que sea posible, debe canalizarse mediantetuberías hacia los hogares o los patios individuales; cuando la única soluciónviable sea la instalación de fuentes públicas, éstas deben ser compartidaspor una cantidad limitada de familias.

· Los retretes deben estar disponibles para todos, en el mejor de los casosdentro de cada casa o en el terreno que ésta ocupa; el contacto de losusuarios con los excrementos debe ser mínimo, y es necesario facilitar laslabores de mantenimiento y de limpieza. Allí donde el agua sea un elementoescaso, es preciso analizar otros métodos eficaces para abastecer unsaneamiento adecuado sin agua corriente.

· Por medio de programas de educación y de campañas en los medios dedifusión, educar a los niños y a sus familias sobre la importancia de unbuen saneamiento y el alcance de las prácticas higiénicas.

· Integrar la provisión de desagües en la construcción de carreteras, senderoso alcantarillados.

· Proporcionar un sistema de eliminación de desechos sistemático y seguro.

Control de las emisiones y desechos químicos peligrosos

Aunque los patógenos biológicos presentan por lo general riesgos mayores, losniños pueden sufrir también daños considerables para su salud debido a laexposición a diversas sustancias químicas, que suelen ser perjudiciales paraellos a unos niveles que no se consideran peligrosos para los adultos. Lasrepercusiones pueden ser mayores para los niños que viven en una situaciónde pobreza, cuya vulnerabilidad viene intensificada por una nutrición deficientey por la incapacidad de sus progenitores, debido a una falta de conocimiento ode recursos, de minimizar los riesgos. Algunos de los contaminantes que afectanmás gravemente a los niños se encuentran presentes dentro de sus hogares,donde los fuegos al descubierto o la existencia de cocinas sin una ventilaciónadecuada pueden causar graves problemas de las vías respiratorias; o dondees posible ingerir o entrar en contacto con químicos peligrosos que se utilizanpara las tareas del hogar. Pero también hay numerosos peligros en el exteriorque pueden afectar de una manera considerable la salud y el bienestar. Lacontaminación del aire debido a las emanaciones de la industria pesada, lasemisiones de los vehículos de motor y la actividad de las centrales eléctricaspueden causar tos crónica, asma y mayor vulnerabilidad a las infecciones

Contaminantesdel hogar

Contaminacióndel agua

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agudas de las vías respiratorias, que son la mayor causa individual de mortalidadentre los recién nacidos y los niños de corta edad18 .

Las consecuencias del envenenamiento con plomo sobre la salud delos niños pueden ser particularmente dañinas y es posible que no se hayanestudiado en toda su amplitud19 . Los estudios efectuados en algunas ciudadeshan mostrado que una proporción considerable de la población infantil sufreproblemas de comportamiento y deficiencias en su capacidad de aprendizajey en la coordinación motora debido a su exposición al plomo. Las repercusionesdel envenenamiento con plomo continúan en la edad adulta; un estudioefectuado entre adultos jóvenes que habían sufrido una exposición a niveleselevados de plomo durante su infancia descubrió que se trataba de personascon un rendimiento menor que el promedio: sus calificaciones en la escuelahabían sido más bajas, el número de ausencias mayor, disponían de un menorvocabulario y los resultados en las pruebas de razonamiento gramatical habíansido más bajos; presentaban una coordinación más deficiente entre la vista ylas manos, y necesitaban más tiempo para reaccionar20. Entre el 80 % a 90% del plomo transmitido a través del aire proviene de los vehículos de motorque utilizan gasolina con plomo, algo todavía común en muchos países delhemisferio sur. Debido a que una alimentación deficiente y la contaminación delmedio ambiente en el hogar pueden multiplicar los efectos de la exposición alplomo en el caso de muchos niños es urgente fijar normas y prohibir la utilizaciónde combustible con plomo21.

En muchos vecindarios de las zonas urbanas, los niños afrontan gravesproblemas de salud derivados de los desechos químicos peligrosos que searrojan sin tratar en las masas de agua o en los vertederos. No sólo lasindustrias químicas, sino también las industrias del metal, el petróleo, la pastay papel, el transporte, los materiales eléctricos y el curtido de cueros, así comolos hospitales y algunas empresas comerciales, pueden producir cantidadesconsiderables de desechos tóxicos22. La mayor parte de los centros urbanoscarecen de sistemas eficaces para supervisar la generación, recolección,tratamiento y eliminación de los residuos tóxicos, y para limitar susconsecuencias sobre el medio ambiente. Las empresas, como resultado, tienenmuy pocos incentivos para invertir en un programa de “buenas prácticas”.Muchos de estos problemas pueden reducirse y controlarse sin demasiadosgastos, si las autoridades locales están dispuestas a dar prioridad a lasnecesidades de salud de los niños y de las comunidades.

· Analizar los riesgos para la salud que presentan diversos contaminantes;comprometer a los pobladores locales en la descripción y registro devertederos ilegales y arroyos contaminados.

· Limitar la presencia de industrias contaminantes en los alrededores de laszonas residenciales. Ofrecer a los grupos de bajos ingresos acceso a terrenosy viviendas en zonas exentas de peligros.

· Fijar y aplicar normas para el control y la reducción de emisiones ycontaminación industrial, y promover el uso de procesos para aprovecharal máximo la recuperación y el reciclaje de materiales de desecho.

· Reducir la contaminación de los vehículos mediante la promoción deltransporte público, la restricción del tráfico en las zonas residenciales, laimplantación de revisiones anuales de los vehículos y la promoción delcombustible sin plomo.

18 OMS, 1996, ob. cit. Nota11.19 Ibíd y OMS (1 996), ‘Leadand Health’, Copenhague,Oficina Regional paraEuropa de la OMS, unapublicación de la serieespecial de reportajes paralas autoridades locales.20 Needleman, H. L., Schell,A., Bellinger, O., Leviton, A.y Allred, E. N. (1991), ‘TheLong-term Effects ofExposure to Low Doses ofLead in Childhood: AnEleven year Follow-upReport’, New EnglandJournal of Medicine, 322(2):83–88.21 OMS 1996, ob. cit. Nota19.22 Hardoy, J. E., Mitlin, D. ySatterthwaite, D. (1992),Environmental Problems inThird World Cities, Londres:Earthscan.

Plomo

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Otros factores de la salud ambiental

· Evitar que los niños sufran lesiones y se expongan a la enfermedad, mediantezonas de recreo adecuadas.

· Facilitar el acceso de emergencia y evitar las lesiones por medio de laconstrucción de carreteras y senderos para todo tipo de condicionesatmosféricas.

· Apoyar el acceso a zonas de viviendas seguras.

· Evitar las epidemias y educar al público, haciendo hincapié en la saludambiental y la higiene en las clínicas, las escuelas y otras instalacionespúblicas.

Regulación y coordinación

Por lo general, son de diversa índole los organismos públicos y las organizacionesprivadas, voluntarias y comunitarias que participan en el abastecimiento deagua y saneamiento, la recolección de basura y otras actividades importantespara la buena salud. Las autoridades locales deben garantizar la cooperaciónentre todos ellos y con los prestadores de servicios de salud.

Las normas municipales pueden tener grandes repercusiones sobre lasalud ambiental. Unos reglamentos menos exigentes en materia deinfraestructura, por ejemplo, pueden facilitar el abastecimiento de agua ysaneamiento a las comunidades de bajos ingresos. Unas normas estrictassobre la higiene en las escuelas y en las guarderías pueden contribuir a impedirel contagio de enfermedades de un niño a otro, y a la comunidad en general.Un reglamento de rigurosa aplicación para controlar la contaminación puedereducir diversos peligros para la salud. Siempre que sea posible, las disposicionesdestinadas a aumentar las exigencias de salud deben estar acompañadas porla orientación y la asistencia necesarias con el fin de permitir a las personas,instituciones y empresas cumplir con estas normas.

LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DESALUD COMPLETOS E INTEGRADOS

Los problemas de salud de las comunidades de bajos ingresos estánestrechamente relacionados con sus condiciones de vida y es preciso abordarlosen ese contexto. Pero los servicios de atención de salud son también esenciales,y para que sean útiles deben estar bien coordinados, culturalmente apropiados,disponibles, asequibles para todos, y adaptarse a las necesidades de las familiasde bajos ingresos.

Planificación y coordinación de una cobertura integral de la atenciónsanitaria

Tanto en la esfera comunitaria como en el ámbito de la ciudad, la planificaciónde la cobertura de la atención de salud debería evaluar la necesidad de generarservicios y encontrar soluciones equitativas que beneficien a las personas másnecesitadas. Para determinar estas necesidades, es preciso tener en cuentala gama completa de servicios existentes. La coordinación de servicios permitiráutilizar los recursos escasos allí donde más se necesitan y evitar la duplicación.

Promover la cooperación efectiva de diversos aliados puede ser unatarea exigente. Por ejemplo, en Soweto, Sudáfrica, cinco autoridades distintas

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se encargaban de aspectos diferentes de la atención de salud. La planificaciónen favor de la consolidación y la simplificación trajo consigo la necesidad deprocurar una cooperación más estrecha entre los organismos, cada uno de loscuales pretendía proteger sus distintos intereses23. Otras dificultades dimanande la amplia y cada vez mayor participación de los prestadores particulares desalud, que por su propia naturaleza sólo pueden ofrecer tratamientos queexigen una demanda de índole económica. Sin embargo, los servicios particularesde salud forman una importante parte de la estrategia de promoción de saludde cualquier ciudad, y es preciso apoyar sus actividades. Las ONG tambiéndesempeñan a veces funciones de proveedoras de servicios de salud, y aunquesu contribución es importante, pueden convertirse en una forma oculta deprivatización, y desempeñar funciones que deberían corresponder a los serviciosdel sector público. Las autoridades locales deben asegurar que el mosaico queforma la prestación de servicios en una zona urbana concreta, muchas vecesde índole compleja, no termine por excluir a las personas con mayoresnecesidades.

Para resolver las necesidades básicas en materia de atención sanitariade los niños más pobres y de sus familias, es preciso dedicar un mayorcuidado a la atención primaria de bajo costo. La atención básica deberíaprestarse, sobre todo, por medio de pequeñas clínicas o centros de saludlocales bien distribuidos, que a cambio de un costo relativamente módicopuedan resolver la gran mayoría de las necesidades de atención de salud. EnDakar, Senegal, las autoridades han tomado medidas para reestructurar unsistema de atención de salud sobrecargado de establecimientos especializados.En 1985, la ciudad disponía de tres grandes hospitales y un centro detraumatología, pero sólo unos cuantos puestos sanitarios. Durante diez años,la municipalidad trató de hacer hincapié en la atención local. Se construyeronseis hospitales más pequeños, junto a 18 puestos sanitarios en diferentespartes de la ciudad y cuatro centros de maternidad en vecindarios pobres. Uncomité de representantes elegidos del vecindario, que trabaja en colaboracióncon el director médico, gestiona cada uno de los centros. El comité administratambién los ingresos generados por cada centro y financia las necesidades delestablecimiento, entre ellas la atención y medicación casi gratuita para lospobres24.

Para que la atención sanitaria comunitaria pueda ser completa, esnecesaria una estrecha colaboración entre los diferentes niveles de prestación.A veces se producen numerosas muertes en las zonas urbanas porque, apesar de que hay servicios disponibles, se envía a las personas de unestablecimiento a otro, sin una coordinación o seguimiento reales, y sin quenadie asuma la responsabilidad final de la atención de pacientes que, a menudo,se encuentran gravemente enfermos. Con frecuencia, los estratos inferioresde servicios no se utilizan lo suficiente, debido a la escasez de medicamentos ya una mala reputación en relación con la calidad de la atención y, comoresultado, los hospitales pueden llenarse de pacientes con enfermedades olesiones cuyo tratamiento debería hacerse en centros menos especializados25.

Los gastos que representa la utilización de los niveles superiores deatención estarían más justificados si los hospitales pudieran servir como unabase de apoyo y una escala para los servicios comunitarios. Sería posible,entonces, remitir a los pacientes desde las clínicas cuando requieran un nivelsuperior de atención, y la información de los profesionales en los niveles másespecializados podría ser muy útil para los trabajadores de salud de las clínicas.(Al mismo tiempo, es importante reconocer que un hospital puede ser a vecesel establecimiento de salud más cercano para los pobladores que viven en suvecindad. Los hospitales deberían incorporar clínicas ambulatorias donde puedan

23 Rispel, L., Doherty, J.,Makiwane, F. y Webb, N.(1996), ‘Developing a Planfor Primary Health CareFacilities in Soweto, SouthAfrica, Part 1: GuidingPrinciples and Methods’,Health Policy and Planning,11(4): 385–393.24 Marcus, M. (1995), Facesof Justice and Poverty in theCity, Paris: European Forumfor Urban Security.25 Lorenz y Garner 1995, ob.cit. Nota 7.

Coordinaciónde servicios

Reestructu-ración de laatención de lasalud enDakar

Cooperaciónentre losdiferentesniveles deatención

Distancia en-tre las clínicas

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prestar una atención preventiva y curativa elemental, sin que sea necesaria laaplicación de un tratamiento oneroso en la sala de emergencia.)

La planificación de la prestación local de servicios de salud debe teneren cuenta el acceso físico. La distancia repercute de manera importante sobrela utilización de los servicios de salud, y es muy fácil posponer la atenciónpreventiva si no resulta fácil acceder a los establecimientos. Las personas másnecesitadas serán, sin duda, las más afectadas. Ancianos frágiles, madrescargadas de trabajo y niños pequeños demasiado enfermos como para caminar,necesitan recursos cerca de su hogar. Otro factor es la densidad demográfica.Si las clínicas locales atienden a demasiadas personas, suelen convertirse enestablecimientos muy complejos e impersonales que no funcionan de maneraadecuada. Aunque los establecimientos de atención básica de salud sonesenciales, los servicios de diagnóstico, rehabilitación, atención de emergenciay terapia intensiva deberían estar, también, fácilmente disponibles para lascomunidades de bajos ingresos. No hay una sola fórmula para la prestaciónde servicios; su distribución tendrá que adaptarse a las condiciones locales. EnSoweto, Sudáfrica, la meta de los planificadores de la salud consistió en que nohubiera una distancia de más de dos kilómetros para obtener servicios básicosde salud26; en Kwun Ton, cerca de Hong Kong, por el contrario, debido a lagran densidad demográfica se crearon centros de salud destinados a atendera las familias que vivían a un centenar de metros27. Es preciso que la meta seestablezca teniendo en cuenta la manera más efectiva de utilizar los recursospara atender a las personas con mayores necesidades.

· Evaluar la necesidad general de servicios de atención de salud dentro deuna comunidad concreta, y definir los métodos para lograr una distribuciónmás equitativa de servicios, con prioridad para las personas que presentenmayores necesidades.

· Reorganizar los recursos evitando sistemas de atención de salud conestablecimientos muy especializados y favoreciendo una atención primariapreventiva de bajo costo.

Concentrarse en la prevención

Cualquier centro sanitario local tiene que practicar tratamientos contra las lesionesy las enfermedades y lidiar con problemas crónicos de la salud. Pero laprevención debe convertirse en una de las prioridades de la atención primariade la salud basada en la comunidad. Esto, en parte, es el producto de unambiente saludable, tal como ya se analizó; en parte, depende de la atenciónque se preste a una nutrición y una educación adecuadas, temas que seanalizarán más adelante con mayor detalle. Pero también significa la disponibilidadde servicios preventivos de salud, que se concentren, sobre todo, en la atenciónobstétrica y de la primera edad, y en la atención sanitaria sexual y de lareproducción.

En general, la eficacia de las medidas sanitarias preventivas dependemucho de la prontitud con que se tomen. Los niños cuyas madres sonsaludables y están bien alimentadas, que reciben leche materna, cuyocrecimiento se supervisa y que están vacunados contra el tétanos, el sarampióny otras enfermedades que se pueden prevenir mediante la inmunización,disponen de una ventaja fundamental que les beneficia durante toda su vida.Estas medidas son muy baratas y, con el tiempo, contribuyen al desarrollo y albienestar de toda la comunidad.

Muchos factores impiden a los progenitores y a los hijos utilizar laatención preventiva, incluso cuando está disponible. El énfasis que se hace en

26 Rispel y colaboradores1996, ob. cit. Nota 23.27 Ebrahim, G. J. (1985),Social and CommunityPaediatrics in DevelopingCountries: Caring for theRural and Urban Poor,Houndmills, Basingstoke,Hampshire: Macmillan.

Atenciónpreventiva debajo costo

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el aspecto curativo, que prevalece entre los profesionales médicos es, enparte, una respuesta a lo que los usuarios esperan del sistema. Una asistenciasistemática a las clínicas para recibir atención preventiva significa un gasto detiempo y de dinero cuando no existe una necesidad inmediata del servicio.Concretamente, para quienes no son conscientes de que este tipo de atenciónrepresenta una inversión a largo plazo, puede parecer una pérdida de tiempo.Por lo general, la tendencia suele ser esperar hasta que exista una necesidadclara de atención médica. Un 74 % de todas las admisiones pediátricas en loshospitales de Nigeria, por ejemplo, se debían a enfermedades que podríanhaberse prevenido fácilmente28.

En lugar de ofrecer clínicas especializadas en la atención preventivapara el cuidado prenatal, la salud de la reproducción y la supervisión de losmenores de cinco años, servicios que pueden requerir consultas semanales omensuales, se ha descubierto que resulta muy útil en muchas comunidadesintegrar estos servicios con la atención curativa. Cuando la supervisión delcrecimiento, la inmunización, la atención prenatal y otros servicios estándisponibles a diario, y son una prolongación natural de la atención curativa, esposible beneficiar a más madres y niños, y resulta probable que con el tiempolos usuarios tomen conciencia del valor de la atención preventiva.

· Hacer hincapié en el aspecto preventivo de los servicios comunitarios deatención de salud.

· Alentar a los miembros de la comunidad para que aprovechen los serviciospreventivos, mediante su integración con la atención curativa.

Integrar la atención primaria de salud con otros servicios

La coordinación en el sector de la atención de salud no debe limitarse a losestablecimientos oficiales. Incluso cuando los establecimientos de atenciónprimaria de salud ofrecen servicios pertinentes y asequibles, muchas personasen las comunidades de bajos ingresos de las zonas urbanas no se benefician.Algunas personas abrigan recelos en relación con los establecimientos oficialesde salud y se muestran renuentes a utilizarlos. Los obstáculos culturales puedenimpedir a las mujeres salir del hogar. En determinados casos, la atenciónpreventiva se considera una pérdida de tiempo y de dinero. Los límites detiempo pueden abrumar a muchas personas. Una solución es el tipo de serviciosde divulgación que suelen ofrecer los trabajadores comunitarios de salud, quese analizarán en la próxima sección. Otro planteamiento es intentar integrar,de una forma activa, la atención de salud con otros servicios. Las guarderíasson un buen ejemplo. La atención básica de salud para los niños de corta edadque se presta en las guarderías, permite aliviar la carga que soportan lasmadres y asegura cierta continuidad en materia de atención. Las escuelas sonotro centro importante para la divulgación de la atención de salud. Un ejemploexcelente de atención preventiva disponible por medio de las escuelas y de lasguarderías es el programa de salud dental de Santos, Brasil, mediante el cualse ha difundido información entre los progenitores y los maestros sobre higienedental, se han distribuido cepillos y pasta o crema de dientes entre todos losniños, y se ha aplicado flúor de forma tópica a los menores con mayorpredisposición a sufrir caries. El programa ha superado las metas de laOrganización Mundial de la Salud, y el 68 % de todos los niños examinados en1995 estaban libres de caries dental29.

Es posible simplificar el acceso a los servicios integrados mediante suubicación en establecimientos adyacentes dentro de la comunidad, o en elmismo edificio. Las clínicas sanitarias, por ejemplo, pueden estar ubicadas

28 Denn, P. y Ebrahim, G. J.(1986), Practical Care ofSick Children: A Manual forUse in Small TropicalHospitals, Londres:Macmillan.29 Ciudad de Santos (1996),‘Santos na Habitat II:Integrated Children’s andFamily Program’, la ciudadde Santos, SP, Brasil.

Integrar laatenciónpreventiva ycurativa

Obstáculos aluso de laatenciónpreventiva

Atencióninfantil

Escuelas

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dentro de un centro comunitario general, en la escuela local, o en el mismoedificio donde se prestan servicios de bienestar social, formación para adultoso en una oficina para el desarrollo de la comunidad.

La coordinación es importante, no sólo para asegurar que la atenciónde salud beneficie a todos los que la requieran, sino también porque lasnecesidades de las personas no pueden dividirse en esferas separadas. Unamala salud, por ejemplo, afecta la capacidad para trabajar; la educación influyeen la utilización de los servicios de salud y el nivel de higiene de la comunidad.La vinculación entre los trabajadores de la salud y los de bienestar social, yentre éstos y los maestros, es importante para asegurar que los problemasse aborden de una forma integral. La coordinación de los servicios permitereconocer la interdependencia de todas las facetas del desarrollo humano ycomunitario. Ninguna iniciativa, tomada por sí sola, puede lograr un cambio deimportancia en el bienestar de la comunidad. En algunos casos, la prestaciónde atención de salud se ha convertido realmente en un elemento ya incorporadoen los mecanismos de desarrollo más amplios de la comunidad. En Hyderabad,India, la municipalidad ha creado el proyecto urbano de desarrollo comunitario,que utiliza los recursos de la comunidad, de las ONG y del gobierno estatal,con el fin de proporcionar centros de salud, guarderías, alfabetización paraadultos, centros de nutrición, mecanismos para la construcción autónoma deviviendas y campañas de saneamiento, como parte integral de un ampliomecanismo de desarrollo30. Más recientemente, en Calcuta se creó un sistemaurbano basado en la colaboración, orientado hacia las personas ydescentralizado, para coordinar la prestación y la supervisión de todos losservicios básicos para la infancia. El sistema depende de unidades administrativascomunitarias, dirigidas por consejeros elegidos por el pueblo y supervisadospor la comunidad31, a fin de garantizar que se responda con eficacia a lasnecesidades locales.

· Asegurar que exista una comunicación y seguimiento adecuados de todoslos casos entre los diferentes sectores encargados de la prestación deatención de salud.

· Aumentar el uso de servicios preventivos de atención primaria de saludmediante su integración, cuando sea posible, con otros servicios dentro dela comunidad, como las guarderías, las escuelas, los centros de desarrollocomunitario.

· Cuando sea factible, tratar de que los distintos servicios estén situadoscerca unos de otros.

Incorporar a los trabajadores comunitarios en la difusión de laprestación de salud

Los auxiliares sanitarios locales, a menudo voluntarios, pueden ser un elementofundamental del sistema de prestación de salud, al servir como un eslabónimportante entre la comunidad y el personal del centro de salud. Debido a queconocen directamente a las familias y comprenden las vicisitudes de la vidacomunitaria, se encuentran en una buena posición para responder a lasnecesidades locales y descubrir los problemas potenciales. Los miembros de lacomunidad que recelan de los servicios de atención de salud o que estánintimidados por ellos, pueden responder mucho mejor a las visitas de miembroslocales de la comunidad, a quienes ya conocen.

Los trabajadores comunitarios de la salud que reciben una capacitaciónbásica actualizada sistemáticamente pueden practicar diversos procedimientosy permitir a los profesionales con mayor formación utilizar su tiempo de una

30 Boyden, J. y Holden, P.(1991), Children of theCities, Londres: Zed Books.31 Gobierno de BengalaOccidental (1995), CalcuttaPlan of Action for Children,Calcuta, Institute of LocalGovernment and UrbanStudies (ILGUS), Depart-ment of Municipal Affairs,Gobierno de Bengala yCorporación Municipal deCalcuta.

Centroscomunitarios

Provisiónintegral

115

manera más eficaz respecto de los costos. Las visitas habituales al hogar, lasupervisión del crecimiento, la vacunación, la distribución de anticonceptivos yla prestación de educación sobre la salud, son algunas de las responsabilidadesque estos trabajadores están en condiciones de asumir. Pueden garantizarque se atienda a las personas que más lo necesiten y que dispongan demenos posibilidades de acudir al centro de salud. También pueden acompañara los pacientes a las clínicas durante las consultas, y asegurar que cumplan lasindicaciones del médico. Por medio de sus visitas a los hogares tienen laposibilidad de descubrir diversos factores que ponen en peligro la salud de sushabitantes. También están en condiciones de convertirse en una fuenteimportante de información sobre la disponibilidad de otros servicios, y puedenservir de vínculo cuando se trata de responder al maltrato doméstico.

Las mujeres de la comunidad tienen grandes posibilidades de convertirseen buenas trabajadoras de la salud. Suelen disponer de conocimientos noestructurados sobre la atención sanitaria y compartirlos con otras mujeres,comprometerse más en las necesidades de los niños y de otros miembros dela comunidad, y mantenerse activas en las diferentes esferas de la vida cotidianaque influyen sobre la salud. Las trabajadoras de El Mezquital, por ejemplo,recibieron capacitación durante un año, dirigida principalmente hacia la deteccióny la prevención de enfermedades, y se han convertido en prestadoras deatención básica de salud y educación para las familias a quienes prestanservicios. Una encuesta llevada a cabo después de cuatro años mostró que90 % de las personas entrevistadas conocía a la responsable local de salud, yse había beneficiado de sus servicios32.

Los trabajadores comunitarios de la salud suelen ser voluntarios. Sireciben algún emolumento, por lo general es modesto. Suelen tener dificultadespara satisfacer sus necesidades salariales, y abandonan los servicios confrecuencia. Las autoridades locales responsables de la salud deberían encontrarun sistema para apoyar su compromiso a largo plazo. Si es posible compensarlesde manera adecuada, su conocimiento y experiencia acumulados podrán seraprovechados por la comunidad. En El Mezquital se crearon pequeñas farmaciasy almacenes que permitían a las trabajadoras de la salud (reproinsas) ganarsu propio salario. Si no es posible crear un mecanismo de compensacióndirecta, el respaldo y apoyo a tales iniciativas son importantes, con el fin deasegurar la subsistencia de los voluntarios locales.

· Capacitar a los auxiliares sanitarios locales como vínculo entre los miembrosde la comunidad y las clínicas locales.

· Descubrir un mecanismo para compensar a estos trabajadores dedivulgación por medio de un salario directo o de apoyo a las posibilidadesde generación de ingresos.

Incorporar a los practicantes de la medicina tradicional y otrosprestadores de atención médica

En muchas ciudades, un alto porcentaje de la población de bajos ingresosrecibe la atención de los practicantes de la medicina tradicional. Siempre quesea posible, debe alentarse su colaboración con el sistema estructurado deprestación de salud. Esto resulta más efectivo que establecer una relaciónantagónica que obligue a los miembros de la comunidad a elegir entre losprestadores, a quienes están acostumbrados, y el centro sanitario local. Loscuranderos y las parteras tradicionales deberían recibir la capacitación y losmateriales necesarios para convertirse en miembros efectivos del equipo desalud, y es preciso alentarles a que remitan los casos más complicados a losprofesionales médicos.

32 Espinosa y López Rivera,1994, ob. cit. Nota 13.

Las ventajasde utilizar alostrabajadoreslocales de lasalud

Lasreproinsas deEl Mezquital

Alentar lacolaboración

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Otro recurso común al que las personas recurren es el de las farmaciaslocales o las tiendas de especialidades medicinales. Según la mentalidad demuchos, la medicina es lo que se necesita cuando uno está enfermo, y laprimera persona a quien se consulta en caso de enfermedad o de accidentesuele ser el farmacéutico33. En Bangladesh, las madres trabajadoras dijeronque cuando sus hijos estaban enfermos, lo más probable era que compraranuna medicina en la farmacia, sin consultar primero a un trabajador calificadode la salud, debido a la escasez de tiempo34. Esta puede ser una prácticapeligrosa cuando no existe la información adecuada, o cuando los medicamentosse venden ilegalmente. Recientes investigaciones llevadas a cabo en Áfricahan demostrado que intentar alterar dicha costumbre resulta una tarea inútil35.Es preciso reconocer esta fuente no estructurada de orientación sobre la saludy tratar de aprovecharla mediante la capacitación de las personas que vendenmedicamentos, y su incorporación como aliados en la prestación de atenciónprimaria de la salud.

· Ofrecer a los curanderos y parteras tradicionales la capacitación y losmateriales necesarios para que se conviertan en una parte efectiva delequipo de salud.

· Véase la página sobre la capacitación de las parteras tradicionales.

· Ofrecer capacitación básica sobre la atención preventiva y curativa dela salud a todos aquellos que venden medicamentos.

El diseño y la gestión de los establecimientos de salud

Es preciso tener en cuenta los factores locales y culturales cuando se planificanlos establecimientos de salud, a fin de que se conviertan en lugares acogedorespara las personas que de otra forma se sentirían intimidadas ante la atenciónestructurada. Cuestiones como la confidencialidad, la distribución de las salasde espera y la ubicación de los retretes sólo se pueden establecer en el planolocal36. Aunque una clínica sanitaria no pueda abordar los problemas de la saludambiental de una comunidad, el manejo de sus propias cuestiones de higienepuede convertirse en un ejemplo instructivo para toda la comunidad. Debehaber recipientes adecuados para la eliminación de la basura, retretes o letrinasbien conservados, agua limpia potable e instalaciones para lavarse las manos.La sala de espera puede servir también como un espacio adecuado paraexhibir materiales de información o de capacitación sobre la higiene y otrascuestiones de salud.

Mantenimiento, eficiencia y previsión constituyen tres elementosesenciales para utilizar de manera efectiva recursos escasos en cualquier centrode salud. Los medicamentos genéricos son una mejor inversión que las marcascomerciales de precio elevado. Los medicamentos deben conservarse encondiciones apropiadas, es preciso supervisar y renovar el suministro, los equiposdeben estar en buen estado y los fondos deben gestionarse con precaución.En parte, se trata de una cuestión de capacitación: la falta de aptitudes degestión entre los cuadros medios ha sido reconocida como una barrera para lamejora de la atención sanitaria de muchos países37.

· Tener en cuenta las preferencias culturales y las necesidades de losprogenitores respecto a sus hijos cuando se diseñen las clínicas.

· Asegurar que las prácticas de higiene en la clínica sirvan como un ejemplopara la comunidad, y colocar en la sala de espera materiales educativosdisponibles para el público.

33 Hardoy, J. E., Cairncross,S. y Satterthwaite, D. (eds)(1990), The Poor DieYoung, Londres: Earthscan.34 Cameron, S., Kandula, N.,Leng, J. y Arnold, C.(1998), Urban Childcare inBangladesh, Save theChildren USA.35 Missair, A. (1998), ‘TheIllicit Sale of Pharmaceuti-cals in Africa: «TheDangerous Solution»’,investigación inédita.36 Hart, R. H., Belsey, M. A.y Tarimo, E. (1990),Integrating Maternal andChild Health Services withPrimary Health Care,Ginebra: OrganizaciónMundial de la Salud.37 Ibíd.

Farmacéuticoslocales

Mantenimientode la gestión

Preferenciasculturales

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· Alentar el uso de medicamentos genéricos en lugar de marcas registradasde precio elevado.

· Capacitar al personal para gestionar de manera eficiente los recursos desalud, y presupuestar de forma adecuada los gastos operativos anuales.

Los hospitales que satisfacen las necesidades de los niños y de laspersonas encargadas de la atención

Los hospitales pueden resultar lugares aterradores e impersonales, dedicadosmás a la eficiencia y la conveniencia del personal y de sus administradores,que a la comodidad y la tranquilidad de niños asustados y progenitores ansiosos.Es posible tomar una serie de medidas para humanizar la atención hospitalaria.Las sugerencias siguientes han sido adaptadas de un manual sobre la atenciónde los niños enfermos en los hospitales más pequeños del hemisferio sur38.

• Es necesario tratar a los niños y a sus progenitores de forma humana,llamarlos por su nombre, dirigirse a ellos de una manera respetuosa, amistosay tranquilizadora, e informarles de todo lo que ocurre.

• Es preciso que el personal tenga una mayor responsabilidad sobre un menornúmero de pacientes, para fomentar la confianza y una relación positiva.Esto puede significar una reorganización en la estructura del personal.

• En muchas partes del mundo, las madres (u otras personas encargadasde la atención) acompañan al niño durante su estancia en el hospital. Espreciso alentar esta práctica a fin de tranquilizar a la familia y al niño, reducirla carga de trabajo del personal y permitir que las madres se sientan útilesy comprometidas. Para evitar problemas de confusión y de hacinamiento,no debería haber más de una sola persona a la vez acompañando al niño.Es importante disponer de instalaciones que faciliten la actividad de lasmadres, como retretes, lugares para lavarse, sitios para guardar laspertenencias y para preparar alimentos.

• Los niños con enfermedades infecciosas deberían estar en pabellonesespeciales o en salas aisladas. Resulta indispensable mantener un alto nivelde higiene todo el tiempo, no sólo por parte del personal del hospital sinotambién de los visitantes.

• Cuando el aislamiento no sea necesario, por lo general es preferible queexista un lugar común de una u otra clase. Se ha observado que la relacióncon otras personas disminuye la sensación de ansiedad y el aislamiento delas madres y de los niños. Agrupar a los niños también facilita las tareas delpersonal y le permite supervisarlos más fácilmente. Pero es tambiénimportante permitir cierto grado de confidencialidad. Debe haber disponiblescortinas, biombos o mamparas entre las camas, las cuales deben encontrarsefrente al puesto central de enfermeras.

• Los niños deben tener la posibilidad de personalizar el espacio a fin de crearun sentimiento de pertenencia dentro del entorno, con frecuencia imper-sonal, del hospital, especialmente cuando su estancia se prolonga por másde unos días. Como mínimo debe haber un lugar para guardar suspertenencias o colgar sus dibujos.

• El pabellón infantil debe tener sus propias instalaciones de cocina a fin deasegurar una disponibilidad de alimentos, sobre todo para los niños quesufren de grave desnutrición, pero también debido a los beneficios querepresenta para las madres disponer de un lugar seguro de cocina, donde

38 Denn y Ebrahim 1986, ob.cit. Nota 28.

Involucrar alosprogenitores

Espaciocompartido

Privacidad

Servicios decocina

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sea posible aprender en común los principios sobre la higiene y la nutrición.

• Incluso en los hospitales, los niños deben disponer de oportunidades parajugar. Cuando no están demasiado enfermos, el juego puede distraerlos,crear una atmósfera relajada, convertirse en una manera de superar elmiedo y la ansiedad e, incluso, puede contribuir a acelerar la recuperación.Numerosos ejemplos muestran que la disponibilidad de jardines en loshospitales puede ser un elemento tranquilizador para todas las edades, ycontribuir a la rehabilitación39. Los mismos espacios pueden ofrecer a lasmadres, a los niños de mayor edad y a los adolescentes, la oportunidad dereunirse a conversar o participar en programas de educación práctica.

Las normas para los hospitales amigos de los niños y acogedores paralas madres son un recurso valioso para adaptar las prácticas hospitalarias a lasnecesidades de los recién nacidos y de sus madres. Al cumplir algunos principiosbásicos, los hospitales pueden recibir una acreditación oficial por parte de estosprogramas (véase la lista de recursos).

· Alentar a los hospitales locales a fin de que tomen medidas para apoyar lacomodidad y la tranquilidad de los niños enfermos y de sus familias.

· Apoyar a los hospitales para que se conviertan en “amigos de los niños” y“amigos de las madres”.

Sistema de registros

Los centros de salud deben mantener un buen registro, no sólo para localizarinformación sobre la salud de pacientes específicos, sino también como base dedatos para supervisar las tendencias y evaluar el servicio, a fin de mejorarcontinuamente el nivel de asistencia. La Organización Mundial de la Saludrecomienda que las mujeres mantengan registros en su hogar con informaciónsobre sus embarazos, nacimientos y estado general de salud, así como losgráficos de crecimiento de sus hijos, el registro de vacunas y los factores deriesgo. Cuando los propios pacientes conservan su historial, se garantiza lacontinuidad de la atención, en especial cuando se utilizan los servicios de más deun centro sanitario. Mantener los registros sirve, también, para concientizar sobrelos problemas de salud y alentar una mayor participación, control y responsabilidad4 0.En Tailandia se ha confeccionado un folleto para que los progenitores lo utilicen afin de registrar y supervisar información sobre las vacunas de sus hijos, el registrode crecimiento y el estado general de salud, así como su crecimiento social yemocional. Esto permite alentar una concepción integral del bienestar del menor4 1.Los registros deben diseñarse teniendo en cuenta la recopilación de datos. Cuandola información está bien organizada y codificada, se facilita emplear a escolares demayor edad para recopilar y cotejar los datos.

· Exigir a los centros de salud que mantengan unos buenos archivos, no sólopara satisfacer las necesidades de los pacientes, sino también paraproporcionar una base de datos adecuada a fin de supervisar la atenciónlocal de la salud.

· Alentar la utilización de historiales médicos en poder de los pacientes (y delos progenitores) para apoyar la continuidad de la atención y un sentimientode control y de responsabilidad por parte de los pacientes.

39 Cooper Marcus, C. yBarnes, M. (eds) (1999),Healing Gardens: Therapeu-tic Landscapes inHealthcare Facilities, NuevaYork: John Wiley and Sons.40 OMS (1994), Home-basedMaternal Records:Guidelines for Development,Adaptation and EvaluationGinebra: OrganizaciónMundial de la Salud.

Juego

Jardines

Recopilaciónde datos

Historial enpoder delpaciente

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Los servicios para los niños con discapacidades

Los niños con discapacidades tienen derecho a una atención y asistenciaespeciales que promuevan su independencia y su desarrollo pleno. Un apoyounánime y fácilmente disponible tiene más posibilidades de ejercer influenciaque un alto nivel de especialización, y es importante alentar las actividades derehabilitación de bajo costo basadas en la comunidad. Los trabajadores de lasalud con capacitación básica en rehabilitación pueden recibir apoyo y asistenciatécnica por parte de centros más especializados, y enviar a los niños a estoscentros cuando sea necesario para que reciban una evaluación y análisiscontinuos. Dentro de la comunidad, estos trabajadores locales de rehabilitaciónpueden proporcionar diversos servicios importantes, en colaboración con losprogenitores y otros miembros de la comunidad, sin que sea necesaria laparticipación constante de los expertos.

El servicio más esencial es el apoyo a los progenitores en las tareas deatención a sus hijos. Los trabajadores de rehabilitación pueden asegurar queno se produzcan discapacidades secundarias y ayudar a los progenitores aaprovechar las dotes del niño, compensar sus debilidades, supervisar losprogresos y concentrarse en metas posibles. El programa comunitario derehabilitación puede apoyar talleres para diseñar y realizar aparatos de ayudade bajo costo, tanto para facilitar la movilidad como para servir de estímulo.Con una capacitación práctica y un apoyo técnico, los trabajadores locales ylos voluntarios en las comunidades pobres de todo el mundo han formuladomuchas soluciones creativas para responder a las necesidades de las perso-nas, de una manera que tiene en cuenta las condiciones particulares y emplealos materiales disponibles en el plano local. (Véase la lista de recursos.) Losprogramas de rehabilitación comunitaria pueden minimizar también el aislamientode los niños con discapacidades, intervenir en su defensa y trabajar hacia suintegración en la comunidad. Todo esto se analizará muy detalladamente másadelante.

· Capacitar a trabajadores comunitarios de rehabilitación que pueden ofrecerapoyo a los progenitores y a sus hijos con discapacidades.

Salud mental

La salud mental no ha sido considerada con la debida importancia en losprogramas de salud de los países del hemisferio sur, pero cada vez se reconocemás la gravedad del problema. Las enfermedades mentales abarcan muchomás que trastornos graves como la esquizofrenia. Perturbaciones más comunes,que abarcan 90 % de todas las enfermedades mentales, incluyen la ansiedad,la depresión, el insomnio, la fatiga, la irritabilidad y las dificultades deconcentración, las cuales pueden menoscabar la capacidad para abordar lavida con eficacia42. No se trata sólo de un problema de las zonas urbanas. Loshabitantes de las zonas rurales, que sufren aislamiento y falta de oportunidades,de incentivos y de servicios, tienen que afrontar sus propios problemas encuestión de salud mental. Pero los niños y adultos que viven en los entornoscrónicamente estresantes de las zonas urbanas, donde anida la pobreza,parecen correr un riesgo particular de padecer perturbaciones psicológicas43.

El desempleo, la violencia, el hacinamiento, las condiciones físicasproblemáticas y la ausencia de un sistema de apoyo social consolidado puedenmenoscabar la resistencia y contribuir a un sentimiento de saturación. Muchosde los pobres que habitan en las zonas urbanas afrontan, además, ladiscriminación y la hostilidad. Los progenitores y otras personas encargadas dela atención pueden sentirse ansiosos e indefensos frente a sus circunstancias,incapaces de reunir la energía y la dedicación necesarias para ocuparse de sus

41 Herscovitch, L. (1997),‘Moving Child and FamilyProgrames to Scale inThailand’, UNICEF.42 Blue, I. (1996), ‘UrbanInequalities in MentalHealth: the Case of SãoPaulo, Brazil’, Environmentand Urbanization, 8(2): 91–99.43 Parry-Jones, W. L.(1991), ‘Mental Health andDevelopment of Childrenand Adolescents in Cities’,en Parry-Jones, W. yQueloz, N. (eds), MentalHealth and Deviance inInner Cities, Ginebra: OMS/Unicri/Universidad deNápoles, 13-19.

Trabajadoreslocales derehabilitación

Aprovecharlas dotes

Promoción

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hijos y abordar los problemas cotidianos. En respuesta a una gama deexperiencias difíciles, los niños pueden manifestar conductas retraídas,temerosas o abiertamente agresivas44. Los adolescentes se encuentranespecialmente proclives a adoptar comportamientos arriesgados yautodestructivos, y las tasas de delincuencia son indudablemente más elevadasen las zonas urbanas45.

Por lo general, hay muy pocos recursos para responder a las necesidadesen materia de salud mental de los sectores pobres. Tampoco es posible, en lamayoría de los casos, aliviar de manera real las tensiones emocionales de lapobreza y la marginación sin abordar también las circunstancias más ampliassobre las que están basadas46. Después de haber reconocido estas dificultades,resulta todavía fundamental que las autoridades locales responsables de lasalud hagan lo que puedan para responder a las necesidades de salud mentalde los niños, los adolescentes y sus familias. Como mínimo, deberían funcionarsistemas que detecten a las personas más urgidas, junto con programas decapacitación y apoyo para maestros, trabajadores de la salud a escala primaria,y otras personas que tengan una relación habitual con los niños y sus familias.Dentro del contexto de la pobreza, los sistemas de apoyo social tienen másposibilidades de convertirse en elementos centrales para ayudar a las perso-nas a superar la depresión y la ansiedad, y la promoción de cualquier medidaque mejore el apoyo social debería convertirse en una prioridad (capítulo 3).

Aquellas personas que sufren graves enfermedades mentales deberíandisponer de servicios especializados en salud mental. La respuesta debe teneren cuenta las maneras tradicionales de comprender y expresar el sufrimiento;la forma en que las personas conciben su propio mundo y afrontan susdificultades puede variar considerablemente de una sociedad a otra. No resultaefectivo importar simplemente modelos provenientes del hemisferio norte. Laterapia que se concentra en “contarlo todo”, por ejemplo, puede resultarcompletamente inapropiada en las culturas que desalientan la discusión sincerade los sentimientos47.

No se deben considerar, innecesariamente, como patológicas, lasdificultades emocionales de los niños. Sus reacciones, incluso a acontecimientostraumáticos, como haber presenciado la muerte violenta de miembros de lafamilia, pueden exigir un apoyo paciente y comprensivo, más que un tratamientopsicológico especializado. El apoyo tampoco debe profesionalizarse hasta elpunto de que se conceptúe que sólo los especialistas son capaces de tratar alos niños con problemas. En lugar de concentrarse en los síntomas aislados, laayuda debe orientarse a descubrir formas para alentar la estabilidad y laesperanza en la vida de los niños. Save the Children presenta las siguientesrecomendaciones en relación con los niños que han participado en actos deviolencia o han sufrido traumas de otro tipo:

• Debe evitarse la separación de la familia siempre que sea posible. Losniños sin familia deben ser colocados en lugares donde puedan desarrollarrelaciones firmes y de confianza con adultos.

• Los niños deben vivir, siempre que sea posible, en entornos comunitariosnormales.

• Deben tener la oportunidad de compartir sus experiencias con otros niñosy jóvenes.

• Deben tener acceso a las personas y las actividades que apoyen susentimiento de identidad, autoestima y responsabilidad48.

44 Ekblad, S. (1995),‘Helping Children Cope withUrban EnvironmentStresses in DevelopingCountries’ en Harpham, T. ay Blue, I. (eds), Urbaniza-tion and Mental Health inDeveloping Countries,Aldershot: Avebury, 103–123.45 Parry-Jones 1991, ob. cit.Nota 43.46 Queloz, N. (1991), ‘UrbanProcess and its Role inStrengthening SocialDisadvantages, Inequalitiesand Exclusion’ en Parry-Jones, W. y Queloz, N.(eds), Mental Health andDeviance in Inner Cities,Ginebra: OMS/UNICRI/Universidad de Nápoles,31–36.47 Richman, N. (1996),‘Principles of Help forChildren Involved inOrganised Violence’, Savethe Children UK, WorkingPaper 13.48 Ibíd.

Tensión en elentornourbano

Apoyo social

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NUTRICIÓN ADECUADA PARA TODOS

El problema de salud más importante entre los niños de corta edad es la faltade una nutrición adecuada. Cuando los niños se encuentran desnutridos, sedebilitan las defensas de su organismo, enferman con mayor facilidad y susafecciones son más graves. Cuando están enfermos, su apetito disminuye yno absorben adecuadamente los alimentos que ingieren. De esta manera, elciclo de hambre e infección se perpetúa por sí solo. Cifras recientes de UNICEFdemuestran que casi una tercera parte de los niños en los países en desarrolloestá moderada o gravemente desnutrida49. Casi 55 % de todos los casos demortalidad de niños de corta edad en los países del hemisferio sur se deben ala desnutrición50. La neumonía, por ejemplo, una de las principales causas demuerte infantil, está firmemente relacionada con la desnutrición51.

Una nutrición inadecuada no sólo afecta la salud general de los niños,sino también su desarrollo en todas las esferas. Los niños habitualmentedesnutridos tienen grandes posibilidades de sufrir retraso mental y físico, y depadecer una disminución en su capacidad de aprender52. También se hanestablecido relaciones entre la desnutrición crónica y la vulnerabilidad a lastensiones psicológicas53. La desnutrición tiene implicaciones no sólo para losniños que la sufren, sino también para las generaciones futuras. Las madresmal alimentadas y debilitadas no suelen disponer de la energía necesaria paraofrecer la atención que sus hijos requieren. También tienen mayores posibilidadesde dar luz a niños enfermizos y con bajo peso, perpetuando, por tanto, lapobreza y la desventaja54.

Algunas razones que explican la desnutrición

La desnutrición no siempre es una cuestión simple, derivada de la escasez dealimentos. Existen otros factores en juego. Puede haber una deficienteinformación sobre las necesidades del niño en materia de nutrición. La ingestiónde calorías puede ser adecuada, pero no así la de proteínas o de algunosmicronutrientes esenciales. Las presiones sociales, la publicidad de lossucedáneos de la leche materna o la necesidad de trabajar de la madrepueden obstaculizar el amamantamiento, que es el mejor método dealimentación para el recién nacido55. Más de 40 % de las madres trabajadorasentrevistadas en Dhaka, Bangladesh, dijeron que habían abandonado elamamantamiento debido al trabajo. Incluso cuando los niños están bienalimentados, una diarrea repetida puede causar desnutrición. Para cientos demillones de niños que viven en las zonas urbanas, los parásitos como elanquilostoma, el tricocéfalo y el ascáride consumen nutrientes y causan oagravan la desnutrición, y también lesionan los tejidos en donde se enquistany causan otros problemas56.

A menudo los factores sociales son causantes de la desnutrición infantil.En algunas sociedades, los hombres comen primero y a veces dejan muypocas sobras para las mujeres y los niños. Los niños también reciben confrecuencia más alimentos que las niñas, en la creencia de que necesitan máscantidad, o porque se considera que su desarrollo tiene prioridad. Puede quelas mujeres, que por lo general consideran con mayor seriedad las necesidadesde los niños, no tengan demasiada influencia dentro del hogar; varios estudioshan demostrado que la situación de los niños en materia de nutrición sebeneficia cuando las mujeres tienen un mayor poder de decisión57.

Cuando todos los adultos que habitan en un hogar trabajan, quedapoco tiempo para comprar alimentos o para cocinar, y las familias suelen

49 UNICEF (1998), Estadomundial de la infancia 1998,Nueva York: UNICEF.50 Pelletier, D. L., Frongillo,E. A. y Habicht, J. P.(1993), ‘EpidemiologicalEvidence for a PotentiatingEffect of Malnutrition onChild Mortality’, AmericanJournal of Public Health,1993(83).51 Rossi-Espagnet, A.,Goldstein, G. B. yTabibzadeh, I. (1991),‘Urbanization and Health inDeveloping Countries,: aChallenge for the Health ofAll’, World Health StatisticalQuarterly, 44(4): 186–244.52 Landers, C. (1989), ‘ATheoretical Basis forInvesting in Early ChildDevelopment: Review ofCurrent Concepts’,Innocenti Global Seminar onEarly Child Development,Florencia, CentroInternacional para elDesarrollo del Niño delUNICEF.53 Ekblad, 1995, ob. cit.Nota 44.54 Engle, P. L., Menon, P.,Garrett, J. L. y Slack, A.(1997), ‘Urbanization andCaregiving: A Frameworkfor Analysis and Examplesfrom Southern and EasternAfrica’, Environment andUrbanization, 9(2).55 Cameron ycolaboradores, 1998, ob.cit. Nota 34.56 Cairncross, 1992, ob. cit.Nota 16; y Satterthwaite,D., Hart, R., Levy, C.,Mitlin, D., Ross, D., Smit, J.,Stephens, C. (1996), TheEnvironment for Children,Londres: Earthscan.57 Engle et al, 1997, ob. cit.Nota 54.

122

depender de los alimentos que se venden en la calle, que por lo general sonadecuados y nutritivos; pero cuando los puestos se encuentran demasiadocerca de las carreteras, pueden existir problemas de contaminación con plomodebido a los gases de escape de los vehículos. En otros casos, los recipientesmal lavados pueden contribuir a la contaminación. En la mayoría de las viviendasde las familias de bajos ingresos, los lugares para almacenar los alimentos soninadecuados, y estos se pudren con frecuencia o se contaminan a causa delas moscas. Las personas encargadas de la atención pueden tener problemaspara limpiar las botellas, los vasos y los utensilios cuando no disponen de aguaabundante y de combustible suficiente para calentarla58.

Los niños de menor edad sólo pueden mantener una cantidad limitadade alimentos en sus pequeños estómagos. Precisan pequeñas comidas, muyfrecuentes, en lugar de una o dos comidas abundantes al día. Esto no sueleocurrir cuando la preparación de las comidas resulta complicada. Las instalacionespara cocinar pueden ser inadecuadas, o el combustible demasiado caro, yesto dificulta que se cocine a menudo. La alimentación frecuente esespecialmente necesaria cuando los alimentos básicos son voluminosos y noconcentrados, por lo cual se requieren grandes cantidades para satisfacer lasurgencias en materia de nutrición. Cuando los niños ya están desnutridossuelen perder el apetito y no desean comer ni siquiera lo que está disponible.Debe prestarse una atención especial para alentarles a que coman e interesarsepor el entorno que les rodea.

Cualquier respuesta amplia a la desnutrición por parte de las autoridadeslocales y de sus aliados debe fijar primero las cuestiones pertinentes en elámbito local. Es preciso determinar la identidad de los niños desnutridos pararesponder a sus necesidades. En Campinas, Brasil, los trabajadores sociales yde la salud tienen que notificar a la Oficina de Salud local sobre la existencia decualquier caso de desnutrición, de la misma manera en que informarían sobreuna enfermedad contagiosa. En esos casos, el niño recibe una atención espe-cial y la familia es sometida a observación59. Una respuesta efectiva sueleincluir una combinación de apoyo al amamantamiento, educación sobre higienebásica, nutrición y preparación de alimentos, programas de alimentación,eliminación de parásitos y apoyo a las iniciativas locales que mejoren la seguridadalimentaria en el hogar.

• Por medio de la recopilación de datos de la comunidad, determinar lascuestiones locales que causan desnutrición entre los niños, y tomar lasmedidas pertinentes al caso.

• Establecer la identidad de los niños desnutridos y poner a su disposición untratamiento especial.

Apoyo al amamantamiento

No hay mejor alimentación para los recién nacidos que la leche materna.Contiene la combinación ideal de nutrientes necesarios para el crecimiento y eldesarrollo y también protege a los recién nacidos de la enfermedad y de lainfección durante los primeros meses de vida, cuando son muy vulnerables60.Los sucedáneos de la leche materna son inferiores a ésta desde el punto devista de la nutrición, y en las peores circunstancias pueden ser peligrosos. Silos sucedáneos se diluyen en exceso, los recién nacidos no reciben unaalimentación suficiente. Cuando se mezclan con agua contaminada, se conservansin refrigeración o se envasan en botellas sin esterilizar, pueden causarrápidamente diarrea. Los niños alimentados con biberón en las comunidadespobres corren mayores riesgos, y tienen catorce veces más posibilidades de

58 Satterthwaite ycolaboradores, 1996, ob.cit. Nota 56.59 Comunicación personal,Raquel Rolnick, 1998.60 UNICEF (1998), Estadomundial de la infancia 1998,Nueva York: UNICEF.

Contaminación

Instalacionesinadecuadaspara cocinar

Supervisión

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morir a causa de enfermedades diarreicas que los niños que recibenamamantamiento exclusivo61. Es preciso tomar todas las medidas posiblespara alentar a las mujeres a que amamanten a sus hijos, sobre todo durantelos primeros meses, que son los más importantes (véase también el capítulo4).

La única circunstancia que puede llevar a que se desaliente elamamantamiento es cuando las madres padecen de VIH/sida. Los reciénnacidos corren el riesgo de contagiarse (14 %) a través de la leche materna.Esto representa un grave dilema para la madre infectada, especialmente sicarece de acceso a agua potable para manejar de manera higiénica laalimentación con biberón. Los riesgos del amamantamiento deben sopesarserespecto de los riesgos, a menudo mayores, que representa no amamantar62.Las madres tienen que debatir sus opciones con personal calificado de lasalud, y tomar decisiones sobre la base de las condiciones locales y el apoyoque pueden recibir. En algunos casos, es posible que el niño recibaamamantamiento de una nodriza no infectada. (Para mayor información sobreel VIH/sida, véase más adelante.)

• Tomar todas las medidas posibles para alentar a las mujeres a queamamanten a sus recién nacidos, sobre todo durante los primeros meses,que son los más importantes.

Los programas de alimentación comunitaria

Los programas de alimentación comunitaria pueden contribuir a asegurar quelos niños reciban los nutrientes necesarios. La adquisición y preparación dealimentos en grandes cantidades puede ser un método relativamenteeconómico para garantizar que los niños de corta edad obtengan una nutriciónadecuada. Las guarderías y las escuelas pueden ser los lugares más apropiadospara crear este tipo de programas, debido a que los niños acuden a estoscentros a diario. Con capacitación y apoyo material, quienes prestan atencióna la infancia pueden recibir asistencia sobre la manera de preparar alimentosequilibrados, disponibles para los niños que se encuentran a su cuidado. Cuandohay espacio, los jardines de la escuela pueden utilizarse para cultivar productos,como parte de una meta más amplia de educación sobre cuestiones ambientalesy sobre la salud. Para los niños que no acuden a la escuela ni a la guardería, espreciso encontrar otros lugares en la comunidad para cerciorarse de que recibenlos alimentos que necesitan.

Los programas de alimentación comunitaria no deben orientarse sólo alos niños. En Lima, Perú, durante un período de especiales dificultadeseconómicas y un aumento de la desnutrición en el decenio de 1980, seconstruyeron varias cocinas comunitarias, casi siempre como resultado deiniciativas provenientes de los miembros de la comunidad. En su mayoría,estas cocinas estaban dirigidas por grupos de mujeres que participaban en latoma de decisiones y se turnaban las tareas. En promedio, las cocinas preparanalrededor de cien comidas diarias, y han sido capaces de mantener un nivelimportante de ingestión de energía y de proteínas por parte de los miembrosde la comunidad, así como de reducir el tiempo que las mujeres emplean enlas tareas del hogar. El trabajo es voluntario y las comidas se venden al costo,aunque algunos grupos ofrecen comidas gratuitas a las familias que seencuentran en peores condiciones económicas. Muchos de estos grupos sehan convertido en promotores del cambio en sus comunidades y en otraszonas, participando en grupos de discusión, en actividades de generación deingresos, en la supervisión del crecimiento y en otros servicios mínimos desalud63.

61 De Zoysa, I., Rea, M.,Martines J. (1991), ‘WhyPromote Breastfeeding inDiarrhoeal Disease ControlProgrammes?’, Health PolicyPlanning, 6: 371–379.62 UNICEF 1998, ob. cit.Nota 60.63 UNICEF (1994), TheUrban Poor and HouseholdFood Security, UrbanExamples # 19, UNICEF.

VIH yamamanta-miento

Alimentos enguarderías

Jardines en laescuela

Cocinascomunitarias

124

Un programa similar en México, dirigido originalmente a los niños menoresde cinco años y las mujeres embarazadas y lactantes, recibe el apoyo de unorganismo del gobierno nacional que ofrece fondos iniciales y materiales,mientras que las comunidades colaboran en el trabajo y operan las cocinassobre la base de la recuperación de los costos. Con el tiempo, el programaoriginal ha sufrido diversas variaciones como respuesta a las realidades lo-cales, a fin de mejorar la eficacia en relación con los costos y asegurar elsostenimiento de la iniciativa. El gobierno ha ofrecido diferentes niveles deapoyo64.

• En las comunidades donde sea necesario, crear programas de alimentaciónpor medio de las guarderías, las escuelas y otras organizacionescomunitarias, u ofrecer apoyo a las organizaciones que dirigen este tipo deprogramas.

Apoyar la seguridad alimentaria en el hogar

Los programas alimentarios pueden prestar un apoyo fundamental,pero una solución básica es contribuir a asegurar que las familias puedanobtener por sí mismas los alimentos que necesitan. La mayoría de las familiaspobres de las zonas urbanas compran gran parte de sus provisiones alimentariasen pequeñas tiendas locales o tenderetes que carecen de capital y de espaciopara comprar grandes cantidades y, por tanto, se ven obligados a cobrarprecios elevados. Es posible tomar una serie de medidas que permitan a lostenderos crear un modo de operación más eficiente que reduzca los precios.En Cali, Colombia, la Fundación Carvajal ofreció capacitación a los tenderospara mejorar su capacidad administrativa, ofreció créditos de bajo interéspara la ampliación de los negocios y construyó un almacén en el que lostenderos podían comprar directamente a los productores. Esto condujo a unareducción de los precios para los consumidores, un aumento en la calidad delos productos y mayores beneficios para los tenderos65.

Cultivar alimentos y criar ganado puede ser un elemento importante de laseguridad alimentaria en el hogar, incluso en las ciudades. Muchas escuelas delas zonas urbanas participan también en la producción de alimentos.

• Apoyar la existencia de tiendas con precios asequibles, así como el desarrollode la agricultura en las zonas urbanas.

Provisión de micronutrientes

La falta de suplementos alimentarios relativamente baratos puede tener enormesrepercusiones sobre la salud. La carencia de vitamina A reduce la resistencia ala enfermedad de muchos millones de niños, y puede contribuir a una mortalidadprematura o causar ceguera y enfermedad. La falta de yodo afecta tambiéna millones de niños, reduce su coeficiente intelectual y, muy a menudo, pro-duce problemas físicos o mentales mucho más graves. La insuficiencia dehierro afecta a cientos de millones, compromete su desarrollo físico y mental,y contribuye de manera notable a la mortalidad derivada de la maternidad.Estas y otras carencias de micronutrientes pueden reducirse considerablementea un costo muy bajo66. Es posible administrar los suplementos en las visitashabituales a las clínicas, por medio de las guarderías de las escuelas o a travésde los programas de alimentación comunitaria.

• Facilitar el acceso a los micronutrientes cuando sean necesarios.

64 Ibíd.65 Cruz, L. F. (1994), ‘NGOProfile: Fundación Carvajal:The Carvajal Foundation’,Environment and Urbaniza-tion, 6(2): 175–182.66 UNICEF 1998, ob. cit.Nota 60; OMS 1995, ob. cit.Nota 1.

Un precio másasequible delos alimentos

Complementosde bajo coste

Parásitos

125

Eliminar los parásitos

Es posible alcanzar una importante reducción en la frecuencia y gravedad delas infecciones parasitarias a un costo poco elevado por medio de programascomunitarios para tratar a los niños y a las familias, reducir el riesgo de infeccióny de transmisión, e informar a los niños y a sus progenitores sobre las medidaspreventivas y curativas disponibles. Los programas establecidos en las escuelasdesempeñan un papel fundamental en esta cuestión.

• Reducir la frecuencia de las infecciones parasitarias por medio de ladisponibilidad de agua limpia y saneamiento, de educación sobre la higieney el acceso a medicamentos.

EDUCACIÓN SOBRE LA ATENCIÓN SANITARIA

La educación es un elemento esencial de la atención preventiva, porque ayudaa la gente a asumir el control y la responsabilidad de su propia salud. Uno delos principales elementos que determinan la salud de un niño de corta edad esque un progenitor o una persona encargada de la atención esté bien informada67.Estas actividades educativas a veces se orientan sólo a las madres. Esimportante incluir a los padres, ya que ellos a menudo toman las decisiones enel hogar, que afectan el bienestar de los niños. Las adolescentes y las mujeresembarazadas deberían participar también en estos programas de capacitación,a fin de prepararlas para los retos que significa la maternidad.

La educación sobre la salud debería concentrarse en las siguientes prioridades:

• Concientización sobre los beneficios a largo plazo del cuidado preventivo.

• Higiene básica, incluso la que está orientada hacia la alimentación del reciénnacido y del niño de corta edad, y el manejo de sus excrementos.

• Educación en materia de nutrición, que abarque una concientización sobrelas necesidades alimentarias y los beneficios del amamantamiento, el manejoseguro de la alimentación con biberón cuando sea necesaria, la informaciónsobre la preparación y el almacenamiento de alimentos y la comprensiónde que las niñas necesitan los mismos alimentos que el resto de la familia.

• El tratamiento de la enfermedad, incluso la terapia de rehidratación oral, yuna concientización sobre la importancia de la intervención cuando seannecesarias. (Una mayor concientización sobre los síntomas de la neumonía,por ejemplo, puede reducir la frecuencia de esta enfermedad, que es laprincipal causa de mortalidad de recién nacidos y de niños en general.)

• La promoción de un estilo de vida saludable y de la necesidad de evitarcomportamientos arriesgados.

Las sesiones informativas pueden celebrarse en las escuelas, lasguarderías, los centros de atención sanitaria, las oficinas de gobierno munici-pal, los centros infantiles y familiares o, de una manera casual, en los hogaresdurante las visitas de rutina que hacen los trabajadores comunitarios de lasalud. Los temas deben responder a las necesidades de las personas y espreciso presentarlos de una manera clara, a fin de asegurar que los destinatariospuedan recordarlos. No conviene presentar demasiadas ideas en una solasesión, y los consejos sobre higiene, gestión y preparación de alimentos deberíantener siempre relación con las condiciones locales, para que puedan aplicarse

67 Esto puede deberse a quela educación conduce amejores prácticas enmateria de atención infantil,como una mejor utilizaciónde los establecimientos deatención de la salud;también puedecorresponder a unincremento en los ingresosde la madre, o a ambosfactores. Las razonesprecisas no están claras(véase Engle ycolaboradores 1997, ob. cit.Nota 54).

Incorporar alosprogenitores

Prioridades enmateria deeducaciónsobre la salud

Métodos

Utilización delos medios dedifusión

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fácilmente en el hogar.

El empleo de prácticas tradicionales de salud puede, en algunos casos,contribuir a la salud y al bienestar, mientras que en otros su uso es ineficienteo incluso peligroso. Los educadores en materia de salud deberían reconocer yapoyar las prácticas positivas, y desalentar —mediante una información clara—aquellas que perjudican la salud.

El potencial de los medios de difusión para contribuir a la educaciónsobre la salud no debe dejarse de lado. En un país de América Latina, unaencuesta descubrió que las personas tenían veiticinco veces más posibilidadesde obtener información sobre la salud por medio de la televisión que de losprofesionales de la salud. Las encuestas de los medios de difusión muestranque la información sobre la salud es una de las cuestiones que más interesanal público68. Las autoridades locales sanitarias deberían concebir métodosconstructivos para utilizar de la mejor manera posible este importanteinstrumento.

Educación sobre la salud para los niños

Es posible educar con eficacia a los niños para que presten atención a lostemas de salud, asuman la responsabilidad de cuidarse a sí mismos y a sushermanos menores e influyan en los adultos para que cambien sus prácticas.La experiencia ha mostrado que la difusión de la información sobre temas desalud a través de la comunicación niño-niño es muy efectiva. (Véase la lista derecursos, donde aparecen varias publicaciones de utilidad.)

Las escuelas, donde la asistencia es amplia, suelen ser los mejoreslugares para crear prácticas acertadas de salud. Los centros sanitarios locales,como parte de su esfuerzo para integrar la prestación servicios y crear alianzasefectivas, deberían participar en la educación sobre la salud y las prácticashigiénicas en las escuelas locales y las guarderías. Por ejemplo, hacer partícipesa los niños en la supervisión de las condiciones ambientales en las escuelas, ofijar la escuela como un modelo de saneamiento adecuado, puede tenergrandes repercusiones sobre el resto de la comunidad. Los escolares puedenprestar su apoyo a los centros de salud en las investigaciones y evaluacioneslocales, y en la difusión de información sobre la salud a sus familias y a lacomunidad en general.

Educación sobre el VIH/sida

Durante los últimos años, un elemento fundamental de la atención preventiva hasido la educación sobre el VIH/sida. En algunos países se trata de un problemarelativamente nuevo. En otros, es una cuestión pública de salud que ha alcanzadodimensiones catastróficas, y ha echado a perder los logros obtenidos durante losúltimos decenios en cuanto a la salud y la supervivencia. La situación es másgrave en algunos países del África subsahariana, y la epidemia avanza en Asia.Las mujeres en edad de procrear representan la mitad de las nuevas infecciones,y muchas de ellas tienen menos de veiticinco años de edad69. Los efectos de laenfermedad son devastadores y de amplio alcance, ya que no sólo afectan a laspersonas enfermas, sino también a sus familias. Incluso cuando las madres notrasmiten la enfermedad a sus hijos durante el parto o por medio delamamantamiento, su debilidad puede dificultar o imposibilitar el cuidado del niño.

El número de niños que se han quedado huérfanos a causa del Sida esun problema de proporciones cada vez mayores, sobre todo en África. Lasterapias médicas de alto costo han permitido controlar en cierto grado la

68 OPS (1996), ‘HealthyPeople, Healthy Spaces’,Informe del director,Organización Panamericanade la Salud.69 Piot, P. (1997), ‘FightingAIDS Together’ en UNICEF(ed), El progreso de lasnaciones, Nueva York:UNICEF.

De niño a niño

Alianzas entrela educación yla salud

Mujeres,niños y el sida

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enfermedad en los países más ricos. Pero sólo una pequeña cantidad deldinero que se gasta en todo el mundo en la investigación sobre el VIH/sida seha destinado a la búsqueda de una vacuna asequible, la única solución razonableen la mayoría de los países pobres. Entre tanto, la educación es esencial, ydeberían utilizarse todas las vías disponibles: los prestadores de servicios desalud, las escuelas, los medios de difusión, los grupos de voluntarios, laspersonalidades públicas y el sector privado, todos deben desempeñar el papelque les corresponde.

• Apoyar los programas de educación sobre la salud como un elementoesencial de la atención primaria de salud basada en la comunidad.

• Utilizar los medios de difusión locales como un método efectivo de educación,así como a otros aliados.

• Comprometer a los niños en la tarea de educar sobre la atención sanitaria,tanto en las escuelas como mediante la comunicación niño-niño.

LAS NECESIDADES ESPECIALES DE LOSADOLESCENTES Y DE LOS NIÑOS DE MAYOR EDAD

Los niños de mayor edad y los adolescentes no suelen estar tan expuestos alas enfermedades como los niños de corta edad, ni tampoco dependen tantode otras personas para resolver sus necesidades básicas. Pero tienen algunosproblemas de salud que pueden ser graves y amenazar su vida, y que exigenrespuestas muy concretas. El abanico de problemas y su importancia varía deun lugar a otro, pero las encuestas muestran que, en general, el riesgo princi-pal en materia de salud para las adolescentes, y la mayor causa de mortalidad,son las complicaciones derivadas del embarazo, el aborto y el parto. Para losadolescentes, los accidentes y la violencia son las causas principales demortalidad70. En muchos países, el abuso de drogas presenta también unriesgo importante para la salud de este grupo de edad, así como lasenfermedades de transmisión sexual, que afectan a uno de cada veinteadolescentes en todo el mundo71. Más de la mitad de las nuevas infeccionescon el VIH afectan a los jóvenes con edades entre los quince y los veiticuatroaños72. Debido a que la adolescencia es un período de rápido crecimientofísico, la carencia de vitaminas y de minerales son comunes en esta edad. Losjóvenes también necesitan información y educación, atención sanitariarespetuosa y sin prejuicios, servicios de urgencias y un entorno acogedor queminimice los riesgos.

Muchas razones explican por qué los adolescentes no tienen acceso alos servicios que necesitan. Debido a que los recién nacidos y los niños decorta edad corren mayores riesgos, sus necesidades tienen prioridad en elmarco de unos sistemas de salud que suelen padecer una escasez crónica derecursos. Puede ser también que los adolescentes rechacen la atención sani-taria por considerarla irrelevante. El aspecto especialmente sensible de algunasde sus carencias en materia de salud puede impedir que busquen la ayudaprofesional que requieren y llevarles a aplicarse medicamentos por su cuenta,hacer caso omiso a sus problemas o recurrir a personas no cualificadas.Muchos adolescentes trabajan durante largas horas o viven fuera del hogar;debido a que la atención primaria de salud suele ser comunitaria, y concentrarsea menudo en la unidad familiar, puede resultar difícil el acceso para losadolescentes. Cuanto más expuestos y vulnerables se encuentran los jóvenes,menos posibilidades tienen de disponer de un fácil acceso a los servicios desalud que precisan. Otro problema es la educación sanitaria; a menudo existe

70 UNICEF (1997), YouthHealth –For a Change: AUNICEF Notebook onProgramming for YoungPeople’s Health andDevelopment, borrador detrabajo.71 Ibíd.72 UNICEF (ed), El progresode las naciones 1998,Nueva York: UNICEF.

Riesgo desalud para losadolescentes

Obstáculos ala atención dela salud paralosadolescentes

128

una resistencia social, por ejemplo, a abordar con los jóvenes asuntosrelacionados con la sexualidad, en el error de que esta información puedealentar su actividad sexual.

Evaluación y planificación que incorpora a los adolescentes yresponde a sus necesidades

Los adolescentes rechazan con frecuencia decisiones e intervenciones que sehacen en su nombre sin su participación. Por ello es fundamental que participenestrechamente en el establecimiento de las prioridades de su propia atenciónsanitaria. Las necesidades de los distintos grupos de edad varían unas deotras. Niñas y niños, grupos étnicos diferentes, jóvenes que asisten a laescuela y aquellos que trabajan, jóvenes que viven con sus familias y aquellosque se encuentran en las calles, todos ellos afrontan realidades diversas. Lasautoridades de salud y los grupos voluntarios deberían tener en cuenta lasperspectivas de los distintos grupos de adolescentes a fin de comprender lamejor manera de ofrecerles apoyo. La participación de los adolescentes resultaespecialmente útil para definir los programas efectivos que deben crearse.

Servicios de salud acogedores para los jóvenes

Además de los exámenes de rutina, la atención preventiva y el tratamiento deenfermedades comunes que deberían estar disponibles para todos los niños,los adolescentes necesitan acceso a la atención de problemas relacionadoscon el abuso de drogas, y a servicios de tratamiento y orientación para elcuidado de las enfermedades de transmisión sexual. Precisan una variedad deservicios de atención de la reproducción, incluso un control de la natalidadadecuado, y orientación sensible y respetuosa. Los servicios tienen que hacerhincapié en la prevención de los embarazos no deseados, y las autoridades desalud deben asegurar que las adolescentes dispongan de alternativas a losabortos provocados en condiciones antihigiénicas, la única solución para muchasde ellas. (En Lagos, 67 % de las personas que acudieron a recibir asistenciahospitalaria en 1983 como resultado de una septicemia a causa de un aborto,fueron muchachas de entre once y veinte años de edad73.) Si se desea llevara término el embarazo, la adolescente debe recibir una atención prenatalcompleta, teniendo siempre en cuenta que las adolescentes corren un mayorriesgo de sufrir complicaciones.

Para muchos de los adolescentes que pertenecen a este grupo deedad, y en especial para aquellos que viven en la calle, es muy posible que lamejor manera de satisfacer las necesidades en materia de atención sanitariasea por medio de servicios de difusión o centros de consulta. En Sudáfrica, elYouth Information Centre Pilot Project ofrece servicios de salud exclusivamentepara adolescentes y está concebido para ayudarles a que tomen decisionescon conocimiento de causa sobre su vida. El personal está compuesto porjóvenes vestidos de manera informal, y las instalaciones incluyen cuartos paraorientación privada y espacio para que los jóvenes socialicen, además demúsica y videos74.

En muchos casos no resulta realista, desde el punto de vista económico,apoyar sistemas paralelos de atención sanitaria, y los jóvenes tendrán querecurrir a los centros de salud que sirven a la población general si deseanrecibir una asistencia adecuada. Para conseguir servicios de salud másacogedores para los adolescentes, es importante que el personal médico seaconsciente de sus preocupaciones, considere sus problemas de salud sin ningúntipo de prejuicios, y respete la necesidad de confidencialidad de los jóvenes.Los trabajadores de la salud deberían estar capacitados para responder a las

Salud de lareproducción

Servicios deconsulta

Personalmédico

129

inquietudes de los adolescentes, tanto en lo que se refiere a la competenciatécnica como a la comunicación efectiva, y la capacitación debería ser impartidapor quienes han tenido éxito al trabajar con jóvenes.

Educación sobre la salud para los adolescentes

Los adolescentes y los niños mayores necesitan información precisa sobre lasalud sexual y de la reproducción, las consecuencias del abuso de alcohol,tabaco y drogas, las necesidades en materia de nutrición de sus organismosen rápido proceso de crecimiento, higiene básica y prevención de enfermedades.Es importante no dar por sentado que, debido a que los jóvenes aparentenuna inteligencia despierta por haber vivido en la calle, dispongan de conocimientossobre las cuestiones de salud. En varias entrevistas con jóvenes encarcelados,por ejemplo, se ha comprobado que menos de la mitad sabía que la abstinenciasexual reducía el riesgo de contraer una infección con el VIH75. Por desgracia,gran parte del material pedagógico disponible se encuentra en forma impresa,y sólo resulta útil para quienes han alcanzado un nivel aceptable de competencialectora. Los folletos u otro tipo de material impreso no se pueden emplearporque ni siquiera los adolescentes que saben leer pero son analfabetosfuncionales se sienten cómodos con las palabras escritas76. A menudo resultanecesario crear un contacto directo, mediante una información concreta yreforzada por medio de un debate.

Pocas pruebas muestran que la información, por sí sola, sea efectivapara cambiar un comportamiento arriesgado. Para tomar decisiones saludables,los adolescentes necesitan disponer de una gama de aptitudes: la capacidadde resistir a la presión de los compañeros, de pensar a largo plazo, de sopesarlas opciones, de afrontar los conflictos y de tomar decisiones responsables.Para que este tipo de educación tenga repercusiones debe provenir de perso-nas en quienes los adolescentes confíen y respeten. Algunos de los programasque han dado mejores resultados utilizaron educadores de la misma edad. LaSociedad Undugu, de Kenia, ha descubierto la eficacia de utilizar a las niñasque habían abandonado su vida en las calles para que hablaran de cuestionesdelicadas con sus antiguas amigas que todavía viven en la calle77. Un análisisintegral de los programas de prevención del abuso de drogas en EstadosUnidos descubrió que los programas en que participaban los jóvenes eranmucho más eficaces; se averiguó que el contenido de los programas noalcanzaba los resultados previstos cuando no se llevaban a cabo mediante unenfoque participativo e interactivo78.

Para los adolescentes que asisten a la escuela, la educación sobre lasalud puede formar parte del programa de estudios. También se pueden crearservicios específicos de orientación para ellos. Para los niños que se encuentranen el hogar, en el lugar de trabajo o en la calle, es preciso concebir otrassoluciones. Las autoridades locales responsables de la salud deben trabajarestrechamente con las organizaciones que se ocupan de diversos grupos dejóvenes, y ofrecerles el apoyo y el respaldo técnico que necesiten.

En algunos países, los medios de difusión especializados en espectáculosse han utilizado con éxito para comunicar cuestiones de salud a los adolescentes.Un video y un libro de dibujos sobre la prevención del VIH/sida resultó muyefectivo en Brasil; algunas canciones populares en Filipinas aumentaron la tasade llamadas telefónicas a una línea para la juventud, y en India, una serie detelevisión tuvo repercusiones sobre las actitudes hacia el matrimonio tempranode las adolescentes79.

Educaciónentre iguales

Medios dedifusión

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Amplios niveles de apoyo

Los asuntos problemáticos de salud de los adolescentes se relacionanestrechamente con su vida social, sus relaciones con la familia, su acceso a laeducación y el grado de esperanza que sienten respecto a su vida. Lainformación y la atención sanitaria tendrán muy pocas repercusiones sobre laconducta arriesgada si no están respaldadas por un apoyo que establezcaalternativas realistas y por entornos que disminuyan los riesgos. Las advertenciassobre los peligros del abuso de drogas, por ejemplo, tendrán pocasconsecuencias para los niños que llevan vidas peligrosas y están concentradosen una supervivencia inmediata. Las actividades para evitar la propagación delas enfermedades de transmisión sexual serán una pérdida de tiempo si lasupervivencia de los niños depende de vender su cuerpo a cambio de alimentosy refugio. La desintoxicación de drogadictos adolescentes tiene poco sentido amenos que exista un apoyo y un respaldo durante y después del proceso80.Para abordar las necesidades de salud de los niños y de los adolescentes deuna manera efectiva, es necesario abordar las más amplias cuestiones socialesy económicas que afrontan en su vida.

· Siempre que sea posible, crear servicios de salud especiales para losadolescentes que respondan a sus necesidades concretas y estén concebidospara aceptar su participación.

· Capacitar a los trabajadores de la salud para que respondan de manerasensible y sin prejuicios a las preocupaciones de los jóvenes.

· Incluir en la educación conocimientos sobre temas de salud, además defomentar la visión de largo plazo y la responsabilidad en la toma de decisiones.Siempre que sea posible, utilizar educadores de la misma edad, y hacerhincapié en los enfoques basados en la participación.

· Utilizar los medios de comunicación para la educación sobre cuestionesimportantes para los adolescentes.

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7 Vecindarios para los niños

La Convención sobre los Derechos del Niño hace hincapié en laimportancia que representan para los niños y adolescentes los vecindariosseguros y acogedores. El documento reconoce también su derecho al juego ya la recreación, a la participación en la vida cultural de sus comunidades, asícomo su derecho a asociarse con otros, a disponer de acceso a la informacióny a recibir preparación para convertirse en ciudadanos responsables dentro deuna sociedad libre. Para apoyar estos derechos, el documento garantiza laprotección contra la discriminación y contra la violencia de cualquier tipo1.

Hay muchas comunidades que no logran ofrecer este nivel de seguridady de apoyo. En todo el mundo, los niños y adolescentes de las zonas urbanasrevelan sus miedos y su deseo de vivir en paz y seguridad. Para muchosniños, se trata de una preocupación incluso más importante que la necesidadde recibir alimentos o atención sanitaria. También es un motivo de preocupaciónpara todos aquellos que están comprometidos en la formación de ciudadanosresponsables. Los niños que crecen en entornos donde predomina el miedo ydonde las relaciones sociales son limitadas sufren una discapacidad causadapor esta distorsión de la vida comunal, y tienen menos posibilidades de desarrollarla comprensión y las aptitudes fundamentales para la participación cívica.

Cuando las ciudades son lugares seguros y animados, pueden llegar aser la expresión más noble de la cultura humana, ya que alientan una calidaden las relaciones que estimula la creatividad y fomenta la civilización en sumejor sentido. Pero si las ciudades están invadidas por el miedo y la ansiedad,se pierde el potencial para alcanzar esos logros y se convierten en lugaresliteralmente "incivilizados". En estos casos, las personas se sienten amenazadase inseguras, no se atreven a utilizar los espacios públicos y se aíslan cada vezmás. Los negocios amenazan ruina, los servicios se deterioran, se menoscabala vida comunal y las oportunidades se reducen para todo el mundo. La

1 Convención sobre losDerechos del Niño, artículos2, 15, 17, 29, 30, 31.

Los vecindarios localesdeberían representaruna transición segura yacogedora hacia unmundo más amplio: unlugar donde los niñospuedan jugar sinpeligro, hacer recados,relacionarse con losdemás y aprender delas personas que lesrodean. Es importanteconsiderar que lasniñas tienen la mismanecesidad que losniños de jugar ydisfrutar delcompañerismo y la vidacomunitaria.Foto: William Martínez.www.agenciamacondo.com

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desintegración de una calle animada y de la vida comunal aumenta la frecuenciade las actividades antisociales y, por ello, el problema se perpetúa a sí mismo.

El miedo y la inseguridad se alimentan de las desigualdades quecaracterizan a muchas ciudades. Las frustraciones generadas por la injusticiay la exclusión pueden fomentar la agresión contra uno mismo y contra losdemás. El abuso del alcohol y las drogas, la violencia familiar, la delincuencia yel vandalismo son expresiones naturales de la ira y la desesperanza2. Lomismo ocurre con la apatía y la resignación, que fomentan una atmósfera deinseguridad. Cuando las condiciones son muy difíciles, la solidaridad sueledesaparecer, para dejar en su lugar la agresividad, el recelo y la violencia entorno a una escasa cantidad de recursos y de oportunidades3. La penuriapuede incrementar las diferencias entre las personas, y un nivel crónico detensión puede hacer que hasta los incidentes más pequeños queden fuera decontrol.

Para encontrar soluciones duraderas a la violencia y la inseguridad espreciso eliminar la pobreza y la exclusión por medio de políticas de vivienda yde educación, un aumento de las oportunidades de trabajo y una serie decambios en el sistema judicial. Pero en el contexto de estos esfuerzos másamplios, algunas medidas prácticas pueden abordar la inseguridad de losmiembros de la comunidad. Estas medidas deben formar parte de una actividadintegrada y con conocimiento de causa para promover una activa vida comunaly una cultura que descarte la violencia. En este capítulo analizaremos algunosenfoques que las autoridades locales pueden adoptar para contribuir a crearcomunidades seguras y optimistas, que promuevan los derechos de los niños.Los propios pobladores pueden llevar a cabo muchas de estas medidas, conapoyo y asistencia técnica. Otras exigirán una intervención más activa de lasautoridades locales, siempre con la participación de la población.

CÓMO LAS COMUNIDADES ACOGEDORASAFECTAN EL DESARROLLO DE LOS NIÑOS

Durante la primera infancia, el hogar es el centro de la vida y el lugar donde setransmite el aprendizaje en un mayor grado. Pero a medida que los niños setransforman en personas más competentes, el mundo exterior adquiere cadavez más importacia. En teoría, un vecindario debería ser un lugar donde losniños puedan jugar con seguridad, llevar recados, caminar hacia la escuela,socializar con sus amigos, observar las actividades de los demás y aprenderde ellas. Cuando los vecindarios ofrecen una transición segura y acogedorahacia un mundo más amplio, los menores pueden poner a prueba y desarrollargradualmente su competencia antes de afrontar la ciudad en toda sucomplejidad.

En el contexto diverso y dinámico de la vida urbana, los vecindarioslocales pueden ser entornos complejos, que exigen unas aptitudes y unacapacidad de comprensión y de decisión más rigurosas que las requeridasdentro del hogar. Es necesario asimilar nuevas imágenes y sonidos, reaccionarante caras extrañas y situaciones poco familiares y aprender nuevas reglas.Descubrir cómo abordar estos problemas forma parte importante de la crecientecompetencia e independencia de cualquier niño. También ofrece a los menoresla oportunidad de comenzar a comprender, aceptar y, en teoría, disfrutar delas diferencias, algo fundamental en el proceso mediante el cual se conviertenen ciudadanos tolerantes y responsables.

Miedo einseguridad

Exclusión

Medidaspositivas

2 de la Barra, X. (1998),‘Poverty: The Main Cause ofIll Health in Urban Children’,Health, Education andBehavior, 25(1): 45–49.3 Moser, C. O. N. (1996),Confronting Crisis: ASummary of HouseholdResponses to Poverty andVulnerability in Four PoorUrban Communities,Washington DC: BancoMundial.

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Pero cuando los vecindarios son lugares peligrosos y amenazantes, losniños no pueden utilizarlos plenamente o se ven obligados a afrontar riesgosinapropiados tanto para su cuerpo como para su mente. El miedo al tráfico, ala violencia o a las malas compañías atrapa en sus hogares a muchos niñosque no pueden satisfacer muchas necesidades sociales y físicas. Esto parecehaberse convertido en un fenómeno cada vez mayor, sobre todo en las zonasmás acomodadas de las ciudades de todo el mundo. Diversos observadoreshan señalado que en Estados Unidos y en el Reino Unido los niños sufren cadavez mayores restricciones en su acceso a lugares espontáneos de juego ensu vecindario. Permanecen encerrados en su casa viendo la televisión o, aquellosque pueden costearlo, se ocupan en actividades programadas, como deportesorganizados o clases de aprendizaje especial4. Estas actividades son valiosas,pero no sustituyen los beneficios del juego no estructurado con niños de lamisma edad, que los menores necesitan para su desarrollo físico, social,intelectual y emocional. Tampoco pueden sustituir el creciente sentimiento departicipación que los niños obtienen cuando forman parte de la vida de suvecindario.

En los vecindarios pobres de las ciudades del hemisferio sur, donde conmucha frecuencia la vida en el hogar se extiende sobre el espacio público, losniños suelen disponer de un mejor acceso al mundo exterior. No es raroobservarlos jugando libremente en las calles, que forman parte de la estructurasocial de la abigarrada vida vecinal. Pero resulta muy importante no caer en latentación de considerar esta situación desde un punto de vista romántico.Aunque los niños disfrutan de una mayor libertad de espacio, es muy posibleque estén jugando cerca de desagües abiertos, en pasadizos peligrosos o enmedio de una pila de basura o de desechos peligrosos. A menudo correnriesgos cuando juegan cerca de un tráfico intenso. En muchas ciudades, losprogenitores se quejan de que no tienen otra posibilidad que dejar que sushijos se muevan con libertad debido al tamaño reducido de sus hogares.Cuando las familias viven cerca de distritos comerciales llenos de gente o enzonas en que hay altos índices de crimen, los progenitores tienen miedo de lospeligros que pueden correr sus hijos o de que se sientan atraídos por la vidade la calle. Éste es un motivo concreto de preocupación cuando el vecindarioofrece pocas actividades interesantes para los niños de mayor edad.

Los niños tienen menos capacidad que los adultos para detectar losestímulos negativos y hay muchas formas en que se puede menoscabar susentido de la seguridad. Las tensiones en el vecindario, la violencia étnica, elrobo, la violación, el vandalismo, el maltrato por parte de los compañeros enlas escuelas, el uso de drogas, la brutalidad policial y la corrupción puedencontribuir a que los adolescentes piensen que viven en un mundo precario yamenazante. Las investigaciones han demostrado que los niños que crecenen comunidades violentas tienen menos competencia social, una motivacióninferior para asistir a la escuela, y suelen ejercer un menor control sobre suconducta5. Cuando los niños se acostumbran a la violencia, pueden perder lacapacidad para simpatizar con sus víctimas, y tienen más posibilidades dedesempeñar el papel de agresores6.

Es posible que la inseguridad que afrontan muchos niños de las zonasurbanas no sea suficiente para ponerlos en peligro. Pero esta situación suelemenoscabar su confianza en el orden social y el sentimiento de pertenencia ala comunidad. Incluso, las conductas menos amenazadoras afectan la calidadde vida del vecindario y reducen las posibilidades disponibles para los niños yjóvenes. El vandalismo de la propiedad pública, por ejemplo, puede obstaculizarel acceso de los menores a una variedad de instalaciones y programas. Unainvestigación en Chawama, Zambia, señaló que el vandalismo y el robo fueron

4 Véase, por ejemplo, Hart,R. (1984), ‘The changingcity of childhood, implica-tions for play and learning’,Catherine Molony MemorialLecture, City CollegeWorkshop Center, NuevaYork; y Hillman, M. (1995),One False Move: A Study ofChildren’s IndependentMobility, Londres: PolicyStudies Institute.5 Barbarin, O. y de Wet, T.(1997), ‘Violence andemotional development inblack townships of SouthAfrica: an ecologicalapproach’, Urban Child-hood, Trondheim, Noruega.6 Newell, P. (1997), ‘Childrenand violence’, InnocentiDigest # 2, Florencia:Centro Internacional para elDesarrollo del Niño delUNICEF.

Restricciones

Libertad

Peligros

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determinantes para que se eliminaran las clases vespertinas y una serie deprogramas y oportunidades recreativas para mujeres y jóvenes en las escuelaslocales y en los centros comunales7.

Diversas medidas pueden ayudar a las comunidades a integrar a losniños en la vida comunal de una manera segura y positiva. Se trata en partede una cuestión de actitud: es preciso que las personas comprendan conclaridad los grandes beneficios que aporta una comunidad acogedora para losniños. Aunque en la mayoría de los casos se acepta a los menores como unaparte natural de la vida del vecindario, a menudo no son acogidosfavorablemente en esfera pública, donde las preocupaciones en las preferenciasde los adultos tienen mayor prioridad. Una campaña de información ampliasobre los derechos de los niños puede convencer a la opinión pública de quelos niños son también personas con inquietudes legítimas. Las autoridadeslocales pueden fomentar un cambio de actitud por medio de la atención queconceden a los espacios públicos. Es una cuestión menor, por ejemplo, instalaruna fuente de agua a la altura de los niños más pequeños, pero sirve paraenviar un mensaje muy poderoso. Una intervención activa de las autoridadeslocales puede ser también necesaria para combatir la discriminación contra losgrupos minoritarios, las niñas y las personas con discapacidades.

INSEGURIDAD EN LA COMUNIDAD YTEMORES SOCIALES

Cada vez hay un mayor consenso sobre la imposibilidad de hacer frente a laviolencia y a la inseguridad ciudadana sólo por medio de la represión, y sobre lanecesidad de las medidas preventivas para lograr resultados8. La inseguridadse combate con mayor eficacia cuando los miembros de la comunidad tienenun sentimiento de propiedad sobre sus vecindarios. Las autoridades localespueden alentar y coordinar estrategias comunitarias de amplio alcance quecontribuyan a evitar el crimen y promover la seguridad.

El espacio público como punto de apoyo de la unidad social

Las actividades habituales de los pobladores en un espacio común suelenfomentar firmes vínculos sociales. Las relaciones entre los miembros de lacomunidad pueden establecerse de manera más fácil en los vecindarios debajos ingresos donde las personas tienen razones para depender unas deotras, y donde tienen menos posibilidades de satisfacer todas sus necesidadesdentro de su propio hogar. Contrariamente, hay cada vez más personasacomodadas en todo el mundo que viven aisladas de sus vecinos en complejoshabitacionales cerrados o en edificios de alta seguridad. La movilidad queofrecen los automóviles particulares aparta aún más a sus usuarios de lascomunidades locales. En los barrios pobres también puede imperar el miedo,pero una presencia más frecuente de la gente en las calles y en los espaciospúblicos puede servir para apoyar una extraordinaria vida comunal, y convertira los vecindarios en lugares más adecuados para que los niños jueguen.

Este fenómeno actúa en dos sentidos. La presencia de los niños en losespacios públicos contribuye a estimular una relación positiva entre los adultos.Las personas encargadas del cuidado de los menores los controlan y compartenuna preocupación común. De este modo, cuando los adultos se encargan decontrolar a los niños de otra persona, se fomentan otras formas de cooperación.Algunas comunidades han descubierto que el juego de los niños puede ser unaestrategia para abordar los conflictos étnicos en zonas problemáticas9. Esnecesario hacer hincapié en que un vecindario donde se alientan y se apoyan

7 Moser 1996, ob. cit. Nota3.8 Vanderschueren, F.(1998), ‘Towards safercities’, Habitat Update,4(1): 1–6.9 Menary, S. (1990), PlayWithout Frontiers: A PolicyDocument on CommunityRelations in Children’s Play,Playboard Belfast, Irlandadel Norte.

Concientización

Medidas deprevención

Utilización delos espaciospúblicos

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las actividades de los niños tiene mayores posibilidades de convertirse en unlugar seguro y mejor para todas las demás personas también. Crear firmesvínculos sociales forma parte de un proceso que se perpetúa a sí mismo y quepuede cimentar el desarrollo local en todos los frentes.

Las autoridades locales pueden contribuir de diversas maneras a esteproceso. En el capítulo 5 analizamos las iniciativas que pueden impulsar vínculosamistosos entre los vecinos más cercanos: el mejoramiento de los espacioscomunes, la atención a los modelos culturales, las medidas para disminuir lahostilidad y la participación de los pobladores en la planificación y en la toma dedecisiones. Los mismos principios pueden aplicarse a la comunidad en general.

La teoría de que es necesario defender los espacios sugiere que lascaracterísticas físicas de los asentamientos residenciales tienen influencia sobrela actividad criminal10. El tamaño de los edificios, la ubicación entre ellos y enrelación con la calle, la calidad del espacio público, todo ello puede contribuir acrear diferencias entre las tasas de criminalidad de un vecindario con respectoa otro. El factor decisivo es el grado de control que los pobladores ejercensobre el espacio que rodea sus viviendas. La utilización frecuente de áreasexteriores y las relaciones sociales que acompañan esta actividad incrementala capacidad del vecindario para llevar a cabo un control no estructurado, ytiende a disuadir los comportamientos antisociales. Cualquier factor que alientea las personas a ampliar sus actividades más allá del interior de sus viviendases positivo desde esta perspectiva. Calles y callejones bien iluminados, porcheso galerías en las entradas de las casas, ventanas orientadas hacia la calle y unespacio público acogedor, pueden contribuir a crear una presencia comunitariaactiva y, por consiguiente, a que los vecindarios sean más seguros para losniños.

Una reacción muy frecuente a la inseguridad ha sido aislar las viviendasde su entorno inmediato por medio de muros, enfoque que por lo general seasocia con los conjuntos cerrados de las personas acomodadas. Esta medidapuede mejorar la situación para los vecinos inmediatos, pero puede creartambién barrios aislados que, en última instancia, reducen el nivel general deseguridad y de urbanidad. Los muros elevados no son una solución contra elcrimen. Un planteamiento menos exclusivo consiste en clausurar una de lassalidas de una calle, a fin de crear una calle sin salida. Esta medida reduce eltráfico y al mismo tiempo se ha comprobado que incrementa el sentimiento depropiedad de los pobladores.

Aunque los gobiernos locales carezcan de los recursos necesarios paraponer en práctica los cambios más importantes en la configuración de losvecindarios, es primordial tomar medidas que permitan apoyar a los pobladoresen la modificación de sus propios entornos a fin de incrementar su capacidadde control. Mediante el empleo de los pobladores en el mantenimiento y lagestión de las instalaciones locales, las municipalidades pueden al mismo tiempoproporcionar puestos de trabajo e incrementar el sentimiento de propiedad,un factor que puede ser de suma importancia para reducir los actos devandalismo.

En todo el mundo hay una tendencia general hacia la privatización delos espacios públicos. Esta medida puede suponer el ingreso de recursosfinancieros, pero la inversión es desigual, por lo general, y suele traer comoconsecuencia una tendencia hacia la exclusión y la segregación. A menos quese tomen las medidas necesarias para asegurar que todos los pobladoreslocales, sin discriminación, tengan acceso a los espacios que son propiedad deuna empresa privada que ha invertido en su desarrollo, esta situación puede

10 Newman, O. (1972),Defensible Space, NuevaYork: Macmillan and Co.

Espacios quees necesariodefender

Levantarmuros

Gestión local

Privatización

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menoscabar la vida pública de la comunidad y limitar las relaciones socialesesenciales para crear comunidades vitales y seguras.

· Apoyar medidas que alienten la utilización cada vez mayor de las calles yde los espacios públicos por parte de las personas de la comunidad, comola iluminación de las calles, la instalación de bancos públicos, la existenciade un espacio común agradable y de zonas para que los niños jueguen, ypatrocinar actos culturales, foros y festividades locales.

· Celebrar reuniones de los pobladores para hablar sobre enfoques positivosen torno al control por parte de la comunidad, y asistir a los pobladores enlas actividades para modificar sus entornos locales.

· Emplear a los pobladores locales para la gestión y las tareas demantenimiento de las instalaciones locales.

· Antes de permitir la privatización de cualquier espacio público, valorar lasrepercusiones potenciales de esta medida sobre los pobladores locales;comprometer a éstos en el proceso de planificación, y asegurar que losespacios privatizados permanezcan disponibles para los pobladores localessin ningún tipo de discriminación.

Protección policial, aplicación de la ley y alternativas comunitarias

Suele haber un mayor índice de criminalidad en los vecindarios pobres y, sinembargo, los pobladores de bajos ingresos en las zonas urbanas por lo generalno disfrutan de una protección adecuada, carecen de recursos para obtenerrepresentación jurídica y tienen pocas posibilidades de que se les haga justiciaen el marco de los sistemas inaccesibles, ineficientes y a menudo corruptos11.La falta de confianza en la policía es generalizada, a menudo por una buenarazón: un informe interno llevado a cabo en un estado de Brasil, por ejemplo,demostró que 80 % de los miembros de la fuerza policial eran corruptos. Lafalta de eficacia del sistema oficial alienta a que muchas personas tomen lajusticia por su mano. La creación de grupos de vigilantes y la aceptación de laley de la calle pueden tener como consecuencia una escalada de la violencia.En algunos casos, los criminales locales obtienen cierto grado de legitimidad yprotección dentro de sus comunidades, a cambio de protección en la zonalocal12.

Abordar las deficiencias en la aplicación de la ley es una medida esencialpara reducir la inseguridad y restablecer la confianza pública. Las fuerzaspoliciales y los sistemas de justicia deben inspirar seguridad, ser accesibles yreceptivos, y la aplicación de la ley debe ser una actividad establecida desdelas bases, y no una respuesta impuesta desde arriba. La ciudad de Cali,Colombia, ha llevado a cabo diversas medidas experimentales: todos losmiembros de la policía se han visto obligados a participar en cursos de formaciónsobre derechos humanos y relaciones con la ciudadanía, las autoridades hanconcentrado a las fuerzas policiales en las zonas donde impera una tasa máselevada de criminalidad, en todos los cuarteles de policía se hacen informesdirigidos al alcalde sobre las tendencias de la violencia y, finalmente, la ciudadha promovido la creación de centros de conciliación en diversos vecindarios,donde cuestiones que de otra forma podrían desencadenar un enfrentamientoviolento se tratan de negociar por medio de actividades de mediación13.

En New Haven, Estados Unidos, ciudad con un alto índice de violencia,el jefe de policía ha contado durante los últimos cinco años con la participaciónde una junta compuesta por jóvenes en las entrevistas a posibles reclutas. Enla actualidad, la junta ha participado en la contratación de más de una cuarta

11 Marcus, M. (1995), Facesof Justice and Poverty in theCity, París: European Forumfor Urban Security.12 Ibíd.13 Ibíd.

Corrupción

Ley de la calle

Capacitaciónpolicial

Participaciónde la juventud

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parte de la fuerza policial. Los miembros de la junta de jóvenes son elegidosen sus escuelas, o después recomendados por otros miembros de la junta.Este método ha conducido a procesos de amistad entre los policías y losjóvenes14.

En Dakar, Senegal, se ha establecido un sistema por el cual las disputasen los vecindarios reducidos se dirimen en los cuarteles policiales mediantenegociaciones amistosas. La municipalidad ha impulsado una asociación deabogados jóvenes para que establezcan centros de información jurídica yorganicen conferencias sobre cuestiones legales. Una de las actividadesprincipales consiste en informar a las mujeres sobre sus derechos jurídicos15.En una ciudad mediana de Francia se estableció un pequeño cuartel policialfrente a un lugar público de reunión donde se producían alborotos por lanoche. El oficial de guardia estableció lazos de confianza con los pobladores,inició conversaciones con las personas que paseaban por allí y contribuyó adirimir cualquier disputa que surgiera16.

En Uganda se ha puesto en práctica un auténtico sistema popular paraabordar la seguridad comunitaria y la aplicación de la ley. Los "consejos deresistencia", elegidos democráticamente en el plano local y vinculados al gobiernolocal, se han convertido en la primera institución a la que recurre la gente encasos de violencia o de crimen. Estos consejos informan, a su vez, a la policía.El consejo gestiona por su cuenta muchos casos, en especial asuntos dederecho civil sobre cuestiones como deudas, daños a la propiedad, problemascon la propiedad de la tierra y derecho común. También lleva a cabo actividadesde mediación y puede impartir justicia de manera rápida y gratuita, descargarde trabajo al sistema de justicia criminal, mejorar la seguridad en los vecindariosy aumentar la colaboración con la policía17.

En la isla de Reunión, donde la capital sufre altos índices de criminalidad,pobreza y desempleo, se han establecido "Casas de la Justicia y la Ley" enzonas particularmente complicadas. Voluntarios comunitarios capacitados ofrecenservicios de conciliación y mediación para ayudar a los ciudadanos a encontrarsoluciones pacíficas en las situaciones de crisis. Se espera que los agresoresreparen los daños que hayan infligido a sus víctimas18.

Los movimientos de autodefensa no son una solución para la inseguridad,sin duda existen respuestas comunitarias más constructivas, y las autoridadeslocales deberían apoyarlas por todos los medios posibles. Las autoridades, porejemplo, deberían asistir de forma oficial los sistemas de vigilancia en losbarrios.

Los niños y las mujeres son las personas más vulnerables alhostigamiento y la violencia, sobre todo la violencia doméstica; pero, por logeneral, los recursos institucionales son impenetrables para ellos. Lasmunicipalidades deben tomar firmes medidas para asegurar que todo mundotenga acceso a un sistema apropiado de protección y de justicia, y tambiénpara superar las actitudes firmemente afianzadas que obligan a que este tipode protección sea especialmente necesario.

Las minorías étnicas, los inmigrantes y los refugiados se encuentran tambiénen peligro de sufrir acciones de discriminación, hostigamiento y violencia. Debido asu situación marginal y a sus diferencias culturales, pueden albergar una sensaciónde temor hacia la policía y otro tipo de autoridades. Los intentos, por parte de losgrupos minoritarios, de crear sus propios sistemas no oficiales de protección,pueden llevar a una escalada de las tensiones. Las autoridades locales debenasegurar que se lleve a cabo una acción efectiva contra la discriminación en todos

14 Felson, L. (1997), ‘Youthin action’, Doing Democracy,invierno, 1997.15 Marcus 1995, ob. cit.Nota 11.16 Glowacki, F., Marcus, M.,Mennetrier G., Mennetrier,C. T. y Vourc’h, C. (1996),Urban Security Practices,París,. European Forum forUrban Security.17 Vanderschueren, F.(1996), ‘From violence tojustice and security incities’, Environment andUrbanization, 8(1): 93–112.18 Glowacki y colaboradores1996, ob. cit. Nota 16.

Violenciadoméstica

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los frentes, es decir, en las escuelas, en el acceso a los servicios y a la vivienda,en el mercado de trabajo y en los medios de difusión. En todos los organismosoficiales debe existir un porcentaje de empleados pertenecientes a las minorías.La policía debe hacer un esfuerzo concertado para asegurar que estos grupos sesientan protegidos. En Dallas, Texas, ciudad donde conviven muchos grupos deetnias diferentes, la policía ha establecido un sistema de colaboración conadolescentes de las minorías, en un programa para combatir el miedo y la violencia.Equipos de adolescentes de origen asiático, latinoamericano, afroamericano eindio patrullan con la policía después de la escuela, y también ofrecen servicioscomo colocar mirillas en las puertas de los pobladores más intimidados, inspeccionarlas alarmas contra el fuego en las viviendas y distribuir información sobre salud yseguridad en diversos idiomas19.

· Ofrecer capacitación especial para la policía, los trabajadores jurídicos y elpersonal judicial a fin de sensibilizarlos en materia de derechos de la mujer,la infancia, las minorías y los grupos menos favorecidos.

· Lograr que los miembros de la comunidad, entre ellos las mujeres y lasminorías, tengan un fácil acceso a los cuarteles policiales, a los juzgados ya las oficinas de gobierno local, y que los empleados sean receptivos yrespeten los derechos y las preocupaciones de los miembros de lacomunidad.

· Alentar un grado de familiaridad entre la policía y los miembros de lacomunidad, asignando oficiales de policía a vecindarios concretos y hacerpartícipes a los miembros de la comunidad, incluidos los jóvenes, en elreclutamiento de policías comunitarios.

· Distribuir información sobre los derechos ciudadanos y la disponibilidad delos servicios jurídicos; procurar el apoyo de abogados o estudiantes dederecho voluntarios a fin de ofrecer orientación jurídica gratuita a las personasque no pueden costear una orientación o representación oficiales.

· Trabajar con las comunidades para crear procedimientos que puedancomplementar a los sistemas oficiales, o servir de alternativa a éstos.

Alentar la participación local

La inseguridad en los vecindarios es un problema para todo el mundo y todaslas personas afectadas deberían reaccionar contra ella. Las coaliciones en prode la seguridad local pueden ser una respuesta eficaz y constructiva. Estascoaliciones suelen incluir, además de ciudadanos locales, a funcionariosencargados de la aplicación de la ley, representantes del sistema de justiciacriminal, del sector de la salud, de la educación y los servicios de bienestar,organizaciones comunitarias y el sector privado20. Dichas coaliciones puedenmantenerse al tanto de los problemas, descubrir informaciones relativas a laseguridad, diagnosticar los factores que contribuyen a la criminalidad local yabordar la situación de manera que se tengan en cuenta la realidad local y laspreocupaciones de los ciudadanos. Un coordinador local puede convocarreuniones, mediar entre grupos diferentes, informar a los funcionarios, asegurarla participación de los ciudadanos locales y velar por el respeto de los derechoshumanos21.

Un debate público sobre cuestiones relacionadas con la seguridad puedealentar una participación activa del público. El Ágora, una ONG de Córdoba,Argentina, ha concebido una serie de actividades, entre ellas foros en los queparticipan personas de diversos estratos de la sociedad, para promover la

19 American News Service(1997), ‘Young DragonsChase Away NighttimeFears in Dallas’, DoingDemocracy, (invierno de1997): 8.20 Vanderschueren 1998,ob. cit. Nota 8.21 Marcus 1995, ob. cit.Nota 11.

Hostigamientode lasminorías

Medidaspositivas

Coaliciones enpro de laseguridad

Debatepúblico

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seguridad en bares, salas de cine y cafeterías; las propuestas generadas porestas actividades se publican en los medios de comunicación.

· Crear en las comunidades coaliciones eficaces en pro de la seguridad localque incluyan, junto con funcionarios encargados de la aplicación de la ley,representantes del sistema de justicia criminal, y de los sectores de lasalud, la educación y los servicios de bienestar, y representantes deorganizaciones comunitarias y del sector privado.

· Alentar los debates públicos sobre cuestiones de seguridad local.

Lugares seguros para los niños y jóvenes

Los niños y adolescentes que viven en hogares y comunidades violentosnecesitan personas y lugares a los cuales recurrir en busca de socorro. Laexistencia de lugares seguros en los vecindarios puede convertirse en unrecurso fundamental para resolver una serie de necesidades importantes.Estos lugares pueden:

• convertirse en sitios seguros para aliviar las tensiones que causa la vida enambientes inseguros;

• ofrecer una serie de actividades sociales y recreativas para jóvenes cuyasoportunidades estarían de otra forma limitadas;

• transformarse en sitios para aprender actitudes positivas con miras a latoma de decisiones y a la superación de dificultades;

• difundir entre los jóvenes información, apoyo y debates y ofrecer un sistemade envío a otros servicios, que aborden sus problemas de manera integraly permitan un enfoque intersectorial para soluciones a largo plazo;

• ofrecer tranquilidad para los niños cuyos hogares estén demasiadohacinados, sean muy ruidosos o estén poco iluminados como para permitirlesestudiar con facilidad.

Es posible ubicar los lugares seguros en iglesias, escuelas, centros desalud, instalaciones deportivas, tiendas, viviendas o cualquier espacio disponibleque la comunidad pueda ofrecer. En México, en algunos casos los propiosjóvenes han construido sus centros22. Es preciso prestar atención a fin deasegurar que los lugares seguros no estén demasiado vinculados a institucionesoficiales, generalmente controladas por figuras adultas de autoridad. Laparticipación juvenil genuina es importante tanto en la creación de un lugarseguro como en su gestión, para asegurar una atmósfera en la que losjóvenes se sientan cómodos. Los muchachos deben participar en el procesode búsqueda y ubicación del lugar, y en la gestión diaria, incluso en lo querespecta a la promulgación de normas y elección de las actividades. Por logeneral, las ONG suelen construir este tipo de instalaciones, pero las autoridadeslocales pueden desempeñar un papel importante facilitando el espacio,ofreciendo capacitación para trabajadores jóvenes y asegurando la cooperaciónde los servicios de salud y otros organismos locales.

Los niños de mayor edad y los adolescentes necesitan de modelos deconducta y oportunidades para su crecimiento, algo no muy frecuente en lascomunidades de las zonas urbanas sacudidas por la violencia. Los adultos quetrabajan con los jóvenes en este tipo de establecimientos deben apreciar demanera auténtica a los niños y a los adolescentes. Deben aceptar a los jóvenes,

22 Hill, B. (1996), ‘Safeplaces for youth: program-ming, strategy andexamples as identifiedthrough interviews withparticipants of the WorldYouth Forum of the UNsystem’, Informe delUNICEF, diciembre de 1996.

Participaciónjuvenil

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respetar sus ideas y sus prioridades y estar dispuestos a escucharles sinningún prejuicio. Al mismo tiempo, deben adoptar seriamente la responsabilidadque significa servir como modelos de conducta para unos jóvenes que podríansentirse confundidos y necesitados de orientación. En muchos casos, se hadescubierto que las personas más indicadas para estas tareas son losadolescentes de mayor edad.

· Apoyar la creación de "lugares seguros" para los niños y adolescentes enlos vecindarios violentos, donde puedan disfrutar con seguridad de larecreación y la socialización, así como el acceso a otros servicios y organismosen el marco de la comunidad.

· Ofrecer capacitación a los trabajadores juveniles para que apoyen a losjóvenes en el aprendizaje de actitudes positivas para tomar decisiones ysuperar las dificultades.

· Incorporar a los niños y a los jóvenes en la planificación, construcción ygestión de su propio espacio.

Movilizar las energías de los jóvenes alienados

Los niños y adolescentes no sólo son las víctimas de la inseguridad de lascomunidades, sino que también ellos mismos pueden llegar a causar miedo aotras personas. Muchos jóvenes de las zonas urbanas se unen a pandillas, oparticipan en el tráfico de drogas y el empleo de la violencia como forma deobtener identidad y respeto en un mundo que ofrece pocas alternativasconstructivas. La participación en las pandillas no implica por sí misma la existenciade una actividad criminal; para algunos puede ser una expresión, nonecesariamente ominosa, de la cultura juvenil, y de un sentimiento depertenencia a un grupo. Pero las pandillas organizadas representan, confrecuencia, una amenaza real para los habitantes de las zonas urbanas. Lasexperiencias de los diferentes países muestran que más de 30 % del crimen yla violencia en los asentamientos humanos se deriva de las fechorías practicadaspor las pandillas23. En Cali, por ejemplo, a comienzos del decenio de 1990 seconsideró que alrededor de ciento treinta y seis pandillas eran responsables dela mayor parte de los crímenes que se producían en la ciudad24. En la primeramitad de 1993, una de cada diez muertes en Cali se debía a las pandillas deadolescentes25.

La experiencia muestra que la mayoría de los miembros de las pandillasdisponen de opciones muy limitadas. Por lo general su escolarización ha sidodeficiente o inexistente, y sus oportunidades de empleo suelen ser mínimas.Muchas veces, la exposición a los bienes de consumo, a la publicidad y a lasdesigualdades extremas es una especie de burla a su pobreza y a su falta deoportunidades, y contribuye a alentar los resentimientos y los deseos frustrados.A menudo provienen de familias en crisis, y para muchos de ellos las pandillasllenan un vacío social y emocional. El maltrato físico y el abuso sexual durantela infancia, la violencia en el seno de la familia, la pobreza, la exclusión, elhostigamiento policial y la discriminación, han arrancado de estos jóvenescualquier sentimiento de pertenencia y menoscabado su capacidad para confiary compenetrarse con los demás. Estos adolescentes luchan por la supervivenciay la identidad en grupos que pueden recurrir a la violencia o a comportamientosautodestructivos como un medio de expresión "normal"26.

Las personas que trabajan de manera efectiva con miembros depandillas urbanas juveniles han descubierto que la cultura de estos grupostiene un aspecto positivo, expresado por medio de la energía y la creatividad.

23 Comunicación personal deEric Vittrup, Programa deDesarrollo Comunitario deCNUAH (Hábitat) en CostaRica y el ProgramaInterpaíses de AméricaCentral, 1997.24 Guerrero, R. (1993),‘Cali’s innovative approachto urban violence’, TheUrban Age, 1(4): 17.25 Feuerstein, M.- T. (1997),Poverty and Health Reapinga Richer Harvest, Londres:Macmillan.26 Garbarino, J. (1998),‘Stress in children’, Child andAdolescent PsychiatricClinics of America, 7(1).

Bandas

Modelos deconducta

El aspectopositivo dela cultura debandas

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Las mismas características que les convierten en una presencia amenazanteen un vecindario pueden algunas veces transformarse de manera productiva.Los investigadores han observado que los miembros de las pandillas tienen unsentimiento muy firme de solidaridad y una voluntad para confrontar los valoresestablecidos. Suelen ser extremadamente territoriales y proteger su espaciofísico ante las amenazas exteriores. Hasta la fecha se han producido muchosintentos efectivos para aprovechar los comportamientos de estas pandillas alservicio de la comunidad y para capacitar a futuros dirigentes comunitarios.

En Costa Rica, Belice, México y El Salvador, se han establecido proyectosjuveniles para abordar esta situación con resultados muy notables. Por mediode una inversión reducida, estos proyectos han conseguido cambiar el entornocomunitario. La seguridad ha aumentado y han surgido nuevos dirigentes conuna visión diferente del liderazgo comunitario en las zonas urbanas. A medidaque estos adolescentes se convierten en miembros productivos de la comunidad,comienzan a ofrecer un nuevo modelo de conducta para muchos otros niñosdesenraizados27. En Ciudad de México se trató de aprovechar la energía creativade los miembros de las pandillas juveniles por medio de un proyecto deinvestigación y acción. Se creó un programa de radio que se transmitía lossábados por la tarde, en el que se pasaba su música, se leían sus escritos yse les daba la oportunidad de hablar abiertamente sobre las cuestiones que lesinteresaran. También se organizaron conciertos de rock y se crearon archivospara exhibir sus fotografías, sus poesías y todo tipo de arte. Aunqueposteriormente se eliminó el programa, el grupo de investigación seguíaexplorando métodos válidos para apoyar las actividades creativas de estosjóvenes28 cuando se elaboró este informe.

El vandalismo, el abuso de drogas y la actividad criminal pueden ser enmuchas comunidades la única alternativa frente al aburrimiento y la falta deoportunidades. Los jóvenes necesitan la posibilidad de pasar tiempo juntos deuna manera participativa y productiva, y de establecer contacto con adultosinteresados. En Estados Unidos, una compilación de estudios de todo el paísha demostrado que existe un vínculo notable entre las tasas de criminalidad ylas inversiones en espacios recreativos y abiertos29. En Phoenix, Arizona, cuandolas instalaciones de recreación se mantenían abiertas en verano hasta altashoras de la noche, las tasas de criminalidad juvenil descendieron 55 %. EnFiladelfia, cuando la policía ayudó a un grupo de voluntarios del vecindario alimpiar solares vacíos y plantar jardines públicos, los asaltos a los domicilios ylos robos descendieron 90 %. Estos ejemplos no se aplican exclusivamente aEstados Unidos. En Cali, Colombia, se invitó a los niños a que entregaran susjuguetes bélicos a cambio de una tarjeta de identidad que les ofrecía accesogratuito a las instalaciones recreativas de la ciudad. Cuatro pandillas entregaronsus armamentos reales y firmaron un compromiso oficial para participar enactividades de rehabilitación social. En un año, mil doscientos miembros depandillas participaron en un programa que les ofrecía capacitación laboral,educación continua y recreación, a cambio de sus armas y de un compromisopara renunciar a la violencia30. Las autoridades locales deben asegurar que enel entorno de los barrios existan instalaciones que satisfagan las necesidadesde juego y recreación de todos.

Los jóvenes necesitan también oportunidades de empleo constructivas,y servicios de capacitación laboral. Una interesante solución práctica es laofrecida por la Pizzería Kuleana, establecida en Mwanza, Tanzania, donde losjóvenes aprenden a preparar ingredientes, elaborar pan y pizza, conservar lacocina limpia, atender las mesas, gestionar las ventas y llevar una contabilidadprecisa. Además de ofrecer a los jóvenes una capacitación en el trabajo, lapizzería sirve también como un lugar de reunión para los niños, y les ofrece

27 Erik Vittrup, véase la nota23.28 Castillo Berthier, H.(1993), ‘Popular cultureamong Mexican teenagers’,The Urban Age, 1(4): 14–15.29 Trust for Public Land(1994), Healing America’sCities: How Urban ParksCan Make Cities Safe andHealthy, San Francisco: TheTrust for Public Land.30 Guerrero 1993, ob. cit.Nota 24.

Descubriralternativas

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espacio para representar obras teatrales, practicar juegos y hacer exhibicionesde arte, así como un servicio de educación no estructurada sobre derechos dela infancia y salud sexual31.

· Descubrir un sistema productivo para canalizar la energía de los jóvenes,apoyando oportunidades para la recreación, la autoexpresión, la capacitaciónsobre aptitudes y el empleo protegido.

Respuestas ante el abuso de drogas y de alcohol

Las actividades criminales llevadas a cabo por los jóvenes tienen vínculos muyfirmes con el abuso de drogas, debido tanto a los cambios en el comportamientoinducidos por las drogas y el alcohol, como a los gastos y a la ilegalidad que sederivan de la obtención de tales sustancias. La respuesta a esta situación esun elemento fundamental en cualquier intento de atajar la inseguridad en lascomunidades. Ya hemos analizado la eficacia de las actividades educativas enlas que participan los jóvenes para afrontar una gama de comportamientosarriesgados. Pero vale la pena tomar en consideración enfoques concretosante el grave problema de las drogas.

En 1998, los representantes de programas de prevención del abuso dedrogas que habían tenido éxito en diversas partes del mundo participaron enun foro. Durante el proceso preparatorio, organizaron seminarios con losparticipantes jóvenes, a quienes les pidieron que debatieran y evaluaran susprogramas. A partir de sus conclusiones, se formuló una tipología de enfoquessobre la prevención del consumo de drogas, junto con la evaluación de cadauno de los enfoques. Los programas se dividieron en actividades educativas,actividades practicadas en un lugar aislado del problema, y actividades orientadashacia la gestión del tiempo libre de los jóvenes32.

Todos los programas educativos incorporaban en mayor o menor gradola participación, ya sea por medio de la educación u orientación de persona apersona, o mediante la utilización del teatro y de otros actos comunitarioscomo un enfoque a la educación sobre la drogadicción. Algunas veces, elcontenido del programa había sido diseñado por los adultos. Pero cuando losjóvenes participaban de manera más estrecha en la concepción del material,los efectos del programa sobre el público eran visiblemente mayores. Talesprogramas no suelen requerir muchos recursos y pueden ponerse en prácticaaunque no haya un espacio permanente, pero para llevarlos a cabo lostrabajadores juveniles capacitados deben dedicar tiempo y esfuerzo a dirigiractividades de participación de los jóvenes de una manera constructiva.

Los enfoques que permiten a los participantes vivir en sitios alejadosde la comunidad consisten en separar a los jóvenes de las circunstanciaspeligrosas que les condujeron al abuso de drogas, al tiempo que se les ofrecela posibilidad de potenciar sus aptitudes y el respeto a sí mismos, y la posibilidadde salir adelante. El Programa Juvenil Whakapakari ofrece a los jóvenes deentre catorce y diecisiete años de edad una experiencia en zonas selváticas,donde la necesidad de apoyarse en los demás reemplaza su dependencia delas drogas o de los químicos industriales33. Aislados de las presiones que ejercela vida en las zonas urbanas, los jóvenes cazan, pescan, cocinan, se ofrecenconsejos unos a otros, y contribuyen a dirigir sesiones culturales y de ejerciciosfísicos.

El éxito de estos enfoques depende de la duración del programa y delgrado de apoyo que recibe el participante después de su terminación. Losejemplos en los que la colaboración es mayor contribuyen mejor al objetivo de

31 Street Kids International(1995), ParticipatoryMethods Community-basedPrograms, Toronto,Canadá: Street KidsInternational.32 Sabo, K. y Iltus, S.(1998), ‘What do youngpeople around the worldthink about preventionprogrammes?’, preparadopara el Youth Vision DrugPrevention Forum, Banff,Alberta, Canadá, abril1998, UNDCP.33 Debate en el Youth VisionDrug Prevention Forum, del14 a 18 de abril, 1998.

PizzeríaKuleana

Programasexitosos

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crear una capacidad responsable para la toma de decisiones. Debido a que lasinstalaciones y el personal que trabaja de tiempo completo suelen ser bastantecostosos, estos programas sólo benefician a un número reducido de jóvenesen cada ocasión. Incluso cuando son eficaces, no es posible considerarloscomo una solución a gran escala del problema de las drogas.

El enfoque basado en actividades alternativas ofrece el mayor potencialpara llegar a un gran número de personas. Al ocupar el tiempo libre de losjóvenes con actividades persuasivas como el fútbol, los deportes de motor yel arte, se aminoran sus posibilidades de caer en las redes del abuso dedrogas. Muchos de estos programas permiten a los jóvenes soñar con el éxitoy trabajar arduamente para conseguirlo. La academia de fútbol Tahuichi, enBolivia, beneficia a miles de niños y adolescentes. El compromiso con el deportepermite crear un nuevo sistema de valores, y el abuso de las drogas entra enconflicto con el deseo de los jóvenes de alcanzar la mejor condición físicaposible. Estos programas son concebidos y dirigidos por los propios jóvenes,pero los de mayor alcance, que exigen una administración compleja, suelenestar dirigidos desde arriba. Sin embargo, debido a que ofrecen a los menoresuna oportunidad para trabajar juntos de una manera constructiva y paralograr resultados, estos programas contribuyen a ofrecerles un sentimiento depertenencia y de dirección personal en la vida34.

El abuso de drogas no es la única cuestión. Algunos jóvenes tambiénestán atrapados en el comercio de las drogas debido a que necesitan sobreviviren las calles o contribuir a la economía de la familia. Sin otros medios alternativosde subsistencia para las familias y los adolescentes, este problema resultadifícil de combatir. Cuando los jóvenes afrontan problemas con la ley debido altráfico de drogas, es esencial poner en práctica respuestas constructivas. Lamayor parte de las medidas represivas no han resultado efectivas para reducirlos problemas en el futuro, sino que en lugar de ello han servido para alienarmás aún a los jóvenes de sus comunidades, y reforzar su comportamientonegativo. La imposición de condenas a estos menores tampoco resuelve elproblema del tráfico de drogas, ya que siempre es posible remplazar a losjóvenes que han sido detenidos. En lugar de ello, las autoridades locales debencolaborar estrechamente con las altas instancias de las instituciones encargadasde la aplicación de la ley para atacar el crimen organizado.

· Crear formas para abordar el problema de las drogas y su prevención,que hagan hincapié en la participación y en la disponibilidad de actividadesconstructivas.

· Asegurar que los jóvenes dedicados al tráfico de drogas en las callesdispongan de alternativas positivas para obtener un sustento.

· Responder a los delincuentes juveniles de manera que no se refuerce sucomportamiento negativo (véase el capítulo 12).

· Colaborar estrechamente con las altas instancias de las institucionesencargadas de la aplicación de la ley para atacar el crimen organizado.

Las medidas que responden a la inseguridad de una forma inmediata -ya sea mediante la formación de policías, la instalación de farolas o la creaciónde lugares seguros para los niños- no abordan las causas subyacentes de laviolencia y del crimen. Una verdadera prevención debe incluir actividades alargo plazo, muchas de las cuales se describen en otros capítulos de este libro:la provisión de escuelas, de puestos de trabajo, de viviendas adecuadas y unareforma del sistema judicial. Sólo la reducción de la pobreza y de la exclusiónsocial posibilita abordar de manera sincera la cuestión de la seguridad.

34 Comunicación personal,Selim Iltus, Children’sEnvironment ResearchGroup, 1998.

Programasdeportivos

Los jóvenesque participanen elcomercio delas drogas

144

RESPUESTAS ANTE LOS PROBLEMASOCASIONADOS POR EL TRÁFICO

En las zonas urbanas densamente pobladas, el tráfico es uno de los principalesobstáculos a la seguridad de los niños. En Sudáfrica, los accidentes de tráficoson la causa principal de la mortalidad entre los niños mayores de un año deedad35. Ya analizamos las dificultades que tienen los niños para afrontar loscontratiempos que genera el tráfico, debido a que se encuentran en unaetapa inicial de su desarrollo. Los problemas de un tráfico congestionado puedenagravarse como consecuencia del mal estado de las calles, que obliga amovimientos imprevistos en el tráfico. La falta de aceras o de zonas de crucedebidamente señalizadas incrementa también los peligros para los niños. Enestas situaciones, también se resiente la calidad de las relaciones entre losvecinos. Las investigaciones han demostrado que las personas que viven encalles donde existe un elevado tráfico vehicular tienen menos posibilidades deconocer a sus vecinos36.

Un enfoque eficaz es cerrar las calles al tráfico. Aunque los vehículospueden entrar a la calle, el volumen de tráfico se reduce considerablementecon esta solución, que se adoptó por primera vez a gran escala en los PaísesBajos, pero que puede aplicarse en cualquier zona residencial con gran densidadde viviendas. Se ha comprobado en muchos lugares que cuando se cierra unacalle al tráfico, los vecinos adquieren un nuevo sentimiento de propiedad y, amenudo, se dedican a mejorar la zona como si fuera una ampliación delespacio de su propio hogar. Los padres y las madres se sienten más tranquiloscuando sus hijos salen a jugar, y hay más posibilidades de que se establezcanrelaciones entre las familias. Esta solución no es una opción practicable entodas las calles, pues para que una ciudad funcione adecuadamente esnecesario que se permita el tráfico vehicular. Pero incluso en las calles dondehay empresas caseras y una activa vida comercial, los pobladores puedencrear métodos para reducir el tráfico. Instrumentos como los montículos paracontrolar la velocidad o el uso de barreras pueden utilizarse también parareducir la intensidad del flujo vehicular o para salvaguardar zonas reducidascercanas a los lugares donde discurre el tráfico. Aunque estas estrategiasreducen los peligros, no los eliminan del todo. Incluso cuando los vehículos noavanzan a gran velocidad por un vecindario, el movimiento de marcha atrás yde estacionamiento puede causar accidentes. El principio más importante enesta situación es definir con claridad las zonas que están abiertas al tráfico ylas que no lo están, tanto cuando se trata de dirigir el tráfico como de educary supervisar a los niños.

En la ciudad de Leicester, Gran Bretaña, el Concejo Municipal adoptóun enfoque de participación al tema de reducir el tráfico, y reunió a ingenieros,delegados de viviendas, funcionarios de parques y zonas de recreo,urbanizadores locales y pobladores, en un intento por aumentar la seguridadde los niños en varias calles de la ciudad. Por medio de entrevistas en loshogares, reuniones públicas, boletines y un diseño cooperativo que hizo partícipesa los pobladores y a los niños, se crearon planes de mejoramiento que recibieronun amplio apoyo37.

La ausencia de mejoras puede tener el mismo efecto general. Enalgunos asentamientos irregulares, los miembros de la comunidad han rechazadolos planes de la municipalidad para reparar y asfaltar las calles en mal estado,considerando que cualquier mejora en el tráfico vehicular no es necesariamenteun avance en la calidad de vida de sus hijos38. Las municipalidades debentener en cuenta estas inquietudes e iniciativas, y concebir un método para

35 Kibel. M. A. y Wagstaff,L. A. (eds) (1995), ChildHealth for All: A Manual forSouthern Africa, Capetown,Nueva York: OxfordUniversity Press.36 Appleyard, D. y Lintell, M.(1972), ‘The environmentalquality of city streets: theresidents’ viewpoint’,Journal of the AmericanInstitute of Planners, 38:84–101.37 Adams, E. y Ingham, S.(1998), Changing Places:Children’s Participation inEnvironmental Planning,Londres: The Children’sSociety.38 Comunicación personal,David Satterthwaite, 1998.

Cerrar lascalles altránsito

Montículospara reducir lavelocidad

Participaciónde losresidentes

“Mejoras” queno sirven deayuda

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fomentarlas en lugar de pasarlas por alto.

No todas las soluciones son a largo plazo. En el abarrotado barrio delcentro de Jamestown, en Accra, los pobladores ponen toldos sobre las callespara celebrar actos musicales, bailes y festividades en ocasiones especiales.En algunas ciudades, como lo demuestran los ejemplos de Argentina, Bolivia yMéxico, las autoridades locales han tomado la iniciativa de cerrar algunas callesresidenciales al tráfico durante los fines de semana. Ciudad de México haofrecido, incluso, apoyo a la celebración de actividades durante los fines desemana en estas calles cerradas al tráfico39.

· Apoyar las peticiones locales para desviar el tráfico o limitar la velocidad delos vehículos que atraviesan los vecindarios residenciales; no mejorar elflujo de tráfico sin consultar con los pobladores.

· Cuando sea posible, y contando con la participación de los ciudadanos,instalar zonas pedestres de cruce claramente señalizadas e instrumentospara reducir el tráfico, como montículos y calles sin salida.

OPORTUNIDADES PARA EL JUEGO Y LA RECREACIÓN

Crear lugares de juego y recreación no es una prioridad para la mayoría de lasmunicipalidades. En los lugares donde hay una alta incidencia de pobreza yuna necesidad desesperada de salud, educación, vivienda y otros serviciosbásicos, la inversión en zonas recreativas puede parecer una utilización frívolade un espacio y de unos recursos limitados. Pero incluso en los vecindariosmás pobres, los niños y las personas encargadas de la atención han dejadomuy claro que una de sus preocupaciones principales es que los niños puedanjugar en condiciones de seguridad. El deseo de jugar no es una frivolidad, sinoun impulso profundamente enraizado que, cuando se satisface, permite alcanzarun mejor crecimiento y desarrollar una mayor competencia en todos los planos.Esta aseveración no se limita a los niños de menor edad. Las oportunidadesde recreación para los adolescentes apoyan su desarrollo físico y social y suintegración constructiva en la comunidad. Es preciso, también, tener en cuentalas necesidades de los niños con discapacidades.

Apoyar el juego entre los niños más pequeños

El juego de los niños de menor edad implica varios requisitos muy simples: quehaya seguridad física y social, así como condiciones materiales estimulantes,que se pueda contar con la presencia de otros niños y la proximidad de losadultos y además estar libre de la presión de tiempo. Estas necesidades pocasveces exigen materiales e instalaciones de un costo elevado. Las investigacioneshan mostrado de manera unánime que los niños prefieren jugar en las calles,las aceras, los callejones y los solares vacíos que en lugares de juegoespecialmente delimitados, donde estarían segregados del mundo de losadultos40. Los niños tienen grandes recursos y son muy creativos cuando setrata de descubrir actividades que les interesan en la estructura cotidiana de lavida vecinal. Juegan a la pelota en las calles, saltan a la cuerda en las aceras,brincan sobre materiales de construcción y fabrican juguetes ingeniosos yjuegos de habilidades complicados con lo primero que tienen a mano. Inclusoun vecindario pobre, donde no exista un lugar específico para jugar, puedeaprovecharse como un entorno interesante y estimulante para los niños, dondese apoye intensamente el compañerismo con otros niños de la misma edad yse desarrollen numerosas aptitudes.

39 Comunicación personal,Alfredo Missair, 1998.40 Moore, R. (1985),Childhood’s Domain: Playand Place in ChildhoodDevelopment, Londres:Croom Helm.

Laimportanciadel juego

Requisitossimples

146

Pero en muchos vecindarios de las zonas urbanas existen graves eincuestionables obstáculos que les impiden a los niños jugar en condiciones deseguridad, debido a los peligros del medio ambiente, del tráfico y de inseguridadsocial que ya se analizaron. La falta de concientización sobre la importancia deljuego es un factor negativo en sí mismo. Incluso cuando se hacen esfuerzospara abordar estos asuntos, es posible que haya poco espacio y pocasoportunidades para una serie de juegos en el vecindario y que sea indispensableofrecer un entorno más estructurado. En muchas municipalidades, si existeeste entorno, suele estar limitado a espacios orientados a resolver las prioridadesde los niños de más edad y de los jóvenes. No se suele reconocer que losmuchachos y muchachas de diversas edades, intereses y aptitudes tienendiferentes necesidades que exigen respuestas inteligentes y creativas.

Los espacios de juego más valiosos, para los niños de menor edad, seencuentran cerca de su hogar. Incluso un parque con los mejores materialesde recreación no tiene demasiada utilidad si no resulta fácil acceder a él. Enlugar de acudir al parque, los niños tenderán a quedarse en los portales,callejones y calles cercanas al hogar, donde pueden acudir fácilmente a losadultos conocidos. Las autoridades locales deben considerar prioritario que ellugar de recreo sea accesible, y dejar en un segundo plano su grado decomplejidad. Es preciso apoyar a los pobladores en la mejora de todos losterrenos disponibles para satisfacer las necesidades de los niños de cortaedad. Incluso el terreno más reducido puede resultar una contribuciónimportante. Una barda o un muro pequeño puede proteger a los niños delpeligro y, además, servir de asiento a los adultos. A los niños pequeños lesgusta la arena limpia para jugar y todo tipo de materiales que les permitantrepar o hacer equilibrio, y que pueden trabajarse fácilmente. La vegetaciónpuede ofrecer una gran diversidad en un espacio limitado. A los niños lesfascina el mundo animal, incluso cuando se trata de insectos y pájaros, y uncontacto con la naturaleza durante sus primeros años de vida abre la vía haciaun disfrute responsable y cuidadoso de la naturaleza cuando se convierten enadultos41. Estos "jardines recreativos" también pueden ser del agrado de laspersonas mayores o enfermas.

A la edad de cuatro o cinco años, los niños comienzan a necesitar másespacio para correr, saltar, trepar y practicar otras formas de juego activo,pero también se requiere que estos espacios estén cerca del hogar, a fin deque resulte fácil acceder a ellos. En muchos casos, las zonas de recreaciónpueden estar situadas dentro del terreno de la escuela local y servir de zonade juego y aprendizaje durante las horas de escuela así como después de laactividad escolar. En las comunidades donde no haya muchos espacios abiertos,la solución más eficaz para ofrecer una amplia variedad de actividades motoraspuede ser la provisión de materiales recreativos fijos, como toboganes ycolumpios.

No intentaremos aquí recomendar instrucciones para construir materialesrecreativos, ya que existen libros minuciosos sobre este tema (véase la listade recursos). Además, lo ideal es que esta actividad sea una respuesta a losrecursos y la creatividad de una comunidad determinada. En la pequeña ciudadde Laprida, Argentina, por ejemplo, como parte de una semana anual paraconmemorar el juego, se estableció un lugar de recreo improvisado para losniños en la esquina de una plaza local con el apoyo de la municipalidad y lautilización de materiales sobrantes del hospital. Una cama de hospital se convirtióen un balancín y una mesa de rayos X fue transformada en un tobogán42.

Es preciso tener en cuenta la seguridad de los materiales de los lugaresde juego. Cuando juegan en un lugar estrecho, con equipos deficientemente

41 Chawla, L. y Hart, R.(1988), ‘The roots ofenvironmental concern’,Proceedings of the 19thConference of theEnvironmental DesignResearch Association,EDRA, Washington DC.42 Comunicación personal,Nilda Cosco, IPA Argentina,1998.

Obstáculos aljuego

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diseñados o instalados, los niños corren el peligro de sufrir una grave lesión.Como mínimo, los materiales deben estar separados unos de otros a unadistancia segura y rodeados de materiales como arena, aserrín o gravilla, queabsorben gran parte del impacto en una caída. Las autoridades deben ajustarsea las normas nacionales de seguridad.

Es preciso alentar a las comunidades para que proporcionen a los niñosuna variedad de juegos más amplia que la ofrecida únicamente por los materialesfijos. Zonas diseñadas para juegos de pelota y carreras de bicicleta, paracavar y construir, para experimentar con materiales diversos y piezas sueltas,así como para actividades más tranquilas y juegos de representación, suelensatisfacer una gama mayor de intereses y actividades. Entornos másinteresantes y diversos no exigen una gran inversión en materiales, sinoestrategias de administración y conservación y, tal vez, un sistema de proteccióncontra el vandalismo. Las organizaciones comunitarias o los miembros de lacomunidad pueden desempeñar este tipo de funciones. Los espacios paraque los niños jueguen no deben estar concebidos sólo para los pequeños.Cuando exista una abundante vegetación, además de ofrecer mesas yasientos, estos espacios pueden convertirse en agradables lugares deesparcimiento y socialización para las personas de todas las edades.

Las oportunidades recreativas de los niños no deben reducirse a losespacios exteriores. Las comunidades pueden apoyar la creación de centrosde entretenimiento, a menudo con su propio personal, que ofrezcan entornosinteresantes para los niños de corta edad, así como la posibilidad de que losprogenitores y las personas encargadas de la atención aprendan juntos acercade los beneficios del juego en materia de desarrollo. Estos lugares puedenformar parte del tipo de centros de desarrollo de la familia.

· Otorgar una mayor importancia a la accesibilidad y a la diversidad en lugarde la complejidad de los espacios de recreo.

· Ubicar los lugares de recreación lejos del tráfico peligroso y de lacontaminación.

· Apoyar a los pobladores en las tareas de mejoramiento de todos los terrenosdisponibles y apropiados.

· Asegurar que los materiales recreativos, como columpios y toboganes, seajusten a las normas de seguridad.

· Apoyar todas las actividades recreativas mediante la creación de entornosy oportunidades diversas para el juego.

· Asegurar que se establezca claramente la responsabilidad de gestión ymantenimiento.

· Verificar que las zonas destinadas al juego sean lugares agradables, dondelos adultos puedan relajarse y socializar.

· Apoyar la creación de centros recreativos cubiertos para los niños de cortaedad, especialmente en las comunidades donde resulta difícil jugar en elexterior.

Normas deseguridad

Piezas sueltas

Mantenimiento

Centrosrecreativoscubiertos

148

Apoyar el juego y la recreación para los niños de mayor edad y paralos adolescentes

A medida que se hacen mayores, los niños comienzan a disfrutar de losjuegos organizados y los deportes, actividades que con frecuencia requierenun espacio amplio. Los niños y adolescentes demuestran un gran ingeniocuando se trata de adaptar sus juegos a los lugares que pueden encontrar.Siempre que sea posible, las autoridades deberían prestarles apoyo en lautilización creativa del espacio existente en la comunidad, y asegurar que lassoluciones que han descubierto por su cuenta sean seguras y no dejen de seraccesibles.

A veces resulta posible utilizar los terrenos de la escuela local parapracticar juegos y deportes, y hemos descrito varios métodos para obtener elmáximo rendimiento posible de un espacio limitado. Es necesario exhortar alas autoridades escolares para que pongan a disposición de la comunidad losterrenos de la escuela fuera del horario lectivo. Pero muy a menudo las escuelasde las zonas urbanas carecen de espacio para practicar deportes, y dependentambién de los servicios que pueda prestar la colectividad. Muchas comunidadesde bajos ingresos disponen de un campo de fútbol, la mayoría de las veces enun terreno estéril. Esta zona podría convertirse en un mejor recurso para todala comunidad si fuera posible practicar una serie de juegos y deportes, y siexistieran espacios donde los grupos de todas las edades pudieran realizaractividades y socializar entre ellos. Estas zonas necesitan servicios higiénicos yagua para lavarse y beber. Al igual que los parques pequeños en los vecindarios,pueden tener asientos y mesas, tal vez con tableros de ajedrez pintadossobre su superficie. Lo ideal sería que dispusieran de personal que mantuvierael lugar en buen estado y ofreciera apoyo o capacitación para los niños. Laresponsabilidad de la gestión y el mantenimiento debería compartirse entre lasorganizaciones comunitarias; los clubes deportivos, las escuelas, las guarderías,etc. El reto consiste en equilibrar los intereses especiales de cada grupo con lanecesidad, más amplia, de un espacio abierto para todos los pobladores.Cuando no existe un terreno de este tipo en el vecindario, es necesario tratarde encontrar áreas abiertas en las zonas aledañas de la ciudad.

Las actividades recreativas pueden contribuir al desarrollo de la identidadcomunitaria, al unir a las personas en ocupaciones constructivas y mutuamentesatisfactorias. Tal como se analizó, las actividades recreativas y los deportesde grupo ofrecen una alternativa estimulante y legítima para los jóvenes quede otro modo podrían participar en acciones antisociales y autodestructivas.Es importante tener en cuenta la resistencia que presentan los jóvenes cuandootras personas tratan de organizarles su vida, y la necesidad que tienen decontrolar su propio espacio y actividades. Es posible que prefieran planificar ygestionar el uso de su espacio recreativo, incluso cuando es muy simple. Estopuede formar parte de los "espacios seguros". Cuando sea necesario compartirlas instalaciones, los adolescentes deben participar en la toma de decisiones, ladistribución de horarios y la gestión. Las niñas adolescentes suelen tener otraspreocupaciones y prioridades diferentes a las de los niños, que deben tenerseen cuenta (véase más adelante).

· Apoyar las soluciones no estructuradas que los niños y adolescentes concibenpara practicar sus juegos.

· Modernizar las instalaciones existentes, como los campos de fútbol, paraque sirvan a otros grupos de personas.

Instalacionesen la escuela

Parquescomunitarios

Recreación eidentidadcomunitaria

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· Apoyar la utilización de los terrenos escolares por parte de la comunidad engeneral fuera del horario escolar.

· Ofrecer a los niños de mayor edad y a los adolescentes el mayor controlposible sobre la planificación y la gestión de sus espacios recreativos.

· Convocar a los representantes de las organizaciones juveniles de la ciudadpara evaluar de forma colectiva sus situaciones, y planificar iniciativas locales.

· Alentar a las organizaciones juveniles para que incluyan a los jóvenes condiscapacidades entre sus miembros y tengan en cuenta sus preocupaciones.

Responder a las niñas tanto como a los niños

Las autoridades no deben asumir que sus responsabilidades terminan cuandolos niños tienen acceso a zonas recreativas. Las niñas tienen también la mismanecesidad de jugar, de reunirse con sus compañeras y de participar en la vidacomunal, pero en muchas partes del mundo sus oportunidades son máslimitadas. En parte, esto se debe a que las menores tienen que hacer tareasdomésticas en sus hogares. También existe una mayor preocupación por laseguridad de las niñas debido a los temores de que sufran hostigamiento oabuso sexual. Las restricciones a la libertad de las niñas en materia de espacioson, a menudo, una consecuencia de las costumbres culturales o religiosas.Algunas culturas pueden considerar inapropiado e incluso vergonzoso que lasniñas jueguen o socialicen fuera de su hogar cuando alcanzan la adolescenciatemprana. El personal de la organización Save the Children Fund, en Dhaka,Bangladesh, descubrió que cuando reunían a un grupo de niñas para realizarproyectos de actividades de investigación, las niñas aprovechaban rápidamentela posibilidad de estar juntas, y después de cerrar las ventanas y las puertas,reorganizaban el espacio para poder bailar43.

Debido a que los derechos de las niñas al tiempo libre, al juego y laasociación con otros se pasan con frecuencia por alto, es preciso prestar unaatención especial a la promoción de estos derechos ante las personas quecontrolan los espacios públicos y las instalaciones de recreación. Las autoridadeslocales deben contribuir a asegurar que las menores participen en la evaluaciónde sus propias necesidades, que dispongan de espacios adecuados y que lasfamilias permitan a sus hijas disponer de tiempo libre para practicar actividadesfuera del hogar.

· Asegurar que se tienen en cuenta las necesidades de las niñas igual quelas de los niños cuando se planifica la creación de espacio recreativo en lascomunidades y comprometer a las niñas en la evaluación de susnecesidades y la planificación de las respuestas adecuadas.

· Alentar a los progenitores para que den a sus hijas el tiempo y la libertadindispensables para practicar actividades recreativas y de entretenimiento.

Responder a los niños con necesidades especiales

A menudo los niños con discapacidades son las personas más marginadas encualquier colectividad, por eso es necesaria una participación activa para apoyarsu integración como miembros de la comunidad. Para ello puede ser indispensabletomar medidas materiales como, por ejemplo, modificar los espacios parapermitir el acceso de estas personas, pero más que otra cosa es necesarioque la colectividad acepte el derecho de todos los niños a participar plenamenteen la vida comunitaria. Las autoridades locales deben fomentar este tipo de

43 Comunicación personal,Andy West, Save theChildren UK, 1998.

Restriccionesa la libertadde la niña

150

concientización.

Desde su edad más temprana, los niños con discapacidades deben seracogidos en la comunidad mediante la prestación de atención infantil, deasistencia a la escuela y de recreación no estructurada. Si los niños no tienenun contacto directo unos con otros, reciben el mensaje de que la segregaciónes normal y aceptable. El juego constituye un factor especialmente importante,ya que permite a los niños establecer amistades. Los trabajadores encargadosde fomentar el juego (véase más adelante) pueden ayudar a los niños y a losadultos a sentirse más cómodos cuando se trata de aceptar a niños quehasta entonces se encontraban en una situación de aislamiento. Es posibleconcebir métodos para abordar los problemas que obligan a la marginación deciertos menores, ya sea por una falta de acceso, por la resistencia de losprogenitores, o porque sea necesario instalar materiales de ayuda para superarproblemas prácticos. En respuesta a las necesidades especiales, lasmunicipalidades deben colaborar estrechamente con los progenitores, lostrabajadores comunitarios de rehabilitación y los propios niños.

No todos los niños con discapacidades tienen la confianza requeridapara jugar con otros niños. En algunos casos puede ser necesario instalarzonas de juego que les permitan desarrollarse a un ritmo propio hasta quealcancen cierta competencia física, que les permita sentirse cómodos cuandojueguen con niños que disponen de una capacidad física diferente. Lasmunicipalidades pueden desempeñar un papel importante apoyando laconstrucción de espacios recreativos que permitan el mayor grado de accesoa los menores, independientemente de sus necesidades especiales. Aunqueexiste una gama amplia de materiales didácticos diseñados para los niños condiscapacidades físicas, prestar apoyo a aquellos con problemas especiales noimplica, de por sí, una inversión costosa. (Véase la lista de recursos.)

· Asegurar que se resuelvan las necesidades de los niños con discapacidades;trabajar con los miembros de la comunidad en la construcción de rampas,calzadas llanas; elaborar instrumentos que indiquen el camino a los niñosciegos, y construir materiales didácticos que alienten la participación de losniños ciegos o con limitaciones en su movilidad.

· Asegurar que los progenitores de los niños con necesidades especiales, ylos propios niños, participen en la planificación de sus actividades recreativas.

· Tener en cuenta las necesidades especiales de los niños con discapacidadescuando se construyen guarderías, escuelas, centros de salud y zonasrecreativas e instalaciones deportivas.

· Nombrar a un especialista municipal en discapacidades, que participe entodas las iniciativas de planificación local.

Encontrar y proteger terrenos en la comunidad para el juego y larecreación

El espacio es un asunto muy importante, sobre todo en los asentamientosprecarios donde el hacinamiento es habitual, y en las zonas residenciales ubicadasen el centro de las ciudades. Las municipalidades deben incautar y protegertodos los terrenos disponibles para ponerlos a disposición de los niños y susfamilias como lugares destinados a las actividades de recreación. Es posiblelimpiar y mejorar, a un costo reducido, lugares como vías ferroviariasabandonadas, ensenadas, mercados informales, pasajes peatonales, ydestinarlos a actividades recreativas seguras. Si la municipalidad no puede

Mejorarterrenos parael juego

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costear el mejoramiento de los terrenos, debe permitir que los grupos localeshagan las modificaciones pertinentes para adaptarlos como zonas de juegos.En El Cairo, con la asistencia de las asociaciones de fomento y el apoyo de laorganización PLAN International y las autoridades locales, los pobladoresdespejaron varios basureros de reducido tamaño con el fin de crear zonasverdes y lugares recreativos para los niños. Las asociaciones locales recaudanuna cuota de entrada para emplearla en la conservación del lugar44.

Otro ejemplo de una cooperación de este tipo es el parque construidopor la escuela Eveline Lowe, en Bermondsey, Londres. El parque era un lugarbombardeado, en estado silvestre, antiestético e inaccesible. Por medio denegociaciones con las autoridades locales, la escuela se hizo cargo poco apoco del lugar e hizo modificaciones para ofrecer espacio recreativo no sólo alos niños de la escuela, sino también a otros pobladores de los alrededores. Unestanque, asientos, estructuras para juego, vegetación abundante e inclusouna zona para cocinar al aire libre, aumentaron el valor del lugar para todo elvecindario45.

Es preciso crear disposiciones que permitan que todos los espacios dela comunidad sean accesibles para los menores, sin ninguna discriminación.Las autoridades locales deben ser conscientes de las limitaciones que laprivatización impone a muchos niños pobres. Si se dejan completamente enmanos de las fuerzas del mercado, los lugares abiertos pueden convertirse ensitios segregados y excluyentes, una situación en la cual los hijos de las personasde bajos ingresos salen siempre perdiendo.

Como los urbanistas profesionales, a menudo, son partidarios de hacerdivisiones funcionales y claras, suele haber una tendencia a segregar cada vezmás a los niños de los adultos por medio de la creación de instalacionesrecreativas específicas. Es importante mostrar cautela ante tales "mejoras",ya que muchos vecindarios pobres pueden estar ofreciendo ya abundantesoportunidades para el juego. Por ejemplo, cuando la circulación de vehículoses reducida, los niños juegan en las calles y espacios públicos y así disfrutan dela diversidad y de los estímulos derivados de la vida vecinal. Los beneficiossuperan lo que puede ofrecer cualquier lugar de recreación perfectamenteestructurado.

Algunos de los entornos recreativos menos estimulantes se encuentranen los proyectos de viviendas de clase media con espacios homogéneos dehierba o de cemento. Es importante que las comunidades reconozcan suspuntos fuertes y débiles en relación con esta cuestión, que investiguen métodospara proteger las cualidades y los lugares que enriquecen la vida de sus hijos,al tiempo que intentan eliminar los peligros y ampliar las oportunidades. Losfuncionarios locales pueden ayudar a las comunidades a evitar la segregaciónindeseable de los niños por medio de una política sistemática de planificaciónde espacios públicos integrados para todas las edades.

Cuando en los vecindarios hacinados de la ciudad existe una carenciade terrenos que se puedan usar, las comunidades necesitan el apoyo de lasautoridades locales para encontrar otras soluciones. Muchas ciudades empleanzonas poco utilizadas de propiedad del gobierno municipal o nacional, o inclusodel sector privado. Es posible que a poca distancia de las zonas residencialesmás pobladas haya terrenos ornamentales cuya falta de uso nunca secuestiona. Solares vacíos, reservados para infraestructuras futuras, puedenemplearse de manera temporal. Áreas destinadas a desfiles, terrenos deescuelas, estacionamientos que no se utilizan durante los fines de semana opor las tardes, zonas de mercado que no se emplean diariamente, pueden

44 Comunicación personal,Lalitha Iyer, Plan Interna-tional, 1997.45 Comunicación personal,Eileen Adams, 1998.

En El Cairo

En Londres

Evitar lasmejorasinnecesarias

Descubrirterrenos fueradel vecindario

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servir como espacios recreativos, al menos durante algunas horas de la semana.Si se hace un inventario y una evaluación de este tipo de zonas para establecersus posibilidades, las comunidades que carecen de acceso a lugares recreativospueden recibir apoyo para disfrutarlas.

· Mejorar cualquier terreno disponible con ayuda de la comunidad para suutilización recreativa; ofrecer a los clubes y organizaciones locales la posibilidadde mejorar y gestionar terrenos municipales vacíos.

· Proteger a los niños contra la discriminación y la privatización en la utilizacióndel espacio.

· Procurar que las "mejoras" en la comunidad no perjudiquen la calidad deljuego; evaluar la forma en que los niños utilizan el espacio antes de hacercualquier cambio.

· Apoyar a los pobladores de los vecindarios superpoblados a encontrar unespacio recreativo en las zonas adyacentes de la ciudad.

Acceso a las zonas verdes

Las comunidades residenciales requieren espacios naturales donde los vecinospuedan descansar en compañía de otros y satisfacer la necesidad de uncontacto con la naturaleza. La capacidad regeneradora del mundo natural esmuy conocida, y debe estar disponible para todo el mundo, especialmenteaquellos que viven sometidos a las tensiones de la pobreza en las zonasurbanas. Debido a la enorme demanda de terreno que existe en las comunidadesde bajos ingresos, no es una sorpresa que haya una escasez de zonasverdes comunales. En esta esfera las municipalidades deben desempeñar unaimportante función.

Un entorno natural donde crezca una amplia variedad de plantas y deflores ofrece a los niños las mejores oportunidades para jugar libremente. Unfácil acceso a las zonas naturales resulta en especial significativo para los niñospobres de las zonas urbanas, que a veces no tienen otra alternativa a laruidosa miseria de la vida ciudadana. Un ejemplo de la importancia de este tipode lugares fueron los apasionados esfuerzos que hizo un grupo de niños enuna comunidad pobre de la zona urbana de Guayaquil, Ecuador, para salvarun espacio natural que había cerca de su asentamiento. Esta zona verde enestado salvaje pertenecía a un colegio vecino y en ella habían jugado los niñosdurante muchos años. Con el tiempo, habían creado una red de senderos yapreciaban, tanto al terreno como a su fauna, con auténtica veneración yorgullo. Cuando los niños escucharon que el colegio iba a construir en el terreno,intentaron preservar el área con el apoyo de una organización comunitaria. Sinembargo, no pudieron cumplir con su cometido, en parte porque la municipalidadno reconocía el valor de este tipo de espacios para el crecimiento y el desarrollode los niños46.

· Asegurar que la provisión de zonas verdes en la ciudad satisfaga de maneraequitativa las necesidades de los ciudadanos ricos y pobres.

Trabajadores encargados de fomentar el juego y las oportunidadesrecreativas

Una manera efectiva de mejorar la calidad del juego de los niños de las zonasurbanas hacinadas consiste en capacitar y apoyar a los "trabajadoresencargados de fomentar el juego". En todas las comunidades suele haber un

46 Espinosa, M. F. (1997),‘Working children in Ecuadormobilize for change’, SocialJustice Special Issue onChildren and the Environ-ment, 24(3): 64–70.

Contacto conla naturaleza

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grupo de individuos interesados en ayudar a los niños y a los jóvenes adescubrir oportunidades recreativas. Permitir que estos animadores espontáneosse conviertan en agentes efectivos para el desarrollo de la comunidad enfavor de los menores y en colaboración con ellos exige una mínima capacitacióny apoyo por parte de las autoridades locales.

Los trabajadores encargados de fomentar el juego deben comprenderla satisfacción que produce en los niños la competencia y considerar que sufunción es más bien de apoyo en lugar de dirección, y que consiste sobre todoen ayudarles a encontrar las oportunidades que necesitan. Deben actuar de lamanera más estrecha posible con las colectividades a las que sirven, y enteoría deben estar en una escuela de la comunidad o en un centro de desarrollocomunitario. Los trabajadores encargados del juego pueden actuar comodefensores de las necesidades recreativas de los niños en los procesos deplanificación local. Pueden capacitar a progenitores y otros pobladores paraque actúen como operarios encargados de fomentar el juego, laborar conellos para evaluar y mejorar las instalaciones recreativas disponibles en lacomunidad, y ayudarles a abordar los peligros que haya en el vecindario y losriesgos derivados del tráfico, antes de pasar a otra nueva comunidad. De estamanera, un cuadro reducido de funcionarios encargados del juego en cualquierciudad puede ayudar a las comunidades de bajos ingresos a satisfacer lasurgencias recreativas de sus hijos.

En diversas ciudades europeas, los trabajadores encargados de fomentarel juego suelen estar vinculados con las "zonas de aventuras recreativas", queofrecen en una zona restringida juegos y atracciones que suponen un reto. Setrata, por lo general, de espacios vallados donde los trabajadores encargadosde fomentar el juego facilitan la posibilidad de que los niños establezcan suspropios entornos recreativos. En estos lugares se ofrecen materiales de trabajoy herramientas, y los trabajadores responsables de promover el juego nodirigen las actividades, sino que están a disposición de los niños para contestarcualquier pregunta y, en ocasiones, prestar primeros auxilios. Un submunicipioen Tokio ha establecido varias de estas zonas en medio de los parques de laciudad, donde los niños construyen presas en pequeños arroyos, levantanviviendas de juguete y cocinan comidas sencillas sobre el fuego, con lostrabajadores encargados de fomentar el juego y con sus progenitores. En unade las zonas más densamente pobladas del mundo, estas ocasiones suponenuna liberación para poblaciones conocidas por la seriedad que imprimen altrabajo y a las actividades pedagógicas47. Muchos niños que viven en áreasurbanas de bajos ingresos encuentran oportunidades similares de maneraespontánea en espacios cercanos a sus viviendas, pero cuando talesoportunidades están limitadas o son peligrosas debido al tráfico u otrosobstáculos, las zonas de aventuras recreativas, con el apoyo de trabajadoresencargados de fomentar el juego, pueden ofrecer una alternativa atractiva.

· Mejorar la calidad del juego de los niños por medio de la capacitación y elapoyo a trabajadores encargados de fomentarlo. A su vez, ellos puedencapacitar a miembros de la comunidad para que participen activamente enlas labores de apoyo de las actividades recreativas de los niños.

· Allí donde las oportunidades no estructuradas para jugar de manera creativay espontánea sean limitadas, hay que considerar las zonas de aventurasrecreativas como una alternativa.

47 Roger Hart, viaje sobre elterreno.

Mejorar laofertarecreativa dela comunidad

Promover lacausa de losniños

Zonas deaventurasrecreativas

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La participación de la comunidad en la planificación de las zonasrecreativas

Si la evaluación y planificación de las zonas recreativas de un vecindario hacepartícipes a los miembros de la comunidad, hay más posibilidades de encontrarsoluciones creativas y económicas al problema que representa un espaciolimitado, así como de que las necesidades y las preferencias locales seanconsideradas y de que los integrantes de la colectividad acepten más fácilmentela responsabilidad de la gestión y el mantenimiento del lugar. El proceso deplanificación debe incluir también a los niños y a los jóvenes, ya que este temales interesa especialmente. Para leer un análisis sobre la promoción de laparticipación de la comunidad en los procesos de planificación, véase el capítulo14. Para un mayor análisis sobre la participación de los niños, véase másadelante.

LA PARTICIPACIÓN POSITIVA DELOS NIÑOS EN LA COMUNIDAD

Es posible tomar medidas para asegurar que los niños tengan la oportunidadde convertirse en miembros productivos y aceptados de la comunidad, decompartir las tradiciones y las actividades, de contribuir en su propio beneficioa la vida y la cultura locales y a la planificación y el proceso de toma dedecisiones de la comunidad. Esto implica la existencia de terrenos públicosseguros, de actividades agradables para los niños, de una ausencia dediscriminación y de la aceptación de los niños como ciudadanos.

La participación de los niños en la vida religiosa, cultural y artística

La participación en la vida cultural y religiosa de la comunidad es un elementomuy importante para consolidar la pertenencia de los niños a la sociedad. Enalgunos casos, la intervención activa de los menores puede tener comoconsecuencia una actividad cultural estimulante y sostenida, especialmentecuando las presiones y la diversidad de la vida urbana ponen en peligro lasupervivencia de las artes y los conocimientos tradicionales. Las escuelas y lasorganizaciones comunitarias, con el apoyo de las autoridades locales, puedenconcebir métodos para mantener estas tradiciones vivas para los niños. En elvecindario de bajos ingresos de Ga-Mashie, en el centro de Accra, Ghana, porejemplo, la organización comunitaria Cacipo ofrece programas sobre arte tribala los niños. Este grupo les brinda la posibilidad de aprender a tallar la madera,a fabricar collares, a tejer y a preparar diseños textiles tradicionales, así comoa practicar actividades teatrales. El rendimiento es extraordinario, sobre todoen lo que atañe al baile y la música de percusión, y por medio de las actividadesde esta organización los niños desempeñan en la actualidad un papel importanteal mantener la vitalidad de su herencia cultural. Estas actividades forman partede un programa más amplio destinado a proporcionar orientación, alfabetizacióny atención sanitaria48. La utilización de formas tradicionales de arte puedeconvertirse, también, en un vehículo para la participación de los niños en otrasesferas. Por ejemplo, en Sri Lanka, los niños utilizan las canciones, las marionetasy los bailes relacionados con su cultura budista para comunicar a sus familias ya las comunidades los mensajes sobre la salud y el medio ambiente delmovimiento Sarvodaya49.

En Argentina muchas comunidades se han unido para recuperar lastradiciones locales que habían comenzado a desaparecer como consecuenciade las restricciones impuestas por el gobierno militar. En la comunidad de bajosingresos de La Boca, en Buenos Aires, alrededor de cuarenta organizaciones

48 Comunicación personal,Makkenzy-Golightly, Cacipo,Accra, 1997.49 Hart, R. (1997), Children’sParticipation: The Theoryand Practice of InvolvingYoung Citizens in CommunityDevelopment and Environ-mental Care, Londres:Earthscan/UNICEF.

Abordar lasnecesidades ypreferenciaslocales

Vida culturalestimulante

Artestradicionales

Recuperar lastradicioneslocales

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locales, entre ellas guarderías, clubes de fútbol y grupos eclesiásticos, colaborancada año en la celebración del tradicional carnaval de febrero. Muchos niños ymiembros de la comunidad participan durante meses en la preparación deactividades de diversos grupos artísticos y teatrales. Con el apoyo de lasautoridades locales, durante la época de festividades algunas calles se cierranal tráfico, la municipalidad pone a disposición de la comunidad materiales desonido y escenarios de propiedad pública para llevar a cabo las presentaciones,y las calles se llenan de quioscos con alimentos y bebidas50.

No sólo las celebraciones marcan la vida cultural de una comunidad,también el medio ambiente material. Un entorno establecido durante un ciertotiempo ofrece oportunidades para que la gente desempeñe sus modelostradicionales de vida. En Bhaktapur, Nepal, por ejemplo, se construyeron altareshindúes tradicionales en las paredes de las viviendas, donde los niños puedenpracticar rituales religiosos con sus familias. Un complejo de viviendasrecientemente construido en la ciudad prescindió de este tipo de altares51. Laspersonas que participan en la toma de decisiones deben ser conscientes de lasimplicaciones que estos factores, aparentemente menores, tienen sobre lavida de los niños, y por medio de una planificación con participación, debenasegurar que el entorno de los vecindarios permita a los menores experimentarsu identidad cultural durante las actividades cotidianas.

En los vecindarios de bajos ingresos en Nueva York, donde vivenpersonas de origen puertorriqueño, sus habitantes han incorporado lastradiciones del grupo en la estructura de la vida comunitaria, mediante laocupación de solares vacíos donde cultivan plantas y practican actividadesculturales y sociales. En estos jardines hay trabajos artísticos, altares religiososy "casitas" o pequeñas construcciones de madera. Estos lugares, que seutilizan para el descanso y para celebrar presentaciones, actos especiales yfiestas religiosas, sirven como refugio de un entorno urbano saturado y tambiéncomo un vínculo esencial con la cultura tradicional puertorriqueña. En ellos seofrecen clases de música y artes tradicionales, y los miembros de la comunidadpueden aprender sobre el cultivo y el uso medicinal de las plantas. La arquitectura,el cultivo de las plantas y las actividades sociales contribuyen a disfrutar unacultura diferente en el mosaico de una gran ciudad52.

En muchas zonas urbanas hay grupos culturales y religiosos diferentesque viven el uno junto al otro, en algunas ocasiones cómodamente, pero lamayoría de las veces en una situación de tensión e incluso de hostilidad. Talestensiones pueden abordarse de manera efectiva durante la infancia, y lafamiliaridad con la vida cultural y religiosa de grupos diferentes puede contribuira fomentar la tolerancia, el interés y la aceptación. El desafío es apoyar a losgrupos para que mantengan su identidad cultural, al tiempo que se aliente latolerancia y el respeto por los otros. Las actividades de la escuela no son unsustituto de la vida cultural en el vecindario, pero desempeñan una funciónmuy importante, especialmente en las comunidades donde hay más de ungrupo diferente. En lugar de evitar actos culturales, por considerar que tienenla posibilidad de dividir a las comunidades, las escuelas pueden reconocer ycelebrar las tradiciones de todos los grupos por igual y, al mismo tiempoofrecer información para alentar la comprensión. En Paranoa, comunidad debajos ingresos de Brasilia, Brasil, una escuela local organiza con frecuenciafestivales para celebrar las tradiciones de los diversos grupos étnicos de lacolectividad, aquellos que tienen al mismo tiempo raíces nativas y africanas.Los grupos comunitarios pueden desempeñar una función similar. La Asociaciónde Teatro Educativo de Filipinas capacita a animadores para que trabajen conniños de grupos marginales a fin de realizar actividades teatrales sobre suspreocupaciones, y de este modo promover la comprensión y la tolerancia

50 Comunicación personal,Nilda Cosco, IPA Argentina,1998.51 Hart, Roger, viaje sobreel terreno.52 Winterbottom, D. (1998),‘Casitas, gardens ofreclamation: The creation ofcultural/social spaces in thebarrios of New York City’,29th Annual Conference ofthe Environmental DesignResearch Association, StLouis, Estados Unidos.

Modelosculturales

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entre los diversos grupos culturales de Filipinas53.

· Promover la celebración pública de festivales y actos religiosos y culturales.

· Apoyar las actividades de los grupos para preservar sus costumbres y sumodelo de vida en el marco de la comunidad local por medio de la planificacióncon participación.

· Adoptar una posición firme contra la discriminación de cualquier tipo en lagestión de los actos y los espacios públicos, y de todas las institucionespúblicas.

· Ofrecer capacitación a los maestros, a los trabajadores comunitarios, a losencargados del juego y a otras personas a fin de que respondan consensibilidad ante las diferencias culturales, religiosas y étnicas, y para quefestejen con los niños estas diferencias.

· Verificar que los miembros de todos los grupos locales participan en laplanificación y la utilización de los terrenos comunitarios.

Clubes y organizaciones infantiles

En todo el mundo existen organizaciones o clubes infantiles independientes dela escuela. Normalmente se orientan hacia el desarrollo social y moral, y por logeneral trabajan en proyectos que ofrecen servicios a la comunidad. En losúltimos años muchas de estas organizaciones han aumentado su grado departicipación, y brindan a los niños la oportunidad de establecer las actividadesy proyectos que deseen llevar a cabo. Aunque suelen contar con metasespecíficas, como ayudar a los niños a aprender a leer o a encontrar empleo,también son lugares donde los menores pueden sentirse escuchados y disponerde un sitio para descansar y jugar.

En Ecuador, el Programa del Menor Trabajador (PMT) es un ejemploque ha hecho partícipes a miles de niños en proyectos de acción participativosy sistemáticos con la intervención de clubes locales54. El PMT ha establecidocentros en las zonas urbanas pobres llamados "espacios alternativos", dondelos niños, la mayoría de los cuales no asiste a la escuela, pueden jugar,aprender y participar en actividades relacionadas con sus derechos. El objetivoes convencer a estos niños de que son ciudadanos provistos de capacidadsuficiente para decidir su propio futuro. Cada año, los representantes elegidosen cada uno de los centros asisten a conferencias regionales y nacionalesdonde deciden el tema de la Convención sobre los Derechos del Niño que elprograma nacional abordará en ese año. Cuando regresan a los centros locales,los menores utilizan el método de la investigación de acción participativa paradefinir los problemas locales relacionados con el tema escogido. Primero concibenproyectos de escala reducida, con asistencia del personal del centro, queluego llevan a cabo ellos mismos en sus comunidades. Luego, con grupos deniños de otros centros, debaten el tipo de acciones de mayor alcance quedebe llevar a cabo la municipalidad. Una red de organizaciones comunitariaslocales presta apoyo a estas actividades, en colaboración con institucionesgubernamentales y profesionales influyentes en el ámbito municipal. En cadacomunidad se ha establecido una relación de trabajo con los dirigentes políticoslocales; para discutir con ellos la forma en que la municipalidad puede servir deayuda, se los suele invitar a los actos que celebran los niños55.

Los clubes y las organizaciones pueden resultar de particular importanciapara los adolescentes, que buscan todo tipo de oportunidades para establecer

53 Hart 1997, ob. cit. Nota49.54 Espinosa 1997, ob. cit.Nota 46.55 Hart 1997, ob. cit. Nota49.

Participaciónen Ecuador

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contactos sociales significativos con sus iguales (véase también el capítulo2)56. En el caso de las actividades relativas a este grupo de edad, los adultosque prestan asistencia deben tratar de mantenerse al margen. Aunque tienenque estar siempre dispuestos a escuchar, al mismo tiempo deben actuar sinprejuicios sobre los valores e intereses cambiantes de los jóvenes. Esto nosignifica que pasen por alto cuestiones sobre la moralidad o los valores. Por elcontrario, es preciso que alienten el debate sobre estas importantes nociones,a fin de que los jóvenes encuentren apoyo a la hora de forjar valores firmesderivados de un análisis personal.

Las escuelas pueden ser un buen lugar para situar los clubes, ya quemuy a menudo sus instalaciones no se utilizan al máximo después de lashoras de clase y disponen de muchos de los recursos que las organizacionesjuveniles necesitan. Pero los niños que trabajan perciben a menudo las escuelascomo un entorno poco acogedor57. Si la escuela está negativamente asociadacon un alto grado de autoridad, el entorno puede resultar todavía menosfavorable para practicar en él una actividad basada en la participación. Debidoal historial de este tipo de organizaciones, ayudar a crear espacios donde losjóvenes pasen el tiempo juntos y decidan actividades conjuntas suele ser unabuena inversión de cualquier municipalidad interesada en potenciar la vidacomunal.

· Apoyar la creación de clubes basados en la participación para los niños yjóvenes y, siempre que sea posible, ofrecer a estas organizaciones cualquierespacio disponible.

· Permitir que los niños participen en las cuestiones comunitarias por mediode sus organizaciones.

· Ofrecer capacitación para los trabajadores juveniles de ambos sexos, quesean capaces de abordar las cuestiones sin prejuicios y de ofrecer modelosde comportamiento para los jóvenes.

· Comprometer a los jóvenes, y a las niñas tanto como a los niños, en laplanificación y la gestión de sus clubes.

Acceso a la información

Las autoridades locales deben apoyar de manera activa el derecho de lainfancia a la información (artículo 17). Es preciso evitar, sin embargo, que estamedida sirva para justificar la manipulación política de los jóvenes. Los niños yadolescentes necesitan acceder a la información que promueva su salud y subienestar, que ponga a su disposición de manera creciente los recursos de laciudad, que les familiarice con sus derechos y que apoye sus actividades deaprendizaje activo. Tradicionalmente se piensa que los niños obtienen informaciónpor medio de la escuela. Pero no todos los niños asisten a la escuela, y notodas las escuelas ofrecen a los niños el acceso a los recursos que necesitan.No todos los niños saben leer, ni comparten el mismo idioma. Es preciso tenertodos estos factores en cuenta cuando se trata de que la información seaverdaderamente accesible.

Los medios de difusión constituyen una importante fuente de informaciónpara la mayoría de los niños de las zonas urbanas, y es posible utilizarlos demanera constructiva. En Cali, Colombia, por ejemplo, la televisión local emitemensajes sobre la tolerancia, el uso de armas y el manejo de vehículos conresponsabilidad. A veces resulta más efectiva la difusión de información sobrecuestiones de salud mediante tiras cómicas, radio y televisión, así como por

56 Ibíd; y Bryce-Heath, S. B.(1994), ‘The Project ofLearning from the Inner-City Youth Perspective’ enVillarruel, F. A. y Lerner, R.M. (eds), PromotingCommunity Based Programsfor Socialization andLearning, San Francisco:Jossey Bass.57 Blanc, C. S. ycolaboradores (1994),Urban Children in Distress:Global Predicaments andInnovative Strategies,Florencia, Italia: CentroInternacional para elDesarrollo del Niño delUNICEF y London Gordonand Breach.58 Boyden, J. y Holden, P.(1991), Children of theCities, Londres: Zed Books.

Trabajar conlosadolescentes

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medio del contacto personal. Las autoridades deben asegurar que en laprogramación de los medios de difusión locales se conceda la debida prioridada la necesidad de los niños de recibir información.

Muchos observadores están preocupados porque los contenidos deviolencia del cine y la televisión contribuyen a promover anomalías entre losniños y adolescentes, y diversos estudios han defendido con firmeza que laobservación de la violencia estimula la agresión58. Otra preocupación es elgrado en que los medios de difusión consideran a los niños como consumidores.El acceso a las películas y a los videos no parece entrañar grandes dificultades,incluso en el caso de los niños pobres. Un estudio en uno de los vecindariosmás pobres de Accra descubrió que el 75 % del público que acude a lospopulares centros de video de la localidad son niños y adolescentes, y que 60% de los niños entrevistados preferían mirar películas violentas de acción.Algunos pagaban el boleto de admisión con el dinero que habían ganado; otrosutilizaban el dinero asignado para la comida o recurrían a robos menores59.

El Comité de los Derechos del Niño, que supervisa el cumplimientointernacional de la Convención, ha informado sobre algunas tendencias entrelos medios de difusión de masas a incitar a la violencia étnica y la discriminación.Los niños, según indica el Comité, tienen derecho a una información quepromueva la tolerancia y la comprensión entre los grupos, y es preciso erradicartodo tipo de programación que se oponga a este objetivo60.

Las bibliotecas locales deben estar abiertas a todos los niños, no sólo alos que asisten a la escuela. Además de almacenar libros y periódicos, tambiénpueden ofrecer anuncios de servicio general y publicaciones relacionadas conla salud y temas similares. Todos los informes e investigaciones sobre lacomunidad deben estar disponibles en la biblioteca, junto a otras publicacionesmás tradicionales. Existen muchos ejemplos interesantes de bibliotecas"alternativas" para personas que no disponen de un fácil acceso a las bibliotecasoficiales. En Manila, por ejemplo, los trabajadores de la calle llevan a la comunidadcarros de la biblioteca llenos de libros. En Olongapo, también en Filipinas, elWorking Committee for Street and Urban Working Children dispone de unremolque biblioteca donde los niños que trabajan pueden acudir cuando tienenalgún momento libre en sus actividades de recolección de basura o venta deproductos en el mercado. En Caracas, Venezuela, el programa Bancos deLibros permite a los adultos tomar en préstamo pequeñas cajas de libros conel fin de ofrecer un servicio de minibibliotecas en sus comunidades, donde nohay escuelas primarias ni bibliotecas. Algunos de estos bibliotecarios voluntariosdictan clases no estructuradas de alfabetización en las puertas de sus hogares,y permiten que sus estudiantes se lleven los libros a casa para poder estudiar61.

Otro planteamiento efectivo para ofrecer información a los niños es el"móvil verde" de Buenos Aires, patrocinado por un sindicato de trabajadores.Esta camioneta lleva juguetes y juegos a los niños de las zonas urbanas, asícomo películas y videos sobre educación ambiental urbana. Se traslada de unlugar a otro, usualmente en visitas de dos horas, pero a veces durante mástiempo cuando se trata de actividades especiales. Funciona como un centrocomunitario en miniatura, se utiliza como centro de recursos y base de datos,y ofrece juegos interactivos y accesorios didácticos para enseñar solucionesprácticas a los problemas del medio ambiente. En 1996, el "móvil verde"prestó servicios a tres mil quinientos niños de las escuelas públicas y de lasorganizaciones comunitarias, y presentó talleres acerca de agua, aire, basura,flora y fauna urbanas y nutrición62.

59 Tagoe, G. T. (1985),Children and Adolescentsand Video Films andDiscotheques: A Study ofthe Jamestown andMamprobi Areas of Accra,University of Science andTechnology, Kumasi Facultyof Social Sciences, tesis.60 Hodgkin, R. y Newell, P.(1998), ImplementationHandbook for the Conven-tion on the Rights of theChild, Nueva York: UNICEF.61 Hart, R. viaje sobre elterreno.62 Comunicación personal,Nilda Cosco, 1998.

Utilización delos medios dedifusión

Violencia y losmedios dedifusión

Bibliotecas