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I NORMAS GENERALES PARA EL DESARROLLO DE PROYECTOS DEOBRA PUBLICA

1. Requisitos para desarrollar proyectos de obra públicaejecutados total, o parcialmente, con fondos y recursospúblicos, o de origen público:

Los órganos y entes que integran la Hacienda Pública, ylos demás que se encuentren sujetos al control y a lafiscalización de la Contraloría General de la República,deben desarrollar los proyectos de obra pública ejecutadostotal o parcialmente con fondos y recursos públicos o deorigen público, de conformidad con las disposiciones legalesy reglamentarias que les resulten aplicables y estas normas,observando un proceso de etapas sucesivas que permita unaadecuada planificación, ejecución, operación y mantenimientode las obras, para lo cual se implementarán los mecanismos decontrol necesarios en cada una de ellas.

Comentario norma Nº1: desarrollar el proyecto en etapassucesivas tiene por objeto dar oportunidad de identificar lamagnitud, complejidad e implicaciones de un proyecto, demanera que, sin incurrir en costos elevados, se puedanseleccionar alternativas de solución, modificar el proyecto odesecharlo en las primeras etapas, si éste no resultaadecuado para las necesidades que se pretenden solventar, osi los beneficios no son los esperados.

El desarrollo del proyecto por etapas, permiteidentificar claramente los recursos, los métodos y laorganización necesarios para llevarlo a cabo y mantenerlo enóptimas condiciones de operación durante su vida útil;asimismo, permite corregir oportunamente cualquier desviacióncon respecto a los objetivos iniciales, o la rectificación deéstos.

Por otra parte, es importante destacar que no sólo enlos proyectos de gran magnitud o complejidad debe observarseesta norma, sino también en los proyectos pequeños y pococomplejos, salvo cuando su factibilidad sea tan evidente quebaste con elaborar un perfil, y se justifique por escrito porqué no es necesario efectuar la serie de estudios que sedetallan en el apartado II, denominado NORMAS ESPECIFICASPARA EL DESARROLLO DE PROYECTOS DE OBRA PUBLICA: Etapas de unproyecto.

Cada proyecto debe tener un grado de profundidad en susestudios, proporcional a su complejidad, magnitud, costo y

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premura, sin embargo, esta última no debe privar sobre losotros aspectos.

2. Identificación y clasificación: todo proyecto de obrapública debe ser identificado con un nombre inequívoco, quebrinde una idea precisa de lo que se desea efectuar y nopierda validez en ninguna de las distintas etapas del ciclode vida del proyecto. Además se debe clasificar de acuerdocon el esquema adoptado por el Ministerio de PlanificaciónNacional (MIDEPLAN), conforme con el Plan de Desarrollo delpaís.

En la identificación se incluirá una breve reseña de losobjetivos, las metas y el alcance del proyecto.

Comentario norma Nº2: la identificación clara del proyecto,mediante un nombre inequívoco, tiene por objeto evitarconfusiones, principalmente cuando se registren sus costos yse le asignen recursos. Este mismo propósito tiene suclasificación de acuerdo con el esquema de MIDEPLAN, pues lainformación sobre el proyecto se amplía, individualizándoloaún más.

Por otra parte, el resumen de los objetivos y metas delproyecto facilita la revisión periódica de éstos,yconstituye el norte hacia el cual deben dirigirse losesfuerzos; además, sirve como guía para aquellas personas quepor primera vez se enfrentan al proyecto, tales comoconsultores externos, sustitutos de funcionarios inicialmenteasignados al proyecto, auditores, etc.

3. Fundamento del proyecto y concordancia con los planesnacionales, sectoriales, institucionales, regionales yespeciales: los proyectos deben gestionarse para satisfaceruna necesidad ligada a los objetivos y funciones de laInstitución promotora, conforme con las prioridadesestablecidas por ésta en el Plan Institucional aprobado porel Ministerio de Planificación Nacional, y considerando elPlan Nacional, los planes sectoriales, regionales,institucionales (de otras entidades) y especiales vigentes,que tengan incidencia sobre el proyecto en cuestión.

Asimismo, los proyectos deberán ajustarse a lasprevisiones de recursos establecidas para ese fin en elprograma de inversión de la entidad, acorde con elpresupuesto aprobado por la autoridad competente.

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Excepción a la norma Nº3: Cuando se presenten situaciones deemergencia nacionales o locales ( v. gr. las producidas porcaso fortuito o fuerza mayor), las instituciones cumplirán suobligación de observar lo expuesto en esta norma en la medidaque la debida atención de las emergencias lo permita, y elloúnicamente mientras se ejecutan las acciones que solucionenla emergencia.

Comentario norma Nº3: la observancia de esta norma sejustifica para evitar que los recursos públicos, asignados ala entidad para cumplir con su misión, se gasten en proyectosno contemplados en los planes aprobados, o se canalicen haciaáreas de poca o ninguna importancia para la colectividad, obien, a proyectos ajenos al ámbito de la institucióngestionante.

También tiene por objeto evitar el desfinanciamiento deproyectos porque sus fondos se utilizan para cubrir losgastos extraordinarios de uno en particular, y, además,pretende obligar a la Administración a prever el presupuestode los proyectos sobre bases más técnicas y precisas.

La posibilidad de no observar esta norma, únicamente secontempla para el caso en que se presenten situaciones deemergencia como las provocadas por caso fortuito o fuerzamayor y esto se limita al plazo estrictamente necesario paraejecutar las acciones u obras que solucionen esa situación.De ninguna manera una situación provocada por la falta deplanificación de una entidad, puede atribuirse a esa causa.

4. Planeamiento y programación: para cada una de lasdistintas etapas que componen el ciclo de vida del proyecto,se deben establecer las metas que coadyuven a alcanzar, almás bajo costo posible, los objetivos globales del proyecto;se planearán y programarán las actividades por realizar, losrecursos y la organización requeridos para llevarlas a caboy, finalmente, se distribuirán los recursos disponibles y sesuplirán los faltantes para cumplir con lo planeado yprogramado, todo lo cual debe plasmarse por escrito en el"plan del proyecto", para su posterior seguimiento.

Asimismo, antes de iniciar una etapa debe revisarse loplaneado y programado para esa etapa en particular, a fin dehacer los ajustes para llevar a buen término el proyecto,cuando ello fuere necesario.

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Comentario norma Nº4: con el fin de no dejar de ladoaspectos indispensables para llevar a buen término elproyecto y luego mantenerlo en óptimas condiciones defuncionamiento, es absolutamente necesario, para cada una delas etapas que componen el ciclo de vida de un proyecto,fijar los objetivos, las metas y las prioridades de la etapaen cuestión; definir las actividades por realizar; establecerlas responsabilidades y las líneas de autoridad para losparticipantes; determinar los requerimientos y limitacionesde cada etapa en cuanto a recursos humanos, físicos (tiempo,instalaciones, equipo, maquinaria, etc.) y monetarios y,finalmente, programar los plazos para realizar lasactividades determinadas, así como los recursos parallevarlas a cabo, indicando las fechas de inicio y término decada actividad o de la utilización de un recurso enparticular (p.ej., de determinada suma de dinero o de ciertonúmero de trabajadores), todo lo cual quedará plasmado en el"plan del proyecto" para facilitar su seguimiento. Este planserá más detallado en tanto menor sea el plazo para el cualse efectuó la planificación e incluirá el "programa delproyecto".

Asimismo, al iniciar una nueva etapa, es importanterevisar los planes y programas establecidos para ella deantemano, con el fin de hacer los ajustes que aseguren elcumplimiento de las metas generales del proyecto (en caso deser necesario), o corregir los errores, menores o deconcepción, cometidos durante su planeamiento.

Para llevar a cabo una planificación adecuada, debenparticipar en ella aquellas personas que, además de manejarla metodología de planificación, posean conocimientos de lamateria o campo al que pertenece el trabajo por ejecutar;sólo así podrán prever las diversas opciones y situaciones ylograr el uso eficiente de los recursos.

Una de las ventajas de la planificación es que, aúncuando las cosas no resulten de la manera prevista, el haberidentificado y analizado las alternativas y eventos posibles,proporciona capacidad de respuesta o adaptación a situacionesimprevistas.

5. Uso de los recursos asignados al desarrollo deproyectos: los recursos asignados al proyecto en cada una desus etapas, deberán utilizarse en forma económica, eficientey eficaz, según lo previsto en los respectivos planes yprogramas.

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Comentario norma Nº5: los recursos asignados al proyectosólo podrán ser utilizados en éste conforme con los planes yprogramas establecidos, evitando el desperdicio y laduplicación de esfuerzos, de manera que su empleo contribuyaal logro de los objetivos del proyecto al más bajo costoposible. Interesa, pues, alcanzar las metas, pero no decualquier manera, sino en forma óptima.

6. Fiscalización superior de los proyectos de obrapública:la Contraloría General de la República, en ejerciciode las atribuciones que le encomiendan la ConstituciónPolítica y las leyes, tiene la potestad de fiscalizarfacultativamente los proyectos de inversión en obra pública,con el objeto de —entre otros— verificar el uso correcto delos recursos de la Hacienda Pública, el cumplimiento de lasdisposiciones legales, reglamentarias y contractuales, y lasnormas técnicas aplicables a éstos.

Comentario norma Nº6: en vista de que la Hacienda Públicacuenta con recursos limitados para hacer frente al constantecrecimiento de sus inversiones en obras públicas y a laexpansión de los servicios que presta para beneficio de lacolectividad, la fiscalización superior adquiere cada díamayor importancia, en razón de que se debe velar por el usoadecuado de esos recursos.

Adicionalmente, la fiscalización de las obras públicas,siempre en resguardo de los recursos de la Hacienda Pública,ayuda a detectar errores cometidos por la Administracióndurante la toma de decisiones, los cuales podrían afectar nosólo el costo de la construcción, sino también, los costos deoperación y mantenimiento de la obra. De esta manera sepretende evitar no poder eliminarlos oportunamente, o bien,tener que hacer gastos desproporcionados para solventarlos.

La fiscalización superior es realizada por losorganismos superiores de control, entre los cuales se cuentaesta Contraloría; por tanto, es competencia de ésta, deconformidad con su Ley Orgánica, fiscalizar a todas aquellasentidades (sin importar su índole) que manejen recursospúblicos. El objetivo básico de tal fiscalización en materiade obras públicas es corroborar, empleando los mediospermitidos, que la entidad bajo examen actúe conforme con susfacultades y dentro del marco jurídico pertinente, observandolas disposiciones legales, reglamentarias y contractuales,

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así como las normas técnicas aplicables al tipo de proyectoque desarrolla.

7. Sistema de control interno para los proyectos de obrapública: toda entidad que realice proyectos de obra pública,debe contar con un sistema de control interno que garanticeel desarrollo de los proyectos de acuerdo con los planes yprogramas definidos para cada una de las fases y conforme conlos planos, especificaciones, presupuestos y programas deejecución aprobados, así como con las demás disposicionesestipuladas en los contratos de construcción.

El sistema debe estructurarse de tal forma que faciliteuna evaluación periódica del avance físico, del costo y de lacalidad de los insumos utilizados en los proyectos, y seconozcan oportunamente las desviaciones con respecto a losplanes y programas, las especificaciones, los planos, elpresupuesto y el programa de ejecución; asimismo debe definirpor escrito la responsabilidad en que se puede incurrir poresas desviaciones, así como las eventuales sanciones y lasacciones correctivas procedentes, todo con miras a logrartanto los objetivos parciales propuestos para cada etapa,como los objetivos globales de cada uno de los proyectos.

Finalmente, el propio sistema de control deberárevisarse y evaluarse periódicamente para mejorarlo yactualizarlo, cuando ello resulte necesario.

Comentario Nº7: todo proyecto está caracterizado por unpresupuesto preestablecido, un plazo para su desarrollo yciertas características de calidad. Estos aspectos no sepueden controlar mediante las auditorías financieras o lasoperativas, porque éstas no reflejan los errores conceptualescometidos en cualesquiera de las etapas del proyecto; poresta razón es imprescindible establecer un sistema de control“que permita emitir recomendaciones y acciones correctivasoportunas para los proyectos de obras públicas...”1 y "eviteel riesgo de cuantiosos expendios, generalmente poco útiles ya veces nada aprovechables."2

El sistema de control establecerá revisiones periódicaspara determinar el cumplimiento de los planes y programas yprever las posibles desviaciones que se puedan presentar, conel fin de elaborar todo un plan de acción para hacerles

1 Control de Obras Públicas, p. 21. Sánchez Valdivieso, JaimeBueno Aguirre, Gonzalo. Quito, Ecuador.1981.Publicación de la Contraloría Gral. de la República.2 Idem 1.

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frente, el cual contemple las medidas correctivas inmediataspor aplicar y las sanciones para los responsables.

Finalmente, el propio sistema de control deberárevisarse y evaluarse periódicamente, con el propósito decorroborar si efectivamente está sirviendo para detectaranomalías, o si por el contrario, se ha constituido en unatarea más por realizar; si las medidas correctivasestablecidas son adecuadas, o si conviene modificarlas omejorarlas, de manera que se logren oportunamente losresultados deseados.

8. La Auditoría Interna y el control de las obras públicas:Las unidades de Auditoría Interna de aquellas institucionespara las cuales el desarrollo de proyectos de obra públicaconstituye una actividad ordinaria o representa un rubroimportante en su presupuesto, deben contar con personaltécnico, con formación profesional afín a ese campo yexperiencia en el tipo de proyectos comúnmente desarrolladospor la entidad, capaz de llevar a cabo el control de losproyectos de obra pública.

Comentario norma Nº8: en aquellas entidades que dediquenbuena parte de su presupuesto y su quehacer diario aldesarrollo de proyectos de obra pública, las AuditoríasInternas deben contar con un cuerpo técnico de control,diferente de aquél que ejecuta las labores propias delproyecto en cada una de sus etapas, cuyos objetivos sean:

evaluar los aspectos técnicos del proyecto (su concepción,aplicación de normas técnicas conexas, etc.), su estructuraorganizativa, su funcionamiento, el cumplimiento de losplanes y programas, de los objetivos y de las disposicioneslegales y contractuales y,

verificar la utilización eficiente, eficaz y económica delos recursos asignados al proyecto, así como la generación deinformación fidedigna, oportuna, relevante y pertinente, útilpara la toma de decisiones. Tal cuerpo debe estar compuestopor personas cuya formación profesional les permitacomprender, interpretar, analizar e incluso cuestionar(cuando ello sea necesario), las concepciones, actuaciones ydecisiones de los técnicos a cargo de los proyectos, con elpropósito de coadyuvar en el mejoramiento de su gestión,mediante la emisión de recomendaciones.

9. Sistema de información y archivo: para todo proyecto deobra pública se debe establecer un sistema de información

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financiero, administrativo y técnico, que sea confiable,oportuno, relevante y competente.3

La Unidad Ejecutora debe mantener un archivo de todadocumentación relativa al proyecto generada durante suproceso de desarrollo. Cuando en dicho proceso participenconsultores externos, o intervengan otras unidadesadministrativas u otras instituciones, la Unidad Ejecutoradeberá exigirles copia de la documentación que éstos manejenrelativa al proyecto, para su archivo. La documentación queingrese a la unidad ejecutora, deberá ser registrada mediantealgún procedimiento administrativo establecido para eseefecto, el cual permita llevar un control formal de lacorrespondencia recibida.

La información archivada deberá conservarse en la UnidadEjecutora en forma ordenada, debidamente identificada ynumerada, por un lapso de cinco años4 contados a partir de lafecha de recepción definitiva de las obras y podrá sersolicitada en cualquier momento por la Contraloría General dela República, de conformidad con las atribuciones que leconfiere su Ley Orgánica.

Después del plazo señalado anteriormente, ladocumentación deberá mantenerse en el Archivo Central de laentidad por un período de 15 años.5

Comentario norma Nº9: la base más importante para unacorrecta toma de decisiones en el proyecto, es poseer unsistema de información que transmita a los participantes enel proceso, información con las siguientes características:

relevante: comunica aspectos significativos o de interéspara la persona a quien va dirigida; es clara y suficiente,pero más concisa en tanto mayor es la jerarquía de lapersonadestino.

oportuna: permite tomar las decisiones a tiempo paracorregir las desviaciones que se presenten con respecto a loplaneado y programado.

pertinente: los datos sobre los cuales se basa lainformación pertenecen al proyecto de interés.

3 Norma 408 del “Complemento Nº 1 del Manual sobre Normas Técnicas de Control Interno para laContraloría Gral, de la República y las Entidades y Organos Sujetos a su Fiscalización relativas al Control deObras Públicas”. Gaceta Nº4 del 7 de enero de 1986.4 Cap.IV, Art. 62 del Reglamento a la Ley 7202 del Sistema Nacional de Archivos.5 Idem.

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confiable: se tiene seguridad de que es cierta y nocontiene errores.

Por otra parte, no puede establecerse un sistema deinformación si no hay nada que transmitir, por tanto, esfundamental contar con un sistema de archivo apropiado, elcual contenga información completa y fácilmente localizable.De aquí la importancia de reunir en la unidad ejecutora, enforma ordenada, numerada (para tener control sobre los foliosexistentes y poder reponerlos si se pierden) y con la debidaidentificación, cualquier documentación relativa al proyecto,indispensable para la toma de decisiones en fases posterioreso para el control del proceso de desarrollo del proyecto,aunque se produzca en otras unidades u otras instituciones.Así, por ejemplo, si la inspección de una obra está a cargode una firma consultora, ésta deberá expedir a la unidadejecutora copia de los documentos remitidos al constructor yéste, a su vez, deberá enviar a la unidad ejecutora, copia delos que mande a la firma consultora. También, el informe odocumento resultante al terminar cada etapa del proyecto, yasea el original o una copia, debe guardarse en el archivo dela unidad ejecutora, como fuente de información histórica,contable y estadística, que facilite la toma de decisiones yel control.

En relación con la conservación de los documentos de unproyecto, cabe señalar la importancia de resguardarlos por elplazo estipulado en la norma nº9, pues de esa manera laAdministración tendría a mano cualquier información querequiriera en caso de un eventual reclamo al Contratista porvicios ocultos, lo que, de acuerdo con lo establecido en elArt.35 de la Ley de Contratación Administrativa, puede hacerla Administración en tanto no hayan transcurrido más de 10años de la recepción definitiva de la obra.

10. Designación de un responsable para cada etapa: cada unade las etapas del ciclo de vida de un proyecto, deberá estarbajo la responsabilidad de un profesional, que se encargaráde coordinar o ejecutar las acciones necesarias, paraalcanzar las metas de esa etapa.

Sus funciones, sus responsabilidades y su autoridad,deberán establecerse por escrito en los planes elaboradospara la etapa en cuestión.

Comentario norma Nº10: cada etapa tiene su propio plan yprograma para alcanzar los objetivos generales del proyecto;

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si no existe una persona responsable de su cumplimiento y conla autoridad para tomar decisiones y corregir los posiblesproblemas que se presenten, probablemente la labor porrealizar fracase y las etapas subsiguientes se veanafectadas. Por esta razón, es imprescindible nombrar en cadaetapa, a una sola persona que tome todas las accionesnecesarias para llevar a buen fin el trabajo encomendado yademás responda por su éxito o fracaso, aunque trabaje enequipo. Cabe aclarar que una misma persona puede serresponsable de una, de varias o de todas las etapas.

Las funciones y responsabilidades del profesionalnombrado deben estar claramente definidas en los planes decada etapa, así como también la autoridad de la cual estaráinvestido y sus limitaciones.

Es importante señalar, que el responsable de la etapa deconstrucción generalmente recibe el nombre de Director deProyecto.

11. Normas personales del responsable de cada etapa: lapersona responsable de una etapa determinada será aquélla conmayores probabilidades de lograr que el trabajo se realice enforma óptima; debe poseer entrenamiento profesional oespecialización en el tipo de trabajo del cual se hará cargo,así como la experiencia y aptitud para dirigirlo y tomardecisiones.

Por otra parte, debe tener absoluta independenciaprofesional en el desempeño de sus labores y solicitar porescrito las órdenes expedidas por los jerarcas, que puedanlesionar sus decisiones en detrimento del logro de las metaspropuestas o irrespeten el marco jurídico vigente en elSector Público o en el proyecto.

Comentario norma Nº11: la persona idónea para ser laresponsable de una etapa determinada, es aquélla que puedallevarla a cabo de la mejor manera. La formación académica yla especialización son importantes, pero sólo en tantopermita al responsable entender lo que ocurre en el proyectoy le facilite dirigir la tarea encomendada sin mayoresproblemas; otros aspectos, tales como la experiencia yaptitud para dirigir las labores a su cargo, también sonimportantes, pues de ello dependerá mucho la motivación de supersonal para trabajar en el proyecto, sobre todo si ésteposee formación o especialización en campos diferentes alsuyo.

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Por otra parte, es imprescindible dejar bien claro queel responsable de una etapa es quien toma las decisiones enel transcurso de ésta, y por tanto tiene que responder porsus actuaciones. Siendo así, cuando las órdenes emitidas porsus superiores se contrapongan a su criterio técnico, endetrimento de los objetivos de la etapa bajo suresponsabilidad, o bien, sean contrarias al marco jurídico enel cual se desarrolla el proyecto, sólo deberá acatar esasdisposiciones en tanto sean escritas, pues en este caso, consu firma, el jerarca asume la responsabilidad por lo queacontezca.

12. Funciones del responsable de una etapa: el responsablede una etapa tendrá las siguientes funciones:

Informar sobre el proyecto a los organismos que, enrazón de sus programas, deban o tengan interés en participaren la etapa en la cual se trabaja.

Establecer, para la etapa que le corresponde, unaestructura organizacional apropiada para el desarrollo delproyecto.

Coordinar con las otras unidades de la entidad y con losorganismos externos, que deban participar en el proyecto poruna u otra razón.

Atribuir las funciones y responsabilidades de losparticipantes (incluyendo los Ministerios), de acuerdo conlos convenios suscritos, los objetivos, las metas y elalcance del trabajo, así como según los planes y programas.

Vigilar que los trabajos relativos al proyecto que serealicen durante la etapa a su cargo, se lleven a cabo deconformidad con los objetivos, las metas y el alcanceestablecidos en la Identificación del Proyecto, así como conlos planes y programas elaborados para la etapa en cuestión.

Establecer un sistema de evaluación del trabajorealizado en comparación con los planes y programas definidospara la etapa a su cargo e informar sobre los resultadosobtenidos a la autoridad institucional que competa.

Comentario norma Nº12: la persona designada como responsablede una etapa tiene que coordinar la labor de las otrasunidades de la entidad, que por una u otra razón participaránen el trabajo por efectuar (p.e. Personal, Financiero,Transporte, etc.), así como la de los organismos externos quepor sus programas, tengan interés en el proyecto o por ley

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deban participar en su definición o ejecución (p.e. losministerios del Ambiente y Energía; Salud; Obras Públicas yTransportes; el Instituto Costarricense de Acueductos yAlcantarillados; el Instituto Costarricense de Electricidad;el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos; etc.).También le corresponde definir al responsable de la etapa, laestructura organizacional necesaria para efectuar el trabajoa su cargo, y las funciones y responsabilidades de losparticipantes en el proyecto durante esta etapa; velar porquecada uno cumpla con su cometido, de conformidad con losobjetivos, las metas y el alcance del proyecto, así como conlos planes y programas elaborados.

Finalmente, el responsable de una etapa ha de ser capazde informar a los jerarcas de la entidad, sobre cualquieraspecto relacionado con el proyecto, y la única manera delograrlo, es estableciendo un sistema de evaluación adecuado,que le permita determinar en cualquier momento el estado enque se encuentra.

El papel del responsable de una etapa es primordial parallevar a buen fin el desarrollo de un proyecto, pues alguiendebe tener la visión de conjunto, que permita determinar lasnecesidades del proyecto, sus características fundamentales ylos requisitos que por ley debe cumplir, para esa etapa enparticular.

13. Criterio para la asignación de autoridad: la asignaciónde la autoridad para tomar una decisión correctiva debebasarse en el análisis de los procesos afectados y, dentrode lo que la ley permite, debe recaer sobre el niveljerárquico inferior que pueda resolver oportunamente elproblema detectado, con base en una información suficiente,confiable y oportuna.

En el análisis y toma de decisiones sobre el problemasuscitado, deben participar los responsables de los nivelescuyas labores se vean afectadas por la decisión que sepretende tomar.

El hecho de delegar funciones no releva al superior desu obligación de vigilar la labor del delegado, ni de suresponsabilidad por esas labores, máxime si él fue quieneligió al delegado6.

6 Art.91 de la Ley General de la Administración Pública.

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Excepción: La delegación de funciones no será posiblecuando al superior se le haya designado por su específicaidoneidad para el cargo7, o cuando la ley lo impida.

Comentario norma Nº 13: el principio de la delegación deautoridad para tomar decisiones sobre las medidas correctivaspor aplicar, debe otorgarse a los encargados de aquellasactividades del proceso de desarrollo del proyecto, que sevean afectadas por variaciones con respecto a lo planeado. Deesta manera, si las desviaciones sólo afectan a unaactividad, las acciones correctivas tienen que ser tomadaspor el encargado de esa actividad; sin embargo, si más de unaactividad se ve afectada por las desviaciones de una enparticular, las medidas que corrijan tal situación han de sertomadas en conjunto por el encargado de la actividad enproblemas y por los de las actividades afectadas, y sólo sino se llega a un acuerdo, la decisión deberá tomarla elsuperior inmediato a los responsables involucrados.

No obstante lo anterior, cabe señalar que aunque elsuperior haya delegado parte de sus funciones en unsubalterno, tanto él, como la persona en quien delegó, debenresponder por ellas; este último por ser el que directamentetoma las decisiones, y el primero, porque tiene la obligaciónde vigilar la gestión de éste.

Por otra parte, cuando el superior eligediscrecionalmente al delegado, es decir, cuando lo elige conbase en su propio criterio, debe además responder por habertomado la decisión de elegirlo. Además, de conformidad conlas excepciones señaladas para esta norma, un superior nopuede delegar sus funciones en un subalterno, si éstas le hansido encomendadas en virtud de su idoneidad para ejecutarlas,pues se supone que es él y no otro, quien puede llevarlas acabo en forma óptima.

14. Registro de costos para cada etapa: para todas lasetapas del proyecto se mantendrán registros contables, quepermitan identificar el costo de cada una de ellas y de laobra en general.

Comentario norma Nº 14: el registro de los costos en que seincurre en cada una de las etapas del desarrollo de losproyectos, constituye una ayuda para controlar el avance delproyecto mediante la verificación del cumplimiento del

7 Art.89 de la Ley General de la Administración Pública

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programa financiero; también es una fuente de informaciónpara retroalimentar a la entidad gestionante en susprevisiones presupuestarias futuras.

II NORMAS ESPECIFICAS PARA EL DESARROLLO DE PROYECTOS DEOBRA PUBLICA: Etapas de un proyecto.

Para efectos de estas normas se considerará que el ciclode vida de un proyecto se compone de tres grandes etapas, asaber: Preinversión, Inversión y Operación.

En la primera etapa se llevan a cabo todos los estudiosnecesarios para determinar la factibilidad de ejecutar elproyecto, iniciando con la identificación de una necesidad eideas muy generales sobre lo que se pretende hacer parasatisfacerla, luego, gradualmente éstos se van profundizando,lo cual mejora la calidad de la información y proporcionamayores elementos para decidir si se continúa con la etapasiguiente o si es mejor abandonarlo antes de incurrir engastos mayores. En esta etapa se realizan los siguientesestudios: el diagnóstico, el perfil, el estudio deprefactibilidad y el de factibilidad y evaluación.

Si los estudios indican que es factible ejecutar elproyecto, se pasa a la etapa de Inversión.

En la etapa de INVERSION se procede a diseñar la obra, acalcular el presupuesto y a planificar y programar todas laslabores necesarias para su ejecución y operación. Se decideel modo en que se ejecutará (por administración, porcontrato, en forma mixta, etc.) y se construye conforme conlo planeado y programado.

Finalmente, en la etapa de Operación, la obra entra enfuncionamiento de acuerdo con lo planeado y programadopreviamente, al tiempo que, en forma simultánea, seimplementan el plan y el programa de mantenimientorespectivo.

PREINVERSION:

1. Viabilidad de los proyectos de obra pública y criteriosde evaluación correspondientes: todas las inversionesdestinadas al desarrollo de proyectos de obra pública debenestar respaldadas por los estudios de viabilidadcorrespondientes, no obstante, el procedimiento que se empleepara efectuarlos, el grado de profundidad que deben alcanzary los criterios de evaluación que se utilizarán para

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seleccionar en cuáles se invertirá, dependerán de lanaturaleza, complejidad y monto de la inversión y será cadainstitución la que defina estos aspectos en un manual oguía, con el fin de asegurar una calidad uniforme para losestudios de un mismo tipo y fundamentar las decisiones sobrela ejecución de los proyectos en aspectos técnicos.

En esos estudios deberán considerarse los futurosusuarios, así como las unidades o los profesionales quetengan la preparación adecuada para llevarlos a cabo einterpretar los resultados (serán estudiosmultidisciplinarios).

Comentario norma Nº1: las instituciones ejecutoras deproyectos de obra pública deben tener claro que laimportancia de realizar los estudios de viabilidad, estribaprincipalmente en identificar las condiciones bajo lascuales se puede obtener el máximo beneficio del proyecto (alo largo de su vida útil) con el mínimo costo.

El hecho de llevar a cabo esos estudios por fases,permite contar con el tiempo necesario para reflexionar sobrelas posibles soluciones a los problemas planteados, de maneraque los proyectos estén técnicamente bien fundamentados y nose encuentre cualquier solución sino "la óptima"; asimismo,esto ayuda a visualizar los aspectos específicos de cadaetapa, contribuye a comprender las funciones yresponsabilidades de los que participan durante todo el ciclode vida del proyecto y reduce la incertidumbre de no obtenerlos resultados deseados; también permite encauzar mejor losrecursos (que siempre son limitados) y brinda los elementosnecesarios para decidir si se profundizan los estudios paradeterminar si el proyecto puede llevarse a cabo, o si por elcontrario, es mejor abandonarlo.

Por otra parte, en esta etapa es imprescindible que lasmismas instituciones, apoyadas en la experiencia adquirida,definan en guías o manuales las metodologías y criterios porseguir en los estudios de viabilidad de los proyectos, asícomo el grado de profundidad, el alcance de cada una de lasfases de estudio y los criterios por emplear para seleccionaren cuáles se va a invertir; de este modo disminuye el riesgode no considerar aspectos importantes que influyen en loscostos y beneficios asociados a la ejecución de un proyecto ysu posterior operación, al tiempo de garantizarse queproyectos de naturaleza semejante, con niveles de complejidady costos similares, estén justificados por estudios de igualcalidad, así como que se invierta sólo en aquéllos quecumplan con los criterios establecidos para seleccionarlos.

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Finalmente, en las distintas fases de estudio debenparticipar aquellas unidades o profesionales con lapreparación, la especialización o los conocimientossuficientes para definir las variables más significativas queinciden en el proyecto, a fin de determinar, de la forma máscercana posible a la realidad, los costos y beneficiosasociados a éste, así como su impacto sobre el mediocircundante. Es absolutamente imprescindible tomar enconsideración el punto de vista de los futuros usuarios uoperadores del sistema, no solamente en la definición delproyecto, sino en las fases de estudio siguientes; ello conel fin de velar porque el proyecto no se aparte de losobjetivos planteados para satisfacer la necesidad o resolverel problema que le dio origen.

2. Concepción y análisis de la idea de un proyecto: todainstitución que desee desarrollar un proyecto debe elaborarun diagnóstico, donde se defina claramente el problema porsolucionar o la necesidad por satisfacer, así como sumagnitud, quiénes se ven afectados, cuáles fueron loscriterios utilizados para identificar ese problema onecesidad, y las alternativas de solución que se vislumbran,o en su defecto, deberá indicar el origen del proyecto, loscriterios empleados para definirlo y las alternativas desolución.

Comentario norma Nº2: la idea de invertir en un proyectosurge para satisfacer alguna necesidad real ligada a losobjetivos de la institución, como consecuencia de un plan dedesarrollo, de políticas generales o para complementar otrosproyectos. Es preciso definir de manera clara cuál es lanecesidad que se pretende satisfacer (sea cual fuere suorigen), su magnitud y quiénes se ven afectados (el grupo,sector, región o país); asimismo, debe verificarse lapertinencia y confiabilidad de la información, pues de suanálisis depende que se pueda especificar en forma precisa elbien por construir o el servicio por brindar.

Por otra parte, deben también incluirse las posiblessoluciones al problema, de modo que al efectuar el análisisse pueda determinar si desde el punto de vista técnico, laidea inicial ha de continuarse y en consecuencia, profundizarlos estudios, o si ha de modificarse, postergarse oabandonarse.

Este diagnóstico es el resultado del análisis inicialque se lleve a cabo en torno a un problema o una necesidad en

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particular, y por lo tanto debe quedar constancia escrita alrespecto.

3. Perfil del proyecto: las entidades interesadas endesarrollar un proyecto tendrán que preparar un perfil deéste, identificando los beneficios y costos, así como losaspectos legales, institucionales o de cualquier otra índole,que lo puedan afectar, sin incurrir en costos financieros yde personal excesivos.

Comentario norma Nº3: el perfil del proyecto abarca elestudio de los antecedentes de éste, y las condicioneseconómicas, políticas, geográficas y sociales de la zona deinfluencia en la cual se enmarca; además, las políticas yobjetivos de la institución gestadora, los aspectos legales ylas políticas gubernamentales que afectan el sector al quepertenece el proyecto, todo con el fin de decidir laconveniencia de llevarlo a cabo. Para efectuar este estudiose utiliza la información disponible en libros, revistas,otras instituciones, en proyectos similares y eventualmente,si se considera necesario, se generan datos a partir deestudios preliminares poco costosos. También se emplean losconocimientos adquiridos mediante la experiencia personal,así como criterios de uso generalizado.

El perfil debe incluir un análisis preliminar de losaspectos técnicos de las distintas opciones propuestas, demanera que se puedan descartar aquéllas que no seantécnicamente factibles; también incluirá un análisis delposible mercado (actual y futuro) del proyecto, así como unaevaluación de los beneficios y costos asociados, para lo cualse tratará de prever qué sucedería en el período consideradopara hacer la evaluación, si el proyecto no se ejecutara(condición "sin proyecto").

En los casos de proyectos que requieren pequeñasinversiones, para los cuales el perfil muestra, con un gradoaceptable de certidumbre, la conveniencia de llevarlos acabo, se puede avanzar de inmediato al diseño delanteproyecto sin pasar por las otras fases de estudio.

4. Estudio de prefactibilidad: una vez finalizada la fasede determinación del perfil del proyecto, procede el estudiode prefactibilidad de las alternativas viables más atractivasdeterminadas en la fase precedente, cuyo objetivo principal

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es profundizar en los aspectos críticos señalados en la etapaanterior, y así obtener, con mayor precisión, los beneficiosy costos identificados en el perfil.

Deben estudiarse en esta fase cuatro aspectos esencialesdel proyecto: su marco políticolegal; la tecnología poremplear y sus implicaciones, así como las normas técnicasaplicables (estudio técnico); su impacto socioeconómico, y,finalmente, sus características financieras. Además, deconformidad con el Art.59 de la Ley de ContrataciónAdministrativa, tendrá que efectuarse un estudio del impactodel proyecto sobre el ambiente.

Comentario norma Nº4: en esta fase se examinan en forma másdetallada los aspectos señalados como críticos, con el fin dedeterminar con mayor precisión los beneficios y costos de lasmejores alternativas viables identificadas en la faseanterior (perfil).

Para seleccionar la mejor alternativa, dentro de lascondiciones existentes, es conveniente hacer en primerainstancia, el análisis técnico de cada una de las opciones yluego un análisis económicofinanciero.

Cuando la naturaleza, complejidad o costo de losproyectos lo amerite, y en particular cuando su objetivo seabrindar bienes o servicios nuevos, o mejorar alguno yaexistente, la estimación de los ingresos o beneficios delproyecto debe efectuarse mediante un estudio de mercado, queayude a determinar la probable demanda que el proyecto podríasatisfacer. En el estudio se determinarán la demanda y laoferta, actual y futura, del bien o servicio que se pretendesatisfacer con el proyecto y, además, cuando sea necesario,se realizará un análisis de posibles sustitutos y de lascondiciones imperantes en el mercado en relación al precio ycomercialización de ese bien o servicio. Esta informaciónpodría coadyuvar a optimizar la situación sin proyecto, demanera que no se sobreestimen las cualidades de las distintasalternativas de solución propuestas, al comparar los costos ybeneficios de cada una, con los de una situación que bienpodría ser mejorada con una pequeña inversión.

Por otra parte, en la determinación de los costos sedeben considerar los aspectos técnicos como son el tamaño delproyecto; su naturaleza; su localización; los equipos,maquinaria e instalaciones requeridos; los insumos necesariospara su operación o funcionamiento (personal, materia prima,servicios, etc.); el "proceso de producción" de esos bienes oservicios; los efectos del proyecto sobre el medio ambiente;

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etc. Este análisis permite estimar los costos asociados alproyecto, pues el optar por determinado tipo de tecnologíacondiciona los costos de inversión y de capital de trabajo.

Otro aspecto importante por considerar es eladministrativolegal del proyecto: la estructuraorganizacional que se definirá para administrar el proyecto;las características jurídicas de la unidad de gestión que lomanejará; la legislación vigente aplicable al proyecto entemas como la contaminación ambiental, la eliminación dedesechos y la seguridad de los usuarios, entre otros.

Una vez efectuados los análisis citados, puedenestimarse los montos de inversión, los costos de operación ylos ingresos que generaría el proyecto durante su vida útil,para cada una de las alternativas seleccionadas en la fase dedeterminación del perfil de éste, pues los factoresanalizados se interrelacionan. Con esta información puedehacerse una evaluación de la rentabilidad (financiera osocioeconómica) de cada alternativa, la cual servirá de basepara decidir cuáles merecen un estudio más profundo y cuálesse descartan. Para determinar la rentabilidad se utilizaránindicadores como el VAN o valor actual neto; la TIR o TasaInterna de Retorno; la razón Beneficio/Costo (B/C), elPeríodo de Retorno de la Inversión, etc.

Es conveniente realizar un análisis de sensibilidad dela rentabilidad (variación de la rentabilidad si lascondiciones de financiamiento, costos o ingresos varían) paralas alternativas que resultaron más favorables al hacer laevaluación, pues de esta manera se puede determinar cuál esla mejor y decidir si el proyecto se ejecuta, se pospone, seabandona o si se requiere mejorar la calidad de los estudiosrealizados, en cuyo caso deberán señalarse los aspectos porconsiderar en la siguiente fase.

Aparte del estudio meramente financiero que muestra larentabilidad del proyecto para la institución gestionante,debe efectuarse un estudio socioeconómico para determinar enqué medida éste contribuye a la economía nacional, pues alEstado le interesa asignar recursos a aquellos proyectos quegeneren los mayores beneficios sociales.

Es conveniente incluir en este estudio una descripciónde los costos y beneficios no cuantificables o no medibles(denominados cualitativos), para que también sean tomados en

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cuenta en el momento de decidir si se llevará a cabo elproyecto en examen.

Para aquellos proyectos "socialmente rentables", loscuales son respaldados por políticas gubernamentales,verbigracia proyectos de salud, educación, justicia,alcantarillado, etc., pero cuyos beneficios son difícilmentecuantificables, debe emplearse el criterio costoefectividadpara establecer cuál es la mejor alternativa o solución. Paraello se supone que todas las alternativas proporcionanbeneficios similares, de manera que se escogerá aquélla quesatisfaga la necesidad al mínimo costo anual equivalente(costos en que se incurre en un año) o utilice la menorcantidad de recursos.

Finalmente, ha de efectuarse un estudio del impacto delproyecto sobre el ambiente, con el fin de que se tomen lasprevisiones necesarias para preservar o restaurar lascondiciones ambientales cuando éstas puedan deteriorarse.Este estudio deberá ser sometido a las instancias competentesen la materia.

5. Estudio de factibilidad y evaluación: para los proyectosque en fases anteriores han demostrado que su rentabilidad espositiva, se debe hacer un examen detallado de laalternativa considerada como la más viable, con el fin dedeterminar en forma precisa sus beneficios y costos yprofundizar el análisis de las variables que la afectan.

En esta fase se llevará a cabo el anteproyecto o diseñopreliminar, así como los estudios preliminares en el campo dela ingeniería, necesarios para efectuar el diseño definitivo;también se definirán, para la alternativa seleccionada, elflujo financiero y la programación de las actividades porejecutar; además, se optimizarán sus etapas de construcción,puesta en marcha y operación.

Comentario norma Nº5: el estudio de factibilidad se lleva acabo para medir y valorar en la forma más precisa posible losbeneficios y costos de la alternativa que en la etapaanterior ha resultado la más viable. Como este trabajorequiere bastantes recursos, sólo aquellos proyectos que handemostrado tener, sin lugar a dudas, una rentabilidadpositiva, deberían llegar a esta fase.

Durante esta fase se profundiza el análisis de lasvariables más críticas, afinando los datos empleados paracalcularlas. También se elabora el diseño preliminar delproyecto (anteproyecto), el cual servirá de base para laelaboración del diseño definitivo en la etapa de inversión.

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Es sumamente importante que en el proceso de definicióndel anteproyecto participen aquellas unidades que van aintervenir en el desarrollo del proyecto en las etapassubsiguientes, pues las experiencias o información queaporten a los diseñadores, pueden hacer la diferencia entreun proyecto funcional y económico, que brinde los beneficiosesperados u otro que carezca de esas características.

Los proyectos que llegan a esta fase de estudioprobablemente se ejecutarán, de manera que es muy importanteelaborar un programa con las labores subsiguientes (diseño,preparación del concurso o licitación, contratación, etc.),así como el flujo financiero requerido, pues ello coadyuvaráa que el proyecto se desarrolle sin mayores dificultades.

Por otra parte, con el fin de establecer la mejoropción, una vez definido el proyecto se optimizará la obrafísica, tomando en cuenta todos los factores que la afectan(tamaño, localización, etc.); lo mismo se hará con elprograma de desembolsos, para el cual se tendrán queconsiderar las condiciones financieras y de mercado, elanteproyecto, la disponibilidad de equipos y la posibilidadde obtenerlos, las obras auxiliares y complementarias, elefecto de las dificultades técnicas, la capacitación delpersonal de operación y de mantenimiento, etc. También seoptimizará la organización (qué se va a hacer, quiénes loharán y cómo) para llevar a cabo la construcción, la puestaen marcha y la operación del proyecto, de conformidad con eltamaño de la obra y la capacidad administrativa, técnica yfinanciera que se requiere.

Esta fase de estudio es la culminación de la formulacióndel proyecto y constituye la base para que se tome ladecisión de ejecutarlo o no.6. Uso de la evaluación financiera y socioeconómica: laevaluación financiera y socioeconómica de los proyectos debeutilizase como un elemento esencial para tomar la decisión deaceptar o rechazar cada proyecto individual, así como paraestablecer el orden de prioridad para ejecutar una "cartera"o grupo de proyectos.

Comentario norma Nº6: el resultado de la evaluaciónfinanciera es un elemento muy útil para tomar decisionessobre la conveniencia de llevar a cabo un proyecto. Con baseen los indicadores de rentabilidad y en la determinación delos costos y beneficios, tangibles o intangibles, asociados aun proyecto, la institución gestadora puede decidir si leconviene invertir en él. Este tipo de evaluación determinala rentabilidad como si la institución fuese una empresa

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privada interesada en obtener los mayores beneficios con elmenor costo posible, de manera que los costos y beneficiosconsiderados son los que afectan directamente al "dueño delproyecto" y se calculan con los precios de mercado.

La evaluación socioeconómica, por su parte, tambiénproporciona elementos para decidir si se invierte endeterminado proyecto, pero su enfoque está más dirigido adeterminar los beneficios que genera dentro del contextonacional. En este tipo de análisis interesa la contribucióndel proyecto a la economía del país, pues se trata deinvertir en las opciones más rentables desde el punto devista económicosocial, que al mismo tiempo estén acordes conlas políticas gubernamentales. Desde esta perspectiva, unproyecto será rentable “en la medida en que el bienestareconómico alcanzado con el proyecto sea mayor (o por lo menosigual) al bienestar que el país, como un todo, habríaalcanzado sin el proyecto, sin considerar su eventualdistribución entre personas, regiones o sectores.”8

En la evaluación socioeconómica los beneficios seobtienen del aumento en el ingreso nacional provocado por elproyecto (mediante la cuantificación monetaria de la venta delos bienes o servicios suministrados) y los costoscorresponden al ingreso sacrificado por ejecutar ese proyectoen lugar de otro; aunque se utilizan las mismas herramientasde cálculo que en la evaluación financiera (indicadores), loscostos y beneficios se calculan con precios sociales o"precios sombra", es decir, excluyendo las distorsiones queafectan los precios de mercado, tales como las cargassociales, la depreciación, los impuestos y las tasas deinterés de los créditos.

Los dos tipos de evaluación mencionados constituyenademás un criterio para ordenar o establecer el grado deprioridad de los proyectos que conforman una "cartera" ogrupo de proyectos, a la vez que ayudan a establecer conmayor exactitud el precio o la tarifa (según el caso) de losbienes o servicios que se producirán.

La evaluación socioeconómica es de especial interéspara las entidades estatales, pues el papel del Estado, entreotros, es atender aquellas actividades que no seríanatendidas por el sector privado. Por lo anterior, este tipode análisis es importante para aquellas instituciones cuyarazón de ser es de carácter social y por ende brindan bieneso servicios poco rentables (los cuales resultan pocoatractivos para los inversionistas privados) y también para

8 “Inversión Pública Eficiente: un Continuo Desafío”, pág. 21 Publicación dela Oficina de PlanificaciónNacional (ODEPLAN), Departamento de Inversiones. Santiago, Chile. Febrero 1990.

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aquéllas que proporcionan bienes o servicios por los cualesnadie está dispuesto a pagar (p.e. un proyecto para disminuirla contaminación ambiental; la instalación subterránea de laslíneas eléctricas; la evacuación de las aguas pluviales,etc.). Finalmente, la información que proporciona laevaluación socioeconómica es de sumo interés para elMinisterio de Planificación Nacional, quien por ley es laentidad encargada de establecer el orden de prioridad de losproyectos, de conformidad con el Plan Nacional de Desarrollo.

7. Financiamiento: todo proyecto de obra pública quefinalice la etapa de estudio y resulte rentable desde elpunto de vista socioeconómico, debe contar, antes de iniciarla etapa de inversión, con el financiamiento suficiente paracubrir la totalidad de los gastos en que incurra durante cadaperíodo fiscal. Cuando el proyecto exceda un período fiscal,la Administración interesada tendrá que disponer en elpresupuesto de los períodos siguientes, las partidasnecesarias para cubrir todas sus obligaciones, conforme conlas disposiciones legales y reglamentarias estipuladas en lasleyes y reglamentos relativos a la ContrataciónAdministrativa.

Toda la información sobre los aspectos financieros delproyecto deberá consignarse por escrito: fuentes alternativasde financiamiento interno y externo; análisis de todas lasfuentes y selección de la más atractiva para la entidad;disponibilidad presupuestaria y flujo de fondos.

Comentario norma Nº7: todo proyecto de obra pública cuyoestudio de viabilidad haya resultado positivo y vaya aejecutarse, tendrá que contar con fondos suficientes (tomadosdel presupuesto de la institución o de empréstitos externos ointernos, partidas específicas, convenios internacionales,etc.) para cubrir todos los gastos en que se incurra hasta supuesta en marcha y posterior operación. Dentro de los gastosdel proyecto deben considerarse las consultorías, estudiostécnicos preliminares, construcción, ajuste de precios, etc.;en fin, todos aquellos gastos originados por el proyecto unavez finalizados los estudios de viabilidad.

Si la ejecución del proyecto excede un período fiscal,la Administración deberá tomar las previsiones del caso paradarle contenido presupuestario en cada uno de los períodossiguientes, conforme con lo dispuesto en las leyes yreglamentos relativos a la Contratación Administrativa, demanera que se asegure que todas las obligacionescorrespondientes sean cubiertas con los fondos destinadospara ese efecto.

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El objeto de esta norma es evitar la paralización oretardo de los proyectos por falta de fondos, problemafrecuente en el Sector Público.

INVERSION:

En esta etapa se realiza el proyecto físicamente, tal ycomo fue concebido y especificado en la etapa dePreinversión.

La etapa de Inversión se compone de dos fasesprincipales: la de diseño y la de construcción.

8. Diseño definitivo: en esta fase se elaborarán en detalletodos los documentos y esquemas (planos constructivos)necesarios para llevar a cabo la construcción y puesta enoperación del proyecto, de conformidad con lo establecido enel análisis técnico de la opción seleccionada para realizarel estudio de factibilidad.

El diseño definitivo deberá estar acorde con la partidapresupuestaria dispuesta por la entidad para el proyecto.

Los documentos y esquemas que describen el proyectodeberán elaborarse con el concurso de aquellas unidades conconocimientos suficientes para llevarlos a cabo de la mejorforma posible; se someterán a la revisión de las seccionesque posteriormente los van a utilizar, con el fin de queefectúen las observaciones pertinentes para su mejoramiento olos acepten, en cuyo caso, cada una se avocará a planificar,con base en el diseño definitivo, la labor que lecorresponde ejecutar.

Todos los cálculos que se realicen durante esta fase,deberán constar en una memoria de cálculo debidamente firmadapor el profesional responsable de ellos.

Comentario norma Nº8: el diseño definitivo de la obra porrealizar, debe estar acorde con las bases de diseñoestablecidas en la parte técnica del estudio de factibilidad(anteproyecto o diseño preliminar) y observar todas lasdisposiciones legales, reglamentarias y normativasrelacionadas con el tipo de obra por ejecutar, así como conlos planes institucionales, regionales o nacionales dedesarrollo, identificados en la etapa de estudio. Además, al

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efectuar el diseño definitivo se debe tener muy presente ladisponibilidad económica de la entidad para el proyecto.

Con respecto a lo anterior, es conveniente recalcar quecuanto más se respeten las condiciones supuestas para elproyecto en el estudio de factibilidad, mayor será laprobabilidad de efectuar los procesos de construcción yoperación del proyecto sin mayores contratiempos, y losbeneficios reales serán más próximos a los esperados.

En cuanto a los documentos que se elaborarán en estafase, como mínimo se establecen los siguientes:

definición de las bases del diseño. diseño de la obra civil (arquitectónico, estructural y

electromecánico) y cualquier otro que requiera la obra. planos constructivos, de taller y de derechos de vía,

según corresponda. especificaciones técnicas de materiales, procesos

constructivos y equipos. programa de trabajo o de construcción. presupuesto de la obra. memorias descriptivas y de cálculo.

Los documentos y esquemas producidos en esta fase, debenelaborarse con la participación de aquellas unidades conconocimientos suficientes para efectuarlos de manera óptima;una vez terminados, conviene que sean revisados por aquellasunidades que posteriormente los utilizarán (Unidad deConstrucción o Unidad Ejecutora, Licitaciones, Operaciones yMantenimiento), pues de este modo pueden considerarse atiempo sus observaciones y hacer las modificacionespertinentes para que el proyecto se construya y opere sinmayores tropiezos. Así por ejemplo, los planos constructivosdeben hacerse con el concurso de los profesionalesespecialistas en los distintos campos involucrados en laobra, los cuales generalmente se encuentran reunidos en unaunidad de diseño; el programa de ejecución, así como elpresupuesto de la obra, debe elaborarlo la Unidad deConstrucción o Unidad Ejecutora; en la elaboración de lasespecificaciones de equipos y materiales, deben participarlas unidades de Operación, Mantenimiento y Construcción, puescada una tendrá que intervenir en la obra en determinadomomento. Lo mismo sucede con las especificaciones del procesoconstructivo, ¿qué otra unidad, si no es la de Construcción,tiene la experiencia para establecer los métodos por seguir?

Por otra parte, una vez terminado el diseño definitivodel proyecto (planos y demás documentos), éste se enviará alas unidades que lo requieran, entre éstas Licitaciones,

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Construcción, Operación y Mantenimiento, para que vayanplanificando sus labores.

8.1 Definición de las bases del diseño: en esta fase seretomarán los cuatro aspectos principales que integran elanálisis técnico, a saber: el tamaño, la localización, latecnología y los costos adscritos a la alternativaseleccionada, con el fin de definir físicamente el proyectoen el cual se va a invertir y elaborar los documentos yplanos que describirán la obra por ejecutar.

Comentario a la norma Nº8.1: el análisis técnico constituyela base para elaborar el diseño definitivo del proyecto. Losaspectos definidos en él son determinantes para darle laconfiguración y características físicas al proyecto, el cual,hasta ese momento, es sólo una idea.

Los aspectos que se estudian en el análisis técnico son:el tamaño, la localización, la tecnología y los costos delproyecto. Cada uno de ellos influye sobre los demás, demanera que la recomendación final es una conjugación de estosaspectos, hasta obtener la mejor combinación para producir elbien o servicio.

En el análisis del tamaño del proyecto, se define sumagnitud en función de la cantidad de bienes o servicios quese van a producir o se van a brindar (cobertura) y de losrecursos (materiales y humanos) necesarios para ejecutar elproyecto y ponerlo en operación; de esta manera la demanda(actual y proyectada) por esos bienes o servicios, así comola disponibilidad de los insumos que se requieren para suoperación, determinan el tamaño del proyecto (p.ej. el tamañodel proyecto es directamente proporcional a la cantidad deinsumos disponibles, pues conforme aumentan los costos detransporte de estos insumos, mayores son los costos deoperación y el proyecto se podría tornar antieconómico). Otrofactor que condiciona el tamaño de un proyecto es elfinanciamiento, específicamente, la disponibilidad derecursos para invertir y las fuentes y condiciones decrédito.

Con respecto a la localización, lo que se pretende esidentificar el sitio en que los beneficios generados o laefectividad del proyecto sean mayores, lo cual estáíntimamente ligado a la demanda de bienes o servicios (actualy futura) y por ende, al tamaño del proyecto.

La localización del proyecto debe ser muy bienestudiada, pues una vez ejecutado éste, cualquier corrección

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o readecuación tiene un alto costo. El sitio condiciona latecnología por utilizar en el proyecto, los recursos humanosrequeridos y las restricciones que pueden presentarse, demanera que el análisis debe llevarse a cabo en dos etapas:uno a nivel macro, para ubicar las zonas con característicassimilares a las consideradas para el proyecto en los aspectospolítico, económico y social y otro a nivel micro, en el cualse toman en cuenta los factores físicos del sitio donde selocalizará y operará el proyecto (topografía, resistencia delsuelo, etc.), así como el medio cultural, ecológico yurbanístico que lo rodea.

Otros factores que condicionan la localización de unproyecto son: la disponibilidad de insumos tales comomaterias primas, agua y energía (eléctrica, hidráulica,eólica, etc.); el clima (exposición a inundaciones,temblores, huracanes, temperatura, humedad, etc.); impactosobre el medio ambiente (contaminación del aire, disposiciónde desperdicios); recursos humanos; medios de transporte ycomunicaciones; rasgos de la comunidad a la que van dirigidoslos bienes o servicios; características de los distintossitios considerados, en cuanto al acceso a vías decomunicación, fuentes de agua y energía, posibilidad deexpansión, resistencia del suelo, costo, etc., y finalmente,también los aspectos legales y fiscales, tales como el usodiscriminado de zonas, incentivos, subsidios, impuestos, etc.

En relación con la tecnología, se estudian los posiblesprocedimientos y medios que se podrían utilizar para producirel bien o servicio deseado, y además su efecto sobre el medioambiente y la sociedad.

En la selección de la tecnología deben considerarse ladisponibilidad y características de los insumos (materiaprima, energía, etc.), el proceso de producción de los bieneso servicios, los recursos humanos, los equipos einfraestructura requeridos (ingeniería del proyecto), asícomo las normas, planes y políticas públicas sobre tecnología(promoción de materiales nacionales, incentivos para eldesarrollo de la industria, programas sociales, políticas deprotección al ambiente, de empleos y salarios, deimportación, etc.). Por otra parte, la selección detecnología debe hacerse considerando las distintasposibilidades existentes: puede escogerse entre lo último entecnología (tecnología de punta); adaptarse la tecnologíaexistente a las necesidades imperantes o diseñarse unatecnología apropiada para el proyecto en particular.

Para cada una de las opciones estudiadas en el análisistécnico, se planifican las actividades que se deben llevar acabo y se estructura una organización para administrar el

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proyecto, primero para la etapa de inversión, que es temporaly luego para la de operación, que es permanente. Estosaspectos administrativos, en conjunto con lo que se definióen cuanto al tamaño, localización y tecnología del proyecto,determinan los costos del mismo y constituyen otro factorbásico por considerar al efectuar el diseño definitivo delproyecto.

8.2 Diseño de la obra: con base en los criterios definidosen la fase anterior y en los datos recabados durante losestudios básicos y preliminares, los profesionales en losdistintos campos involucrados en la construcción y puesta enmarcha de la obra, elaborarán los diseños requeridos parainiciar su ejecución.

Todos los diseños estarán respaldados por susrespectivos cálculos, los cuales se consignarán, de maneraordenada e inteligible, en una memoria de cálculo debidamentefirmada por el profesional responsable, que formará parte delos documentos obligatorios por incluir en el archivo delproyecto. También dicho archivo comprenderá la memoriadescriptiva del proyecto, en la cual deberá consignarsecualquier decisión tomada por el diseñador, o cualquiersuceso acontecido, que afecte el objeto de su trabajo.

Para efectuar los diseños respectivos, cada profesionalobservará las regulaciones y normas técnicas aplicables alárea que le corresponde y será responsable de la realizaciónde los estudios básicos y preliminares que le brindensuficiente información para poder llevar a cabo su labor.

Comentario norma Nº8.2: en esta fase se define la ubicaciónde los distintos componentes de la obra en el sitio donde sellevarán a cabo (incluyendo las obras complementarias); seefectúan todos los cálculos necesarios para determinar susdimensiones y demás características físicas; se indican losrequerimientos de las instalaciones eléctricas, mecánicas ode cualquier otra índole, necesarias para el funcionamientode la obra.

No importa el tipo de obra que se vaya a llevar a cabo,siempre se requiere ubicarla en el sitio donde se va aconstruir; la labor realizada en este sentido se denominadiseño de distribución (en edificios, diseño arquitectónico;en carreteras, diseño geométrico de la vía; enurbanizaciones, diseño de sitio, etc.). Además, también esnecesario definir las dimensiones y propiedades de loselementos que componen la obra, lo cual corresponde al diseñoestructural de la obra (en edificios, recibe ese mismo

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nombre; en carreteras y urbanizaciones, el de diseño depavimentos). Finalmente, para que la obra entre enfuncionamiento requiere de algunas instalaciones, tales comoel sistema eléctrico, el sistema de abastecimiento ydistribución de agua potable, el sistema sanitario, el deaire acondicionado, el sistema de riego, etc.

Cada uno de los distintos diseños mencionados debe serrealizado por un profesional en el área correspondiente, y sutrabajo debe consignarse, de la forma más completa posible,en una memoria de cálculo y en una memoria descriptiva, conel fin de facilitar el seguimiento del razonamientomatemático efectuado y de las decisiones tomadas por eldiseñador en punto al objeto de su trabajo (p.ej. la decisiónde cambiar una dimensión de un elemento para facilitar suconstrucción o la justificación del por qué se solicita unmaterial de calidad mayor al aceptable, etc.). Ambosdocumentos deben formar parte del archivo del proyecto

Esta práctica permite que otro profesional (distinto deldiseñador) pueda revisar los cálculos y las decisionesefectuados, con el fin de detectar cualquier error o maladecisión que pueda corregirse oportunamente para no afectarlas fases y etapas posteriores. Por otra parte, las memoriasconstituyen una fuente de información para las fases y etapassiguientes, o para poner al tanto del asunto a otrosprofesionales que eventualmente se incorporen al trabajo, osustituyan al diseñador original.

Los profesionales diseñadores de la obra, cada cual ensu campo, serán responsables de la realización de losestudios preliminares (incluyendo las consultas a lasinstituciones estatales vinculadas con el proyecto) paraobtener información sobre las normas técnicas y lasregulaciones aplicables al tipo de obra por ejecutar, lascuales tendrán que observar al hacer los respectivos diseños.También estará bajo su responsabilidad la realización detodos los estudios básicos necesarios para llevar a cabo esosdiseños, tales como los levantamientos topográficos oarquitectónicos, los estudios de mecánica de suelos, elanálisis de materiales, la determinación de infraestructurasexistentes, etc.

8.3 Planos constructivos: los planos de construcción debencontener la información gráfica y escrita necesaria para lacorrecta ejecución de la obra.

Para definir con claridad la naturaleza y finalidad dela obra, los planos incluirán como mínimo los siguientesaspectos: ubicación geográfica del terreno en la zona

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circundante; planta de conjunto (localización de la obra enel terreno donde se construirá); distribución espacial o deáreas, estructura e instalaciones.

Los planos se elaborarán de conformidad con lasdisposiciones reglamentarias y normativas vigentes en tornoal tipo de obra por ejecutar y se archivarán por un períodode diez años como mínimo.

Comentario norma Nº8.3: para no tener tropiezos en laconstrucción de la obra ni problemas económicos posteriores,es indispensable que los planos constructivos tengan toda lainformación necesaria para poder llevarla a cabo. Los planosconstituyen la base para planificar la construcción de laobra y para determinar su costo, de manera que descripcionesinsuficientes o confusas, probablemente provoquen problemastécnicos y económicos, como por ejemplo atrasos en laejecución de la obra; incorporación de elementos nocontemplados que encarecen el proyecto; demolición de partesde la obra a causa de detalles poco precisos, etc.

El grado de detalle de los planos debe permitir, sinlugar a dudas, identificar las características físicas de loselementos por construir, las propiedades mecánicas de losmateriales considerados, así como los parámetros utilizadosen el diseño.

Los planos deben elaborarse conforme con lasregulaciones establecidas, o que se establezcan en el futuro,para la construcción de cada tipo de obra. Algunas de esasregulaciones son el Código Sísmico de Costa Rica, la LeyOrgánica y Reglamentos del Colegio Federado de Ingenieros yArquitectos, la Ley de Construcciones, el Reglamento deConstrucciones, la Ley de Planificación Urbana, el Reglamentopara el Control Nacional de Fraccionamientos yUrbanizaciones, la Ley General de Salud, etc.

Es importante recalcar que la legislación costarricenseprevé, en los Arts. 1186 y 1187 del Código Civil, laresponsabilidad en que incurre un profesional por los dañoscausados por planos defectuosos, de tal modo que no solo anivel del colegio profesional éste se puede ver sancionado.

8.4 Condiciones generales y especificaciones técnicas: estosdocumentos son un complemento de los planos constructivos; enellos se proporciona información indispensable para lacorrecta ejecución de la obra bajo la dirección de unprofesional, por tanto, su grado de detalle deberá permitir

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el cálculo preciso de las cantidades de obra por ejecutar,así como su valor.

Se agruparán en dos apartes: condiciones generales yespecificaciones técnicas. En las primeras se definiránconceptos, se fijarán atribuciones y procedimientos, y sedelimitarán responsabilidades; también se instruirá sobredeterminadas condiciones (no técnicas) que el proyecto debereunir. En las segundas, se tratarán los aspectos técnicos dela obra.

Estos documentos (conocidos simplemente comoespecificaciones), por ser los que rigen el procesoconstructivo, deben ser pertinentes, completos, claros yconfiables.

Comentario norma Nº8.4: la elaboración de las condicionesgenerales y especificaciones técnicas es tarea fundamentalcuando se desea ejecutar una obra, pues de ello depende queésta se construya tal y como fue concebida en calidad, costoy plazo. Estos documentos constituyen la base para que laAdministración y el contratista (si se trata de unacontratación) definan el método de trabajo para cumplir conlas condiciones estipuladas.

En adición a lo anterior, es importante recalcar que lasespecificaciones elaboradas para una obra particular debenestar acordes con las condiciones de su entorno y su propianaturaleza. Esto no implica que para su elaboración no sepuedan emplear como base especificaciones de obras similares,siempre y cuando éstas se adapten a las condiciones de la quese va a construir.

Por otra parte, las especificaciones han de ser claras,confiables y completas, lo cual significa que no debenpresentar ambigüedades que propicien diferentesinterpretaciones de una misma disposición, ni cláusulascontradictorias, indicaciones parciales o lagunas sobredeterminado tópico, así como tampoco errores, pues tarde otemprano, estos factores complicarán el desarrollo delproceso de ejecución (generalmente aumentando plazo y costo).

Usualmente las condiciones generales incluyen aspectosde la obra como su descripción; los procedimientosadministrativos por utilizar, tales como las accionesaplicables por incumplimiento, daños y perjuicios o demora;la formulación, presentación y tramitación de facturas, losplazos para su aprobación y las retenciones; las formas depago; el pago de los ajustes de precios; la medición de laobra realizada; la responsabilidad por la obtención de los

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permisos o licencias para efectuar el trabajo; las garantías;las modificaciones del programa de trabajo, de los planos, delas especificaciones y de la cantidad de obra; los trabajosextraordinarios; la recepción de obras y las liquidaciones;los derechos y obligaciones de las partes (contratista yAdministración); los informes sobre la obra; las prórrogas deplazo, etc., en fin, cualquier tipo de instrucción sobreaspectos no técnicos de la obra, importantes para suejecución.

En las especificaciones técnicas se incluyen entre otrostópicos: métodos constructivos; procedimientos para elcontrol de la obra; normas de calidad de los materiales y delos elementos que se construyan; rango de tolerancia en lasvariaciones con respecto a la calidad y dimensionesestipuladas y requisitos mínimos de equipo y mano de obracaracterísticas y cantidad) que se deben utilizar.

8.5 Presupuesto de la obra: una vez finalizados los planos ylas especificaciones, la Administración calculará elpresupuesto detallado de la obra.

El presupuesto detallado se debe elaborar por unidad deobra, es decir, para cada una de las partes que componen elproceso de construcción de la obra, bajo la siguienteestructura: cada precio unitario se subdividirá en costosdirectos, costos indirectos, utilidad e imprevistos. Loscostos mencionados se desglosarán en sus componentes, y seindicarán los porcentajes de la utilidad y de los imprevistosconsiderados con respecto al monto total del presupuesto dela obra.

Comentario norma Nº8.5: el presupuesto detallado de la obraes un cálculo de su costo, a partir de los componentes delprecio de cada una de las unidades de obra que conforman elproceso de construcción (por ejemplo, movimiento de tierras,instalaciones provisionales, trazado, cimientos, etc.). Elprecio de cada unidad de obra está compuesto por:

los costos directos: son los gastos efectuadosexclusivamente para realizar esa unidad de obra, por lo quesólo existen si la unidad de obra se ejecuta. Por ejemplo:materiales y equipos a incorporar en la obra, mano de obra,maquinaria, equipo de construcción y herramienta;

los costos indirectos: son los gastos generales en queincurre el contratista, tanto en sus oficinas como en elsitio de la obra, no atribuibles a una tarea en particular,pero necesarios para efectuar los trabajos en general. Dentro

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de éstos tenemos: salarios y prestaciones legales delpersonal directivo, técnico y administrativo de la empresa;depreciación, mantenimiento, alquileres y seguros deedificios, bodegas, predios, etc.; alquiler u operación ydepreciación de vehículos o equipos de apoyo (de laboratorio,de topografía, de oficina); fletes y acarreos; gastos deoficina; garantías y financiamiento; trabajos previos yauxiliares como la construcción y mantenimiento de caminos deacceso, instalación y desmantelamiento de equipos y limpiezafinal de la obra.

Para calcular este rubro, la Administración debe suponerla organización que una empresa constructora requeriría parallevar a cabo la obra adecuadamente y con base en esasuposición, determinar los posibles costos indirectosasociados.

la utilidad: es la ganancia o lucro que percibe elcontratista por la ejecución de una obra. Para efectos delcálculo del presupuesto de la Administración, debe suponerseun porcentaje realista, por ejemplo, el promedio de losporcentajes de la utilidad que aplican los contratistas en laactividad de la construcción.

los imprevistos: es un monto que el contratista considerapara cubrir cualquier error en la estimación del presupuestoo cualquier eventualidad que recaiga bajo su responsabilidady pueda afectar aspectos del proceso constructivo, tales comoatrasos en el suministro de materiales, mano de obra yequipos, accidentes, extravíos y robos, escasez demateriales, mano de obra o equipos, etc.

Para efectos del cálculo del presupuesto detallado de laAdministración, debe procederse de la misma manera que parael cálculo de la utilidad.

La importancia de efectuar un presupuesto detallado es,entre otras, que permite conocer con detalle y precisión lacantidad y características de los materiales, mano de obra,maquinaria y herramientas por utilizar, así como su precio demercado, de manera que, en forma bastante aproximada a larealidad, se pueden separar los fondos necesarios para llevara cabo la obra.

Asimismo, si la obra va a ejecutarse por administración,el presupuesto, junto con el programa de trabajo, permiteelaborar el flujo de caja para el proceso de construcción. Sipor el contrario, ésta va a realizarse por contrato, el hechode elaborar el presupuesto detallado de la obra, permite a laAdministración investigar y conocer los diversos elementosque lo componen, lo cual le proporciona parámetros de

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comparación para determinar lo adecuado de las propuestaspresentadas e identificar la mejor oferta. Algunos aspectosconvenientes de examinar en las ofertas son: las causas delas variaciones con respecto al presupuesto calculado por laAdministración; los errores u omisiones importantes quecontengan; la razonabilidad de los montos correspondientes alos costos indirectos, utilidad e imprevistos indicados; loselementos considerados dentro de los costos directos eindirectos (sobre todo en éstos últimos); etc.

Por otra parte, el presupuesto detallado, elaborado porla Administración, respalda la fijación de los porcentajes delos rubros no reajustables que se deducirán de las facturaspor concepto de ajuste de precios y permite calcular el pagode aquellos trabajos no contemplados en el contrato, que poralguna razón justificada deben realizarse cuando el proyectoestá ya en ejecución.

8.6 Programa de avance físico: la Administración deberápreparar en esta fase un programa del avance físico de laobra, desglosándola en las actividades por realizar eindicando su respectiva duración y requerimiento de insumos(materiales, mano de obra, herramientas, maquinaria yequipos). Para ello tomará en cuenta las característicasambientales, climáticas y geográficas de la zona donde éstava a realizarse.

Para definir el plazo de ejecución empleará un método deprogramación por redes de actividades, que señale la rutacrítica y sirva como base para elaborar un diagrama de barras(diagrama de Gantt), en el cual se indiquen la duración, lostiempos tempranos y tardíos (de inicio y término) y lasholguras de cada actividad.

Comentario norma Nº8.6: si la obra se efectúa poradministración, el programa de avance físico elaborado por laentidad constituye una guía para programar el abastecimientooportuno y suficiente de los materiales, mano de obra,maquinaria y equipos por utilizar, además de proporcionar elplazo de construcción; esta información resultará sumamenteútil para verificar la propiedad del presupuesto elaborado,así como para la separación de los fondos necesarios para laejecución de la obra, pues conociendo el plazo, se puedenestimar los incrementos de precios en ese período; por otraparte, también sirve de base para elaborar el programa decontrol correspondiente.

Si la obra se realiza por contrato, el programaelaborado por la Administración servirá como parámetro decomparación para examinar lo adecuado del programa de trabajopropuesto por el adjudicatario.

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Esta labor de programación es importante, pues, aunqueal ejecutar la obra lo que priva es el programa delcontratista, la Administración tendrá un criterio másfundamentado para aprobar el programa propuesto o solicitaral contratista algunas modificaciones, puesto que ya algunode sus funcionarios (el programador) reflexionó sobre lamejor manera de llevar a cabo la obra.

El método de programación por emplear en esta tarea serácualquiera de redes (CPM, PERT, diagrama de bloques ocualquier otro de esta misma índole), que ponga en relievelas actividades críticas. Además, con base en la redestablecida, se elaborará el diagrama de barrascorrespondiente (diagrama de Gantt), indicando para cadaactividad, su duración, los tiempos tempranos y tardíos deinicio y término, las holguras y el requerimiento de insumosmateriales, mano de obra, maquinaria y equipos).

8.7 Memorias descriptivas y de cálculo: de cada uno de lostrabajos elaborados en la fase de diseño definitivo (diseñosde la obra y sus instalaciones, planos constructivos,presupuesto y programa de ejecución), debe confeccionarse undocumento ordenado y claro, que muestre el procedimientoseguido, así como el razonamiento y decisiones de la personao grupo a cargo de elaborarlos. Todos estos documentosdeberán formar parte del archivo del proyecto.

En dichos documentos, denominados memorias descriptivaso de cálculo, según el caso, deben consignarse los criteriosempleados, así como los cálculos, listados, tablas, etc., quedieron origen a los documentos finales.

Comentario norma Nº8.7: al elaborar los documentos necesariospara llevar a cabo la ejecución de la obra, es menesterefectuar una serie de cálculos, pruebas, consultas yreflexiones, los cuales deben quedar consignados, en formaclara y ordenada, en las memorias descriptivas, o de cálculo,de la obra. La finalidad de estas memorias es tener adisposición un registro histórico de las diversas decisionestomadas durante la confección de los diseños (de conjunto,arquitectónico, estructural, eléctrico, mecánico, etc.),planos constructivos, presupuesto y programa de trabajo, asícomo del razonamiento empleado por la persona o grupo a cargode su elaboración; ello con el fin de que puedan serrevisados o consultados en cualquier momento, ya sea paramodificarlos, verificar su corrección, usarlos como base para

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diseños posteriores o sencillamente para evacuar dudassurgidas durante su aplicación.

Se elaborará una memoria descriptiva para consignarcualquier decisión que tome el diseñador o cualquier sucesoque acontezca, que afecte el objeto de su trabajo. La memoriapuede contener: las normas técnicas consideradas;condicionantes tales como normas de seguridad, aspectosconstructivos o estéticos; análisis económicos de lautilización de determinados materiales, maquinaria o equipos;decisiones tomadas con base en experiencias personales en laconstrucción de proyectos similares; listas de precios demateriales; resultados de pruebas de suelos; catálogos demateriales similares a los que se emplearán en la obra, etc.

En las memorias de cálculo se incluyen, según sea elcaso, una descripción de los métodos empleados; los cálculosrequeridos por los métodos de diseño o de programaciónempleados; la cubicación de la obra; los rendimientos demateriales, maquinaria y equipos; en fin, todo lo relativo alos cálculos aritméticos.

9. Modalidad de ejecución de la obra: una vez finalizada lafase de diseño definitivo, y con el fin de seleccionar lamodalidad de ejecución de los trabajos, se deben comparar losrequerimientos de recursos de la obra con los que tienedisponibles la entidad. Algunas posibilidades de ejecuciónson: por administración (la entidad la construye); porcontrato; en forma mixta (parte por administración y partepor contrato), y por concesión.

Cualquiera que sea la modalidad de ejecución escogida,deberá actuarse conforme con las disposiciones legales yreglamentarias que las rigen.

Comentario norma Nº9: cuando se haya finalizado la fase dediseño definitivo, la entidad debe efectuar una comparaciónentre los recursos requeridos para la ejecución de la obra ylos recursos que tiene disponibles. Dependiendo de losresultados de esta comparación, la entidad podrá optar poralguna de las siguientes modalidades para ejecutarla: poradministración, alternativa en la que la misma instituciónconstruye la obra con sus propios recursos humanos ymateriales (independientemente del origen delfinanciamiento); por contrato, en cuyo caso la entidad, porun precio y plazo de entrega determinados, y de conformidadcon las especificaciones preparadas, delega en un contratistasu administración y construcción; en forma mixta,

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procedimiento en el cual unas partes son construidas por lainstitución y otras son contratadas (de la misma formadescrita) y, finalmente, por concesión, opción en la que laentidad delega en un contratista la ejecución del proyecto yal finalizar éste, le permite explotarlo por un períododeterminado, durante el cual debe brindarle el mantenimientonecesario para que opere en condiciones óptimas.

Todas estas modalidades están regidas por leyes yreglamentos que explican el procedimiento para llevarlas acabo, sus restricciones, las potestades y responsabilidadesde las partes involucradas, etc. Algunas de estas leyes yreglamentos son: la Ley de la Administración Financiera de laRepública, la Ley de la Contratación Administrativa, sureglamento y los reglamentos de contratación propios de cadaadministración promotora de una obra, de la Ley General de laAdministración Pública, la Ley de Concesión de Obra Pública ysu Reglamento.

9.1 Ejecución de la obra por "administración": cuando laentidad ejecute la obra con sus propios recursos materiales,humanos y monetarios, tendrá que hacerlo de conformidad conlas especificaciones, el programa de trabajo y el presupuestoy flujo de caja, preparados en la fase anterior.

En caso de que los recursos disponibles no concuerdencon los supuestos al elaborar dichos documentos, lainstitución tendrá que hacer las modificaciones necesariaspara realizar la obra de acuerdo con la disposición real deesos recursos y efectuará un análisis económico y técnicopara determinar si con las nuevas condiciones, esta modalidadconviene más a la entidad que ejecutar la obra por contrato.

Comentario norma Nº9.1: si la entidad decide ejecutar la obrapor administración, tendrá que revisar los documentoselaborados en la fase de diseño definitivo, con el fin deverificar si los recursos disponibles son los apropiados parallevar a cabo la obra, o si, de acuerdo con la disponibilidadreal, habría que modificar los planes y programas originalesy luego efectuar un análisis económico y técnico, con base enlas nuevas condiciones, para determinar si conviene más a laentidad ejecutar la obra bajo esta modalidad, o si por elcontrario, sería mejor contratarla.

En cualquier caso, la entidad tendrá que trabajarconforme con el programa de ejecución y los recursosasignados, así como según las especificaciones y planos

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elaborados, ya sea con los originales o con los obtenidosdespués de su modificación.

El control del desarrollo de la obra deberá efectuarsecon el mismo celo que si una empresa ajena a la entidadestuviese realizando la obra.

9.2 Ejecución de la obra por contrato: dentro de estamodalidad, debe prestarse especial atención a los aspectosque seguidamente se exponen:

9.2.1 Restricciones en la contratación de una obra pública:No pueden participar como oferentes en los procedimientos decontratación administrativa, aquellas personas físicas ojurídicas señaladas en el Art.22 de la Ley de ContrataciónAdministrativa.

Para el caso específico de las obras públicas, laspersonas, físicas o jurídicas, que hayan intervenido comoasesores en cualquier etapa de la contratación, o hayanparticipado en la elaboración de las especificaciones, losdiseños y los planos respectivos, no pueden participar comooferentes, excepto cuando se liciten en conjunto el diseño yla construcción de la obra, o las variantes alternativasrespecto de las especificaciones o los planos suministradospor la Administración.

Comentario norma Nº9.2.1: la prohibición de participar,directa o indirectamente, como oferentes para las personasque han actuado como asesores en cualquier etapa delprocedimiento de contratación, o las que hayan elaborado lasespecificaciones, los diseños y los planos constructivos,tiene su fundamento en el principio de igualdad deoportunidades para los eventuales participantes, pues, si nofuera así, los que elaboraron el proyecto tendrían ventajasobre aquéllos que por primera vez tienen contacto con él.

9.2.2 Requisitos para iniciar el proceso de contratación:antes de iniciar cualquier proceso de contratación, laentidad debe cerciorarse de contar con toda la documentaciónrequerida, y actualizada, para que los interesados tenganclaro el objeto de la contratación y puedan participar sobrelas mismas bases.

El tipo de concurso por realizar se determinará deacuerdo con el presupuesto asignado a la institución

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promotora y al valor estimado de los trabajos, según loestipulado al respecto en la normativa jurídica vigente.

El concurso se difundirá en los medios de comunicaciónnecesarios para propiciar una amplia participación.

Comentario norma Nº 9.2.2: cuando la entidad decida ejecutarla obra por contrato, debe cerciorarse de poseer todos losdocumentos requeridos para que el objeto de la contrataciónresulte claro, y los interesados puedan utilizar esainformación para preparar sus ofertas, requisito que resultafundamental si se desea garantizar el principio de igualdadde oportunidad para los participantes. Siendo así, no debeniniciarse procesos de licitación si faltan, por ejemplo,detalles en los planos constructivos, o si lasespecificaciones están incompletas, pues suponer que sobre lamarcha pueden solventarse esas deficiencias no es prudente,en especial porque el proceso lleva su tiempo y talesomisiones lo retrasarían.

Igualmente importante que lo anterior es tener losdocumentos actualizados, pues las condiciones supuestas alefectuar un diseño pueden cambiar radicalmente, sobre todo sila construcción de la obra se lleva a cabo muchos añosdespués de la concepción del proyecto, como suele suceder ennuestro medio.

En cuanto al tipo de concurso, es importante recalcarque debe respetarse la normativa jurídica vigente para losprocedimientos de contratación, pues su inobservancia provocaserios problemas en el desarrollo de estos procesos,principalmente porque da pie a que se presenten objeciones oapelaciones, y en consecuencia, a que las etapassubsiguientes del proyecto sufran atrasos, lo cual esinconveniente desde el punto de vista financiero. Asimismo,debe prestarse especial atención a los errores u omisiones eneste nivel del proceso, pues éstos repercuten en la etapa deejecución, originando conflictos entre las partes y enocasiones, incluso el rompimiento del contrato.

Finalmente, cabe señalar que si el concurso se publicaen el diario oficial La Gaceta y además, en otros medios decomunicación, la probabilidad de una mayor participaciónaumenta, pues más empresas o constructores tienen acceso ainformación sobre el cartel.

9.2.3 Características del cartel o pliego de condiciones:elcartel de licitación, o el pliego de condiciones, es elreglamento específico, redactado unilateralmente por la

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Administración, que rige la contratación que se promueve. Seconsideran parte del cartel, aunque no se exprese nada sobreel particular, las normas jurídicas vigentes aplicables a lacontratación de que se trate.

El pliego de condiciones debe ser claro, suficiente,concreto y objetivo y además, debe permitir una ampliaparticipación en el concurso.

Comentario norma Nº9.2.3: dado que el cartel de licitación esel reglamento específico por el cual se rige la contrataciónpromovida, es indispensable su claridad, es decir, no debecontener ambigüedades o contradicciones y el lenguajeempleado tiene que ser sencillo; por otra parte, lasinstrucciones y descripciones incluidas han de ser concretaspero suficientes para entender qué hacer durante el procesode contratación y el de construcción, cuánto ha de hacerse ycómo, así como quién debe ejecutarlo; adicionalmente, elcartel será objetivo, de modo que su contenido no muestrepreferencias de ninguna especie, por ejemplo, en relación condeterminadas marcas de materiales, equipos, herramientas ymaquinaria. Finalmente, no impondrá condiciones que limitenla participación en el concurso, pues, entre más competenciahaya, mayor será la posibilidad de lograr condicioneseconómicas más favorables para la Administración.

9.2.4. Contenido del cartel de licitación: el cartel delicitación contendrá una descripción de la obra por ejecutar,las disposiciones sobre los procedimientos a seguir en lapreparación y ejecución del contrato y los derechos yobligaciones de las partes (oferentes y contratante). Estaráformado por dos partes: las cláusulas de carácter general ylas de orden específico o particular.

De acuerdo con la naturaleza de la obra, la informaciónmínima por incluir en el cartel será:

CLAUSULAS GENERALES:

Identificación de la Administración promotora eindicación del número y tipo de licitación (pública, porregistro, etc.).

Características generales de los trabajos por ejecutar ysu ubicación.

Lugar, fecha y hora en que se deberán retirar losdocumentos y en que se celebrará el acto de recepción yapertura de las ofertas.

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Fecha en que se visitará el sitio de las obras encompañía de personal de la Administración.

Nombre y domicilio de la oficina ante la cual se puedensolicitar por escrito aclaraciones respecto a ladocumentación incluida en el cartel.

CLAUSULAS ESPECIFICAS:

Planos constructivos de las obras, así como las memoriasdescriptivas o de cálculo, en caso de ser necesario.

Condiciones generales y especificaciones particulares dela obra objeto de contratación (en las primeras seincluyen las garantías que debe presentar el oferente,forma de pago, procedimientos y fórmulas de reajuste,anticipo, etc; en las segundas, los aspectos técnicos).

Unidades de obra por realizar y fórmula que deberáutilizar el oferente para presentar el detalle de losprecios unitarios que conforman el precio total de laobra (ésta deberá indicar las cantidades de cada unidad oconcepto de obra).

Modelo para presentar la composición del costo horario dela maquinaria y el equipo.

Monto y fecha del presupuesto de la obra calculado por laAdministración, de acuerdo con lo estipulado en la norma8.5 Presupuesto de la obra, con costos actualizados.

Plazo estimado de ejecución de la obra, de acuerdo alprograma de ejecución calculado por la Administración, deconformidad con la norma 8.6 Programa de ejecución.

Origen de los fondos para realizar los trabajos;importeestimado para el primer período presupuestario (sila obra lo sobrepasa) y forma de pago.

Documentos que deben aportar los oferentes para que seevalúe su idoneidad.

Posibilidad de presentar alternativas para ejecutar lasobras u ofertas para realizar una o varias partes de laobra, en cuyo caso, la Administración puede realizaradjudicaciones parciales.

Principios y criterios utilizados para evaluar lasofertas, con su respectiva calificación.

Plazos para la adjudicación y formalización del contrato. Modelo de contrato que se utilizará.

Comentario norma Nº9.2.4: en el cartel de licitación se debeincluir información mínima que instruya a los participantessobre cómo se desarrollará el proceso, pues de lo completa yclara que sea esta información, depende mucho su fluidez yla posibilidad del participante de preparar una ofertacompetitiva.

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Con miras a brindar una adecuada orientación alconcursante, el cartel está integrado por dos partes: una decláusulas generales donde se indica la entidad que promueveel concurso, los trabajos por realizar; cuándo y dónde seentregará la documentación necesaria para preparar lasofertas; cuándo se recibirán éstas y se celebrará suapertura; cuándo se visitará el sitio de la obra y en cuáloficina pueden presentarse las consultas por escrito. Estaprimera parte del cartel ubica al interesado y lo motiva paraque se acerque a retirar el resto de las instrucciones, lasestudie y conociendo "las reglas del juego", decida si deseaparticipar.

La segunda parte corresponde a las cláusulasespecíficas, las cuales brindan información sobre la obra porrealizar y las condiciones particulares que la caracterizan;incluye instrucciones sobre el proceso de licitación de lascontrataciones de orden público, el cual debe llevarse a caboconforme con la normativa jurídica vigente y, además, sobrela construcción, con el fin de que ésta se ejecute de acuerdocon la sana práctica en ese campo; también se establecen losmecanismos para que la Administración pueda tener control enambos procesos, así como las responsabilidades y derechos delas partes.

En suma, el pliego de condiciones constituye una guíapara aquellos interesados en construir la obra y define laspotestades de las partes involucradas; por esta razón esimportante prever las posibles situaciones de conflicto yprocurar definir dentro del cartel, soluciones justas paraambas partes.

9.2.5. Condiciones para la aceptación de las ofertas: laoferta, en concursos para la construcción de una obrapública, es la propuesta formal que presenta el interesado encontratar la ejecución de una obra con la Administración, ycomo tal, es vinculante para el oferente en todo cuanto ahíexprese.

Para que la oferta sea admitida en el concurso debe,entre otras cosas:

ajustarse a las condiciones y especificacionessignificativas del cartel, así como a las disposicionesestablecidas en las normas jurídicas de la contrataciónadministrativa, como por ejemplo, su vigencia, idiomadel texto de la propuesta, unidades de medida y moneda,características legales del oferente, etc.

contener precios firmes, definitivos e invariables. cotizar la totalidad de la obra objeto de la

contratación, excepto si el cartel dispone lo contrario.

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Comentario norma Nº9.2.5: es importante tener bien claro, quelo propuesto por los oferentes es de carácter vinculante,siempre que no se contraponga al cartel ni al marco jurídicoaplicable; en caso contrario, la oferta queda descalificada.

Aunque en la oferta no se exprese, se sobrentiende quequien participa en el concurso, acepta las condicionesestablecidas por la Administración para llevar a cabo laobra, así como los reglamentos y leyes que rigen loscontratos con el sector público. De ninguna manera pueden losparticipantes aducir desconocimiento de dichas disposiciones.

Por otra parte, los precios incluidos en la oferta sondefinitivos (no pueden variarse mientras dure el contrato),sin embargo ello no implica perjuicio alguno para elreconocimiento de reajustes, siempre que se cumpla con lasleyes y reglamentos correspondientes.

Cuando la obra por contratar sea sólo una, la ofertadeberá incluir obligatoriamente una cotización por latotalidad de los trabajos por realizar, salvo que el cartelespecifique otra cosa, o se trate de diversos objetos a lavez, que se puedan cotizar por separado o como un todo.

9.2.6. Modificación de los precios de la oferta: losprecios de la oferta deben ser definitivos, firmes einvariables, no obstante, se podrán modificar antes de laapertura de las ofertas, variando los precios unitariosoriginales o el porcentaje de utilidad propuesto, yúnicamente si esta modificación se presenta en un sobrecerrado, que cumpla con todos los requisitos formalespertinentes, y haga referencia clara a la oferta queenmienda.

Los nuevos precios deberán especificarse en la propuestaentregada, de modo que fácilmente puedan compararse con losde las otras ofertas.

Comentario norma Nº9.2.6: con esta norma se pretendeobservar uno de los principios fundamentales en los contratosadministrativos, cual es la igualdad de oportunidades paralos concursantes. El hecho de hacer negociaciones con losparticipantes una vez abiertas las ofertas, puede beneficiareconómicamente a la Administración, pero lesiona el principiode igualdad mencionado anteriormente.

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Es importante aclarar que las modificaciones sólo sepueden dar sobre los precios unitarios o sobre el porcentajede utilidad establecido, y en ambos casos, las enmiendaspropuestas deben incluir los montos de los nuevos precios, demanera que la Administración no tenga dificultad en compararla oferta enmendada con las ofertas presentadas por los otrosparticipantes.

9.2.7. Ajuste de precios de la oferta: la Administracióndeberá establecer en el cartel el procedimiento y la fórmulade ajuste que se empleará en el contrato, así como losporcentajes mínimos con respecto al precio total, de loselementos no ajustables por deducir de los precios unitariosde cada renglón de trabajo; estos porcentajes se definiráncon base en el presupuesto detallado, elaborado por laAdministración de acuerdo con las mejores técnicas de laingeniería y las normas establecidas al respecto.

El ajuste de precios se pagará sobre obra realizada.Para el caso en que el procedimiento de cálculo empleeíndices de precios, éstos corresponderán al mes en que, segúnel programa de trabajo autorizado por la Administración, sedebía ejecutar cada una de las actividades cuyos precios sevan a reajustar.

Comentario norma Nº9.2.7: la razón de ser de esta norma esevitar los constantes errores que se cometen en torno alcálculo de los reajustes de precios.

Uno de los errores más frecuentes es que no se deducen,de los precios de cada renglón de trabajo, los porcentajescorrespondientes a los elementos no ajustables. Losporcentajes deducibles por este concepto deben establecerseen el cartel y definirse con base en el presupuestodetallado, efectuado por la Administración. Con esteprocedimiento se pretende evitar esa práctica tangeneralizada de los Contratistas de obras públicas, dereportar en sus ofertas porcentajes menores a los reales enlos rubros de utilidad, imprevistos y administración.

Por otra parte, en relación con los reajustes, essumamente importante aclarar que éstos se pagarán sobre obraterminada, siempre que se cumplan los requisitos estipuladosen la Ley (ej. presentación oportuna de las facturas). Encaso de que los procedimientos para el cálculo de reajustes

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empleen índices de precios, se aplicarán los índicescorrespondientes al mes en el cual debió efectuarse laactividad cuyo precio va a reajustarse, según el programaautorizado por la Administración. No obstante, en aquelloscasos en que el contratista ejecute las actividades antes delo programado, los índices por emplear serán los del mes enque efectivamente se ejecutaron los trabajos.

Adicionalmente, cuando la actividad cuyos precios se vana reajustar no termina en el mismo mes en que se inició, seaplicará el índice que corresponda al mes en que se ejecutala proporción de la actividad que se va a reajustar. Así, siel 25% de una actividad se tenía que realizar en el mes deabril y el resto en el mes de mayo, para calcular el reajustede ese 25%, se debe utilizar el índice del mes de abril; parael 75% restante, se empleará el índice del mes de mayo.

9.2.8. Apertura de las ofertas: las ofertas deben abrirseel día y hora indicados en el cartel, estando presentes almenos dos funcionarios de la Administración contratante,designados para ese efecto (pueden estar presentes tambiénlos concursantes o sus apoderados).

Cada una de las ofertas se abrirá para leer los aspectossobresalientes o de interés, los cuales se anotarán en unlibro de actas que la entidad tendrá para ese efecto.Cualquier enmienda o documento presentado por algúnparticipante, que afecte el contenido original de su oferta,deberá ser leído en su totalidad delante de los presentes.

En el acta se anotará, además, cualquier observaciónsobre las ofertas, efectuada por los participantes, susapoderados o la Administración.

El acta se cerrará con las firmas de los funcionarios dela entidad encargados de la apertura, seguidas de las firmasy números de identificación de quienes solicitaron seincluyera alguna observación en el acta.

Después del acto de apertura, los participantes podránpresentar aclaraciones sobre las ofertas, ya sea porsolicitud de la Administración o por su propia iniciativa,siempre que éstas no alteren su contenido.Comentario norma Nº9.2.8: en la apertura de las ofertas esimportante contar con la presencia de al menos dos personas,a fin de asegurar la imparcialidad y transparencia del acto,características que se reafirman con la presencia de losparticipantes en el concurso.

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La lectura de los aspectos más importantes de laspropuestas, tales como el nombre del oferente, el monto de lacotización, las condiciones de pago y el plazo de entrega,deberá llevarse a cabo para asegurar la transparencia delconcurso. Es de suma importancia en ese sentido, leer latotalidad de las enmiendas que se presenten sobre una ofertaen particular, de manera que quede absolutamente clara lapropuesta definitiva, y se evite la posibilidad de manipularlas alternativas de una misma oferta, para lograr unacombinación más competitiva en relación con las de los otrosparticipantes.

Con el mismo fin señalado anteriormente, los aspectosprincipales de cada una de las ofertas deberán constar en elacta de apertura, así como cualquier observación importante,efectuada por los participantes o la Administración; dichasobservaciones deberán estar respaldadas por las firmas de losfuncionarios designados por la entidad para ese efecto, asícomo por las firmas y números de cédula de quienes lasinterpusieron.

En cuanto a las aclaraciones sobre las propuestas, debeseñalarse que la Administración puede solicitar a losoferentes las aclaraciones que considere pertinentes, entanto las respuestas no alteren el contenido de las plicas(esto durante el período de revisión de las ofertas). Estafacultad puede aplicarse aún después de adjudicado elcontrato, por ejemplo, en caso de presentarse inconsistenciasen la oferta, que no hayan sido detectadas sino hasta despuésdel acto de adjudicación o incluso durante la ejecución de laobra.

9.2.9 Estudio de las ofertas: la Administración, medianteuna comisión conformada por profesionales con preparaciónafín al objeto del contrato, deberá consignar cuáles ofertashan sido admitidas por cumplir con las normas jurídicas queregulan la materia u objeto del contrato y las condiciones yespecificaciones del cartel.

Luego realizará los estudios financieros, económicos,administrativos y técnicos pertinentes para las ofertasadmitidas y elaborará un cuadro comparativo con losprincipales aspectos considerados para la adjudicación, quemuestre los datos respectivos incluidos en cada una de lasofertas.

Finalmente, la comisión hará un informe escrito,razonado, que fundamente la recomendación de adjudicar elcontrato a determinada oferta u ofertas, en el cual se

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demuestren las ventajas de dicha elección, así como lasposibles desventajas, cuando sea el caso.

Comentario norma Nº9.2.9: el hecho de dejar un registro sobrecómo se llevó a cabo la selección de las ofertas tiene porobjeto garantizar un proceso transparente y razonado, quepermita seguir paso a paso, sin la menor dificultad, cómo ypor qué se eligió determinada oferta de entre las otras; coneste fin se establecen cuatro etapas básicas en el proceso:en la primera se realiza una revisión inicial de las ofertas,identificando cuáles cumplen con las normas jurídicas y lascondiciones y especificaciones que rigen el contrato; en lasegunda se efectúan los estudios que permitan determinar lacapacidad técnica, administrativa y financiera de lasempresas que pasaron la primera etapa; en la tercera, secomparan las ofertas aceptadas en los aspectos que se tomaránen cuenta para hacer la selección, entre los cuales estaránlos factores económico y técnico, y en la etapa final, seelabora un informe escrito donde se razone la recomendaciónfinal.

El principal objetivo de esta norma es lograr que parala adjudicación, se realicen estudios profundos y completosde las ofertas. Interesa, en particular, que se estudien: laparte técnica y económica de la propuesta, así como la parteadministrativa y financiera de la empresa oferente.

La parte técnica debe orientarse al examen de lo quecada uno de los participantes propone en relación con elprograma de trabajo (de ejecución y de control de calidad) yla utilización de sus recursos (humanos, equipos ymaquinaria), así como sobre los métodos constructivosalternos que podrían emplear (las ofertas deben compararseentre sí y con respecto a lo especificado por laAdministración).

En cuanto a la parte económica, interesa estudiar elposible pago por ajuste de precios que cada una de lasofertas generaría de acuerdo con el flujo de caja propuesto,pues este costo, junto con el valor mismo de la obra porrealizar, podría ser un factor determinante en la selección.

Por otra parte, en relación con los estudiosfinancieros, es conveniente para la Administración revisar lacapacidad de las empresas aceptadas, pues ello le proporcionaseguridad de que la adjudicada puede cubrir los gastossuscitados durante los períodos comprendidos entre un pago yotro, de modo que el proyecto no sufra contratiempos por estarazón. En vista de lo expuesto, se recomienda a la entidadsuministrar información en el cartel acerca de la duración de

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los períodos mencionados, pues de este modo los interesadospueden medir de antemano si tienen capacidad financiera parallevar a cabo el proyecto, con lo cual se esperaría queúnicamente las firmas con suficiente solvencia participen enel concurso.

Finalmente, también conviene estudiar la organizaciónadministrativa de las empresas participantes, con el fin dedeterminar si es adecuada y suficiente para atender elproyecto, o si por el contrario, en caso de resultaradjudicada, tendría que efectuar algunos ajustes en ella.

9.2.10 Acta de adjudicación: la adjudicación debe constarpor escrito y fundamentarse en la recomendación resultantedel estudio de las ofertas. En caso de que el concurso sedeclare desierto, también deben constar por escrito lasrazones de tal declaración.

El acta de adjudicación o la que declara desierto elconcurso, será suscrita por la autoridad competente de lainstitución contratante, y se publicará en forma resumida en"La Gaceta".

Comentario norma Nº9.2.10: lo que se pretende con esta normaes dejar una constancia escrita de las razones por las cualesse adjudicó a determinado oferente (u oferentes), y además,obtener el aval de la autoridad competente de la institución,mediante la firma del acta.

Por otra parte, la publicación del resumen del acta deadjudicación en el diario oficial "La Gaceta", permite a losdemás oferentes conocer las razones por las cuales seadjudicó a determinada oferta, y les da oportunidad deapelar, si tienen bases para ello.

9.2.11. Obligación de presentar garantías: para presentarofertas ante la Administración y suscribir un contrato, eloferente o contratista deberá rendir garantías de conformidadcon las leyes y reglamentos que rijan la contrataciónadministrativa. Los tipos de garantía que debe presentar encada caso son:

Garantía de participación, para presentar oferta. Garantía de cumplimiento, al suscribir el contrato.

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Comentario norma Nº9.2.11: la obligación de presentargarantías al participar en un concurso promovido por elEstado se establece para proteger los intereses de éste.

El establecimiento de la garantía de participación serealiza en procura de prever la deserción de losparticipantes una vez iniciado el proceso, lo cual acarrearíaconsecuencias negativas para la Administración, dada lalentitud con que generalmente se desarrolla la contratación;por otra parte, también interesa que mantengan lo propuestoen las ofertas y al concursar lo hagan con seriedad, de modoque si el contrato les fuese adjudicado, se presenten aformalizarlo y luego a ejecutarlo.

La garantía de cumplimiento, por su parte, tiene porobjeto asegurar a la Administración que el adjudicatariocumplirá con las disposiciones contractuales, aun sisubcontrata parte de la obra por construir.

Dentro de la modalidad de ejecución de obras públicaspor contrato, existe la posibilidad excepcional de adquirirbienes o servicios mediante contratación directa, para esteefecto la Ley de la Contratación Administrativa contempla enel Artículo Nº 2, denominado “Excepciones”,los casos en quepodría realizarse una contratación directa de obra pública,incisos “c”, “d” y “h”; y los amplía en el Cap.VII de suReglamento, artículos 78 y 79, incisos 79.4 y 79.6. Acontinuación se expondrán los casos en que esta modalidadpuede aplicarse, así como el marco legal y reglamentario querige el proceso.

9.2.12. Condiciones generales para la contratación directa:En cualquiera de los casos excepcionales para los cuales

cabe la posibilidad de aplicar la contratación directa, laAdministración sólo podrá actuar según su competencia, y elcontratante deberá reunir los requisitos legales yreglamentarios para contratar con el Estado.

La contratación deberá adaptarse a los principiosgenerales, los requisitos previos, los derechos yobligaciones de las partes, los controles y el régimen deprohibiciones y sanciones previstos en la Ley de ContrataciónAdministrativa, y estará sometida a la fiscalización de estaContraloría General. Además, en el caso del Gobierno Central,la contratación estará sometida a la dirección técnica yevaluación de la Proveeduría Nacional.

La Administración será la responsable de determinar enqué casos aplicará la contratación directa, y deberá dictaruna resolución debidamente motivada. Asimismo, deberá abrir

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un expediente en el cual deje constancia escrita de todo lorelacionado con esta contratación.

Comentario norma nº9.2.12: esta modalidad decontratación es una excepción al procedimiento decontratación ordinario, no obstante, aún en este tipo decontratación la Administración puede actuar solamente deacuerdo con las competencias que las leyes y reglamentos querigen el quehacer público le confieren; asimismo, el posiblecontratante debe cumplir con los requisitos que las leyes yreglamentos en materia de contratación han establecido paraque una persona física o jurídica pueda contratar con elEstado, materia ya comentada en normas anteriores a ésta.

La Administración debe adaptar la actividad contractual,en todos sus extremos, a los principios generales de lacontratación administrativa (eficiencia, igualdad deoportunidades y libre competencia, publicidad), de manera quenegocie con el contratante la oferta más conveniente parasatisfacer el interés general. También la Administración y elcontratante deberán cumplir con lo establecido en la ley y elreglamento de la contratación administrativa en relación conlos requisitos previos a la contratación, así como en loreferente a los derechos y obligaciones de las partes, loscontroles, las prohibiciones y las sanciones.

Este tipo de contratación, a pesar de ser excepcional,también está sometida a la fiscalización de la ContraloríaGeneral como cualquier otra contratación, y, en el caso deser promovida por el Gobierno Central, también debeefectuarse a través de la Proveeduría Nacional.

Además, cada vez que la Administración desee emplearesta forma de contratación, en el entendido de que sólo puedehacerlo en los casos excepcionales descritos en la Ley deContratación y ampliados en su Reglamento, deberá justificardetalladamente las razones para optar por esa modalidad y nolos procedimientos ordinarios, y abrirá un expediente en elcual consignará todo las acciones que se realicen en elproceso.

Finalmente, es conveniente mencionar que la modalidad decontratación directa basada en la excepción de Actividadordinaria no puede aplicarse para las contrataciones de obrapública. De hecho algunas administraciones han confundido lostérminos “actividad sustantiva” con “actividad ordinaria”, yhan realizado solicitudes a esta Contraloría para queautorice la contratación directa de ciertas actividadessustantivas que les han sido encomendadas en su ley orgánica(V.gr., la construcción de acueductos, el mantenimiento de

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carreteras, la construcción de la red de telecomunicación,etc.),las cuales no encajan dentro del procedimiento deexcepción precitado.

9.2.13. Aplicación de la modalidad de contratación directaen proyectos de obra pública:

9.2.13.1 En contratos entre entes de derecho público: losentes de derecho público pueden contratar directamente entresí, la prestación de un bien o servicio, pero deben observarel equilibrio y la razonabilidad en la prestación objeto delcontrato.

Comentario norma nº9.2.13.1: este tipo de contrato, tambiéndenominado “interadministrativo”, puede realizarse siempre ycuando se observe el equilibrio y la razonabilidad en lasprestaciones a que cada entidad se obligue; esto implica queambas partes pueden contratar sólo si sus obligaciones estándentro del marco de sus competencias; que debe haberequilibrio en lo contratado, de manera que no sólo una de laspartes tenga que poner la totalidad o la mayoría de losrecursos necesarios para cumplir el objeto del contrato; queel contrato establezca en forma justa y proporcionada lasobligaciones y derechos de las partes y, finalmente, que sise contrae la obligación contractual de proporcionar recursosmonetarios, éstos deben presupuestarse y tenerse adisposición para cuando sean requeridos.

9.2.13.2. Cuando el limitado volumen y el monto de lacontratación (según el desglose incluido en el Art.79.4 delReglamento General de Contratación Administrativa) permitanprescindir de los procedimientos de contratación, lograndomejores condiciones para el interés general. Este artículofue suspendido por la Sala IV al acoger un recurso deinconstitucionalidad contra éste, por lo cual quedan vigenteslos artículos Nº 93, 94 y 95 de la Ley de la AdministraciónFinanciera de la República.

Comentario norma nº9.2.13.2: La mayoría de los presupuestosordinarios de las administraciones superan los treintamillones de colones con lo cual quedan cubiertas dentro delartículo 93, inciso 2), de la Ley supracitada, que autorizarealizar contratos de obra por montos menores a los 3millones de colones. Dicha suma no es significativa para laejecución de obras públicas.

9.2.13.3. Cuando se presenten situaciones imprevisibles queafecten o amenacen gravemente la continuidad de los servicios

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públicos esenciales. Esas circunstancias deben consignarse enel expediente que se abra para ese efecto. En este caso, laAdministración deberá utilizar el Registro de Proveedorespara seleccionar al Contratista (si sólo hay una personacalificada para realizar el trabajo se le puede contratardirectamente), y estará obligada a dejar constancia de susactuaciones en el expediente respectivo.

Comentario norma nº9.2.13.3: Es importante que laadministración consigne toda la evidencia posible en elexpediente para justificar la susodicha contratación, máximesi dentro de su registro de proveedores no existe una personacalificada para la prestación del servicio y tiene queseleccionarla directamente. Se considera dentro de estesupuesto, la situación derivada del incumplimiento en laejecución de un contrato de obra, cuya paralización amenacela integridad de ésta.

9.3 Ejecución de la obra en forma mixta: esta modalidad esuna combinación de la ejecución por administración y porcontrato. Se caracteriza porque parte de la obra se lleva acabo con recursos (materiales y humanos) de la propia entidady parte se contrata con personas o empresas ajenas a lainstitución.

Esta modalidad podrá emplearse en tanto laAdministración posea la capacidad técnica, física yadministrativa para realizar la parte de la obra que lecorresponde, respetando las características de costo, tiempode ejecución y calidad previstas.

Comentario norma Nº9.3: la ejecución de la obra en formamixta, puede realizarse cuando la institución posee losrecursos necesarios para hacerle frente a la parte delproyecto que desea efectuar bajo esta modalidad; ello implicadisponer de la cantidad y calidad de equipo o maquinaria,personal y materiales para realizar, en el momento oportuno,cada actividad contemplada en el programa de ejecución de laobra, al igual que lo haría una empresa privada. Por estarazón, antes de decidir optar por esta modalidad deejecución, la institución debe sopesar cuidadosamente siposee la capacidad técnica y física, así como el apoyoadministrativo necesario, para realizar la parte de la obra asu cargo en el tiempo programado y con las característicaspresupuestarias y de calidad deseadas.

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9.4 Ejecución de la obra por concesión: en esta modalidad laAdministración concedente —Poder Ejecutivo, empresas públicasy el sector descentralizado territorial e institucional—encarga a una persona pública, privada o mixta, el diseño, laplanificación, el financiamiento, la construcción, laconservación, ampliación o reparación de cualquier bieninmueble público, a cambio de contraprestaciones cobradas alos usuarios de la obra o a los beneficiarios del servicio ode contrapartidas de cualquier tipo pagadas por laAdministración concedente, durante un plazo determinado.

El concesionario tendrá la obligación de cuidar, reparary mantener la obra y los bienes que le fueron dados enconcesión, además de prestar el servicio conforme con la LeyGeneral de Concesión de Obra Pública, su Reglamento y elcontrato de concesión suscrito.

Cuando la obra se realice por concesión, su ejecucióndeberá efectuarse conforme con estas normas técnicas, entanto no contravengan alguna disposición incluida en el marcojurídico vigente.

Comentario norma Nº9.4: la concesión de obra pública es unamodalidad de ejecución en la cual la entidad no necesitafinanciar la obra, sino que el interesado la realiza por sucuenta y riesgo; o bien mediante un riesgo compartido entreel concesionario y la Administración concedente. Elconcesionario recupera su inversión y los gastos de operacióny mantenimiento a lo largo del plazo de concesión, mediantela tarifa que los usuarios del servicio deben abonarlo.

Para establecer esta tarifa el concesionario presenta unestudio que considera todos sus gastos, una utilidadrazonable, entre otros, y lo somete a la revisión yaprobación de la Administración concedente. Si el negocio nofuera rentable para el concesionario, la Administraciónconcedente puede presupuestar una contrapartida paragarantizar una tarifa adecuada al concesionario. En cualquiercaso la tarifa se aplicará bajo la vigilancia y control de laAutoridad Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP) y de laAdministración concedente.

10. Construcción de la obra: la ejecución de la obra deberealizarse de acuerdo con las disposiciones legales,reglamentarias y técnicas dictadas por los órganos rectoresen el campo de la construcción, la salud, las relacioneslaborales, el ordenamiento vial y urbano, el aprovechamiento

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de los recursos naturales y energéticos, la fiscalización delErario Público, el ejercicio profesional, etc.

Comentario norma Nº10: en torno a la ejecución de las obrasexisten una serie de reglamentos, convenios internacionales,leyes y disposiciones, que son de acatamiento obligatoriocuando se lleva a cabo esta actividad; algunas de esasdisposiciones son: la Ley General de Salud, Título III,Capítulos I, III, IV, V, VI, VII; el Reglamento General deSeguridad e Higiene de Trabajo, Títulos II, III y IV;Convenio de Protección de los Trabajadores contra los RiesgosProfesionales debidos a la Contaminación del Aire, del Ruidoy las Vibraciones en el Lugar de Trabajo; Reglamento para elControl de Ruidos y Vibraciones; la Ley de PlanificaciónUrbana; Ley de Construcciones; Reglamento de Construcciones;el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento yUrbanizaciones; Normas para Viviendas de Interés Social; LeyOrgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos ysus Reglamentos; las Normas Técnicas para el Control de ObrasPúblicas, dictadas por la Contraloría General de laRepública, etc.

Toda persona que tenga a su cargo la ejecución de unaobra tiene el deber de conocer las disposiciones mencionadasy aplicarlas, tanto en lo que se refiere a los requisitos quedicha obra debe cumplir y los controles por ejercer, como enlo referente a las condiciones laborales de los trabajadores(salud, seguridad, higiene del sitio en que se ejecuta laobra, protección de los trabajadores contra riesgosprofesionales). Asimismo serán obligatorias todas aquellasnormas que se dicten posteriormente a las mencionadas, ya seapara derogarlas, ampliarlas o introducir conceptos totalmentenuevos, siempre que entren en vigencia mientras el proyectose lleva a cabo.

10.1 Designación de un Director de Proyecto: en la etapa deconstrucción y dependiendo de la complejidad organizacionalde la entidad, el jefe de la Unidad de Construcción o UnidadEjecutora debe designar a alguno de sus subalternos comoDirector de Proyecto o asumir él mismo esas funciones, lascuales, en términos generales, consisten en velar por laconsecución de los objetivos establecidos en las etapasanteriores, en relación con el plazo, la calidad, el costo yla utilización de los recursos asignados al proyecto.

Comentario norma Nº10.1: cuando la entidad tiene unaorganización muy compleja, el jefe de la unidad encargada dela etapa de construcción debe designar un Director de

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Proyecto, cuya función será vigilar que los objetivosdefinidos durante las etapas anteriores se logren acabalidad, con los recursos que le fueron asignados.

En aquellos casos en que la organización de la entidadno es complicada, el jefe de la unidad encargada de laconstrucción de la obra generalmente asume las funciones deDirector de Proyecto.

La importancia del rol de Director de Proyecto radica ensu visión global de la etapa de construcción, pues por logeneral el Jefe de Proyecto y los Inspectores están taninmersos en la problemática generada en el acontecer diariode la construcción, que muchas veces pierden de vista losobjetivos definidos en las etapas anteriores para esta fase.

10.2 Funciones del Director de Proyecto: son funciones delDirector de Proyecto, entre otras:

a) Velar y responsabilizarse porque la ejecución de la obrase realice de acuerdo con lo planeado y programado.

b) Coordinar con los Ministerios o las dependencias(estatales o privadas) que, en razón de sus programas ocampos de acción, deban o tengan interés en participar en laetapa de construcción del proyecto.

c) Establecer un sistema para medir el logro de losobjetivos definidos, de manera que oportunamente se obtengainformación exacta sobre su estado y se comuniquen losresultados a las autoridades institucionales competentes.

d) Velar porque se efectúen evaluaciones periódicas delproyecto.

e) Autorizar el inicio de la obra o de cualquier trabajo nocontemplado en los planos originales, que deba cargarse a losfondos destinados al proyecto.

f) Nombrar a un Jefe de Proyecto que se encargue de laadministración cotidiana del proyecto.

g) Establecer la estructura organizacional apropiada parala ejecución de la obra, considerando todos los aspectos queintervienen en ella (financieros, legales, de suministros,etc.) aunque éstos no sean constructivos y definir lasfunciones, responsabilidades y autoridad de losparticipantes; asimismo, proporcionar el apoyo logísticorequerido.Comentario norma Nº10.2: el Director de Proyecto, debe velarporque la obra se ejecute de acuerdo con lo planeado y

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programado, pero sin tomar parte directamente en la ejecuciónrutinaria de las tareas que aseguren su cumplimiento, antesbien, debe lograrlo mediante la delegación y supervisión deesas tareas, la comunicación constante con el personalencargado de llevarlas a cabo, la aplicación de su autoridadpara dirimir o resolver cualquier problema que no puedanmanejar los niveles inferiores y motivando al personal con elfin de que brinde lo mejor de sí para lograr el éxito delproyecto.

Por otra parte, siendo su puesto el de mayor jerarquíadentro de la estructura organizacional del proyecto, alDirector le corresponde representar a su entidad en lasnegociaciones con otros Ministerios o dependencias, estataleso privadas, que por sus programas o su área de acción, esténrelacionadas con el proyecto o deban intervenir en la etapade construcción; asimismo debe coordinar las acciones quecorresponde efectuar a su institución, a raíz de losconvenios establecidos.

También es función del Director establecer un sistemaque evalúe el logro de los objetivos del proyecto, medianteel cual pueda obtenerse información sobre su estado. Esto conel fin de tomar oportunamente acciones correctivas paraalcanzar los objetivos propuestos (en caso de ser necesario),o bien, para enterar a las autoridades de la entidad sobreel desarrollo del proyecto. El Director debe asegurarse deque dichas evaluaciones se realicen periódicamente.

El Director de Proyecto es el responsable por el uso delos fondos destinados al proyecto; por esta razón el iniciode la obra, así como los trabajos extraordinarios, deben serautorizados por él. La función de autorizar el pago de lostrabajos ordinarios puede delegarse en el Jefe de Proyecto.

Corresponde al Director de Proyecto establecer laestructura organizacional necesaria para que el proyecto seejecute en forma óptima, por ejemplo, decidiendo si lamagnitud del proyecto amerita una estructura de variosniveles, con un Jefe de Proyecto y subjefes en un áreaespecífica (calidad, avance físico y avance financiero de laobra), cada uno de los cuales tendría su propio personal deapoyo y la formación necesaria para atenderla o, si lacomplejidad de la obra más bien requiere de profesionales conformación en áreas distintas (estructuras, arquitectura,suelos, electricidad, mecánica, etc.), que se encarguen decontrolar tanto la calidad como el avance físico y financierode las obras y rindan cuentas al Jefe de Proyecto. Además,para la estructura que establezca debe definir las funciones,responsabilidades y autoridad de los que la conforman yfinalmente, obtener el apoyo logístico (transporte, viáticos,

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instrumentos de medición, etc.) requerido para que la obra seejecute conforme con los objetivos definidos.

10.3 Designación de un Jefe de Proyecto: el Jerarca de laAdministración o el Director de Proyecto de la entidad debedesignar, como Jefe de Proyecto, a un profesional en el campode la ingeniería, la arquitectura u otra disciplina afín conla naturaleza de la obra, para que la administrecotidianamente y responda por su correcta ejecución y ademásrepresente a la institución ante el contratista u otros,ligados específicamente a la etapa de construcción.

El Jefe de Proyecto será la máxima autoridad en todo lorelacionado con el proceso constructivo.

Comentario norma Nº10.3: el Jefe de Proyecto es quienadministra la obra y por tanto responde por todo cuanto enella acontece a diario. Representa a la institución ante elcontratista, los proveedores (cuando es el caso) y lascomunidades donde se localiza el proyecto, de manera que esla instancia ante la cual éstos deben presentar cualquierreclamo, factura o problema relacionado con la obra.

Dependiendo de la magnitud o complejidad de la obra, elJefe de Proyecto puede tener bajo su responsabilidad variossubjefes o inspectores, los cuales se encargan de un áreaespecífica de la construcción, sea ésta un área de control(calidad, avance físico o avance financiero) o un área deespecialización (estructuras, suelos, electricidad, mecánica,arquitectura, etc.). En proyectos pequeños o poco complejos,el Jefe de Proyecto se desempeña también como inspector de laobra, correspondiéndole inspeccionar desde lo estructuralhasta lo electromecánico, así como controlar el avancefísico, el financiero y la calidad de la obra.

En todo lo que atañe al proceso constructivo, el Jefe deProyecto es la máxima autoridad, no obstante, cuando losproblemas que se presenten sobrepasen sus potestades, quiendebe resolver es el Director de Proyecto.

10.4 Funciones del Jefe de Proyecto: son funciones del Jefede Proyecto:

a) Proponer al Director de Proyecto la organización einfraestructura necesaria, según la modalidad de ejecuciónseleccionada, para administrar o inspeccionar el proyecto en

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el sitio donde éste se construirá; definir las funciones,responsabilidades y autoridad de los que la conforman, demodo que las labores de construcción o de inspección serealicen dentro del marco legal y reglamentario vigente.

b) Planear, programar y aplicar los controles (de calidad,financiero y de avance físico) que aseguren la correctaejecución de la obra, independientemente de la modalidadescogida.

c) Vigilar y responsabilizarse porque la ejecución de laobra se realice de acuerdo con los diseños definitivoselaborados en la etapa anterior, las especificacionestécnicas, programas de trabajo, recomendaciones de losdiseñadores y normas técnicas aplicables.

d) Detectar, mediante la revisión de los parámetrosfundamentales empleados para los diseños y la elaboración delos planos constructivos, los errores u omisiones (o ambos)de los diseñadores, así como imprevisiones técnicas, de modoque de inmediato se corrija la situación.

e) Resolver oportunamente los problemas técnicos que sepresenten durante la ejecución de las obras.

f) Justificar técnicamente los trabajos extraordinarios olas modificaciones que se tengan que realizar durante laejecución de las obras.

g) Obtener información estadística en el proyecto sobre elrendimiento del personal, materiales, equipos y maquinaria;sobre la incidencia de las condiciones climáticas en eltiempo laborado, o sobre cualquier otro aspecto útil para lapreparación de futuros proyectos.

h) Velar porque los materiales, la mano de obra, equipos ymaquinaria empleados en la ejecución de la obra, seanadecuados y suministrados en forma oportuna y suficiente, ycorrespondan a lo estipulado en las especificaciones.

i) Evaluar el proyecto, al menos una vez por mes, paradeterminar su estado, documentar los resultados obtenidos ymantener informados a los mandos superiores de la entidad,sobre el avance de la obra, los problemas surgidos durante suejecución y las medidas aplicadas.

j) Excepcionalmente, cuando se presenten problemas queafecten las condiciones pactadas en cuanto a plazos, calidado presupuesto, comunicarlo al nivel jerárquicocorrespondiente para que resuelva.

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k) Asumir en nombre de la institución, la relación con lascomunidades donde se ejecuten los proyectos, en los asuntosrelacionados con éstos.

l) Coordinar las pruebas finales de aceptación y la entregade las obras para su entrada en operación.

m) Realizar la recepción y el finiquito de las obras.

Cuando la obra se ejecute por administración, ademáscorresponde al Jefe de Proyecto:

a) Diseñar el sistema constructivo de la obra, optimizandolos recursos.

b) Velar por el oportuno suministro de materiales yequipos.

Comentario norma Nº10.4: cuando la obra se va a realizar poradministración, le corresponde al Jefe de Proyecto establecerla organización en el sitio y definir las responsabilidades yautoridad de los participantes; planear y programar laejecución, eligiendo el sistema constructivo que optimice lautilización de los recursos y velar por el oportunosuministro de los materiales, equipos y maquinaria poremplear.

Independientemente de la modalidad de ejecuciónseleccionada, el Jefe de Proyecto establecerá un sistema paraasegurar la correcta ejecución de la obra, mediante elcontrol de la calidad, el avance físico y el avancefinanciero de la obra. Dichos controles conllevan unaevaluación periódica (al menos mensual) de los aspectosmencionados y la comunicación de resultados a los mandossuperiores, incluyendo los problemas surgidos, especialmentecuando afectan las condiciones pactadas en relación al plazo,presupuesto y calidad de la obra.

Por otra parte corresponde al Jefe de Proyecto obtenerinformación estadística sobre los rendimientos de materiales,mano de obra, equipos y maquinaria, así como llevar unrecuento de la incidencia de la lluvia en la paralización delabores en la obra. La información resultante es muy útilpara preparar futuros proyectos, pues permite prever losplazos de ejecución, la influencia de la precipitación sobreéstos, la cantidad de materiales, mano de obra, equipos ymaquinaria necesarios para llevar a cabo una obra, así comolos posibles problemas que se podrían suscitar.

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El Jefe de Proyecto se asegurará de que la obra seejecute de conformidad con las bases establecidas en losestudios de preinversión, es decir, de acuerdo con el diseñodefinitivo, las especificaciones y demás normas técnicasaplicables, para lograr obtener del proyecto los beneficiosesperados. No obstante, antes de iniciar la construcción,debe revisar los parámetros fundamentales del diseño, con elfin de detectar oportunamente cualquier error u omisión, asícomo cualquier imprevisión técnica que luego pueda afectar enforma negativa el desarrollo del proceso constructivo.

Adicionalmente, es competencia del Jefe de Proyectoresolver en forma oportuna los problemas técnicos que sepresenten durante el proceso constructivo, así como asegurarel empleo de materiales, equipos y maquinaria, en la cantidady calidad estipuladas en los planos y especificaciones.

10.5 El inspector de obra y sus funciones: en los casos enque la ubicación, la magnitud o la complejidad de la obra loameriten, el Jefe de Proyecto podrá designar a uno o variosinspectores con la formación profesional necesaria, para quese encarguen de inspeccionar la obra o un área específica deésta.

Los inspectores designados por la Administración deberáncumplir al menos con los mismos requisitos, en cuanto aexperiencia y nivel de preparación académica, que sesolicitan al profesional responsable de la obra por parte dela empresa constructora.

Las funciones de los inspectores, cada uno en el área desu competencia, son las siguientes:

a) Revisar en conjunto con el Jefe de Proyecto, losparámetros fundamentales empleados en los diseños, con el finde verificar que no exista ningún error, omisión oimprevisión técnica, que pueda afectar la construcción de laobra y de presentarse este caso, sugerir la adopción demedidas correctivas o soluciones técnicas, oportunamente.

b) Evaluar, al menos mensualmente, el grado de cumplimientodel programa de trabajo en el área bajo su cargo, y en casode constatar desviaciones, identificar las causas y proponersoluciones para corregir la situación.

c) Ubicar en el terreno las referencias necesarias para lacorrecta ejecución de la obra.

d) Cuando la obra se ejecute por administración, controlarque los desembolsos sean consistentes con el progreso de laobra, verificando las cantidades ejecutadas. En los casos en

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que la obra se efectúe por contrato, verificar la exactitudde las cantidades incluidas en las facturas presentadas porel contratista; además, calcular los reajustescorrespondientes a esas facturas, comparando la obrarealizada, con la que debía estar ejecutada de acuerdo con elprograma de trabajo autorizado.

e) Obtener información estadística en el proyecto sobre elrendimiento del personal, materiales, equipos y maquinaria;sobre la incidencia de las condiciones climáticas en eltiempo laborado, o sobre cualquier otro aspecto útil para lapreparación de futuros proyectos.

f) Verificar la calidad de los materiales, así como la delos elementos construidos, mediante ensayos de laboratorio ode campo, efectuados bajo su supervisión.

g) Resolver las dudas que surgieren de la interpretación delos planos, especificaciones, detalles constructivos ycualquier otro aspecto técnico relacionado con la obra.

h) Anotar en el cuaderno de bitácora, además de unadescripción del proceso de construcción de las obras a sucargo, las observaciones, instrucciones o comentarios que asu criterio deben ser considerados por el contratista para elmejor desarrollo de la obra.

i) Justificar técnicamente la necesidad de efectuarmodificaciones o trabajos extraordinarios en las obras bajosu supervisión.

j) Coordinar con los diseñadores de la obra cuando seanecesario efectuar modificaciones de los planos originales ohaya que realizar obras extraordinarias.

k) Realizar los cálculos pertinentes para determinar loscostos de las modificaciones u obras extraordinarias porrealizar.

l) Registrar en los planos constructivos todas lasmodificaciones realizadas durante el proceso de construcción,con el fin de obtener los planos finales de la obraejecutada.

m) Aprobar los materiales y equipos por instalar propuestospor el contratista, tomando como guía las especificaciones.

n) Calificar al personal técnico del contratista yrecomendar el reemplazo de aquél que no satisfaga losrequisitos necesarios.

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o) Velar porque porque los equipos y maquinaria en la obrase encuentren en buenas condiciones y, en el caso de que laobra se realice por contrato, sean los especificados.

p) Verificar que el contratista disponga de todos losdiseños, especificaciones, programas de trabajo, permisos ydemás documentos contractuales.

q) Coordinar con el contratista las actividades másimportantes del proceso constructivo.

r) Revisar las técnicas y métodos constructivos propuestospor el contratista y en caso necesario, sugerir lasmodificaciones que estime pertinentes.

s) Exigir al contratista el cumplimiento de las leyeslaborales y de seguridad industrial.

t) En proyectos de importancia, preparar memorias técnicassobre los procedimientos y métodos empleados en lasconstrucción de las obras, para que sean utilizados comofuentes de información en proyectos futuros.

u) Preparar, al menos mensualmente, informes sobre la obraque contengan como mínimo la siguiente información:

* Un análisis del estado del proyecto desde el punto devista económico y del avance físico, respaldado porlos cálculos correspondientes.

* Los resultados de los ensayos de laboratorio, concomentarios al respecto.

* Análisis de la cantidad y calidad de los equipos ymaquinaria dispuestos en obra, con recomendaciones alrespecto, si es necesario.

* Estadísticas sobre las condiciones climáticas delsitio donde se ejecuta el proyecto (especialmente dela precipitación pluvial) y su incidencia en eldesarrollo de los trabajos.

* Referencia sobre la correspondencia intercambiada conel contratista.

* Análisis del personal técnico del contratante (si laobra se ejecuta por contrato).

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v) Realizar la entrega de las obras a su cargo cuando éstasse ejecuten por administración, o su recepción, cuando seejecuten por contrato.

w) Efectuar el finiquito de las obras a su cargo.

Comentario Nº10.5: cuando las obras se construyen en sitiosalejados de las oficinas ejecutoras, el Jefe de Proyectopuede designar un profesional que permanezca en la obra, conel objeto de efectuar un control diario del procesoconstructivo. La designación de uno o varios inspectoresdepende de la magnitud o complejidad del proyecto; así, puedehaber un inspector de calidad, uno de avance físico de laobra y otro que controle el flujo de caja, o bien asignar uninspector para cada área especializada, como por ejemplo,para el sistema eléctrico, el sistema mecánico, la parteestructural y otro para acabados, cada uno de los cuales debecontrolar los tres aspectos mencionados (calidad, avancefísico, flujo de caja) correspondientes a las obras a sucargo.

Por otra parte, cuando el cartel de licitaciónespecifique determinados requisitos para el profesionalresponsable de la obra por parte del Contratista, elinspector de la Administración deberá reunir al menos esosmismos requisitos, con el fin de que pueda desempeñar unaadecuada labor de control. La paridad de conocimientostécnicos entre el inspector de la Administración y elprofesional responsable de la obra por parte del contratista,es muy importante, pues de ello depende, en gran medida, queel primero pueda ejercer sobre el segundo una adecuadasupervisión y efectúe una correcta evaluación de los trabajosrealizados.

10.6 Reunión de preconstrucción: antes de iniciar laconstrucción de las obras, la unidad ejecutora deberácelebrar una reunión de coordinación con los que dirigirán elproceso constructivo (en caso de que las obras se realicenpor administración) o con el contratista (cuando se ejecutenpor contrato), con el fin de aclarar cualquier duda sobre elplan y el programa de trabajo, los trámites administrativospor emplear durante el proceso, y las responsabilidades yderechos de cada uno.

Lo acordado en esta reunión no puede modificar lostérminos en que se ha llevado a cabo la contratación, sinotan sólo aclarar dudas al respecto. Por tanto, si esosacuerdos producen modificaciones o contradicciones de lostérminos en que se ha celebrado el contrato, esto puede

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generar responsabilidades para las partes y funcionarios queasí procedan.

Comentario norma Nº10.6: con la inclusión de esta norma sepretende establecer un procedimiento para evitar los atrasosque se pueden generar por la falta de coordinación entre elcontratista y la entidad (si la obra se ejecuta porcontrato), o entre las distintas unidades participantes en elproceso constructivo, si éste se realiza por administración.

Esta reunión de coordinación permite comprobar si lasinstrucciones han sido atendidas y comprendidas, pues si bienlas "reglas del juego" se establecen en las especificaciones,con frecuencia éstas no son lo suficientemente claras, o peoraún, son ambiguas u omisas en aspectos importantes, que luegoafectan el correcto desarrollo del proceso.

Por las razones anteriores, y con el fin de facilitar laejecución del proceso constructivo, es conveniente efectuaresa reunión en forma previa al inicio de los trabajos,procurando la participación del contratista, el Jefe deProyecto y el grupo de inspectores encargado de las obras (siéstas se ejecutan por contrato), o del Jefe de Proyecto y losinspectores, cuando se realice por administración.

Cuando la obra se vaya a realizar por contrato, esindispensable realizar la reunión antes de iniciar lostrabajos, con el objeto de aclarar cualquier duda sobre elplan y el programa de ejecución, y coordinar la participaciónde los inspectores de la entidad durante el procesoconstructivo (sobre todo cuando se vayan a realizar losensayos de laboratorio o de campo, o se vayan a ejecutartrabajos que luego serán inmediatamente cubiertos por otros).Además, conviene dejar bien claro en esta reunión, cómo seráel trámite de pago por avance de obra, por ajuste de precios,modificaciones de obra u obras extraordinarias, cuálesdocumentos deberán presentarse como respaldo en cada caso ycuál será el plazo promedio requerido por la Administraciónpara completar la gestión. Otros aspectos importantes detratar, son los criterios que se emplearán para otorgar lasprórrogas de plazo, los cuales deberán ampararse en las leyesy reglamentos conexos.

Los temas mencionados en el párrafo anterior,generalmente son los puntos de mayor discordia en lasrelaciones contractuales entre las entidades y loscontratistas, de manera que es sumamente importante aclararde antemano las reglas del proceso por iniciarse, y salvarcualquier omisión al respecto en el contrato o las

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especificaciones. No obstante, si lo acordado durante esareunión modifica o contradice los términos del contrato, elloimplicará responsabilidad para las partes o los funcionariosque así procedieron.

Por otra parte, aún cuando la obra se ejecute poradministración, es importante celebrar la reunión con losmandos superiores (jefaturas o direcciones) de laorganización estructurada para ejecutar el proyecto, pues deesta manera hay oportunidad de aclarar dudas respecto a losplanes y programas elaborados, se aprovecha para coordinaraquellas acciones en las cuales tiene que participar más deuna unidad de la organización y se explican los trámitesadministrativos por seguir para las diversas gestiones que sepuedan presentar durante el proceso (suministro demateriales, modificaciones de obra, obras extraordinarias,arrendamiento de equipos, etc.).

10.7 Documentos que deben permanecer en la obra: en todas lasobras que se efectúen con fondos públicos, deben permaneceren el sitio de la construcción los siguientes documentos:

los planos constructivos con los respectivos permisos deconstrucción y los documentos adicionales que elReglamento de Construcciones establece para cada tipo deconstrucción.

las especificaciones el programa de ejecución autorizado, con indicación de

los recursos requeridos por actividad. copia del contrato de construcción el cuaderno de bitácora fórmula de visitas de inspección suministrada por la

Municipalidad. resumen del estado financiero de la obra, de las facturas

tramitadas por avance de obra, reajustes, obrasextraordinarias, etc.

estadística del resultado de las pruebas del laboratorio.

Comentario norma Nº10.7: los documentos citados debenpermanecer en el sitio porque así lo exigen lasdisposiciones legales y porque contienen información sin lacual no sería posible ejecutar la obra, realizar las laboresde control que aseguren el cumplimiento del contrato (p.e.los planos, las especificaciones y del programa de trabajo),o las de fiscalización superior que atañen a estaContraloría.

Por ejemplo, el cuaderno de bitácora constituye unregistro de todo cuanto acontece en la obra (describe lostrabajos realizados, los problemas que se presentan, las

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respuestas a consultas técnicas, los detalles, etc.) yrefleja la gestión del profesional responsable de ésta. Porsu parte, la importancia de tener una copia del contrato enel sitio, estriba en que se pueden consultar, cuando ellosea necesario, los derechos y obligaciones de las partes, asícomo también cualquier otro aspecto sobre el cual se tengaduda, además, junto con el resumen del estado financiero dela obra, de las facturas tramitadas y la estadítica delresultado de las pruebas de laboratorio, constituye una útilfuente de información para esta Contraloría, principalmentecuando se llevan a cabo visitas de fiscalización a las obras.

10.8 Del cuaderno de bitácora de obra: el cuaderno debitácora es una memoria de la construcción, que debe conteneruna reseña cronológica y descriptiva de la marcha progresivade los trabajos y sus pormenores: sirve para controlar laejecución de la obra y para facilitar la supervisión deésta.9

Es obligatorio el uso del cuaderno de bitácora de obrasdel Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de CostaRica, para todos los miembros activos que participen en unaconstrucción, tanto si es pública como privada.

Al iniciar la construcción deberá escribirse una leyendaen la bitácora que indique el número del permiso deconstrucción extendido por la municipalidad, la fecha deinicio, el nombre, el cargo y la firma de los profesionalesque participarán en la obra. Si durante el proceso hay algúncambio de profesional, ello deberá constar en la bitácora.

Siempre que un profesional autorizado vaya a hacer unaanotación en el cuaderno de bitácora, deberá iniciarla con lafecha y terminarla con su firma y número de carné.

Es obligatorio para el profesional responsable de la obradejar constancia o descripción de por lo menos los siguientesaspectos o incidentes (si se presentaran):

a) Retiros municipales y estatales.b) Normas municipales sobre el uso de zonas comunales.c) Descripción del tipo de suelo según sus características

físicomecánicas.d) Calidad de los materiales empleados.e) Resultados de las pruebas realizadas con los materiales

de construcción utilizados procesados y sin procesar.f) Modificaciones o ampliaciones en los planos o

9 Reglamento de determinación de etapas del proceso de ejecución de obras y Prestación de serviciospúblicos, art. 13, Ecuador. Fotocopias, Sem. Intl. Control de Obras Públicas. Octubre 1992.

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especificaciones originales, así como de los trabajosextra.

g) Descripción de los métodos constructivos usados.h) Realización de las pruebas hidrostáticas de presión en

el sistema mecánico.i) Medición de aislamientos, resistencia a tierra de los

sistemas eléctricos.

De presentarse algún problema con la calidad de losmateriales suministrados, los trabajos realizados, losresultados de las pruebas de laboratorio o de campo, losmétodos constructivos, o con cualquier otro aspecto, deberáconstar también en la bitácora las acciones tomadas paracorregirlo y los resultados de dichas acciones.

Al concluir la obra, el profesional responsable anotaráen la bitácora la fecha de finalización e indicará el área ocaracterísticas principales de la construcción y su costo;además, hará constar que los equipos y sistemaselectromecánicos incorporados a la obra funcionancorrectamente y entregará al propietario un juego de planoscon los cambios efectuados durante la construcción, de maneraque reflejen el estado final de la obra.

Comentario norma Nº10.8: esta norma se fundamenta en elReglamento Especial del Cuaderno de Bitácora en Obras, delColegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. En ella seestablecen los aspectos mínimos que los miembros activosdeben atender al utilizar el cuaderno de bitácora durante unproceso de construcción, así como las anotaciones mínimas porincluir en ésta.

El objeto del uso del cuaderno de bitácora es llevar uncontrol de la ejecución de la obra y facilitar susupervisión; también, contar con un documento oficial dondeconste la gestión del responsable de la construcción de unaobra y la de todos aquellos profesionales que esténvinculados con ella en razón de su función o en cumplimientode leyes y reglamentos específicos. Dicho documento puedeutilizarse como respaldo a la actuación de los profesionales.De aquí la importancia de describir los métodosconstructivos, indicar los resultados de las pruebasefectuadas, anotar los problemas que se presenten durante laconstrucción, las soluciones propuestas, así como losresultados obtenidos, etc.

En relación con los aspectos mínimos por anotar en elcuaderno de bitácora, es importante recalcar que muchos deellos son condiciones o restricciones establecidas por ley oporque, desde el punto de vista técnico, es conveniente

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atenderlos o estudiarlos; una forma de obligar a acatar esasdisposiciones o de resaltar su importancia, es señalarlas enlos reglamentos que rigen los colegios profesionales,obligando a sus miembros a dejar constancia escrita de suactuación al respecto; tal es el caso de los retirosmunicipales y estatales, las normas municipales en torno alas zonas comunales, la clasificación de los suelos, larealización de pruebas de laboratorio, etc.

10.9 Periodicidad de las inspecciones: el profesional oprofesionales responsables de la obra, sean éstosfuncionarios de la unidad ejecutora o de la empresaconsultora contratada para ese efecto, deberán dedicar eltiempo necesario para inspeccionar la construcción, deconformidad con la magnitud, complejidad, costo o importanciade ésta. No obstante, como mínimo, deberán inspeccionar laobra una vez cada 8 días hábiles.

Esta misma norma se aplica para el profesionalresponsable de la empresa constructora.

Comentario norma Nº 10.9: con esta norma se pretende darpautas a los profesionales encargados de la inspección, sobrela necesidad de realizar este trabajo periódicamente, sinimportar cuan alejado sea el sitio donde se construye laobra. Cuando éste sea el caso, es conveniente destacar a uninspector o grupo de inspectores en forma permanente, demanera que se tenga un control diario sobre el procesoconstructivo.

Para determinar el tiempo por dedicar a la tarea deinspección, el profesional considerará la magnitud de laobra, pues entre más grande un proyecto, mayor es el personalnecesario para controlar el proceso y supervisar todos losfrentes de trabajo; asimismo, debe considerarse lacomplejidad de los trabajos por realizar, ya que en tanto máscomplejos sean, mayor riesgo de cometer errores conllevan;otro aspecto influyente en la determinación del tiempo deinspección es el costo: cuanto más costosos los materiales yequipos por incorporar, mayor supervisión se requerirá paraasegurar un manejo adecuado de éstos; finalmente, también hade tomarse en cuenta la importancia de la obra para laeconomía nacional.

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10.10 Control del avance físico: el inspector de la obravelará por el cumplimiento del programa de ejecuciónestablecido de previo al proceso constructivo. De presentarseatrasos con respecto al programa, tomará las accionesnecesarias para ajustar las actividades, de manera que, tanpronto como sea posible, vuelvan a desarrollarse de acuerdocon lo programado. Sin embargo, cuando los atrasos afecten laruta crítica del proyecto, deberá informar de inmediato alJefe de Proyecto, para que éste resuelva el problemaoportunamente.

Si la obra se ejecuta por contrato, el Contratista tieneque construirla de acuerdo con el programa de ejecucióndefinitivo, aprobado por la Administración, sin embargo,cuando por razones imputables a él, alguna actividad que nosea crítica muestre un atraso que sobrepase la holgura total,el inspector de la entidad anotará el hecho en el cuaderno debitácora e instará al Contratista a presentarle, en un lapsodeterminado (definido en las especificaciones), un nuevoprograma de asignación de recursos, que asegure lafinalización de la obra en el plazo convenido.

Si el Contratista no cumple su propuesta, el inspectoraplicará las sanciones respectivas, las cuales deberán estarestipuladas en las especificaciones o el contrato. Dichassanciones deben estar conformes con el marco jurídicoexistente al respecto.

Comentario norma Nº10.10: el control del avance físico de laobra es tarea fundamental del inspector representante de laentidad y por tanto, éste debe tener muy clara suresponsabilidad al respecto. Es su deber conocer el grado deavance del proyecto en el momento que se le solicite talinformación, por ende, además de evaluar periódicamente elcomportamiento del proceso constructivo en relación con loprogramado, debe tomar previsiones para poder evaluar eseavance en cualquier instante.

Cuando la obra se ejecute por contrato, la labor delinspector puede facilitarse controlando el avance físico porsemana, pues de esta manera, al efectuar la medición enconjunto con el Contratista, podrá cotejar los datosobtenidos ese día con los que posee y en consecuencia larevisión de las facturas de avance de obra y de losdocumentos de respaldo resultará más expedita.

El inspector debe conocer muy bien las acciones portomar cuando detecte atrasos con respecto al programa, puesde su oportuna aplicación depende la ejecución del proyectoen el plazo programado. Esto último adquiere mayor

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importancia cuando la obra se ejecuta por contrato, pues siel atraso es imputable al Contratista y sobrepasa el límiteestablecido (holgura total), el inspector deberá advertirlemediante la bitácora, para que dentro de un plazodeterminado, presente las medidas correctivas que aseguren lafinalización del proyecto en el plazo convenido; si elcontratista no cumple su propuesta, deberá imponerle lassanciones correspondientes.

Por otra parte, si el atraso incide en la ruta crítica,será el Jefe de Proyecto quien resuelva qué acciones tomaráal respecto y aplicará las sanciones del caso, de acuerdo conlo estipulado en las especificaciones contractuales, lagravedad de la falta cometida y las disposiciones jurídicasexistentes. Algunas posibles sanciones pueden ser:amonestación escrita; multas por día de atraso; ejecución dela garantía de cumplimiento; rescisión del contrato.

10.11 Control de la calidad de las obras: el inspector o elequipo de inspectores a cargo de la obra debe velar por elcumplimiento de las especificaciones técnicas respectivas. Depresentarse desviaciones que sobrepasen los límites devariación establecidos, tomará las acciones necesarias paracorregirlas tan pronto como sea posible.

Cuando la obra se ejecute por contrato, el inspector dela Administración que detecte algún problema de calidad en elárea a su cargo, deberá señalarlo en la bitácora, para quesea corregido por el Contratista, de ser posible en formainmediata y si no lo es, para que éste someta a suconsideración la solución propuesta. Si el Contratista hacecaso omiso a la advertencia del inspector, éste aplicará lassanciones definidas en las especificaciones, de acuerdo conel marco jurídico vigente y el principio de legalidad.

Comentario norma Nº10.11: el inspector o los inspectores(cada uno en su área), deben velar por la ejecución de laobra, de conformidad con las especificaciones y dentro delrango de variación permitido. De ninguna manera aceptaráncambios en las especificaciones que puedan perjudicar lacalidad definida en la etapa de diseño.

De presentarse problemas de calidad, los inspectorestomarán las acciones necesarias para corregir el problema tanpronto como sea posible. Si la obra se ejecuta poradministración, él mismo tomará las acciones pertinentes pararesolver la situación, actuando dentro de sus potestades yguiándose por los principios de eficiencia, eficacia y

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economía. Sin embargo, si la obra se ejecuta por contrato,deberá advertirlo inmediatamente al Contratista por medio delcuaderno de bitácora, lo cual bastará para que éste acate susinstrucciones, pues se supone debidamente enterado. Si elContratista no atiende las instrucciones, el inspectoraplicará las sanciones indicadas en las especificaciones, deconformidad con el principio de legalidad (la Administraciónsólo puede aplicar las sanciones expresamente estipuladas enla normativa jurídica conexa).

10.12 Control financiero de la obra: el Jefe de Proyectoevaluará como mínimo en forma mensual, el avance financierode la obra en relación con lo programado. De existirdiscrepancias, analizará su origen y tomará las accionesnecesarias para corregir la situación. Asimismo, llevará elcontrol del presupuesto asignado a la obra, de manera que encualquier momento, pueda saber con certeza el saldo de laasignación presupuestaria disponible.

Comentario norma Nº10.12: el Jefe de Proyecto controlará elavance financiero, realizando como mínimo una evaluaciónmensual para verificar si la obra se desarrolla según loprevisto. Se recomienda evaluar al menos una vez por mes,porque generalmente los cortes para determinar el avancefísico se efectúan también mensualmente y dado que el avancefinanciero debe corresponder a un determinado avance físico,se considera conveniente hacer coincidir las fechas de corte.

Por otra parte, el resultado de la evaluación esrelevante para determinar si el monto acumulado de losgastos, corresponde al avance físico que debía habersealcanzado a esa fecha; de no ser así, se estudiarán lascausas y se tomarán las acciones correctivas necesarias.

En cuanto al control de la asignación presupuestaria,cabe señalar que es especialmente importante para el Jefe deProyecto, conocer el monto disponible conforme se vancancelando las obligaciones contraídas, pues del saldodependen las acciones que pueda tomar cuando requieraacelerar el ritmo de trabajo, sobre todo si no existe laposibilidad de adquirir más recursos financieros.

Aún cuando sea factible la consecución de nuevosrecursos, el control de la asignación presupuestaria esimportante, pues permite iniciar oportunamente los trámitesrequeridos para obtenerlos, lo cual asegura el desarrollonormal del proyecto, desde el punto de vista financiero.

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10.13 Incidencia de la lluvia en el desarrollo de lostrabajos: cuando las características climáticas de la zona,la estación durante la cual se efectúe la construcción y laetapa en que se encuentre el proceso constructivo loameriten, la entidad ejecutora de la obra deberá tomar lasprevisiones del caso para llevar un registro detallado de laincidencia de la lluvia en el desarrollo de los trabajos enel sitio, conforme se presente esa situación.

Cuando las labores se suspendan a causa de la lluvia, sehará constar en el registro la fecha en la cual se presentóesa condición, cúales trabajos se suspendieron, a qué hora ypor cuánto tiempo, en qué medida fueron afectados y seexpondrán las razones por las cuales no se pudo continuar.Las anotaciones deberán ser ratificadas por la firma delencargado de llevar este control, así como por la delprofesional representante del contratista, si la obra seejecuta por contrato. Los datos así recabados se emplearán,en conjunto con el programa de ejecución, para determinar laprórroga de plazo que se autorizará por este concepto.

Comentario norma Nº10.13: la suspensión de los trabajos deconstrucción por motivo de lluvia es una de las razones máscomunes para solicitar prórrogas de plazo. Generalmente ladeterminación del tiempo efectivo del atraso provocacontroversias entre las partes afectadas; por esta razón, seestablece en esta norma una sencilla metodología paramejorar el control sobre la incidencia de la lluvia en eldesarrollo de las labores y así tener mayores fundamentospara tomar las decisiones en relación a las prórrogassolicitadas por este concepto.

Actualmente muchos contratistas presentan datos de laprecipitación pluvial de estaciones meteorológicas cercanasal sitio de construcción, como respaldo para solicitarprórrogas por atrasos a causa de la lluvia, no obstante, esoslistados no constituyen un criterio suficiente sobre el cualpueda fundamentarse la decisión de otorgar o no la prórrogasolicitada, pues no necesariamente reflejan la situación delsitio de la obra y no brindan información sobre el tiempo deparalización de los trabajos por ese motivo, ni en qué medidaéstos se vieron afectados.

El método señalado pretende evitar los conflictos entorno a este tema, especialmente cuando existe un contrato depor medio, pues conjuga los aspectos que normalmente influyenal tomar la decisión de prorrogar o no el plazo. De este

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modo, da mayor importancia a los efectos de la lluvia sobrelos trabajos y no a la lluvia en sí, ubica los sucesos en eltiempo (con fecha y hora) y, en forma inmediata, concilia alas partes que eventualmente podrían tener desaveniencias,haciéndolos ratificar lo acontecido, mediante la suscripciónde la información consignada en el registro de control.

10.14 Medición de la obra ejecutada para efectos de pago odesembolso: la Administración cancelará las facturas poravance de obra u otorgará desembolsos, sólo si cuenta con losrespectivos documentos de respaldo, aprobados por elfuncionario correspondiente. Para tal efecto, el último díadel mes en revisión, medirá la obra ejecutada durante eseperíodo.

El formato y contenido de los documentos de respaldoserán definidos por la Administración en lasespecificaciones, o bien en la reunión de preconstrucción, enconjunto con el Contratista o el inspector, según sea elcaso; como mínimo deberá incluirse en esa documentación, unlistado de las actividades y subactividades del programa deejecución, donde se especifique la cantidad de obra ejecutadadurante el mes en revisión y la obra por ejecutar, además delas mediciones y cálculos que dieron origen a los datossuministrados.

Cuando la obra se ejecute por contrato, tanto elContratista como el inspector realizarán sus propiasmediciones, cuyos resultados cotejarán al verificar enconjunto la obra efectivamente realizada. El Contratistadeberá entregar su estimación al inspector después de lafecha de corte, en el plazo indicado en las especificacioneso convenido en la reunión, y adjuntará los documentos derespaldo correspondientes; el inspector por su parte,efectuará la revisión en el plazo convenido o estipulado enlas especificaciones. Cuando la obra se ejecute poradministración, se procederá de manera similar a la citada yse cumplirán también los plazos especificados para lapresentación de las solicitudes de desembolso y su revisión.

Comentario norma Nº10.14: el pago o desembolso por obrarealizada debe hacerse cuando se tenga la seguridad de que seestá pagando realmente lo construido, y esto sólo puedesaberse si se mide la cantidad de obra ejecutada.

No obstante lo anterior, existe la práctica generalizadade estimar la cantidad de obra construida, y de pagar oautorizar, con base en dicha estimación, las facturas odesembolsos, aunque en las cláusulas contractuales se haya

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establecido el pago por concepto de avance, únicamente parala obra efectivamente realizada, o la autorización dedesembolsos, sólo para cuando se haya alcanzado determinadogrado de avance. Precisamente para corregir esta práctica seconcibió la norma que nos ocupa, estableciéndose en ella laobligación de realizar como mínimo mediciones mensuales elúltimo día de cada mes. Esta disposición es especialmenteútil cuando la obra se ejecuta por contrato, pues observa loindicado en las leyes relativas al ajuste de precios encontratos de construcción, de modo que al acatarla se obtienela información necesaria para realizar dos trámites: el pagodel avance de obra y el pago de los ajustes de precios.

En las fiscalizaciones realizadas por esta Contraloría endiferentes obras, se ha visto la necesidad de contar condocumentos de respaldo, tanto de la Inspección como delContratista (si es el caso), que se incluyan en las facturaspor avance de obra o en las solicitudes de desembolso yconsignen las mediciones realizadas, así como los cálculosefectuados para determinar las cantidades de obra que no sepueden obtener por simple medición, pues estos documentos sonde gran utilidad para la Administración, cuando se presentanproblemas al cotejar los datos suministrados con lascantidades reales, máxime si existe un contrato de por medio.

La obligación de presentar documentos como respaldo parala tramitación de los pagos o desembolsos, se estableceporque generalmente esa gestión se inicia con la solaaprobación de la factura o solicitud por parte del inspectoro del Jefe de Proyecto, sin la mediación de un comprobante odocumento de control donde se pueda verificar laconfiabilidad de los datos incluidos, lo cual constituye unapráctica inconveniente, tratándose de gestiones que empleanfondos públicos y en las cuales pueden cometerse errores osurgir desaveniencias entre las partes.

En cuanto al formato y contenido de los documentos queservirán de respaldo, es conveniente fijarlos en forma previaa la construcción de las obras, ya sea en lasespecificaciones o en la reunión de preconstrucción; noobstante, debe establecerse una documentación mínima, la cualconsistirá en un listado de las actividades y subactividadesdel programa de trabajo, donde se indique la cantidad de obraejecutada durante el mes en revisión y la obra por ejecutar,así como las mediciones y cálculos que se efectuaron paraobtener los datos suministrados.

Es importante señalar que cuanto más refleje el programade ejecución los procedimientos por emplear para construirlas obras, tanto más fácil será efectuar la medición de lorealizado para ambas partes; así, si por ejemplo en el

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programa de un edificio se indica la actividad CIMIENTOS y sesubdivide en EXCAVACION, CONFECCION Y COLOCACION DE ARMADURA,CONFECCION Y COLADO DE CONCRETO, será más sencillo para elContratista y para el inspector, medir los trabajosrealizados durante el período en revisión, que si sólo setuviera la actividad CIMIENTOS, pues en este caso, ¿cómodefinir cuántos m3 de cimiento se construyó si únicamente seha colocado parte de la armadura?

10.15 Prórrogas de plazo: se concederán prórrogas de plazocuando por razones no imputables al constructor (sea éste laAdministración o un contratista) se produzcan atrasos enactividades críticas o en actividades cuya holgura total seasobrepasada, tornándolas críticas.

De acuerdo con el Art.22.2 del Reglamento General de laContratación Administrativa, el constructor deberá interponerla solicitud de prórroga a más tardar 8 días hábiles despuésde conocer el hecho que demorará la ejecución y en cuantotenga la información suficiente, aportará la documentaciónprobatoria necesaria para que la Administración puedaresolver el reclamo.

La Administración, por su parte, tendrá el plazo señaladopor la ley para resolver el reclamo interpuesto, para lo cualllevará a cabo los estudios o investigaciones necesarios.

Comentario norma Nº10.15: el aumento del plazo de laconstrucción procede cuando se presentan atrasos por lassiguientes causas:

Caso fortuito o fuerza mayor que afecte el progreso dela obra. Por ejemplo, en el primer caso, el atraso puede sercausado por: robos del equipo utilizado; destrucción en manosde delincuentes de las obras realizadas, cierres decarreteras o cualquier acto realizado por personas o animalesque causen daños a la obra o afecten su desarrollo normal. Enel caso de fuerza mayor, el atraso puede darse porinundaciones, terremotos, huracanes, etc., es decir porfenómenos naturales en los cuales el hombre no tiene ningúnascendente.

Falta comprobada de materiales de construcción o equiposa incorporar en el mercado nacional o internacional.

Períodos de lluvia que perjudiquen el avance de lasobras.

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Cambios, trabajos extraordinarios o ampliaciones de laobra que requieran aumento de plazo.

Cuando la obra se ejecute por contrato, además seotorgará prórroga del plazo por:

Incumplimiento del Estado en suministrar:

* elementos técnicos verdaderamente indispensables parainiciar o continuar la construcción.

* las medidas para localizar el sitio exacto donde debeconstruirse la obra.

Existencia de impedimentos legales o de otra índole quedificulten la realización de los trabajos.

Orden escrita del Estado de parar o disminuir el ritmo deavance de la obra.

Incumplimiento del Estado en el pago de acuerdo con lascláusulas del contrato.

Para determinar los días de prórroga que se concederánpor las causas mencionadas anteriormente, debe examinarse laincidencia de los atrasos en la ruta crítica; así,únicamente se otorgará prórroga por el número de días queaumente el plazo original, a raíz del atraso. También puedeprorrogarse el plazo cuando se agota la holgura total de unaactividad que, por su posición dentro del programa, se tornacrítica e incrementa consecuentemente el plazo original; eneste caso, se conceden tantos días como haya sido afectado elplazo.

Por otra parte, cuando la obra se ejecuta por contrato,el Contratista debe comunicar oportunamente a la unidadejecutora, los hechos que van a provocar demoras en laconstrucción, así como sus causas, pues esto permite a ambaspartes (cada una por su propio interés) tomar las previsionespara controlar y cuantificar el atraso en las actividadesafectadas. Tal comunicación debe ser escrita, de conformidadcon las disposiciones reglamentarias al respecto, sinembargo, ello conviene al Contratista, pues le permitedeterminar con certeza la fecha límite para que laAdministración le comunique su resolución sobre el reclamointerpuesto.

En punto a la documentación probatoria por adjuntar a lassolicitudes de prórroga, cabe señalar que ésta ha de reunirlas siguientes características: ser pertinente, es decir,debe pertenecer al proyecto en cuestión; ser confiable, lo

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cual implica estar exenta de errores y además, que los datossuministrados correspondan a la realidad de la obra y luego,ser clara y concisa, con lo cual se pretende, por un lado,evitar la posibilidad de interpretar de diferente manera unamisma información y por otro, facilitar la revisión de losdocumentos, gracias a la brevedad y precisión de sucontenido.

10.16 Modificaciones de obra: sólo se podrá modificar la obradurante el proceso constructivo por razones absolutamenteimprevisibles, y cuando ésta sea la única forma de satisfacerplenamente el interés público, previa elaboración de unestudio técnicoeconómico que justifique su ejecución.

Para obras por contrato, dicha modificación, aumento odisminución podrá efectuarse hasta el porcentaje máximoestipulado por ley (50% del objeto originalmente contratado),una vez que el funcionario de la Administración facultadopara ello la haya autorizado, sin perjuicio de cumplir elrequisito de presentar los respectivos diseños y sus costos(calculados sobre las mismas bases de los precios incluidosen la oferta original) antes de ejecutarla, o mientras selleva a cabo.

En cada caso deberá verificarse que la suma del contratooriginal y el monto de la modificación no excedan el montolímite para el cual la entidad promotora puede emplear elprocedimiento de contratación aplicado a la obra, y además,que el monto de la modificación no sea superior al 50% delprecio adjudicado originalmente.

La Administración estudiará cómo incide la modificaciónen el programa de trabajo, y de afectarse la ruta crítica,realizará los ajustes respectivos en el plazo.

Tratándose de una obra por contrato, cuando se creennuevos ítemes, se eliminen, o se modifiquen sustancialmentelos ya pactados, se ajustarán tanto el contrato como lasgarantías presentadas (de modo que éstas correspondan siempreal porcentaje estipulado por ley), de conformidad con losprocedimientos y requisitos legales.

Comentario norma Nº10.16: la obra sólo podrá modificarsedurante el proceso constructivo si, por razones noprevisibles, se requiere efectuar cambios para satisfacer aplenitud el interés público. Además deberá verificarse que elvalor de la modificación no sobrepase el 50% del precio

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adjudicado originalmente. En consecuencia no se admitiráninguna modificación que se origine en la falta deplanificación o sobrepase el porcentaje de variaciónpermitido.

En cada caso, de previo a su ejecución, la entidadelaborará un estudio técnicoeconómico que demuestre que elnivel de servicio o la operación de la obra se veríansensiblemente afectados si no se hiciese la modificación, conlo cual se ocasionarían perjuicios económicos mayores a lainversión necesaria para llevarla a cabo.

La obra podrá aumentarse o disminuirse, e incluso, encasos calificados, variarse el diseño original, siempre ycuando se respeten tanto las disposiciones legalespertinentes como los porcentajes de modificación estipuladoscomo máximos, y se cuente con la autorización delresponsable de este tipo de trámite. El diseño de lasmodificaciones y el detalle de su costo deberán presentarseantes de ejecutar los cambios, o en su defecto, en la etapainicial de la construcción, de modo que se pueda realizarcualquier ajuste técnico o económico; de ninguna manera sepermitirá presentarlos a la unidad ejecutora después derealizados los trabajos.

Cuando la obra se efectúe por contrato y lasmodificaciones correspondan a trabajos contemplados en laobra original, se calcularán sus costos conforme a losprecios unitarios correspondientes, reajustados a la fecha depresentación de los cálculos. Cuando se trate de elementos nocontemplados en la obra original y que por tanto no cuentancon precios unitarios definidos, la Administración solicitaráal Contratista un presupuesto detallado del trabajo porefectuar (con los precios de mercado), desglosado en losmismos componentes incluidos en el presupuesto original, ycon los mismos porcentajes de utilidad, imprevistos yadministración; por su parte, la Administración revisará elpresupuesto presentado por el Contratista, para lo cualinvestigará de antemano los precios de mercado de losmateriales, equipos y maquinaria por emplear, y consultará almenos tres fuentes de suministro diferentes.

Si la modificación afecta la ruta crítica, el plazo de laobra tendrá que ajustarse, aumentando o disminuyendo según elcaso. De la misma manera, cuando la obra se realice porcontrato, si la modificación es sustancial, o si se eliminanítemes, o se ejecutan ítemes nuevos (extras), deberánajustarse los términos del contrato original, así como losmontos de las garantías presentadas por el Contratista, demodo que siempre correspondan al porcentaje estipulado porley.

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10.17 Incorporación de las modificaciones de obra en losplanos: todas las modificaciones que se realicen en la obradeben incorporarse en los planos finales de construcción, conel fin de reflejar fielmente cómo se construyó y sulocalización exacta.

Comentario norma Nº10.17: es necesario elaborar los planosfinales de construcción, incorporando las modificacionesrealizadas durante el proceso constructivo, con el fin de quereflejen fielmente las características físicas de las obrasrealmente construidas, así como su localización exacta. Estapráctica redundará en beneficios para la Administración, puesfacilitará las tareas de mantenimiento y reparaciones, asícomo el diseño de posteriores remodelaciones, ampliaciones,rehabilitaciones, reconstrucciones, etc.

Los planos finales de la obra serán útiles para lastareas de mantenimiento pues permiten comprar materiales dereserva para aquellas partes que, por sus características ola acción deteriorante de agentes externos, requieren demantenimiento constante o de sustituciones periódicas.

Por otra parte, los planos finales son indispensablescuando se tienen que diseñar remodelaciones o ampliaciones delas obras, pues los elementos nuevos deben integrarse a losexistentes o éstos deben readecuarse para soportar las cargasadicionales.

10.18 Recepción de las obras: se llevarán a cabo dos tipos derecepción: una provisional, por realizarse como máximo 15días después de que el encargado de la obra haya notificadopor escrito la finalización de las obras de construcción, asícomo el día y hora propuestos para hacer la entrega a quiencorresponda (representante de los futuros usuarios o de laentidad contratante), y otra definitiva, por efectuarse, comomáximo, dos meses después de la fecha de la recepciónprovisional, salvo que en el cartel se haya indicado un plazodiferente.

En ambos casos, previa revisión de la obra, se elaboraráun acta de recepción, donde se indicará cómo se desarrolló elproceso constructivo y la condición en que se recibe la obra;para la recepción provisional se indicará al menos, si éstase recibe a satisfacción o bajo protesta, en cuyo caso seseñalarán las causas de ello, para que el constructor proceda

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a corregir los problemas; en el acta de recepcióndefinitivase señalará como mínimo lo siguiente: un resumen de los aspectos señalados en el acta

provisional; si la ejecución fue total o parcial; si se efectuó en forma eficiente o deficiente (en este

caso señalar por qué); el plazo empleado en la ejecución,incluyendo prórrogas; si hubo sanciones o se ejecutaron las garantías; si las obras se reciben a satisfacción o bajo protesta y en

este último caso, las razones para que sea así. la calidad y cantidad de las obras ejecutadas. el monto cancelado y el que falta por cancelar por

concepto de avance de obra, ajuste de precios, obrasextraordinarias y cualquier otro rubro contemplado, si larecepción es parcial (si la recepción es definitiva, lascuentas deben estar finiquitadas).

Cuando la obra se realice por administración, larecepción (provisional y definitiva) será realizada por unacomisión de representantes de los futuros usuarios, enpresencia del Jefe de Proyecto y su equipo de inspectores ode éste y el Director de Proyecto; cuando se ejecute porcontrato, la recepción será efectuada por el Jefe de Proyectoy su equipo de inspectores o por éste y el Director deProyecto, en conjunto con el profesional responsable de laobra por parte del Contratista y el representante legal de laempresa. Las actas de recepción serán suscritas por losparticipantes, pudiendo éstos realizar las salvedades queconsideren pertinentes, si no están de acuerdo con sucontenido.

La Administración dispondrá de un plazo máximo de tresmeses, después de la fecha de la recepción definitiva, parasaldar o finiquitar las cuentas pendientes.

El hecho de que la obra sea recibida a satisfacción en elacto de recepción oficial, no exime al Constructor de suresponsabilidad por vicios ocultos, si éstos afloran durantelos diez años posteriores a la fecha de la recepcióndefinitiva. Por otra parte, la Administración tiene unperíodo de cinco años para reclamar al Contratista laindemnización por daños y perjuicios, plazo que también seaplica cuando el funcionario designado por ella para hacersecargo de la obra, también haya incurrido en responsabilidadcivil; la responsabilidad disciplinaria por faltar a susobligaciones durante la ejecución de la obra prescribe a los2 años después de haberse efectuado la recepción definitiva.

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Comentario norma Nº10.18: mediante esta norma se pretendeestablecer el procedimiento para efectuar la recepción formalde aquellas obras públicas, que según su constructor estándebidamente terminadas.

En primer lugar, se obliga al constructor a comunicar porescrito, a quien competa, la finalización de las obras a sucargo, para que proceda a su recepción. Esta comunicaciónformaliza la fecha de término de las obras y constituye unaconstancia de que el hecho fue oportuna y debidamentecomunicado a los interesados. Asimismo, se instaura en elprocedimiento la necesidad de efectuar una revisión de lasobras y de consignar sus resultados en un acta de recepción,especialmente si se detecta algún problema, en cuyo caso,éste deberá señalarse al constructor para su correccióninmediata, o para que asuma las responsabilidadescorrespondientes.

Durante la revisión de las obras para su recepción(provisional o definitiva) y hasta la suscripción del actacorrespondiente, deben estar presentes las partes interesadasen el proceso. Si la ejecución se realizó por administración,los representantes de los futuros usuarios recibirán la obradel Jefe de Proyecto y sus inspectores, o del Jefe y elDirector de Proyecto, previa revisión de ésta, y alfinalizar, los participantes suscribirán el acta elaborada,con las salvedades que consideren pertinentes. Si la obra seejecutó por contrato, los inspectores y el Jefe de Proyecto,o éste y el Director de Proyecto, la recibirán delrepresentante del Contratista, previa revisión en conjunto, yconsignarán los resultados en el acta, la cual deberánsuscribir, haciendo las salvedades que estimen pertinentes.

Cada una de las actas contendrá los aspectos señalados enla norma en comentario, sin embargo, ya que la recepcióndefinitiva constituye el cierre formal de la etapa deconstrucción, se enfatiza en la necesidad de incluir en ellaun breve resumen de la ejecución de la obra, así como delacta de recepción provisional.

La razón de efectuar una recepción provisional y luegouna definitiva, es dar oportunidad al constructor decorregir, en los dos meses comprendidos entre una recepcióny otra, los pequeños defectos detectados durante la revisión;dicho plazo se considera suficiente, pues si el constructorcomunicó formalmente la finalización de las obras fue porqueconsideró que había cumplido con lo especificado y con latotalidad de los trabajos; siendo así, si aún queda algo porcorregir, ello debería ser mínimo. La recepción definitivapor su parte, constituye el cierre oficial de la etapa de

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construcción, de manera que si aún quedaba algo por reparar,en ese momento debe estar terminado.

En cuanto a las cuentas por saldar, la Administracióndispondrá de un plazo máximo de tres meses después de lafecha de la recepción definitiva, para finiquitarlas.

Un aspecto que no debe descuidarse en relación con lasrecepciones de obra, es la definición clara del alcance dela labor de mantenimiento que deberá efectuar el constructordurante el período comprendido entre la recepción provisionaly la definitiva, tema que, independientemente de la modalidadde ejecución utilizada, deberá tratarse en lasespecificaciones. Si la obra se ha efectuado por contrato,además deberá definirse la forma en la cual será pagado elservicio.

Finalmente, es importante señalar que no obstante se hayarealizado la recepción definitiva de la obra a satisfacción,si durante los diez primeros años de funcionamiento surgen ose manifiestan problemas que no pudieron detectarse duranteo inmediatamente después de la construcción, el Constructordebe responder por ello, según las leyes vigentes en relacióncon la "responsabilidad por vicios ocultos"; en los otroscasos, la Administración tiene un plazo máximo de cinco añospara presentar al Constructor un reclamo por daños yperjuicios (por ejemplo cuando la recepción definitiva sehizo bajo protesta).

Por otra parte, la Administración, tiene la facultad depedir cuentas a quien haya designado como encargado de laobra, si por incumplimiento de sus funciones, le haocasionado daños y perjuicios. En este caso, laAdministración dispone de un plazo de 5 años, a partir delconocimiento comprobado del hecho, para tomar las accioneslegales pertinentes, sobrepasados los cuales, laresponsabilidad civil del funcionario prescribe. En cuanto ala responsabilidad disciplinaria por el incumplimiento de susfunciones, ésta prescribe 2 años después del conocimientocomprobado de la falta.

OPERACION:

En esta etapa la obra entra en funcionamiento y comienzaa producir beneficios para la entidad gestadora o lasociedad, generando los primeros bienes o servicios (fase dedesarrollo), hasta alcanzar los niveles para los cuales seprevió la obra construida; a partir de este momento, se

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espera que la obra continúe operando de manera uniforme, deacuerdo con lo concebido en la etapa de preinversión, sinembargo, para asegurarse de ello, se debe establecer unsistema de evaluación que ayude a detectar las posiblesdesviaciones, con el fin de que se tomen las accionescorrectivas del caso. Además, para lograr mantener losniveles de producción o de servicio previstos durante toda lavida útil de la obra (estado de régimen), se implementará unservicio de mantenimiento.

11. Manuales de operación y mantenimiento: una vez realizadoel diseño definitivo de la obra, se enviarán los documentosresultantes, así como el estudio de factibilidad, a lasunidades que la operarán o le brindarán servicio demantenimiento, con el fin de que planifiquen y programen sutrabajo y preparen el presupuesto requerido para llevarlo acabo. De la misma manera, cuando finalice la construcción dela obra, se les remitirán los planos finales con todas lasmodificaciones efectuadas al diseño original, para queefectúen los ajustes del caso y finalmente elaboren losrespectivos manuales de operación, mantenimiento o ambos.

Los manuales elaborados se someterán a la revisión de launidad de diseño, para luego ajustarlos de acuerdo con susobservaciones, si ello es pertinente.

En caso de que los usuarios no tengan experiencia ocapacitación para elaborar tales manuales, los encargados deldiseño deberán elaborarlos y entregarlos cuando las obrassean trasladadas a su custodia.

Comentario norma Nº11: las unidades encargadas de efectuar laoperación o el mantenimiento de las obras construidas debenelaborar sus respectivos planes, programas y presupuestos detrabajo, de modo que aseguren el logro de los objetivosconcebidos durante la etapa de preinversión. Para que estosea posible, deberán considerar la información contenida enel estudio de factibilidad y los documentos elaboradosdurante la fase de diseño definitivo, pues sólo así podrándisponer lo necesario (incluyendo el mantenimiento) para quela operación de las obras se efectúe en el nivel previstopara producir los beneficios esperados. Si estas unidades nocuentan con la información referida, posiblemente no selogren los objetivos planteados durante la etapa depreinversión, pues su trabajo estaría basado en supuestosdistintos (rendimientos, características físicas y mecánicas,capacidad del personal, etc.)

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Por otra parte, también se requerirán los planos finalesque muestren las modificaciones incorporadas a la obra, pueséstas deberán considerarse, en tanto puede ser necesarioajustar los planes, programas y presupuestos elaborados.

12. Planificación, programación y presupuestación delmantenimiento: es deber de cada institución prestar elservicio de mantenimiento (preventivo y correctivo) requeridopor las obras públicas a su cargo, con el fin de que éstasoperen en forma óptima durante su vida útil y puedanobtenerse los beneficios esperados, de acuerdo con losestudios de preinversión; cuando esto no sea posible, seefectuarán los ajustes correspondientes para que la obraopere al menos en un nivel aceptable y esta situación secomunicará a las autoridades de la entidad, para que tomenlas medidas correctivas pertinentes.

Se implementarán dos tipos de mantenimiento: elpreventivo, cuya función es evitar o prever los daños queinterrumpan el servicio o la producción de bienes, disminuyanel rendimiento esperado o su calidad, y el correctivo,aplicado para corregir la falla o daño, cuando ya se hayapresentado.

Para efectuar la planificación, programación ypresupuestación del servicio de mantenimiento debenconsiderarse al menos los siguientes aspectos:características de los elementos que componen la obra;experiencia con elementos similares; recursos necesarios yfactores externos que afecten el servicio.

Comentario norma Nº12: el servicio de mantenimiento(preventivo y correctivo) de las obras públicas es esencialpara asegurar la obtención de los beneficios esperadosdurante la vida útil de éstas. Si a una obra sólo se lebrinda mantenimiento correctivo, se deteriorará a un ritmomás acelerado que si estuviera sujeta a mantenimientopreventivo y, puesto que las condiciones de operación óptimasupuestas no se dan, difícilmente podrá cumplir los objetivosque le dieron origen. Por otra parte, si la Administraciónúnicamente efectuara el mantenimiento preventivo de la obra,probablemente no podría resolver una situación de emergenciacon la oportunidad necesaria, lo cual tampoco es aconsejable,pues el servicio por brindar o el bien por producir sepodrían ver seriamente afectados. En conclusión, elmantenimiento preventivo y el correctivo son complementarios,deben existir juntos y aplicarse en el momento oportuno, el

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primero rutinariamente y el segundo, cada vez que surja unaemergencia; si el servicio funciona así, el mantenimientocorrectivo decrece notablemente, dado que disminuyen lasfallas o daños imprevisibles.

Para poder elaborar un plan y un programa de trabajo quepermitan el funcionamiento óptimo de la obra, es importanteasignar un presupuesto adecuado al mantenimiento,principalmente al preventivo; si esto no es posible, deberáproveerse presupuesto, al menos para que la obra funcione enun nivel aceptable, sin embargo, se informará sobre estasituación a las autoridades de la entidad para que tomen lasmedidas correctivas y se pueda volver a alcanzar el nivelóptimo, tan pronto como sea posible.

Para efectuar el planeamiento, la programación y elpresupuesto del mantenimiento preventivo, debe considerarse:¿a qué se le va a dar mantenimiento?, ¿cómo se va a llevar acabo?, ¿quién lo hará?, ¿cuándo?, ¿cuánto costará? Algunosaspectos que ayudarán a responder esas preguntas y por tanto,apoyarán la labor por efectuar son:

conocimiento de las características de los elementos quecomponen la obra: su vida útil promedio, ¿cuáles son suspartes y cuáles son propensas al desgaste o a la falla?,¿dónde se pueden conseguir sus repuestos?, ¿cuál es su valoral tipo de cambio?, ¿es el elemento indispensable para elfuncionamiento de la obra?, ¿por cuánto tiempo más puedebrindarse el servicio o producirse el bien, si el elementofalla?, ¿cuáles normas técnicas debe cumplir?, ¿cuáles sonlas recomendaciones del fabricante al respecto?, etc. Estainformación debe reunirse, para cada elemento, en una base dedatos o en tarjetas de registro que se puedan consultar confacilidad.

experiencia con elementos similares: cuando laplanificación, programación y presupuestación del servicio demantenimiento de una obra se realiza por primera vez, essumamente importante examinar cómo ha sido el comportamientode obras similares construidas por la institución o por otrasinstituciones: ¿qué tipo de servicio de mantenimiento hanrequerido los elementos que la componen y con quéfrecuencia?, ¿cuáles fueron las recomendaciones de losfabricantes al respecto?, etc.

recursos necesarios: la determinación de los recursosnecesarios debe apoyarse en la información recabada en losapartes anteriores y en los rendimientos esperados, tanto delpersonal, como de los materiales, equipos, maquinaria yherramientas. Aquí se determina el tipo y cantidad depersonal requerido; los materiales, repuestos, equipos,

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maquinaria y herramienta necesarios; el transporte paramovilizarlos, etc.

factores externos a la unidad de mantenimiento: además delos aspectos señalados en los apartes anteriores, ha detomarse en cuenta el presupuesto disponible de lainstitución; el sistema de suministros empleado (¿cuántotiempo se lleva en promedio la compra de los materiales orepuestos?); la disponibilidad de materiales, repuestos,equipos, maquinaria y herramientas adecuados en el mercado;etc.

Los cuatro aspectos mencionados son de gran ayuda paraelaborar los primeros planes, programas y presupuestos demantenimiento, no obstante, para mejorarlos, conviene hacerun historial de cada elemento, registrando todo lo acontecidodurante un período determinado (p.ej. durante un períodopresupuestario) y con base en esta información, corregirlos oajustarlos, hasta que constituyan una verdadera herramientade trabajo. El proceso de retroalimentación debe serconstante.

En cuanto a la planificación del mantenimientocorrectivo, la principal labor es suponer posiblesemergencias y prever las acciones inmediatas por tomar cuandoéstas se presenten, así como asegurar el suministro de losrecursos para poder atenderlas oportunamente. La capacidad derespuesta de la unidad de servicio de mantenimiento debe serproporcional a la importancia de la falla, en términos de laincidencia que ésta tenga en la prestación del servicio o laproducción del bien, de aquí que para llevar a cabo estalabor, el personal a cargo de la planificación deba conocerla obra y sus partes, así como la forma en que opera, ademásde tener vasta experiencia en su mantenimiento o en el deobras similares.

El mantenimiento correctivo, aun cuando se aplica paraatender daños imprevisibles o emergencias, debe planificarserecurriendo a la previsión de la ocurrencia de posiblesfallas; es imposible prever cuándo ocurrirán y tambiénidentificar todos los daños posibles, pero al menos se piensaen qué hacer de presentarse tal o cual emergencia y quérecursos se requieren para cada caso, ejercicio queindiscutiblemente proporciona un mayor grado de control sobreesas situaciones, pues por un lado, reduce la cantidad dedaños imprevisibles y por otro, disminuye la improvisaciónpara atenderlos cuando se presenten.

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13. Planeamiento y programación de la operación: elplaneamiento y programación de la operación de las obras serealizará con miras a alcanzar su funcionamiento óptimo, sinembargo, si ello no es posible, se deberá asegurar al menosun nivel adecuado de operación. Sobre esta situación y suscausas, la unidad responsable elaborará un informe escrito,el cual será comunicado a los niveles superiores de lainstitución, con el fin de que tomen las medidas pertinentes.

La tarea de planear y programar la operación de las obrasdebe efectuarse considerando el tipo y la calidad del bien oservicio que se pretende brindar; el comportamiento delmercado que se debe atender (oferta y demanda); lascaracterísticas de las obras mediante las cuales se prestaráel servicio o se producirá el bien; experiencia con obrassimilares; recursos necesarios para poder brindar ese bien oservicio y factores externos que inciden en el sistema deoperación, incluyendo las disposiciones legales para lapreservación del medio ambiente.

Comentario norma Nº13: los planes y programas de operacióndeben elaborarse para que la obra funcione de manera óptima,partiendo del supuesto de que se tienen todos los recursos einsumos necesarios para ello, sin embargo, si porcualesquiera motivos, esa condición no se cumple, laAdministración debe asegurar al menos un funcionamientoadecuado o aceptable de la obra.

Para efectuar el planemiento y programación de laoperación de una obra deben considerarse:

el tipo y la calidad del bien o servicio que se pretendebrindar, por ejemplo, al planear la operación de un acueductose toma en cuenta cómo se desea brindar el servicio: ¿enforma continua? ¿con una presión adecuada? ¿cómo debe ser lacalidad del agua?, etc.

el comportamiento del mercado en que se colocará el bieno servicio: ¿existen otras empresas que prestan serviciossimilares? ¿cuál es la demanda y cómo se comporta(horaspico, días y meses de mayor demanda)?, etc.

las características de las obras (y de sus partes)mediante las cuales se presta el servicio o se produce elbien; siguiendo con el ejemplo del acueducto, el plan yprograma de operación dependen de: el tipo de obra (¿es unaconducción por gravedad o por bombeo?); ¿cuáles elementos lacomponen y cuáles son sus características? ¿cuáles son lasrecomendaciones de los fabricantes de los materiales y

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equipos empleados? ¿qué normas de operación, nacionales einternacionales, debe cumplir el acueducto?, etc.

la experiencia de la institución o de otras institucionesen obras similares: este aspecto ayuda mucho cuando es laprimera vez que la entidad realiza una obra semejante, porqueproporciona información práctica sobre el funcionamiento realde una obra similar a la que se va a poner en operación;aprovechando las experiencias vividas se puede evitar caer enlos mismos errores cometidos en el sistema estudiado, perotambién, se pueden emular aquellos aspectos por los cualesel sistema funciona bien.

los recursos necesarios: con base en los aspectosanteriores pueden definirse la cantidad de equipos,maquinaria, personal e insumos necesarios para la operaciónde la obra, así como las características que éstos debenreunir. Este punto es especialmente importante cuando elsistema es complejo, pues debe procurarse la capacitación delos futuros operarios, antes de que la obra comience afuncionar, de manera que no se afecte el rendimiento.

los factores externos que inciden en la operación de laobra: por ejemplo, en el caso del acueducto, habría que tomaren cuenta las labores de mantenimiento programadas, lavariaciones en el caudal disponible, los problemas decontaminación de las fuentes de abastecimiento, elpresupuesto dispuesto por la entidad para la operación de laobra, etc. En otro tipo de obra influyen también el clima, lalocalización de las obras, las leyes laborales y de seguridaden el ambiente de trabajo, etc.

14. Evaluación de la etapa de operación: durante la etapa deoperación deberán efectuarse evaluaciones periódicas delfuncionamiento de la obra, en términos de los resultadosesperados según los estudios de preinversión. Para ello serecomienda que los períodos comprendidos entre una evaluacióny otra, coincidan con los períodos escogidos en los estudiospara medir los beneficios del proyecto.

Asimismo, deberá evaluarse el servicio de mantenimientobrindado a la obra, incluyendo un análisis de los costos enque se ha incurrido.

Comentario norma Nº14: la evaluación es una herramienta decontrol que debe estar presente durante todo el ciclo de vidadel proyecto; en la etapa de operación es aún másimportante, pues permite saber si se están obteniendo los

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beneficios esperados y cuáles factores han influido en eléxito alcanzado o, en caso de no ser así, analizar la causade las desviaciones presentadas y tomar las medidascorrectivas que coadyuven a lograr lo planeado.

Por otra parte, la evaluación expost ayuda a saber silas variables empleadas en los estudios eran acertadas, sideben ajustarse o cambiarse para futuros proyectos, yfundamentalmente, ayuda a no cometer los mismos errores; eneste sentido, constituye una verdadera fuente deretroalimentación, pues, tal como lo señala un estudio delBanco Mundial:" La simple experiencia no basta. Esta tieneque analizarse y codificarse; han de identificarse losdiversos factores de éxito y explicarse su influencia en losresultados. Todo gerente de proyecto puede reseñar una docenade hechos y experiencias aplicables al diseño y evaluación denuevos proyectos. La evaluación retrospectiva es unatentativa formal de recapitular toda esta experiencia,clasificarla y valorarla, de recoger su sabiduría yelaborarla de manera que se pueda transferir a los demás"10

De la misma manera, conviene evaluar el servicio demantenimiento brindado, pues con base en la información queresulte del análisis, pueden corregirse los problemassuscitados, mejorar los rendimientos de trabajo y disminuirsu costo; en una palabra, puede hacerse más eficiente elservicio.

III NORMAS ESPECIFICAS PARA EL CONTROL DE UNA OBRA PUBLICA EN EJECUCION: Sistema mínimo de control.

Estas normas se establecen con el fin de controlar yfiscalizar que las obras públicas se ejecuten dentro delplazo, calidad y costo previstos en la etapa de preinversióno dentro del rango de variación estipulado. Para ello sedefinen las características mínimas de los planes y programasde ejecución de una obra pública, así como los del controlque la Administración ha de efectuar para garantizar el usoadecuado de los fondos públicos, en concordancia con losprincipios de eficiencia, eficacia y economía que deben regirel quehacer del Sector Público.

Independientemente del tipo de modalidad escogida paraconstruir la obra, cuando el proyecto llega a la etapa deejecución debe estar definido en tres aspectos fundamentales,a saber: en calidad, en el plazo máximo de construcción y enel costo. Si la obra es ejecutada por administración, los

10 Domínguez José Germanacos Christo, El Ciclo de Proyectos en el Sector Educacional, Washington, IDEBanco Mundial, 1980.

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aspectos mencionados probablemente sean los mismosestablecidos en la fase final de la etapa de preinversión,sin embargo, si la obra es ejecutada por contrato o porconcesión, el contratista o el concesionario siempre dentrode los términos y condiciones establecidos en elprocedimiento de contratación de que se trate pueden definirsus propios plazos y costos, no obstante, la calidad debepermanecer igual a la definida por la entidad gestadora.Precisamente para controlar que estos factores no se salgande las proporciones manejables para obtener los beneficiosdeseados, ha de conocerse muy bien el alcance del trabajo queel contratista o el concesionario deben efectuar y esto sóloes posible si se posee suficiente información al respecto.

1. Plan de ejecución: al planear la ejecución de una obra sedeben identificar los distintos elementos que la componen ysus características; determinar las cantidades por construirde cada elemento (cubicación), las actividades o tareas porefectuar, así como los recursos humanos y materialesrequeridos para construirlos (materiales, mano de obra,herramientas, equipos y maquinaria); finalmente, han dedefinirse los ensayos, de laboratorio o de campo, por aplicara cada elemento y a los materiales que lo componen, así comoidentificar el rango de variación permisible en cada caso,con respecto a las especificaciones y planos constructivos.

Con base en la información anterior el planificadorestablece la secuencia de ejecución de las actividades otareas, empleando para ello el método más conveniente(precedencias; relación insumoproducto; etc.); luego secalcula el presupuesto necesario para construir cada elementoy a partir de éste, el de toda la obra, de acuerdo con eldesglose indicado en el aparte III, inciso 8.5.

La información resultante debe emplearse en la revisióndel presupuesto asignado al proyecto para la etapa deconstrucción, con el fin de ajustarlo en caso de sernecesario y asegurar el financiamiento de la totalidad de losgastos generados por el proyecto en esta etapa.

Comentario norma Nº1: antes de comenzar a trabajar en elprograma de ejecución de la obra mediante los métodos dePERT, CPM, Diagrama de Bloques o cualquier otro de esta mismaíndole, es recomendable que el profesional a cargo de laetapa de construcción del proyecto planifique, en conjuntocon el maestro de obras, cómo van a construirla, quién va ahacerlo y con qué. Para ello, deben conocer perfectamente quées lo que se va a construir, cuáles son sus características,qué materiales componen los distintos elementos y qué

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propiedades han de tener, así como las variacionesadmisibles.

Ningún método de programación, por sí solo, ordena lasactividades en una secuencia lógica de ejecución, determinaqué tipo de operario se requiere para cada tarea y cuál debeser su rendimiento, cuáles herramientas, equipos o maquinariase necesitan, ni cuáles pruebas deberán aplicarse, de modoque este trabajo tiene que ser elaborado de previo,preferiblemente por profesionales con experiencia en laconstrucción de obras similares a la que se pretendeconstruir o al menos de la misma naturaleza.

Por las razones señaladas, mientras mejor se planee laobra, menos problemas e imprevistos se presentarán. Portanto, habiéndose definido en el plan de ejecución losaspectos mencionados, se calculan el costo de cada uno de loselementos de la obra y su costo total (según el desgloseindicado en el aparte III inciso 8.5); además, se revisa sila asignación presupuestaria es suficiente para enfrentar losgastos generados por el proyecto durante la etapa deconstrucción y, posteriormente, se inicia el proceso deprogramación del avance físico, el financiero y las pruebasde calidad.

2. Programas de ejecución: una vez finalizada laplanificación de la ejecución de la obra en sus tres aspectosfundamentales (avance físico, costos y calidad), se elaboranlos respectivos programas, lo cual no es más que ubicar en eltiempo cuándo sucederán las cosas.

El programa de avance físico se efectuará por cualquiermétodo que defina la ruta crítica en una red de actividades,conforme con lo indicado en el aparte III, inciso 8.6 deestas normas y con base en él se prepararán el programafinanciero (de desembolsos o pagos) y el programa de pruebaso ensayos, tanto de laboratorio como de campo.

Asimismo, se elaborará un Diagrama de Gantt basado en lared resultante, indicando la duración, los tiempos tempranosy tardíos de inicio y término y las holguras (libre y total)de cada actividad, conforme lo señala el aparte citado. Apartir de este diagrama se nivelarán los recursos requeridos,mediante histogramas, de manera que en la medida de loposible, se eviten los picos y valles y su aprovechamientosea más uniforme.

El programa financiero, por su parte, se realizará conbase en el programa de avance físico, pero las unidades de

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tiempo por emplear deberán coincidir con los períodos depago; de este modo, si éstos son mensuales, el programafinanciero o flujo de caja deberá mostrar los pagos porconcepto de avance que se cubrirán mes a mes.

Finalmente, el programa de pruebas o verificaciones decalidad debe elaborarse con base en el de avance físico. Paracada actividad se indicará la frecuencia de las pruebas overificaciones por efectuar (según el caso) a los materiales,procedimientos constructivos y elementos que se construyen.

Comentario norma Nº2: después de planificar la ejecución dela obra, se elaboran los programas de avance físico,financiero (mejor conocido como flujo de caja) y de calidad.Estos dos últimos se confeccionan empleando como referenciael programa de avance físico.

El programa financiero o flujo de caja de la obra,muestra los recursos monetarios necesarios por mes, paraejecutar las actividades requeridas para construir la obra, oen otras palabras, la cantidad de dinero necesaria para pagarla ejecución de esas actividades en forma mensual.

El programa financiero se elabora a partir del Diagramade Gantt, pues ya que generalmente en éste se indican losrecursos monetarios requeridos para efectuar cada una de lasactividades del programa de avance físico, resulta más fácildeterminar, para cada período, cuánto se debe pagar por lastareas ejecutadas en él. El monto por pagar se calculasumando los montos correspondientes al avance que hayaexperimentado cada una de las actividades ejecutadas en eseperíodo. Del mismo modo puede obtenerse el dinero gastadodesde el inicio hasta la fecha de corte (el último día decada mes).

El programa de calidad, por otra parte, corresponde a unaprogramación de las fechas en que se realizarán las distintaspruebas requeridas para verificar si los materiales empleadoso los elementos en construcción, cumplen con lasespecificaciones y los planos. Obviamente este programadependerá del programa de avance físico, pues las pruebasdeberán realizarse antes, durante o después de ejecutadas lasactividades correspondientes a determinado elemento de laobra, dependiendo de si se desea verificar el materialempleado, el proceso en ejecución o el producto final. Asípor ejemplo, la actividad "Paredes" del programa de avancefísico correspondería en el de calidad a varias tareas:prueba de resistencia de los bloques, del mortero de pega ydel concreto de relleno; "plomo" de las paredes; ancho de lassisas; frecuencia del curado; etc.

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El programa de calidad debe mantenerse en el sitio de lasobras, de manera que con la oportunidad requerida, elprofesional a cargo de la construcción pueda investigar deantemano qué laboratorio, de los existentes en el mercado,puede prestarle sus servicios para cada uno de los tipos deensayo por aplicar; ello es especialmente importante cuandoéstas no son las usuales, pues evita posibles atrasos acausa, por ejemplo, de que ni el Contratista ni laAdministración saben a cuál laboratorio acudir para efectuardeterminado ensayo, lo cual podría impedir el empleo de algúnmaterial de la obra o la continuación del procesoconstructivo hasta tanto se apliquen las pruebasespecificadas.

Por su parte, el programa de avance físico deberáelaborarse mediante una red de actividades en donde se realcela ruta crítica que define el plazo de ejecución de la obra.El método de programación por emplear puede ser cualquiera,siempre y cuando muestre las relaciones entre las actividadesy la incidencia que un cambio en alguna de ellas puede teneren las demás, tal como el CPM, el PERT, el Diagrama deBloques, el ABC, etc.; es importante emplear este tipo deprograma porque brinda una visión global de la obra y permiteal profesional a cargo, observar cualquier acción que laafecte.

Cualquiera que sea el método de programación escogido,siempre es importante definir las fechas más tempranas y mástardías de inicio y término, pues ello permite tener un mayorcontrol sobre la ejecución de la obra: si cada actividad seinicia lo más pronto posible (fecha más temprana de inicio) ysu ejecución dura el tiempo estimado, se puede pensar quetodo está en orden, mas si varias actividades se inician yterminan en la fecha más tardía, ello constituye una voz dealerta que induce a revisar las causas y corregir lasituación. Por otra parte, es también importante conocer bienlas holguras de cada actividad, pues esto permite manejar losrecursos disponibles para reforzar aquellas actividadescríticas o de muy poca holgura, cuya duración es necesariodisminuir para no afectar actividades dependientes de ellasni el plazo contractual.

Con respecto al programa de avance físico cabe mencionarque existe otro instrumento más sencillo e igualmente útilpara quien no tiene conocimientos de programación: elDiagrama de Gantt; no obstante, para que éste seaverdaderamente provechoso, debe elaborarse a partir de la redde actividades y emplearse en forma simultánea. Este diagramaresulta muy útil para controlar si las actividades se van aterminar en la fecha programada, pues, si se dibuja debajo de

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la barra correspondiente a cada actividad programada, otrabarra que muestre el desarrollo real de la ejecución de esaactividad, se puede hacer una proyección de cuándo sefinalizará esa actividad si se continúa con el mismo ritmo detrabajo, lo cual permitirá tomar acciones correctivasoportunas cuando haya atrasos (p.e. inyectando más recursos oaumentando las horas diarias de trabajo).

El Diagrama de Gantt o de barras así confeccionado, es uninstrumento sencillo de interpretar, pues muestragráficamente la duración de cada actividad, así como cuálesactividades deben ejecutarse en forma simultánea, cuálescomienzan cuando otra termine, etc., por tanto se recomiendasu empleo en el sitio de construcción, como guía para elmaestro de obras o capataz de campo. Por otra parte, por suconfiguración, este diagrama reúne la información necesariapara efectuar la nivelación de los recursos, lo cual se lograaprovechando las holguras de las actividades pararedistribuirlos (mediante la elaboración de histogramas ográficos bidimensionales en donde la abcisa es la unidad detiempo escogida y la ordenada es la cantidad en unidades delrecurso que se analiza).

3. Plan de control de un proyecto de obra pública:paralelamente a la ejecución de la obra, los profesionalesen ingeniería o ramas afines encargados de ella, debenefectuar una labor de control que ayude a determinar si todoestá sucediendo como fue previsto para la etapa deconstrucción y, en caso de no ser así, permita detectar lasdesviaciones sufridas y analizar sus causas, a fin deencontrar soluciones para retomar el camino programado, obien, modificarlo. Esta labor de control debe estar presentedurante todo el proceso de desarrollo de la obra, desde laetapa de preinversión hasta la de operación. En este aparte,se establecerán normas para elaborar un sistema mínimo decontrol para la etapa de ejecución de una obra, no obstante,los puntos o temas que aquí se traten se pueden aplicar encualquier fase o etapa del ciclo de vida de un proyecto.

Para establecer un sistema de control debe definirse elobjeto por controlar y cuáles de sus características van aestar sujetas a esa acción. En un proyecto de obra pública,éstas corresponden al avance físico, al avance financiero y ala calidad de la obra.

Al implementar un sistema de control en una obra, sepretende controlar las características mencionadas paraevitar incurrir en sobrecostos o al menos, reducir laprobabilidad de que ocurran, sin embargo, no debe perderse de

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vista que su costo no debe sobrepasar los beneficiosesperados.

A continuación se establecen los elementos mínimos queconforman un sistema de control de obra pública:

3.1 Definición de los criterios de comparación: en cadaproyecto de construcción se establecerán los criterios poremplear para saber si la obra se ejecuta de acuerdo con loprevisto; en consecuencia, se definirán para las trescaracterísticas por controlar (avance físico, avancefinanciero y calidad), las variables por medir, losparámetros contra los cuales se compararán dichas variables(parámetros de comparación) y los rangos de tolerancia o devariación permisibles, dentro de los cuales los resultados seconsiderarán normales.

3.1.1 Definición de las variables por medir: para cada una delas características por controlar en una obra pública (avancefísico, avance financiero y calidad), deberán definirse lasvariables que permitan medir cuán apegada a los programas deejecución elaborados se está desarrollando la obra.

Las variables que se definan deben ser representativas,sensibles y fácilmente medibles, en vista de ello, para lasobras públicas comúnmente se han empleado las que se detallana continuación:

a) Para el avance físico: el atraso. Se define como ladiferencia entre la fecha programada y la fecha real, deinicio o término, de una actividad. La medición de estavariable debe estar a cargo del inspector correspondiente.

Existe otra variable muy útil para controlar el avancefísico de la obra: el ritmo de avance, el cual se define comola relación entre el avance físico y el tiempo transcurrido.Cada actividad y la obra como un todo, tienen su propio ritmode avance.

b) Para los costos: el gasto real y compromisos pendientespor período; desembolsos efectuados y compromisos pendientespor rubro. Estas variables se controlan, las primeras conrespecto al monto de la obra en sí y las segundas, conrespecto a la asignación presupuestaria destinada a cubrirlos distintos gastos en que se incurre para realizar la obra(consultorías, ajustes de precios, extras, etc.).

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El gasto real por período corresponde a los pagoscancelados por concepto de avance de obra en cada período; elcompromiso pendiente por período es lo que falta por pagar enel período en cuestión. La obtención de estos datoscorresponde al inspector respectivo (p.e., si es un trabajoeléctrico, el inspector de esta rama es quien debe sabercuánto se ha gastado).

Además de las variables mencionadas, también han decontrolarse los desembolsos efectuados por rubropresupuestario hasta la fecha de corte (los cuales se llevana cabo mes a mes) y sobre todo el saldo disponible en cadauno para cubrir los compromisos pendientes (éstos deben serproporcionales a la obra aún por realizar). Esta labor estaráa cargo del Director de Proyecto, pues es quien tienepotestades para resolver problemas de financiamiento.

c) Para la calidad de la obra: características físicas opropiedades (químicas o mecánicas) de los elementosconstruidos y los materiales empleados en la obra. La laborde medición de estas variables corresponde al inspector de laobra en ejecución (si existen varios inspectores, cada unohará la parte a su cargo).

Comentario norma Nº3.1.1: las características que secontrolan en una obra son: su avance físico, su avancefinanciero y su calidad; para medirlas se deben escogervariables representativas, sensibles y fáciles de medir. Sedice que las variables son representativas si dan una ideacompleta del concepto que representan; sensibles, si haycambios notables en ellas cada vez que la característicasufre algún cambio y fáciles de medir, si su medición noaltera en forma significativa el proceso y si no resulta muycostoso efectuar las mediciones.

Para cuantificar el avance físico se mide el atraso y elritmo de avance de la obra. Cualquier actividad puede sufriratraso, sin embargo ese atraso se torna importante sólo entanto afecte el plazo total de la obra y esto sucede, cuandoel atraso de la actividad bajo examen afecta una actividad dela ruta crítica. Por su parte, el ritmo de avance es un buenindicio de cómo se va desarrollando la obra, pues, midiendoel ritmo real con que se ejecuta cada actividad, puededeterminarse (haciendo una proyección) si ésta se finalizarásegún lo previsto, o si por el contrario, deben tomarsemedidas para corregir la situación, antes de que se afecte elplazo de la obra en general.

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Cada actividad tiene su propio ritmo de avance, el cualestá implícito en el programa de avance físico (ahí se indicael período o duración necesario para realizar el 100% de cadaactividad); lo mismo sucede con la obra completa: el 100%debe efectuarse en un plazo estipulado, de modo que elinspector puede emplear esta variable para tomarle el "pulso"al proyecto. Es importante señalar además, que el programade avance indica incluso cuánto puede disminuirse el ritmosin afectar el plazo de la obra (empleo de las holguras).

En cuanto al control del avance financiero, la manera desaber si todo se desarrolla dentro del presupuesto previsto,es determinando mes a mes (en cada período de pago), cuántose ha gastado durante el período y comparando si el montocoincide con el supuesto; además ha de revisarse que el gastoacumulado real coincida con el gasto acumulado programado ysobre todo, que corresponda a la cantidad de obra porconcluir en esa fecha, de acuerdo con el programa de avancefísico. El inspector debe verificar, una vez efectuados lospagos, que exista un saldo disponible para hacer frente a loscompromisos pendientes por ese concepto. Ha de prestarseespecial atención a que el saldo disponible no sea menor almonto correspondiente a la cantidad de obra por realizar,pues ello implicaría el pago de un trabajo aún no efectuado(lo pagado siempre debe corresponder a la cantidad de obraconstruida, la cual será equivalente al monto cancelado).

Por otra parte, en el aspecto financiero también han decontrolarse los desembolsos efectuados por rubropresupuestario y los saldos de la asignación en cada uno deéstos, pues debe verificarse si son suficientes para cubrirlos compromisos pendientes. Entre los rubros más comunescontemplados en las asignaciones presupuestarias destinadas aobras públicas, se encuentran los reajustes, las obrasextraordinarias, las modificaciones, consultorías, viáticos ycualquier otro gasto en que se incurra a raíz de la obra. Elcontrol financiero debe llevarlo a cabo el Director deProyecto, pues es quien tiene potestad para gestionar ante laautoridad competente, la modificación del presupuestoasignado a la obra, cuando prevea, a raíz del análisisefectuado, que se van a presentar problemas por falta decontenido presupuestario.

En relación con la calidad, las variables por controlarcorresponden a las características o propiedades de losmateriales empleados en la construcción, las técnicasconstructivas y los elementos producidos, de aquí laimportancia de determinar estos aspectos en la fase deplanificación, para cada una de las partes que conforman laobra, pues luego éstos serán los parámetros de comparación deestas variables.

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3.1.2. Parámetros de comparación y rangos de variaciónadmisibles: se definirán los parámetros de comparación, omodelos a los cuales deben ajustarse las variables que semidan, así como los rangos de tolerancia, según la gravedadde las desviaciones observadas con respecto a los valores delmodelo, desde lo considerado normal hasta lo inaceptable.

El modelo o patrón de comparación tiene que estardefinido en las mismas unidades en las cuales se expresaránlas variables por medir.

La definición de los parámetros de comparación y losrangos de tolerancia debe efectuarse para las tres áreas decontrol fundamentales: avance físico, avance financiero ycalidad.

Comentario norma Nº3.1.2: cuando se define un sistema decontrol es fundamental establecer los patrones o modeloscontra los cuales se compararán las variables que se van amedir, así como los niveles de desviación que se puedenpresentar, desde lo considerado normal, hasta lo inaceptable.

El establecimiento de los parámetros de comparación esnecesario; sin ellos el control no tendría sentido: si no setiene un modelo contra el cual comparar, ¿cómo saber si losresultados obtenidos al medir las variables seleccionadas sonnormales? Por otro lado, también es conveniente establecerniveles de variación de acuerdo con la gravedad de ladesviación que se presente, pues así se puede evitar llegar alos límites inaceptables (variaciones pertenecientes a losprimeros niveles alertan de que algo no marcha como se previóy dan oportunidad de reaccionar antes de que el problema seairremediable o pueda corregirse, pero a muy alto costo).

En el área de avance físico el parámetro de comparación omodelo está constituido por el programa correspondiente y elrango de tolerancia, por su parte, tendrá diferentes nivelesde atraso admisibles, los cuales se establecerán considerandolas holguras, los recursos del constructor disponibles parareforzar las actividades eventualmente en problemas y lasposibilidades reales de la entidad de asumir la ejecución dela obra o de gestar una nueva contratación, cuando ésta seejecute por contrato. Dichos factores se considerarán segúnse expone: en primera instancia, se revisarán las holguras delas actividades, luego, cuando éstas se sobrepasen, lacapacidad del constructor de volver a lo programado mediante

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la inyección de recursos, posteriormente, la disposición dela entidad ejecutora de modificar el plazo programado yasumir el costo que ello implica y, finalmente, se analizarásu disposición de asumir el costo de administrar la obra o deefectuar otra contratación, cuando la obra se estuviereejecutando por contrato (en este caso debe valorarse el costoque implica la nueva contratación).

En el área de avance financiero, el patrón de comparaciónestará constituido por el programa de avance financiero de laobra (elaborado con base en el presupuesto calculado por elconstructor) y por la asignación presupuestaria que laAdministración contrante confeccionó, por rubro y porperíodo, con base en el presupuesto de la obra, en unaproyección del comportamiento de la economía y en laexperiencia adquirida en este aspecto en proyectosanteriores. El rango de tolerancia deberá definir losdistintos niveles de déficit permisibles en el saldo parahacer frente a los compromisos pendientes, los cuales seestablecerán considerando los siguientes aspectos:

la disponibilidad de dinero en las partidas de uso menosfrecuente, contempladas en la asignación presupuestariadestinada a la obra (existe la posibilidad de trasladarrecursos de esas partidas a aquéllas con problemas, porsupuesto, habiendo una autorización previa de quien competa).Estas modificaciones se efectúan a nivel interno, en laentidad que ejecuta la obra.

la disponibilidad de dinero en el presupuesto de lainstitución, de manera que exista la posibilidad de inyectarrecursos de otros "programas" a la asignación presupuestariadel proyecto, previa autorización interna de la persona aquien competa en la institución y de los órganos externospertinentes. Estas modificaciones, dependiendo de lanaturaleza de la entidad ejecutora de la obra, deben serautorizadas por: el Ministerio de Hacienda o la ContraloríaGeneral de la República, la Asamblea Legislativa y laPresidencia de la República.

el tiempo requerido para efectuar los trámites detraslado de dinero de una partida a otra o de inyección derecursos a una asignación presupuestaria determinada.

El primer punto en combinación con el tercero, esimportante cuando se lleva el control financierocorrespondiente al avance de obra, pues si el avance es menora lo pagado, probablemente el saldo disponible en la partidadestinada a cubrir los gastos por ese concepto no seasuficiente y en consecuencia sea necesario obtener recursosantes de que la partida se agote (cuando la obra se ejecuta

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por administración este control es muy importante, sinembargo si se ejecuta por contrato, su importancia es menor,porque se supone que el Contratista deberá ejecutar latotalidad de la obra por el precio pactado, el cual es fijo).

El segundo y tercer aspecto citados, por su parte, sonsumamente importantes para establecer la variación máximapermisible con respecto a lo programado para elfinanciamiento de la etapa de construcción, pues en este casoel problema que se puede presentar es a nivel de las partidasasignadas para cubrir los diferentes gastos del proyecto y,aunque en primera instancia se pueden emplear los recursos delas partidas menos cargadas, al final será necesariosuministrar el dinero que se tomó "prestado" de éstas, locual será posible únicamente si la institución tiene dinerodisponible para suplir el faltante.

Es importante aclarar que las rangos de tolerancia seestablecen para prever posibles desviaciones del programafinanciero de la obra, de manera que no prevé situacionesnormales sino excepcionales, y su principal fin es evitaratrasos en las obras por falta de financiamiento, sobre todocuando esos atrasos no son atribuibles al contratista.

En cuanto a la calidad, el patrón de comparación estáconstituido por las características, propiedades, o ambas, delos materiales, los procedimientos constructivos y loselementos que componen la obra, los cuales estarán contenidosen el programa de control de calidad, definido a partir delas especificaciones y los planos de construcción (parte IV,norma nº2). El rango de tolerancia debe definir lasvariaciones con respecto a los valores establecidos para esascaracterísticas y propiedades y al igual que para las otrasáreas, señalará diferentes niveles de variación, los cualesse establecerán con base en registros estadísticos y ennormas internacionalmente aceptadas (p.e. las de la A.C.I.,la A.S.T.M., la A.A.S.H.O., la A.I.S.C., la A.W.S., etc.),hasta definir el límite para el cual la desviación seráinaceptable.

3.2. Obtención de datos:3.2.1 Procedimiento de medición de las variables: el Jefe deProyecto, en conjunto con el inspector de cada área decontrol, deberá diseñar el procedimiento mediante el cual seobtendrán los datos de las variables definidas para medir elcomportamiento de la obra.

Dicho procedimiento especificará al menos lo siguiente:

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cómo se efectuará la medición, la frecuencia con que se realizarán las mediciones, el grado de exactitud deseado, los responsables de efectuar las mediciones, los formularios en que deben anotarse las mediciones, y a quién debe entregarse esta información.

Comentario norma Nº3.2.1: una vez definidas las variables demedición e identificados los parámetros de comparación, sedeberán obtener los datos necesarios para medir cómo se estácomportando la obra con respecto a lo que se había previstopara la etapa de ejecución. Las personas encargadas de estaetapa por parte de la Administración, son las llamadas aestablecer qué datos se necesitan, con qué frecuencia debenobtenerse, cómo efectuar las lecturas o mediciones y con quéexactitud y además, quién va a realizarlas, de modo que seobtenga información oportuna y veraz acerca de cómo marcha laejecución de la obra; por otra parte, también deben definirlos formularios de registro de las mediciones efectuadas y aquién han de entregarse, con el fin, por un lado, defacilitar su procesamiento y evitar datos incompletos queimposibiliten luego obtener una buena información, y porotro, de comunicar esos datos a las personas adecuadas paraprocesarlos y elaborar informes sobre la condición real de laobra.

3.2.2. Registro de datos: el Jefe de Proyecto y su equipo deinspectores, si los hubiere, deberán establecer los formatosde registro que se emplearán para recolectar los datos delárea a su cargo. Dicho formato deberá contener al menos lossiguientes aspectos:

La identificación de la actividad sobre la que seinforma.

El responsable de obtener los datos y la fecha en que seefectúa la medición.

A quién va dirigida la información. El valor previsto o programado. El valor medido. La desviación resultante. La desviación permisible. Las actividades afectadas. Las acciones correctivas por aplicar (si fuera el caso).

Comentario norma Nº3.2.2: el formato de registro de lasmediciones será establecido por el Jefe de Proyecto y el

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inspector respectivo, pues ellos son los indicados paradefinir qué datos les son útiles para medir el comportamientode la parte de la obra a su cargo, así como cuál debe ser supresentación para facilitar su trabajo. Es conveniente laparticipación del inspector porque es quien controladiariamente la obra y también la del Jefe de Proyecto, porquees el responsable de ésta ante la máxima autoridad delproyecto: el Director.

En cuanto al formato del documento de registro en sí, esimportante identificar claramente en él la actividad que seestá midiendo, para evitar confundir los datos con los deotra actividad; también referenciar cuándo se hizo lamedición, pues los datos cambian con el transcurso deltiempo. Por otra parte, ha de indicarse el nombre de lapersona que toma los datos porque es la responsable de suexactitud y pertinencia (los datos no deben contener erroresy deben corresponder a la actividad que se midió). Asimismo,es conveniente señalar a quién va dirigido el documento, paraasegurar que éste llegue a la persona adecuada, es decir, aaquélla apta para procesar los datos básicos y transformarlosen información comprensible y útil para la toma de decisiones(en muchas ocasiones la tarea de recolectar datos yevaluarlos recae sobre un mismo individuo).

Adicionalmente, es importante dejar claro en el registro,cuál es el valor medido o real y cúal el esperado oprogramado; también cuál es la desviación real entre estosdos valores y cuál la permisible. En este punto es importanteseñalar que si se definieron varios niveles de variacióndentro del rango de tolerancia, debe indicarse a cuálpertenece el valor medido, pues según la gravedad de ladesviación resultante, así serán las acciones que se tomaránpara corregirla. Además, cuando sea el caso, se indicará enel registro las actividades que se verán afectadas por ladesviación detectada, lo cual es de vital importancia paradecidir las acciones correctivas que se llevarán a cabo(éstas deberán indicarse también en el documento).

3.3. Evaluación del resultado de las mediciones:3.3.1. Procedimiento de evaluación: cada inspector deberáevaluar el comportamiento del área a su cargo, mediante laconfrontación de los indicadores seleccionados (obtenidos delprocesamiento de los datos recolectados) con los parámetrosdefinidos en los criterios de comparación. La evaluacióncomprenderá los tres aspectos por controlar en una obrapública, a saber: avance físico, avance financiero y calidad.

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En caso de que la división del trabajo asigne a cadainspector una sóla de las áreas citadas, éste limitará suevaluación a la parte que le corresponde y la evaluaciónglobal de la obra será responsabilidad del Jefe de Proyecto,quien deberá conjugar la información recibida de su equipo deinspección, para elaborar un informe del estado de la obra yefectuar proyecciones sobre su finalización.

Comentario norma Nº 3.3.1: los inspectores designados por elJefe de Proyecto deberán comparar los datos recolectados enel campo con los parámetros definidos en la etapa deplanificación del control, así como efectuar un análisis delos resultados, con el fin de informar a su superior sobrecómo marcha lo programado y en caso de que existandesviaciones, explicar las causas de ello y exponer lasposibles acciones para corregir la situación, así como elcosto de implementarlas, lo cual brindaría el conocimientonecesario para que el nivel de mando pueda escoger la mejoralternativa.

Por su parte, el Jefe de Proyecto deberá a su vezanalizar la información suministrada por los inspectores, demanera que pueda transmitir a su superior, el Director deProyecto, un informe del estado de la obra en sus tresaspectos fundamentales: avance físico, avance financiero ycalidad, así como realizar una proyección de la finalizaciónde la obra y su costo.

En caso de que la labor de inspección se haya distribuidoprecisamente en esas tres áreas, cada inspector realizará eltrabajo mencionado para el área a su cargo y luego el Jefe deProyecto deberá elaborar un solo informe, conjugando lainformación que cada uno le transmitió por separado,verificando por ejemplo, que el gasto corresponda a la obraefectivamente ejecutada y que la calidad de ésta sea laespecificada (el análisis de la obra como un todo esespecialmente importante, pues permite visualizar cómo marchaesta etapa del proyecto, ¿se están cumpliendo las metasestablecidas en cuanto a calidad, cantidad, tiempo y costo?).

3.3.2. Información por obtener de la evaluación: una vezrealizada la evaluación, el inspector efectuará, de acuerdocon el área a su cargo, un análisis de los datos recolectadosen cada fecha de corte.

A partir de ese análisis se obtendrá la siguienteinformación mínima, según el área en examen:

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a) Para el avance de obra:

actividades terminadas y en ejecución (con su respectivoporcentaje de avance) en el período revisado actividadespor iniciar en el período siguiente.

actividades atrasadas (indicar grado de atraso enunidades de tiempo) que afectan otras actividades(indicar cuáles).

actividades atrasadas que afectan el plazo de entrega dela obra (indicar en cuánto tiempo).

porcentaje de avance total de la obra. proyección de la fecha de finalización de la obra.

b) Para el avance financiero:

gasto efectuado en el período revisado. monto de compromisos pendientes en el período revisado. gasto programado para el período revisado. saldo disponible en el período (gasto programadogasto

efectuado). déficit del período (saldo disponiblecompromisos

pendientes). gasto real acumulado a la fecha de corte monto de compromisos pendientes hasta la finalización de

la obra. gasto acumulado programado a la fecha de corte. saldo disponible a la fecha de corte. déficit a la fecha de corte.

La información mencionada deberá obtenerse para los dospatrones de comparación establecidos para el controlfinanciero: el presupuesto de la obra y la asignaciónpresupuestaria para esta etapa del proyecto.

c) Para calidad:

pruebas efectuadas, en ejecución y por realizar duranteel período revisado, por actividad; pruebas por realizaren el período siguiente, por actividad. Para cada una hade señalarse la fecha en que se practicó o se pretendeaplicar. Además, para las pruebas efectuadas, seincluirán sus resultados.

resumen de pruebas realizadas, por actividad, hasta lafecha de corte, clasificadas según su nivel devariación con respecto a lo especificado. Debe indicarsela fecha en que cada una se llevó a cabo.

Comentario norma Nº3.3.2: cuando se establezcan los datos quese van a obtener en el campo para medir el comportamientoreal de la obra, se contemplará la información por elaborar a

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partir de ellos, pues esto facilitará el trabajo deevaluación y análisis posterior y por ende, la toma dedecisiones.

La información mínima por obtener se señala para cada unade las áreas, con la finalidad de tomarla como base paraelaborar informes más completos y descriptivos de lasituación presente en la fecha de corte. Así, para analizarel comportamiento de la obra en relación con su avancefísico, es necesario saber, a partir de los datosrecolectados en sitio:

cuáles actividades se terminaron, cuáles están enejecución durante el período examinado (indicando porcentajede avance), lo cual se comparará con lo indicado en elprograma de avance para ese mismo período. Asimismo, seidentificarán las actividades por iniciar en el períodosiguiente, de acuerdo con el programa.

A partir de la información mencionada, se determinaránlas actividades atrasadas en el período, así como lasactividades afectadas por dicho atraso (cuantificado en lasunidades de tiempo seleccionadas), con el fin de tomar lasmedidas correctivas de inmediato, o a más tardar, en lasactividades siguientes. Asimismo, se determinará cuáles delas actividades atrasadas afectan el plazo total de la obra yde cuánto es el atraso correspondiente, para de esta maneraefectuar una proyección de cuándo terminará la obraprobablemente.

En relación con el avance financiero, es importante saberen primera instancia, si el saldo disponible en el período enrevisión, cubre los compromisos pendientes para ese períodoy esto sólo es posible, si tenemos información sobre el gastoefectuado y el gasto programado para ese lapso, así comotambién sobre el monto al que ascienden los compromisospendientes. La información mencionada ha de obtenerse tantopara controlar el presupuesto para la construcción de la obracomo para controlar la asignación presupuestaria para elproyecto en general.

Por otra parte, interesa además conocer el gasto realacumulado y el programado hasta la fecha de corte, pues estopermite calcular si el saldo cubre los compromisos pendientesy en el caso de presentarse un déficit, iniciar laconsecusión de los recursos adicionales necesarios. Al igualque en el caso anterior, estos cálculos deberán efectuarsepara el presupuesto de construcción de la obra y para laasignación presupuestaria del proyecto.

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Con respecto al control financiero, también se hacehincapié en que no basta conocer lo inmediato, es decir larealidad del período en revisión, sino que es esencialconocer cómo se comporta la totalidad de la obra en relacióncon lo previsto, pues, en caso de problemas presupuestarios,se podrán tomar oportunamente las medidas para obtenerrecursos adicionales y procurar que la situación no serepita. Así, si se trata de un problema únicamente delperíodo, estos recursos pueden obtenerse en forma inmediatade lo asignado a los períodos siguientes, pero el déficitdeberá cubrirse oportunamente para no trasladarlo a éstos;por otra parte, si el problema es a nivel de asignaciónpresupuestaria, conocer oportunamente el problema permitehacer las gestiones (que generalmente no son expeditas) paraproveer a tiempo los recursos faltantes, lo cual puede hacerla diferencia entre terminar con éxito el proyecto ofracasar.

Con respecto a la calidad, es importante estar al tantode las pruebas efectuadas durante el período y sus resultadosen comparación con los parámetros especificados, pues ellopermite tomar acciones inmediatas cuando se salgan de loprevisto. Por otra lado, el tener conocimiento sobre laspruebas en ejecución es conveniente para los inspectores,porque les ayuda a recordar en qué momentos deben estarpresentes en la obra. Finalmente, la identificación de laspruebas por realizar, posibilita prever lo necesario para quese puedan llevar a cabo según lo programado.

Ahora bien, exponer en cada informe el resultado de laspruebas efectuadas hasta la fecha de corte es importante,porque se puede observar fácilmente el comportamiento de laobra en relación con la calidad e implícitamente la delconstructor y hasta la del equipo de inspección, pues, si losproblemas de calidad no son aislados sino repetidos, elloalerta, en el mejor de los casos, sobre la impericia delconstructor y de la inspección, lo cual permite tomaracciones correctivas oportunas.

3.3.3 Uso de la información obtenida a partir de laevaluación: cada nivel de mando de la estructuraorganizacional del proyecto deberá elaborar un informedirigido a su superior inmediato, indicando el resultado dela evaluación del área a su cargo.

Conforme la información se transmite de los nivelesbásicos a los gerenciales, requerirá un mayor grado deanálisis y elaboración, hasta determinar, medianteproyecciones, cuándo se finalizará la obra y con qué costo.

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Comentario norma Nº3.3.3: a partir de los datos básicosrecolectados en el campo y luego de efectuar la evaluacióndel área a su cargo, el inspector elaborará un informedirigido al Jefe de Proyecto, en el cual le indicará elestado real, a la fecha de corte, de la parte que lecorresponde y de ser posible, las proyecciones sobre sucomportamiento futuro. Además, de ser el caso, es convenienteincluir las desviaciones detectadas, sus causas yrecomendaciones sobre las acciones correctivas por aplicar.

Por su parte, el Jefe de Proyecto confeccionará a su vezun informe (con base en la información suministrada por suequipo de inspectores) que muestre el estado de la obra y lasproyecciones a futuro para cada una de las tres áreasfundamentales del proyecto (calidad, financiamiento y avancefísico), el cual deberá dirigir a su superior inmediato, elDirector de Proyecto; finalmente, éste preparará otro parala máxima autoridad de la institución gestadora del proyecto.

Es importante señalar que conforme la información vaascendiendo de los niveles operativos al máximo jerarca de laentidad, los informes requieren un mayor grado de análisis yelaboración; no basta estudiar por separado el avance físicoy financiero, así como la calidad, sino que estos aspectostambién deben conjugarse para dar una imagen real y completadel comportamiento de la obra. De esta manera, no sólo ha deverificarse el gasto efectuado y si el saldo disponible essuficiente para cubrir el pago de los compromisos pendientes,sino relacionar el gasto con el avance físico logrado ycotejar que la obra cumpla con la calidad especificada.

3.4 Medidas correctivas y sanciones por aplicar: en lasespecificaciones de la obra se incluirán medidas paracorregir eventuales desviaciones con respecto a lo programadoen las tres áreas de control fundamentales (avance físico,financiamiento y calidad) y para definirlas se considerará lagravedad de las variaciones detectadas, según los niveles dedesviación establecidos dentro del rango de tolerancia. Lasinstrucciones correspondientes serán giradas al constructorpor el inspector respectivo.

Para cada uno de los niveles de desviación definidosdentro del rango de tolerancia se establecerán sanciones, lascuales se aplicarán al constructor, cuando por razonesimputables a él, incumpla lo programado; asimismo, seinstituirá una sanción por desacato, aplicable cuando éste noatienda las instrucciones giradas como medidas correctivas y

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no proponga otra forma razonable de solucionar la situación(ésta habrá de ser aprobada de antemano por la Entidad).

La Administración designará un órgano (inspector, jefe ydirector de proyecto) que asumirá la obligación de tomaroportunamente las providencias necesarias para que elcontratista cumpla cabalmente con las condiciones,especificaciones y plazos establecidos en el contrato ycualquier otra obligación implícita en éste. Dicho órganodebe verificar el cumplimiento del objeto de la contratación,advertir, a quien corresponda de acuerdo con el régimeninterno, la conveniencia de modificar o señalar correccionesen la ejecución, recomendar la ejecución de las garantías obien la rescisión o resolución del contrato cuando adviertafundamento para ello. En el caso del Gobierno Central, estasatribuciones se ejercerán sin perjuicio de las facultades quele corresponden a la Proveeduría Nacional.

Comentario norma Nº3.4: el objetivo de esta norma es preverposibles desviaciones con respecto a lo programado, así comoestablecer alternativas de solución, para evitar o disminuirlas sorpresas que puedan afectar el desarrollo normal de laobra. Ello por cuanto la capacidad de respuesta anteeventuales problemas es mejor, si de antemano se hareflexionado sobre la posibilidad de que éstos se presenten yse han tomado previsiones para aplicar medidas correctivas ydisponer oportunamente de los recursos necesarios parasolventarlos en forma inmediata.

Por las razones anteriores, han de preverse, en la etapade planificación de la obra, los problemas que podríanpresentarse eventualmente en las áreas de avance físico,financiamiento y calidad, así como las medidas correctivasnecesarias para retomar lo programado (cuando ello seaposible), o para reprogramar, de manera que la obra seconstruya en forma óptima dentro de las nuevas condicionesimperantes. Tales medidas deberán plasmarse en lasespecificaciones.

Cabe señalar que las medidas mencionadas corresponderána los problemas más frecuentes, pues cuando lasespecificaciones se preparan, aún no se conocen el programade avance físico ni el financiero, por cuanto éstos dependende la metodología de trabajo planteada por el constructor yde los recursos monetarios de los cuales disponga, noobstante, este aspecto puede retomarse y afinarse cuando serealice la reunión de preconstrucción.

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Por otra parte, en cuanto a las sanciones, es importanteque el órgano designado (inspector, jefe y director deproyecto)tenga perfectamente claro, de acuerdo al contrato yal régimen interno de la administración, las sanciones que sepueden aplicar al constructor y a quien le competen, cuandopor razones imputables a dicho constructor, no cumpla losprogramas preestablecidos o no acate las instruccionesgiradas.

Al respecto, la experiencia en la fiscalización deproyectos ha mostrado, que por lo general, el inspector noejerce su autoridad y permite situaciones inadecuadas desdeel punto de vista técnico, porque no tiene conocimiento delalcance de sus funciones y responsabilidades y ello le hacetemer que sus iniciativas en ese sentido le ocasionenproblemas. Este temor natural probablemente desaparecerácuando las reglas estén claramente definidas en lasespecificaciones y se traten en la reunión depreconstrucción.

En cuanto a quién debe aplicar las sancionesestablecidas, regirá lo definido en el contrato y en elrégimen interno de la administración. Sin embargo, esconveniente que sea el inspector el que tramite losprocedimientos para poder sancionar, pues es la persona másal tanto de lo que sucede en el área de su competencia yconsecuentemente, la que más sabe sobre las implicaciones delas desviaciones detectadas, así como la mejor forma devolver a lo programado. Por otra parte, si las sanciones sonde carácter económico, conviene que sea el mismo Jefe deProyecto, el que tramite los procedimientos para podersancionar, pues siendo él la máxima autoridad, se evitan esassituaciones tan frecuentes en los contratos de obra, en lascuales el inspector tramita los porcedimientos para poderaplicar las sanciones y por otro lado el contratista conversacon el Jefe de Proyecto y éste da una contraorden.

3.5. Sistema de Información: el Director de Proyecto, enconjunto con el Jefe de Proyecto y su equipo de inspectores,planeará el sistema de información por emplear en la etapa deejecución de la obra. En primera instancia, determinarán elflujo de las distintas informaciones que se van a producir;para ello tomarán en cuenta la estructura administrativa delproyecto y las unidades y organismos con los cuales éste seinterrelaciona. Luego especificarán:

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los tipos de informe, rutinarios y excepcionales, que seproducirán durante la ejecución de la obra, de acuerdo conlos niveles jerárquicos a los que van dirigidos dentro dela organización del proyecto y dentro de la institución.

el contenido de cada uno de ellos (considerando que lainformación debe ser más resumida conforme alcanza losniveles superiores)

el formato (organización del informe) la frecuencia con que se elaborarán los responsables de prepararlos a quién deben dirigirse los canales o medios por emplear para transmitir losinformes elaborados, de modo que lleguen oportunamente alas personas encargadas de la toma de decisiones.

Comentario norma Nº3.5: la base para alcanzar el éxito en unproyecto es contar con un adecuado sistema de información,pues nada se gana efectuando una magnífica labor deplanificación, si luego los planes no son comunicados a losencargados de ejecutar el proyecto o si éstos no informansobre los resultados obtenidos, para verificar si todo marchasegún lo planeado. De esta manera, la eficacia de los planesy el sistema de control dependen de la del sistema deinformación.

En vista de las razones anteriores, los niveles de mandodel proyecto definirán el sistema de información por emplearen la etapa de ejecución, pues nadie mejor que ellos conocelas necesidades de información de las personas, unidades uorganismos que intervienen en el proceso. Por otra parte,también establecerán el tipo de informe requerido por cadanivel de la estructura organizacional del proyecto para tomarsus decisiones, así como la frecuencia de su producción,quién será el responsable de elaborarlo, bajo qué formato, aquién deberá entregarlo y cómo se transmitirá para que seaoportuno.

En cuanto a los tipos de informe por elaborarse, se debendistinguir fundamentalmente dos: los periódicos o rutinariosy los excepcionales. Los primeros informarán sobre el estadode la obra en cada fecha de corte establecida y sobre losproblemas enfrentados y resueltos sin necesidad de recurrir aun nivel superior (en estos informes se señalarán suscausas, las soluciones aplicadas y los resultados obtenidos),así como sobre cualquier otro tópico relevante relacionadocon el proyecto; los segundos sólo se elaborarán cuando sepresente algún problema imposible de manejar por el nivel queinforma.

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Otro aspecto importante de definir por los niveles demando es el contenido de los informes, pues éste variará deacuerdo con el nivel jerárquico al cual va dirigido (cuantomayor sea la jerarquía de la persona, más resumido y globaldebe ser éste).

Por otra parte, aunque generalmente no se le daimportancia al formato u organización de los informes,conviene definirlos de antemano para facilitar su elaboracióny posterior comprensión (en ocasiones no se da valor adeterminada información o simplemente no se atiende, porquela forma en que está presentada resulta agobiante, esdesordenada o poco interesante).

4. Programa de control: una vez efectuado el plan decontrol, se hará una programación de la fecha en que serealizará cada una de las tareas especificadas en él, lascuales estarán íntimamente ligadas a los programas deejecución de la obra.

Comentario norma Nº4: al igual que se programa el plan deejecución de la obra, también se programarán las labores quelos funcionarios de la Administración efectuarán, según elplan de control elaborado. Por supuesto, estos programasestarán íntimamente ligados a los programas de avance físico,avance financiero y de calidad de la obra; así, en elprograma de control de calidad de la Administración seindicará cuándo debe estar presente el inspector en la obraporque el constructor hará determinada prueba. Estaprogramación da oportunidad al inspector de preparar losdocumentos que empleará, así como de estudiar en qué consistela prueba, cómo se debe llevar a cabo, cuál es el rango devariación admisible y cualquier otra información útil paracomprender los resultados que se obtengan.

De la misma manera la Administración programará susintervenciones y cada una de las tareas por realizar paracontrolar el avance físico y financiero de la obra.

GLOSARIO

Control de un proyecto: es el proceso continuo de medirlos adelantos de un proyecto con miras a la realización desu objetivo principal, comparando las condiciones existentesy los resultados obtenidos con respecto a lo planeado, para

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así determinar si existen desviaciones que puedan afectar eléxito final del proyecto, identificar sus causas y tomar lasacciones correctivas correspondientes. El costo del controlno debe sobrepasar la utilidad que de él se obtenga.

Control de Obras Públicas: son las acciones llevadas acabo por profesionales en Ingeniería Civil o en disciplinasafines, y por consultoras privadas contratadas, con el objetode evaluar el grado de cumplimiento de los programas,obligaciones contractuales y demás documentos que sustentanun proyecto, así como para verificar la eficiencia,efectividad y economía con que han sido utilizados losrecursos por parte de las entidades responsables de laejecución de proyectos de obra pública.

Dato: es una expresión cuantitativa de un hecho que secomunica a un receptor, pero no influye en su actuación;constituye la materia prima para elaborar la información.

Dirección: es lograr que todo el personal participecoordinadamente en la ejecución de los planes, dentro delmarco de la normativa y organización existentes, paraalcanzar los objetivos y metas propuestos.

Director de Proyecto: es el profesional encargado devigilar, durante la fase de construcción, que los objetivosdefinidos durante la gestión del proyecto se logren acabalidad con los recursos que le fueron asignados.

En la Administración Pública, este puesto corresponde alJefe de la Unidad Ejecutora (Depto. de Construcción, OficinaEjecutora o cualesquiera nombres que ésta reciba).

En proyectos de gran envergadura, la estructuraorganizacional puede tener varios niveles jerárquicos, sinembargo, el Director de Proyecto siempre ocupa el puesto másalto.

Dirección Técnica de una obra: es el servicio deinspección, programación y control que presta el profesionalen ingeniería o arquitectura, durante la etapa de ejecuciónde una obra.

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Economía: operación al costo mínimo posible11.

Efectividad o Eficacia: logro de los objetivos o metasprogramados12. También se define como la relación entre losresultados obtenidos y los objetivos preestablecidos13.

Eficiencia: es el logro de los objetivos programadosempleando la menor cantidad posible de recursos o insumos(rendimiento efectivo sin desperdicio innecesario14.

Fiscalización del proyecto: es la revisión, con fines demejoramiento, del trabajo realizado por otra persona. Dicharevisión se lleva a cabo mediante la verificación de que losplanes, programas e inversiones se están realizando conformecon lo autorizado, en concordancia con las leyes,reglamentos, normas y demás disposiciones vinculantes.

Fondos Públicos: son los recursos, valores, bienes yderechos de propiedad del Estado, de órganos, de empresas ode entes públicos.

Información: es el mensaje que resulta del procesamientode un dato y se transmite a un receptor, comunicándole hechosque pueden influir en su actuación. En el caso de unproyecto, su objetivo es proporcionar bases al receptor parala toma de decisiones.

Inspección del proyecto: es la labor técnica que realizael profesional o la consultora durante el proceso deconstrucción de una obra, para que ésta se ejecute conformecon las mejores normas de trabajo, los planos deconstrucción, las especificaciones técnicas y demásdocumentos que forman parte del contrato o del proyecto.

11 Sánchez Valdivieso, Jaime Bueno Aguirre, Gonzalo.CONTROL DE OBRAS PUBLICAS, Publicación de la Contraloría Gral. del Estado, Segunda edición.Quito, Ecuador. 1981, pág.17.12 Idem.13 Melgar, Luis. Información y Control en la Administración de Proyectos, artículo “Apuntes sobre elControl”. ICAP. San José, Costa Rica. 1978, pág.52.14 Sánchez Valdivieso, Jaime Bueno Aguirre, Gonzalo.Control de Obras Públicas. Publicación de la Contraloría Gral. del Estado, Segunda edición. Quito, Ecuador.1981, pág. 17.

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Inspector de Obra: es el ingeniero, arquitecto o técnicoen construcción, a cargo de la inspección de las obras porparte de la entidad ejecutora del proyecto. Su permanencia enel sitio de las obras no es obligatoria; puede efectuar sulabor mediante visitas periódicas, cuya frecuencia dependeráprincipalmente de la complejidad de la obra y de lasdisposiciones reglamentarias al respecto.

Inspector residente: es el ingeniero, arquitecto otécnico en construcción, a cargo de la inspección de lasobras por parte de la Administración, destacado en el sitiodonde éstas se ejecutan, durante todo el procesoconstructivo.

Nota: Este profesional puede ser funcionario de lainstitución ejecutora o ser contratado por ésta para eseefecto.

Jefe de Proyecto: es el profesional responsable de lasupervisión y control de los trabajos de construcción y elrepresentante de la Administración ante el o loscontratistas, o terceros, en todo lo relacionado con laejecución de esos trabajos o derivados de ellos, con plenaautoridad para decidir cualquier asunto al respecto.

Nota: En el Sector Público, este puesto generalmente esasignado a un profesional en el campo de la ingeniería odisciplina afín, el cual labora para la institución queejecuta las obras por administración, por contrato o en formamixta. En algunas ocasiones, sobre todo cuando laconstrucción no es la actividad ordinaria de la institución,ese profesional es contratado exclusivamente para ese efecto.

Normas: son criterios de aceptación general que uniformanlas características que ha de tener un objeto o un proceso,con el fin de garantizar que su fabricación o su ejecucióntenga como resultado un producto con una calidadpredeterminada.

Refiriéndose a las normas dictadas por una autoridadsuperior de fiscalización, que en este caso particular es laContraloría General de la República, normas son todas lasreglas o disposiciones de carácter obligatorio que ésta emitedentro del ámbito de su competencia legal y constitucional,con el fin de determinar el cumplimiento de los planes,programas e inversiones de las entidades sujetas a su

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fiscalización, o de los propios, y sobre cuyos resultadosdebe informarse luego a la autoridad competente.

Obra Pública: es todo trabajo realizado por las entidadesdel Sector Público o entidades privadas, que tenga por objetocrear, construir, conservar o modificar bienes inmueblesdestinados al uso de la colectividad o a un servicio público,financiado con fondos públicos, o con fondos privados deorigen público. Son obras públicas:

la construcción, remodelación, ampliación, instalación,conservación, mantenimiento, reparación y demolición de losbienes mencionados, incluidas las que tienden a mejorar yutilizar los recursos agropecuarios del país, así como lostrabajos de exploración, localización, perforación,extracción y aquéllos similares, que tengan por objeto laexplotación y desarrollo de los recursos naturales que seencuentren en el suelo o en el subsuelo.

todos aquellos de naturaleza análoga.

Organización: es la agrupación de las actividadesnecesarias para llevar a cabo un trabajo y la definición delas líneas de autoridad y responsabilidad de quienes loefectuarán, así como de los procedimientos que se emplearán.

En resumen es la conjugación de qué se va a hacer, quiénlo va a hacer y cómo se va a hacer.

Parámetros de Comparación o de Control: son las normasque establecen las condiciones que debe reunir el "producto"o proceso que está bajo control y permiten determinar si lasacciones están o no conduciendo a la situación deseada, demanera que las medidas correctivas del sistema de control seapliquen de inmediato, cuando se esté fuera de los límitesestablecidos para definir el rango de variación consideradonormal, dentro del cual los resultados son aceptables.

Plan: es el documento que resulta del proceso deplanificación, en el cual se deja constancia de lasdecisiones tomadas durante ese proceso.

Planificación: es ordenar, en una secuencia lógica, unaserie de actividades que se deben ejecutar para alcanzar unobjetivo, producto o situación deseados. Para ello se prevén

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y definen las relaciones entre los eventos considerados, sucomportamiento y su interdependencia; se determinan lasfuentes y usos de los recursos necesarios y se distribuyenlos recursos disponibles, en forma progresiva y organizada,de modo que se logre el objetivo dado.

La planificación debe prever siempre, no solo larealización de un hecho determinado, sino también los mediospara evaluar ese hecho y sus repercusiones.

Política: es la formulación de una línea de conductageneral que orienta y delimita el quehacer de una o un grupode personas, para alcanzar un fin determinado.

En el contexto de la Administración Pública, son loslineamientos generales o específicos, dictados por autoridadcompetente, que orientan el accionar de un ente en elcumplimiento de sus fines.

Principio: base sobre la cual se apoya un pensamiento,una ideología, una disciplina, etc.

Programa: es el resultado del proceso de programación. Enél se plasma el tiempo y los recursos necesarios para llevara cabo una actividad.

Programación: es poner una referencia de tiempo a cadauna de las actividades de un plan establecido con el fin decumplir con determinados objetivos y metas.

Desde la perspectiva de un proyecto, programación es ladeterminación de la secuencia con que deberán ejecutarse lasactividades planeadas para lograr los objetivos y metas de unproyecto, asignando la posible duración de cada una de ellas.

Proyecto: es un proceso finito, no repetitivo, formadopor una secuencia lógica de actividades, cuyo objetivo estransformar una idea en un producto terminado (bienes oservicios), dentro de un plazo determinado, con una calidadpredefinida y con un presupuesto preestablecido. Se generapara cubrir una necesidad, ya sea porque no existen losmedios para satisfacerla o porque los existentes no sonsuficientes para ello; porque se prevé que se pueden obtenerbeneficios económicos, políticos o sociales o simplemente

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para desarrollar ciertas zonas geográficas o explotar losrecursos naturales de una región.

Proyecto de Obra Pública: es el proceso que se sigue parala realización de una obra pública, desde que ésta esconcebida hasta su operación, incluyendo las asesorías yconsultorías especializadas, los estudios técnicos y depreinversión requeridos.

Ruta Crítica: es la secuencia de las actividadesnecesarias para llevar a cabo un proyecto desde el iniciohasta su finalización; se caracteriza porque un cambio en laduración de cualquiera de las actividades que la conforman,repercute en la fecha de término del proyecto.

Las actividades que definen el plazo de construcción sedenominan críticas y se identifican fácilmente porque suholgura total es cero (la holgura total de una actividad esla capacidad de ésta de postergar su finalización conrespecto a lo previsto, sin retrasar la terminación delproyecto).

Servicio de Administración de un Proyecto: es el servicioque presta un profesional en ingeniería o arquitectura, o unaempresa consultora, al organizar, programar y elaborar elpresupuesto y el flujo de caja de una obra, así como alinspeccionar su construcción. También es parte de esteservicio administrar los recursos monetarios del cliente,mediante el establecimiento de sistemas de información quepermitan realizar los controles de avance físico, financieroy de calidad, que le garanticen un uso adecuado de susrecursos.

Servicios Públicos: son aquellas actividades quedesarrollan el Poder Ejecutivo, los entes descentralizados ylas municipalidades, por mandato expreso de las leyes, asícomo por particulares (por vía de concesión), destinadas asatisfacer necesidades colectivas, mediante prestacionessuministradas a los administrados, bajo un régimen de derechopúblico.

Sistema de Control: es el conjunto de acciones que seefectúan con el propósito de mantener las características deun producto dentro de un rango preestablecido, actuando sobrelos recursos necesarios para producirlo o sobre el ambienteen que se desarrolla el proceso productivo. Para ello esindispensable que previamente se establezca un modelo opatrón de comparación del proceso (para lograr el objetivopropuesto o producto) y del producto esperado, así como, quese haya definido el rango de tolerancia para el cual se

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considera que el proceso se desarrolla normalmente y elproducto resultante es aceptable.

Sistema de Control Interno: es el plan de organización yel conjunto de métodos y medidas adoptadas dentro de unaentidad, para salvaguardar sus recursos, verificar laexactitud y veracidad de su información financiera yadministrativa, promover la eficiencia en las operaciones,estimular la observancia de la política prescrita y elcumplimiento de las metas y objetivos programados. 15

Sistema de Fiscalización: es la totalidad de lasdisposiciones y principios del ordenamiento jurídico, lossistemas de control interno, las normas, principios ypolíticas de orden técnico, así como las entidades y órganosen que éstos descansan, los cuales, relacionados entre sí,han sido establecidos para definir y regular la jurisdicción,competencia, estructura y procedimientos del control de laHacienda Pública.

Sistema de Información: es una estructura (hombres,máquinas, datos, rutinas, programas, etc.) creada paramovilizar la información dentro de la organizaciónadministrativa existente y hacia otras unidades y organismosexternos que se interrelacionan con ésta. La base de unsistema de información es la organización adecuada de losarchivos.

Supervisión de obra: es el servicio que prestan losprofesionales o consultores diseñadores de una obra (cuandola inspección esté a cargo de otro profesional), durantetoda la etapa de construcción, para verificar y garantizarque se conserven el criterio de diseño y la concepciónoriginales del proyecto, aún cuando éste tenga que adaptarsea las circunstancias que se presenten durante el proceso deejecución.

15 Sánchez Valdivieso, Jaime Bueno Aguirre, Gonzalo.C0ontrol de Obras Públicas. Publicación de la Contraloría Gral. del Estado, Segunda Edición. Quito,Ecuador. 1981, pág.17.

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