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ICMS-EDUCACIONAL: SIMULAÇÃO DE ALTERNATIVAS PARA CRIAÇÃO DE INCENTIVOS FISCAIS À MELHORIA DO DESEMPENHO ESCOLAR MUNICIPAL*Armando Amorim SimõesI Erika Amorim AraujoII Adolfo Samuel de OliveiraIII
Fabiana de Assis AlvesIV
RESUMO
O presente estudo analisa alternativas para a criação de incentivos fiscais à melhoria do desempenho escolar. Simula a criação do ICMS-educacional em todos os estados brasileiros a partir da construção do Índice de Desenvolvimento da Educação Municipal para os Anos Iniciais do Ensino Fundamental (Idem), adotando como fonte de recursos uma parcela da cota-parte municipal do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS) vinculada ao valor adicionado fiscal (VAF). Analisa também alternativas de criação do ICMS-educacional mediante o rearranjo de outros critérios
* O presente artigo toma por base os resultados de trabalho de consultoria intitulado “Distribuição da parcela discricionária da cota-parte do ICMS: análise dos mecanismos existentes e proposição de alternativas para adoção de medidas voltadas à melhoria da qualidade do ensino”, contratado no Projeto Pnud BRA/15/002 – Expansão da capacidade institucional para o estabelecimento de indicadores das atividades de ensino no País, sob o Edital 2018-013. O trabalho foi executado pela consultora Erika Amorim Araujo sob a supervisão do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep).
I PhD em Educação pela Universidade de Sussex, no Reino Unido. Pesquisador do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), atuando na Diretoria de Estudos Educacionais (Dired).
II Mestre em economia pela Universidade de Campinas (Unicamp). Consultora especialista em financiamento de políticas públicas, com diversos serviços prestados para órgãos de governo, associações civis e organismos internacionais.
III Sociólogo e Doutor em Educação pela Universidade de São Paulo. Pesquisador do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), atuando na Diretoria de Estudos Educacionais (Dired).
IV Doutora em Economia pela Universidade Católica de Brasília. Pesquisador do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), atuando na Diretoria de Estudos Educacionais (Dired).
http://dx.doi.org/10.24109/27635139.ceppe.v3i4.4890
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tradicionais de distribuição do ICMS que não o VAF, em particular o critério de partes igualitárias existente em vários estados. Considera ainda a possibilidade de criação de “bônus educacional” vinculado a resultados com fonte em recursos da União e, por fim, discute a Emenda Constitucional nº 108 e seus mecanismos de transferência vinculados a resultados à luz dos achados do estudo.
Palavras-chave: financiamento da educação; ICMS; incentivos fiscais; transferências intergovernamentais.
Introdução
A Constituição Federal (CF) da República Federativa do Brasil determina que 25% da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS)1 deve ser distribuída entre os municípios de cada unidade federativa (UF). Esse montante corresponde ao que se denomina cota-parte municipal do ICMS. A repartição do ICMS entre as prefeituras de cada estado é calculada por meio do Índice de Participação Municipal (IPM), que se divide em duas parcelas: (i) 75% da cota-parte (equivalentes a 18,75% da arrecadação total do ICMS) deve ser obrigatoriamente repassada conforme o valor adicionado fiscal (VAF) gerado em cada localidade; e (ii) os 25% restantes (ou 6,25% da receita do ICMS) são designados aos municípios conforme parâmetros definidos em lei estadual2.
Tomando como referência o modelo do estado do Ceará de repartição de uma parcela do ICMS em conformidade com resultados educacionais (ICMS-educacional), o presente artigo avalia os impactos potenciais de diferentes alternativas de distribuição da cota-parte municipal do ICMS. O ponto de partida da análise considera a hipótese de reduzir a parcela devida aos municípios relativa ao valor adicionado de 75% para 70%, de modo a aumentar de 25% para 30% o montante definido por lei estadual, e designar os 5% adicionais para distribuição entre os municípios de cada estado conforme os resultados de aprendizagem dos alunos do ensino fundamental. A recente alteração promovida pela Emenda Constitucional (EC) nº 108 permite que tal realocação seja feita para criar o ICMS-educacional no âmbito de cada estado. Para analisar os impactos redistributivos da proposta, é feita simulação com base nos resultados de aprendizagem medidos pelo sistema de avaliação de larga escala do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep).
Para a simulação dos impactos redistributivos, foi estabelecido um índice para distribuição da parcela de 5% da cota-parte municipal do ICMS, em função dos
1 Imposto de competência estadual sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação.
2 As determinações constitucionais estão dispostas no inciso IV e no parágrafo único (incisos I e II) do artigo 158.
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resultados educacionais. Com base nessa simulação, foram analisados os impactos das
mudanças propostas em cada um dos municípios brasileiros, em termos de perdas e
ganhos resultantes de tal política. Para tanto, foi utilizado o Índice de Desenvolvimento
da Educação Municipal para os Anos Iniciais do Ensino Fundamental (Idem), cujas
variáveis refletem os resultados educacionais disponíveis a partir das avaliações de
larga escala realizadas pelo Inep.
Os componentes do Idem bem como os principais resultados encontrados serão
abordados nas próximas seções, organizadas da seguinte forma: a primeira seção,
após esta introdução, descreve a fórmula de cálculo do Índice de Desenvolvimento da
Educação Municipal nos Anos Iniciais do Ensino Fundamental (Idem). A segunda traz
uma síntese dos resultados do Idem para o conjunto dos municípios brasileiros. A terceira
descreve os procedimentos de cálculo adotados para distribuição do ICMS-educacional
entre os municípios com base no Idem e apresenta os impactos (perdas e ganhos)
decorrentes da introdução do novo critério de repartição da cota-parte do ICMS a partir
do uso de parte da parcela VAF. Diante dos resultados não satisfatórios evidenciados na
simulação do ICMS-educacional a partir do uso de parte do VAF, a quarta seção simula
uma alternativa construída consoante a ideia de “bônus educacional”, composto de
recursos oriundos diretamente da União e distribuídos entre os municípios segundo seus
respectivos resultados educacionais em uma escala nacional de avaliação usando duas
variantes do Idem – a primeira idêntica ao descrito na seção 1 e, a segunda, na qual as
notas usadas para o cálculo do Idem resultam da distribuição da proficiência escolar por
quatro níveis de desempenho (abaixo do básico, básico, adequado e avançado). Na quinta
seção, uma segunda alternativa ao uso do VAF é simulada, agora utilizando-se para a
formação do fundo redistributivo parte da cota-parte municipal do ICMS vinculada a
critério de repartição igualitária entre os municípios. Fica evidente que o uso da parcela
de distribuição igualitária do ICMS entre os municípios é preferível para a vinculação
do ICMS-educacional a resultados comparado ao uso da parcela VAF. A seção 6 expõe as
recentes mudanças introduzidas pela Emenda Constitucional nº 108 e discute alternativas
para a adaptação dos entes federativos à luz das análises e simulações realizadas nas
seções anteriores. Por fim, o texto traz as principais conclusões.
1 ÍndICe de deSenvolvIMento da eduCação MunICIpal noS anoS InICIaIS do enSIno fundaMental (IdeM): deSCrIção da fórMula de CálCulo
Tomando como referência o modelo do estado do Ceará de repartição de uma
parcela do ICMS em conformidade com resultados educacionais (Simões; Araújo,
2019), neste artigo, é proposto o Índice de Desenvolvimento da Educação Municipal
para os Anos Iniciais do Ensino Fundamental (Idem) para repartição de 5% da
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cota-parte do ICMS dentro de cada estado segundo resultados de aprendizagem. Os
anos iniciais do ensino fundamental incluem os alunos matriculados do 1º ao 5º ano3.
O Idem leva em consideração quatro componentes: (i) o desempenho escolar,
medido a partir dos resultados dos estudantes nos exames aplicados em larga escala
pelo Inep; (ii) o fluxo escolar, medido pela taxa de aprovação nos primeiros anos do
ensino fundamental; (iii) o nível socioeconômico dos estudantes da rede; e (iv) a taxa
de participação dos alunos nas avaliações efetuadas pelo Inep.
O componente de desempenho escolar abrange a proficiência dos alunos nos
exames de avaliação da aprendizagem, bem como o progresso obtido em relação aos
exames imediatamente anteriores. Para tanto, foram considerados os resultados dos testes
de Língua Portuguesa e Matemática da Prova Brasil, aplicados aos estudantes do 5º ano
do ensino fundamental, e os resultados das mesmas áreas de conhecimento na Avaliação
Nacional da Alfabetização (ANA), aplicada aos alunos do 3º ano do ensino fundamental.
Os testes da Prova Brasil utilizados são os de 2015 e 2017 e os da ANA de 2014 e 2016.
O componente de fluxo escolar usa a taxa de aprovação e considera a média
harmônica das taxas de aprovação observadas do 1º ao 5º ano do ensino fundamental.
Para o cálculo do Idem, foram utilizadas as informações relativas a 2017 desse
indicador.
O nível socioeconômico dos estudantes da rede compreende o Indicador
de Nível Socioeconômico das Escolas de Educação Básica (Inse), o qual permite
contextualizar o desempenho das escolas nas avaliações e nos exames realizados pelo
Inep e está disponível para o ano de 2015.
O componente da taxa de participação reflete, em parte, o grau de
comprometimento dos municípios em submeterem seus alunos aos testes de
aprendizado4. Para as avaliações da Prova Brasil e da ANA, foram consideradas as
taxas de participação de 2017 e 2016, respectivamente.
O cálculo do Idem deve ser efetuado por município e representa o grau de
desenvolvimento educacional da rede municipal, levando-se em conta as quatro
dimensões citadas. A seguir, é apresentada a fórmula de cálculo do Idem. Os períodos
selecionados correspondem aos anos mais recentes de divulgação dos resultados dos
componentes do Idem, exceto no caso da taxa de aprovação, mas a fórmula pode ser
aplicada a outros períodos. As informações primárias necessárias ao cálculo do índice
são geradas pelo Inep.
3 Uma vez que o modelo proposto se aplica a recursos destinados aos municípios brasileiros, foram considerados os alunos matriculados nas redes municipais de ensino. A opção pelos anos iniciais do ensino fundamental justifica-se pela necessidade de testar os resultados da mudança proposta em um universo mais restrito para, posteriormente, avançar em direção a outras etapas da educação básica.
4 Uma baixa taxa de participação pode ocorrer devido também ao fato de muitas escolas pequenas não serem elegíveis para a divulgação de resultados por não atingirem o número mínimo de alunos nos anos escolares avaliados.
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Idem = {[(0,4 * NPANA + 0,1 * ANA)] + [(0,4 * NPPB + 0,1 * PB)]} * TA
* {[(0,05 * (1 – INSE)) + (0,05 * TP)] + 1}
Em que:
NPANA = Média aritmética, por município, entre os resultados padronizados
de Leitura e de Matemática na ANA. Índice varia de 0 a 10 e refere-se
aos resultados de 2016.
∆ ANA = Esforço padronizado dos resultados de duas edições da ANA. Índice
varia de 0 a 10 e foi calculado com base na variação dos resultados de
2016 em relação a 2014.
NPPB = Média aritmética, por município, entre os resultados padronizados
de Língua Portuguesa e de Matemática na Prova Brasil. Índice varia
de 0 a 10 e refere-se aos resultados de 2017.
∆ PB = Esforço padronizado dos resultados de duas edições da Prova Brasil.
Índice varia de 0 a 10 e foi calculado com base na variação dos
resultados de 2017 em relação a 2015.
TA = Taxa de aprovação dos anos iniciais do ensino fundamental.
Equivalente ao indicador de rendimento utilizado no cálculo do
Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) de 2017.
Índice varia de 0 a 1.
Inse = Indicador de nível socioeconômico dos estudantes atendidos pela
rede municipal de ensino do município, calculado e divulgado
por instituição de ensino. Para este estudo, o índice por município
foi calculado a partir da média ponderada do indicador de nível
socioeconômico das escolas da rede municipal e refere-se ao ano de
2015. A ponderação foi feita de acordo com o total de matrículas das
escolas. O indicador foi padronizado e varia entre 0 e 1.
TP = Média aritmética das taxas de participação nos exames da ANA (2016)
e Prova Brasil (2017). Índice varia de 0 a 1. A taxa de participação
na ANA corresponde à média aritmética simples das participações
nos testes de Língua Portuguesa objetiva e Matemática. A taxa de
participação na Prova Brasil corresponde a um índice único.
Todas as padronizações dos componentes do Idem foram efetuadas com base na
amplitude nacional, isto é, considerando-se a posição do indicador de um município
“i” em relação aos valores máximos e mínimos observados entre os indicadores de
mesma natureza no conjunto de municípios.
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Como se pode depreender da fórmula de cálculo do Idem, a parcela mais
relevante do índice é composta pelos indicadores de desempenho (nível e esforço)
nas avaliações da ANA e da Prova Brasil. Os resultados obtidos em cada um dos testes
têm igual peso no Idem e vão compor um índice de desempenho que pode variar entre
0 e 10.
Esse índice pode ser alterado para mais ou para menos dependendo da taxa de
aprovação, do indicador de nível socioeconômico e da taxa de participação. Esses três
componentes alteram o resultado total do Idem, cujo valor se encontra em uma escala
de 0 a 115.
A combinação entre taxa de aprovação e aprendizagem segue uma lógica
semelhante à aplicada ao Ideb: se um sistema de ensino retiver seus alunos no mesmo
ano escolar para obter resultados de melhor qualidade na ANA ou Prova Brasil, o fator
fluxo será alterado, indicando a necessidade de melhoria do sistema. Se, ao contrário,
apressar a aprovação do aluno sem qualidade, o resultado das avaliações indicará
igualmente a necessidade de melhoria do sistema.
O indicador de nível socioeconômico entra na composição da fórmula do
Idem como um bônus de até 5%. O Inse é tanto menor quanto pior for a condição
socioeconômica da rede municipal. Quanto mais baixo for o índice, maior será o
componente socioeconômico na fórmula. O bônus é concedido independentemente
do nível e do esforço dos resultados obtidos nas avaliações de proficiência, uma vez
que foi considerado que, por princípio, é mais difícil ensinar em municípios cujos
alunos se encontram em situação socioeconômica mais desfavorável.
A taxa de participação também integra a composição da fórmula do Idem como
um bônus de até 5%. Nesse caso, a relação é direta e o bônus visa incentivar o maior
grau possível de participação dos alunos nas avaliações de desempenho6.
O acesso dos municípios aos recursos de parcela da cota-parte municipal do
ICMS a partir do Idem é determinado preponderantemente pela performance (tanto
em nível quanto em esforço) nas avaliações da ANA e da Prova Brasil. Se, por exemplo,
um município tiver uma excelente performance em um dos testes, mas não for tão
bem em outro, o desempenho total será reduzido. Isso significa que uma condição
essencial para que o município alcance patamares mais elevados do Idem reside na
obtenção de bons resultados nas duas avaliações.
5 O índice 11 seria alcançado por um município hipotético, embora improvável, com 10 na combinação de notas e esforço, cuja taxa de aprovação fosse 1 e que ganhasse a bonificação de 10% por ser o mais pobre e o com maior taxa de participação.
6 Importa ressaltar que, em alguns casos, a taxa de participação tanto na ANA quanto na Prova Brasil superou o valor de 1. Isso se deve ao fato de que o número de alunos da escola corresponde ao apurado no 1º semestre, podendo ocorrer a entrada ou saída de estudantes durante o ano letivo, o que altera o total de alunos por ocasião do exame. Para corrigir esse problema, foi adotado o valor de 1 para os municípios cuja taxa de participação superou a unidade. Outro procedimento metodológico adotado no caso da ANA diz respeito à possibilidade de o município ter participado apenas de um dos testes. Nesse caso, adotou-se a taxa de participação do teste do qual o município fez parte.
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2 ÍndICe de deSenvolvIMento da eduCação MunICIpal noS anoS InICIaIS do enSIno fundaMental (IdeM): reSultadoS
Como apresentado na seção anterior, o cálculo do Idem em cada município
depende da existência das seguintes variáveis: nota padronizada Prova Brasil 2017 e
2015; variação Prova Brasil 2017/2015; nota padronizada ANA 2016 e 2014; variação
ANA 2016/2014; Inse padronizado 2015; taxa de aprovação nos primeiros anos do
ensino fundamental 2017; taxa de participação Prova Brasil 2017; e taxa média de
participação ANA 2016.
Nem todos os municípios possuem informações para cada uma dessas variáveis.
As razões para as lacunas são diversas e vão desde a não participação do município
em um exame até o não cumprimento dos requisitos mínimos para divulgação de
seus resultados. Na base de dados da Prova Brasil, por exemplo, que equivale ao
arquivo oficial de divulgação dos resultados do Ideb, há municípios que não têm rede
municipal e, portanto, não têm dados relativos à nota e à taxa de aprovação. Outros,
apesar de terem rede, não tiveram seus resultados divulgados porque o número de
participantes na Prova Brasil não cumpriu os requisitos de divulgação.
A Tabela 1 traz a situação dos municípios em relação à disponibilidade das
variáveis que são utilizadas no cálculo do Idem.
tabela 1
SItuação doS MunICÍpIoS eM relação àS varIáveIS que CoMpõeM o CálCulo do IdeM para oS anoS InICIaIS
(continua)
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Total 5.568 88,2% 4.912 5.338 4.952 191 8 133 284
Rondônia 52 90,4% 47 52 47 2 1 2
Acre 22 95,5% 21 21 22
Amazonas 62 93,5% 58 62 58 2 2
Roraima 15 86,7% 13 15 13 1 1
Pará 144 98,6% 142 142 144
Amapá 16 93,8% 15 16 15 1
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Tocantins 139 87,8% 122 135 122 5 1 2 9
Maranhão 217 97,2% 211 216 212 5
Piauí 224 92,9% 208 222 209 3 12
Ceará 184 99,5% 183 184 183 1
Rio Grande do Norte
167 84,4% 141 152 156 1 10
Paraíba 223 94,2% 210 219 212 1 3 7
Pernambuco 184 98,4% 181 184 181 3
Alagoas 102 96,1% 98 101 99 3
Sergipe 75 90,7% 68 75 68 1 6
Bahia 417 96,4% 402 411 407 10
Minas Gerais 853 83,6% 713 817 715 46 4 32 56
Espírito Santo 78 94,9% 74 78 74 2 2
Rio de Janeiro 92 96,7% 89 92 89 3
São Paulo 645 92,4% 596 614 596 32 2 15
Paraná 399 97,5% 389 398 390 9
Santa Catarina 295 82,7% 244 285 245 17 9 24
Rio Grande do Sul
497 56,9% 283 407 286 69 1 71 70
Mato Grosso do Sul
79 93,7% 74 79 74 1 4
Mato Grosso 141 82,3% 116 132 116 7 3 15
Goiás 246 87,0% 214 229 219 9 4 14
Fonte: Elaborada pelos autores.
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(conclusão)
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Observa-se que, do total de 5.568 municípios, 4.912 têm os componentes
exigidos para o cálculo do Idem, restando 656 municípios sem as informações
necessárias. Essa lacuna, entretanto, não representa grande prejuízo para a análise
realizada neste artigo, uma vez que a maioria dos municípios possui dados relativos
às variáveis integrantes do Idem (88,2%).
A fórmula do Idem implica que apenas os municípios com resultados
apurados e divulgados nos exames da ANA e da Prova Brasil nos períodos 2016/2014
e 2017/2015, respectivamente, estariam habilitados para ter seu Idem calculado.
Esses municípios, definidos como “participantes do jogo”, serão aqueles que
cederão 5% da sua parcela na cota-parte do ICMS repartida segundo o critério de
valor adicionado fiscal (VAF) e receberão de volta esses recursos na proporção
determinada pelo seu índice educacional. Os municípios “fora do jogo” não devem
ser afetados pela mudança.
Na maior parte dos estados, a representatividade dos “participantes do jogo”
se mostrou bastante elevada (acima de 82%) e, dentre os municípios excluídos do
cálculo do Idem, a maioria é de pequeno porte, com população inferior a 20.000
habitantes, compreendendo um total de 617 municípios, representando 94,0% dos
excluídos.
O único estado com menos de 82% de municípios que irão “participar do jogo”
é o Rio Grande do Sul, que possui apenas 57% de seus municípios com as informações
necessárias para o cálculo do Idem e, portanto, habilitados para “participar do jogo”.
Dos 214 municípios gaúchos não habilitados, quase todos (212) têm até 20.000
habitantes. As duas exceções são Piratini (20.800 habitantes) e Porto Alegre (cerca
de 1,5 milhão de habitantes). O problema é a capital, cujo Idem não foi calculado
porque o número de participantes na Prova Brasil foi considerado insuficiente para
divulgação dos resultados apurados em 2017. A grande participação da capital
gaúcha no montante da cota-parte municipal distribuída segundo o critério do VAF
no estado (IPM-VAF = 8,34), que atinge 11,1% do total do ICMS distribuído por
esse critério, significa que deixarão de entrar no “jogo redistributivo” pelo critério
do Idem no Rio Grande do Sul cerca de R$ 33 milhões, que correspondem a 5% do
total de ICMS da capital recebido pelo critério do VAF (cerca de R$ 665 milhões a
valores de 2017).
A exclusão de Porto Alegre do “jogo” afeta a quantidade de recursos destinados
ao Rio Grande do Sul para formação do ICMS-educacional, mas não altera a lógica
de construção do Idem nem os resultados nacionais. Com a plataforma de cálculo do
Idem à disposição, o município poderá ser incluído futuramente no “jogo”, bastando
que tenha divulgados seus resultados de proficiência nos exames nacionais.
O Gráfico 1 mostra o número de municípios em cada unidade da Federação com
e sem as informações de proficiência necessárias ao cálculo do Idem.
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| N. 4
656 51 4
2
21
176 16
1
2613 3 4
715
1404 3 49
10
51
214
525
32
4.912 4721 58
13
14215
122211 208
183
141210 181 98
68402
71374 89 596
389
244
283
74116
214
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Bra
sil
RO
AC
AM RR
PA
AP
TO
MA PI
CE
RN PB
PE
AL
SE
BA
MG ES RJ
SP PR
SC RS
MS
MT
GO
Não Sim
GráfICo 1
dIStrIbuIção doS MunICÍpIoS SeGundo a dISponIbIlIdade de InforMação noS teSteS padronIzadoS da ana (2014/2016) e prova braSIl (2015/2017)
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos microdados da ANA (Brasil, Inep, [s.d]).
Feitas as considerações a respeito do universo de municípios “participantes
do jogo”, a seguir, é apresentada uma síntese dos resultados do Idem. Para facilitar a
exposição, o índice (que varia, teoricamente, em uma escala de 0 a 11) foi classificado em
cinco categorias: baixo (Idem ≤ 2,0); médio-baixo (2,0 < Idem ≤ 4,0); médio (4,0 < Idem
≤ 6,0); médio-alto (6,0 < Idem ≤ 8,0); e alto (Idem > 8,0). Para os municípios que não
tiveram seu Idem calculado, foi atribuída a categoria ND (Não Disponível).
Como se vê no Gráfico 2, valores extremos de Idem são raros. Nenhum município
teve seu índice inferior a 2,0 e, em apenas 21 prefeituras, o Idem superou a marca de
8,0. Analisados os resultados do conjunto dos municípios brasileiros, verifica-se que
o universo que teve o índice calculado praticamente se dividiu em partes iguais entre
Idem médio e médio-alto.
Observando os resultados por estado, constata-se que o Ceará foi o grande
destaque, tanto em termos nacionais quanto regionais, apresentando dez municípios
com Idem alto, o que é coerente com a política de distribuição de recursos pautada
em critérios de melhoria da aprendizagem praticada pelo estado7. Os municípios de
Granja (com 54,4 mil habitantes) e Sobral (com 205,5 mil habitantes) ocupam os dois
7 O estado do Ceará iniciou, em 2007, uma política de incentivo ao desempenho na aprendizagem com o “ICMS-educacional”, na qual um percentual de 18% da cota-parte municipal é distribuído com base em resultados (Lei nº 14.023, de 2007). As consequências financeiras da medida passaram a surtir efeito a partir de 2009.
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primeiros lugares no ranking nacional com índices de 8,82 e 8,80, respectivamente.
Os demais estados com municípios de Idem alto são: Minas Gerais (cinco), São Paulo
(dois), Santa Catarina (dois), Piauí (um) e Mato Grosso (um).
275 2
17 44
10
9 1333 24 31
89
32
421
2.29731
16
41
13
95
5
102
196 159
50
111162
159 83
36
342
100
27
73
35
123
33
115
61
5376
2.319
16
3
3
11
2
15
123
6
1714 6 18
608
47
16
559
266
209
167
13
62 138
211
10
5
2
2 1
656 51 4
2
21
176
161
2613 3 4
715
140
4 349
10
51
214
5
2532
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
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MG ES RJ
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MT
GO
Médio-baixo Médio Médio-alto Alto ND
GráfICo 2
dIStrIbuIção doS MunICÍpIoS SeGundo a ClaSSIfICação do IdeMFonte: Elaborado pelos autores.
Na distribuição regional dos resultados do Idem, percebe-se que nos estados do
Norte e do Nordeste há uma concentração maior de municípios com índice médio do
que nas demais regiões do País, onde predominam prefeituras com Idem médio-alto.
O Ceará é exceção por se encontrar mais próximo do padrão verificado no Paraná e
no Espírito Santo e não distante dos resultados de Santa Catarina, São Paulo e Minas
Gerais, por exemplo, do que entre seus pares nordestinos.
3 ICMS-eduCaCIonal CoM baSe no uSo de parte da parCela vaf: reSultadoS
Nesta seção, a proposta simulada de ICMS-educacional consiste em retirar 5%
do índice de valor adicionado fiscal (VAF) de cada município e depois redistribuir o
conjunto dos recursos assim gerados de acordo com o Índice de Desenvolvimento da
Educação dos Anos Iniciais do Ensino Fundamental (Idem). Calculado o Idem, a tarefa
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seguinte consiste em estimar os recursos destinados ao ICMS-educacional por
estado e sua distribuição entre os respectivos municípios de acordo com o Idem
obtido. Os recursos destinados ao ICMS-educacional são gerados pelo deslocamento
de 5 pontos percentuais (p.p.) dos 75% da cota-parte municipal do ICMS distribuída
segundo o VAF para o que seria um fundo redistributivo, conforme os resultados
apurados pelo Idem em cada município, no âmbito de cada estado.
O primeiro passo para o cálculo do fundo destinado à educação foi estimar a
contribuição de cada município “participante do jogo” em relação ao seu Índice de
Participação no Valor Adicionado (IPM-VAF). Na maior parte dos estados, o somatório
do IPM-VAF equivale a 75%. Nesses casos, a contribuição ao fundo redistributivo foi
calculada mediante a aplicação da proporção de 5%/75% (ou 0,067) sobre cada um
dos índices de participação municipal.
Em São Paulo, o somatório do IPM-VAF equivale a 76% e, em Santa Catarina
e Goiás, os índices totalizam 85%. Isso porque esses estados também adotam o valor
adicionado para distribuir uma parcela do ICMS discricionário definido em suas
leis estaduais. Em tais situações, a contribuição ao fundo redistributivo segundo o
desempenho educacional é apurada por meio da aplicação da proporção de 5%/76%
(ou 0,066) e 5%/85% (ou 0,059) sobre cada um dos respectivos índices de participação
municipal8.
A distribuição dos recursos do ICMS-educacional é efetuada mediante o Índice
de Participação na Educação (IPM-Educação). O IPM-Educação de cada município
corresponde à participação do Idem do município “i” no somatório do Idem de todas
as prefeituras da respectiva UF. Em cada estado, o somatório dos IPMs-Educação é
equivalente a 1.
O resultado da nova distribuição do ICMS por grupos de critérios pode ser visto
no Gráfico 3. Importa ressaltar que a contribuição total em cada estado para o ICMS-
educacional não chega a totalizar 5%, porque somente destinaram recursos ao fundo
os 4.912 municípios que tiveram seu Idem calculado9.
8 No Acre e no Amazonas, foi preciso adotar o índice total de distribuição da cota-parte como proxy do valor adicionado. Assim sendo, a contribuição de cada município foi equivalente a 5/100 (ou 0,05).
9 De um modo geral, a exclusão de municípios não provocou maiores impactos no montante de recursos alocados para o ICMS-educacional. As situações de maior destaque ocorreram no Rio Grande do Sul e no Rio Grande do Norte. No primeiro caso, conforme mencionado na seção anterior, o resultado é explicado pelo fato de Porto Alegre não estar habilitado para o cálculo do Idem, uma vez que não teve as notas da Prova Brasil divulgadas em 2017. No Rio Grande do Norte, um pequeno município (com pouco mais de 15 mil habitantes) chamado Guamaré possui o segundo maior IPM-VAF do estado, mas não teve seu Idem apurado em virtude da falta de informações para a Prova Brasil em 2015.
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70,2
95,2
95,1
70,0
70,0
70,0
70,2
70,0
70,0
70,0
71,0
70,0
70,0
70,3
70,2
70,0
70,1
70,0
70,0
71,0
70,0 80
,2
71,0
70,1
70,2 80
,1
4,9 4,8
4,8 4,9
5,0 5,0 5,0 4,8 5,0 5,0 5,0 4,0 5,0 5,0 4,7 4,8 5,0 4,9 5,0 5,0 5,0 5,0
4,8
4,0 4,9 4,8
4,9
23,4
25,0
25,0
25,0
25,0
25,0
25,0
25,0
25,0
25,0
25,0
25,0
25,0
25,0
25,0
25,0
25,0
25,0
24,0
25,0 15
,0
25,0
25,0
25,0 15
,0
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%B
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RN PB PE
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MG ES RJ
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Novo valor adicionado ICMS-educacional ICMS discricionário (lei estadual)
GráfICo 3
dIStrIbuIção da Cota-parte MunICIpal do ICMS SeGundo o CrItérIo de dIStrIbuIção póS-reforMa
Fonte: Elaborado pelos autores.
A Tabela 2 informa a distribuição em valores do ICMS por grandes grupos de
critérios em cada um dos estados. De acordo com as estimativas efetuadas para 2017,
de um montante total de R$ 109,1 bilhões destinados aos municípios brasileiros a
título da cota-parte do ICMS, aproximadamente R$ 5,3 bilhões seriam repartidos
segundo critérios educacionais.
tabela 2
dIStrIbuIção da Cota-parte do ICMS por prInCIpaIS GrupoS de CrItérIoS póS-reforMa (eM r$ MIlhõeS) – 2017
(continua)
Nome do EstadoTotal da cota-parte
do ICMSNovo Valor Adicionado
ICMS-educacionalICMS
discricionário
Total 109.138 78.323 5.309 25.506
Rondônia 817,7 574,2 39,1 204,4
Acre 294,9 280,6 14,3
Amazonas 2.054,3 1.953,2 101,1
Roraima 194,6 136,3 9,7 48,7
Pará 2.564,5 1.796,0 127,4 641,1
Amapá 188,4 131,9 9,4 47,1
Tocantins 634,1 445,4 30,2 158,5
Maranhão 1.572,6 1.101,3 78,2 393,2
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| N. 4
Nome do EstadoTotal da cota-parte
do ICMSNovo Valor Adicionado
ICMS-educacionalICMS
discricionário
Piauí 950,6 665,6 47,4 237,7
Ceará 2.692,1 1.885,1 133,9 673,0
Rio Grande do Norte
1.297,5 921,0 52,1 324,4
Paraíba 1.296,8 907,9 64,6 324,2
Pernambuco 3.616,6 2.531,8 180,7 904,1
Alagoas 919,2 646,2 43,2 229,8
Sergipe 800,4 562,0 38,3 200,1
Bahia 5.302,1 3.713,9 262,7 1.325,5
Minas Gerais 11.668,1 8.177,7 573,3 2.917,0
Espírito Santo 2.315,6 1.621,6 115,2 578,9
Rio de Janeiro 8.142,5 5.702,0 404,9 2.035,6
São Paulo 33.064,8 23.486,4 1.642,9 7.935,6
Paraná 7.241,3 5.070,2 360,7 1.810,3
Santa Catarina 4.845,2 3.884,8 233,6 726,8
Rio Grande do Sul 7.983,4 5.664,6 322,9 1.995,8
Mato Grosso do Sul 2.196,1 1.539,4 107,7 549,0
Mato Grosso 2.729,0 1.916,2 130,6 682,3
Goiás 3.755,6 3.007,4 184,9 563,3
Fonte: Elaborada pelos autores.
O passo seguinte da simulação consistiu em calcular o Índice de Participação
na Educação (IPM-Educação), que corresponde ao peso relativo do Idem de cada
município no somatório do Idem de todas as prefeituras do respectivo estado.
A aplicação do IPM-Educação sobre o montante global destinado ao ICMS-
educacional em cada estado gerou a distribuição dos recursos por município. Tais
recursos cotejados com a contribuição municipal para a formação do fundo educacional
correspondem ao impacto da medida. Ganhariam com a proposta de introdução do ICMS-
educacional aqueles municípios que recebem mais recursos pelo novo critério do que
cedem para o fundo. Os perdedores seriam aqueles que experimentam situação inversa.
Do total das 4.912 prefeituras “participantes do jogo”, a maioria (4.185) se
beneficiaria da mudança e apenas 727 perderiam recursos. O Gráfico 4 mostra essa
distribuição por UF e classifica como neutro o caso das unidades que não seriam
afetadas pela introdução do ICMS-educacional.
tabela 2
dIStrIbuIção da Cota-parte do ICMS por prInCIpaIS GrupoS de CrItérIoS póS-reforMa (eM r$ MIlhõeS) – 2017
(conclusão)
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| N. 4
4.185 4019 55
12 12012 102
191187 160
125190 161 86
56356
59863 74 507 328
197
219
60
90177
727 7
2 3
1
22
320
2021
23
16
2020
12
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46
115
11 1589
61
47
64
14
26
37
656 51 4
2
21
176
161
2613 3 4
715
140
4 349
10
51
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5
2532
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%B
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MG ES RJ
SP
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GO
Ganha Perde Neutro
GráfICo 4
dIStrIbuIção doS MunICÍpIoS SeGundo o IMpaCto do ICMS-eduCaCIonalFonte: Elaborado pelos autores.
A explicação para os impactos da mudança reside muito mais no elevado grau
de concentração da distribuição do valor adicionado entre os municípios do que
propriamente nos patamares de Idem alcançados por eles. O caso dos dois municípios
cearenses (Granja e Sobral) líderes nacionais no ranking do Idem é ilustrativo desse
argumento.
Granja, com 54,4 mil habitantes e índice educacional de 8,82, ganharia com
a mudança, uma vez que sua contribuição para a formação do fundo redistributivo
destinado ao ICMS-educacional é relativamente baixa, devido a uma participação
também baixa no valor adicionado fiscal do estado (0,05 em 75). Já Sobral, um município
bem maior com população de 205,5 mil habitantes e Idem de 8,80, praticamente
idêntico ao de Granja, perderia com a mudança, visto que sua participação no valor
adicionado fiscal do estado (3,5 em 75) ocupa a terceira posição no ranking do IPM-VAF
entre as prefeituras do Ceará.
Os Gráficos 5 e 6 revelam que há ganhadores e perdedores com Idem
classificados em todas as categorias apresentadas na seção anterior. Por exemplo,
tanto há municípios com Idem médio-alto que se beneficiariam da mudança quanto
há outros situados nessa mesma classe de Idem que perderiam recursos.
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1642
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266
9
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411
1.98328
15
39
12
76
2
89177 143
43
95147
14273
30
298
90
19
60
32
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26
81
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4167
1.929
12
22 6
113
108
6 17 13 4 17
503
44
14
473
221
169
137
9
48110
20 19
5 2 2 1
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
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MG ES RJ
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Médio-baixo Médio Médio-alto Alto
GráfICo 5
dIStrIbuIção doS MunICÍpIoS GanhadoreS do ICMS-eduCaCIonal SeGundo a ClaSSIfICação do IdeM
Fonte: Elaborado pelos autores.
22
1
2 2 35
2
6
1
3143
1
2
1 19 3
1319
16
7
16
15
17
10
6
44
10
8
13
3
167
34
10
12
9
390 41
1
5
1 2
15
1
2
1
105
3
2
86
4540
30
4
14
28
1 1
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
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PA
AP
TO
MA PI
CE
RN PB PE
AL
SE
BA
MG ES RJ
SP
PR
SC
RS
MS
MT
GO
Médio-baixo Médio Médio-alto Alto
GráfICo 6
dIStrIbuIção doS MunICÍpIoS perdedoreS do ICMS-eduCaCIonal SeGundo a ClaSSIfICação do IdeM
Fonte: Elaborado pelos autores.
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| N. 4
Conforme ressaltado, a explicação para esse resultado está na própria natureza
da distribuição da cota-parte do ICMS segundo o critério de valor adicionado, que é a
fonte de recursos do ICMS-educacional na simulação aqui realizada.
A parcela da cota-parte municipal correspondente ao valor adicionado tem
caráter essencialmente devolutivo, uma vez que visa transferir aos municípios um
pedaço da arrecadação do ICMS que resulta da movimentação econômica de bens e
serviços produzidos em seus territórios. Em geral, as capitais estaduais e os municípios
de maior porte costumam concentrar boa parte da atividade produtiva do seu estado
e, em consequência, também concentram os maiores percentuais de recursos da cota-
parte distribuídos segundo o VAF.
A proposta de criação do ICMS-educacional simulada neste trabalho, ao
determinar a retirada de uma mesma proporção do IPM-VAF de cada município
para a formação dos recursos que alimentariam o ICMS-educacional, termina por
criar um fundo redistributivo de recursos de municípios de maior porte que seria
transferido a municípios menores e de menor atividade econômica. Tal transferência,
embora orientada pelo indicador de resultado educacional (o Idem), não resulta
necessariamente em ganho de recursos aos municípios que apresentarem melhoria
de resultados entre dois anos consecutivos. Uma eventual mudança no critério de
cálculo do Idem pode alterar a repartição de recursos entre ganhadores, mas não
afetará profundamente o perfil de ganhadores e perdedores, porque esse perfil guarda
maior relação com o padrão de distribuição do VAF pré-reforma, isto é, antes da
criação do ICMS-educacional. Ou seja, ao se utilizar parte do VAF para a formação
do fundo redistributivo do ICMS-educacional, os “ganhadores” e “perdedores” de
ICMS ficam na prática definidos antes mesmo de o “jogo” redistributivo começar.
Em geral, os municípios geradores de VAF tenderão a perder, independentemente do
Idem que apresentarem, e os municípios não geradores de VAF tenderão a ganhar,
independentemente do Idem que alcançarem.
O corte dos municípios por classe de tamanho oferece uma boa pista do perfil
das prefeituras afetadas pela mudança. A título de ilustração, vejamos os casos dos
municípios com mais de 100 mil habitantes e das capitais estaduais. De um conjunto
de 307 “participantes do jogo”, a maioria (272), a despeito dos valores observados
em seus respectivos índices educacionais, perderia com a reforma, tal como se
verifica em Sobral (CE). As exceções ficam por conta, principalmente, de cidades
populosas, com baixo grau de desenvolvimento econômico, situadas próximas aos
municípios das capitais. Mesmo na hipótese extrema em que todas essas prefeituras
alcançassem grau máximo no Idem, teríamos uma situação na qual a maior parte
desses municípios (252) seguiria perdendo recursos. Considerado o universo total
de unidades perdedoras (727), verificou-se que 575 seguiriam prejudicadas, ainda
que atingissem Idem máximo. Embora o número de municípios seja pequeno, os 727
perdedores abrigam 64,5% da população do total dos 4.912 municípios “participantes
do jogo” e, por conseguinte, um contingente significativo de alunos.
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Em resumo, tem-se um conjunto relativamente reduzido de municípios (727) que
perderiam com a introdução do ICMS-educacional. Entretanto, independentemente
dos índices educacionais de cada um deles, a perda acontece porque esse conjunto
é o detentor dos maiores percentuais de VAF de seus estados, como se pode ver no
Gráfico 7, e não em função dos resultados educacionais como medidos pelo Idem.
22,1 41
,5
29,5
7,1 12
,6
2,3
15,0
10,8
9,6
8,2
7,8
8,4
8,3 17
,4
13,8
10,8
11,8 14,8
12,6
13,5 19
,0
21,0
14,9 20
,1
19,3
18,7
49,6
55,4
68,9
67,7 61
,9
72,7 56
,5
63,8
65,2
66,5
52,5
66,4
66,6 53
,2
58,0
63,6
61,9 59
,8
62,0
62,0 55
,7
60,9
45,8
53,5
52,5
65,0
3,3
3,1
1,6
0,2
0,5
0,0
3,5 0,
4
0,2
0,4
14,7
0,2
0,1
4,5
3,2 0,7
1,3
0,4
0,4
0,5
0,3
3,0
14,3
1,4
3,2 1,3
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
RO AC AM RR PA AP TO MA PI CE RN PB PE AL SE BA MG ES RJ SP PR SC RS MS MT GO
Ganha Perde Neutro
GráfICo 7
dIStrIbuIção do ÍndICe de valor adICIonado fISCal (IpM-vaf) entre perdedoreS e GanhadoreS na SItuação pré-reforMa
Fonte: Elaborado pelos autores.
Ainda que a União compensasse as prefeituras impactadas negativamente pela
implementação de tal política, como a evolução do Idem não se mostrou condição
suficiente para que determinados municípios recuperassem as perdas sofridas pela
contribuição que efetuaram ao fundo redistributivo baseado no VAF, a compensação
federal terminaria impondo-se como uma necessidade perene. Ao mesmo tempo que
os municípios cederiam R$ 5,3 bilhões da sua cota-parte do ICMS-VAF para integrar
o ICMS-educacional, o governo federal teria que dispor de valor semelhante para
ressarcir os municípios perdedores.
O resultado exposto nesta seção leva ao questionamento a respeito da origem
dos recursos que deveriam integrar o fundo educacional vinculado a resultados,
na medida em que a proposta formulada com base em recursos oriundos do VAF
se mostrou frágil em relação ao objetivo de criar incentivos financeiros voltados à
melhoria da qualidade dos sistemas municipais de ensino.
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Uma alternativa seria criar um bônus educacional composto de recursos
oriundos diretamente da União e distribuí-lo entre os municípios segundo seus
respectivos resultados educacionais ao invés de contribuições do valor adicionado
fiscal (VAF). Não havendo contribuição prévia de nenhuma prefeitura, como ocorre
na proposta de constituição do ICMS-educacional mediante a retirada de 5% do VAF,
o impacto da distribuição de um bônus composto inteiramente por recursos federais
seria diretamente proporcional ao indicador de resultado educacional, o que significa
que as prefeituras com os melhores índices no Idem, por exemplo, seriam aquelas
contempladas com maiores montantes de recursos. A próxima seção apresenta
a simulação a partir da criação de um bônus educacional composto de receitas do
orçamento federal em valor idêntico ao que seria gerado pelos recursos oriundos do
VAF – R$ 5,3 bilhões – para ser distribuído entre os municípios de acordo com o Idem.
4 bônuS eduCaCIonal: teStando uM novo Modelo de InCentIvo fInanCeIro para MelhorIa da qualIdade doS SISteMaS MunICIpaIS de enSIno
O novo modelo de incentivo financeiro para melhoria da qualidade dos sistemas
municipais de ensino propõe a criação de um fundo composto de recursos federais
da ordem de R$ 5,3 bilhões para ser repartido entre os municípios de acordo com
seus índices de resultados educacionais. A esse fundo foi dado o nome de “bônus
educacional”.
A proposta inclui a simulação da distribuição do bônus segundo dois índices –
Idem 1 e Idem 2 – que diferem apenas na forma de apuração do desempenho escolar.
No Idem 1, as notas nos testes de Português e Matemática levam em conta a média dos
resultados obtidos pelos alunos nas avaliações do Inep. No Idem 2, as notas resultam
da distribuição dos alunos em quatro níveis de desempenho (abaixo do básico, básico,
adequado e avançado). Assim, a nota média padronizada reflete a distribuição dos
alunos por esses níveis de desempenho, quanto maior a nota, maior a concentração de
alunos nos níveis de desempenho mais elevados.
A fórmula de cálculo do Idem 1 e do Idem 2 é semelhante àquela apresentada
na seção anterior e leva em consideração quatro aspectos10:
a) desempenho escolar, medido pelas notas dos testes de Língua Portuguesa
e Matemática aplicados aos estudantes do 5º ano do ensino fundamental
10 O cálculo das notas pela distribuição dos resultados por quatro níveis de desempenho (abaixo do básico, básico, adequado e avançado) foi efetuado pelos autores e segue metodologia do Indicador de Desempenho do Índice de Desenvolvimento da Educação do Estado de São Paulo (Idesp), cuja descrição está disponível em nota técnica divulgada no endereço: http://idesp.edunet.sp.gov.br/Arquivos/Nota%20tecnica_2017.pdf. Para maior detalhamento da metodologia do indicador de desempenho do Idesp, confira Soares (2009).
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por meio da Prova Brasil bem como das avaliações das mesmas matérias
aplicadas aos alunos do 3º ano pela ANA. Os últimos exames da Prova Brasil
datam de 2017 e 2015 e os testes da ANA referem-se a 2016 e 2014;
b) fluxo escolar, medido pela taxa de aprovação nos primeiros anos do ensino
fundamental;
c) desigualdades nas condições de aprendizado das escolas da rede municipal,
averiguadas mediante o Inse; e
d) taxa de participação dos alunos nas avaliações do Inep.
O Idem 1 foi calculado para os 4.912 municípios “participantes do jogo”, como
na seção anterior, e o Idem 2 foi calculado para 4.660 municípios. Para tornar os
resultados comparáveis, foi necessário reduzir o universo de municípios com dados
de desempenho escolar segundo os dois índices nos períodos mencionados. Disso
resultou um conjunto de 4.596 prefeituras habilitadas a receber recursos do bônus
educacional. A seguir, é apresentada uma síntese dos resultados encontrados para o
conjunto das 4.596 que tiveram o Idem 1 e o Idem 2 calculados.
A Tabela 3 evidencia o universo de prefeituras habilitadas ao cálculo de cada
um dos índices educacionais bem como o conjunto resultante da redução da amostra
para fins de comparação.
tabela 3
núMero de MunICÍpIoS CoM IdeM 1 e IdeM 2 CalCuladoS(continua)
Nome do Estado
Nº Total de municípios
Municípios com IDEM 1 e IDEM 2
calculado – Em % do Total
da UF
Municípios com IDEM 1 e IDEM 2 calculado
Municípios com IDEM 1
calculado
Municípios com IDEM 2
calculado
Total 5.568 82,5% 4.596 4.912 4.660
Rondônia 52 82,7% 43 47 45
Acre 22 86,4% 19 21 19
Amazonas 62 66,1% 41 58 41
Roraima 15 73,3% 11 13 11
Pará 144 86,1% 124 142 124
Amapá 16 81,3% 13 15 13
Tocantins 139 85,6% 119 122 120
Maranhão 217 89,9% 195 211 199
Piauí 224 85,7% 192 208 199
Ceará 184 93,5% 172 183 173
Rio Grande do Norte
167 68,3% 114 141 118
Paraíba 223 88,3% 197 210 200
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Nome do Estado
Nº Total de municípios
Municípios com IDEM 1 e IDEM 2
calculado – Em % do Total
da UF
Municípios com IDEM 1 e IDEM 2 calculado
Municípios com IDEM 1
calculado
Municípios com IDEM 2
calculado
Pernambuco 184 85,9% 158 181 159
Alagoas 102 84,3% 86 98 89
Sergipe 75 78,7% 59 68 65
Bahia 417 84,9% 354 402 358
Minas Gerais 853 79,4% 677 713 691
Espírito Santo 78 91,0% 71 74 72
Rio de Janeiro 92 90,2% 83 89 84
São Paulo 645 91,9% 593 596 593
Paraná 399 97,0% 387 389 388
Santa Catarina 295 81,4% 240 244 243
Rio Grande do Sul
497 54,5% 271 283 275
Mato Grosso do Sul
79 86,1% 68 74 68
Mato Grosso 141 75,9% 107 116 109
Goiás 246 82,1% 202 214 204
Fonte: Elaborada pelos autores.
Conforme já identificado na seção anterior, o Rio Grande do Sul é o estado cuja
representatividade dos municípios “participantes do jogo” se mostrou menor entre as
unidades federadas, chamando a atenção a ausência de informações para o cálculo do
Idem 1 e do Idem 2 de Porto Alegre.
Quando considerados apenas os municípios habilitados ao cálculo dos dois
índices, os destaques em termos de redução da representatividade de “participantes do
jogo” também incluíram Amazonas, Rio Grande do Norte e Sergipe. Nas três situações,
a redução foi explicada especialmente pela lacuna de informações relativas ao cálculo
de desempenho escolar pela distribuição nos testes da ANA.
Os Gráficos 8 e 9 mostram a distribuição dos 4.596 municípios conforme os
resultados dos seus respectivos índices educacionais. Para facilitar a exposição, os índices
(que varia, teoricamente, em uma escala de 0 a 11) foram classificados em cinco categorias:
baixo (para valores até 2,0); médio-baixo (2,0 < Idem ≤ 4,0); médio (4,0 < Idem ≤ 6,0);
médio-alto (6,0 < Idem ≤ 8,0); e alto (Idem > 8,0). Para as prefeituras que não tiveram seu
Idem calculado, foi atribuída a categoria ND.
tabela 3
núMero de MunICÍpIoS CoM IdeM 1 e IdeM 2 CalCuladoS(conclusão)
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A comparação dos resultados do Idem 1 e do Idem 2 revela que, quando as
notas são consideradas pela distribuição em níveis de desempenho, há uma tendência
à redução dos valores globais do índice educacional. A média do Idem 1 é 5,83,
enquanto a do Idem 2 é 5,23. A dispersão do Idem 2 (desvio padrão = 1,3) é maior
que a do Idem 1 (desvio padrão = 1,1), apontando uma maior desigualdade entre os
municípios quando se considera a distribuição dos alunos por nível de proficiência.
Repare, por exemplo, que com o Idem 1 há uma quantidade relativamente próxima
de municípios com índices classificados nas categorias médio (2.101) e médio-alto
(2.264). Já com o Idem 2, o número de prefeituras com índice médio-baixo salta de
210 para 1.040, ao passo que municípios com índice médio e médio-alto somam 2.048
e 1.489, respectivamente. Vale notar ainda que, com o Idem 2, aparece um único
município com indicador menor do que 2,0 e a quantidade de prefeituras com índice
alto cai de 21 para 18. Tais resultados, entretanto, não alteram o quadro geral da posição
dos estados na comparação dos resultados educacionais obtidos por seus municípios.
Na distribuição regional dos resultados, verifica-se que nos estados do Norte
e do Nordeste há uma concentração maior de municípios com índices classificados
nas categorias inferiores do que nas demais regiões do País. O Ceará é exceção por se
encontrar relativamente mais próximo do padrão verificado em São Paulo do que, por
exemplo, entre seus pares nordestinos.
2102
934
8
9 1127 15 27
38
28
281
2.10127
14 3211
87
5
101182 150
49
93
153
14172
31
308
85
25
67
34
123
30
107
55
4970
2.264
16
3
39
2
14
113
6
1714 6 18
587
46
16
557
264
208
163
13
57 132
211
10
5
2
2
1
972 9 3
214
203
20 22 3212
53
26 26 1616
63176
7 9 5212
55
226
1134
44
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Bra
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MG ES RJ
SP
PR
SC
RS
MS
MT
GO
Médio-baixo Médio Médio-alto Alto ND
GráfICo 8
dIStrIbuIção doS MunICÍpIoS SeGundo a ClaSSIfICação do IdeM 1
Fonte: Elaborado pelos autores.
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1 1
1.040
4
5
28
999
13
52
141
109
1
68100
64
47
54
202
29
1 2 11
14
5
2.04836
1313
2
25
65
54
76
99
46
94
8734
5
147
235
45
71
172
214
95 156
53
89122
1.489
31 2 7
62
27 5
5
437
26
3
417
171
144
104
1
1775
18
10
3
3
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1
972 9 3
214
203
20 22 3212
53
26 26 1616
63176
7 9 5212
55
226
1134
44
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%B
rasi
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RN PB PE
AL
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MG ES RJ
SP
PR
SC
RS
MS
MT
GO
Baixo Médio-baixo Médio Médio-alto Alto ND
GráfICo 9
dIStrIbuIção doS MunICÍpIoS SeGundo a ClaSSIfICação do IdeM 2
Fonte: Elaborado pelos autores.
A metodologia de cálculo do Idem 2 também não afeta profundamente as
posições ocupadas pelos municípios no ranking nacional, como se pode ver a título
de ilustração nas Tabelas 4 e 5, que listam os dez primeiros e os dez últimos colocados
em relação ao Idem 1 e sua posição correlata na classificação do Idem 2.
tabela 4
poSIção doS dez MunICÍpIoS CoM MaIor IdeM 1 e ColoCação CorreSpondente eM relação ao IdeM 2
(continua)
UF MunicípioPOP. IBGE
2017 (Nº Hab.)
Ranking nacional IDEM 1
Ranking nacional IDEM 2
IDEM 1 IDEM 2
Ceará Granja 54.365 1º 2º 8,82 8,67
Ceará Sobral 205.529 2º 1º 8,80 8,77
CearáDeputado Irapuan Pinheiro
9.521 3º 3º 8,59 8,56
Ceará Jijoca de Jericoacoara 19.510 4º 4º 8,50 8,55
Ceará Uruoca 13.677 5º 13º 8,47 8,17
Ceará Groaíras 11.012 6º 12º 8,44 8,19
Santa Catarina
Irineópolis 11.133 7º 11º 8,43 8,24
Ceará Frecheirinha 13.669 8º 10º 8,43 8,27
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UF MunicípioPOP. IBGE
2017 (Nº Hab.)
Ranking nacional IDEM 1
Ranking nacional IDEM 2
IDEM 1 IDEM 2
São Paulo Embaúba 2.476 9º 7º 8,40 8,33
Ceará Forquilha 24.047 10º 6º 8,35 8,43
Fonte: Elaborada pelos autores.
tabela 5
poSIção doS dez MunICÍpIoS CoM Menor IdeM 1 e ColoCação CorreSpondente eM relação ao IdeM 2
UF MunicípioPOP. IBGE
2017 (Nº Hab.)
Ranking nacional IDEM 1
Ranking nacional IDEM 2
IDEM 1 IDEM 2
Pará Santa Cruz do Arari 9.845 4.587º 4.593º 3,14 2,02
Pará Oeiras do Pará 31.619 4.588º 4.587º 3,14 2,29
Sergipe Porto da Folha 28.735 4.589º 4.580º 3,13 2,46
Rio Grande do Norte
Espírito Santo 10.702 4.590º 4.549º 3,09 2,64
Pará Melgaço 26.897 4.591º 4.590º 3,07 2,26
Paraíba São José dos Ramos 5.969 4.592º 4.595º 3,03 2,00
Amazonas Fonte Boa 19.669 4.593º 4.592º 2,94 2,14
Amazonas Juruá 13.956 4.594º 4.591º 2,84 2,14
Sergipe Feira Nova 5.616 4.595º 4.594º 2,59 2,00
Paraíba Marcação 8.586 4.596º 4.596º 2,43 1,89
Fonte: Elaborada pelos autores.
Calculados o Idem 1 e o Idem 2, a tarefa seguinte consistiu em estimar a distribuição entre os municípios “participantes do jogo” do bônus educacional de R$ 5,3 bilhões, de acordo com as duas metodologias de apuração dos resultados no ensino fundamental. Para tanto, foi efetuada a repartição dos recursos em escala nacional levando-se em conta o peso de cada Idem no somatório dos índices alcançados por todas as prefeituras habilitadas a receber o bônus. Os resultados são sinteticamente apresentados na Tabela 6.
O montante de recursos ao qual cada prefeitura teria direito é diretamente relacionado com a magnitude do seu índice educacional em qualquer uma das metodologias de cálculo. A distribuição dos recursos por estado decorre do somatório das parcelas individuais destinadas aos municípios localizados em seus respectivos territórios.
Uma vez que todos os municípios que tiveram Idem calculado são ganhadores de recursos do bônus educacional, os estados com maior número de municípios
tabela 4
poSIção doS dez MunICÍpIoS CoM MaIor IdeM 1 e ColoCação CorreSpondente eM relação ao IdeM 2
(conclusão)
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terminam sendo aqueles que terão participação também mais elevada na distribuição
do fundo. Isso não elimina, contudo, o papel determinante dos índices de aprendizado
na repartição dos recursos. Note, por exemplo, que o Ceará (com 172 municípios
“participantes do jogo”) recebeu mais receitas do fundo do que a Paraíba, que possui
quantidade semelhante de prefeituras habilitadas (197). Isso ocorre porque o Ceará
concentra em seu território maior número de municípios com Idem de patamares
mais elevados do que a Paraíba.
Conforme já ressaltado, o Idem 2 apresenta maior dispersão de valores do que
o Idem 1. Entretanto, isso não significa uma mudança expressiva de posição dos
municípios em relação ao ranking nacional. O que ocorre é que o Idem 2 tende a
premiar mais fortemente os municípios com índices maiores, uma vez que a distância
em relação às prefeituras com índices menores tende a ser mais pronunciada do que
a observada no caso do Idem 1.
tabela 6
dIStrIbuIção do bônuS eduCaCIonal total, valoreS MédIoS, MáxIMo e MÍnIMo por uf, SeGundo o IdeM 1 e o IdeM 2
(continua)
UF
Nº
de
mu
nic
ípio
s co
m I
DE
M 1
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DE
M 2
ca
lcu
lad
os
Bônus educacional - Valores TOTAIS –
Em R$ Mil
Bônus educacional –
Distribuição por UF – Em %
Bônus educacional
– Valores MÉDIOS – Em R$ Mil
Bônus educacional
– Valores MÁXIMOS – Em R$ Mil
Bônus educacional
– Valores MÍNIMOS – Em R$ Mil
IDEM 1 IDEM 2 IDEM 1 IDEM 2IDEM
1IDEM
2IDEM
1IDEM
2IDEM
1IDEM
2
Brasil 4.596 5.309.186 5.309.186 100,0% 100,0% 1.155 1.155 1.749 1.938 481 417
Rondônia 43 48.759 47.555 0,9% 0,9% 1.134 1.106 1.341 1.403 892 798
Acre 19 19.501 18.670 0,4% 0,4% 1.026 983 1.297 1.359 763 607
Amazonas 41 36.618 32.295 0,7% 0,6% 893 788 1.183 1.132 562 472
Roraima 11 10.281 9.364 0,2% 0,2% 935 851 1.107 1.085 830 699
Pará 124 108.537 95.844 2,0% 1,8% 875 773 1.243 1.247 608 447
Amapá 13 10.422 9.200 0,2% 0,2% 802 708 965 845 623 550
Tocantins 119 118.204 109.787 2,2% 2,1% 993 923 1.322 1.364 746 594
Maranhão 195 182.191 159.976 3,4% 3,0% 934 820 1.238 1.223 722 564
Piauí 192 184.061 168.032 3,5% 3,2% 959 875 1.628 1.762 668 543
Ceará 172 222.894 229.211 4,2% 4,3% 1.296 1.333 1.749 1.938 895 822
Rio Grande do Norte
114 105.098 97.444 2,0% 1,8% 922 855 1.281 1.307 612 519
Paraíba 197 190.019 177.796 3,6% 3,3% 965 903 1.391 1.409 481 417
Pernambuco 158 158.146 151.082 3,0% 2,8% 1.001 956 1.576 1.754 739 625
Alagoas 86 83.864 78.519 1,6% 1,5% 975 913 1.577 1.715 624 594
Sergipe 59 46.903 41.799 0,9% 0,8% 795 708 983 937 513 442
Bahia 354 337.648 310.586 6,4% 5,8% 954 877 1.523 1.679 679 564
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UF
Nº
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DE
M 1
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DE
M 2
ca
lcu
lad
os
Bônus educacional - Valores TOTAIS –
Em R$ Mil
Bônus educacional –
Distribuição por UF – Em %
Bônus educacional
– Valores MÉDIOS – Em R$ Mil
Bônus educacional
– Valores MÁXIMOS – Em R$ Mil
Bônus educacional
– Valores MÍNIMOS – Em R$ Mil
IDEM 1 IDEM 2 IDEM 1 IDEM 2IDEM
1IDEM
2IDEM
1IDEM
2IDEM
1IDEM
2
Minas Gerais
677 895.244 935.510 16,9% 17,6% 1.322 1.382 1.637 1.867 812 831
Espírito Santo
71 87.294 89.665 1,6% 1,7% 1.229 1.263 1.480 1.607 1.033 901
Rio de Janeiro
83 89.948 89.732 1,7% 1,7% 1.084 1.081 1.305 1.361 837 766
São Paulo 593 789.752 832.512 14,9% 15,7% 1.332 1.404 1.665 1.841 936 832
Paraná 387 485.462 503.453 9,1% 9,5% 1.254 1.301 1.573 1.730 851 709
Santa Catarina
240 315.008 328.629 5,9% 6,2% 1.313 1.369 1.671 1.820 1.031 927
Rio Grande do Sul
271 331.427 340.273 6,2% 6,4% 1.223 1.256 1.572 1.748 755 641
Mato Grosso do Sul
68 72.843 70.307 1,4% 1,3% 1.071 1.034 1.385 1.471 798 636
Mato Grosso 107 128.247 127.295 2,4% 2,4% 1.199 1.190 1.605 1.839 967 900
Goiás 202 250.814 254.650 4,7% 4,8% 1.242 1.261 1.537 1.701 930 778
Fonte: Elaborada pelos autores.
Como mostra a Tabela 6, o valor médio nacional do bônus educacional
distribuído aos municípios “participantes do jogo” situou-se em R$ 1,155 milhão
nas duas metodologias de cálculo do índice. Contudo, o valor máximo é maior
para o Idem 2, assim como o valor mínimo é menor para o Idem 2, caracterizando
a maior dispersão da bonificação ao se utilizar como critério o Idem 2, que mede a
distribuição do desempenho na aprendizagem entre os níveis de proficiência. Pelo
Idem 1, o valor máximo de bônus recebido por um município foi de R$ 1,749 milhão
e o valor mínimo de R$ 481 mil. De acordo com o Idem 2, o valor máximo saltou
para R$ 1,938 milhão, ao passo que o mínimo caiu para R$ 417 mil. Em ambos
os casos, as unidades agraciadas com os valores máximos pertencem ao Ceará,
cujas prefeituras (Granja e Sobral) se alternam na liderança do ranking nacional
dos índices educacionais. Os valores mínimos foram destinados ao município da
Paraíba (Marcação) que é último colocado no ranking do Idem 1 e do Idem 2.
Importa ressaltar que o modelo de bônus visa testar uma alternativa de
premiação dos municípios com recursos provenientes do orçamento federal ao invés
do deslocamento de parcela da cota-parte do ICMS devida ao VAF. Em relação ao
tabela 6
dIStrIbuIção do bônuS eduCaCIonal total, valoreS MédIoS, MáxIMo e MÍnIMo por uf, SeGundo o IdeM 1 e o IdeM 2
(conclusão)
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modelo do ICMS- educacional, a alternativa do bônus tem o mérito de converter em
ganhadores os municípios que se habilitem a ter o Idem calculado. Nesse sentido, o
modelo do bônus é mais vantajoso na medida em que incentiva os municípios tanto
a participarem das avaliações aplicadas pelo Inep quanto a se empenharem na busca
por melhores resultados. Outra vantagem é que, como não há divisão prévia de
recursos por estados, a esfera estadual também encontra incentivos para estabelecer
cooperação com as prefeituras de modo a construir políticas voltadas à melhoria da
qualidade dos sistemas municipais de ensino. Isso ocorre pelo fato de um melhor
desempenho educacional dos municípios em um dado estado acarretar um maior
volume de recursos federais transferidos para o seu território.
A seguir, são listados alguns pontos que merecem ser destacados em eventuais
exercícios futuros que visem aperfeiçoar o modelo de incentivos financeiros
orientados para a elevação da qualidade dos sistemas públicos de ensino.
Primeiro, um modelo que distribuiu recursos considerando apenas os
resultados educacionais, sem ponderá-los pelo tamanho do público-alvo submetido
aos testes de avaliação, tende a beneficiar proporcionalmente mais os municípios
menos populosos. A título de ilustração, mais uma vez os casos dos municípios
cearenses líderes no ranking nacional de Idem ajudam a compreender a questão.
Pelo Idem 1, Granja e Sobral receberiam valores absolutos muito próximos
de bônus educacional (cerca de R$ 1,7 milhão), uma vez que seus índices são
semelhantes. Entretanto, como Granja tem 54,4 mil habitantes e Sobral conta com
205,5 mil moradores, Granja receberia em termos per capita (R$ 32,2) bem mais do
que Sobral (R$ 8,5). A distância entre esses valores também seria observada ao se
utilizar o Idem 2 como critério de distribuição dos recursos.
Se considerarmos que o grau de dificuldade para o alcance de bons resultados
educacionais tende a aumentar juntamente com o tamanho do universo de estudantes,
seria interessante a fórmula de cálculo do Idem incluir alguma medida de premiação
extra para os municípios com maior contingente de alunos. Essa medida cumpriria
o papel de diminuir as discrepâncias nos valores per capita, sejam eles apurados em
relação ao total da população ou apenas em relação ao número de estudantes.
Segundo, na composição dos índices educacionais, o peso atribuído ao esforço
para melhoria das notas nos testes é relativamente reduzido vis-à-vis a importância
do desempenho escolar nas avaliações mais recentes. Caso se queira estimular que
municípios com patamares reduzidos de Idem se empenhem para alcançar rapidamente
níveis mais elevados, seria apropriado atribuir maior peso ao componente de esforço.
Finalmente, seria interessante investigar mais profundamente as razões pelas
quais determinados municípios não possuem as informações necessárias para
cálculo dos índices educacionais. Na hipótese em que a lacuna de dados se deva
à falta de interesse de uma dada prefeitura em submeter seus alunos aos testes, a
divulgação de que a participação nos testes é condição necessária para habilitação
ao bônus pode criar incentivos à ampliação do universo de municípios avaliados.
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5 ICMS dISCrICIonárIo e o CrItérIo eduCação: outra alternatIva de dIStrIbuIção de reCurSoS SeGundo reSultadoS de aprendIzaGeM que não uSa a parCela vaf
Os estados brasileiros fazem pouco uso do poder discricionário que lhes é
conferido pela prerrogativa de distribuir uma parcela da cota-parte do ICMS segundo
critérios próprios definidos em lei estadual (Simões; Araújo, 2019). Muitos utilizam
variáveis que estão fora do controle dos gestores municipais e perdem a oportunidade
de usar o ICMS como instrumento de incentivo financeiro para que os prefeitos
se envolvam com políticas públicas em áreas específicas, como saúde, educação,
saneamento etc.
Conforme se vê na Tabela 7, muitas unidades federadas (19) escolhem distribuir
em partes iguais entre os municípios uma parcela ou a totalidade da cota-parte do
ICMS discricionário. Entre esses estados, ressaltam-se os casos do Rio de Janeiro,
que promove a divisão igualitária com base em percentuais previamente definidos
para cidades de uma mesma região, e da Bahia, que distribui equitativamente os
recursos somente para municípios que não tenham atingido um patamar mínimo de
participação nos demais critérios de partilha do ICMS.
Em função dessa distribuição igualitária do ICMS, é possível para muitos
estados redefinir os critérios discricionários de repartição do ICMS sem que se utilize
a parcela distribuída segundo o critério do VAF. Por exemplo, se os estados trocassem
o parâmetro igualitário pelo critério educacional definido pelo Idem 1 ou Idem 2 (ou
outro indicador de desempenho estabelecido pelos próprios estados), teríamos uma
situação na qual a política estadual poderia replicar o modelo proposto pelo bônus
educacional nos termos descritos na seção anterior. Nesse caso, não haveria o viés
provocado pela utilização da fonte VAF na criação do ICMS-educacional, como já
discutido.
Ao criar seus próprios programas de distribuição de recursos com base em
indicadores de aprendizagem, os estados poderiam aumentar os incentivos para os
municípios buscarem melhorar seus índices. Para se ter uma ideia da relevância
que a política estadual poderia ter, basta ver que em 15 estados os montantes
distribuídos em cotas igualitárias superam aquilo que eles reuniriam a título de
bônus educacional em qualquer uma das metodologias de cálculo do Idem propostas
na seção anterior.
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tabela 7
total de reCurSoS dIStrIbuÍdoS aoS MunICÍpIoS pelo CrItérIo do IdeM e pelo CrItérIo dISCrICIonárIo da Cota-parte do ICMS SeGundo o qual
oS MunICÍpIoS reCebeM CotaS IGualItárIaS
UF
BôNUS EDUCACIONAl
– VAlORES DISTRIBUÍDOS PElO IDEM 1 –
EM R$ MIl
BôNUS EDUCACIONAl
– VAlORES DISTRIBUÍDOS PElO IDEM 2 –
EM R$ MIl
PARCElA DO ICMS DISCRICIONÁRIO
DISTRIBUÍDO EM PARTES IGUAIS
R$ MIl EM %
BRASIl 5.309.186 5.309.186 - -
Rondônia 48.759 47.555 114.473 14,0%
Acre 19.501 18.670 - -
Amazonas 36.618 32.295 491.898 24,0%
Roraima 10.281 9.364 48.653 25,0%
Pará 108.537 95.844 179.514 7,0%
Amapá 10.422 9.200 13.170 7,0%
Tocantins 118.204 109.787 50.728 8,0%
Maranhão 182.191 159.976 235.896 15,0%
Piauí 184.061 168.032 - -
Ceará 222.894 229.211 - -
Rio Grande do Norte 105.098 97.444 194.628 15,0%
Paraíba 190.019 177.796 259.356 20,0%
Pernambuco 158.146 151.082 - -
Alagoas 83.864 78.519 137.883 15,0%
Sergipe 46.903 41.799 200.098 25,0%
Bahia 337.648 310.586 397.659 7,5%
Minas Gerais 895.244 935.510 641.744 5,5%
Espírito Santo 87.294 89.665 - -
Rio de Janeiro 89.948 89.732 665.830 8,2%
São Paulo 789.752 832.512 661.296 2,0%
Paraná 485.462 503.453 147.932 2,0%
Santa Catarina 315.008 328.629 726.786 15,0%
Rio Grande do Sul 331.427 340.273 - -
Mato Grosso do Sul 72.843 70.307 153.729 7,0%
Mato Grosso 128.247 127.295 - -
Goiás 250.814 254.650 375.564 10,0%
Fonte: Elaborada pelos autores.
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Para ilustrar os impactos de uma mudança de orientação das políticas estaduais,
foi simulado o que ocorreria se dois estados – Paraíba e Sergipe – passassem a
distribuir os recursos que dividem igualitariamente entre seus municípios conforme
os resultados educacionais medidos pelo Idem 1. A escolha dos estados da Paraíba
e de Sergipe se justifica pelo elevado percentual que ambos dedicam à distribuição
equitativa (20% e 25%, respectivamente) e pelo fato de os municípios que ocupam
os últimos lugares na classificação do Idem estarem localizados em seus territórios.
A repartição dos recursos pelo Idem 1 foi uma opção em virtude de o universo de
prefeituras com informações suficientes para cálculo do índice ser maior do que
universo verificado para fins de apuração do Idem 2.
Em cada um dos estados, o impacto da mudança é inteiramente determinado
pelo Idem, uma vez que a contribuição dos municípios “participantes do jogo” é
idêntica, ou seja, como recebem partes igualitárias pelo critério vigente, contribuiriam
com o mesmo montante para a nova distribuição segundo o critério educacional.
Desse modo, não ocorreria o efeito observado ao se lançar mão de uma parcela da
cota-parte definida pelo VAF. As cidades não habilitadas ao cálculo do Idem, tal como
efetuado na apuração do ICMS-educacional pelo VAF, também não seriam afetadas
pela mudança.
De um total de aproximadamente R$ 259 milhões de ICMS distribuídos em
partes iguais, a Paraíba poderia destinar R$ 244 milhões para serem repartidos entre
210 municípios habilitados a “participar do jogo” pelo Idem 1 (os outros 13 municípios
não têm resultados de avaliação divulgados). Prefeituras com índice educacional
a partir de 4,52 ganhariam recursos em relação à situação original, totalizando um
conjunto de 102 cidades beneficiadas. Os outros 108 municípios perderiam em
relação ao critério igualitário de distribuição da cota-parte do ICMS. À medida que
mais municípios tenham seus resultados divulgados, um volume maior de recursos
ingressa no fundo redistributivo e esses passam a participar do “jogo”.
No caso de Sergipe, de um total de aproximadamente R$ 200 milhões de ICMS
distribuídos em partes iguais, seriam destinados R$ 181 milhões para serem repartidos
entre 68 municípios habilitados a “participar do jogo” pelo Idem 1, de um total de 75
municípios do estado. Prefeituras com índice educacional a partir de 3,95 ganhariam
recursos em relação à situação original, totalizando um conjunto de 33 cidades
beneficiadas. Os outros 35 municípios perderiam em relação ao critério igualitário de
distribuição.
Pode-se, ainda, simular o que aconteceria se outros parâmetros para repartição
do ICMS discricionário, como tamanho da população e/ou área geográfica, fossem
substituídos pelo critério educação. Em tais situações, cabe apenas o alerta de que os
impactos da mudança não seriam inteiramente determinados pelo Idem, visto que a
contribuição de cada município ao fundo educacional não seria a mesma. Ganhos e
perdas dependeriam da magnitude dos recursos cedidos vis-à-vis o retorno de receitas
proporcionado pelo critério educação.
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Em suma, ao se alterar o critério de repartição da cota-parte municipal do ICMS
definida por lei estadual para se incorporar o critério educacional, é importante atentar
para o potencial viés na formação do fundo redistributivo ao se lançar mão de parcelas
da cota-parte municipal do ICMS que diferenciem muito entre os municípios, como
é o caso da parcela VAF. Quanto mais desigual for a distribuição da parcela a ser
utilizada para a formação do fundo, maior o viés a ser criado na formação do fundo
redistributivo e menor o efeito prático do critério educacional, como foi demonstrado
neste artigo no caso de uso da parcela VAF.
6 a eMenda ConStItuCIonal nº 108 e a InCluSão do CrItérIo de deSeMpenho eduCaCIonal
A Emenda Constitucional nº 108, de 26 de agosto de 2020, alterou os incisos I e II,
parágrafo único, do artigo 158 da Constituição, que definem os critérios de repartição da
cota-parte municipal do ICMS, a qual corresponde a 25% do total do ICMS arrecadado
pelos estados. Fica assim alterado de 75% para 65% o percentual mínimo da cota-parte a
ser distribuído entre os municípios segundo o valor adicionado fiscal (VAF) e elevado de
25% para 35% o limite a ser definido por lei estadual, sendo obrigatória a distribuição de,
no mínimo, 10 pontos percentuais com base em indicadores de melhoria nos resultados
de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos
educandos. Os estados terão prazo de dois anos para aprovarem lei estadual prevista no
novo inciso II, parágrafo único, do artigo 158 da Constituição.
A forma como os estados farão uso do critério educacional para a distribuição
do ICMS, introduzido pela EC nº 108, poderá afetar os efeitos práticos de tal
medida. Conforme argumentado neste artigo, o uso da parcela VAF como fonte dos
recursos que serão distribuídos segundo o critério educacional inexoravelmente
predefinirá ganhadores e perdedores, independentemente do indicador de resultados
educacionais. Nesse caso, tornando o incentivo econômico inócuo. Se os estados
optarem por manter o critério VAF para a distribuição da cota-parte municipal do
ICMS em 75%, terão obrigatoriamente que lançar mão de 10 pontos percentuais dos
demais critérios de repartição atualmente existentes. Como mencionado na seção
anterior, o uso da parcela distribuída pelo critério igualitário é o que mais preserva
o efeito do indicador educacional sobre a distribuição, pois todos os municípios
contribuem igualmente para a formação do fundo redistributivo para transferência
segundo o critério educacional.
Um modo prático de escolher de qual critério vigente de distribuição do
ICMS deslocar a parcela de 10 pontos percentuais para distribuir segundo o critério
educacional, de maneira a minimizar o viés de origem dos recursos, é tomar o critério
cujo índice de participação dos municípios apresente o menor desvio padrão. Por
exemplo, no caso do estado do Piauí, a cota-parte municipal é distribuída da seguinte
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forma: 10% por critério de população, 10% por critério de área geográfica dos
municípios e 5% por critério ambiental. Partindo-se do pressuposto de que o Piauí
opte por manter o critério VAF em 75%, terá que deslocar os 10 p.p. dos demais
critérios. Como argumentado em Simões e Araújo (2019), os critérios classificados
como “tradicionais” (VAF, parte igualitária, população e área geográfica) são aqueles
sobre os quais os gestores municipais têm menos poder de alterar o resultado da
transferência. Desse modo, é desejável que se desloquem os 10 p.p. desse grupo de
critérios para ampliar o poder indutivo da transferência. No caso do Piauí, temos os
seguintes desvios padrões: VAF (2,95), população (0,18) e área geográfica (0,05). Assim,
a solução de menor viés para a aplicação do novo critério educacional e, portanto,
de maior poder indutivo do ICMS-educacional seria deslocar os 10 p.p. do critério
de área geográfica, cujo índice de participação na cota-parte municipal apresenta o
menor desvio padrão entre os municípios.
Sempre que existir no estado uma parte do ICMS distribuída segundo uma parcela
igualitária, esta será preferível, pois terá desvio padrão do índice de participação igual
a zero, assegurando que o novo fundo redistributivo tenha contribuição equivalente
de cada município. Um caso recente de alteração da Lei do ICMS que segue essa
lógica é o de Sergipe, que possuía 25% da cota-parte municipal distribuída por critério
igualitário. A Lei nº 8.628, de 5 de dezembro de 2019, alterou a regra de repasse
do ICMS aos municípios, deslocando os 25% do critério igualitário para alocar 18%
segundo o Índice Municipal de Qualidade da Educação (IQE) e 7% segundo o Índice
Municipal de Qualidade da Saúde (IQS), criando o que se chama de “Quota Social do
ICMS-Municípios” e mantendo a “Quota-Fiscal do ICMS-Municípios” de 75%, como
definia o texto constitucional antes da EC nº 108.
É necessário que cada estado realize uma avaliação ex-ante do impacto
redistributivo sobre as receitas de ICMS transferidas aos municípios, considerando
a alteração da lei do ICMS estadual proposta na EC nº 108. Como discutido neste
artigo, a eficácia da vinculação de uma parcela da cota-parte municipal do ICMS ao
desempenho educacional dependerá da origem dos recursos a serem utilizados para
tal finalidade, sendo o VAF o menos recomendado, dado o grau de concentração que
apresenta na maioria dos estados brasileiros.
A EC nº 108 também dispõe sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), tornando-o
um mecanismo permanente de financiamento da educação básica e ampliando o seu
potencial equalizador entre os entes federados. A contribuição da União passa de, no
mínimo, 10% do valor global do Fundo para o mínimo de 23%, sendo criados dois
outros níveis distributivos, além do atualmente existente. O primeiro toma por base
o valor-aluno-ano total (Vaat), que leva em consideração a totalidade dos recursos
vinculados à educação disponível para cada ente federado e as respectivas matrículas
no âmbito de atuação definido nos parágrafos 2º e 3º do artigo 211 da Constituição. Após
a distribuição da cesta de impostos do Fundeb em cada estado entre as redes públicas
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e a devida complementação da União de 10% do valor do Fundo, será verificado o
valor-aluno-ano mínimo nacional derivado do total das receitas vinculadas à educação
e do total das matrículas ponderadas por etapa, modalidade, jornada e tipo de escola,
havendo então uma segunda redistribuição de 10,5% da complementação da União
para equalizar nacionalmente o valor-aluno-ano total em cada rede pública. O segundo
nível novo é composto de uma fração de 2,5 pontos percentuais do total de 23% da
complementação global da União e será distribuído aos entes federados que cumpram
condicionalidades de melhoria de gestão a serem previstas em lei e, simultaneamente,
alcancem melhoria de indicadores de atendimento e da aprendizagem com redução das
desigualdades. Esse componente se denomina de valor-aluno-ano por resultado (Vaar)
e entrará em vigor em 2023.
Nota-se claramente que o componente Vaar corresponde ao modelo de bônus
educacional descrito e analisado na seção 4 deste artigo. A vantagem do Vaar é sua
completa desvinculação do mecanismo redistributivo dado pelo novo Vaat e pelo
atual valor-aluno-ano do Fundeb (Vaaf), criados com propósito de gerar equidade no
financiamento entre as redes de ensino do País. O objetivo do Vaar é distinto e visa
induzir a melhoria do desempenho das redes de ensino no que tange ao atendimento
e à aprendizagem com foco na redução das desigualdades. Para tomar parte nessa
parcela, os entes federados serão avaliados nacionalmente utilizando-se a mesma
métrica, como proposto neste trabalho com a simulação do Idem. A definição do
indicador para a distribuição do Vaar deve ser acompanhada de debates e simulações
para avaliar a melhor alternativa de indicador a ser usada.
ConCluSõeS
As simulações e análises apresentadas neste trabalho contribuem para melhorar
o desenho de políticas de vinculação de transferências intergovernamentais a
resultados educacionais. A experiência bem-sucedida alcançada pelo estado do Ceará
(Simões; Araújo, 2019) serviu de motivação para que alternativas nacionais fossem
aqui ensaiadas. Alguns resultados merecem ser revistos à guisa de conclusão.
Observou-se que o Índice de Desenvolvimento da Educação Municipal (Idem)
proposto pode variar a depender se é calculado em função da média de desempenho
alcançado (Idem 1) ou em função da distribuição dos alunos por nível de proficiência
(Idem 2). No segundo caso (Idem 2), a distribuição do indicador em todas as UFs fica
abaixo da distribuição do Idem 1, o que mostra que há maior desigualdade entre os
municípios em relação à distribuição dos alunos por nível de proficiência do que
em relação à média de desempenho. Contudo, a escolha entre os dois indicadores
não parece afetar de modo significativo o resultado da distribuição de recursos
vinculada a resultados. É possível, ainda, lançar mão de um indicador que expresse
simultaneamente a média de aprendizagem alcançada em uma rede de ensino e a
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distribuição dos alunos por nível de proficiência, como faz o modelo implementado
no estado do Ceará com o Índice de Qualidade da Educação (IQE).
Ficou evidente na simulação conduzida que o uso de parte da parcela VAF
compromete a vinculação da transferência do ICMS com base em resultados de
aprendizagem, ou seja, a origem dos recursos para a formação do fundo redistributivo
importa. No caso do uso do VAF, o indicador de resultados educacionais não seria
o fator determinante para definir os “perdedores” e os “ganhadores” de ICMS, mas
sim o fato de o município ter grande parte do seu ICMS estabelecido pelo VAF
(definindo-o “perdedor”) ou não (definindo-o “ganhador”).
A simulação do “bônus educacional” mostra que os indicadores de resultado
(Idem 1 e Idem 2) determinam o quanto cada município ganhará em termos de
recursos novos, com a vantagem de que todos os entes com resultados divulgados
ganhariam de forma diretamente proporcional aos avanços obtidos nos indicadores de
desempenho. Ficou evidente, também, que o indicador com base na distribuição dos
alunos por proficiência apresenta níveis piores do que o indicador com base na média
de resultados dos alunos, apontando para a importância da desigualdade no sistema
de ensino brasileiro. O uso do Idem 1 ou Idem 2, contudo, não parece afetar de modo
significativo o ranking dos municípios.
O uso de parcela da cota-parte municipal do ICMS vinculada a outros “critérios
tradicionais” que não o VAF se mostrou uma alternativa melhor, principalmente se se
fizer uso do critério de repartição igualitário presente na legislação de muitos estados
brasileiros. Fica claro que, quanto menor o desvio padrão do índice de distribuição
do critério de repartição do ICMS entre os municípios, melhor a vinculação do ICMS-
educacional ao indicador de resultado.
Finalmente, a EC nº 108 tanto obriga que estados vinculem parte do ICMS a
resultados educacionais quanto compromete a União com parte dos recursos de sua
complementação ao novo Fundeb com o mesmo propósito, ou seja, induzir melhoria
nos indicadores de aprendizagem e de atendimento, com atenção à equidade. Há
ainda que se definir no âmbito de cada estado como será conduzido o rearranjo dos
critérios distributivos do ICMS atualmente em vigor. Do mesmo modo, há que se
definir como a União avaliará a melhoria da aprendizagem e do atendimento nas
redes públicas de ensino, consideradas as condicionalidades de gestão e a equidade
nos resultados. O que as simulações apresentadas neste trabalho demonstram é
que a forma como os estados irão vincular parte do ICMS a resultados importa,
sendo o uso do VAF a menos recomendada. Já a parcela Vaar do novo Fundeb a ser
transferida pela União em função da melhoria de resultados, segundo os resultados
aqui simulados do “bônus educacional”, parece responder melhor como mecanismo
de incentivo, ficando a estabelecer o indicador que será utilizado para orientar a
repartição dos 2,5 p.p. referentes a essa complementação entre as redes públicas
de ensino. Espera-se que os resultados aqui apresentados possam jogar alguma luz
sobre essas tarefas.
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referênCIaS
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.
Brasília, DF: Senado Federal, 1988.
BRASIL. Constituição (1988). Emenda Constitucional nº 108, de 26 de agosto de
2020. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 27 ago. 2020a. Seção 1, p. 5.
BRASIL. Lei nº 14.023, de 8 de julho de 2020. Altera a Lei nº 13.979, de 6 de
fevereiro de 2020, para determinar a adoção de medidas imediatas que preservem
a saúde e a vida de todos os profissionais considerados essenciais ao controle de
doenças e à manutenção da ordem pública, durante a emergência de saúde pública
decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019. Diário Oficial da União,
Brasília, DF, 9 jul. 2020b. Seção 1, p. 1.
BRASIL. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
(Inep). Indicador de Nível Socioeconômico das Escolas de Educação Básica (Inse):
nota técnica. Brasília, 2015.
BRASIL. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
(Inep). Microdados da Avaliação Nacional da Alfabetização. Brasília, [s.d.].
Disponível em: <https://www.gov.br/inep/pt-br/acesso-a-informacao/dados-abertos/
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BRASIL. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
(Inep). Microdados da Prova Brasil. Brasília, [s.d.]. Disponível em: < https://www.
gov.br/inep/pt-br/acesso-a-informacao/dados-abertos/microdados/prova-brasil>.
Acesso em: 18 jan. 2021.
CEARÁ. Lei nº 14.023, de 17 de dezembro de 2007. Modifica dispositivos da
Lei nº 12.612, de 7 de agosto de 1996, que define critérios para distribuição da
parcela de receita do produto e arrecadação do imposto sobre operações relativas à
circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual
e intermunicipal e de comunicação - ICMS, pertencente aos municípios e dá outras
providências. Diário Oficial do Estado do Ceará, Fortaleza, v. 10, n. 239, 19 dez. 2007.
SÃO PAULO. Secretaria de Estado de Educação. Programa de qualidade da escola:
nota técnica. São Paulo, 2018. Disponível em: <http://idesp.edunet.sp.gov.br/
Arquivos/Nota%20tecnica_2017.pdf>. Acesso em 18 jan. 2021.
SERGIPE. Lei nº 8.628, de 05 de dezembro de 2019. Cria o ICMS-Social e estabelece,
na forma do inciso IV do art. 158 e do inciso II do parágrafo único do mesmo
dispositivo da Constituição Federal, critérios para a distribuição da parcela da receita
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do produto da arrecadação do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação
de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicação - ICMS, pertencente aos Municípios, e dá
providências correlatas. Diário Oficial do Estado de Sergipe, Aracajú, nº 28. 330,
p. 1-5, 06 dez. 2019.
SIMÕES, A. A.; ARAÚJO, E. A. O ICMS e sua potencialidade como instrumento
de política educacional. In: MORAES, G. H. e ALBUQUERQUE, A. E. M. (Ed.).
Cadernos de estudos e pesquisas em políticas educacionais: 5 anos de Plano Nacional
de Educação. Brasília: Inep, 2019. p. 9-55. (Coleção Cadernos de Estudos e Pesquisas
em Políticas Educacionais ; v. 2)
SOARES, J. F. Índice de desenvolvimento da Educação de São Paulo – Idesp: bases
metodológicas. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, v. 23, n. 1, p. 29-41, jan./jun.
2009.