Registro intelectual n°

Instituto chileno de Estudios Municipales

Universidad Autónoma de Chile

Consejo editorial Teodoro Ribera Rector Universidad Autónoma de Chile Georg Spee Vicerrector Universidad Autónoma de Chile Sergio Thiers Director Acreditación Universidad Autónoma de Chile Ricardo Israel Director Ejecutivo Ichem Andrés Chacón Secretario General Ichem Tamara López Editora Ichem

2

Documento N°1

ANÁLISIS JURÍDICO EN LOS GOBIERNOS

LOCALES

Por Marcelo Villagrán

Marcelo Villagrán

3

Abogado de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Diplomado de

Organización y Dirección de Recursos Humanos. Fue abogado de la Dirección

Jurídica de la Municipalidad de San Miguel, como parte del programa “Jóvenes

al servicio de Chile” de la Fundación Jaime Guzmán.

En 2005 fue Secretario de Estudio de la Carrera de Derecho de la Universidad

Autónoma del Sur. También se desempeñó como Secretario General del Instituto

Chileno de Estudios Municipales hasta el 2006. Desde el mismo año es asesor

jurídico de la División de Bienestar Social de la Fuerza Aérea de Chile.

Actualmente es profesor titular de la cátedra de Derecho Político de la

Universidad Autónoma de Chile.

4

TABLA DE CONTENIDOS

Introducción………………………………………………………………………………………3

Capítulo I: Análisis Histórico…………………………………………………………………… 5

Capítulo II: Normas Legales 1990 – 2005 …………………………………………………...10

Capítulo III: La Descentralización…………………………………………………………….26

Capítulo IV: Consideraciones Finales……………………………………………………….30

5

INTRODUCCIÓN

Son muchas las interrogantes que surgen del análisis pormenorizado de un

período de nuestra historia republicana, pero sin lugar a dudas es un ejercicio muy

importante para evaluar el cumplimiento de nuestras metas, y lo que es más

importante, sentar las bases de nuestro trabajo futuro. Debemos evitar el

desarrollo de políticas públicas, que sin un sustento teórico mínimo, persigan

solucionar los problemas de la población. Nuestro país de ha caracterizado, a lo

largo de su historia, por entregar soluciones muy precipitadas ante los conflictos y

necesidades que expresa su población, intentando resolver sobre la marcha

varias de las controversias que se exteriorizan durante la aplicación de la ley.

En estas líneas nos interiorizaremos en el estudio y comprensión de un fenómeno

político­social muy relevante para nuestra historia. No es un contrasentido pensar

que los gobiernos locales representan para la ciudadanía el sistema político más

próximo para resolver sus problemas, y por ello es muy importante que los

municipios cuenten con las herramientas necesarias para poder destinar sus

recursos económicos y humanos en pos de la elaboración de productos que

tiendan a satisfacer esas necesidades.

El retorno de la democracia a nuestro país marca el punto de partida de este

análisis jurídico, encontrando un ambiente institucional en pleno funcionamiento,

en el cual los diversos actores políticos retoman sus funciones. La elección de las

autoridades que a distinto nivel se preocupan de resolver los requerimientos de la

población, marca el punto de partida del debate nacional respecto al futuro de

nuestra nación y se produce una revisión pormenorizada de nuestro

ordenamiento jurídico, partiendo de la misma Constitución Política del Estado. Los

cambios y fenómenos sociales que los motivaron han permitido una evolución en

las distintas áreas del quehacer institucional. Incluso en lo que respecta al mundo

municipal y a las materias que son de su interés, podemos identificar un fenómeno

transversal de áreas temáticas que de una u otra manera tocan directa o

indirectamente a las municipalidades.

6

Debemos señalar desde el comienzo de este trabajo que intentaremos evaluar los

cambios que se han producido en el ámbito normativo municipal de este período

buscando con ello, además, evaluar los efectos o resultados que han

experimentado durante su aplicación. Nos interesa conocer si el marco jurídico

municipal con el que cuenta Chile en nuestros días es el apropiado para

satisfacer los requerimientos del sector. Nuestro país está conciente de la

importancia que ha suscitado entre la población la labor que cumplen los

municipios, por lo que exige de sus autoridades la purificación de un sistema que

cumpla efectivamente con estas expectativas. Lo anterior está en directa

relación con la Reforma del Estado de Chile, lo que necesariamente nos llevará a

una reforma estructural de las municipalidades para mejorar sustancialmente la

gestión de todas ellas.

Sin lugar a dudas, la justicia política de postula Aristóteles nos permite intentar

evaluar nuestra realidad sociocultural muy diversa a la de otras naciones, la que

nos obliga a adaptar instituciones y normativa, de acuerdo a lo que son

efectivamente nuestros requerimientos.

Según lo descrito, estudiaremos en estas páginas el sistema jurídico municipal

vigente y como éste ha evolucionado en los últimos 15 años. Podremos identificar

los cambios normativos que han afectado al sector y la forma en que éstos han

repercutido en el funcionamiento de los municipios y en el mejor grado de

cumplimiento de sus finalidades, para ­finalmente­ analizar el proceso de

descentralización política y administrativa del sector municipal.

7

Capítulo I: Análisis Histórico

Para contextualizar nuestro trabajo es necesario señalarles que las

municipalidades representan, para nuestra historia independiente, un gran foco

de vida ciudadana. Si bien los conquistadores españoles trasplantaron a América

muchas de sus tradiciones, religión e instituciones, en lo que respecta al Municipio

en España empezaba pronto a “... languidecer como consecuencia del

absolutismo monárquico de Carlos V y Felipe II, en cambio los municipios o

cabildos fundados en América se asemejaron inicialmente al antiguo municipio

castellano, en el cual correspondía a este organismo eldadero gobierno de la villa

o ciudad, en su integridad.”1

Se trataba de un organismo semiautónomo en el que recaían muchas

atribuciones, las que con el tiempo y el surgimiento de nuevas instituciones fueron

restringidas. Sin embargo, conservaron a través de los años una característica

valiosa que se mantiene hasta estos días, al ser la única institución pública en la

que los habitantes del lugar tienen amplio acceso y representación. Y fue

justamente este rol que jugaron los municipios, el que permitió a los criollos, en los

albores de nuestra independencia, reunirse en torno a él y fraguar los cimientos

de esta incipiente nación. Este valioso aporte histórico nos permite armonizar

nuestro pensamiento, respecto a la importancia que reporta esta institución

pública, toda vez que desde sus cimientos hasta nuestros días sigue siendo

considerada como aquella que está más cercana a la gente y a la que se le

asocia como la responsable de remediar muchos problemas de la población. Es

por ello que independiente de cuales sean sus atribuciones, serán siempre las

municipalidades las corporaciones a las que acudirán miles de personas en pos

de esperar una respuesta a sus demandas.

1 Fernández Richard, José: Derecho Municipal Chileno, Editorial Jurídica de Chile, Primera Edición, 2003, Santiago de Chile, pp. 16-17.

8

No es relevante la forma de gobierno que impere en un Estado, ni que esté

concentrado o distribuido el poder. Lo que realmente es un hecho, es que la

ciudadanía siempre ve a los Municipios como actores relevantes del sistema

político, encargados de la solución de sus necesidades.

A lo largo de prácticamente toda su historia independiente el Estado chileno ha

tenido carácter unitario. La Constitución Política de la República de Chile de 1980

reafirma lo anterior, estableciendo sin embargo, una clara opción por la

descentralización a través de gobiernos regionales y comunales. Las

municipalidades poseen autonomía garantizada por la propia Constitución en la

administración de su patrimonio y la prestación de servicios sociales a la

comunidad. Para ello cuentan con fuentes propias de financiamiento y con

autoridades, constituidas por el Alcalde que será su máxima autoridad, y por el

Concejo.

Un conjunto de reformas realizadas a partir de la década del 70 lograron moldear

el actual modelo de descentralización de nuestro país, a través de los procesos

de regionalización y municipalización impulsados por el régimen militar del

Presidente Augusto Pinochet Ugarte y por las reformas constitucionales de 1991.

Esta estructura consolidada en la Constitución Política de 1980 respondió al menos

a tres objetivos distintos: geopolítico (un mejor control y ocupación del territorio

nacional); político (aumentar la participación ciudadana y distribuir el poder); y

económico (mejorar la distribución de los recursos y la satisfacción de las

necesidades de la población).

Las municipalidades tuvieron escasa relevancia dentro del aparato público

chileno, hasta que a partir de fines de los 70 se alteró radicalmente esta situación,

ya que se produjeron reformas que multiplicaron las responsabilidades y recursos

de los municipios. En el ámbito territorial dichas reformas institucionalizaron

algunas funciones ligadas a la administración y desarrollo del espacio urbano y en

el terreno social, ellas involucraron una significativa expansión de funciones,

pasando los municipios a compartir responsabilidades con el gobierno central en

9

la provisión de servicios de educación, salud, cultura, recreación, deporte,

promoción del empleo, vivienda y asistencia social. Junto a ello se llevaron a

cabo cambios en el marco financiero y administrativo de operación de los

municipios, dotándolos de la autonomía y los mecanismos necesarios para asumir

dichas responsabilidades. En este sentido, se estableció un sistema de cobro para

algunos servicios municipales, se dictaron modificaciones tributarias de exclusivo

beneficio local, acompañados de un mecanismo de redistribución de estos

recursos, creando el muy conocido Fondo Común Municipal, destinado a

compensar a los municipios de las comunas con una menor base tributaria.

Finalmente, basta con señalar que se traspasaron a los municipios la

administración de establecimientos educacionales públicos y los consultorios de

salud primaria, proceso que se extendió durante toda la década del 80.

Con el retorno de la democracia en Chile, se debilitó el proceso de

regionalización. Surgió en su lugar, una fuerte demanda por mayor participación

en las decisiones públicas. La Reforma Regional de 1991 ha buscado responder a

estas demandas creando los Gobiernos Regionales y nuevos instrumentos, como

las inversiones sectoriales de asignación regional (ISAR), que trasladan al nivel

regional la decisión sobre la asignación de recursos a proyectos específicos de

inversión dentro de programas administrados tradicionalmente por el nivel central.

El Presidente Patricio Aylwin (1990­1994), designó en 1990 a los alcaldes de todas

las comunas del país. En 1992 se realizó la primera elección popular de alcaldes

desde el retorno de la Democracia, concretándose con ello el mayor cambio en

la estructura del gobierno local al introducir la elección directa de alcaldes y

concejales. Con ello se fortaleció el proceso de democratización, único objetivo

trazado en el inicio de la transición, ya que las prioridades políticas del primer

gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia, no consideraron

reformas de fondo al régimen local.

Bajo el gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz­Tagle (1994­2000) se intentó

fortalecer la probidad funcionaria en el ámbito local, con el envío al Parlamento

10

del proyecto que reforma la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades con

normas que otorgan mayor eficacia a los sistemas de control interno, potencian

las facultades fiscalizadoras del concejo municipal y refuerzan la transparencia en

la gestión de los municipios. Se planteó la elección simultánea, pero separada, de

alcaldes y concejales, conciente de la imperfección de un sistema donde la

legitimidad de la principal autoridad queda ­en muchos casos­ difusa, puesto que

la elección de ambas autoridades es conjunta. Durante la década de los

noventa se duplicaron los recursos municipales, incidiendo en más del 16% del

gasto público total, con un presupuesto superior al billón de pesos para el

conjunto del sistema municipal. Además, se propusieron reformas institucionales

orientadas a incorporar mayores grados de flexibilidad a la gestión local y

mayores grados de transparencia de la misma, especialmente en mecanismos

que fortalezcan su relación con los ciudadanos de sus respectivas comunas. Es así

como se sentaron las bases de una reforma legal, derivada de la reforma

constitucional al artículo 110 de la Constitución Política del Estado, actual 121,

destinada a asegurar la capacidad de los municipios para establecer y

modernizar sus plantas de personal, junto con adecuar la estructura y

organización municipal a los requerimientos particulares de cada municipio,

fortaleciendo mecanismos de coordinación en la contratación de personal

altamente calificado para municipios pequeños y rurales. Finalmente, se hicieron

esfuerzos destinados a fortalecer la transparencia pública y el control ciudadano

de la gestión municipal, con la aprobación de modificaciones legales tendientes

a simplificar las consultas ciudadanas sobre temas específicos que afecten a los

vecinos, obligando a los alcaldes a entregar una cuenta anual sobre la gestión

interna del municipio y perfeccionando, a su vez, un mecanismo de fiscalización

del desempeño del alcalde por los concejos municipales.2

Durante el gobierno del Presidente Ricardo Lagos Escobar (2000­2006) fueron 23

las iniciativas impulsadas a favor del mundo municipal. Entre los años 2000 y 2005,

el mandatario promulgó 21 leyes cuyo propósito fue otorgar beneficios a favor de 2 Discurso de S.E. el Presidente de la Republica, don Eduardo Frei Ruiz-Tagle, en la "Cumbre de las Regiones", Viña Del Mar, 1º de Octubre de 1998: http://www.fundacionfrei.cl/nuevo/efr/pdf/566.pdf

11

la gestión municipal. La última de estas leyes fue Rentas Municipales II,

promulgada el 23 de junio del año 2005. Entre los cuerpos legales dictados se

cuentan, entre otros, la Ley 19.737, que estableció elecciones separadas de

alcaldes y concejales, permitiendo profundizar el proceso democratizador de los

municipios y favorecer la profesionalización de alcaldes o concejales; Ley 19.803,

que determinó un incentivo por desempeño para los funcionarios municipales; Ley

19.777, que creó 99 juzgados de policía local en todo el país; Ley 19.852, que

estableció la subrogación del alcalde o alcaldesa por una persona de su

confianza cuando, por razones médicas, debiera ausentarse por un período

determinado (permitió que las alcaldesas ejercieran efectivamente los permisos

de pre y post natal); cuatro leyes que permitieron la creación de las comunas de

Hualpén, Alto Hospicio, Alto Bio Bio y Chol Chol); Ley de Casinos, que estableció

las bases generales para la autorización, funcionamiento y fiscalización de casinos

de juego.3

En el período en estudio se realizaron cuatro elecciones Municipales (1992, 1996,

2000 y 2004) y sólo en esta última elección la ciudadanía eligió a las autoridades

comunales en forma separada.

Tras la enorme trascendencia alcanzada por el poder local, los municipios

llegaron a tener seis funciones privativas y 13 compartidas con otros organismos

de la administración Estatal, a manejar 21 subsidios sociales, ser responsables

aproximadamente de la educación del 60% de los niños chilenos, y de la

atención de salud primaria del 50% de la población. Y finalmente, siendo una de

sus más importantes características, son el único ente público presente en las 345

comunas del país, convirtiéndose en el principal punto de encuentro entre los

diversos servicios públicos y la comunidad.4

3 SUBDERE, Subsecretaria de Desarrollo Regional, Adriana del Piano, 31 Agosto de 2005: http://www.subdere.gov.cl/1510/article-68122.html#h2_1 4 SUBDERE. 2000. Democracia Regional y Local. Ministerio del Interior, Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo. Número Especial. Julio 2000.

12

Capítulo II: Normas Legales 1990­2005

1. Ley No. 20.088 Establece como obligatoria la declaración jurada

patrimonial de bienes a las autoridades que ejercen una función pública.

(DO 05.01.2006)

2. Ley No. 20.085 Introduce una disposición transitoria al decreto ley Nº 3.063,

de 1979, sobre Rentas Municipales. (DO 22.12.2005)

3. Ley No. 20.079 Otorga un reajuste de remuneraciones a los trabajadores

del sector público, concede aguinaldos que señala, reajusta las

asignaciones familiar y maternal, del subsidio familiar y concede otros

beneficios que indica. (DO 30.11.2005)

4. Ley No. 20.075 Prorroga la aplicación de los coeficientes de distribución del

Fondo Común Municipal vigentes durante el año 2005 para el año 2006, y

establece un mecanismo de compensación. (DO 25.11.2005)

5. Ley No. 20.068 Introduce diversas modificaciones a la ley N° 18.290, en

materia de tránsito terrestre. (DO 10.12.2005)

6. Ley No. 20.053 Modifica la ley Nº 19.884, sobre Transparencia, Límite y

Control del Gasto Electoral. (DO 06.09.2005)

7. Ley No. 20.046 Modifica la ley Nº 18.290, de Tránsito, con el fin de permitir el

reconocimiento de las licencias de conducir expedidas en el extranjero.

(DO 30.09.2005)

8. Ley No. 20.041 Modifica el límite intercomunal de las comunas de Recoleta

y Huechuraba. (DO 14.07.2005)

13

9. Ley No. 20.035 Introduce modificaciones en la ley N° 19.175, Orgánica

Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, en lo relativo a la

estructura y funciones de los gobiernos regionales. (DO 01.07.2005)

10. Ley No. 20.033 Modifica la ley N° 17.235, sobre Impuesto Territorial; el

decreto ley N° 3.063, sobre Rentas Municipales; la ley N° 18.695, Orgánica

Constitucional de Municipalidades, y faculta a las municipalidades para

otorgar condonaciones que indica. (DO 01.07.2005)

11. Ley No. 20.031 Interpreta el artículo 26 del decreto ley Nº 3.063 de 1979, con

el propósito de facilitar el funcionamiento de microempresas familiares.

(DO 08.07.2005)

12. Ley No. 20.024 Establece un mecanismo transitorio para compensar los

menores ingresos municipales producidos con ocasión de una nueva

determinación de los coeficientes anuales de distribución del Fondo

Común Municipal. (DO 30.05.2005)

13. Ley No. 20.020 Autoriza erigir monumentos en memoria del Padre Alberto

Hurtado en las diferentes comunas del país. (DO 17.05.2005)

14. Ley No. 20.016 Modifica normas del decreto con fuerza de ley Nº 458, de

1975, Ley General de Urbanismo y Construcciones, relativas a la calidad de

la construcción. (DO 27.05.2005)

15. Ley No. 20.008 Establece asignaciones que indica para funcionarios

municipales y jueces de policía local. (DO 22.03.2005)

16. Ley No. 20.007 Modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en

materia de contratos de promesa de compraventa de determinados

bienes raíces sin recepción definitiva. (DO 11.04.2005)

14

17. Ley No. 20.006 Establece concursabilidad de los cargos de directores de

establecimientos educacionales municipales. (DO 22.03.2005)

18. Ley No. 20.002 Prorroga la vigencia de los avalúos de los bienes raíces no

agrícolas y del mecanismo de compensación de lo previsto en la ley Nº

19.850. (DO 04.02.2005)

19. Ley No. 19.997 Modifica la ley N° 19.961 sobre evaluación docente. (DO

25.01.2005)

20. Ley No. 19.995 Establece las bases generales para la autorización,

funcionamiento y fiscalización de casinos de juego. (DO 07.01.2005)

21. Ley No. 19.990 Modifica el Código Orgánico de Tribunales y la Ley Nº

18.776, incorporando las comunas de Alto Hospicio, Hualpén, Alto Biobío,

Cholchol, San Pedro de la Paz y Chiguayante a los territorios jurisdiccionales

de los tribunales que indica. (DO 24.12.2004)

22. Ley No. 19.985 Otorga un reajuste de remuneraciones a los trabajadores

del sector público, concede aguinaldos que señala, reajusta las

asignaciones familiar y maternal, del subsidio familiar y concede otros

beneficios que indica. (DO 02.12.2004)

23. Ley No. 19.979 Modifica el Régimen de Jornada Escolar Completa Diurna y

otros cuerpos legales. (DO 06.11.2004)

24. Ley No. 19.972 Concede un nuevo plazo para ejercer la facultad

concedida al Servicio de Tesorerías en la Ley Nº 19.926. (DO 16.09.2004)

25. Ley No. 19.964 Modifica la ley N° 19.884, sobre Transparencia, Límite y

Control del Gasto Electoral. (DO 26.08.2004)

15

26. Ley No. 19.963 Modifica la ley N° 19.884, sobre Transparencia, Límite y

Control del Gasto Electoral, estableciendo sanciones y el procedimiento

para su aplicación. (DO 26.08.2004)

27. Ley No. 19.961 Sobre evaluación docente. (DO 14.08.2004)

28. Ley No. 19.959 Crea la comuna de Alto Biobío, en la Región del Biobío. (DO

21.07.2004)

29. Ley No. 19.958 Modifica la Ley Orgánica de Municipalidades con el objeto

de precisar o corregir normas sobre el proceso electoral. (DO 17.07.2004)

Observación: Elecciones de alcaldes y concejales por separado.

30. Ley No. 19.949 Establece un sistema de protección social para familias en

situación de extrema pobreza denominado "Chile Solidario". (DO

05.06.2004)

31. Ley No. 19.944 Crea la comuna de Cholchol, en la Región de la Araucanía.

(DO 22.04.2004)

32. Ley No. 19.943 Crea la comuna de Alto Hospicio en la Región de Tarapacá.

(DO 22.04.2004)

33. Ley No. 19.939 Modifica el artículo 59 de la Ley General de Urbanismo y

Construcciones, con el objeto de establecer la caducidad de la

declaratoria de utilidad pública contenida en los planes reguladores. (DO

13.02.2004)

34. Ley No. 19.936 Crea la comuna de Hualpén, en la Región del Biobío. (DO

13.03.2004)

16

35. Ley No. 19.933 Otorga un mejoramiento especial a los profesionales de la

educación que indica. (DO 12.02.2004)

36. Ley No. 19.932 Modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en

materia de contrato de promesa de compraventa de determinados bienes

raíces y criminaliza conducta constitutiva de estafa en el artículo 470 del

Código Penal. (DO 03.02.2004)

37. Ley No. 19.926 Permite efectuar anticipos al Fondo Común Municipal en los

casos que indica y modifica el decreto ley Nº 3.063, de 1979, sobre Rentas

Municipales. (DO 31.12.2003)

38. Ley No. 19.925 Ley sobre expendio y consumo de bebidas alcohólicas. (DO

19.01.2004)

39. Ley No. 19.921 Modifica el artículo 101 de la ley Nº 18.834, Estatuto

Administrativo, relativo al aumento del feriado de funcionarios que se

desempeñan en determinadas zonas del país. (DO 20.12.2003)

40. Ley No. 19.920 Modifica el Código del Trabajo y el Estatuto Administrativo,

con el fin de permitir acuerdos en materia de descanso semanal. (DO

20.12.2003)

41. Ley No. 19.917 Otorga un reajuste de remuneraciones a los trabajadores

del sector público, concede aguinaldos que señala, reajusta las

asignaciones familiar y maternal, del subsidio familiar y concede otros

beneficios que indica. (DO 04.12.2003)

42. Ley No. 19.917 Permite la emisión de deuda pública mediante medios

inmateriales y autoriza al Fisco y a otras entidades del sector público para

la contratación de instrumentos de cobertura de riesgos financieros. (DO

03.10.2003) Observación: Se exceptuaron expresamente los gobiernos

17

regionales y las Municipalidades, siendo un mecanismo de financiamiento

muy importante para enfrentar las abultadas deudas que poseen en la

actualidad los Gobiernos Locales.

43. Ley No. 19.902 Modifica la Ley de Tránsito, para permitir la eliminación de

anotaciones en el Registro Nacional de Conductores de Vehículos

Motorizados en las condiciones que indica. (DO 09.10.2003)

44. Ley No. 19.900 Modifica la ley Nº 18.290 de Tránsito, sobre estacionamientos

para discapacitados. (DO 09.10.2003)

45. Ley No. 19.896 Introduce modificaciones al decreto ley Nº 1.263, de 1975,

Orgánico de Administración Financiera del Estado y establece otras

normas sobre administración presupuestaria y de personal. (DO 03.09.2003)

46. Ley No. 19.891 Crea el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes y el Fondo

Nacional de Desarrollo Cultural y las Artes. (DO 23.08.2003) Observación: Se

centralizan las políticas culturales las que son impuestas a los municipios.

47. Ley No. 19.886 Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y

Prestación de Servicios. (DO 30.07.2003)

48. Ley No. 19.884 Sobre transparencia, límite y control del gasto electoral. (DO

05.08.2003)

49. Ley No. 19.880 Establece bases de los procedimientos administrativos que

rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado. (DO

29.05.2003)

50. Ley No. 19.878 Establece un procedimiento de publicidad para gestiones

administrativas relacionadas con la construcción. (DO 31.05.2003)

18

51. Ley No. 19.873 Crea subvención educacional pro­retención de alumnos y

establece otras normas relativas a las remuneraciones de los profesionales

de la educación. (DO 29.05.2003)

52. Ley No. 19.872 Modifica Ley No. 18.290, Ley de Tránsito. Crea el registro

nacional de transporte de carga terrestre (DO 20.06.2003)

53. Ley No. 19.865 Sobre financiamiento urbano compartido. (DO 01.04.2003)

54. Ley No. 19.862 Establece registros de las personas jurídicas receptoras de

fondos públicos. (DO 08.02.2003)

55. Ley No. 19.859 Modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones con

el objeto de facilitar la construcción de viviendas sociales. (DO 31.01.2003)

56. Ley No. 19.858 Modifica normas sobre regularización de la posesión y

ocupación sobre inmuebles. (DO 11.02.2003)

57. Ley No. 19.855 Modifica el plazo y procedimiento para adecuar estatutos

de organizaciones deportivas, establecido en la Ley Nº 19.712, del Deporte.

(DO 12.02.2003)

58. Ley No. 19.852 Modifica la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de

Municipalidades, estableciendo un mecanismo de subrogación para las

mujeres alcaldes en el período de pre y post natal. (DO 08.01.2003)

59. Ley No. 19.850 Establece un mecanismo para compensar los menores

ingresos municipales, con ocasión de una nueva determinación de los

coeficientes de distribución del Fondo Común Municipal. (DO 07.01.2003)

60. Ley No. 19.845 Modifica la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de

Municipalidades en materia de apremios. (DO 14.12.2002)

19

61. Ley No. 19.843 Otorga un reajuste de remuneraciones a los trabajadores

del sector público, concede aguinaldos que señala, reajusta las

asignaciones familiar y maternal, del subsidio familiar y concede otros

beneficios que indica. (DO 05.12.2002)

62. Ley No. 19.841 Modifica la Ley de Tránsito en lo relativo al cobro electrónico

de peajes y la Ley Nº 18.287, que establece procedimientos ante los

Juzgados de Policía Local. (DO 19.12.2002)

63. Ley No. 19.817 Modifica la Ley Orgánica de la Contraloría General de la

República. (DO 26.07.2002)

64. Ley No. 19.816 Modifica diversos cuerpos legales en materia de multas de

tránsito. (DO 07.08.2002)

65. Ley No. 19.814 Introduce diversas modificaciones a la Ley de Alcoholes,

Bebidas Alcohólicas y Vinagres, en lo relativo a consumo en la vía pública.

(DO 15.07.2002)

66. Ley No. 19.813 Otorga beneficios a la salud primaria. (DO 25.06.2002)

67. Ley No. 19.803 Establece asignación de mejoramiento de la gestión

municipal. (DO 27.04.2002)

68. Ley No. 19.787 Modifica la Ley Nº 19.712, Ley del Deporte. (DO 01.02.2002)

69. Ley No. 19.780 Permite efectuar anticipos del Fondo Común Municipal en

caso que indica y autoriza la condonación de deudas que señala. (DO

30.11.2001)

20

70. Ley No. 19.778 Modifica la ley Nº 19.175, Orgánica Constitucional sobre

Gobierno y Administración Regional en materia de reguladores. (DO

10.12.2001)

71. Ley No. 19.777 Crea juzgados de policía local en las comunas que indica.

(DO 05.11.2001)

72. Ley No. 19.775 Otorga un reajuste de remuneraciones a los trabajadores

del sector público, concede aguinaldos que señala, reajusta las

asignaciones familiar y maternal, del subsidio familiar y concede otros

beneficios que indica. (DO 30.11.2001)

73. Ley No. 19.770 Posterga para el año 2002 la determinación de los

coeficientes de distribución del Fondo Común Municipal. (DO 10.11.2001)

74. Ley No. 19.756 Renueva vigencia de la facultad para condonación de

deudas municipales conferida en la ley Nº 19.704. (DO 13.09.2001)

75. Ley No. 19.754 Autoriza a las municipalidades para otorgar prestaciones de

bienestar a sus funcionarios. (DO 21.09.2001)

76. Ley No. 19.749 Establece normas para facilitar la creación de

microempresas familiares. (DO 25.08.2001)

77. Ley No. 19.749 Modifica la Ley Orgánica Constitucional de

Municipalidades, con el objeto de establecer sistema de elecciones

separadas de alcaldes y concejales. (DO 06.07.2001)

78. Ley No. 19.727 Renuévase la vigencia de la ley Nº 19.583, que regulariza la

construcción de bienes raíces urbanos sin recepción definitiva. (DO

03.05.2001)

21

79. Ley No. 19.726 Sustituye la denominación de la comuna de Navarino por

comuna de Cabo de Hornos y establece una agrupación de comunas.

(DO 26.05.2001)

80. Ley No. 19.723 Regulariza situación de inmuebles que indica. (DO

11.05.2001)

81. Ley No. 19.715 Otorga un mejoramiento especial de remuneraciones para

los profesionales de la educación. (DO 31.01.2001)

82. Ley No. 19.712 Ley del Deporte. (DO 09.02.2001) Observación: El Ejecutivo

centraliza las políticas deportivas.

83. Ley No. 19.710 Modifica la ley Nº 18.290, de Tránsito, en lo relativo a la

obtención de las licencias de conducir. (DO 20.01.2001)

84. Ley No. 19.704 Modifica la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de

Municipalidades, el decreto ley Nº 3.063, de 1979, sobre Rentas

Municipales, y la ley Nº 17.235, sobre Impuesto Territorial. (DO 28.12.2000)

85. Ley No. 19.703 Otorga un reajuste de remuneraciones a los trabajadores

del sector público, concede aguinaldos que señala, reajusta las

asignaciones familiar y maternal, del subsidio familiar y concede otros

beneficios que indica. (DO 04.12.2000)

86. Ley No. 19.698 Introduce modificaciones a la ley Nº 18.695, Orgánica

Constitucional de Municipalidades, en materias electorales. (DO

30.09.2000)

87. Ley No. 19.692 Modifica la ley Nº 19.418, en términos de posibilitar la

reelección indefinida de dirigentes de organizaciones comunitarias. (DO

25.09.2000).

22

88. Ley No. 19.689 Determina fecha de realización de las elecciones de

alcaldes y concejales y de instalación del Concejo Municipal. (DO

19.08.2000).

89. Ley No. 19.676 Modifica la ley Nº 18.287, sobre procedimientos ante los

juzgados de policía local y la Ley Nº 18.290, Ley de tránsito. (DO 29.05.2000).

90. Ley No. 19.667 Modifica la Ley Nº 19.583, que regulariza la construcción de

bienes raíces urbanos sin recepción definitiva. (DO 10.03.2000).

91. Ley No. 19.653 Sobre probidad administrativa aplicable de los órganos de

la administración del Estado. (DO 14.12.99).

92. Ley No. 19.649 Otorga un reajuste de remuneraciones a los trabajadores

del sector público, concede aguinaldos que señala, reajusta las

asignaciones familiar y maternal, del subsidio familiar y concede otros

beneficios que indica. (DO 02.12.99).

93. Ley No. 19.648 Otorga titularidad en el cargo a profesores contratados a

plazo fijo por más de tres años. (DO 02.12.99).

94. Ley No. 19.609 Permite efectuar anticipos del Fondo Común Municipal, en

los casos que indica. (DO 02.06.99)

95. Ley No. 19.607 Modifica el Estatuto de Atención Primaria de Salud

Municipal. (DO 14.05.99)

96. Ley No. 19.602 Modifica la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de

Municipalidades, en materia de gestión municipal. (DO 25.03.99)

23

97. Ley No. 19.598 Otorga un mejoramiento especial para los profesionales de

la educación que indica. (DO 09.01.99)

98. Ley Nº 19.583 Proyecto de ley que regulariza construcción de bienes raíces

urbanos sin recepción definitiva.

99. Ley Nº 19.560 Condona intereses y multas a adquirentes de edificaciones

municipales que indica.

100. Ley Nº 19.546 Proyecto de Ley que concede bono especial al

personal de atención primaria de Salud Municipal.

101. Ley Nº 19.543 Proyecto de ley que regula el traspaso de servicios

municipales entre municipalidades de las comunas que se indican

102. Ley Nº 19.526 Proyecto de Reforma a la Constitución Política de la

República, sobre administración comunal.

103. Ley Nº 19.529 Proyecto de Ley que otorga asignación y beneficios

que indica a los funcionarios municipales.

104. Ley Nº 19.483 Proyecto de ley que modifica la ley Nº 19.418, que

establece normas sobre juntas de vecinos y demás organizaciones

comunitarias.

105. Ley Nº 19.461 Proyecto de ley que crea la comuna de Chiguayante,

en la región del Bío­Bío, Provincia de Concepción.

106. Ley Nº 19.452 Proyecto de Ley que Modifica la ley Nº 18.695,

Orgánica Constitucional de Municipalidades en lo relativo a la Generación

de Autoridades.

24

107. Ley Nº 19.448 Proyecto de reforma constitucional sobre fecha de las

elecciones municipales.

108. Ley Nº 19.436 Proyecto de ley que crea la Comuna de San Pedro de

la Paz, Provincia de Concepción, Región del Bío­Bío.

109. Ley Nº 19.434 Proyecto de ley que crea la comuna de Chillán Viejo,

de la provincia de Ñuble, región del Bío­Bío.

110. Ley Nº 19.435 Proyecto de ley que crea la Comuna de San Rafael.

111. Ley Nº 19.424 Proyecto de ley que crea la comuna de Concón, en la

Provincia de Valparaíso, Región de Valparaíso.

112. Ley Nº 19.425 Proyecto de Ley que dicta normas y modifica la Ley Nº

18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, en materia de

utilización del subsuelo de los bienes nacionales de uso público.

113. Ley Nº 19.418 Ley sobre juntas de vecinos y organizaciones

comunitarias funcionales.

114. Ley Nº 19.405 Proyecto de ley que modifica la ley Nº 19.378, estatuto

de atención primaria de salud municipal.

115. Ley Nº 19.398 Proyecto de ley que concede un reajuste

extraordinario de un 10% a las pensiones que indica y un aumento

adicional a la educación subvencionada, tanto municipal como particular,

y establece las fuentes para su financiamiento.

116. Ley Nº 19.388 Proyecto de ley que modifica el Decreto Ley Nº 3.063,

de 1979, sobre Rentas Municipales y la Ley Nº 17.235, sobre Impuesto

Territorial.

25

117. Ley Nº 19.378 Estatutos de atención primaria de salud municipal.

118. Ley Nº 19.362 Proyecto de ley que modifica el artículo 2º transitorio

de la ley Nº 18.893 sobre organizaciones comunitarias territoriales y

funcionales, con el objeto de aumentar el plazo que disponen para

adecuar sus estatutos.

119. Ley Nº 19.340 Crea la comuna de Padre Hurtado.

120. Ley Nº 19.321 Prorroga el plazo para ejercer facultades delegadas

para adecuar plantas de personal de las municipalidades.

121. Ley Nº19.280 Plantas de personal de las municipalidades.

122. Ley Nº 19.251 Otorga una bonificación compensatoria para los

trabajadores que indica de establecimientos municipales de atención

primaria de salud.

123. Ley Nº 19.211 Faculta a S.E. el Presidente de la República para dictar

D.F.L. que incorpore el cargo de administrador municipal, en las plantas de

aquellas municipalidades que opten por crearlo.

124. Ley Nº 19.180 Modifica la Ley Orgánica Constitucional de

Municipalidades, el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, y

dicta normas sobre remuneraciones para el personal municipal.

125. Ley Nº 19.178 Autoriza al ministerio Secretaría General de Gobierno

para transferir fondos a municipalidades que indica, con la finalidad de

instalar sistemas de recepción satelital de televisión.

26

126. Ley Nº 19.165 Sustituye el sistema de calificaciones de los funcionarios

públicos y municipales.

127. Ley Nº 19.130 Modifica la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de

Municipalidades.

128. Ley Nº 19.117 Dispone la recuperación de subsidios por incapacidad

laboral respecto de los funcionarios municipales y profesionales de la

educación, regidos por el artículo 36 de la Ley Nº 19.070.

129. Ley Nº 19.096 Sustituye el articulo 2º transitorio de la Ley Nº 18.893,

sobre organizaciones comunitarias territoriales.

130. Ley Nº 19.097 Introdujo modificaciones al Capítulo XIII de la

Constitución Política, sobre gobierno y administración Interior del Estado.

131. Ley Nº 19.075 Prorroga por un año, la aplicación del Sistema de

Calificaciones de los funcionarios públicos y municipales.

132. Ley Nº 19.022 Proyecto de ley que modifica el artículo 1º de la Ley Nº

18.138, en lo relativo a la facultad de las municipalidades para construir

viviendas económicas e infraestructura sanitaria.

133. Ley Nº 19.001 Modifica las Leyes Nº 18.834, sobre Estatutos

Administrativos y Nº 18.883, sobre Estatutos Administrativos para funcionarios

Municipales.

134. Ley Nº 19.000 Deja sin efecto reavalúo de los bienes raíces no

agrícolas.

27

135. Ley Nº 18.992 Faculta al Presidente de la República para determinar

definitivamente los límites de las comunas creadas por el D.F.L. Nº 1­3.260

de 1981. (DO 16.08.90)

28

Capítulo III: La descentralización

De un análisis profundo de las modificaciones legales realizadas durante este

período se puede apreciar un centralismo y control del Ejecutivo muy estricto de

la actividad municipal, siendo los municipios meros mandatarios de las labores

que realiza el Gobierno Central, sin reales atribuciones.

En estos quince años se ha perjudicado seriamente la descentralización

administrativa del país, toda vez que es una constante la serie de limitaciones que

existen a nivel legal para la libre disposición de los recursos. Se les han entregado

más recursos a los municipios, pero a su vez menos atribuciones para su libre

ejercicio.

Las razones para ello van desde una desconfianza en las autoridades comunales

por su falta de capacidad de gestión, hasta una disconformidad en el modelo. Si

bien se han dado grande pasos en el aumento de la participación ciudadana, en

la administración de los intereses locales, aún no se ha logrado alcanzar las metas

planificadas. Además de lo anteriormente señalado, se advierte en la Ley

Orgánica Constitucional de Municipalidades mucha rigidez, lo que frena toda

iniciativa e incluso obliga a inútiles debates para aprobar gastos insignificantes.

Finalmente, el aumento paulatino de los recursos municipales no se ha reforzado

con una planificación adecuada y normas igualmente rígidas en materias

presupuestarias, que eviten situaciones de desfinanciamiento como las ocurridas

en muchas comunas.

Durante este período en materia de descentralización se ha logrado que las

regiones administren presupuesto vía FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo

Regional: creado en 1975, financia inversiones en infraestructura productiva y

social de interés local, mediante un proceso estructurado de identificación y

selección descentralizada de proyectos) a través de los instrumentos como las

provisiones, ISAR o IRAL, que definan la gradualidad de la intervención por

comuna, que puedan focalizar y planificar la inversión, que coordinen y lideren las

29

alianzas público–privadas, han reivindicado la Estrategia de Desarrollo Regional

como base para la planificación de las inversiones. En cambio los municipios han

visto mermado su nivel de autonomía, preocupándose tan sólo de ser un nexo

entre la oferta pública y las demandas ciudadanas, de identificar las poblaciones

a ser beneficiadas y de cofinanciar vía recursos propios, en los casos de comunas

de mayores recursos.

Lo anterior nos enfrenta a claras conclusiones respecto a las limitaciones

existentes en el sector y que son muy bien estudiadas en la presentación de

Patricia Cortés realizada en el Seminario Regional: “Financiamiento municipal y

superación de la pobreza urbana” CEPAL, Santiago de Chile, 5 y 6 de mayo de

2005, titulada “El sistema municipal y la Superación de la pobreza y precariedad

urbana en Chile.”5 En este estudio podemos apreciar, entre otras cosas, las

múltiples limitaciones que a juicio de la investigadora existen y que ha impedido

aumentar los niveles de descentralización en este período y que se pueden

resumir en los siguientes puntos, tal como fueron expuestos en la mencionada

presentación:

• Compleja trama institucional: múltiples objetivos, instrumentos, diversidad de

estrategias.

• Bajos niveles de flexibilidad administrativa que dificultan la coordinación

territorial, la toma de decisiones oportunas y la adaptación, perfeccionamiento y

complementación de los instrumentos de acuerdo con la realidad territorial.

• Si bien se han transferido competencias, no se tienen claras las atribuciones ni

del gobierno regional y de los municipios. Superposición de funciones, estructura

institucional altamente dependiente del nivel central, débiles sistemas de

seguimiento a la gestión con perspectiva territorial.

5 Cortés, Patricia: El sistema municipal y la Superación de la pobreza y precariedad urbana en Chile, realizada en el Seminario Regional: “Financiamiento municipal y superación de la pobreza urbana” CEPAL, Santiago de Chile, 5 y 6 de mayo de 2005, investigación que es parte del Proyecto CEPAL "Pobreza urbana: estrategia orientada a la acción para los gobiernos e instituciones municipales de América Latina y el Caribe.”: http://www.cepal.org/dmaah/noticias/paginas/1/21471/CHILECortes.pdf

30

A nivel Municipal:

• Responsabilidad restringida a la administración de la oferta institucional para la

superación de la pobreza. Los municipios actúan básicamente como

intermediarios financieros y operativos entre la oferta institucional, los prestadores

de servicios y las poblaciones beneficiarias.

• Debilidad financiera municipal. Dependencia del Fondo Común Municipal y de

las transferencias de los fondos concursables. Estrechos márgenes de autonomía.

• Limitaciones en la calidad de los servicios de educación y salud.

• Deuda previsional de los docentes.

• Costos diferenciados según tipo de comuna referentes a la provisión de los

servicios.

• El municipio es encaminado a atender problemas puntuales de pobreza más

que a dinamizar el territorio y sus actividades productivas.

• Carencia de una orientación clara del desarrollo hacia el territorio.

Participación ciudadana:

• Débil cultura y tradición política de la participación: baja representación

municipal y autoridades regionales designadas.

• La disolución de responsabilidades entre los diversos niveles dificulta la rendición

de cuentas.

• La participación ciudadana aparece como una práctica inducida desde la

oferta de programas sectoriales.

• No siempre se reconoce el derecho a la autonomía a las organizaciones

sociales.

• Pobre representatividad de las organizaciones sociales.

• Los CESCO no se constituyen o funcionan con una visión corporativista de los

mismos.

• Las juntas de vecinos no operan en todas las unidades territoriales.

31

Como podemos observar las modificaciones legales introducidas en este período

no han permitido encaminar a nuestro país hacia una descentralización

administrativa funcional al desarrollo local que permita a las municipalidades

actuar autónomamente en la satisfacción de las necesidades de la población.

De acuerdo al trabajo “Bases para una Política de Descentralización”, que inició

la discusión llevada adelante en el año 2000, con los actores territoriales, para la

definición de una política de Estado en materia de descentralización, la que

posteriormente quedó reflejada en la publicación de la Subsecretaría de

Desarrollo Regional, año 2001, "El Chile Descentralizado que Queremos: Un

Proyecto de Todos", el objetivo general de la Política de Descentralización de

Chile es:

“Contribuir al desarrollo democrático del país, traspasar poder de decisión y

recursos desde el centro a los representantes e instituciones de la ciudadanía regional y

comunal para la gestión del desarrollo económico, social y cultural de sus respectivos

territorios, en un marco de valores y prácticas sociales, que impulsa el crecimiento con

más autonomía y equidad.”6

Pese a la amplitud de las responsabilidades de los municipios y a la magnitud de

los recursos movilizados por éstos, la estructura de funciones, competencias y

recursos a este nivel de gobierno enfrenta importantes rigideces. Entre éstas

destaca la existencia de compartimientos presupuestarios aislados, la escasa

flexibilidad en el sistema de ingresos propios y la fuerte incidencia de las

trasferencias con destinos preasignados por el gobierno central, las que han

crecido en términos relativos en los últimos años.

6 SUBDERE: Bases para una Política de Descentralización, Santiago de Chile, 2001: http://www.subdere.gov.cl/1510/articles-65838_recurso_1.pdf

32

Capítulo IV: Consideraciones Finales

En lo que respecta a los cambios jurídicos que se han realizado en estos quince

años, sólo identificamos reformas sustanciales que se han traducido en

reasignación y aumento de recursos, modificación de las competencias, cambios

normativos, etc. Lo anterior se ha conseguido con mucha dificultad, toda vez que

ha costado enfrentar posturas y diferencias profundas que existen tanto entre los

poderes ejecutivo y legislativo, tanto entre las diferencias de opinión existentes

entre los municipios y el gobierno.

Podemos vislumbrar una discusión profunda respecto de cuál es la actual

necesidad que enfrentan las municipalidades. Existe un aparente consenso a

nivel nacional que nos infiere una suerte de tendencia hacia el mejoramiento de

la gestión comunal, lo que involucra naturalmente encabezar un proceso de

reforma. La pregunta que surge de estas ideas es si necesitamos una reforma

institucional que involucre un brusco rediseño de la estructura municipal o si

mediante una reforma sustancial profunda podremos mejorar los problemas de

gestión que se producen al interior de los municipios. La interrogante permanece

en el aire a la espera de un debate nacional que nos pueda envalentonar para

seguir un rumbo serio y planificado, que permita alcanzar los fines trazados.