IIICONCEITOIMPROBIDADE-artigo1

8/17/2019 IIICONCEITOIMPROBIDADE-artigo1

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CONCEITO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Fábio Medina Osório

Ex-Promotor de !sti"a no RS

Ad#o$ado

Do!tor em Direito Administrati#o %&ni#ersidade Com'(!tense de Madri)

Mestre em Direito P*b(i+o %&ni#ersidade Federa( do Rio ,rande do S!()

INTROD&.O

Nos seus 20 (vinte) anos de vigência, a Lei 8.429/92 tem suscitado

numerosas controvérsias. Inegavelmente, tratase de uma das grandes

con!uistas da sociedade "rasileira. #eu $rinci$al $rotagonista, desde seu

nascedouro, tem sido o %inistério &'"lico, !ue detém $oderes investigatrios e

é seguramente !uem com maior re!uência tem ocu$ado o $olo ativo destas

a*+es. %ais recentemente, a dvocacia-eral da nio vem organiando

a*+es signiicativas nessa 1rea.

No deia de ser em"lem1tico !ue a crise da Lei de Im$ro"idade $ossa

re$resentar uma crise $ara o $r$rio %inistério &'"lico "rasileiro ou, num outro

3orionte, $ara as institui*+es !ue $retendam assumir esse relevante

$rotagonismo de resgatar a ética $'"lica e com"ater ilcitos desta envergadura.

5sta crise $ode ter v1rias causas, e no se $ode ignorar a eistência de$oderosos interesses contrariados $or legtimas iniciativas acusatrias.

6odavia, num notrio cen1rio de am"iguidade, inseguran*a e alta de critérios

uniormes no mane7o do ireito #ancionador, seguramente a ausência de uma

estatstica !ualiicada e criteriosa, $ara medir a atua*o das institui*+es

iscaliadoras, no tratamento de uma legisla*o to am"gua e com$lea como

esta, concorre negativamente $ara um de"ate su$ericial so"re a eic1cia da lei

e das institui*+es. #a"ese, de !ual!uer sorte, !ue a legisla*o em eametradu avan*o no cam$o do ireito re$ressivo, $ois em matéria de im$ro"idade


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no se $ode a"dicar de ortes instrumentos sancionatrios, ainda !ue solu*+es

mais consistentes signii!uem desaios :iência da -esto &'"lica, &oltica,

5conomia (os incentivos s $atologias devem ser encarados corretamente

$ara !ue $ossam ser eliminados) e a outros cam$os do con3ecimento.

Nossa $ro$osta, neste tra"al3o, é a de alin3avar uma releo so"re a

essência conceitual da im$ro"idade administrativa, demonstrando a

im$ort;ncia de se $er!uirir so"re a naturea e o regime 7urdico desta matéria.

5stas rele+es constituem o su"strato de nossa tese doutoral, deendida em

200< na niversidade :om$lutense de %adri, so" orienta*o do :atedr1tico

5duardo -arca de 5nterra, cu7a "anca eaminadora oi com$osta $elos

:atedr1ticos =esus -onale &eres, >u""io Lloriente, >amn &arada, Loreno

%artin >etortillo e %anuel >e"ollo &uig.

/0 HISTÓRICO DA TIPIFICAÇÃO DOS ATOS DE IMPROBIDADE NO BRASIL

?.?. @ conceito de Aim$ro"idade administrativaB est1 ligado a dois $ilares

undamentais da ética $'"lica na $s modernidadeC as no*+es de grave

ineiciência uncional e grave desonestidade. Na rai etimolgica da e$resso

reside a $rote*o da 3onra institucional no setor $'"lico, sendo !ue os

enDmenos de m1 gesto $'"lica remontam ntiga >oma. e !ual!uer sorte,

é na orma*o do 5stado %oderno !ue se consolidam $ressu$ostos mais

es$ecicos relacionados res$onsa"ilidade dos -overnantes, cu7os vnculos

com a sociedade demandam $resta*+es de contas (como algo inerente

conian*a)?.?.2. @ am"iente $s moderno real*a o valor da eiciência e dos resultados como um

de seus tra*os marcantes. issolvemse os valores centrados a$enas no

a$arato "urocr1tico e nos $rocedimentos, al*andose a $roeminência da

$resta*o de contas, da legitimidade, da trans$arência e dos resultados

es$erados dentro de $autas o"7etivas de condutas. E verdade !ue o Frasil, em

muitos as$ectos, no su$erou se!uer alguns est1gios Ge"erianos na

1 Procedemos esse amplo histórico na obra Teoria da Improbidade Administrativa,ed.RT, 2ª ed, 2010, SP.


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consolida*o de sua m1!uina administrativa, o !ue se $erce"e $ela !uantidade

eor"itante de cargos em conian*a, critérios es$'rios nas nomea*+es,

$atrimonialismo, ne$otismo direto ou indireto, e outras tantas $atologias.

@corre !ue, de uma orma ou de outra, tornamse necess1rios os desaios $s

modernos reerentes s metas, $lane7amento estratégico, legitima*o $or

resultados e $autas uncionais conectadas eiciência administrativa.

?.


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se encontra a ideia de crime de res$onsa"ilidade, como uma rmula de

su"misso do governante ao $rinc$io da res$onsa"ilidade. No Frasil, vale

notar !ue a :onstitui*o de ?824, nos arts.@##>, &aulo. @ Im$eac3ment,


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com$orte a"ordagens muito mais am$las no cam$o da gesto $'"lica e da

economia. a o desta!ue da Lei 8.429/92, !ue $reviu novas san*+es, na

esteira do mandamento constitucional, tais como sus$enso de direitos

$olticos e interdi*+es de direitos ($roi"i*o de contratar com o &oder &'"lico),

algumas das !uais inclusive de naturea etremamente grave.

2. GRAVE INEFICIÊNCIA E GRAVE DESONESTIDADE FUNCIONAIS

2.?. ma das $remissas conceituais, $rovenientes do cam$o ético normativo, é a

de !ue a im$ro"idade no $ode conundirse, necessariamente, com ilcitos

a$enas dolosos ou intencionais nem com ilegalidades em geral.

2.2. lei no $une to somente os atos desonestos Astricto sensuB. No $lano

inraconstitucional, desde o ecreto n'mero


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2.4. &ara além do recon3ecimento do direito ao erro, tam"ém é im$ortante

assinalar !ue eiste um cat1logo 3ier1r!uico de transgress+es, desde a!uelas

7uridicamente toler1veis até outras !ue sim$lesmente so a"sorvidas $or outras

categorias 7urdicas. Nem toda ilegalidade conigura im$ro"idade e as inra*+es

devem ser classiicadas de acordo com critérios 3ier1r!uicos. a dimenso

ragment1ria do ireito &unitivo em geral.

2.K. Lei ?.0H9, de ?0.04.?9K0, no art.4, O, e logo nos arts.9 e seguintes, $reviu a

im$ro"idade como elemento normativo de determinados delitos de

res$onsa"ilidade, tais como o descum$rimento doloso da :onstitui*o e das

Leis, ou a conduta incom$atvel com a dignidade, 3onra e decoro das un*+es.Novamente no 31 alarse num condicionamento necessariamente doloso

reerente a esta es$écie de ilcito, e tam$ouco de conus+es entre ilegalidades

e ilcitos su$eriores.

2.. Lei eum$. %adridC :ivitas, ?999. Democracia, jueces y control de La administración. 4. 5d.%adridC :ivitas, ?998. evolución !rancesa y administración contempor"nea. %adrid, :ivitas, ?998. Lalen#ua de lós derec$os. La ormacin el derec3o $'"lico euro$eo tr1s La >evolucin Jrancesa. %adridC liana, ?994.


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2.8. ti$iica*o de com$ortamentos $roi"idos, na matri dos :digos de :onduta

ou da legisla*o dos crimes de res$onsa"ilidade, $ermitiria, insistase no

$onto, 7uos am$los e discricion1rios das autoridades 7ulgadoras. #igniica

dier !ue o "er*o do dever de $ro"idade est1 em duas vertentes

a$arentemente distintas (crimes de res$onsa"ilidade e cdigos de conduta),

mas convergentes nesse es$ecial as$ectoC a vincula*o aos es$a*os

discricion1rios. 6odavia, no conceito de :digo de :onduta !ue adotamos

relativamente Lei 8.429/92, !ue tam"ém c3amamos Lei -eral de

Im$ro"idade dministrativa, no se $ode tolerar uso e$ansivo e a"usivo de

ti$os a"ertos, so" $ena de erir garantias constitucionais relativas ao ireito

dministrativo #ancionador, includo o $rinc$io democr1tico.

2.9. Lei 8.429, 02.0.?992, ao regulamentar o art.


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a$arentemente, com a seguran*a 7urdica, no teria sido elevado. o contr1rio,

a ideia de eiciência $unitiva estaria reerenciada na a"ertura dos ti$os

sancionadores, $ara evitar o engessamento dos o$eradores 7urdicos e,

so"retudo, das institui*+es iscaliadoras. :om certea essa técnica oi $roduto

de uma 3istria de vincula*o dogm1tica dos crimes de res$onsa"ilidade, de

um lado, e de outro dogm1tica dos :digos de :onduta, mas a lei deve ser

inter$retada em conormidade com a :onstitui*o. s distor*+es !ue

semel3ante estrutura ocasionaria no seriam triviais, se admitssemos sua

a$lica*o sem um regime 7urdico deinido. 6ratase de uma a$arente revolu*o

no sistema 7urdico contem$or;neoC um ireito &unitivo 7udicial com es$a*os

maniestamente $oltico discricion1rios. @ !ue ocorre, no entanto, é algo

diversoC a lei merece uma inter$reta*o em conson;ncia com o $rinc$io do

devido $rocesso legal $unitivo.

2.??. @ !ue deve ser considerado evidente é !ue, se7a $elo 3istrico do dever de

$ro"idade ligado constitucionalmente aos crimes de res$onsa"ilidade, se7a $ela

magnitude das san*+es $revistas tanto no art.


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iscaliadoras, no mane7o de uma legisla*o $unitiva do $orte da Lei 8.429/92.

No se trata a$enas de vedar a cria*o de condutas $roi"idas $or

inter$reta*+es !ue, na essência, revelam cria*o de normas retroativas. @

$ro"lema é o nvel de inseguran*a 7urdica e de deteriora*o da legitimidade

das institui*+es iscaliadoras $ara $ro$ositura de 7uos $uramente $olticos ou

incontrol1veis num modelo !ue eige undamenta*o isonDmica $ara os

7urisdicionados e racionalidade democr1tica na cria*o de $roi"i*+es desse

$adro.

10 REGIME JURÍDICO DA LEI 8.429!992. DIREITO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR.

e$ousa no $rinc$io democr1tico li"erdade de conorma*o legislativa dos

ilcitos P essa distin*o conceitual necess1ria. inda !ue se recon3e*am todas

as a$roima*+es 3istricas entre tais institutos, no nos $arece admissvel

$retender conundilos. &or certo !ue a orienta*o !ue ainda $revalece, neste

t$ico, no #6J, como veremos algumas lin3as adiante, é no sentido da

a"sor*o da lei de im$ro"idade $ela lei dos crimes de res$onsa"ilidade, nas

3i$teses constitucionais. 5 acreditamos !ue é a doutrina a inst;ncia crtica $or

ecelência da 7uris$rudência dos 6ri"unais #u$eriores.


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do ireito &enal aos acusados de im$ro"idade, dentre elas, muito

es$ecialmente, a da $rerrogativa de oro. !ui, o $rinc$io democr1tico autoria

uma 3ermenêutica e$ansiva das com$etências constitucionais envolvendo

$rerrogativa de oro.

el. %in #e$'lveda &ertence,

7.?K.09.200K, declarou a inconstitucionalidade dos YY ? e 2 do art. 84 do :&&,

ali introduidos $ela Lei ?0.28/2002 !ue criou $rerrogativa de oro $ara a a*o

de im$ro"idade administrativa diretamente no :&&. Neste 7ulgado, $ensamos

!ue o #6J a$enas deine !ue o legislador ordin1rio no $ode inovar no $lano

da cria*o de $rerrogativa de oro, sem !ue 3a7a deli"era*o do constituinte

so"re este t$ico, o !ue realmente é correto. 8 @"viamente, nada im$ede !ue o

$r$rio #6J recon3e*a com$etências im$lcitas em matéria de $rerrogativa de

oro, o !ue veio a ocorrer no %#


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ACuidam os autos de Mandado de %e#uran&a impetrado por Ministro de Bstado

da @azenda, com pedido de medida liminar, contra ato praticado pelo

Jrocurador4Keral da ep6blica Eue recon$eceu n+o possuir atribui&+o para a

aprecia&+o de representa&+o !eita por %enadores da ep6blica noticiando a

suposta pr3tica de improbidade(

Bm seu ato, a autoridade coatora determinou o e>ame da representa&+o pelaJrocuradoria da ep6blica no Distrito @ederal, compreendendo Eue acompet7ncia para processar e jul#ar seria da Fusti&a @ederal de primeiro #rau(%ustenta4se a ile#itimidade do ato coator, tendo em vista os precedentes da jurisprud7ncia, inclusive do %@, no sentido de Eue a compet7ncia para o jul#amento de Ministro em a&+o de improbidade tambm deveria ser pautada

pela prerro#ativa de !oro( o breve relatório(Decido( Assiste raz+o ao impetrante Euanto ao pedido de liminar !ormulado( %ob o prisma da !uma&a do bom direito, a decis+o da autoridade coatora o!ende oentendimento desta %uprema Corte e>teriorizado na * da Jet n< 9(5--, nosentido de Eue compete ao %upremo ribunal @ederal jul#ar atos deimprobidade contra autoridades Eue #ozem de prerro#ativa de !oro no seu"mbito(

No re!erido jul#ado, !oi decidido o se#uinte8BMBNA uest+o de ordem( A&+o civil p6blica( Ato de improbidadeadministrativa( Ministro do %upremo ribunal @ederal( Impossibilidade(Compet7ncia da Corte para processar e jul#ar seus membros apenas nasin!ra&Oes penais comuns( -( Compete ao %upremo ribunal @ederal jul#ar a&+o de improbidade contra seus membros( 5( ArEuivamento da a&+oEuanto ao Ministro da %uprema Corte e remessa dos autos ao Fuízo de -


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* M"#. R"*+',) L$-+#,)&/" acompan$ou a diver#7ncia inau#urada peloMin( Menezes Direito no processo acima destacado e a!irmou o se#uinte8 Acompan$o o entendimento do eminente Ministro Carlos Alberto Direito, nesteaspecto, para dizer Eue n+o se coaduna com a sistem3tica adotada pela nossaConstitui&+o o jul#amento de um Ministro do %upremo ribunal @ederal, para o!im da perda de car#o, por um juiz de primeiro #rau(No mesmo sentido, o M"#. C$%+' P$01&) asseverou Eue8 %e, pelaConstitui&+o, Ministro do %upremo ribunal @ederal só pode ser processado,nas in!ra&Oes penais comuns, por esta Corte e, nos crimes deresponsabilidade, pelo %enado @ederal, n+o concebível Eue a&+o por ilícitode menor #ravidade, entre cujas san&Oes esta a mesma perda do car#o, possaser atribuída T compet7ncia de outros ór#+os( Insisto em Eue, se, pelos mais#raves ilícitos da ordem jurídica, Eue s+o o crime comum e o crime deresponsabilidade, Ministro do %upremo ribunal @ederal só pode ser jul#ado

pelos seus pares ou pelo %enado da ep6blica, seria absurdo ou o m3>imo docontra4senso conceber Eue ordem jurídica permita Eue Ministro possa ser jul#ado por outro ór#+o em a&+o diversa, mas entre cujas san&Oes est3tambm a perda do car#o( Isto seria a desestrutura&+o de todo o sistema Eue!undamenta a distribui&+o da compet7ncia, para jul#amento dos ilícitos mais#raves atribuídos a Ministro da %uprema Corte, entre o %upremo ribunal @ederal e o %enado da ep6blica( az+o por Eue, pedindo ma>ima venia aoeminente elator, assento a compet7ncia desta Casa(Cumpre rememorar Eue o precedente acima transcrito tem sido adotado como

par"metro pela jurisprud7ncia p3tria, consoante se e>trai do se#uinte jul#adodo c( %uperior ribunal de Fusti&a8C*N%IUCI*NAL( C*MJBVNCIA( AWQ* DB IMJ*RIDADB C*NA K*HBNAD* DB B%AD*( DUJL* BKIMB %ANCI*NAPI* D*% AKBNB% J*LXIC*%8 LBKIIMIDADB( @**J* JB*KAIHA DB @UNWQ*8 BC*NYBCIMBN*(U%UJAWQ* DB C*MJBVNCIA D* %F( J*CBDVNCIA JACIALDA BCLAMAWQ*( -( B>cetuada a $ipótese de atos de improbidade praticados pelo Jresidente da ep6blica 'art( =2, H), cujo jul#amento sed3 em re#ime especial pelo %enado @ederal 'art( =Z), n+o $3 normaconstitucional al#uma Eue imunize os a#entes políticos, sujeitos a crimede responsabilidade, de EualEuer das san&Oes por ato de improbidade previstas no art( 9/, : ;(


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própria Corte, Euanto em crimes de responsabilidade, no %enado @ederal(Jor isso, ?seria absurdo ou o m3>imo do contra4senso conceber Eueordem jurídica permita Eue Ministro possa ser jul#ado por outro ór#+o ema&+o diversa, mas entre cujas san&Oes est3 tambm a perda do car#o(Isto seria a desestrutura&+o de todo o sistema Eue !undamenta adistribui&+o da compet7ncia? 'voto do Min( Cezar Jeluso)( 9( Bssesmesmos !undamentos de natureza sistem3tica autorizam a concluir, por imposi&+o ló#ica de coer7ncia interpretativa, Eue normain!raconstitucional n+o pode atribuir a juiz de primeiro #rau o jul#amentode a&+o de improbidade administrativa, com possível aplica&+o da penade perda do car#o, contra Kovernador do Bstado, Eue, a e>emplo dosMinistros do %@, tambm tem asse#urado !oro por prerro#ativa de!un&+o, tanto em crimes comuns 'perante o %F), Euanto em crimes deresponsabilidade 'perante a respectiva Assemblia Le#islativa)( de se

recon$ecer Eue, por ina!ast3vel simetria com o Eue ocorre em rela&+o aoscrimes comuns 'C@, art( -.2, I, a), $3, em casos tais, compet7nciaimplícita complementar do %uperior ribunal de Fusti&a( ;( eclama&+o procedente, em parte( ACPDQ* Histos e relatados estes autos em Eues+o partes as acima indicadas, decide a B#r#ia C*B B%JBCIAL do%uperior ribunal de Fusti&a, por unanimidade, jul#ar procedente em partea reclama&+o, nos termos do voto do %r( Ministro elator( *s %rs(Ministros Castro Meira, Nilson Naves, @ernando Kon&alves, @eli> @isc$er, Aldir Jassarin$o Funior, Yamilton Carval$ido, Bliana Calmon, Laurita Haz,

Luiz @u> e Fo+o *t3vio de Noron$a votaram com o %r( Ministro elator( Ausentes, justi!icadamente, os %rs( Ministros Cesar As!or oc$a e KilsonDipp e, ocasionalmente, os %rs( Ministros @rancisco @alc+o e Nancy Andri#$i( * %r( Ministro Kilson Dipp !oi substituído pelo %r( Ministro CastroMeira( %ustentou oralmente, pelo reclamante, o Dr( onei Danielli(Rrasília 'D@), .5 de dezembro de 5..0( MINI%* B*I ALRIN*SAHA%C[I elator

In casu, o impetrante Ministro de Bstado e, nessa condi&+o, respondeori#inariamente perante o %upremo ribunal @ederal pelas in!ra&Oes penaiscomuns e por crimes de responsabilidade 'art( -.5, inciso I, alínea “c daConstitui&+o da ep6blica), processos Eue podem acarretar, por e>emplo, a perda do car#o p6blico(N+o seria coerente com a unidade normativa do te>to constitucional, consoante j3 recon$ecido nos precedentes acima transcritos, Eue Ministro de Bstadorespondesse como ru em a&+o de improbidade em tr"mite no primeiro #raude jurisdi&+o, T medida Eue o re!erido !eito tambm pode acarretar a perda da!un&+o p6blica(Dessume4se, portanto, Eue, a despeito da nítida oscila&+o jurisprudencial pretrita sobre o tema, o entendimento de Eue a#entes políticos podem

responder como rus em a&+o de improbidade, mas com observ"ncia da prerro#ativa de !oro, tem se consolidado mais recentemente na jurisprud7ncia


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p3tria, e em particular, no "mbito desta %uprema Corte, o Eue impOe adesconstitui&+o do ato impu#nado neste \rit(No Eue tan#e ao periculum in mora, o atraso na presta&+o jurisdicional podeacarretar prejuízos irreversíveis T autoridade da ep6blica brasileira EuedispOe de prerro#ativa em matria de improbidade, e Eue teria de responder perante juízo incompetente em a&+o de #ravidade ímpar(B> positis, DB@I*, com alicerce no art( /


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simetria, dado o alcance da cl1usula do devido $rocesso legal em ireito

dministrativo #ancionador e no ireito &enal. 5, $or isso mesmo, é correto

alcan*ar a garantia institucional da $rerrogativa de oro s a*+es de

im$ro"idade administrativa, em toda sua etenso. Questo muito diversa P e

no menos im$ortante P di res$eito a um de"ate mais am$lo so"re todo o

sistema de $rerrogativas de oro no Frasil, suas disun*+es, ineiciências e

$ro"lemas, um diagnstico socio$oltico !ue $oderia conduir elimina*o

desta es$écie de $rerrogativa institucional. @ra, se eliminarmos, $or

deli"era*o democr1tica do :onstituinte derivado, o modelo de $rerrogativas

de oro, certamente seria legtimo !ue todos os $rocessos lussem no $rimeiro

grau de 7urisdi*o. No se $ode $retender ani!uilar com todo um sistema

$ro$osto na :J de ?988 através de inter$reta*o meramente literal ou lgico

gramatical, "anindo $rerrogativas relacionadas s a*+es de im$ro"idade.

cl 2H90C '((() Jor decis+o de -9 demar&o de 5..=, o %@, com apenas um voto contr3rio, declarou Eue “compete ao %upremo ribunal

@ederal jul#ar a&+o de improbidade contra seus membros '* na Jet( 9(5--4., Min( Menezes Direito, DF 5/(.Z(5..=)( Considerou, para tanto, Eue a prerro#ativa de !oro, em casos tais, decorre diretamente dosistema de compet7ncias estabelecido na Constitui&+o, Eue asse#ura a seus Ministros !oro por prerro#ativa de !un&+o, tanto em crimes comuns, na própria Corte, Euanto em crimes deresponsabilidade, no %enado @ederal( Jor isso, ?seria absurdo ou o m3>imo do contra4senso conceberEue ordem jurídica permita Eue Ministro possa ser jul#ado por outro ór#+o em a&+o diversa, mas entrecujas san&Oes est3 tambm a perda do car#o( Isto seria a desestrutura&+o de todo o sistema Eue!undamenta a distribui&+o da compet7ncia? 'voto do Min( Cezar Jeluso)( Bsses mesmos !undamentos denatureza sistem3tica autorizam a concluir, por imposi&+o ló#ica de coer7ncia interpretativa, Eue normain!raconstitucional n+o pode atribuir a juiz de primeiro #rau o jul#amento de a&+o de improbidadeadministrativa, com possível aplica&+o da pena de perda do car#o, contra Kovernador do Bstado, Eue, ae>emplo dos Ministros do %@, tambm tem asse#urado !oro por prerro#ativa de !un&+o, tanto em crimescomuns 'perante o %F), Euanto em crimes de responsabilidade 'perante a respectiva AssembliaLe#islativa)( de se recon$ecer Eue, por ina!ast3vel simetria com o Eue ocorre em rela&+o aos crimescomuns 'C@, art( -.2, I, a), $3, em casos tais, compet7ncia implícita complementar do %uperior ribunalde Fusti&a( %R+( 23456SC7 Re(0 Min0 Teori A(bino 8a#as+9i7 Corte Es'e+ia(7 :0 526/2625547 De5;651625/5)


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sentido mais largo desta e$resso. Nesse sentido é o conceito !ue

oertamos, desde ?999, so"re san*o de ireito dministrativo, ou san*o

administrativa Alato sensuB. ??

5#& 89KK, >el.%in Lui Ju, 7.?8.??.2008, consagrou o regime de direito $unitivo e

direito administrativo sancionador tutela da $ro"idade administrativa. ?2 =1 o

#6J, na : 20el.%in :elso de %ello, 7.?K.0K.2008, consagrou a

tese do devido $rocesso legal $unitivo, com uma a"rangência not1vel. T1

indicativos seguros de !ue os 6ri"unais #u$eriores no a"dicam de um regime

7urdico slido e garantista $ara os acusados de im$ro"idade, $erce"endo mais

$roundamente o im$acto da!uelas san*+es nos direitos undamentais, $or!ue

o rtulo Aa*o civil $'"licaB é indierente $ara $er!uiri*o do regime 7urdico. ?<

11 XE o conte'do do ato sancionador, 7urisdicional ou administrativo, consistente no mal ou castigoim$osto ao administrado ou 7urisdicionado, em car1ter geral e $ro uturo, conorme as regras e $rinc$iosdo direito administrativo, como conse!uência da $r1tica de um ilcito administrativo $or omisso ou a*o,traduindose como $riva*o de direitos ou im$osi*o de deveres, ecluda a li"erdade de ir e vir($rerrogativa do direito $enal e ece$cionadas as $enas disci$linares militares), no interior do $rocessoadministrativo ou 7udicial, tendo $or inalidade a re$resso da conduta ilegal, como rea*o 7urdica

ocorrência de um com$ortamento $roi"idoX. (%5IN @#\>I@, J1"io. :orru$cin U mala gestin de laXres $u"licaXC el $ro"lema de la im$ro"idad administrativa U su tratamiento em el derec3o administrativosancionador "rasile]o. >evista de dministracin &u"lica, v. ?49, $$. 48H/K22, ?999.)

12 Salienta6se7 82. As san9:es do art. 12, I, II e II, da ;ei n.< .2-=-2 n>o s>o necessariamentec+m+lativas, cabendo ao ma*istrado a s+a dosimetria? alis, como dei@a entrever o par*rao )nico domesmo dispositivo.B...C

everas, in cas+, a aeri9>o acerca da prtica de atos de improbidade, para ins de imposi9>o das penalidades previstas no art. 12, II, da ;ei nD .2-=-2, l+F do conG+nto tico6probatório carreado aosa+tos, consoante se inere de e@certo do voto cond+tor do acórd>o hostiliFado, impede o e@ame dorec+rso especial, neste partic+lar, ante a incidHncia da S)m+la 05=ST'.A prom+l*a9>o da "onstit+i9>o ederal de 1- alar*o+ o campo de at+a9>o do Par/+et , le*itimando6o

a promover o in/+!rito civil e a a9>o civil p)blica para a prote9>o do patrimJnio p)blico e social, domeio ambiente e de o+tros direitos di+sos e coletivos Bratio essendi do art. 12-, III, "=C."onsectariamente, o Kinist!rio P)blico est le*itimado a deender os interesses transindivid+ais, /+aisseGam os di+sos, os coletivos e os individ+ais homo*Hneos.# inciso IL do art. 1.D da ;ei n.D 5.5=3 le*itima o Kinist!rio P)blico proposit+ra da a9>ocivil p)blica em deesa de /+al/+er interesse di+so o+ coletivo, abarcando nessa previs>o ores*+ardo do patrimJnio p)blico, m@ime diante do comando do art. 12-, inciso III, da "arta Kaior,

/+e prevH a a9>o civil p)blica, a*ora de orma cate*órica, como instr+mento de prote9>o do patrimJnio p)blico e social BPrecedentes7 REsp n.D 44.--=SP, Rel. Kin. Eliana "almon, 'M de23=03=2004? REsp n.D 13.2=KN, Rel. Kin. rancisco alc>o, 'M de 0=03=2004? e REsp n.D41.0=N#, Rel. Kin. Teori Albino Oavasci, 'M de 0=03=2003CQAdemais, o nomem G+ris ! indierente nessas hipóteses de improbidade em /+ese se*+e o inter procedimental da ;ei 2-=-2, ad+Findo6se a9>o civil p)blica,

t>o6somente pela nat+reFa di+sa /+e eclipsa a t+tela do patrimJnio p)blico.Q


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5I6@# 5 N5:5##`>I@F#5>ON:I, &> 5J5I6@ 5 # I%&@#I^_@, ->N6I :@N#6I6:I@NL @ 5OI@&>@:5##@ L5-L. :onstitui*o da >e$'"lica esta"elece, em seu art. K, incisos LIO e LO,considerada a essencialidade da garantia constitucional da $lenitude de deesa e do contraditrio, !ueninguém $ode ser $rivado de sua li"erdade, de seus "ens ou de seus direitos sem o devido $rocessolegal, notadamente na!ueles casos em !ue se via"ilie a $ossi"ilidade de im$osi*o, a determinada$essoa ou entidade, se7a ela $'"lica ou $rivada, de medidas consu"stanciadoras de limita*o de direitos. 7uris$rudência dos 6ri"unais, notadamente a do #u$remo 6ri"unal Jederal, tem reairmado aessencialidade do $rinc$io da $lenitude de deesa, nele recon3ecendo uma insu$rimvel garantia, !ue,instituda em avor de !ual!uer $essoa ou entidade, rege e condiciona o eerccio, $elo &oder &'"lico, desua atividade, ainda !ue em sede materialmente administrativa ou no ;m"ito $olticoadministrativo, so"$ena de nulidade da $r$ria medida restritiva de direitos, revestida, ou no, de car1ter $unitivo. outrina.&recedentes.B

1 # histórico do direito administrativo sancionador /+e permite essa leit+ra est tanto

em (IET#, AleGandro. erecho Administrativo Sancionador, 1--, 2ª ed, Tecnos,

Kadrid, /+anto em E;;IS, Neor*es. roit penal et droit administrati linl+encedes pr&ncipes d+ droit penale s+r le droit administrati r!pressi. Paris, ;.N..', 1--5.


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dos &reeitos %unici$ais, $or eem$lo. ?K 6al $rerrogativa se sustenta $or

inaast1vel simetria com o !ue ocorre em rela*o aos crimes comuns, $or!ue

da a*o de im$ro"idade $odem resultar, entre outras san*+es, a sus$enso de

direitos $olticos ou a $erda do cargo. ?

4. PRINCÍPIOS APLICVEIS 3 ESTRUTURA DA INFRAÇÃO DIREITO

MATERIAL5 E AO PROCESSO SANCIONADOR DIREITO PROCESSUAL)0

4.?. $licamse aos atos de im$ro"idade os $rinc$ios do ireito &unitivo e,

muito es$ecialmente, os do ireito dministrativo #ancionador. a a incidência

do devido $rocesso legal como garantia dos acusados e condicionante dos

atos estatais $unitivos. ele decorrem os $rinc$ios da Legalidade, 6i$icidade e

:ul$a"ilidade. 6am"ém nele se $erce"e o $rinc$io da &resun*o de Inocência.

5 a rao é muito singelaC sendo assegurado um devido $rocesso legal, no 31

!ue se negar a evidência de !ue somente a lei $ode iar $rocedimentos,

inra*+es e san*+es, tal como ocorre no ireito &enal, admitindose a$enas os

maties do ireito dministrativo ($or eem$lo, no 31 uma reserva de lei

ormal ederal nesse cam$o). @ devido $rocesso garante uma $ers$ectiva

raoavelmente isonDmica aos 7urisdicionados e administrados no cam$o do

ireito #ancionador. a legalidade decorre, modo muito es$ecico, a garantia

da ti$icidade, !ue signiica diretamente a un*o de se$arar o $roi"ido do

13 :om$etência. atione muneris. Joro es$ecial, ou $rerrogativa de oro. &erda su$erveniente. *o deim$ro"idade administrativa. %andato eletivo. 5$reeito munici$al. :essa*o da investidura no curso do$rocesso. >emessa dos autos ao 7uo de $rimeiro grau. @ensa autoridade da deciso da >cl 2.eclama*o 7ulgada im$rocedente. gravoim$rovido. Inconstitucionalidade dos Y ? e Y 2 do art. 84 do :&&, introduidos $ela Lei ?0.28/2002. I2.H9H e 2.80. &recedentes. cessa*o do mandato eletivo, no curso do $rocesso de a*o de

im$ro"idade administrativa, im$lica $erda autom1tica da c3amada $rerrogativa de oro e deslocamento dacausa ao 7uo de $rimeiro grau, ainda !ue o ato !ue deu causa demanda 3a7a ocorrido durante oeerccio da un*o $'"lica.X (R+( 1052/-A$R, >el. %in. Ce@ar Pe(!so, 7ulgamento em 6IO@. I%&>@FI5 %INI#6>6IO. -5N65#&@LV6I:@#. :@%&6IFILI5 5N6>5 >5-I%5 5#&5:IL 5 >5#&@N#FILIZ^_@ &@LV6I: 5 L5I 5 I%&>@FI5 %INI#6>6IO. (...) 2. 5sta :orte #u$erior admite a $ossi"ilidade dea7uiamento de a*o de im$ro"idade em ace de agentes $olticos, em rao da $ereita com$ati"ilidadeeistente entre o regime es$ecial de res$onsa"ilia*o $oltica e o regime de im$ro"idade administrativa$revisto na Lei n. 8.429/92, ca"endo, a$enas e tosomente, restri*+es em rela*o ao rgo com$etente$ara im$or as san*+es !uando 3ouver $reviso de oro $rivilegiado ratione $ersonae na :onstitui*o da>e$'"lica vigente. &recedentes. ecurso es$ecial $arcialmente con3ecido, e nessa $arte $rovido.(>5s$ ?28204/>=, >el. %inistro %>@ :%&F5LL %>Q5#, #5-N 6>%, 7ulgado em

?/02/20?2, =e 2H/02/20?2)

http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=361869&codigoClasse=536&numero=2381&siglaRecurso=AgR&classe=Rclhttp://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=395710&codigoClasse=504&numero=2797&siglaRecurso=&classe=ADIhttp://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=395710&codigoClasse=504&numero=2797&siglaRecurso=&classe=ADIhttp://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=395710&codigoClasse=504&numero=2797&siglaRecurso=&classe=ADIhttp://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=573641&codigoClasse=4033&numero=3021&siglaRecurso=AgR&classe=Rclhttp://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=573641&codigoClasse=4033&numero=3021&siglaRecurso=AgR&classe=Rclhttp://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=395710&codigoClasse=504&numero=2797&siglaRecurso=&classe=ADIhttp://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=395710&codigoClasse=504&numero=2797&siglaRecurso=&classe=ADIhttp://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=573641&codigoClasse=4033&numero=3021&siglaRecurso=AgR&classe=Rclhttp://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=361869&codigoClasse=536&numero=2381&siglaRecurso=AgR&classe=Rcl


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$ermitido através das descri*+es legais. No se $ode rec3a*ar normas dotadas

de conceitos indeterminados ou normas em "ranco. %as a conduta $roi"ida

deve conter uma $reviso mnima na lei, !ue legitima o $oder $unitivo estatal

lu do $rinc$io democr1tico. 5 é $recisamente nesta dire*o !ue o $rinc$io da

cul$a"ilidade igualmente encontra uncionalidade e rao eistencialC ninguém

$ode evitar com$ortamentos $roi"idos se no 3ouver res$onsa"ilidade

su"7etiva. evita"ilidade do ato de$ende da eigi"ilidade de conduta diversa.

E o c3amado $oder agir de outro modo. !ui, no "astasse, o"servese !ue a

$r$ria :J indica essa viso sistêmica, eis !ue, $ara os servidores $'"licos,

14 ADMINI%AIH* B J*CB%%UAL CIHIL( BMRAK*% DB DBCLAAWQ* N* AKAH* DB IN%UMBN*( AWQ* CIHIL J^RLICA( IMJ*RIDADB ADMINI%AIHA( AKBNB J*LXIC*

BLBI* JAA * CAK* DB DBJUAD* @BDBAL( AWQ* UB J*DB BN%BFA A JBDA D*MANDA*( @** JIHILBKIAD*( BNBNDIMBN* FUI%JUDBNCIAL DA C*B B%JBCIAL D*%F( AU%VNCIA DB *MI%%Q* *U BUXH*C*%( -( *s embar#os de declara&+o s+o cabíveis Euando o provimento jurisdicional padece de omiss+o, contradi&+o ou obscuridade, consoante dispOe o art( 292, I eII, do CJC, bem como para sanar a ocorr7ncia de erro material( 5( No caso, n+o se veri!icam omiss+o oueEuivoco a serem sanados, porEuanto o acórd+o ora embar#ado, de !orma !undamentada, clara ecoerente, e>ternou o entendimento de Eue o !oro privile#iado tambm deve ser aplicado T a&Oes civis p6blicas por ato de improbidade administrativa, Euando $ouver a possibilidade de a autoridadeinvesti#ada perder o car#o ou o mandato(9( Con!orme !undamenta&+o e>ternada, em voto vista, peloMinistro eori Albino Savasc_i, ?por imposi&+o ló#ica de coer7ncia interpretativa, a prerro#ativa de !oro ema&+o penal perante o %@, asse#urada aos parlamentares !ederais, se estende, por ina!ast3vel simetriacom o Eue ocorre em rela&+o aos crimes comuns 'C@, art( 29, : -< e art( -.5, I, c), T a&+o de

improbidade, da Eual pode resultar, entre outras san&Oes, a suspens+o de seus direitos políticos e a própria perda do car#o( Considerando Eue o !ato superveniente, Eue determinou a modi!ica&+o dacompet7ncia, se deu após a interposi&+o do recurso especial e do próprio a#ravo de instrumento ora eme>ame 'protocolizado em 5/1.015.-.), de se considerar, tambm por analo#ia com a a&+o penal, Eues+o le#ítimos os atos processuais at ent+o praticados, cabendo a remessa dos autos ao %@ paraapreciar os recursos interpostos?( ;( Bmbar#os de declara&+o rejeitados( 'BDcl no A## no A# -;.;52;1F, el( Ministro RBNBDI* K*NWALHB%, JIMBIA UMA, jul#ado em .Z1.915.-5, DFe.01.915.-5)ADMINI%AIH* B J*CB%%UAL CIHIL( AKAH* DB IN%UMBN*( AWQ* CIHILJ^RLICA( IMJ*RIDADB ADMINI%AIHA( AKBNB J*LXIC* BLBI* JAA * CAK* DB DBJUAD* @BDBAL( AWQ* UB J*DB BN%BFA A JBDA D* MANDA*( @** JIHILBKIAD*(BNBNDIMBN* FUI%JUDBNCIAL DA C*B B%JBCIAL D* %F( BMB%%A D*% AU*% A*%UJBM* IRUNAL @BDBAL( -( rata4se de a#ravo re#imental interposto por Ant$ony `illiamKarotin$o Mat$eus de *liveira contra decis+o Eue ne#ou provimento a seu a#ravo de instrumento( 5( A

Jrimeira urma do %F, acol$endo Euest+o de ordem apresentada pelo Ministro eori Albino Savasc_i, nasess+o de jul#amento realizada em 5/1.015.--, entendeu declinar da compet7ncia para o jul#amento do presente recurso e determinar sua remessa, no estado em Eue se encontra, ao %upremo ribunal @ederal, em raz+o de o a#ravante, Eue ru em a&+o de improbidade administrativa, ter sido eleito,supervenientemente ao ajuizamento da a&+o, como deputado !ederal( 9( A Corte Bspecial do %F, apósaltera&+o do entendimento jurisprudencial at ent+o prevalecente no "mbito do %F, vem entendendo, de!orma pací!ica, Eue o !oro privile#iado tambm deve ser aplicado Ts a&Oes civis p6blicas por ato deimprobidade administrativa, Euando $ouver a possibilidade de a autoridade investi#ada perder o car#o ouo mandato( A respeito, vide8 cl ;(05/1D@, el( Ministro @eli> @isc$er, Corte Bspecial, DFe 501.Z15.-- A## na %d 5.=1AM, el( Ministro Fo+o *t3vio De Noron$a, Corte Bspecial, DFe -51.215.-. cl 5(/0.1%C, el( Ministro eori Albino Savasc_i, Corte Bspecial, DFe .;1.915.-.( ;( emetam4se os autosao %@( 'A## no A# -;.;52;1F, el( Ministro RBNBDI* K*NWALHB%, JIMBIA UMA, jul#ado

em 5/1.015.--, DFe -/1-.15.--)


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23/30

deinir, com $autas mnimas de clarea, seguran*a 7urdica e $revisi"ilidade, o

alcance dos com$ortamentos $roi"idos. 6ratase de conse!uência dos

$rinc$ios da legalidade e da ti$icidade. ssim, evitamse 7uos $uramente

discricion1rios dos o$eradores 7urdicos, eis !ue a intermedia*o legislativa

densa tornase o"rigatria na estrutura*o dos com$ortamentos $roi"idos, $ara

assegurar, inclusive, a $otencial consciência da ilicitude dos destinat1rios das

normas. 5, $recisamente, em decorrência de eigências imanentes ao 5stado

emocr1tico de ireito, as condutas no $odem ser !ualiicadas como

$roi"idas de modo retroativo ou ar"itr1rio. No $ode eistir im$ro"idade $or

meio da mera viola*o direta a $rinc$ios ou regras da Lei 8.429/92, $or!ue,

osse assim, 3averia uma delega*o intoler1vel do legislador aos 7ues, sem

limites "1sicos, sem $ossi"ilidade de rastreamento da conduta vedada na

legisla*o. &erce"ese a necessidade de $révia intermedia*o legislativa na

articula*o e constru*o dos ilcitos deinidos na Lei 8.429/92. E necess1ria

viola*o s regras e $rinc$ios $ara !ue se recon3e*a um ato m$ro"o, vale

dier, sem essa simult;nea viola*o no 31 alarse na im$ro"idade. 5, $ela

gravidade deste ilcito, a viola*o come*a $ela :onstitui*o de ?988, !ue 31 de

ser atingida $elo ato m$ro"o. >elem"rese !ue o grau decisrio da regra é

maior !uando com$arada com a am"i*o decisria de um $rinc$io 7urdico.

#ua $roimidade na deini*o da conduta $roi"ida atende o $ostulado da

seguran*a 7urdica. &or isso mesmo é !ue as regras devem ser consideradas

na delimita*o de um ilcito. 5, !uanto aos $rinc$ios, cum$rem un*+es de

em"asamento do ordenamento 7urdico, de modo !ue todo ato m$ro"o 31 de

agredir $rinc$ios constitucionais da dministra*o &'"lica. ma das

conse!uências mais not1veis desta $remissa, no entanto, a$arentemente

$ouco com$reendida de um modo geral, é !ue os ilcitos estruturados$rimariamente nas regras do art.?? da Lei 8.429/92 no $odem descartar

ti$iica*+es integradoras !ue conduam modalidade cul$osa (cul$a grave).

Nada im$ede a ti$iica*o de ilcitos ormais "aseados na cul$a grave.

K.2. A e>ist7ncia de a&Oes ou omissOes de a#entes p6blicos no desempen$o

de suas atribui&Oes ou em raz+o delas outro reEuisito para con!i#ura&+o da

improbidade( :oautoria e $artici$a*o so iguras a$lic1veis matéria daim$ro"idade, evidentemente. 6oda a teoria do concurso de $essoas é


24/30

$ertinente ao ireito dministrativo #ancionador, em es$ecial na tutela da

$ro"idade. :omo estamos diante de uma conduta t$ica, as teorias da a*o, ou

se7a, da conduta, tam"ém encontram resson;ncia neste cam$o. tos m$ro"os

$ressu$+em viola*o a deveres $'"licos. ilicitude é demarcada $ela

ilegalidade (ti$icidade). Im$erioso, assim, veriicar as atri"ui*+es do su7eito e os

deveres !ue corres$ondem ao seu cargo ou un*o. Inadmissvel a

res$onsa"ilidade o"7etiva.

K.


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o"servar a coneo com a teoria dos direitos undamentais e valores a"rigados

nas normas $rotetivas ti$iicatrias. ?H

K.egistrese, no entanto, !ue, na

esteira do entendimento do #6=, de !ue é ilustrativo o caso relatado $elo %in.

%auro :am$"el, 5>5#& 8HK.?< >#, 7.2elevante é o entendimento do >5#& ??90H40 / %-, de relatoria da %in. 5liana :almon, datado de05:>#@ 5#&5:IL %INI#6>6IO@ ^_@ :IOIL &bFLI: >5##>:I%5N6@&@> N@# :#@# @ 5>`>I@ 5:@>>5N65# 5 &-%5N6@ 5 ON6-5%&5:NI`>I IN5OI #5>OI@># &@#5N6# IN65>&>56^_@ 5QIO@: L5I IL5-LI5 >5:@NT5:I =I:IL%5N65 I%&>@FI5 %INI#6>6IO @ -5N65&bFLI:@ N_@ :>:65>IZ #N:I 5 5%@N#6>^_@ 5 @L@ @ :L& 5#:FI%5N6@ I%&@#I^_@ 5 @F>I-^_@ #@LI`>I 5 >5##>:I> @# :@J>5#&bFLI:@# I%&@##IFILI5 5 >5#6I6I^_@ &5L# >E# @# OL@>5# >5:5FI@#IN5OI%5N65 F@JE. ?. @ ti$o caracteriador do ato de im$ro"idade descrito no art. ?0 da Lei8.429/92, eige, $ara sua conigura*o, além da $rova da leso ao er1rio, conduta dolosa ou cul$osa doagente. 2. Na es$écie, com "ase nas circunst;ncias descritas no acrdo recorrido, dando conta !ue osatos $raticados oram ancorados em inter$reta*o administrativa do de$artamento 7urdico da autar!uia e,es$ecialmente, $elo ato de a norma !ue dava su$orte ao ato im$ugnado na a*o civil $'"lica com$ortarinter$reta*o em sentidos diversos, é de se concluir !ue a conduta do agente $'"lico, ino"stante contr1ria lei, no se deu $or dolo ou cul$a.


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#ancionador, envolve um 7uo so"re a im$uta"ilidade geral do su7eito. No

mesmo viés segue a no*o o"rigatria de causalidade normativa ade!uada.

5sta causalidade remete ao vnculo entre o desvalor da conduta e o resultado

normativamente es$erado, vnculo !ue 31 de ser com$rovado e narrado, ao

menos em tese, na $r$ria inicial acusatria. a $or!ue a lei a$an3a atos

decisrios e re!uer uma am$la com$reenso so"re a teoria das com$etências

administrativas. 6am"ém os atos de o$inio so eventualmente alcan*ados

$ela Lei 8.429/92. res$onsa"ilidade dos $areceristas é medida !ue se

im$+e em termos de $rinc$io re$u"licano. &orém, entendese !ue a

res$onsa"ilidade somente é ca"vel !uando a $e*a o$inativa conigure um

instrumento dolosamente ela"orado $ara o ato ilcito. @utra categoria de atos

ti$iicados na lei é a dos atos materiais, os !uais integram uma categoria

autDnoma. 6ais atos mantém uma rela*o indireta com as atri"ui*+es do

servidor, eis !ue no traduem o eerccio $ro$riamente dito das atri"ui*+es.

6r1ico de inluência é ou $ode ser uma situa*o em"lem1tica nesse sentido,

da mesma orma !ue a advocacia administrativa. #ervidores $'"licos !ue

o"tém vantagens ilcitas em rao de suas un*+es alin3amse no rol dos !ue

$raticam atos materiais e$ostos categoria da im$ro"idade. Jinalmente, os

atos de terceiros ense7am res$onsa"ilia*o lu da Lei 8.429/92. $licase,

como 71 se disse al3ures, $lenamente a teoria do concurso de $essoas,

o"servandose os $ressu$ostos dos su7eitos ativos e $assivos deinidos na lei.

Inca"vel $ro$ositura de a*o de im$ro"idade a$enas com o $articular no $lo

$assivo. >e$arese no 7ulgado do #6= >5#& 4?49H >@, >el.%in Termann

Fen7amin, 7.2K.?0.20?0. A5dital de licita*o $u"licado no di1rio oicial, mas no

em 7ornal de grande circula*o. @misso no im$utada ao $reeito, !ue a$enas

3omologou o $rocedimento licitatrio. No 3ouve dano, tanto !ue se!uer cogitado o ressarcimentoB.

0 CONCEITO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

:omo "uscamos a$resentar em o"ra doutrin1ria, as seguintes caractersticas

so inerentes aos atos de im$ro"idade e delimitam sua dimenso conceitualC


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?. @s enDmenos de graves desonestidades e ineiciências uncionais dos

3omens $'"licos, dentro da m1 gesto $'"lica, a$resentam dimens+es

sociolgicas, éticas e 3istricas !ue se $erdem nos tem$os, mas !ue se

transormam e ad!uirem novos signiicados a $artir da orma*o do

5stado %oderno e, so"retudo, a $artir dos $aradigmas da $s

modernidade, demandando remédios dierenciados e $ro$orcionais,

em"ora numa $ers$ectiva crescentemente unit1ria e coerente.2. categoria éticonormativa designada como corru$*o P

re!uentemente utiliada no direito internacional e na literatura

es$ecialiada como o uso indevido de atri"ui*+es $'"licas $ara

o"ten*o de "enecios $rivados P no a"range a com$leidade e os

maties das desonestidades e ineiciências intoler1veis no setor $'"lico,mas a$enas de uma aceta da m1 gesto $'"lica, $ossivelmente a

menos re!uente, ou se7a, a!uela !ue englo"a as gravssimas

desonestidades, além de revelarse inca$a de assinalar enDmenos

!ue, em"ora no se encaiem na ideia de $odrido moral do 3omem

$'"lico, indicam altos nveis de re$rova*o éticosocial. e modo !ue

resulta aconsel31vel inserir o tratamento da corru$*o como es$écie de

outra $atologia, esta tida como mais am$la a corru$*o, ao revés, devesituarse num nvel de detal3amento das desonestidades uncionais

mais graves.


28/30

rao delas, com ou sem a $artici$a*o dos $articulares, o"servados os

$ressu$ostos gerais de conigura*o t$ica e de im$uta*o.

im$ro"idade é es$écie do gênero Am1 gesto $'"licaB. corru$*o é

es$écie do gênero Aim$ro"idadeB. com$reenso desses enDmenos a

$artir dessas rela*+es é undamental $ara $erce"er suas caractersticas

e $eculiaridades. a"ordagem com o oco na ineiciência, !uando

sinaliada com a nota da gravidade, tam"ém $ode a$roimarse da

$r$ria corru$*o, na medida em !ue am"as traduem nveis distintos

de m1 gesto $'"lica e am"as constituem es$écies de im$ro"idade

administrativa. @ $r$rio 3istrico da im$ro"idade como elemento dos

crimes de res$onsa"ilidade denuncia sua uncionalidade re$ressiva em

rela*o a atos cul$osos. a $or!ue resulta admissvel,

constitucionalmente, a im$ro"idade cul$osa, dandose densidade ao

$rinc$io da eiciência.K. im$ro"idade é uma categoria de ilcito !ue tradu a 'ltima ratio no

direito administrativo sancionador "rasileiro, 71 !ue sua conigura*o

eige a viola*o de deveres $'"licos em nveis es$ecialmente altos e

intensos, de modo !ue ao agente m$ro"o se l3e deve deiar de

recon3ecer a 3onra de servir ao coletivo ou, como mnimo, im$ondol3esan*o !ue v1 além da mera re$ara*o de danos.

. s san*+es $revistas $ara os atos de im$ro"idade têm naturea 7urdica

de san*+es administrativas, 71 !ue, no direito "rasileiro, o conceito de

san*o administrativa deve ser visto desde $ers$ectivas ormais e

materiais, sendo $ossvel !ue autoridades 7udiciais im$on3am san*+es

de direito administrativo aos ilcitos de im$ro"idade e, assim, o regime

7urdico a$lic1vel é do direito administrativo sancionador "rasileiro, com

todas as suas garantias derivadas do devido $rocesso legal.H. Lei 8.429/92 é um :digo -eral de :onduta dos agentes $'"licos

"rasileiros, alcan*ando inclusive os agentes $olticos e, como Lei -eral,

ostentando alcance nacional, com$ondose de normas de direito

administrativo e $rocessual, no $ermite !ue nen3um agente $oltico

esca$e sua incidência. #uas normas es$el3am direito nacional, dando

densidade aos $rinc$ios constitucionais !ue dominam a dministra*o

$'"lica "rasileira, em !ual!uer de suas eseras e tam"ém em suadimenso uncional. @ ato de ser um :digo -eral no torna a Lei de


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Im$ro"idade inensa s $eculiaridades das legisla*+es setoriais !ue a

integram, $ermitindo !ue sua incidência se7a isonDmica, é dier, trate

desigualmente os desiguais, na medida de suas desigualdades.

descentralia*o se d1, nesse caso, $ela via das leis setoriais e da

3ermenêutica dos 7uristas e o$eradores 7urdicos. ltera*+es ou cria*+es

de novos ti$os sancionadores, $or seu turno, $or meio de legisla*o

etravagante, se integram Lei -eral, su"metendose ao seu im$ério,

res$eitadas as $eculiaridades normativas setoriais $ertinentes.8. s graves desonestidades e ineiciências uncionais dos agentes

$'"licos resultam da viola*o, dolosa ou cul$osa, de normas legais e

constitucionais !ue regem as un*+es $'"licas, com grave agresso a

direitos undamentais e normas de cultura administrativa vigentes,dentro do es!uema t$ico da estrutura do ato m$ro"o. @ dolo ou a cul$a

se o"servam de acordo com a estrutura tetual de cada dis$ositivo, no

se $odendo $resumir !ue os atos cul$osos este7am circunscritos ao art.

?0 da Lei -eral, $or!ue o direito administrativo sancionador é mais

level nesse as$ecto e $or!ue uma 3ermenêutica constitucionalmente

ade!uada condu a essa concluso, em ace do silencio elo!uente em

$rol do alargamento do es$ectro $unitivo.9. im$ro"idade administrativa, no marco da Lei -eral "rasileira, est1

ti$iicada em três grandes "locos normativos de condutas dolosas e

cul$osas, eigindose !ue o agente $'"lico P su7eito ativo P viole tetos

legais su"7acentes aos ti$os sancionadores, os !uais constituem normas

$unitivas em "ranco. No é admissvel cogitarse de im$ro"idade em

rao da $ura viola*o a $rinc$ios, sendo im$rescindvel !ue ocorra

viola*o a regras com$letivas. 6am$ouco se tolera conigura*o de

im$ro"idade administrativa a $artir de vulnera*o direta aos dis$ositivos

da Lei -eral, sendo necess1rio constatar agresso a outros dis$ositivos

com$lementares, inclusive com assento constitucional.?0. crise da Lei -eral de Im$ro"idade dministrativa tem m'lti$las acetas

e e$ressa, em 'ltima an1lise, uma crise glo"al das institui*+es

iscaliadoras. T1 !ue se resgatar uma 3ermenêutica geral em torno ao

enDmeno da im$ro"idade e "em assim omentar $ostura com$rometida

com a eiciência e resultados $or $arte das institui*+es de controle. dotar critérios rao1veis, seguros e $revisveis, na com$reenso dos


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atos m$ro"os, e!uivale a $ercorrer o camin3o institucional do controle

eiciente so"re a m1 gesto $'"lica, sem descurar dos mecanismos

$reventivos, to ou mais im$ortantes.

@ conceito de im$ro"idade administrativa, tal como desen3ado na :arta

%agna, art.

IIICONCEITOIMPROBIDADE-artigo1

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