IMPLEMENTACION Y GERENCIAMIENTO DE POLITICAS EXTERIORES: EL CASO ARGENTINO EN LA DECADA DE LOS AÑOS 90 Investigación IDICSO-USAL Schweinheim-Pereyra-Monzon 1- INTRODUCCION: Los primeros estudios en materia de "implementación" (implementation, mise en ouvre, puesta en práctica), tuvieron por objetivo fundamental el análisis del proceso posterior a la formulación y adopción de programas de gobierno (1) . En tal sentido, la implementación fue habitualmente definida como el proceso de interacción entre el establecimiento de objetivos y las acciones emprendidas para alcanzarlos. El modelo habitual para el análisis del proceso de implementación, conocido como "top-down", es un enfoque que privilegia una reconstrucción analítica de las acciones e interacciones sucesivas las cuales, a partir de la adopción de ciertas metas por parte de los decisores políticos, derivan en determinados efectos (productos, resultados, impactos) finales de la política. A diferencia de la investigación evaluativa, el análisis del proceso de implementación, desde esta perspectiva, privilegia la reconstrucción del proceso decisorio más que el análisis cualicuantitativo de la relación entre objetivos y metas, por un lado, y los efectos, por otro (2). Los diversos hallazgos de las primeras investigaciones han permitido arribar a la determinación de un conjunto de variables que influyen sistemáticamente en todo proceso de implementación, a saber: 1) El grado de conciencia de los decisores políticos sobre los problemas de implementación en la etapa de formulación y adopción de la política. 2) El grado de legitimación de la política. 3) El grado de autoridad del responsable de la implementación. 4) El nivel de disponibilidad de los recursos organizacionales, financieros, humanos y de información necesarios para la puesta en práctica de la política. 5) El nivel de formulación adecuado del programa de acción (quién hace que, cómo, dónde y cuándo). 6) El nivel de claridad en la formulación de las instrucciones (lo cual supone la especificación previa de pasos manejables y controlables). 7) El grado de fluidez de la comunicación (lo cuál supone que todos saben lo que tienen que hacer). 8) El grado de predisposición de los implementadores directos de la política (lo cual supone la promoción de su participación, cooperación, adaptabilidad y preparación al cambio).

(1) Ver, PRESSMAN, J. I. y WILDAVSKY, A. (1973): Implentation, Berkeley, University of California Press. (2) Entre otros, BARDACH, E. (1977): The Implementation Game, Cambridge, MIT Press.

9) El nivel de anticipación a los problemas y "cuellos de botella" por parte del responsable de la implementación (lo cual supone "no tomar nada por sentado"). 10) El grado en que se monitorea y controla la ejecución de la política, para identificar y resolver problemas. Con posterioridad a la consolidación del modelo "top-down" para el análisis del proceso de implementación otras perspectivas han incorporado otros enfoques analíticos(3). Tales perspectivas se fundamentan en los siguientes presupuestos: a) Los efectos de una acción de gobierno se encuentran mucho más influenciados por los efectores finales que los que el modelo "top-down" supone (4). b) El proceso de implementación no sólo se ve afectado por la formulación y adopción de una política pública por parte de los decisores políticos, sino también por toda la red de actores gubernamentales y no gubernamentales ("policy-network") que se encuentran implicados por la cuestión. c) Los analistas de política han confundido el modelo analítico con la realidad. En la práctica, existe un solapamiento temporal permanente entre las fases de formulación, adopción e implementación de la política pública. d) El proceso de implementación se ve afectado por la coexistencia permanente de objetivos contradictorios y múltiples. El modelo "top-down" supone una racionalidad que no existe en la práctica. A partir de estos presupuestos, las investigaciones más recientes se han orientado por modelos "down-top", por análisis sistemáticos de la influencia del "policy-network"(5) y por el análisis de la conducta de planeamiento estratégico flexible (6) que caracteriza a los procesos de formulación, adopción e implementación de políticas públicas exitosas. Estas investigaciones han permitido incorporar el análisis de las siguientes variables: (3) Para una excelente síntesis de las críticas al modelo "top down", ver SUBIRATS, J. (1989): Consideraciones político- administrativas sobre la puesta en práctica de políticas públicas, Barcelona, Autonomies, Revista Catalana de Dret Public, Separata Nº 9. (4) SUBIRATS, J. (1989): El papel de la burocracia en el proceso de determinación e implementación de políticas públicas, Madrid, MAP/CLAD/IEP "I Curso de Alta Dirección Pública", Tomo III. (5) En un sistematización de trabajos parciales anteriores, consultar SUBIRATS, J. (1989): Análisis de políticas Públicas y eficacia de la Administración, Madrid, MAP/INAP.

(6) Ver MINTZBERG, H. (1987): Modelando Estrategia, Massachusetts, Harvard Business Review.

1) El nivel de compromiso de los actores del "policy network" (incluidos los efectores últimos de la acción de gobierno) con los objetivos de la política pública (lo cual supone compatibilizar sus diferentes objetivos, intereses, etc., en las fases de formulación y adopción). 2) La capacidad de los responsables de la implementación para manejar objetivos múltiples y contradictorios. 3) La capacidad de los decisores políticos y responsables de la implementación para responder flexiblemente a las cuestiones de política (7) y a los problemas de implementación. El sesgo que han venido tomando las investigaciones sobre el proceso de implementación han tendido a coincidir con los nuevos enfoques e investigaciones en materia de "gerencia pública" (8). Paulatinamente se ha tomado conciencia que el estudio de la gestión de políticas y organizaciones públicas requiere una perspectiva de "management" (9) no sólo para su investigación sistemática sino para generar tecnologías administrativas y de mejoramiento de las políticas públicas aptas para la resolución de los problemas a los cuáles se enfrenta el sector público en el actual contexto. En íntima relación con lo anterior, se ha multiplicado la introducción de las nociones de "entrepreneur" y "entrepreneurship" para describir y explicar la conducta gerencial pública exitosa. Este enfoque ha cambiado la perspectiva tradicional en materia de administración pública (reacia a la incorporación de la perspectiva del "management" privado al campo del sector público) adoptando los siguientes postulados: a) La gerencia pública moderna implica fundamentalmente la "gerencia integral de políticas públicas" en sus diversos estadios de determinación de la agenda, formulación, adopción, implementación y evaluación de políticas (10). b) La gerencia pública eficaz supone el uso sistemático del planeamiento estratégico moderno (11) (lo cual implica el conocimiento del contexto en su complejidad e incertidumbre, la

(7) Para un excelente análisis del análisis de viabilidad política, consultar METCALFE, L. y MECHAM, M. (1984): Policy Analysis: The Art of Feasible, Madrid, MAP/CLAD/IEP, I Curso de Alta Direción Pública.

(8) Para un enfoque latinoamericano, ver KLIGSBERG, B. (1990): La Gerencia Pública en la Década de los 90, Buenos Aires, INAP. (9) Entre otros, MURRAY, M. A. "Comparing Public and Private Management: an exploratory essay", en PERRY, J. L. y KRAEMER, K. (1983): Public Management. Public and Private Perspectives, Mayfield Publishing Company.

(10) SCHWEINHEIM, G. F. F. (1991): Introducción a la Gerencia de Políticas Públicas, Buenos Aires, Dirección Nacional de Formación Superior, INAP.

construcción de escenarios futuros, la identificación de objetivos y metas operacionales, la identificación de factores críticos de éxito y de riesgo, el análisis de viabilidad, la construcción de sistemas de información para la toma de decisiones adaptativas y el control de proceso y resultado). c) La naturaleza de las tecnologías informáticas, de comunicaciones, de telecomunicaciones y de teleinformática han tendido a transformar la naturaleza de la gestión pública de la misma manera que en el sector privado. El paulatino abandono de estructuras administrativas públicas de naturaleza piramidal y sus sustitución por estructuras adhocráticas y matriciales, la constitución de "task-forces", han tendido a disolver las diferencias funcionales entre estructuras de toma de decisiones y estructuras de implementación. La diferenciación entre formuladores e implementadores tiende a desaparecer. El "implementador" participa en la toma de decisiones y el "decisor" participa de la implementación. d) La "gerencia eficaz de políticas públicas" supone el pleno desarrollo de conocimientos, habilidades y actitudes de "alta dirección y management de asuntos públicos". En tal sentido, a las capacidades para el planeamiento estratégico y para la implementación ya comentadas cabe destacar las siguientes aptitudes de carácter general: 1) Liderazgo, motivación y gestión de recursos humanos. 2) Negociación efectiva y manejo de conflictos. 3) Comunicación eficaz. 4) Innovación y creatividad. 5) Manejo de reuniones. 6) Manejo del tiempo. En conclusión, no existe implementación eficaz de políticas públicas sin "entrepreneurship", esto es, sin "gerenciamiento" moderno de organizaciones y políticas. Lamentablemente, han sido escasas las aplicaciones de la teoría de la implementación al campo de las políticas exteriores (12). Diversas parecen ser las razones. Por un lado, las dificultades propias de la recolección de datos que caracterizan a toda investigación en política exterior. En segundo lugar, el escaso desarrollo teórico específico lo que derivaba en la aplicación sin solución de continuidad de los conceptos habitualmente utilizados para el estudio de la implementación de programas domésticos de gobierno, con su relativa utilidad para el campo de la política exterior (13). Sin embargo, sí han proliferado estudios en una diversidad de asuntos de la política exterior, que por su propia naturaleza requieren de analizar el proceso de implementación, tales como: el management de los conflictos y las crisis internacionales, los procesos de construcción de

(11) Para un desarrollo de sugerentes ideas en este campo ver, DELIGNY, J. L. (1989): L'Administration du Futur. Culture et Strategie, Paris, Eyrolles. (12) Paradójicamente, este escaso avance ha sido advertido hace bastante tiempo. Ver, ANDRIOLE, S. J. (1979): Decision Process Models and the Needs of Policy Makers: Thoughts on the Foreign Policy Interfase, "Policy Sciences", Vol 11 (1), August.

(13) Para un intento de estas características, puede revisarse MENA, C. E. (1989): Toma de Decisiones y Políticas. Algunas aplicaciones a la Política Exterior, GEL.

confianza, los mecanismos de disuasión y escalada, el conflicto armado, los sistemas de inteligencia exterior, la cooperación internacional, la integración internacional, las políticas comerciales, financieras, monetarias y tecnológicas. Asimismo, un estadio fundamental en toda implementación de políticas exteriores como son los procesos de "negociación" constituyen todo un capítulo central en la investigación contemporánea en el campo de la política exterior. Sin embargo, no existen aún estudios sistemáticos desde la perspectiva de la "teoría de la implementación" en el campo de la política exterior, de tal manera que se hayan podido obtener conclusiones ordenadas teóricamente que permitan sistematizar si existen o no variables propias intervinientes en tales políticas que las diferencien de la implementación de políticas internas. En tal sentido, se hace necesario la realización de investigaciones que midan el efecto de las variables standard en el campo de la política exterior y que permitan descubrir qué elementos específicos se verifican sólo en la implementación propia de los políticas exteriores (14). Pareciera que los estudios sobre implementación de políticas exteriores deberían tener en cuenta, además del ya ampliamente estudiado proceso de negociación, cuestiones típicas tales como: 1) Diplomacia rutinaria. 2) Disuasión, escalada militar y guerra . 3) Manejo de conflictos y crisis. 4) Construcción de confianza . 5) Implementación de acuerdos, pactos y tratados. 6) Implementación de alianzas militares. 7) Manejo de la inteligencia exterior. 8) Implementación de programas de cooperación y ayuda. 9) Implementación de procesos de integración. 10) Implementación de políticas comerciales, monetarias, etc 11) Implementación de políticas tecnológicas y de medios de comunicación internacionales. La investigación en tales campos no debería dejar de tener en cuenta el dato de que el impacto de las comunicaciones y la teleinformática moderna en lo relativo a las diferencias cada vez menores entre decisores e implementadores es quizás aún más importante en el campo de la política exterior (negociación y gestión directa de cancilleres, reuniones cumbres y negociación entre jefes de estado, etc.). Afortunadamente, el enfoque gerencial viene siendo introducido en forma paulatina en el análisis de las políticas exteriores (15). La calificación de encargados de asuntos exteriores, militares y diplomáticos como "gerentes" es paralelo a la caracterización de la gestión exitosa de la política exterior como "entrepreneurship" (16). (14) Sugerí esto anteriormente, en SCHWEINHEIM, G. F. F. (1990): Fundamentos de Análisis de Política Exterior y Negociación, Buenos Aires, IDICSO, (mimeo).

(15) Para un reciente e impactante análisis, ver TIME (1991): Managing the War, february 4. (16) Es interesantísimo el primer capítulo de ZARTMAN, I. W. y BERMAN, M. R. (1982): The Practical Negotiator, New Haven, Yale University Press.

Lo novedoso de la aplicación de la perspectiva se manifiesta en la falta de investigaciones sistemáticas en materia de "gerenciamiento de políticas exteriores". En el mejor de los casos, se han producido algunos ensayos en materia del diseño organizacional más eficaz de las Cancillerías (en función de las nuevas tendencias en materia de gestión de políticas y de negociación) y del contenido de los programas de capacitación (17). En tal sentido, parece existir un fecundo campo de investigación en el estudio de la distribución de las conductas gerenciales de los decisores e implementadores de la política exterior, no sólo de las estudiadas por la teoría gerencial standard, sino de aquellas más específicas del campo de la política exterior, tales como: 1- El grado de conocimiento del contexto internacional. 2- La habilidad para la construcción de escenarios internacionales. 3- La habilidad para el establecimiento y manejo de agendas de política exterior. 4- La capacidad para la negociación internacional. 5- La habilidad para la construcción de confianza. Un estudio sistemático no debería reducirse a las conductas del personal diplomático estable. También son necesarios estudios en todas aquellas áreas gubernamentales cuyos miembros manejan asuntos de naturaleza exterior. Asimismo, sería imprescindible incluir en tales estudios tanto a personal de carrera como a funcionarios políticos.

(17) Para una línea de pensamiento lamentablemente no continuada, ver PEREZ LLANA, C.: "Transformaciones Internacionales y Estructuras Diplomáticas en América Latina", en OMINAMI, Carlos (1986): La Revolución Tecnológica y el Nuevo Orden Internacional, Buenos Aires, GEL.

2- IMPLEMENTACION Y GERENCIAMIENTO DE POLITICAS EXTERIORES EN LA REPUBLICA ARGENTINA EN LA DECADA DEL 90 Este conjunto de cuestiones teóricas ligadas al desarrollo de una "teoría de la implementación y el gerenciamiento de políticas exteriores" motivó la inquietud por desarrollar esta investigación, orientada a obtener una descripción de las características de la implementación y el gerenciamiento de políticas exteriores en la política exterior argentina en los últimos años. El análisis de los procesos de implementación y la conducta (gerencial) de los decisores argentinos ofrece un importantísmo material de estudio en algunos casos de singular relevancia verificados en los últimos años: negociación argentino-británica, participación argentina en la Crisis del Golfo Pérsico, negociaciones con el F.M.I., acuerdos de integración del Cono Sur, etc.. La política exterior argentina se vió enfrentada, desde la transición a la democracia, con una agenda de problemas de política exterior altamente críticos, en la medida en que estaban comprometidos objetivos nacionales prioritarios como su integridad territorial, la seguridad en el Atlántico Sur, su crédito comercial y financiero internacional, su desarrollo tecnológico (principalmente nuclear y de tecnología de vectores), su participación en las corrientes comerciales y de inversión internacionales, la posibilidad de integración económica y política en el Cono Sur, etc. Todo ello en el marco de un alto aislamiento fruto del desprestigio del régimen militar, la Guerra de Malvinas y la virtual incapacidad de hacer frente a los compromisos financieros internacionales asumidos. Además, el gobierno constitucional que asume a fines de 1983 debió encarar el diseño e implementación de su política exterior en un contexto interno de transición a la democracia, lo cual supuso todo un período de reacomodamiento del sistema político, transformaciones en el aparato público, cambios en la cultura política y una readecuación de las conductas de todos los actores políticos y sociales. Todo ello conviviendo con un radical agotamiento de las estrategias de crecimiento económico-social. Asimismo, los gobiernos argentinos se encontraron a partir de 1983 no sólo con una agenda de política exterior altamente crítica y con un contexto interno y externo que sumaba obstáculos a la resolución de las cuestiones que integraban dicha agenda, sino con un ambiente internacional caracterizado por un acelerado proceso de cambio. En la década de los ochenta se produjo una profunda transformación de las características del sistema internacional y global surgido del orden de posguerra. El cambio de las estructuras económicas, tecnológicas y ecológicas globales (18) se manifestó en forma conjunta a una rápida transformación de las relaciones de poder internacional, que culminó en una acelerada transformación del orden mundial hacia la iniciación del gobierno constitucional que asume en 1989. Frente a este contexto, los sistemas políticos de las principales potencias mundiales han intentado incrementar sus capacidades para mejorar los procesos de formación de sus políticas públicas (19), en general, y exteriores, en particular. De la misma manera en que las corporaciones empresarias deben adecuarse a las transformaciones del mercado, los gobiernos deben producir respuestas flexibles, creativas y generativas ante un ambiente internacional en acelerada transformación, con un alto grado de incertidumbre, de alta complejidad y elevado riesgo.

(18) Ver OMINAMI, C. (1986): op. cit.. (19) En este campo sigue siendo insuperable DROR, Y. (1983): Public Policy Making Reexamined, New Brunswick, New Jersey, Transaction Inc.

A partir de la consolidación democrática, los gobiernos argentinos llevaron adelante políticas exteriores propias de su nueva agenda y de la naturaleza particularmente distinta del contexto propio y global: la integración con Brasil, primero, y en el marco del MERCOSUR, después; el Acuerdo del Beagle y en el Estrecho de Magallanes hasta la búsqueda de la resolución definitiva de los problemas limítrofes con Chile (como prerequisito para acelerar la integración binacional y regional); la reanudación de las relaciones diplomáticas con el Reino Unido; el Acuerdo de Facilidades Extendidas con el F.M.I. y la renegociación de la Deuda Externa; la participación en la Alianza Internacional que respondió a la invasión irakí a Kuwait; entre algunas de las principales. Ante la novedad de estas políticas, podemos preguntarnos si la política exterior argentina ha verificado paralelamente alguna modificación en su policy process, particularmente en su estadio de implementación, y en qué medida ha estado asociada al despliegue de ciertas conductas (gerenciales) de sus responsables. La investigación que nos planteamos trató de responder entonces a las siguientes cuestiones: 1) ¿En qué medida se han manifestado transformaciones en las características del proceso de implementación de políticas exteriores a partir del gobierno del Presidente Carlos Menem?. ¿Pueden hallarse diferencias significativas entre distintas gestiones ministeriales de política exterior?. ¿Cuáles son las variables independientes más importantes que afectan el proceso de implementación de políticas exteriores?. 2) ¿Qué relación existe entre la estructura formal e informal de la Cancillería argentina, el proceso de implementación de la política exterior y las conductas gerenciales de los responsables?. 3) ¿Qué caracterís ticas tiene el proceso de gerenciamiento de la política exterior en la Cancillería argentina?. ¿En qué medida se acercan a los parámetros que la teoría standard atribuye a los procesos gerenciales exitosos?.

3- DISEÑO DE INVESTIGACION La investigación que hemos llevado a cabo requirió un diseño metodológico apropiado para el tipo de cuestiones planteadas y a la naturaleza epistemológica del tema seleccionado. Estamos estudiando un proceso. Por consiguiente, se trata de una concatenación de acciones que se produce por única vez. Por cierto que los procesos pueden ser estudiados en términos de variables. De hecho, hemos mencionado una veintena de variables que la teoría de la implementación standard ha identificado como factores involucrados en los procesos de implementació. Sin embargo, no estamos estudiando una colección de procesos (v.gr., un análisis comparado de los procesos de implementación de políticas exteriores en América Latina). Tampoco, estamos analizando la distribución de ciertas variables que caracterizan al comportamiento gerencial entre la población de decisores e implementadores de la política exterior argentina, lo cual supondría la extracción y medición de tales factores en una muestra representativa (20). Por consiguiente, tampoco podemos calcular regresiones, correlaciones o asociaciones entre variables. Nos interesa conocer las características de un proceso específico. Y esto es así, porque el enfoque de análisis de políticas privilegia la contextualización. En este enfoque epistemológico, la teoría tiene un rol de marco conceptual que permite interpretar, describir, explicar e, incluso, predecir y desarrollar tecnologías de mejoramiento e intervención en procesos específicos. Estamos optando, entonces, por una perspectiva ideográfica y, en gran medida, cualitativa. Esto no significa que sea contradictorio con el enfoque nomológico. A partir de una colección de estudios de caso se puede inferir generalizaciones. Asimismo, dentro de un estudio de caso puede ser significativo analizar cierta distribución de variables en un conjunto de unidades de análisis (en este caso, decisores, implementadores o diplomáticos) que pueda permitir interpretar el proceso. De acuerdo con este fundamento espistemológico, se desarrolló la siguiente estrategia metodológica: a) Recolección de Datos Secundarios a partir de fuentes periodísticas: Se recopilaron datos de los procesos de implementación de tres casos de política exterior argentina a partir de 1989: la reanudación de relaciones diplomáticas con el Reino Unido y las negociaciones en torno a la cuestión Malvinas, la política de participación en la reconstrucción de Kuwait y la política de resolución pacífica de las controversias limítrofes con Chile. Los datos recopilados permitieron realizar una descripción cronológica del proceso de implementación de la política exterior en aquellas dimensiones a las cuales tiene acceso la prensa. Si bien la utilización de información de prensa puede ser calificada como escasamente confiable, se ha privilegiado a medios que cuentan con equipos de periodistas de acceso fluído al medio diplomático argentino y que, al mismo tiempo, cuentan con reconocimiento académico en el ámbito de los estudios en relaciones internacionales. b) Recolección de Datos Secundarios a partir de fuentes normativas: (20) Para un diseño metodológico de estas características, ver SCHWEINHEIM, G. (1991): Percepciones de las Necesidades de Capacitación de los Directores de la Administración Central de la República Argentina, Buenos Aires, Dirección Nacional de Formación Superior, INAP.

Se recopilaron todos las decretos aprobatorios de la estructura orgánico funcional del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto a partir de 1989. Los datos recopilados permitieron analizar la evolución de la estructura formal del organismo. c) Recolección de Datos Primarios a través de diez (10) entrevistas a informates claves (personal diplomático y político) de la Cancillería: Se realizaron diez entrevistas con un cuestionario con preguntas abiertas, cerradas y con escalas entre el mes de diciembre de 1991 y los diez primeros días de 1992. Se intentó obtener una muestra que, aunque por su número y extracción (se usó la técnica de "bola de nieve" a partir de los primeros contactos) fuera no representativa en términos estadísticos, estuviera constituída por los estratos teóricamente significativos en función del problema de investigación: personal diplomático de carrera de distinto rango (embajador, ministro, consejero), personal diplomático de origen político, asesores políticos no integrantes de la carrera diplomática, responsables de funciones en áreas sustantivas (gestión de la política exterior) o de apoyo (gestión de la infraestructura técnico-administrativa). Los funcionarios entrevistados fueron: Embajador Dr. Fernando Petrella, Director Nacional de Política Exterior (designado un par de meses después vicecanciller); Ministro de Primera Dr. Raúl Ricardes, Dirección de Asuntos Latinoamericanos; Consejero Dr. Ricardo Lagorio, Gabinete del Ministro; Embajador Dr. Gustavo Figueroa, Director de Europa Occidental, presidente de la Asociación del Personal del Servicio Exterior de la Nación; Embajador Jorge Tellerman, Subsecretario Técnico-Administrativo; Ministro de Segunda Dr. Morelli, Dirección de Política Económica; Ministro de Primera Dr. José María Otegui, Director Nacional de Malvinas; Embajador Ing. Fernández, Director de Informática; Lic. Agustín Colombo, asesor del Vicecanciller; Lic. Luis Dallanegra, asesor de gabinete. Los distintos puntos del cuestionario permitieron obtener datos a partir de las percepciones de los funcionarios de la Cancillería argentina sobre los siguientes factores: a) Sistemas Administrativos: Puntos 1-2 b) Sistemas de Información: Puntos 3-5 c) Variables Organizacionales y Gerenciales (comunicación, conflicto, negociación interna, relación Ministro-Cuerpo Diplomático, integración, estructura formal,performance gerencial del Cuerpo Diplomático, Selección y Capacitación del Diplomático): Puntos 6-13 d) Procesos de Implementación y Gerenciamiento: Puntos 14-15 y 17 e) Casos de Implementación (Malvinas, Laguna del Desierto, Reconstrucción de Kuwait): Punto 16. Cabe destacar que la recolección de datos primarios a partir de entrevistas se realizó con la colaboración de los investigadores de otro proyecto de investigación, cuya pesquisa se orientaba a cuestiones conexas a las que estábamos abordando (21). 4- CASOS DE IMPLEMENTACION DE POLITICA EXTERIOR ARGENTINA EN LA DECADA DE LOS 90. 4.1. LA CUESTION MALVINAS

(21) Ver, PEREYRA, Susana (1992): Organización y Gestión de la Cancillería Argentina, Buenos Aires, Dirección Nacional de Estudios e Investigaciones, INAP.

La política exterior argentina en torno a la cuestión Malvinas desde fines de la década de 1980 muestra dos períodos claramente diferenciados. El primero, en el cual la política se orientó principalmente por la búsqueda del restablecimiento de las relaciones diplomáticas con el Reino Unido y de soluciones a los problemas de seguridad militar en el área, a través de una fórmula de negociación que preservara el reclamo argentino de soberanía sobre las islas (diciembre 1988/julio 1990). El segundo, en el que la política se orientó fundamentalmente por la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de la explotación de recursos pesqueros y de hidrocarburos, cuestiones directamente relacionadas con el tema de la soberanía (julio 1990/julio 1992). Estos dos ciclos de evolución de la cuestión y la política exterior se relacionan con dos gestiones ministeriales del período presidencial del Dr. Carlos S. Menem: la del Dr. Domingo F. Cavallo (julio 1989/enero 1991) y la del Dr. Guido Di Tella (enero 1991/julio 1992). La evolución de la cuestión y la política y las diferencias en las características del proceso de gestión ministerial permiten explicar los resultados empíricos del proceso de implementación. Por un lado, la agenda de cuestiones implicadas en el restablecimiento de relaciones y aumento de la seguridad en la zona de conflicto (independientemente de su complejidad) han permitido una política y una negociación más exitosa que las cuestiones pesquera y petrolera (cuya naturaleza está centralmente relacionada con la cuestión de la soberanía). Pero, por otro, las diferencias en variables fundamentales del proceso de implementación entre la gestión Cavallo y la gestión Di Tella permiten completar la explicación de los resultados alcanzados. La Gestión Cavallo a) La gestión Cavallo se caracterizó a lo largo de todo su extensión por un alto grado de conciencia de los máximos responsables políticos sobre los problemas de implementación de la política adoptada . Esta se fundaba en los siguientes objetivos: 1) Destrabar el conflicto, empantanado a partir de la guerra de 1982, retomando la estrategia de resolución diplomática de la cuestión de la soberanía. 2) Restablecer las relaciones con el Reino Unido. 3) Eliminar los riesgos a la seguridad en el Atlántico Sur. 4) Mejorar las relaciones políticas y económicas con la Comunidad Económica Europea y los EEUU, afectadas por la inexistencia de avances en la solución de los problemas con el Reino Unido. 5) Eliminar el desgaste de la relación con Chile, Uruguay y Brasil, cuyo colaboración en el aislamiento de las islas con el continente era permanenetemente requerida. 6) Encontrar mecanismos de preservación de la riqueza pesquera del Atlántico Sur, afectada por intereses de pesca que aprovechaban el empantanamiento del conflicto. Los principales responsables de la política y su implementación (Menem, Cavallo, García del Solar) eran totalmente concientes de la debilidad de la posición argentina (política, militar y económica) para llevar adelante una estrategia y avances concretos en la negociación y sus implicancias para la reinvindicación de soberanía (22). Por ello, eligieron una implementación caracterizada por una política progresiva, que tuviera en cuenta el estilo "paso a paso" de la diplomacia británica y que permitiera resolver con éxito cada uno de los problemas de la

(22) Ver, Las nuevas perspectivas, Clarín 17-2-90, pag. 16.

relación bilateral (23). En esta estrategia, estaban convencidos de la necesidad de avanzar lentamente y sin plazos en la cuestión de fondo, la soberanía, y de las dificultades que el tratamiento del problema de las pesquerías representaba para la misma (24). b) Las opciones de política adoptadas en torno a la cuestión a lo largo de la gestión Cavallo contaron con una amplia atribución de legitimidad. No sólo obtuvo una importante aceptación de la ciudadanía en general (25). La adopción de la propuesta de fórmula de "paraguas de soberanía", la participación de la ex-canciller embajadora Susana Ruiz Cerrutti y el rol otorgado al embajador Lucio García del Solar garantizó la legitimidad de la política frente a la Unión Cívica Radical como principal partido de oposición (26). Asimismo, se logró asegurar el consenso de las Fuerzas Armadas y de representantes del nacionalismo (27). c) Durante toda la gestión de Cavallo, los máximos responsables de la implementación fueron el Embajador Lucio García del Solar y el Ministro José María Otegui, Director de Malvinas de la Cancillería. Ambos expertos en la cuestión, ampliamente reconocidos tanto por la elite política argentina como por la contraparte inglesa. Ambos representantes de una continuidad de la política de exploración de la fórmula del "paraguas", iniciada en el último tramo del gobierno del Dr. Raúl Alfonsín. Esta continuidad de actores, permitió garantizar un alto grado de autoridad de los responsables de la implementación (28). Independientemente de estos dos responsables máximos de la implementación, otros implementadores directos gozaban de cuotas importantes de autoridad: el Embajador Jorge Vazquez, representante argentino en la O.N.U. de amplia confianza del Presidente de la Nación y el Dr. Aldo Dadone, asesor personal del Canciller. d) La etapa Cavallo implicó la realización de un número importante de rondas de negociación: Nueva York (15-18/10/89), Madrid I (17-19/10/89), Montevideo (6-12-89), Madrid II (9-15/2/90), Río de Janeiro (4-6/9/90), Madrid III (12/11/90), Madrid IV (22-25/11/90). De acuerdo a la evidencia disponible, la implementación se caracterizó por un alto nivel de fluidez de la comunicación. En todas ellas, la comunicación fluída entre el Presidente de la Nación, el Canciller, García del Solar y Otegui fue una constante. Las comunicaciones fueron tanto personales como telefónicas.

(23) Ver, Cavallo no aguarda grandes resultados, Clarín 14-10-89, pag. 8. (24) Ver, "Los países no se construyen imaginando cosas imposibles", reportaje al Dr. Cavallo, El Cronista 31-10-89, pag. 6. (25) Ver, "Ondas" de Deshielo, Clarín 26-3-90, pags. 6-7. (26) Ver, Evitamos profundizar el deterioro, dijo Cavallo, reportaje al Dr. Cavallo, Clarín 16-2-90, pag. 5. (27) Ver, "No desmalvinizar, sino justamente lo contrario", reportaje al Dr. Juan A. Lanús, El Cronista, Segunda Sección 13-8-89, pag. 5. (28) Ver, Panorama Político, Clarín 20-8-89, pags. 10-11.

Esta característica de la comunicación estuvo asociada a un alto grado de claridad en la formulación de las instrucciones y a un alto nivel de control y monitoreo directo de la ejecución de la política por parte del Canciller (29). e) Toda la etapa del Dr. Cavallo se caracterizó por un elevado nivel de compromiso y garantías de participación de los implementadores. En tal sentido, el Canciller se preocupó por asegurar un alto nivel de compromiso con la política tanto del cuerpo diplomático como de las Fuerzas Armadas (30). f) A lo largo de la gestión Cavallo, tanto el Canciller como los implementadores manifestaron un alto nivel de anticipación a los problemas de implementación. Particularmente, eran concientes de los problemas que implicaba para la posición en materia de soberanía el tratamiento de la cuestión pesquera (31). Este nivel de anticipación a los problemas, permitió generar un alto grado de respuesta flexible a los problemas que se fueron generando. Cuando en octubre de 1990, el Foreign Office comunicó a través de distintos canales al gobierno argentino que, ante la situación de depredación de las pesquerías en el Atlántico Sur por parte de armadores de terceros países, estaba analizando seriamente la posibilidad de aplicación unilateral del principio de las 200 millas de zona económica exclusiva, las recientemente reanudadas relaciones entre el Reino Unido y la República Argentina atravesaron por un período de crisis (32). Independientemente de la situación ecológica, el gobierno británico se encontraba fuertemente condicionado por presiones del gobierno local kelper de las Islas Malvinas (que además pretendía aplicar el principio de la plataforma continental ante la eventual confirmación de las hipótesis de existencia de yacimientos de hidrocarburos) y por los intereses de las flotas pesqueras de Taiwan, Corea del Sur y Japón operando en la zona, apoyados por sus respectivos gobiernos (33). La previsión de que la pesca constituía la cuestión de más difícil resolución quedó reflejada en la importancia quxe el Embajador García del Solar había concedido a la creación del Grupo de Trabajo sobre Pesca en los acuerdos de Madrid II de febrero de 1990. Esta anticipación y preocupación permanente ante el problema, parece haber permitido el despliegue de una estrategia flexible basada en un abanico de opciones de política y de técticas de negociación que permitieron un resultado aceptable para ambas partes. El principio clave de la estrategia fue preservar la fórmula del "paraguas de soberanía" sin dudar en adoptar posiciones de dureza que permitieran arribar a un acuerdo lo más favorable posible a la posición argentina. Las principales decisiones adoptadas por el Canciller fueron: 1- Comunicar rápidamente en el mes de octubre al Foreign Office una contrapuesta basada en el establecimiento de un anillo de 50 millas marítimas alrededor de la Zona de Conservación

(29) Ver, Comienza hoy la negociación con Londres, Clarín 17-10-89, pag. 11; La Argentina y Londres intercambiaron propuestas al comenzar la negociación, Clarín 18-10-89, pags. 2-3; Estudian el tratado pesquero, Clarín 26-11-90, pag. 7. (30) Ver, op. cit. Nota 26. (31) Ver, Dos misiones con diferente ritmo, Clarín 17-10-89, pag. 10. (32) Ver, Gran Bretaña ampliaría a 200 millas la zona económica exclusiva en Malvinas, Clarín 28-10-90, pag. 2. (33) Ver, Cavallo admite que hay presiones británicas para aplicar las 200 millas, Clarín 29-10-90, pag. 2. La rápida respuesta del Canciller a la primicia de Clarín del día anterior refleja la existencia de la situación de crisis que tenía no menos de quince días de duración.

Pesquera británica alrededor de Malvinas, administrada conjuntamente por ambas partes, al mismo tiempo que se acordaba la reunión del Grupo de Trabajo de Pesca el 12 de noviembre en Madrid (33). 2- A pesar de los compromisos previamente asumidos, el Dr. Cavallo desistió de acompañar al Presidente en su viaje a China y Japón, para seguir de cerca el curso de la crisis y de la negociación. 3- Rechazar la contrapropuesta británica de ampliación en dos triángulos de 5 millas la Zona de Conservación Pesquera, con el riesgo del fracaso global de la negociación. En dicho orden, el Canciller sostuvo una posición argentina de dureza que provocó la reacción británica de amenzar con disolver el Grupo de Pesca (34). 4- Proponer y conseguir que a pesar de las diferencias entre las partes se continúe negociando en Madrid a partir del 23 de noviembre. Esta decisión fue tomada en medio de la cuasi ruptura de las negociaciones el 12 de noviembre a través de una conversación telefónica con el canciller inglés Douglas Hurd. 5- A partir del 18 de noviembre la Cancillería argentina hizo conocer a la contraparte británica (tanto a través de canales diplomáticos como a través de trascendidos a la prensa o de declaraciones del propio Canciller (35)) las medidas unilaterales que podría llegar a adoptar en caso de no arribar a un acuerdo. Ellas eran: - Acelerar (comprometiendo en el asunto a la Subsecretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, la Comisión de Pesca del Senado, la Cámara de Empresarios de Pesca) la sanción en el Congreso de una nueva Ley de Pesca. El proyecto contemplaba la posibilidad de que la República Argentina concediera licencias de pesca a particulares sin necesidad de acuerdos gobierno a gobierno, aún en zonas de disputa de jurisdicciones con terceros países. De esta manera, se dio a entender que el grueso de expltación del calamar Ilex se haría en la zona económica exclusiva argentina, donde se inicia la corriente migratoria de la especie hacia el archipiélago malvinense. No habría casi pesca en la zona de Malvinas y obligaría a los intereses pesqueros de Taiwán, Corea y Japón a negociar con la República Argentina (36). - Preparar el regreso de la República Argentina a utilizar la vía multilateral de las Naciones Unidas, tradicionalmente desfavorable al Reino Unido en la cuestión de descolonización de Malvinas, a través de un borrador de proyecto de resolución listo para ser presentado por la delegación argentina en la NU. - Disponer la implementación de un control estricto de la Zona Económica Exclusiva argentina, hasta la milla 201, con lo cual se colocaría a la región en un estado de tensión de la seguridad del área (37). (33) Ver, Inician otra ronda de negociaciones en Madrid por Recursos Pesqueros, Clarín 12-11-90, pag. 4. (34) Ver, Sin acuerdo en Madrid, Clarín 15-11-90, pag. 9. (35) Ver, Buscan salvar la negociación con Londres, reportaje al Canciller Cavallo, Clarín 18-11-90, pag. 2. Nótese la ubicación como nota principal del reportaje un día domingo. (36) Ver, La guerra del Calamar, Clarín 18-11-90, pag. 3. (37) Ver, idem Nota 34.

6- Ratificar, al mismo tiempo, la predisposición a resolver al problema común para ambas partes (la depredación del recurso ictícola en el área), preservando el entendimiento global, sin que se afecten ni los intereses argentinos ni los británicos (38). 7- Finalmente, el 24 de noviembre en Madrid se llegó a un acuerdo de vigilancia conjunta por las fuerzas marítimas de seguridad de Gran Bretaña y la Argentina y le prohibición de pesca del calamar Ilex en un anillo de 50 millas alrededor de la Zona de Conservación Pesquera, donde no se superponga con la Zona Económica Exclusiva argentina. Es decir, en aguas anteriormente internacionales. Se creó además una Comisión de Pesca conjunta encargada de evaluar el estado de los recursos pesqueros (39) g- La gestión Cavallo se caracterizó por conseguir permanentemente un alto grado de compromiso de la "red" de actores implicados en la cuestión Malvinas. En tal sentido, cabe mencionar a la Unión Cívica Radical, como principal partido de oposición, a las Fuerzas Armadas (a través de las decisiones previamente descriptas en el punto b), al Cuerpo Diplomático (reconociendo su expertez en la figura del Ministro Otegui), al Congreso, a la Subsecretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, a lo empresarios pesqueros, a los gobiernos de EEUU, Brasil, Uruguay y Chile, y al propio gabinete nacional (40). h- Durante el período Cavallo se observa un estilo ad-hocrático y un alto nivel de utilizacion de task-forces a través de equipos de elaboración de políticas, de equipos de apoyo técnicos y de equipos de negociación, con expertos diplomáticos y técnicos y asesores políticos del más alto nivel (Cavallo, García del Solar, Otegui, Dadone, Vázquez, Seita, Solá, Basabe, Rubeo, etc.) , ante cada uno de los hitos que se sucedieron en la resolución de la cuestión Malvinas. i- Toda esta etapa de gestión, se caracterizó por un estilo de implementación por el formulador y formulación por el implementador. El involucramiento del Dr. Cavallo en instancias claves de la negociación (vía comunicación telefónica con las delegaciones argentinas o sus "oposite numbers" británicos, cercanía de las reuniones en Madrid aprovechando viajes a otras capitales europeas durante ciertas rondas de negociación) y la participación de García del Solar y Otegui, negociadores principales, en las etapas de formulación de las decisiones fueron una constante a lo largo de todo el período (41). j- El equipo del Canciller Cavallo y sus colaboradores en la cuestión Malvinas mostró una alta capacidad de establecimiento y manejo de agenda, un alto nivel de negociación efectiva, y una alta capacidad para la construcción de confianza. Sendas variables son factores fundamentales en procesos de negociación complejos como el analizado. El gobierno argentino consiguió rápidos avances en la reconstrucción de confianza de la contraparte británica a través del acatamiento de las ordenes presidenciales de disminuir las rutinas de control marítimo de la Armada (desoídas en tiempos del Dr. Alfonsín) (42) y a través del nombramiento del Embajador García del Solar como negociador jefe de la delegación argentina. No hay tema o cuestión que se haya tratado en el períodos (como integrante de la agenda de política argentina o formando parte de la agenda bilateral) que no haya estado incluída desde el inicio de la gestión. Más allá, de los señalamientos de la oposición o de la (38) Ver, El 23, reunión con Gran Bretaña, Clarín 21-11-90, pag. 9. (39) Ver, Ambito Financiero 2-12-90, pag. 11. (40) Ver, Estudian el tratado pesquero, Calrín 28-11-90, pag. 7. (41) Ver, idem Nota (40). (42) Ver, idem Nota (31).

prensa de los riesgos que se visualizaban las distintas instancias del proceso para la posición argentina de soberanía, no hubo sector del sistema político (excluyendo a la minoritaria oposición de izquierda) que haya evaluado a los resultados e impactos de la negociación y de la política como negativos para los intereses argentinos, teniendo en cuenta el cuadro de situación inicial. La Gestión Di Tella La evolución de la cuestión Malvinas a lo largo de la gestión del Canciller Dr. Guido Di Tella se ha caracterizado por dos períodos claramente diferenciados. El primero, desde el inicio de la gestión del Canciller en febrero de 1991 hasta el mes de setiembre del mismo año, en el cual, a pesar de manifestarse progresivamente la cuestión de los hidrocarburos, se continuó dando algunos progresos en la cuestión de la seguridad militar y la pesca. El segundo, desde setiembre de 1991 a julio de 1992, en el cual la cuestión del aprovechamiento de los recursos energéticos ocupó el centro de la agenda bilateral, mientras el Presidente y el Canciller argentinos intentaron redefinir los objetivos y la política en torno al problema de la soberanía. El 20 de mayo se reunió por primera vez en Buenos Aires la Comisión de Pesca consituída en los acuerdos de noviembre de 1990, avanzando en acuerdos de investigación sobre recursos ictícolas y en materia de mecanismos de comunicación rápida bilateral para prevenir capturas ilegales (43). A su vez y mediante tres rondas de negociación ( 21 y 22 de marzo en Montevideo, 10 al 12 de junio en Londres y 25 de setiembre en Londres y Buenos Aires) se flexibilizó el sistema de consultas previas e intercambio de información sobre maniobras y movimientos militares (44). En otro orden, se reanudó el intercambio de información en materia de uso de energía nuclear con fines pacíficos (45). La cuestión de la explotación de los posibles yacimientos de hidrocarburos comenzó a instalarse en la agenda bilateral desde junio de 1991 (46). En marzo, el gobierno local de las islas había presentado al Parlamento británico un proyecto de exploración y explotación petrolera en las islas y en la plataforma continental. Si bien se suponía que la cuestión sería incluída en la agenda en la rondo de consultas de junio del Grupo de Trabajo Argentino- Británico sobre Asuntos del Atlántico Sur, recién en la reunión cumbre entre el Canciller Di Tella y el titular del Foreign Office Douglas Hurd en Nueva York el 26 de setiembre se acordó incluir el tema en las funciones del Grupo (47). Sin embargo, el Grupo no se reuniría hasta el 4 de diciembre. Mientras tanto, el único acuerdo al que pudieron llegar las partes fue la de anunciar

(43) Ver, Pesca: acuerdo para evitar captura ilegal en Malvinas, Clarín 22-5-91, pag. 18. (44) Ver, Reducen la zona militar en Malvinas, Clarín 26-9-91, pag. 11. (45) Ver, Reanudan la cooperación nuclear con Gran Bretaña, Clarín 8-10-91, pag. 11 (46) Ver, Los kelpers quieren iniciar la explotación de petróleo, Clarín 3-10-91, pag. 11. (47) Ver, Quieren explotar el petróleo de Malvinas, Clarín 27-9-91, pag. 2. Nótese la ubicación privilegiada de la noticia.

el 22 de noviembre sendas medidas, que salvo por el compromiso de anunciarlas conjuntamente fueron de virtual carácter unilateral. El gobierno británico informó la autorización al gobierno de las islas a conceder licencias de exploración a empresas privadas, aún cuando suspendió provisoriamente dicha autorización a la espera de un acuerdo con la República Argentina. El gobierno argentino promulgó la Ley de Espacios Marítimos, dando a conocer una declaración donde rechazaba la medida británica (48). En la citada reunión del Grupo en diciembre, sólo logró acordarse la constitución de un nuevo Grupo de Alto Nivel para tratar las posibles formas de cooperación en materia de exploración y explotación de hidrocarburos (49). Sin embargo, no hubo avances ni en la reunión del Grupo de Alto Nivel el 26 y 27 de febrero de 1992 en Buenos Aires, ni en la del 13 y 14 de julio en Londres (50). Asimismo, desde fines de 1991 el Presidente y el Canciller argentinos comenzaron a dar señales de haber abandonado la política de largo plazo en torno a la cuestión de la soberanía. El 4 de enero de 1992 el Dr. Menem realiza declaraciones a la prensa donde propone recurrir al arbitraje internacional para resolver definitivamente la cuestión de fondo. La respuesta británica fue el silencio dado el carácter de comunicación no oficial. El día 6, la Cancillería argentina emitió un comunicado de prensa donde anuncia la voluntad argentina de recurrir a cualquiera de los métodos de resolución pacífica de las controversias previstas por la Carta de las Naciones Unidas para resolver el problema de disputa de soberanía (51). Asimismo, desde principios de año el Canciller Di Tella señaló la voluntad argentina de tener en cuenta en las negociaciones los "deseos" de los isleños y no solamente sus "intereses", la tradicional posición argentina (52). Hacia el mes de mayo, se conocía la tesis del Dr. Carlos Escudé, asesor del Canciller proponiendo la siguiente fórmula: 1- Reconocimiento de un Estado Kelper soberano. 2- Soberanía compartida argentino-kelper en el mar (53). Estos datos parecen evidenciar los siguientes cambios en los objetivos de la política exterior argentina en torno a la cuestión Malvinas: 1) El gobierno argentino comenzó a abandonar la exclusiva estrategia de resolución bilateral y de largo plazo en torno a la cuestión de fondo, empezando a incluir en su menú de opciones la posibilidad de recurrir a mecanismos de resolución que involucren a terceros (árbitros, mediadores, jueces) y adoptando una estrategia de plazos más cortos. 2) El gobierno argentino comenzó a sugerir claramente su disposición a aceptar a los isleños como tercer actor del conflicto.

(48) Ver, Londres autoriza la búsqueda de petróleo en las Malvinas, Clarín 23-11-91, pag. 6 (49) Ver, En 29 meses, 13 fechas, Clarín 19-7-92, pag. 4. (50) Ver, Gran Bretaña amenaza con explotar por su cuenta el petróleo en Malvinas, Clarín 19-7-92, pag. 2. (51) Ver, Virtual rechazo británico a la iniciativa argentina de negociar, Clarín 7-1-92, pag. 3. (52) Ver, Di Tella, Guido: Ahora los deseos de los kelpers, Clarín 2-5-92, pag. 8. (53) Ver, Proponen que Malvinas sea un Estado independiente, Clarín 2-7-92, pag.14.

3) Si bien se intenta, por un lado, encontrar una fórmula de resolución al problema del negocio de los hidrocarburos y de la pesca que no implique un precedente de reconocimiento implícito de la soberanía británica, al mismo tiempo se sugiere que el verdadero interés argentino consiste en que empresas nacionales ligadas a tales áreas de negocio participen del mismo (54). Independientemente de la reformulación de la política, es posible encontrar diferencias significativas entre las características del proceso de implementación de la gestión Di Tella con respecto a la gestión Cavallo. a) Durante la gestión Di Tella disminuyó sensiblemente la autoridad de los responsables de la implementación de la política en torno a Malvinas. Poco después de la asunción de Di Tella, se produjo el alejamiento del Embajador García del Solar de la cuestión, su abandono de la presidencia del Consejo de Embajadores y su "jubilación". Si bien el Ministro Otegui continuó siendo el principal responsable como Director del área en Cancillería y como miembro del Grupo de Tabajo Argentino-Británico sobre Asuntos el Atlántico Sur, fue reemplazado en julio de 1992 por el Embajador Santos Goñi debido a sus divergencias con respecto a la reformulación de la política manifestada a lo largo de 1992 (55). Esta sensible disminución del grado de autoridad de los implementadores no parece haber sido compensada por el creciente rol en la cuestión de los vicecancilleres, Embajador Juan Carlos Olima, primero, y Embajador Fernando Petrella, después, fundamentalmente por su propia inestabilidad en el cargo. b) A lo largo de 1992 se ha observado una creciente disminución del grado de predisposición de los implementadores (56). No ha existido preocupación por la promoción de su participación, cooperación, adaptabilidad y preparación al cambio para implementar los crecientes modificaciones en la política con respecto a Malvinas. Las sucesivas renuncias de diplomáticos encargados de la cuestión son un claro indicador de esta característica. c) Asociado al factor anterior, se ha notado una importante disminución en el grado de fluidez de la comunicación entre los responsables de la política. La relativización del Canciller Di Tella, de vacaciones en Punta del Este, a las declaraciones del Presidente, de vacaciones en Pinamar, sobre la propuesta de recurrir al arbitraje (57) son un indicador de esta características solo en el más alto nivel. De acuerdo a la evidencia disponible, la menor fluidez de la comunicación parece haber influído en la disminución del grado de claridad de las instrucciones. En la reunión del Grupo de Alto Nivel del 13 y 14 de julio de 1992 para tratar la cuestión de los hidorcarburos, estando el Canciller de gira por el Caribe, se produjeron contradicciones en la postura argentina llevada adelante por el Subsecretario de Política Exterior Rogelio Pfirter: por momentos, la delegación argentina tendió a aceptar la propuesta británica como base de negociación (expresada en "non-papers"), luego a rechazarla y posteriormente concluir en regresar a la Argentina, para analizar la propuesta británica con el Canciller presente (58). En relación a la evolución de estas variables, se ha verificado al mismo tiempo una sensible disminución del control y el (54) Ver, Piden que argentinos puedan pescar cerca de Malvinas, Clarín 30-9-91, pag. 5; Las petroleras argentina marginadas, Clarín 3-2-92. pag. 7. (55) Ver, Las urgencias políticas, Clarín 19-7-92, pag. 3. (56) Ver, La hora del primer balance, Clarín 6-1-92, pag. 4. (57) Ver, Malvinas: Di Tella dice que el arbitraje con Londres es solo una posibilidad, Clarín 6-1-92, pag. 4. (58) Ver, idem Nota 50.

monitoreo directo de la ejecución de la política por parte del Canciller (alejamiento del lugar de los acontecimientos, involucramiento preferente y casi exclusivo solo en reuniones cumbre (59), escasa comunicación telefónica con los negociadores argentinos en rondas de negociación, delegación de funciones de implementación en los vicecancilleres). d) Las características de la implementación de la política exterior con respecto a Malvinas durante la gestión Di Tella señaladas anteriormente, se encuentran fuertemente asociadas a una bajo grado de implementación por el formulador y de formulación por el implementador. Al creciente rol exclusivo del Presidente y del Canciller en la formulación de la política, se observa una disminución de la participación de los implementadores en la instancia de formulación. Asimismo, la disminución del rol del Canciller en la implementación directa esta fuertemente asociada a la disminución de los diplomáticos en la formulación, lo que manifiesta la práctica de un modelo clásico de implementación. Este modelo clásico se manifiesta también en la práctica de "staff". No se trata de un staff ad-hocrático de formulación e implementación, sino de un staff de formulación y asesoramiento de políticas. El rol prácticamente excluyente del Dr. Carlos Escudé hasta su renuncia (motivada por las numerosas críticas a sus propuestas de resolución de la cuestión de la soberanía) en el asesoramiento al Canciller en políticas fundamentales, se caracterizó por no involucrarse en ningún momento en el proceso de implementación y por carecer de toda relación con los responsables de la misma (60). e) El bajo nivel de conciencia de los responsables de la política sobre los problemas de implementación, que explica y se expresa en los factores descriptos anteriormente, ha determinado un bajo nivel de respuesta flexible a los problemas de implementación que por su naturaleza intrínseca tienen las cuestiones de los hidrocarburos y de la soberanía. La evidencia disponible parece señalar que el Canciller Di Tella mantuvo desde el inicio de su gestión un alto nivel de conciencia sobre las dificultades en la resolución de la cuestión de la exploración y la explotación de petróleo. Teniendo en cuenta este factor (manifestado con igual intensidad durante la gestión Cavallo), sólo las diferencias en la modalidad de gestión permiten explicar el bajo nivel de respuesta frente a la política británica comparado con la respuesta que en época de la gestión Cavallo se dió a la cuestión del conflicto de la pesca (tanto la cuestión del petróleo como la de la pesca rozan con igual intensidad el problema de la soberanía y se encuentran impulsados ambos por fuertes presiones políticas y de negocios). Si bien el gobierno argentino conocía la presión kelper por lanzar el negocio de la exploración de petróleo desde junio de 1991, recién en setiembre se acuerda con el Foreign Office tratar el tema. No pudo evitarse el permiso británico al gobierno local en Malvinas (si bien en suspenso) del mes de noviembre. Las posiciones de dureza argentina (promulgación de

(59) Ver, Activan gestiones para que Menem viaje a Gran Bretaña, Clarín 26-2-92, pag. 2. Las gestiones las realizó el Canciller, mientras se producía en Buenos Aires, la primera reunión (fallida) del Grupo de Alto Nivel sobre hidrocarburos. (60) Una evaluación admitiendo la tendencia a la relativización del concepto de soberanía también se manifestó en la entrevista con el Consejero Lagorio, del Gabinete del Ministro y sin funciones de implementación en el caso. El entrevistado también se expresó en el sentido de que la política de la etapa Cavallo era "nacionalista" y que en la etapa Di Tella se estaba encarando la cuestión con más realismo.

la Ley de Espacios Marítimos, reactivación del recurso al foro de Naciones Unidas) no parecen haber modificado la posición británica. No se ha aprovechado suficientemente la inestabilidad política y jurídica que representa para cualquier negocio de exploración y explotación petrolera la preexistencia de un conflicto de jurisdicción (61). Esta situación derivó en una creciente dificultad para el establecimiento y manejo de agenda y en una alta ineficacia de negociación en la cuestión petrolera, evidenciada tanto en las dificultades para modificar los términos de negociación impulsados por británicos como en el fracaso de las distintas rondas de negociación. f) La naturaleza intrínseca de las cuestiones petrolera y de soberanía y la dificultad para resolverlas durante la etapa Di Tella, es probable que hayan influenciado en la reformulación de la política con respecto a Malvinas. Sin duda, también han afectado otros factores de importantísimo peso tales como la personalidad y el estilo político del Presidente y la cosmovisión Di Tella-Escudé. De todos modos, para lo que aquí importa, la aparición de nuevos objetivos de política no lograron ser manejados, derivando en incapacidad para manejar objetivos múltiples y contradictorios. A julio de 1992, la gestión Di Tella no había logrado compatibilizar en la implementación el tradicional objetivo argentino de recuperación de las islas y la resolución satisfactoria de las cuestiones pesquera y petrolera en el marco de la fórmula con el objetivo del Presidente de viajar en 1993 al Reino Unido en visita oficial, la aceleración de la resolución de la cuestión de fondo y el objetivo de que empresas argentinas del área pesquera y petrolera participen del negocio en el área de Malvinas. g) Las características del proceso de implementación analizadas derivaron en un aumento sistemático de las críticas a la gestión oficial en la cuestión Malvinas. Los desacuerdos manifestados por diplomáticos de carrera, por legisladores del partido oficial y por dirigentes políticos radicales (62) determinaron una importante disminución del grado de legitimidad de la política. 4.2. LA RECONSTRUCCION DE KUWAIT Hacia mediados de febrero de 1991, a escasas dos semanas de la culminación de la Operación Tormenta del Desierto, comenzaron a conocerse los primeros datos acerca de las inversiones y los contratos que el gobierno y la sociedad kuwaitíes necesitarían realizar para reconstruir el país una vez que se concretara la expulsión de las tropas irakíes (63). Rápidamente, el Canciller Di Tella, recientemente asumido, anuncia el 22 de febrero que espera que empresas privadas argentinas puedan participar de los proyectos de reconstrucción de Kuwait. El 25 de febrero se constituyó una Comisión ad-hoc en el ámbito del Ministerio con el objetivo de (61) Ver, idem Nota 55. Por otra parte, varios de los entrevistados en diciembre de 1991 manifestaron que, independientemente de las bondades de la fórmula, sólo se estaba respondiendo a la iniciativa británica y que no se negociaba tan duro como ellos lo hacían. (62) Ver, Malvinas: crítica radical, Clarín 20-7-92, pag. 7. (63) Ver, To the Victor go the rebuilding contracts, Busenessweek 18-2-91, pag. 20..

implementar la política de participación argentina en la reconstrucción (64). La política se operacionalizaría a través de acciones en las cuales el gobierno actuaría de nexo entre Kuwait y empresas y profesionales argentinos (65). El 3 de marzo el Canciller estimaba en un 1% del total de la inversión kuwaití de 100 mil millones de dólares, 1.000 millones, las posibilidades de negocios para la República Argentina (66), principalmente para las grandes empresas argentinas de construcciones civiles. El 8 de marzo, el Canciller invita al gobierno de Brasil, en el marco de los convenios de integración, a estimular la conformación de joint-ventures para participar de la reconstrucción (67). En un par de meses unas 300 empresas habían retirado el documento preparado en Cancillería para informar sobre las posibilidades de negocios y 547 profesionales y técnicos habían dejado sus datos personales. Sin embargo solo 20 empresas habían decidido registrarse como prosibles proveedores del Kuwait Emergency and Recovery Program (KERP). Ya hacia fines de mayo se había reducido el "Grupo de Apoyo Zona del Golfo y Reconstrucción de Kuwait" por la notable disminución de interesados en la cuestión (68). Varios meses después, el 3 de setiembre el Presidente y el Canciller anunciaban que una empresa argentina, de reciente conformación, había firmado dos contratos: uno para apagar pozos petroleros incendiados y otro para la limpieza de campos minados (69). ¿Cuál es la razón de tanta distancia entre los anuncios iniciales y los resultados efectivos? (70). ¿La propia naturaleza de la cuestión, el proceso de implementación o una combinación de ambos factores?. El primer interrogante a resolver es si tales anuncios constituyeron en verdad la formulación de los objetivos de una política pública. Diversos científicos políticos han prevenido, además, con respecto a considerar a los objetivos formulados explícitamente como un indicador confiable de una política, en este caso exterior (71). De hecho, alguno de los entrevistados consideró a todo lo realizado por el gobierno en este caso como un "bluff". Otros, consideraban que el principal objetivo en relación a la cuestión Kuwait había sido la participación "política" en la Alianza contra Irak, y no la participación "económica" en la reconstrucción de Kuwait. De acuerdo con esta perspectiva, el principal objetivo en torno a la cuestión "reconstrucción de Kuwait" habría sido simplemente incrementar la legitimación de la participación argentina en la Alianza Internacional. Sin embargo, otro grupo de entrevistados consideró que, en verdad, el objetivo de participar en la reconstrucción de Kuwait había existido. Alguno, lo consideró poco realista ya que sólo podrían participar del negocio empresas de las principales potencias occidentales. Otros, en cambio, lo evaluaron favorablemente, considerando que la principal responsabilidad en la implementación corría por cuenta del empresariado. Otros, en cambio, estimaban que la (64) Ver, La Argentina quiere ser parte de un Súper Plan Marshall para reconstruir Kuwait, El Cronista 26-2-91, pag. 3. (65) Ver, Di Tella impulsa viajes de empresarios a Kuwait, Clarín 2-3-91. (66) Ver, Nunca se ha hecho tanto con tan poco, reportaje al Canciller Di Tella, Clarín 3-3-91, pag. 12. (67) Ver, Operativo Kuwait, Clarín 9-3-91, pag 16. (68) Ver, Kuwait: la ilusión se desvanece, Clarín 14-6-91, pag. 12. (69) Ver, Argentina se suma a la reconstrucción kuwaití, Clarín 3-9-92, pag. 14. (70) Ver, idem Nota 1. El subtitulo de la obra de Pressman y Wildavsky podría ser un modelo para este caso: Cómo las grandes esperanzas de Washington son destrozadas en Oakland, o por qué los programas federales pueden llegar a funcionar aunque sólo sea un poco. (71) Ver, Dye, Thomas (1984):

implementación de la política había sido absolutamente inefectiva. De acuerdo al conjunto de evidencias descriptas, nosotros concluiremos que: 1- El gobierno argentino formuló e implementó una política exterior en torno a la reconstrucción de Kuwait: formuló objetivos, adoptó decisiones, implementó acciones. 2- Con alta probabilidad, el principal objetivo fue incrementar el grado de legitimidad del envío de naves al Golfo Pérsico y del giro pro-occidental de la política exterior argentina, considerada globalmemte. 3- En cualquier caso, el logro del objetivo anterior estaba ligado a una efectiva participación de empresas argentinas en la reconstrucción económica de Kuwait, aún en una medida inferior al monto del negocio que el Canciller esbozó ante los medios de comunicación. 4- Las características de la política formulada se hallaban en un todo de acuerdo con la concepción del gobierno nacional sobre el rol del Estado y su relación con el mercado. Se definía al rol de la Cancillería como de vehículo de transmisión de información para la realización de negocios y como de facilitador de contactos con el gobierno y la sociedad kuwaitíes. En función de estos objetivos, la implementación de la política tuvo las siguientes características: a) Dado los términos en que se formuló la política, la implementación hubiera supuesto un uso sistemático de los distintos instrumentos del planeamiento estratégico moderno: conocimiento del contexto, particularmente en su complejidad e incertidumbre; construcción de escenarios futuros; identificación de objetivos y metas operacionales; identificación de factores críticos de éxito y de riesgo; análisis de viabilidad; construcción de sistemas de información para la toma de decisiones adaptativas; y diseño de sistemas de control de proceso y resultado. Si se suponía que el rol fundamental del gobierno se limitaría a la recolección de información para la identificación de oportunidades, el sistema diseñado solo parece haber logrado obtener escasa información válida, fiable y oportuna. Las primeras estimaciones señalaban que Kuwait debería invertir unos U$S 100.000 millones, monto que se redujo sensiblemente a medida en que se cononció más efectivamente la naturaleza del daño que la guerra le había causado al emirato. No parece haber sido este sólamente un problema del Grupo de Trabajo argentino. También en EEUU se tardó unos dos meses para que las empresas pudieran tener información adecuada para la toma de decisiones empresariales (72). En cualquier caso, se manifestó un escaso grado de conocimiento del contexto y no hay evidencia de que se haya intentado trabajar con escenarios alternativos, análisis de factores de riesgo y de viabilidad. Por consiguiente, el equipo de decisores argentinos mostró un bajo

(72) Ver, A Bonanza for Bechtel?. Well..., BusinessweeK 6/5/91/, pag. 36.

grado de utilización del planeamiento estratégico, cuando se trataba de una cuestión (promoción de negocios internacionales) que requería de su introducción sistemática. Puede argumentarse el escaso grado de experiencia en la cuestión y su alejamiento de las rutinas diarias de la tradición de la Cancillería. Pero, justamente, un cambio de actitud era lo planteado por el Canciller el anunciar la política en torno a la reconstrucción de Kuwait (73). b) La modalidad de implementación adoptada respondió a una modalidad adhocrática. Se constituyó un task force conformado por el entonces subsecretario de Relaciones Institucionales Jorge Tellerman, el subsecretario de Asuntos Económicos Alieto Guadagni, el Jefe del Gabinete de Asesores embajador Andrés Cisneros y el Consejero Ricardo Lagorio. Sin embargo, salvo la confianza que los mismos pudieran gozar del Canciller, salvo el caso del Ing. Guadagni ninguno era un especialista en cuestiones relativas a proyectos de económicos o de inversión. Era un equipo de escasa autoridad, en particular ante la comunidad de negocios argentina. c) De acuerdo a la evidencia disponible, se puede concluir que existió una formulación inadecuada del programa de acción. El mismo pareció haber consistido en: 1- Constituir el Grupo de Tareas. 2- Determinar la realización del viaje del Embajador Cisneros a Kuwait en la primera semana de marzo. 3- Habilitar una dependencia administrativa en Cancillería encargada de sistematizar la información proveniente del Emirato, distribuirla entre los interesados y abrir un registro de los mismos. 4- Vincular a los empresarios argentinos con las autoridades kuwaitíes a través de la embajada argentina en Arabia Saudita a la cual se la declaró concurrente ante Kuwait y apoyarlos en la concreción de negocios. El programa de acción fue insuficiente, dados los objetivos enunciados. El Grupo de Tareas no desplegó una estrategia política eficaz ante las autoridades kuwaitíes para favorecer a empresas y profesionales argentinos. No hay evidencia de que haya existido instrucciones al Embajador en Arabia Saudita en el sentido de un apoyo sistemático a empresarios en la búsqueda de sponsors kuwaitíes para la realización de negocios. Tampoco se previó como continuar con el programa de acción, una vez culminada la etapa de información y registro. De hecho, en el mes de mayo se redujo el tamaño, las funciones y la infraestructura organizativa del Grupo de Apoyo Zona Golfo y Reconstrucción de Kuwait. No se previeron mayores tareas de identificación de "targets" del mercado, de asistencia en marketing adecuado a las empresas (es decir, información más precisa para la toma de decisiones empresarias) ni se desplegaron acciones eficaces de apoyo a los grandes grupos de ingeniería civil argentina (Perez Companc, Techint, Cartellone) interesados en el negocio. Ni siquiera la empresa SADE, del primer grupo citado, logró la firma de un contrato, a pesar de ser una de las pocas empresas argentinas que decidieron inscribirse en el KERP (74).

(73) Ver, Di Tella: apoyaremos a las empresas en Kuwait, pero vigilando en cumplimiento, El Cronista 3-8-91, pag. 2. (74) Ver, idem Nota 68.

d) Dada la naturaleza de la formulación del programa de acción, la falta de reformulación una vez culminada la etapa de información y de registro y la posterior reducción del Grupo de Apoyo, se puede concluir que este contó con escasos recursos organizacionales, humanos y de información en función de alcanzar con eficacia las metas de la política. e) La evidencia disponible muestra una ausencia de monitoreo y control de ejecución por parte de los responsables. De hecho, los primeros responsables del tema (Guadagni, Tellerman, Cisneros, Lagorio) no parecen haber realizado acciones sistemáticas de evaluación. Incluso casi parecen haberse desentendido de la cuestión. Asimismo, fue inexistente la implementación por el formulador. No hay evidencia de que el Canciller Di Tella haya participado directamente en alguna instancia del proceso de implementación. f) Sin bien desde el inicio de la política se observó una adecuada conciencia del problema de financiamiento que tendrían las empresas argentinas que eventualmente pudieran participar del negocio (75), se manifestó una respuesta inflexible : el problema era de las empresas y no del gobierno y este no diseñaría ninguna línea especial de crédito dado el programa de ajuste de la economía. No existen evidencias de que Cancillería haya incluído en su programa de acción alguna línea de tareas en función de encontrar alternativas de solución al problema. En tal sentido, dado el objetivo económico del ajuste macroeconómico y fiscal este no logró ser conciliado con la meta de participar en alguna medida considerable en la reconstrucción de Kuwait. Esto es un indicador de una escasa capacidad para manejar objetivos múltiples y contradictorios. g) Lo expuesto anteriormente, permite concluir que hubo, desde que la cuestión entró en la agenda de política exterior argentina, una escasa conciencia de los problemas de implementación. La política, en los propios términos formulados por el gobierno, hubiera supuesto un planeamiento estratégico sistemático, dada la índole de política de negocios internacionales que la cuestión implicaba. Se hubiera necesitado la formulación de un programa de acción en el cual las tareas de planeamiento, investigación de mercado, apoyo técnico y político al marketing y de búsqueda de alternativas de financiamiento hubieran estado a cargo de funcionarios altamente autorizados en la materia, con una dotación de recursos organizacionales, humanos y de información adecuados y con suficiente predisposición para implementar la política y efectuar un seguimiento sistemático de su ejecución. Este programa de acción, altamente innovador y creativo con respecto a las tradicionales rutinas de la Cancillería hubiera requerido una participación más directa del Canciller en su implementación y seguimiento, ante la ausencia de cultura organizacional, expertez y conocimientos en la materia. No es casual entonces que sólo una empresa formada expresamente a los efectos de participar de la reconstrucción y conformada en gran medida para contratar expertos militares haya conseguido un par de contratos (nótese que la mayor presencia del Ministerio de Defensa en el área de conflicto conllevó con alta probabilidad a este resultado) y que ninguna de los grandes grupos económicos argentinos hayan considerado que las condiciones del mercado y del apoyo oficial permitían participar del negocio de la reconstrucción (76). h) La evidencia disponible permite suponer que el grado de legitimidad de la política formulada en relación a la cuestión del Golfo no se vio afectada significativamente por el grado de eficacia de la política de participación en la reconstrucción de Kuwait. Si bien una mayor legitimidad del

(75) Ver idem Nota 66; también, ¿Venderemos al contado?, Clarín Suplemento Económico 3-3-91, pag. 6. (76) Ver, Kuwait, oportunidad para los aventureros, Ambito Financiero 3-10-91.

envío de naves al bloqueo contra Irak era probablemente el principal objetivo a conseguir y esto no parece haberse logrado dado el escaso éxito obtenido, tampoco puede concluirse que esto haya significado una disminución del grado de legitimidad alcanzado, cualquiera hubiera sido la medida de este. 4.3. LAGUNA DEL DESIERTO Y HIELOS CONTINENTALES Cuando luego de casi diecisiete años de dictadura militar en marzo de 1990 asume la presidencia constitucional chilena el Dr. Patricio Aylwin, tanto el gobierno argentino como el gobierno chileno decidieron avanzar en la resolución de las distintas cuestiones que conformaban la agenda bilateral (77). Como antecedente inmediato, en el mes de abril de 1989 los cancilleres chileno y argentino, Hernán Errázuriz y Dante Caputo, se habían reunido para replantear la agenda y las relaciones bilaterales, que habían revelado escasos avances desde el Tratado de Paz y Amistad de 1984 y que se habían deteriorado en torno a cuestiones como las comunicaciones con Malvinas, los problemas limítrofes pendientes, las cuestiones de integración

(77) Ver, Chile procurará un acercamiento, La Nación 25/2/90, pag. 1.

física y de transporte, la competencia económica y las "fronteras ideológicas" entre el gobierno militar chileno y el régimen constitucional argentino (78). En el marco de la decisión de ambos gobiernos democráticos de impulsar una política de cooperación, el viaje del Presidente Menem a Chile a fines de agosto de 1990 permitió arribar a una serie de acuerdos: 1- Impulsar la integración económica bilateral, con la meta de alcanzar en 1995 un espacio económico ampliado. 2- Mejorar las comunicaciones (pasos, rutas, ferrocarriles) a través de la Cordillera de los Andes. 3- Implementar el aprovechamiento de hidrocarburos argentinos vía la construcción de ductos desde Neuquén y Tierra del Fuego a Chile. 4- Desarrollar una política conjunta en materia de seguridad regional y desarme. 5- Instruir a la Comisión Bilateral de Límites a elaborar un informe en el término de 60 días sobre las cuestiones pendientes de límites (79). Este último punto era considerado por ambos gobiernos de fundamental importancia. Desde 1988, los incidentes fronterizos eran frecuentes en aquellos sectores de la frontera no demarcados o donde existían controversias de límites (80). La existencia de estos conflictos condicionaba fuertemente al nuevo gobierno democrático chileno en cualquier política de integración con la Rep. Argentina, frente a unas Fuerzas Armadas y sectores de la derecha nacionalista que lejos de sentirse políticamente derrotadas habían consolidado una importante cuota de poder e influencia en el proceso de transición democrática. Esta situación de conflicto real o potencial representaba un obstáculo tanto para la integración física y de comunicaciones como para el aprovechamiento conjunto de recursos energéticos, la integración económica y el diseño de políticas conjuntas de seguridad y desarme. Hacia el mes de noviembre de 1990, la Comisión Binacional de Límites había avanzado en la elaboración de un inventario exhaustivo de los problemas limítrofes en un total de 24 temas de disputa. Tempranamente, los representantes de ambas partes habían identificado a las cuestiones de la Laguna o Lago del Desierto y de la región de los Hielos Continentales como los de más difícil resolución, junto a otros territorios menores (81). En el primer caso, la controversia se encontraba en una disímil interpretación del Laudo Arbitral de la Corona Británica de 1902. En el segundo, independientemente de la ambigua cartografía originada en el Acuerdo de Límites de 1898, la voluntad de la Comisión Binacional de proceder a la demarcación bilateral (82) requería de la utilización de crecientes medios técnicos, ya que las características geográficas de la región de hielos eternos dificultaban el establecimiento de la línea de altas cumbres, y, por consiguiente, suponía la asignación de recursos presupuestarios adicionales para ponerlos en práctica.

(78) Ver, Teléfono con La Moneda, Clarín 9/4/89, pag. 14. (79) Ver, Hacia un nuevo perfil económico con Chile, La Nación 28/8/90, pag. 1; Lo que quedó firmado, Clarín 30/8/90, pag. 4. (80) Ver, Una frontera que se recalienta, Clarín 7/3/89, pag. 21; para un incidente a los pocos días del viaje del Presidente Menem ver, Presentación de Chile por un incidente fronterizo, La Nación 5-9-90, pag. 3. (81) Ver, Habría arbitraje por los límites con Chile, La Nación 17-11-90, pag. 3. (82) Ver, Los papeles que Di Tella no ha mostrado, Ambito Financiero 2-9-92, pag. 24.

Hacia los primeros dos meses de la gestión del Dr. Guido Di Tella, la situación se caracterizaba por los siguientes atributos: 1- Se habían alcanzado acuerdos en todos los puntos limítrofes de controversia salvo cuatro, incluídos los dos comentados (83). 2- El gobierno y los actores empresariales chilenos habían mostrado escaso interés de avanzar rápidamente en el proceso de integración económica, fundamentado en las asimetrías macroeconómicas y la continuidad del proceso hiperinflacionario en la República Argentina. Incluso, se marginaron explícitamente de las negociaciones en torno al Mercosur. 3- Sin embargo, ambas Cancillerías acordaron la visita del Presidente Aylwin para mediados de año, para la cual se esperaba avanzar en materia de transporte, integración física, cuestiones fitosanitarias y aprovechamiento conjunto de los hidrocarburos argentinos. Era imprescindible, en la percepción de ambas partes, contar para dicha visita con una acuerdo global en materia limítrofe. Esta política de cooperación llevada adelante por ambos gobiernos se vio seriamente comprometida por una progresión de hechos acontecidos a partir del mes de abril y hasta principios de junio: 1- Declaraciones de sectores de la derecha nacionalista chilena, a principios de abril, denunciando una vez más la presencia de la gendarmería argentina en la Laguna del Desierto (84). 2- La muerte de un agricultor chileno por un gendarme argentino en territorio trasandino, en la primera quincena de mayo (85). 3- El viaje del General Pinochet a Brasil, Portugal y Gran Bretaña, a mediados de mayo, aparentemente ligado a la compra de material bélico. 4- La publicidad dada por el ejército chileno de la posesión del misil Rayo (86), en el mismo momento en que la Rep. Argentina anunciaba la desactivación definitiva del proyecto Condor II, la adhesión al Régimen de Control de Tecnología Misilística (87) y en que el Canciller argentino desestimaba las evaluaciones sobre el rearme chileno (88). La demostración del ejército chileno fue interpretada en medios militares argentinos como un claro indicador de la continuidad del armamentismo chileno (89). (83) Ver, La frutilla del prostre, Clarín 1-4-91, pag. 18. (84) Ver, Seguirá la "diplomacia del silencio" en el tema de límites" , Ambito Financiero 22-4-91, pag. 13. (85) Ver, Confuso incidente en la frontera, Ambito Financiero 13-5-91, pag. 13. (86) Ver, El Gobierno chileno exhibió un misil construido con tecnología británica, Clarín 30-5-91, pag. 24. (87) Ver, Alcances de una decisión, Clarín 29-5-91, pag. 2. (88) Ver, Di Tella no cree que Chile se esté armando, Clarín 29-5-91, pag. 5. (89) Ver, El Rayo es lo de Menos, Clarín 10-10-91, pag. 7.

En este contexto, ambas cancillerías decidieron acelerar las negociaciones sobre las cuestiones limítrofes de tal manera que pudiera firmarse un acuerdo final en la visita del presidente chileno a la Rep. Argentina, fijado en forma definitiva para el 1º y 2 de agosto de 1991, neutralizando las posiciones de los sectores nacionalistas de ambas partes. Para el mes de julio, ya no quedaban problemas de demarcación pendientes salvo en Laguna del Desierto y Hielos Continentales. El 25 de julio el canciller chileno Enrique Silva Cimma ultimó en Buenos Aires con su par argentino los detalles del acuerdo referidos a ambas zonas de disputas: 1- Someter a un Tribunal arbitral, compuesto por juristas latinoamericanos y con sede en el Comité Jurídico Interamericano de la O.E.A. con oficinas en Brasil, la disputa de Laguna del Desierto, en el marco del Tratado de 1984. 2- Deshechar para el caso de los Hielos Continentales tanto el mecanismo del arbitraje como la continuidad de las tareas de demarcación. Estas hubieran supuesto un relevamiento aerofotográfico o con sensores satelitales de dos años de duración y a un costo de por lo menos un millón de dólares y una prospección geológica para determinar bajo la capa de hielo la línea de altas cumbres de unos tres a cinco años de duración. Se optó por una línea poligonal que pasa por los cerros más visibles dividiendo la zona en disputa en dós areas, una de 1.300 km2 para la Rep. Argentina y otra de 1.074 km2 para Chile (90). Esta opción implicaba el sometimiento a los Congresos de ambos países del acuerdo alcanzado por cuanto se trata de la delimitación de la frontera utilizando criterios disímiles al Tratado de 1898. Cuando el 25 de julio el Presidente Carlos Menem anuncia a la prensa argentina las características principales del convenio (91), a pesar del acuerdo de partes de no difundir los detalles de la negociación hasta la llegada del Presidente Alwyn, comenzaron una serie de manifestaciones de oposición de diferentes actores. Hasta la llegada del presidente chileno se manifestaron en contra el Ejecutivo, el Legislativo (92), la CGT (93) y el Obispado de la provincia de Santa Cruz; la Dirección de Desarrollo de Frontera del Ministerio de Defensa (94); el Gral. (R) Echeverry Boneo, ex negociador argentino en el conflicto del Beagle durante el gobierno militar y el primer tramo del gobierno radical (95). Esta situación obligó a la Cancillería argentina a adelantar la defensa interna del acuerdo alcanzado en distintos ámbitos y a un costo significativamemente alto: con los jefes de estado mayor de las Fuerzas Armadas, con los responsables de política exterior del principal partido de oposición, en la Comisión de Relaciones Internacionales de la Cámara de Diputados (96), con el Ejecutivo y el Legislativo de la Provincia de Santa Cruz (97).

(90) Ver, Los argumentos oficiales, Clarín 1-8-91, pag. 14. (91) Ver, Recurrirán al arbitraje por el litigio con Chile, Clarín 26-7-981, pag. 9. (92) Ver, Caravana a Laguna del Desierto, Clarín 1-8-91, pag. 14. (93) Ver, Protesta en Santa Cruz, Clarín 3-8-92, pag. 3. (94) Ver, Reparto con Chile en hielo continental, Clarín 27-7-91, pag. 8. (95) Ver, En la Justicia hubo ayer dos apelaciones, Clarín 31-7-91, pag. 12. (96) Ver, La Cancillería busca ganar consenso, Clarín 29-7-91, pag. 12. (97) Ver, Insultos y desmanes en Santa Cruz, Clarín 31-7-91, pag. 2.

En este contexto interno, además de los otros acuerdos de naturaleza económica, ambos presidentes firmaron el 2 de agosto de 1991 una "Declaración Presidencial sobre Límites entre la República Argentina y la República de Chile" (98) que estableció: 1) "Instrucciones comunes de los gobiernos de la República Argentina y de la República de Chile a sus respectivas comisiones de límites" sobre los 22 puntos donde se alcanzaron acuerdos de demarcación. 2) El acuerdo de someter a arbitraje la zona de Laguna del Desierto. 3) La delimitación de la frontera en la zona de Hielos Continentales. Una vez concluido el viaje del presidente chileno, y a pesar de algunas otras manifestaciones de oposición al acuerdo (99), el resto del año 1991 se caracterizó por un proceso de implementación aceptablemente eficaz de los convenios alcanzados y de la política de cooperación emprendida. A fines de agosto, se inauguraron los comités de frontera argentino-chilenos con sede en Bariloche y Antofagasta (100). A principios de setiembre Chile se sumó a Argentina y Brasil en la suscripción de un tratado de prohibición del uso, fabricación, almacenamiento o tráfico de armas químicas y biológicas (101). Y en diciembre se constituyó en Río de Janeiro el Tribunal Arbitral para la solución del diferendo de Laguna del Desierto (102). Si bien el "Acuerdo entre la República Argentina y la República de Chile para precisar el límite en la zona comprendida entre el Monte Fitz Roy y el Cerro Daudet" había sido remitido por ambos gobiernos a sus respectivos parlamentos, su ratificación no verificó avances en ninguno de los dos durante el resto de 1991 y la mitad de 1992. Ambas cancillerías habían acordado una nueva reunión cumbre de presidentes a principios de agosto de 1992 en Chile, para la firma de nuevos tratados de complementación y cooperación. A pesar del similar nivel de avance en la ratificación parlamentaria, el Presidente Menem se fijó el objetivo de que el Congreso argentino procediera a la aprobación del Acuerdo antes de su viaje a Chile, razón por la cual había decidido posponer el viaje hasta fin del mes. Para ello, en una reunión el 7 de julio instó a los miembros oficialistas de la comisiones de Relaciones Exteriores y de Defensa de la Cámara de Diputados, donde el mismo estaba en estudio, para su aprobación a fin de que fuera tratado y ratificado por la cámara (103). El logro de tal objetivo encontró rápidamente graves obstáculos. Se hizo pública la decisión de la convención nacional de la U.C.R. del mes de junio de oponerse al tratado cuando el mismo se tratara en el Congreso. El gobierno (oficialista) y los legisladores (peronistas y radicales) de la provincia de Santa Cruz reiniciaron acciones tendientes a conseguir el rechazo del tratado. Se conocía la posición de un gran número de legisladores de partidos minoritarios

(98) Ver, Arnaud, Vicente Guillermo, Laguna del Desierto: Avance chileno sobre el Atlántico, Historia, Tomo 11, Nº 44, Buenos Aires, diciembre 1991-febrero 1992. (99) Ver, Investigan en Defensa la difusión de un radiograma, Clarín 3-8-91, pag. 5. (100) Ver, Inauguran los comités de frontera argentino-chilenos, Clarín 24-8-92, pag. 18. (101) Ver, Rige el acuerdo sobre armas químicas, Clarín 6-9-91, pag. 14. (102) Ver, Comienza el arbitraje limítrofe, Clarín 16-12-91, pag. 6. (103) Ver, La división de hielos, una decisión caliente, Clarín 10-7-92, pag. 12.

en contra de la ratificación (104). Paralelamente, a través de las rondas de consultas efectuadas por ambas comisiones se conocía la opinión contraria al tratado y su malestar por no haber sido consultados previamente a la firma del mismo por parte de organismos técnicos como el Instituto Geográfico Militar, el Instituto del Hielo Continental, y la propia Comisión Nacional de Límites. La primera estrategia del Canciller fue intentar modificar la posición de los legisladores de la U.C.R., contando con el inicial apoyo con reservas brindado por el ex canciller Dr. Dante Caputo al acuerdo en 1991, si bien modificado posteriormente, y por la tradicional política del principal partido de oposición a solucionar definitivamente las cuestiones limítrofes con Chile (105). En la reunión del Canciller con el bloque radical el 4 de agosto, no se alcanzó ningún acuerdo. El bloque radical cuestionó el apuro del gobierno para alcanzar la aprobación, solicitó treinta días para evaluar los argumentos jurídicos expuestos por el gobierno y adelantó su rechazo en comisión si el oficialismo insistía en tratar el tema en las respectivas comisiones el día 6 de agosto (106). Sin embargo, el oficialismo descubrió el mismo día 6 que si sometía a votación en ambas comisiones el tratado, el mismo sería rechazado no solo por la oposición radical sino por varios de los legisladores peronistas integrantes de las mismas (107). Ante tal sorpresiva situación, se decidió postergar la votación hasta el día 26 de agosto, un día antes de la visita del Presidente a Chile. Entre el 6 y el 26 de agosto, el oficialismo intentó convencer primero y amenazó después con sancionar y reemplazar en ambas comisiones a los diputados peronistas contrarios al tratado (108). Esta situación reactivó el debate público en torno a la cuestión (109), conociéndose encuestas de opinión pública de resultados desfavorables a la aprobación del tratado que se modificaron escasamente con la campaña gráfica de difusión llevada adelante por la Cancillería (110). Paralelamente se conocían cálculos que no pronosticaban mejor suerte para el oficialismo en el tratamiento en el recinto de la Cámara de Diputados (otros legisladores oficialistas se manifestaron contrarios al tratado y a las sanciones a los cuatro disidentes de las comisiones) (111) y en la Cámara de Senadores (112).

(104) Ver, Crece la resistencia en el Congreso para ratificar un acuerdo de límites con Chile, Clarín 26-7-92, pag. 3. (105) Ver, Buscarán el apoyo del radicalismo, Clarín 2-8-92, pag. 10. (106) Ver, Hielos: el radicalismo pide más tiempo, Clarín 5-8-92, pag. 5. (107) Ver, El oficialismo no pudo lograr un dictamen a favor del tratado, Clarín 7-8-92, pag. 2. Nótese la ubicación de la noticia como nota principal del día. (108) Ver, Sancionarían a diputados del PJ que no voten el acuerdo, Clarín 11-8-92, pag. 9. (109) Entre otros ver, Los santacruceños se movilizan contra la ratificación del acuerdo, Clarín 9-8-92, pag. 12; Cortocicuito entre Erman y Ossés por los límites, Clarín 11-8-92, pag. 8; No hay que discutir por unos pedazos de hielo, dijo Duhalde, Clarín 19-8-92, pag. 8. (110) Ver, Informe a la Opinión Pública, Clarín 5-8-92, pag. 21; Informar con Claridad, Clarín 23-8-92, pag. 10. (111) Ver, El PJ no logra asegurar la votación, Clarín 26-8-92, pag. 21. (112) Ver, El Senado no promete un trámite fácil para el acuerdo, Clarín 16-8-92, pag. 13.

Llegado el día 26, el gobierno no había logrado cambiar las tendencias de la opinión pública y no se había logrado convencer o sancionar a los diputados díscolos. Ante la posibilidad de que el trámite terminara en rechazo, las comisiones no sesionaron, viajando el Presidente a Chile sin contar con el tratado aprobado siquiera en comisión (113), a un alto costo interno con el bloque justicialista virtualmente fracturado (114), con un resultado que contribuyó a reforzar las posiciones nacionalistas de ambas partes cuya influencia en la política exterior de los dos países se habían intentado neutralizar con el acuerdo de límites de 1991, con escenarios inciertos sobre la evolución de la resolución del diferendo (115) y con una opinión pública sensibilizada, obstáculo grave ante cualquier resultado que arrojare en el futuro el arbitraje por la Laguna del Desierto. ¿Cuáles fueron los principales factores que intervinieron para que se sucedieran los resultados anteriormente descriptos?. ¿En qué medida las características del proceso de implementación y de la gestión de la política influencieron para que se produjeran tales resultados?. a) Los datos recopilados indican una importante relación entre la conciencia sobre los problemas de implementación de los acuerdos que tenían los responsables de la política (particularmente la dupla Di Tella-Olima) y la capacidad para garantizar el compromiso del "policy network". Inmediatamente de producido el relevo del Dr. Cavallo por el Dr. Di Tella, se encuentran claros indicadores de que los responsables de la Cancillería eran altamente concientes de que el logro de los objetivos formulados iba a estar amenazado por el boycot de un amplio arco de actores que con seguridad levantarían posiciones nacionalistas y/o militaristas de ambas partes. Frente a este grave obstáculo, la Cancillería argentina optó por una estrategia de implementación de la negociación de las cuestiones de Laguna del Desierto y de Hielos Continentales virtualmente unilateral ("diplomacia del silencio") y en la cual asumió un rol de negociador cuasi único el propio vicecanciller. De esta manera, la modalidad de implementación utilizada desestimó cualquier grado y forma de participación de todo un conjunto de actores que, directa o indirectamente, se encontraban implicados por la cuestión: los legisladores de las comisiones de relaciones exteriores de ambas cámaras, los responsables de política exterior del principal partido de oposición, las Fuerzas Armadas, Gendarmería Nacional, la Comisión Nacional de Límites de la Cancillería, el Instituto de Hielos Continentales, el Instituto Geográfico Militar, la Dirección Nacional de Desarrollo de Fronteras, las autoridades y/o dirigencia política de la Provincia de Santa Cruz. De esta manera, los siguientes fases del proceso de implementación (firma de los acuerdos, ratificación legislativa) se vio sometida a una sistemática "guerrilla", ante el nulo compromiso de la red de actores involucrados en la cuestión. En este caso, la ausencia de compromiso del "policy network" originado en su nula participación en la etapa de negociación de detalle de los acuerdos es la variable independiente de mayor peso que permite explicar los efectos finales del proceso. b) En las dos etapas principales por la que atravesó el proceso, la etapa de negociación y firma de los acuerdos de febrero a julio de 1991 y el intento de ratificación legislativa de julio a agosto de 1992, la evidencia reunida permite concluir que los responsables de la política se caracterizaron por una baja capacidad para manejar objetivos múltiples y contradictorios .

(113) Ver, Menem llegó a Chile sin dictamen del Congreso, Clarín 28-8-82, pag. 2. (114) Ver, Crisis en el bloque peronista, Clarín 29-8-92, pag. 4. (115) Ver, Chile dará un plazo para aprobar el Tratado antes de recurrir al arbitraje, Clarín 28-8-92, pag. 4.

En la primera etapa, los objetivos eran: 1- Disminuir las amenazas a la confianza mutua y la seguridad entre ambos países, originadas en incidentes fronterizos y/o en una carrera armamentista real o potencial percibida por ambas partes (en particular, por sectores militares y/o de derecha, aprovechada por sectores socioeconómicos opuestos a la integración). 2- Alcanzar acuerdos mutuos de seguridad y desarme. 3- Acelerar el proceso de cooperación e integración. 4- Alcanzar rápidamente una fórmula de solución global a los problemas fronterizos como condición para alcanzar los objetivos anteriores. Para que la fórmula a convenir permitiera una distensión rápida, esta debía encuadrar la resolución del conjunto de los problemas sin demasiadas negociaciones de detalle que se extendieran en el tiempo o que implicaran el uso de recursos presupuestarios de difícil obtención frente a la situación de ajuste fiscal por la que atravesaba la Rep. Argentina. En el período analizado, la necesidad de una distensión rápida motivó a los negociadores argentinos a encontrar fórmulas que desecharan instrumentos de demarcación que, como el uso de tecnología satelital o geodésica para la zona de Hielos Continentales, demoraran la resolución definitiva de la cuestión. La decisión adoptada de alcanzar acuerdos rápidos que permitieran la distensión se evidenció, a posteriori, incompatible con el logro de una solución global legitimizada por el conjunto de los actores del "policy network", poniendo en tela de juicio el carácter de definitivo de la solución alcanzada. Asimismo, la imposibilidad presupuestaria de proceder a la demarcación mediante el uso de tecnologías modernas (116), por restricciones impuestas por el ajuste fiscal, se volvió contradictoria con el gasto en materia de publicidad gráfica y televisiva que posteriormente tuvo que realizar la Cancillería para tratar de legitimar el acuerdo sobre los Hielos Continentales ante la opinión pública. En el segundo período, los objetivos principales fueron:

(116) Ver, Los Hielos de la Discordia , Clarín Ciencia y Técnica 11-8-92, pag. 1.

1- Garantizar la ratificación parlamentaria del Acuerdo sobre Hielos. 2- Demostrar el decidido compromiso de la Rep. Argentina con el proceso de cooperación emprendido, logrando la ratificación parlamentaria antes del viaje del Presidente Menem a Chile. Este segundo objetivo se evidenció rápidamente como contradictorio con el primero. En la medida en que la ratificación parlamentaria requería obtener el compromiso con la política de los principales actores involucrados, (factor de implementación descuidado en la etapa anterior al haber optado por la "diplomacia del silencio"), la fijación de un plazo temporal autoimpuesto ("dead line") se transformó en el principal obstáculo operativo y en una grave debilidad negociadora para el Poder Ejecutivo. Obtener el compromiso de una red de actores anteriormente marginada en la etapa de negociación para garantizar la ratificación parlamentaria hubiera necesitado de un proceso complejo y, sin duda, de pasos lentos totalmente incompatible con el objetivo y los plazos fijados por el Presidente. c) El análisis de las capacidades de negociación efectiva de los responsables de la implementación debe ser realizada en dos dimensiones: la negociación con la contraparte chilena y la negocioción con los actores internos. En el primer caso, el equipo argentino, en particular el Dr. Olima, mostró una alta capacidad para negociar una fórmula amplia que incluyó instrumentos alternativos como la demarcación, el acuerdo sobre arbitraje y la negociación directa de límites, aceptables para ambas partes y en un tiempo escaso. Confirmando este análisis, la totalidad de los entrevistados coinicidieron en que los acuerdos alcanzados en la negociación previa a la firma fueron muy buenos. Uno de los encuestados evaluó, además, que hubo mayor buena voluntad argentina que chilena, pero que esto se debía a una mayor claridad, coherencia y continuidad de la Cancillería chilena en su política de límites, lo que convertía a los diplomáticos chilenos en avezados negociadores. En el ámbito interno, por el contrario, la falta de participación inicial de los actores del "policy network", la fijación de un plazo límite en el viaje del Presidente a Chile y la modificación constante de los argumentos ante los bloques opositores o ante los propios legisladores justicialistas, se convirtieron en factores que incidieron negativamente en la capacidad de negociación del Canciller o del Dr. Olima con los actores internos. Efectivamente, no pudieron alcanzar acuerdos firmes con ninguno de los opositores a la negociación a los efectos de garantizar su ratificación. Asociado a la baja capacidad de negociación efectiva con los actores internos, el tandem Di Tella-Olima se caracterizó en las dos fases del proceso de implementación analizada por desplegar escasas habilidades de comunicación y de manejo de reuniones (117), tanto en su relación con la dirigencia política de la provincia de Santa Cruz como en el ámbito parlamentario y con respecto a la opinión pública en general. Específicamente en la capacidad de comunicación efectiva de las razones de la política, la Cancillería varió permanentemente sus argumentos. La imposibilidad de llegar a un acuerdo de demarcación bilateral, las dificultades técnicas de demarcar la frontera en los Hielos, la lentitud

(117) Ver, idem Nota 106. También, Las comisiones votarán el 26 su dictamen sobre el tratado, Clarín 8-8-92, pag. 11.

de las técnicas satelitales y geodésicas y las restricciones presupuestarias, la deficiente cartografía de principios de siglo del Perito Moreno que creaba un precedente jurídico a la reclamación chilena, dictámenes de expertos internacionales acerca de la debilidad de la posición argentina ante un eventual arbitraje (118), fueron los argumentos sucesivos y, en algún caso, contradictorios utilizados por el Canciller y por el Dr. Olima para fundamentar las efectividad del acuerdo alcanzado. Asimismo, se buscó revertir la posición desfavorable de la opinión pública una vez que esta se había estructurado en torno a los argumentos de los opositores al acuerdo. La implementación exitosa de la política hubiera requerido una estrategia de comunicación efectiva con la red de actores implicados por la cuestión, que en todo proceso constituyen los formadores efectivos de opinión, a través de una estrategia lenta pero necesaria debido a su previa marginación en la etara de firma de los acuerdos. d) Si bien los implementadores tenían una conciencia global de la alta probabilidad de encontrar problemas en relación a los actores internos (119), puede concluirse que, paradójicamente, se manifestó un escaso nivel de anticipación a los problemas específicos que motivaron efectivamente las primeras manifestaciones contrarias a la firma de los acuerdos y el posterior fracaso del intento de ratificación. Las consecuencias del anuncio anticipado de los acuerdos por el Presidente, la oposición de la U.C.R., la oposición de legisladores oficialistas en las Comisiones de Defensa y Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados fueron los obstáculos específicos no anticipados o esperados, frente a los cuales fue escasa la capacidad de los responsables de la implementación para superarlos, influyendo significativamente en su capacidad de negociación. En tal sentido, las máximas autoridades de la Cancillería argentina se caracterizaron por una baja capacidad de respuesta flexible a los problemas que fueron surgiendo. Puede concluirse que este factor no solo estuvo asociado al bajo nivel de anticipación a los problemas sino también a la existencia de objetivos múltiples y contradictorios, tal cual fueron analizados en el punto b). e) Los responsables de la política no implementaron acciones adecuadas para garantizar la predisposición de los legisladores hacia la ratificación de la política. Esto significó una baja predisposición relativa de aquellos que eran los actores fundamentales en la implementación de la política. La evidencia señala que fueron escasas las acciones de impulso a al ratificación hasta el mes de junio de 1992. Y, posteriormente, la fijación del mes de agosto como fecha de ratificación legislativa conspiró aún más en el logro de la predisposición, inicialmente escasa debido a la nula participación de diputados y senadores en instancias anteriores del proceso. f) La modalidad de implementación se caracterizó por un alto nivel de adhocracia , pero inefectivo. En primer lugar, el Dr. Olima monopolizó virtualmente la negociación con Chile en su tramo final. La estrategia de "diplomacia de silencio" conspiró contra la participación de especialistas técnicamente autorizados en la materia. Incluso, uno de los encuestados, estrecho colaborador del vicecanciller, evaluó en la entrevista que el celo personal con que el Dr. Olima se había

(118) Ver, El dictamen secreto, Clarín 20-8-92, pag. 18. (119) Incluso esta era la percepción existente en general en todos los funcionarios de la Cancillería. La mayoría de los entrevistados en diciembre de 1991 coincidieron que los mayores obstáculos se encontraban en la oposición interna.

manejado en el caso lo había convertido prácticamente en el único responsable de la implementación. En segundo lugar, el vicecanciller no era considerado un experto en las relaciones con Chile. La falta de participación de los organismos técnicos determinó una percepción de baja autoridad de los responsables de la negociación. Aún más, su posterior renuncia como vicecanciller le restó más autoridad aún frente a los legisladores ante los cuáles defendió las virtudes del acuerdo sobre Hielos en el debate de julio/agosto de 1992. El nuevo vicecanciller Embajador Dr. Fernando Petrella, al no haber participado de la etapa de negociación, debió ser asistido por el propio Dr. Olima, convocado al efecto, no logrando mayores atribuciones de autoridad que su antecesor. En contrapartida, la amplia participación permanente del Embajador Javier Illanes, a cargo de la Comisión de Límites de la Cancillería chilena, junto al Canciller y al Vicecanciller chileno determinó un alto nivel de autoridad del equipo negociador de la contraparte. Por el contrario, los agentes arbitrales argentinos designados en diciembre de 1991 para representar al país ante el Tribunal Arbitral para el caso de Laguna del Desierto muestra un alto nivel de autoridad: el Embajador Federico Mirré, un experto en relaciones argentino-chilenas, y la Embajadora Susana Ruiz Cerrutti, la última canciller del gobierno del Dr. Raúl Alfonsín. Esta composición compensa la particiáción de Javier Illanes como agente arbitral chileno (120). g) Las características principales del proceso de implementación analizado (escasa garantía de compromiso del "policy network", nula participación de los legisladores en la fase de negociación determinando su baja predisposición a la ratificación, bajo nivel de autoridad de los implementadores) influyeron para que los distintos momentos de formación de la política se caracterizaran por un escaso o precario nivel de legitimidad. Si bien la política de distensión y cooperación con Chile no se vieron afectadas en su nivel de aceptación, la política implementada para alcanzar un acuerdo limítrofe definitivo no logró nunca un umbral de consenso adecuado. Paradójicamente, los acuerdos limítrofes constituían claramente en 1991 una precondición para avanzar en la distención y la cooperación. 5- PERCEPCIONES DEL PROCESO DE IMPLEMENTACION EN LA CANCILLERIA ARGENTINA 5.1. Medición de percepciones del proceso de implementación En la encuesta llevada a cabo como parte de la investigación, se requirió de los entrevistados su percepción o evaluación global de cómo operan en la política exterior argentina aquellos factores que la teoría de la implementación ha señalado como variables intervinientes en todos los procesos de implementación y de acuerdo al marco conceptual que hemos explorado con la intención de describir y explicar dichos procesos para el campo de las políticas exteriores.

(120) Ver, idem Nota 102.

En la sección 14, se inquirió a los entrevistados sobre la medida en que: 1. Los decisores son conscientes en la etapa de formulación de los problemas de implementación. 2. Los responsables operativos de la puesta en práctica de la política exterior cuentan con sufieciente autoridad para llevarala a cabo. 3. Los recursos financieros, humanos y de información necesarios para poner en práctica una política se hallan asegurados. 4. Los programas de acción se formulan correctamente. 5. Las instrucciones se formulan con claridad. 6. La comunicación es fluida. 7. La participación, cooperación, adaptabilidad y preparación de aquellos que van a implementar la política son promovidos. 8. Los problemas son anticipados. 9. Los actores internos y externos invlucrados en una cuestión son tenidos en cuenta.10. La implementación es monitoreada y controlada para identificar y resolver problemas. Asimismo, en la sección 15 se le preguntó a los funcionarios por las principales dificultades existentes en la interfase entre el Proceso de Formulación de los Objetivos de Política Exterior y su Implementación por parte de personal diplomático. La mayoría de los entrevistados consideró que, en general, los decisores políticos son poco concientes de los problemas de implementación. Se atribuyó al exitismo, a las tendencias reactivas en la formulación de políticas y a un énfasis más marcado en la formulación que en la implementación la falta de conciencia sobre las dificultades propias de esta etapa (pregunta 15.1.). Coincidentemente, la mayoría consideró que es escaso el nivel de anticipación a los problemas. En parte, por la inexistencia de mecanismos o rutinas expresas en tal sentido; en parte, por los permanentes cambios de decisores y un estilo que opera sobre hechos consumados (pregunta 15.8.). Si bien las respuestas con respecto a la existencia de mecanismos de monitoreo y control para la identificación de problemas reveló profundas disparidades (monitoreo eficiente y permanente vs. inexistencia de rutinas de monitoreo), algunos sostuvieron que el monitoreo no es óptimo y que no se realizan monitoreos de carácter específico adecuados (pregunta 15.10.). En aquellos factores intervinientes en los procesos de implementación propios de las rutinas diplomáticas, se evidenció un evaluación modal, si bien con un cierto clivaje entre los entrevistados: por un lado los diplomáticos de carrera y por otro los funcionarios de Cancillería de origen político. Por ejemplo, mientras que los primeros tienden a considerar que los responsables operativos de la implementación gozan de suficiente autoridad para poner en práctica la política, los segundos se inclinan por considerar que cuentan con autoridad a nivel rutinario, pero que gozan de escasa autoridad política (pregunta 14.2.). Mientras que los diplomáticos de carrera coinciden en que la comunicación interna es fluida, los funcionarios de origen político, señalan solo fluidez a nivel burocrático e incluso falta de trabajo en equipo y deficiencias de comunicación entre el nivel político y el diplomático (pregunta 14.6.). Asimismo, los diplomáticos tienden a considerar que la promoción de la participación, cooperación, adaptabilidad y preparación para el cambio son muy altas, mientras que los

funcionarios políticos señalan la escasa promoción y participación de los implementadores (pregunta 14.7.). En general, la mayoría de los entrevistados coincidió en que la elaboración de los programas de acción depende de las áreas, si bien existe una mayor capacidad de programación en el corto plazo, siendo deficiente la programación a plazos más extensos (pregunta 14.4.). De la misma manera, se coincidió en que el nivel de claridad de las instrucciones (corto plazo) es generalmente muy buena, (pregunta 14.5.). También fue una opinión generalizada que el nivel de disponibilidad de recursos nunca es óptimo y en muchas oportunidades escaso; principalmente los de orden financiero(pregunta 14.3.). Una distribución bimodal también se verificó en torno a la cuestión de la preocupación por el "policy network". Mientras que los diplomáticos tendieron a evaluar que siempre se tenía en cuenta al conjunto de actores implicados por una cuestión, los funcionarios de origen político consideraron que esa atención era escasa y que recién Cancillería empezaba a incorporar a su rutina la consideraración de otros actores como otras áreas de gobierno o actores internos (pregunta 14.9.). En lo referido a las dificultades existentes en la interfase entre formulación e implementación las repuestas mostraron una importante diversidad (pregunta 15.1.). Mientras que los diplomáticos más antiguos consideraron que no había verdaderas dificultades y que las mismas se debían fudamentalmente a interferencias de actores externos a Cancillería, los más jóvenes y de mayor compromiso con los cambios de orientación en la política exterior argentina consideraron que los problemas se originan en diferencias de perspectivas en la cosmovisión entre las autoridades políticas y el propio cuerpo diplomático; dificultades que solo se superarían, en su opinión, mediante procesos de cambio cultural. Por el contrario, otros entrevistados (principalmente los de origen político) evaluaron que existe poca fluidez en la comunicación, escasa definición de áreas responsabilidad bien delimitadas, escasa coordinación y retroalimentación o muy poca consideración hacia el estilo y las características propias de los diplomáticos que son, en última instancia, los responsables operativos de la implementación. 5.2. Análisis e Hipótesis provisorias A partir de los datos anteriores pueden observarse algunas tendencias modales. a) Existe una percepción común en los distintos estamentos de implementadores de la política exterior acerca de ciertos factores que afectan los procesos de implementación, a saber: I- Deficiencias en la conciencia de los problemas de implementación, en la anticipación a los problemas y en los mecanismos de monitoreo para identificar problemas.

II- Un medianamente adecuado nivel de claridad en las instrucciones. III- Un adecuado nivel de programación en el corto plazo, no así en el largo. IV- Un inadecuado grado de disponibilidad de recursos financieros. b) Existen clivajes entre la percepción de los diplomáticos de carrera y de los funcionarios de origen político, sobre el nivel de autoridad, grado de comunicación y nivel de participación de los implementadores. Mientras que los diplomáticos perciben que el nivel es el adecuado, los funcionarios de origen político consideran que los implementadores (fundamentalemente, los diplomáticas) no cuentan, en general, con suficiente autoridad, información y participación. c) El mismo clivaje se observa en la percepción sobre el nivel de atención al "policy network". Adecuado para los primeros; insuficiente para los segundos. d) Puede explicarse las diferencias de percepción en el menor nivel de compromiso con la cultura y el clima organizacional de la Cancillería de los funcionarios de origen político, lo cual influye en la percepción de los procesos. Por el contrario, un adecuado nivel de autoestima entre los diplomáticos es necesario para alcanzar un umbral de satisfacción en la pertenencia a la organización, influyendo probablemente en la percepción del proceso de implementación. Asimismo, el proceso de automantenimiento de la organización refuerza la identidad organizacional y su percepción del "policy network". Puede afirmarse, como una hipótesis colateral y en función de estas y otras evidencias reunidas, que la cultura de la Cancillería argentina es propia de una organización tradicional, de naturaleza piramidal y escasamente "abierta" a su ambiente (que incluye, naturalmente, a la red de actores implicados por las cuestiones de la agenda internacional). e) Como consecuencia de las hipótesis anteriores, puede afirmarse que diferencias significativas de signo positivo en la eficacia y la eficiencia en los procesos de implementación de la política exterior argentina, solo pueden producirse como consecuencia del desarrollo de procesos de cambio organizacional impulsados por el nivel de conducción política de la Cancillería. Como condición inicial de signo positivo, la evidencia reunida indica la existencia de una percepción, más o menos generalizada entre los funcionarios de Cancillería, sobre la necesidad de gestionar las políticas exteriores con un mayor grado de conciencia sobre los problemas de implementación, de desarrollar rutinas de anticipación a los mismos, mecanismos de monitoreo y control y sistemas de programación de mediano y largo plazo. Por el contrario, no se verifica, de acuerdo a la evidencia provisoria reunida, una actitud crítica entre los diplomáticos de carrera sobre la "performance organizacional" en factores de peso tales como la adecuación de la comunicación interna, el nivel de autoridad de los implementadores, la participación, promoción y preparación al cambio de los mismos y la consideración de las redes de actores en los procesos de implementación. Menos conciencia

aún parece existir sobre la posibilidad de producir procesos de cambio a partir de la aplicación de nuevas rutinas organizacionales y del desarrollo de habilidades entre los responsables de la políticas y entre los propios implementadores. 5.3. Cancilleres, estilos e implementación En la hipótesis e) hemos señalado que un proceso de modernización de la características de la implementación de en la Cancillería argentina supone su impulso por la conduccción política de la organización. Si bien las últimas gestiones de Cancilleres no han llevado ha cabo programas sistemáticos de cambio o desarrollo organizacional, si es posible suponer que sus estilos de gestión han provocado algún impacto en la línea diplomática y burocrática a cargo de la implementación de políticas. En tal sentido es necesario interpretar la fuerte asociación hallada entre las diferencias en las características de las gestiones de los Dres. Cavallo y Di Tella (medidas a través de datos secundarios) y la evaluación de la calidad de los vículos entre la Unidad Ministro y el cuerpo diplomático solicitada a los entrevistados en la encuesta (pregunta 8.1.). Si se observa el Cuadro 1, Características del proceso de implementación - Gestiones Cavallo y Di Tella , que resume el análisis desarrollado en el capítulo 4, se notará que mientras la gestión Cavallo en la Cancillería argentina muestra una alta performance en los distintos factores analíticos de la propiedad (espacio) implementación (eficaz) la misma asume una tendencia medio-baja en la gestión Di Tella entre febrero de 1991 - agosto de 1992. Por otra parte, si se observa el Cuadro 2, Calidad de los vínculos entre la Unidad Ministro y el Cuerpo Diplomático, según gestión de política exterior, se notará que la gestión del Dr. Cavallo recibió la mejor evaluación por parte de los entrevistados, comparada con las gestiones de los demás cancilleres desde la transición democrática: Dr. Caputo, Dra. Cerruti y Dr. Di Tella. Las principales proposiciones que se derivan del cuadro son: a) La calidad de los vínculos entre la Unidad Ministro y el Cuerpo Diplomático revela un orden de mayor a menor significativo: Cavallo, Cerruti, Di Tella y Caputo. b) A pesar de la tendencia del cuerpo diplomático a asumir "espíritu de cuerpo", la evaluación positiva de Cavallo es superior a la de Cerruti. c) La evaluación de las relaciones entre la Unidad Ministro y el cuerpo diplomático durante las gestiones de Caputo y de Di Tella son similares, aún cuando son más positivas en este último caso.

La hipótesis que esbozamos a partir de estos hallazgos es que los estilos de gestión de los Dres. Cavallo y Di Tella, medidos aquí a través de su respectiva performance de implementación, constituyen el factor antecedente de la evaluación positiva o negativa que sus relaciones con el cuerpo diplomático han recibido de los entrevistados, muestra teórica de los implementadores de la Cancillería argentina. ¿Cuáles son las variables que explican la diferencias en los estilos de gestión?. A modo de hipótesis, enunciaremos las siguientes proposiciones: 1- El estilo de gestión en políticas públicas, en general, y exteriores en particular se relaciona con los modelos mentales y las habilidades prácticas desarrollados por los formuladores/implementadores en los ámbitos de capacitación, desarrollo y desempeño en los cuáles se ha formado. 2- Puede señalarse la diferencia de dos tipos básicos. El primero, caracterizado por un énfasis en el resultado, la evaluación, la decisión y la implementación en equipos (Toería Y Mac Gregor), que hemos denominado gestión integral de políticas públicas. El segundo, caracterizado por una concepción que distingue la concepción y formulación, por un lado, y la implementación por otro; con una concepción tradicional de la gestión de recursos humanos (Teoría X Mac Gregor) y escasa atención a la evaluación sistemática de resultados, que hemos denominado gestión tradicional de políticas públicas. 3- El primer modelo ha caracterizado a algunos ámbitos de desarrollo gerencial anglosajón a partir de los años 60. El segundo, tiene su raíz en enfoques generalistas y tradicionales europeos continentales. La pertenencia del Dr. Cavallo a instituciones como Harvard o la Fundación Mediterránea y la pertenencia común a las perspectivas cepalianas del Instituto Di Tella, en el Dr. Caputo, el Dr. Di Tella (y aún el Dr. Escudé) podrían explicar las diferencias encontradas. La diferencia de objetivos de política entre los nombrados en último término no disuelve las similitudes halladas en estilos de gestión 4- La diferencia de los modelos de pensamiento y acción pueden ser denominadas como de estilo técnico y estilo intelectual. 5- La modernización de la gestión de política exterior parece estar relacionada con una progresiva difusión de estilos técnicos y una menor internalización de estilos intelectuales. 6- ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL E IMPLEMENTACION Puede suponerse que existe algún tipo de relación entre la evolución de las características del proceso de implementación de la política exterior y la evolución de la estructura organizacional y del núcleo sociotécnico, de la Cancillería argentina. En particular, si las diferencias entre las características del proceso de implementación halladas entre la gestión Cavallo y la gestión Di Tella estuvo asociada a diferencias en la estructura organizacional del Ministerio de Relaciones Exteriores. 6.1. La Estructura Formal

La evolución de la estructura orgánico-funcional del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto ha sido regulada a partir de la transición democrática por las siguientes disposiciones normativas: - Ley 22.520 - Decreto 15/83 - Decreto 134/83 - Decreto 447/85 - Decreto 376/86 - Decreto 743/86 - Decreto 932/86 - Decreto 1.532/87 - Decreto 479/90 - Decreto 576/90 - Decreto 1.417/90 - Decreto 253/91 - Ley 23.930 A los fines de los objetivos planteados en la presente investigación (121), las principales conclusiones a las cuales hemos arribado son las siguientes: a) A partir de la transición democrática se observa que la estructura formal de la Cancillería ha variado de una pauta modal de apertura de unidades orgánicas en función de áreas geopolíticas y/o diplomáticas a una pauta modal en función de asuntos o cuestiones de política exterior. Algunos datos en tal sentido son: la creación de las Subsecretarías de Relaciones Internacionales Económicas y de Cooperación Internacional, Decreto 447/85; la creación de la Subsecretaría de Asuntos Especiales (con funciones relativas a los tratados de integración con Brasil y de asociación con Italia y España), Decreto 376/86; la incorporación de la Subsecretaría de Derechos Humanos en el Orden Internacional, Decreto 932/86; la apertura de las Subsecretarías de Negociaciones Económicas Internacionales y de Promoción Internacional, Decreto 1532/87; la jerarquización de la Dirección General de Malvinas, Atlático Sur y Antártida (encargada de las negociaciones con el Reino Unido) y la organización de la Dirección General de Seguridad Internacional y Asuntos Estratégicos, la Dirección Nacional de Integración Latinoamericana y la Dirección General de Política Latinoamericana, Decreto 576/90; la apertura de la Dirección General de Asuntos Institucionales, con tres direcciones dependientes: Relaciones Nacionales, Relaciones Federales y de Organizaciones Intermedias, Decreto 1417/90. b) Desde la transición democrática, la estructura orgánico-funcional de la Cancillería evidencia un aumento de la importancia relativa de las funciones técnico-administrativas. El área Técnica y de Coordinación tuvo rango de Subsecretaría desde 1985 hasta principios de 1990 y desde fines de 1990 hasta mediados de 1991. En el mismo sentido, cabe destacar la apertura de (121) Para un análisis más exhaustivo de la estructura orgánico-funcional de la Cancillería argentina, ver Pereyra, Susana, op. cit., Nota 21.

unidades orgánicas dependientes de esta área como las direcciones de Informática y de Comunicaciones. Esta tendencia esta con alta probabilidad relacionada con el proceso de modernización de la infraestructura informática y de telecomunicaciones del organismo. c) El ingreso de una nueva cuestión a la agenda política u organizacional ha tenido como consecuencia una tendencia a la apertura de unidades orgánicas en la estructura formal de la Cancillería con nivel de subsecretaría. En un segundo momento, la importancia de tales temas se ha reflejado en la permanencia de unidades orgánicas con funciones en la materia, pero integrándose a la estructura permanente con nivel de Dirección. Ejemplos en tales sentido lo constituyen áreas tales como Técnico-administrativa, Cooperación Internacional, Negociaciones Económicas Internacionales y Derechos Humanos. d) Se observa una diferencia significativa en el diseño organizacional relativo a la cuestión "relaciones económicas internacionales" entre la gestión Cavallo, por un lado, y las otras gestiones ministeriales, por otro. Mientras en las gestiones Caputo, Cerrutti y Di Tella se tendió a separar la gestión de las relaciones políticas internacionales de la gestión de las relaciones económicas, con la correspondiente creación de la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales, el Dr. Cavallo eliminó tal subsecretaría incluyendo a la dimensión económica como un factor interrelacionado con las otras dimensiones de la política exterior. Es necesario destacar la congruencia entre los datos analizados anteriormente sobre estilos de gestión y su asociación con el diseño organizacional de la Cancillería, según gestión de política exterior. En tal orden de ideas, es necesario destacar el hecho de que el Dr. Di Tella haya intentado implementar un diseño organizacional del ministerio a través del Decreto 253/91 que, volviendo a crear la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales, dispuso un modelo organizacional muy similar al desarrollado a lo largo del período Caputo. Recuérdese, en tal sentido, la similitud de evaluaciones (negativas) de los entrevistados sobre las relaciones con el cuerpo diplomático de los Dres. Caputo y Di Tella. La variable antecedente de ambos factores está constituída probablemente por la notoria descalificación de ambos Cancilleres del tipo de tratamiento de las cuestiones económicas internacionales por parte del personal diplomático, lo cual requiere, de acuerdo a esta percepción, de un tratamiento diferenciado de tales temas por responsables políticos de alto compromiso con la cosmovisión de que la inserción internacional de la República Argentina depende en gran medida de su reinserción en las corrientes económicas internacionales. Apertura de una subsecretaría de relaciones económicas y evaluación deficiente del personal diplomático son consecuencia directa del rol asignado a la problemática y a la percepción de que la tradicional prioridad asignada a lo político por el Cuerpo Diplomático conspira contra tal definición de la agenda y la política exterior. Por el contrario, una cosmovisión que integra lo económico a una formulación de la inserción internacional de la Rep. Argentina de naturaleza principalmente política, como la desarrollada por el Dr. Cavallo (que, sin ninguna duda, también asignó un rol importantísimo a las relaciones económicas en el marco de la reinserción política), es congruente con la eliminación de una subsecretaría de relaciones económicas y con una consecuente evaluación positiva por parte del cuerpo diplomático. e) Es necesario destacar que, a agosto de 1992, la estructura orgánico funcional de Cancillería evidenciaba las siguientes características: 1- Se encuentra organizada en gran medida en torno a cuestiones de política, alrededor de direcciones nacionales, generales o simples. En tal sentido, cabe consignar que la mayoría de lo s

entrevistados consideró al actual diseño organizacional como adecuado a la actual agenda de política exterior (pregunta 10.1). 2- Revela un función importante asignada a la agenda organizacional (comunicaciones, informática, infraestructura). 3- Ha integrado al Servicio Económico y Comercial de la Nación, anteriormente dependiente de la secretaría de Industria y Comercio del Ministerio de Economía, señalando la culminación de un proceso caracterizado por la importancia asignada a las relaciones económicas internacionales, independientemente del tipo de reflejo formal que la cuestión tiene en la estructura orgánico-funcional. Como puede observarse, la estructura orgánico-funcional de la Cancillería a agosto de 1992 es una buen indicador de la influencia de las características del proceso de implementación desde la transición democrática. Es particularmente notoria, la influencia del estilo de gestión y de las características del proceso de implementación sobre la estructura formal. En tal sentido, puede concluirse que el modelo de gestión de política exterior constituye un factor explicativo de peso del tipo de diseño de las estructuras organizacionales formales. 6.2. El Núcleo Sociotécnico Independientemente de la estructura formal, toda organización se caracteriza por un conjunto de relaciones sociales entre los individuos y grupos que la conforman, habitualmente denominada estructura informal. A los fines del estudio de los procesos de política exterior, es importante conocer las características de las conductas y relaciones directamente relacionadas a los procesos decisorios. En particular y a los fines de esta investigación, aquellas rutinas organizacionales que intervienen en los resultados de los procesos de gestión e implementación de políticas exteriores. Ese conjunto de rutinas decisorias, que involucran conductas y relaciones, constituye el núcleo sociotécnico (122) de toda organización. Para la medición de este factor de la estructura organizacional de la Cancillería argentina, se procedió a encuestar a los implementadores incluídos en la muestra teórica sobre un determinado conjunto de variables: a) El grado de adecuación de la infraestructura administrativa a las actuales necesidades operativas de la Cancillería argentina (Punto 1). b) Los sistemas tecnológicos, el grado de innovación tecnolótica, otras tecnologías a utilizar (Punto 2).

(122) El concepto de núclo sociotécnico fue desarrollado en su momento por Francisco Suárez. Para un desarrollo del mismo adaptado al campo de la administració pública, conjuntamente con el desarrollo de un instrumento de medición que puede considerarse un antecedente del utilizado en esta investigación ver, BONIFACIO, A. (1979): Estudio sobre el proceso decisorio en una unidad de la Administración Pública Nacional, INAP, Buenos Aires.

c) Los sistemas de información formales y endógenos, circuito de flujo de la información, grado de claridad, precisión, pertinencia y oportunidad de la información, sistemas de información exógenos (Punto 3). d) Información y toma de decisiones (Punto 4). e) Sistemas de información estratégica, grado de utilización (Punto 5). f) Canales de comunicación, características de funcionamiento, grado de formalidad (Punto 6). De los resultados de las entrevistas pueden extraerse las siguientes conclusiones: 1- La pauta modal de la percepción de los implementadores acerca del nivel de adecuación de la infraestructura administrativa a las necesidades operativas de la Cancillería es entre regular y buena. 2- El sistema tecnológico está conformado en base al Correo Eléctrónico, Documentación (cables, memorándums y notas electrónicas, una red informática con una densidad de 2,5 funcionarios por P.C., software de diversa naturaleza (Procesador de Textos, Gestión, Noticias, Personal, Administración, Expedientes y Legajos, entre los principales) y Fax. La introducción de estas tecnologías han sido percibidas por la mayoría de los implementadores como de muy bueno o excelente impacto en la gestión. Se percibibe, la necesidad de introducir otras tecnologías (scanners, teleinformática, archivos electrónicos, telex y tecnologías de capacitación y formación del personal diplomático). La mayoría de los entrevistados consideró también que la introducción de tales tecnologías produciría un impacto aún mayor (se lograría mayor eficacia, rapidez, desburocratización, mayor celeridad y seguridad en las informaciones). 3- Los principales sistemas de informaciones endógenos de la Cancillería están constituídos por el uso de Cables de Embajadas y Consulados, el PRIPE (Proyecto de Relaciones Internacionales y Política Económica), Datos Estadísticos, Encuestas, Sistemas de Información Administrativos (memos, notas, informes de áreas), Síntesis periodísticas, Publicaciones Especializadas suscriptas por Cancillerías (Newsweek, Washington Post, Foreign Affairs). De las entrevistas, surge que la Dirección de Política Exterior tiene un rol fundamental en el circuito de información en lo atinente a la distribución de la información que se origina en las embajadas. Las síntesis periodísticas, parte de la información cargada en red informática y la información administrativa fluye por circuitos horizontales y verticales. Significativamente, la mayoría de los entrevistados consideró que la información contaba con altos standares de claridad, pertinencia, precisión y oportunidad. Los sistemas de información exógenos habitualmente utilizados son Informes de Embajadas acreditadas ente el Gobierno Argentino, Información originada en organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, relaciones personales, prensa extranjera y otras publicaciones extranjeras.

4- En concordancia con lo anterior, los entrevistados considerados que, en general, las decisiones son tomadas con suficiente grado de información. 5- Sin embargo, cuando se le preguntó a los entrevistados sobre el grado de utilización de Inteligencia Estratégica (entendida como búsqueda sistemática de información para la toma de decisiones) la mayoría contestó que es escaso, asistemático y solamente utilizado en pocas áreas o para problemas específicos. Puede interpretarse la oposición de respuestas entre el punto 4 y el punto 5 en el sentido de que la Cancillería cuenta con buena información para caracterizar el contexto de las situaciones, pero escasa información estratégica para la toma de decisiones específicas, salvo en áreas o problemas acotados. 6- No existe un pauta modal entre los entrevistadores en su percepción del grado de ruido y el sentido del circuito de la comunicación interna (las proporciones son similares entre los que consideran que es con o sin ruido y de sentido vertical o matricial). Sin embargo, la mayoría de los entrevistados la consideró exhaustiva, de sentido ascendente -descendente y con control. Los canales de comunicación fueron, en general, considerados como formales. 6.3. Conflicto organizacional, Núcleo sociotécnico e Implementación En la entrevista, se realizaron un grupo de preguntas sobre el conflicto organizacional (Punto 7) y el nivel de integración (Punto 9) en la Cancillería argentina. El nivel de conflicto interno fue considerado entre alto y muy elevado por las dos terceras partes de los entrevistados (y, en general, resuelto haciendo uso de las habilidades de negociación de los miembros de la organización). En forma congruente, el nivel de integración de la organización revela un pauta modal de percepción como medio o regular. Este nivel de conflicto interno afecta las capacidades de la organización y de los diplomáticos para la implementación de políticas exteriores. En otro orden de ideas, resulta evidente que existe escasa conciencia entre los implementadores acerca de las características disfuncionales que existen en la comunicación interna. Como se señaló en el punto anterior, no existe una evaluación negativa de la naturaleza de la comunicación interna. Sin embargo, el conflicto (alto) y los bajos niveles de integración siempre están originados en diferencias de percepción originadas en comunicaciones deficientes. Puede afirmarse, entonces, que con alta probabilidad que las deficiencias más importantes del núclo sociotécnico de la Cancillería argentina en la década del 90 se encuentran en la naturaleza de la comunicación y la información interna, que afectan, por el nivel de conflicto y escasa integración, las capacidades decisorias y de implementación de lo organización. 7- HABILIDADES GERENCIALES E IMPLEMENTACION 7.1. Habilidades de gestión

En la entrevista se realizaron un conjunto de preguntas orientadas a medir las capacidades gerenciales o de gestión de los implementadores. En general, los entrevistados consideraron como de excelente performance las capacidades de los diplomáticos en un conjunto de habilidades ligadas a, lo que podríamos denominar, desempeños tradicionales de los cuerpos diplomáticos. Así, evaluaron favorablemente las habilidades para el conocimiento del contexto internacional, la capacidad para el establecimiento y manejo de agendas de políticas , las habilidades para la identificación y definición de problemas, la capacidad para la formulación de alternativas , las capacidades de negociación efectiva, la habilidad para la construcción de confianza , el manejo de reuniones y la capacidad para implementar decisiones superiores de política. En cambio, consideraron como de un desempeño medio las capacidades de los implementadores en cuanto al planeamiento estragégico, la construcción de escenarios futuros, la creatividad e innovación, la iniciativa personal, la comunicación efectiva, la capacidad de programación y la administración del tiempo. Como podrá observarse, se trata de habilidades que la teoría de la gerencia moderna señala como de peso fundamental en las gestiones existosas. Finalmente, las percepciones revelan una pauta trimodal (baja, media, alta) en lo referido a la capacidad para evaluar resultados de política. Nótese que la evaluación de políticas constituye una tecnología o estadio de proceso considerada fundamental en la moderna teoría de (la gestión de) políticas públicas. Las percepciones de los entrevistados han permitido medir, por consiguiente, una probable alta performace de los implementadores de la política exterior argentina en habilidades diplomáticas clásicas y una performace media en habiliades gerenciales modernas. 7.2. Administración de recursos humanos, capacidades de gestión e Implementación En la entrevista se preguntó además por algunos aspectos relacionados con la administración del flujo de recursos humanos, en particular la selección y la capacitación que se efectúa en el Instituto del Servicio Exterior de la Nación. En general, los entrevistados evaluaron de manera positiva ambos aspectos. Sin embargo, la mayoría consideró que el desempeño de los diplomáticos está más influenciado por su experiencia personal que por el proceso de capacitación. Por otra parte, si bien consideraron necesario incrementar la capacitación de los funcionarios de Cancillería, la demanda es difusa. A los fines de lo que interesa a esta investigación, no existe mayor conciencia sobre la capacitación en habilidades de gestión, salvo alguna

referencia a tener en cuenta los modelos de capacitación desarrollados en el Instituto Nacional de la Administración Pública. Finalmente, la mayoría de los entrevistados se mostró escépticos con respecto a la posibilidad de implementar acciones de capacitación para los funcionarios políticos de Cancillería. Puede afirmarse, entonces, que en la Cancillería argentina existe escasa conciencia del rol de una gestión moderna de recursos humanos para una gestión exitosa de la formulación e implementación de políticas exteriores. La misma hipótesis anteriormente elaborada para explicar el mejoramiento de la performance de implementación, tiene alcance para este grupo de variables. Un incremento de las capacidades gerenciales y un aumento de la conciencia de las necesidad de la gestión moderna de recursos humanos en el organismo responsable de la política exterior, depende de un estilo de gestión moderno (técnico) de los máximos responsables de la formulación y la gestión de la misma, que actúe a la manera de un agente de cambio. 8- MODERNIZACION E IMPLEMENTACION: CONCLUSIONES Y LINEAS DE INVESTIGACION El proceso de implementación de la política exterior argentina en la década de los 90 se ha caracterizado hasta el momento de la elaboración de esta investigación por dos períodos claramente diferenciados: la gestión Cavallo y la Gestión Di Tella. La gestión Cavallo se caracterizó por una gestión integral de la política exterior. La etapa 1989-1990 se manifestó como un período donde la conducción o gestión de la política exterior evidenció una alta performance en cuanto a la conciencias de los decisores sobre los problemas de implementación, una alta autoridad de los responsables, una formulación adecuada de los programas de acción, claridad en la formulación de instrucciones, fluidez en la comunicación, predisposición de los implementadores directos. Además se manifestó una alto desempeño en anticipación a los problemas, monitoreo y control de ejecución, compromiso del "policy network", capacidad para manejar objetivos múltiples y contradictorios, capacidad de respuesta flexible. Una etapa donde el formulador implementaba y visceversa. La gestión Di Tella ha manifestado hasta mediados de 1992 un descenso en la performance de implementación de la política exterior. Estas diferencias significativas son congruentes tanto con los diseños organizacionales de la Cancillería implementados por una y otra gestión como con la percepción de los funcionarios del ministerio de las relaciones del cuerpo diplomático (excelente con Cavallo, deficiente con Di Tella). Se han descubierto, en tal sentido, similitudes significativas entre la gestión Caputo y la gestión Di Tella. Las diferencias entre un estilo de gestión integral de la política exterior y un estilo tradicional (fuertemente asociado a la organización estratégica y al modelo de administración de recursos humanos) parecen explicarse en distintos modelos de pensamiento y acción directivos, que

hemos denominado estilo técnico e intelectual respectivamente (aparentemente asociados a los ámbitos de formación y desarrollo de los responsables de la política exterior). La Cancillería argentina ha asistido en los últimos años a un proceso de modernización tecnológica que ha mejorado las capacidades de decisión e implementación de su núclo sociotécnico. Se observan, sin embargo, problemas importantes en los flujos de información y comunicación que afectan la capacidad decisoria y la el clima organizacional, por la percepción media de conflicto e integración inadecuada en la organización. El funcionariado de la Cancillería tiene una conciencia media de los problemas de implementación de la política exterior, así como de las necesidades de cambio en materia de gestión, de administración de recursos humanos y de capacitación en management. Esta conciencia media es congruente con la percepción de los mismos diplomáticos sobre sus propias habilidades en materia de desempeño gerencial. En contrapartida, parece haber una performance alta en lo relativo a las habilidades diplomáticas clásicas. La investigación permite concluir que la modernización de la formulación y la implementación de la política exterior y del diseño organizacional y las capacidades de gestión de los implementadores supone un proceso de cambio impulsado por responsables de máximo nivel político, que se caractericen por estilos de gestión modernos, en términos de las capacidades gerenciales que requieren las organizaciones en el actual contexto global. La confirmación de las conclusiones e hipótesis acerca de las conductas (gerenciales) y el núcleo sociotécnico requeriría una medición cuantitativa mediante la utilización de una muestra probabilística de funcionarios. Asimismo, deberían confirmarse algunas hipótesis referidas a estilos de gestión, mediante estudios de casos de implementación en la década del 80. La utilización de la teoría de la implementación al campo de las políticas exteriores muestra fuertes capacidades de explicación de procesos y efectos de políticas específicas. Deberían existir más y más profundos análisis con respecto a algunas dimensiones. Particularmente, en lo que se refiere al involucramiento del policy network en la gestión de la política exterior. Muy particularmente, lo que podríamos denominar el dilema del secreto. Si no existe secreto el policy network puede abortar una políticas, si no se lo involucra puede boycotear su implementación. El caso de los medios de comunicación y los parlamentos parece clave en la actual etapa de explosión de la información y de difusión democrática. La relación entre modernización de la formulación e implementación de la política exterior y estilos de gestión, requerirá de más profundas investigación sociológicas y áun psicológicas donde se encuentren las variables explicativas de los estilos de gestión. Particularmente, en cuanto a conductas y modelos de pensamiento (inteligente) y acción (gerencial). Si este campo es fructífero, deberíamos comenzar a investigar las diferencias o similitudes en cuanto al grado de modernización de la gestión de la política exterior en América Latina, dada las actuales tendencias a la cooperación, coordinación de políticas e integración. Estas líneas (o programa) de investigación no debería estar nunca alejado del desarrollo de tecnologías de cambio y de mejoramiento del desempeño de las Cancillerías. En tal sentido,

investigación, capacitación y acción orientada al cambio de las capacidades decisorias, de implementación y de gestión integral dela política exterior constituye un desafío de los próximos años.