2011 Unirio – CCJP

Administração Pública Planejamento e Gestão Governamental. Waldemiro Mendonça, Aline Rodrigues, Cristian Sterque, Jonatas Leite e Gustavo Ferreira.

[O II PLANO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO: UMA RESPOSTA À PRIMEIRA CRISE DO PETRÓLEO E AO DECLÍNIO DO “MILAGRE”. O QUINQUÊNIO 1974 – 1979.] Este seminário explicitar a importância histórica que o II Plano Nacional de Desenvolvimento tem para o planejamento governamental brasileiro.

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Sumário

Introdução ..................................................................................................................................... 2

Fundamentos ................................................................................................................................ 3

Objetivo ......................................................................................................................................... 4

Justificativas .................................................................................................................................. 5

Metas............................................................................................................................................. 6

Coordenação ................................................................................................................................. 7

Execução e Financiadores ............................................................................................................. 8

Resultados ..................................................................................................................................... 9

Avaliação e conclusão. ................................................................................................................ 10

Bibliografia .................................................................................................................................. 11

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Introduçao

Este estudo traduz uma tentativa modesta de examinar o planejamento governamental no Brasil a partir do II Plano Nacional de Desenvolvimento.

“É no governo Juscelino Kubitschek que o Brasil efetivamente progrediu “50 anos em 5” em

termos de industrialização, crescimento econômico e urbanização, ao tempo em que, nos

centros capitalistas recuperados da guerra, tinha início a descentralização produtiva das

multinacionais, que viam surgir aqui um mercado promissor. “O ingresso do IDE, com todo o

apoio do Estado, foi determinante para a implantação da indústria pesada e um nível de

desenvolvimento capitalista compatível com a internacionalização produtiva.” (Fonseca &

Monteiro, 2007) 1

O governo Geisel, será nosso objeto de estudo. Este período coincidiu com o

fim do milagre econômico, a crise do petróleo e a recessão mundial. Estes fatores

contribuíram para o aumento dos custos de empréstimos no mercado mundial e a

diminuição da oferta de crédito no mercado internacional. Além disso, concorreram

para o declínio dos níveis de crescimento da economia brasileira. Dentro deste cenário

adverso, Geisel lança o II Plano Nacional de Desenvolvimento ou II PND, elaborado

para o fomento de setores específicos da economia brasileira e com a promessa de

tonar o Brasil um país desenvolvido. O II PND é para o governo Geisel a oportunidade

de legitimar a continuidade do regime, porém para seus críticos é a medida

desproporcional de estruturação econômica, que levaria o país ao desequilíbrio

econômico e a índices de inflação alarmantes. Para o planejamento brasileiro é um

belíssimo tema de analise. Seja por suas contribuições para a estruturação fabril e

econômica ou pelos seus erros quanto a analise equivocada da capacidade de

estabilidade do país.

1 Jornal da Unicamp - Universidade Estadual de Campina – Estudo de doutorado apresentado no Instituto de Economia (IE) da Unicamp, envolvendo o período de 1951 a 1992, economista e professor Fábio Antônio de Campos, autor do trabalho.

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Fundamentos

Através de seus três governos ou era Vargas que se estende de 1930 a 1954, Getúlio Vargas foi o responsável pela estruturação básica da indústria brasileira. A importância e relevância deste período para a formação e consolidação do planejamento governamental no Brasil é visível, em sentido lato, em todos os planos de desenvolvimento elaborados pelos governos subsequentes, a partir do Plano de Metas (1956-1961), considerado o pioneiro dos planos brasileiros, tiveram por base a o legado deixado do Vargas.

O governo Geisel deu maior ênfase à componente industrialização, adotou o modelo de substituição de importações, o mesmo que norteou a política industrial de Vargas. O discurso de Geisel e do regime de governo militar, em sua epiderme, era formalmente contrário ao nacional-desenvolvimentismo, ao qual era atribuído os males do país, como a inflação decorrente de um desenvolvimento mal planejado e o crescimento a taxas incompatíveis com a capacidade técnica e econômica do país. Mas ironicamente caminhavam para o mesmo destino.

Porém, notadamente, o legado deixado pelos militares serve de pilar fundamental para economia Brasileira, apesar de seus descaminhos e disfunções.

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Objetivo

“... O II PND (1975-1979) foi elaborado para guiar as políticas econômicas por um período de 5 anos, no governo de Ernesto Geisel no Brasil (1974-1979). O II PND foi o último plano de desenvolvimento econômico idealizado e efetivamente implantado no Brasil. Enquanto o I PND, que norteou o “milagre” econômico, pode ser considerado um plano de crescimento econômico, na medida em que não se preocupou com o aspecto distributivo..., o II PND foi certamente um plano de desenvolvimento econômico, porque além de almejar altas taxas de crescimento econômico estava centrado em setores de amplo espectro – o de bens de capital, em particular – e pretendia, também, estabelecer um processo de democratização caracterizado, entre outras coisas, por melhor distribuição de renda...” (Froelich, 2007)

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O II PND é elaborado, utilizando medidas econômicas heterodoxas, pois o cenário sombrio da economia mundial sugeria medidas austeras de contensão de gastos públicos, ajustes fiscais e aumento das taxas de juros. Receituário básico de crises econômicas, pregado pelas instituições monetárias mundiais.

Porém as propostas contidas no II PND objetivavam fomentar a economia através de investimentos públicos — os recursos viriam tanto da criação de fontes públicas e participação acionária de agencias estatais — quanto de investimentos privados — empréstimos e capital de risco estrangeiro —, isto propiciaria um ajuste estrutural na economia brasileira. Sendo capaz de modificar a base fabril nacional capacitando-a para a produção de insumos básicos, bens de capital e alimentos, além de alterar a matriz energética do Brasil, tais ações alavancariam o desenvolvimento combinando-o com a manutenção de altas taxas de crescimento, além de modificar o estilo de desenvolvimento econômico brasileiro.

Sobretudo o II PND ampliaria a base de legitimação do regime, abalada com o declínio do “MILAGRE”.

2 AS MATRIZES IDEOLÓGICAS DO II PND (1975-1979) GILVAL MOSCA FROELICH - Economista, mestre em ciências sociais pela FFLCH, doutor e pós-doutor em história pela. FFLCH, professor-associado da PUC-SP. E-mail gilval@globo.com.

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Justificativas

“... Desde que veio a público, em setembro de 1974, seis meses após a posse do presidente Ernesto Geisel, e ao longo de sua execução, o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) foi objeto de acaloradas polêmicas. Sua proposta central de imprimir novo rumo ao desenvolvimento brasileiro, ao priorizar o aumento da capacidade energética e da produção de insumos básicos e de bens de capital, representava uma guinada de vulto no modelo anterior, vigente durante o período do “milagre” de 1968-1973, cuja prioridade residia nos bens de consumo duráveis. Parecia extemporâneo e fora de propósito acelerar a economia a partir de megaprojetos, sob a forte liderança estatal, justamente quando vários países ajustavam-se, através da recessão, à nova realidade advinda da quadruplicação do preço do petróleo. Ademais, a opção por acelerar o processo de substituição de importações, explicitada no plano (Brasil, 1974, p. 37), em boa medida lembrava as teses cepalinas, combatidas pelos principais economistas do regime militar. Os tradicionais opositores do regime denunciavam, ainda, o caráter autoritário do plano, elaborado sem prévio debate por “tecnocratas” do IPEA sob a coordenação do ministro do Planejamento, João Paulo dos Reis Velloso. Carlos Lessa (1978, p. 2) ilustra-os tipicamente, ao denunciar o “Estado-Príncipe”, que majestaticamente “anuncia à sociedade o destino”, consultando apenas as suas razões (as quais, neste trabalho, queremos contribuir para desvendar quais teriam sido). O plano materializaria a intenção de manter a ideologia do “Brasil potência”, símbolo do ufanismo militarista. Na mesma linha, Maria da Conceição Tavares, em dezembro de 1976, ao analisar a conjuntura afirmou: “O PND foi sendo paulatinamente abandonado como ideologia do desenvolvimento”. Nunca passou disso. Não chegou a ser um plano propriamente dito e não há no momento alternativa alguma” (Gaspari, 2003, p. 445). Sem embargo, as discordâncias com relação ao plano rompiam com a velha polaridade entre opositores e defensores da ditadura. Delfim Netto sugeria que melhor teria sido a opção realista de enquadrar-se aos novos tempos...” (Fonseca & Monteiro, 2007)

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O Governo Geisel justifica a elaboração e implementação do II PND através da necessidade de manter o Brasil nos trilhos do crescimento. Supostamente o plano facilitaria a saída do país da condição de nação subdesenvolvida. Tornando-o nação economicamente estável e desenvolvida, capaz de competir com os grandes “players” mundiais. Infelizmente parte desde desenho não teve os traços finamente desenhados e não contou com as variáveis do jogo político-econômico. Contudo é possível averiguar o forte viés populista e desenvolvimentista do plano. Os efeitos positivos do plano só serão sentidos no próximo governo, que virá a sofrer os efeitos do segundo choque do petróleo.

3 Professor Titular do Departamento de Ciências Econômicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS, Brasil; Pesquisador do CNPq. E-mail: pedro.fonseca@ufrgs.br; Professor Adjunto do Departamento de Ciências Econômicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS, Brasil. E-mail: sergio.monteiro@ufrgs.br. Submetido: maio 2007; aceito: junho 2007.

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Metas

O II PND tinha como metas manter o crescimento econômico e industrial,

respectivamente em 10% a.a. e 12% a.a.. Estas metas não conseguiram ser cumpridas, porém manteve-se elevado o crescimento econômico.

Alguns fatos importantes do plano devem ser destacados tais como:

• Redução na participação das importações no setor de bens de capital de 52% para 40%, além de gerar excedente exportável em torno de US$ 200 milhões;

• Aumentar a produção de aço de 7 para 8 milhões de ton. ;

• Triplicar a produção de alumínio;

• Aumentar a produção de zinco de 15 mil ton. para 100 mil;

• Projeto Carajás (minério de ferro);

• Aumentar da capacidade hidroelétrica (Projeto Itaipu);

• Energia nuclear (NUCLEBRAS);

• Ampliar a prospecção de petróleo;

• Maiores incentivos para ferrovias e hidrovias.

Durante o II PND manteve-se o crescimento industrial que em sua totalidade cresceu 35% entre 1974/79. Tendo como seus destaques a metalurgia, o seguimento de material elétrico, o de papel e celulose o petroquímico/químico, que respectivamente cresceram 45%, 49%, 50%, 48%. Também não se pode deixar de citar o setor têxtil que cresceu 26%, o de alimentos com 18% de crescimento e o setor de material de transportes com 28%.

Outra meta estabelecida era a descentralização espacial. Que buscava atender a pressão pela modernização das regiões não industrializadas por meio da descentralização espacial dos projetos de investimento. Exemplos de sucesso são citados abaixo:

• A maior siderúrgica em Itaqui (MA);

• A prospecção de petróleo na plataforma litorânea do Nordeste;

• Soda de cloro em Alagoas;

• Petroquímica na Bahia e no Rio Grande do Sul;

• Fertilizantes potássicos em Sergipe;

• Fosfato em Minas Gerais;

• Carvão em Santa Catarina etc.

O II PND, em sua concepção, era grandioso e ambicioso e tinha como ponto

central um Brasil forte e independente.

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Coordenaçao

Geisel avoca a coordenação do II PND tendo no Ministério do Planejamento e Coordenação Geral seu pilar estrutural e executivo. Seus ministros João Paulo dos Reis Velloso, Mário Henrique Simonsen e Severo Gomes foram os principais arquitetos do plano, extremamente ambicioso, que visava enfrentar os problemas advindos do choque do petróleo e da crise internacional decorrente. Foi o último grande plano econômico do ciclo desenvolvimentista e provavelmente, o mais amplo programa de intervenção estatal na economia do país. O II PND se propôs a realizar um ajuste estrutural na economia brasileira. Enquanto os ajustes conjunturais se referem a medidas de regulação da economia ou de gestão da política econômica no curto prazo (através da utilização instrumentos tais como taxa de câmbio, taxa básica de juros, regras para exportação e importação, tributação, etc.), o ajuste estrutural tem como objetivo reorganizar as bases da economia.

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ExecuçaoeFinanciadores

As prioridades desse Plano eram o setor energético, siderúrgico e

petroquímico, sobre a indústria de bens de capital. O governo conta com o auxílio de empresas estatais e transfere fundos

públicos, via BNDE, para o financiamento de grandes empresas de bens de capital do setor privado nacional. O II PND buscava capacitar a indústria a produzir bens mais sofisticados tecnologicamente, com financiamentos subsidiados. Os programas de investimento tiveram empréstimos externos no financiamento – “Petrodólares”–, mas o principal financiamento para as empresas vinha das estatais: Eletrobrás, Petrobrás, Sidebrás, Embratel e outras empresas públicas, que financiavam com os déficits em transações correntes. A deficiência desse sistema era que os empréstimos eram concedidos a taxas de juros flutuantes e o resto do mundo não praticava taxas de juros reais.

O II PND tinha conjunto extremamente amplo de objetivos para consolidar em um prazo bastante curto, desse modo, não deu para realizar tudo. Era um projeto de nação potência, não apoiado pelas bases sociais de sustentação do setor de bens de capital, as lideranças empresariais do setor industrial, que criticavam a política econômica e defendiam a redemocratização do país. Houve fortes ataques da imprensa também. Com o aumento de investimentos houve déficit em transações correntes e crescimento da inflação. O governo opta pela diminuição das taxas de crescimento industrial. Os resultados do plano vieram acontecer em 1983 e 1984 com superávits comerciais. As transformações estruturais ocorridas provocaram diminuição estrutural de importações, principalmente em bens de capital.

O agente principal das transformações foram as estatais, que realizavam seus investimentos e geraram demanda, estimulando o setor privado a investir.

Incentivos foram concebidos ao setor privado através do CDE: crédito do IPI sobre a compra de equipamentos, depreciação acelerada, isenção do imposto de importação, reserva de mercado para novos empreendimentos (ex. Lei da Informática) etc.

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Resultados

A avaliação pura dos números demonstrados na Tabela 1 reflete o não atingimento das

metas traçadas pelo governo em vários índices capazes de medir a eficácia do plano. Porém

não é suficiente para decretar ou determinar o fracasso do plano. Haja vista o legado deixado

pelo II PND. É certo afirmar que as metas traçadas pelo governo eram demasiadamente

ambiciosas, dado o cenário econômico mundial desfavorável e conturbado.

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Avaliaçaoeconclusao.

O II PND buscou realizar um ajuste macroeconômico não convencional, tendo em vista

a crise econômica mundial deflagrada pelo preço do barril do petróleo. O plano tinha como

objetivo manter os níveis de crescimento experimentados no período do “Milagre Econômico”,

diminuir a dependência externa, substituir as importações, diversificar a matriz energética,

ampliar a capacidade fabril nacional e tornar o Brasil um país desenvolvido. O plano obteve

relativo sucesso e serviu de base para as atuais indústrias do petróleo, petroquímica,

agronegócios e conseguiu iniciar a diversificação da matriz energética nacional. Infelizmente

não foi capaz de dar continuidade aos elevados índices de crescimento experimentados no

período do “Milagre”, em parte pela utopia do governo, em parte pela crise mundial.

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Bibliografia

Fonseca, P. D., & Monteiro, S. M. (2007). O Estado e suas razões: o II PND. Revista de

Economia Política, vol. 28, nº 1 (109), 28-46.

Froelich, G. M. (2007). As Matrizes Ideológicas do II PND. PESQUISA & DEBATE, SP,

volume 18, número 1 (31), 1-26.

Mantega, G. (Março de 1997). SciELO - Scientific Electronic Library Onliner. Acesso em

Junho de 2011, disponível em Scielo Brasil: http://www.scielo.br