Hvidbog om erstatningsansvar for miljøskader

KOM(2000) 66 endelig udg.

9. februar 2000

(forelagt af Europa-Kommissionen)

★★

★★

★ ★ ★★★★

★★

Europa-Kommissionen

Generaldirektoratet for Miljø

Yderligere oplysninger om EU fås på Internet via Europa-serveren (http://europa.eu.int)

Bibliografiske data findes bagest i denne publikation

Luxembourg: Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer, 2000

ISBN 92-828-9176-3

© De Europæiske Fællesskaber, 2000

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

Printed in italy

TRYKT PÅ IKKE-KLORBLEGET PAPIR

INDHOLDSFORTEGNELSE

Generel indledning 5

Résumé 7

Bilag 9

1. Indledning 11

1.1. Sigtet med hvidbogen 111.2. Hvidbogens opbygning 111.3. Baggrunden og den institutionelle kontekst 11

1.3.1. Grønbogen om erstatningsansvar for miljøskader 111.3.2. Europa-Parlamentets holdning 111.3.3. Udtalelse fra Det Økonomiske og Sociale Udvalg 111.3.4. Kommissionens beslutning om at udsende en hvidbog 121.3.5. Medlemslandenes holdninger 121.3.6. Høringsprocessen 12

2. Hvad er erstatningsansvar for miljøskader? 13

2.1. Sigtet med erstatningsansvar for miljøskader 132.2. De former for miljøskader, hvor krav om erstatningsansvar vil være hensigtsmæssigt 13

3. Muligheden for EF-regler om erstatningsansvar for miljøskaderog de forventede konsekvenser af sådanne regler 14

3.1. Efterlevelse af EF-traktatens vigtigste miljøprincipper 143.2. Sikring af, at miljøet oprenses og genoprettes 143.3. Effektivisering af gennemførelsen af EF’s miljølovgivning 143.4. Bedre integration 143.5. Et bedre fungerende indre marked 153.6. De forventede virkninger 15

4. De mulige hovedlinjer i EF-regler om erstatningsansvar for miljøskader 16

4.1. Ikke med tilbagevirkende kraft 164.2. Reglernes anvendelsesområde 16

4.2.1. Skader, der skal være dækket af EF-reglerne 164.2.2. Aktiviteter, der skal være dækket af EF-reglerne 17

4.3. Type erstatningsansvar, tilladte ansvarsfrihedsgrunde og bevisbyrden 184.4. Hvem bør være erstatningspligtig? 194.5. Kriterier for forskellige typer skade 19

4.5.1. Skader på biodiversiteten 194.5.2. Forurenede arealer 214.5.3 Traditionelle skader 214.5.4 Sammenhængen med direktivet om produktansvar 21

4.6. Sikring af effektiv rensning og genopretning af miljøet 224.7. Adgang til domstolene 22

4.7.1. »Totrinsmodel«: staten som den primært ansvarlige 224.7.2. Hastesager (foreløbige retsmidler, omkostninger ved forebyggende foranstaltninger) 234.7.3. Der bør sikres tilstrækkelig ekspertise, og unødige omkostninger bør undgås 23

4.8. Sammenhængen med internationale konventioner 234.9. Finansiel sikkerhed 23

5. Forskellige muligheder for fællesskabsindgreb 25

5.1. Fællesskabets tiltrædelse af Lugano-konventionen 255.2. Regler, der kun gælder for grænseoverskridende miljøskader 255.3. En fællesskabshenstilling som ledetråd for EF-landenes egne initiativer på området 265.4. Et fællesskabsdirektiv 265.5. Erstatningsansvar på et enkelt område, nemlig bioteknologi 26

6. Subsidiaritet og proportionalitet 28

7. De generelle økonomiske virkninger af erstatningsansvar for miljøskader på EF-plan 29

8. Konklusion 31

Bilag

1. Undersøgelse af civilretlige miljøerstatningsregler 332. Økonomiske konsekvenser af regler om erstatningsansvar og solidarisk hæftelse for miljøskader 383. Erstatningsansvar for miljøskader og vurdering af miljøskader 484. Erstatningsansvar for forurenede grunde 515. Baggrunden for og indholdet i Lugano-konventionen 54

GENEREL INDLEDNING

Vi har i den seneste tid været vidne til alvorlige skader på miljøet som følge af menneskelige aktiviteter.Den nylige ulykke med Erika medførte en omfattende forurening af den franske kyst og lidelser og en pi-nefuld død for flere tusind havfugle og andre dyr. Dette var langt fra det første tilfælde med oliespild påhavet med katastrofale følger for miljøet. For nogle år siden indtraf der en ulykke af anden art i nærhedenaf Doñana-naturreservatet i det sydlige Spanien, hvor et brud på et vandreservoir med giftigt vand for-voldte enorme skader på det omgivende miljø, herunder på talrige fredede fugle. Disse og andre lignendebegivenheder rejser spørgsmålet om, hvem der skal betale for rensning af de forurenede områder og forgenopretning af skaden. Skal regningen betales af samfundet som helhed, dvs. skatteborgerne, eller skalforureneren betale, forudsat at han kan identificeres?

Hvad de gensplejsede produkter angår, nærer befolkningen endvidere alvorlig frygt for, at de kan væresundhedsfarlige eller have negative virkninger på miljøet. Denne udvikling i situationen har medført kravom, at de ansvarlige parter drages til ansvar for deres gerninger.

Et middel til at sikre, at der udvises større forsigtighed for at undgå skader på miljøet, består netop i, atden part, der er ansvarlig for en aktivitet, som kan volde miljøet skade, pålægges erstatningsansvar. Dettebetyder, at hvis en aktivitet forvolder skade, skal den part, der udøver kontrol over aktiviteten (operatøren),og som er den faktiske forurener, betale omkostningerne ved genopretningen.

Denne hvidbog udstikker rammerne for et fremtidigt sæt EF-regler om erstatningsansvar for miljøskader,som bygger på princippet om, at forureneren betaler. Endvidere gøres der rede for de vigtigste forudsæt-ninger for, at sådanne regler kan føres ud i livet.

De foreslåede regler skal ikke blot dække person- og tingsskade og forurening af arealer, men også skaderpå naturen, navnlig på de naturressourcer, der har betydning for bevaringen af den biologiske mangfol-dighed i fællesskabet (nemlig de områder og arter, der er beskyttet som led i Natura 2000-nettet). Endnuhar ingen af EF-landenes love om erstatningsansvar for miljøskader omfattet disse aspekter.

Erstatningsansvar for miljøskader er en forudsætning for, at de økonomiske beslutningstagere kommer tilat føle sig ansvarlige for de mulige negative virkninger af deres aktiviteter på miljøet som sådan. Hidtil sy-nes operatørerne kun at have følt et sådant ansvar for andre menneskers sundhed eller ejendom — for hvil-ke der, i forskellig form, allerede findes regler om miljøerstatningsansvar i EF-landene — og ikke for mil-jøet. De synes at anse miljøet for et »offentligt gode«, som samfundet som helhed og ikke den handlendeperson, der har forvoldt skaden, bør være ansvarlig for. Erstatningsansvar er et middel til at få folk til atforstå, at de også er ansvarlige for konsekvenserne af deres handlinger, når det gælder naturen. En hold-ningsændring i denne retning må forventes at resultere i bedre forebyggelse og øget forsigtighed.

5

RESUMÉ

Hvidbogen undersøger forskellige modeller til at skabe EF-dækkende regler for erstatningsansvar for mil-jøskader. Formålet er at forbedre efterlevelsen af EF-traktatens miljøprincipper og gennemførelsen af EF’smiljølovgivning og sikre, at miljøet genoprettes forsvarligt. Hvidbogen bygger på en grønbog fra Kom-missionen fra 1993, en fælles høring med Europa-Parlamentet samme år, en beslutning fra Parlamentet,hvor det gør sig til talsmand for et EF-direktiv på området, og en udtalelse fra Det Økonomiske og Soci-ale Udvalg fra 1994 samt Kommissionens afgørelse fra januar 1997 om at fremlægge en hvidbog. FlereEF-lande har tilkendegivet deres støtte til EF-tiltag på dette område, bl.a. er der for nylig kommet udtalel-ser om, at spørgsmålet om erstatningsansvar i forbindelse med genetisk modificerede organismer(GMO’er) bør tages op. De interesserede parter er blevet hørt jævnligt under udarbejdelsen af hvidbogen.

Erstatningsansvar for miljøskader medfører, at den, der forvolder skade på miljøet (forureneren), skal be-tale for udbedringen af den skade, han har forvoldt. For at erstatningsansvar kan gøres gældende, er det enforudsætning, at forureneren kan identificeres, at skaden er målelig, og at årsagssammenhængen kan påvi-ses. Erstatningsansvar kan derfor ikke gøres gældende ved diffus forurening fra mange kilder. Blandt år-sagerne til at indføre EF-regler om erstatningsansvar kan nævnes behovet for en mere effektiv gennem-førelse af vigtige miljøprincipper (forureneren betaler, forebyggelse og forsigtighed) og af gældende EF-miljølove, behovet for at sikre, at miljøet renses og genoprettes, bedre integrering af miljøet i andre sek-torpolitikker og et bedre fungerende indre marked. Reglerne om erstatningsansvar vil kunne motiverevirksomhederne til at udvise en mere ansvarlig adfærd og derved forebygge miljøskader, selv om megetvil afhænge af omstændighederne for og den nærmere udformning af reglerne.

Der gøres kort rede for de mulige hovedlinjer i en EF-ordning, herunder: ingen tilbagevirkende kraft (gæl-der kun for fremtidige skader); dækning af både miljøskader (forurenede arealer og skade på biodiversite-ten) og traditionelle skader (person- og tingsskade); anvendelsesområdet er begrænset af den gældendemiljølovgivning — forurenede arealer og traditionelle skader skal kun dækkes, hvis de er forårsaget af enEF-reguleret farlig eller potentielt farlig aktivitet; skader på biodiversiteten dækkes kun, hvis den pågæl-dende del af biodiversiteten er beskyttet som led i Natura 2000-nettet; objektivt ansvar for skader forårsa-get af aktiviteter, der er forbundet med en iboende risiko, og culpa-ansvar for skader på biodiversiteten,der forårsages af en ikke-farlig aktivitet (1); almindelige ansvarsfrihedsgrunde, en vis lempelse af bevis-byrden for sagsøgeren og rimelige ansvarsfrihedsgrunde for sagsøgte; kravet om erstatningsansvar er ret-tet mod den operatør, der har kontrollen med den skadevoldende aktivitet; kriterier for vurdering og be-handling af de forskellige skadetyper; pligt til at anvende den af forureneren betalte erstatning til miljøgenopretning; lettere adgang til domstolene i sager om miljøskader; samordning med internationalekonventioner; finansiel sikkerhed for potentielt erstatningsansvar; samarbejde med bank- og forsikrings-markedet.

En række muligheder for EF-tiltag forelægges og vurderes: Fællesskabets tiltrædelse til Europarådets Lu-gano-konvention; regler, der kun dækker grænseoverskridende skader; en EF-henstilling som retningslin-je for tiltag i medlemslandene; et EF-direktiv samt sektorregler med hovedvægt på bioteknologi. Der frem-føres argumenter for og imod de forskellige muligheder, idet en løsning i form af et EF-direktiv synes atvære at foretrække. Argumenterne for et EF-initiativ på dette område er følgende: nærheds- og proportio-nalitetsprincippet; medlemslandenes lovgivning kan ikke omfatte alle aspekterne af miljøskader; integre-ringseffekten af fælles håndhævelse på grundlag af EF-lovgivning og den fleksibilitet, som en EF-ramme-lovgivning ville give, idet den fastsætter mål og resultater, mens det overlades til EF-landene at bestem-me, hvordan og med hvilke midler disse skal nås. Det skønnes, at EF-regler for erstatningsansvar kun vilfå begrænsede virkninger for EF-industriens konkurrenceevne udadtil. Man har gennemgået en række gæl-dende regelsæt om erstatningsansvar, og der er intet, der tyder på, at de har haft alvorlige konsekvenser forkonkurrenceevnen for medlemslandenes industri. Der gøres rede for virkningerne for små og mellemstore

7

(1) Jf. skematisk oversigt over forslag til reglernes anvendelsesområde i bilaget til resuméet.

virksomheder og for finansielle tjenesteydelser samt for det vigtige spørgsmål om muligheden for at kun-ne forsikre sig mod miljøskader. Effektive regler om erstatningsansvar forudsætter et funktionsdygtigt sy-stem for finansiel sikkerhed baseret på åbenhed og retssikkerhed på området erstatningsansvar. Reglernebør udformes på en sådan måde, at transaktionsomkostningerne bliver så små som muligt.

Hvidbogen konkluderer, at den bedste løsning ville være et rammedirektiv med regler om objektivt ansvarfor skader forårsaget af EF-regulerede farlige aktiviteter (med ansvarsfrihedsgrunde), der dækker både tra-ditionelle skader og miljøskader, og culpa-baseret erstatningsansvar for skader på biodiversiteten forvoldtaf ikke-farlige aktiviteter. Den nærmere udformning af et sådant direktiv bør baseres på høringer af de in-teresserede parter. EU-institutionerne og interesserede parter opfordres til at drøfte hvidbogen og indgivebemærkninger inden den 1. juli 2000.

8

9

BILAG

DET MULIGE ANVENDELSESOMRÅDE FOR EF-REGLER OM ERSTATNINGSANSVAR PÅ MILJØSKADER

Farlige og potentieltfarlige aktiviteterreguleret af miljørelateretEF-lovgivning

Traditionelle skader(person- og tingsskader)Objektivt ansvar

Forurenedearealer

Objektivt ansvar

Objektivt ansvar

Skader på biodiversiteten(EF-beskyttedenaturressourcer iNatura 2000-områder)

Ikke-farligeaktiviteter

Culpa-basereterstatningsansvar

1. INDLEDNING

1.1. SIGTET MED HVIDBOGEN

I EF-traktatens artikel 174, stk. 2, hedder det:

»Fællesskabets politik på miljøområdet (...)bygger på forsigtighedsprincippet og princip-pet om forebyggende indsats, princippet omindgreb over for miljøskader fortrinsvis vedkilden og princippet om, at forureneren beta-ler.«

Sigtet med hvidbogen er at undersøge, hvordanforureneren betaler-princippet bedst kan tjeneEF’s miljøpolitik, idet det skal understreges, atforebyggelse af miljøskader er hovedformåletmed denne politik.

På denne baggrund undersøges det, hvordanreglerne om erstatningsansvar for miljøskaderkan udformes bedst på EF-plan, så EF-trakta-tens miljøprincipper kan efterleves mere effek-tivt, og det kan sikres, at miljøskader udbedres.Hvidbogen undersøger også, hvordan EF-reg-ler om erstatningsansvar for miljøskader vilkunne medvirke til at forbedre gennemførelsenaf EF’s miljølov, og hvilke økonomiske konse-kvenser et sådant EF-tiltag kan få.

1.2. HVIDBOGENS OPBYGNING

Efter en indledende del, der indeholder forskel-lige baggrundsoplysninger, og som gør rede forformålet med erstatningsansvar for miljøskaderi afsnit 1 og 2, fremlægges i afsnit 3 argumen-ter for EF-regler på området. Afsnit 4 opridser,hvordan sådanne EF-regler vil kunne se ud, ogi afsnit 5 gennemgås og sammenlignes de for-skellige løsningsmodeller. I afsnit 6 behandlesspørgsmålet ud fra nærheds- og proportionali-tetsprincippet, mens afsnit 7 gennemgår deøkonomiske konsekvenser af sådanne EF-reg-ler. Afsnit 8 opridser endelig en konklusion ogde mulige videre skridt på området.

1.3. BAGGRUNDEN OG DEN INSTITUTIONELLE KON-TEKST

1.3.1. Grønbogen om erstatningsansvar for miljø-skader

I maj 1993 udsendte Kommissionen sin grøn-bog om erstatningsansvar for miljøskader (2).Den afstedkom over 100 kommentarer fra EF-landene, erhvervslivet, miljøgrupper og andreinteresserede parter, og der blev foranstaltetomfattende høringer. I november 1993 afhold-te Europa-Parlamentet og Kommissionen enfælles offentlig høring.

1.3.2. Europa-Parlamentets holdning

I april 1994 vedtog Europa-Parlamentet en be-slutning, hvori det opfordrede Kommissionentil at fremsætte forslag til et direktiv om civilterstatningsansvar for (fremtidige) miljøska-der (3). I denne beslutning anvendte Parlamen-tet for første gang EF-traktatens artikel 192,stk. 2 (tidligere artikel 138 B, stk. 2), som gi-ver det hjemmel til at anmode Kommissionenom at fremsætte forslag. Siden da har Europa-Parlamentet rejst spørgsmålet om erstatnings-ansvar for miljøskader ved flere lejligheder,som f.eks. i Kommissionens årlige arbejdspro-grammer, i forespørgsler fra Parlamentet og ibreve til Kommissionen.

I det spørgeskema, kommissærkandidaterne fikudleveret forud for høringerne, kom Parlamen-tet igen ind på dette spørgsmål og fremførte at-ter en gang, at der hurtigst muligt burde ind-føres EF-lovgivning på dette område. Det un-derstregede navnlig, at der burde indføjes be-stemmelser om erstatningsansvar i EF’s gæl-dende lovgivning om bioteknologi.

1.3.3. Udtalelse fra Det Økonomiske og SocialeUdvalg

Det Økonomiske og Sociale Udvalg afgav enudførlig udtalelse den 23. februar 1994. Heristøtter det et EF-initiativ på området med etforslag om, at der bør udarbejdes et rammedi-

11

(2) Meddelelse fra Kommissionen af 14.5.1993 til Rådet, Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg (KOM(93)47 endelig udg.).

(3) Beslutning af 20.4.1994 (EFT C 128 af 9.5.1994, s. 165).

rektiv på grundlag af traktatens artikel 174 og175 (tidligere artikel 130 R og 130 S) (4).

1.3.4. Kommissionens beslutning om at udsende enhvidbog

Efter en orienterende debat den 29. januar1997 besluttede Kommissionen, at der skulleudarbejdes en hvidbog om erstatningsansvarfor miljøskader (5). Med hvidbogen imødekomKommissionen Europa-Parlamentets anmod-ning om et EF-initiativ på området, som dethavde fremsat i sin beslutning fra 1994.

1.3.5. Medlemslandenes holdninger

Flere medlemslande har, uformelt eller formelt,givet deres støtte til et EF-initiativ vedrørendeerstatningsansvar for miljøskader generelt(Østrig, Belgien, Finland, Grækenland, Lux-embourg, Nederlandene, Portugal og Sverige).Det vides, at flere EF-lande afventer forslag fraKommissionen, inden de selv indfører love påområdet, navnlig med hensyn til erstatningsan-svar for miljøskader på biodiversiteten. Endvi-dere har Østrig, Belgien, Finland, Tyskland,Nederlandene, Spanien og Sverige for nylig er-klæret i Rådet, at de ser positivt på Kommissi-onens intention om, at den som led i den kom-mende hvidbog om erstatningsansvar vil se påspørgsmålet om erstatningsansvar for miljøska-der i tilknytning til udsætning og markeds-føring af GMO’er. Det Forenede Kongerigehar for nylig anmodet Kommissionen om hur-tigst muligt at undersøge mulighederne og deeventuelle kriterier for regler om erstatningsan-svar i forbindelse med udsætning og markeds-føring af GMO’er. De andre EF-lande har end-nu ikke indtaget en klar holdning til dettespørgsmål.

1.3.6. Høringsprocessen

Under forberedelsen af hvidbogen har derværet afholdt høringer med uafhængige eks-perter fra EF-landene, med sagkyndige fra EF-

landenes myndigheder og med andre interesse-rede parter, hvoraf mange også har fremsendtskriftlige bemærkninger til de uofficielle ar-bejdspapirer, de har modtaget undervejs. Hold-ningerne var meget forskelligartede, blandt an-det med hensyn til behovet for et EF-initiativ.En kort sammenfatning af kommentarerne frade berørte parter kan fås på anmodning.

12

(4) Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse af 23.2.1994(CES 226/94).

(5) Der er gennemført fire undersøgelser som led i forberedelsen afen EF-politik på dette område. Disse undersøgelser er tilgænge-lige for offentligheden. Resuméer af disse undersøgelser findessom bilag i offentliggørelsen (bilag 1–4).

2. HVAD ER ERSTATNINGSANSVARFOR MILJØSKADER?

2.1. SIGTET MED ERSTATNINGSANSVAR FOR MILJØ-SKADER

Formålet med erstatningsansvar for miljøska-der er, at den, der forvolder miljøskader (foru-reneren), betaler for genopretning af den ska-de, han har forvoldt.

Miljølovgivningen opstiller standarder og pro-cedurer, der skal beskytte miljøet. Uden kravom erstatningsansvar kan brud på de gældendestandarder og procedurer blot resultere i admi-nistrative eller strafferetlige sanktioner. Hvislovgivningen derimod tillige omfatter erstat-ningsansvar, skal de potentielle forurenere og-så tage højde for, at de skal betale for udbed-ring af eller erstatning for den skade, de harforvoldt.

2.2. DE FORMER FOR MILJØSKADER, HVOR KRAV OM

ERSTATNINGSANSVAR VIL VÆRE HENSIGTSMÆS-SIGT

Ikke alle former for miljøskader kan udbedresgennem erstatningsansvar. For at krav om er-statningsansvar kan fungere,

• skal der være en (eller flere) identificerbareaktører (forurenere)

• skal skaden være konkret og målelig

• skal der kunne påvises en årsagssammen-hæng mellem skaden og den eller de identi-ficerede forurenere.

Der kan derfor f.eks. gøres erstatningsansvargældende i sager, hvor skaderne skyldes uheldpå fabrikker eller gradvis forurening, der er forårsaget af udledning i miljøet af farlige stof-fer eller affald fra identificerbare kilder.

Erstatningsansvar er imidlertid ikke et egnetinstrument, hvis det drejer sig om forurening afmere udbredt og diffus karakter, hvor det erumuligt at knytte de negative miljøvirkningersammen med bestemte individuelle aktørersaktiviteter. Som eksempel kan nævnes virknin-gerne af klimaændringer forårsaget af CO2 ogandre emissioner, skovdød som følge af surregn og luftforureningen fra trafikken.

13

3.3. EFFEKTIVISERING AF GENNEMFØRELSEN AF

EF’S MILJØLOVGIVNING

Erstatningsansvar har den ovennævnte fore-byggende effekt og sikrer, at udbedring findersted, hvis skaden alligevel sker, men det kanogså ventes at forbedre efterlevelsen af EF’smiljølovgivning. Derfor er forbindelsen mel-lem EF-reglerne om erstatningsansvar og dengældende miljølovgivning af stor betydning.De fleste af EF-landene har indført nationalelove med bestemmelser om objektivt ansvarfor skader, der forvoldes af aktiviteter, som erfarlige for miljøet på en eller anden måde, mendisse love er indbyrdes meget forskellige medhensyn til anvendelsesområde og dækker ofteikke alle de skader, der forvoldes af aktiviteter,som vides at indebære en risiko for miljøet.Endvidere gælder disse regler om erstatnings-ansvar kun for person- og tingsskade eller for-urenede arealer. De gælder generelt ikke forskader på naturressourcer. Det er derfor vigtigt,at EF-regler om erstatningsansvar for miljøska-der også dækker skader på naturressourcerne, ihvert fald naturressourcer, som allerede er be-skyttet i henhold til EF’s lovgivning, dvs. di-rektivet om vilde fugle og habitatdirektivet, ide udpegede områder i Natura 2000-nettet (7).EF-landene bør under alle omstændighedersørge for, at skader på disse beskyttede natur-ressourcer udbedres, også i tilfælde, hvor reg-ler om erstatningsansvar ikke vil kunne anven-des (f.eks. hvis forureneren ikke kan identifice-res), eftersom dette er en forpligtelse i henholdtil habitatdirektivet. De forebyggende virknin-ger af regler om erstatningsansvar må antagesat ville »sætte skub« i gennemførelsen af mil-jølovgivningen i en udvidet Union og dermedgøre det lettere for de nye medlemslande atgennemføre miljøbestemmelserne.

3.4. BEDRE INTEGRATION

Ved Amsterdam-traktaten indførtes i EF-trakta-tens artikel 6 det princip, at miljøbeskyttelses-krav skal integreres i udformningen og gen-nemførelsen af Fællesskabets politikker og ak-tioner på andre områder. EF-regler om erstat-ningsansvar for miljøskader, som dækker alle

14

3. MULIGHEDEN FOR EF-REGLEROM ERSTATNINGSANSVAR FORMILJØSKADER OG DEFORVENTEDE KONSEKVENSERAF SÅDANNE REGLER

3.1. EFTERLEVELSE AF EF-TRAKTATENS VIGTIGSTE

MILJØPRINCIPPER

Erstatningsansvar for miljøskader er et middeltil at håndhæve de vigtigste miljøpolitiskeprincipper i EF-traktaten (artikel 174, stk. 2),frem for alt princippet om, at forureneren skalbetale. Hvis dette princip ikke bringes i anven-delse for at få dækket omkostningerne ved ud-bedring af miljøskader, vil der enten ikke bliveforetaget nogen genopretning, eller også bliverdet staten og i sidste ende skatteyderne, derkommer til at betale. Det første mål er derfor,at forureneren gøres ansvarlig for den skade,han har forvoldt. Hvis forurenerne skal betalefor de skader, de forvolder, vil de begrænseforureningen indtil det punkt, hvor marginal-omkostningerne ved forureningsbekæmpelsenoverskrider den erstatning, de herved har und-gået. På denne måde medfører kravet om er-statningsansvar for miljøskader, at skaderne fo-rebygges og miljøomkostningerne internalise-res (6). Kravet om erstatningsansvar kan ogsåresultere i, at der udvises større forsigtighed,og at man derved undgår risiko og skader, ogdet kan ligeledes anspore til, at der investeres iF&U, som kan skabe større viden og bedre tek-nologi.

3.2. SIKRING AF, AT MILJØET OPRENSES OG GENOP-RETTES

For virkeligt at få forureneren betaler-princip-pet til at fungere er EF-landene nødt til at sør-ge for effektiv rensning, udbedring eller gen-opretning af miljøet i de tilfælde, hvor der fin-des en erstatningspligtig forurener, nemlig vedat sikre sig, at den godtgørelse, forurenerenskal betale, også anvendes korrekt og effektivttil dette formål.

(6) Ved internalisering af miljøomkostninger menes, at omkostnin-gerne ved at forebygge miljøforurening og genoprette skadernebetales direkte af de parter, der er ansvarlige for skaden, og ik-ke af samfundet i almindelighed.

(7) Rådets direktiv 79/409/EØF om beskyttelse af vilde fugle (EFTL 103 af 25.4.1979, s. 1) og 92/43/EØF om bevaring af naturty-per samt vilde dyr og planter (EFT L 206 af 22.7.1992, s. 7).

15

EF-regulerede aktiviteter, der indebærer en ri-siko for miljøet (jf. 4.2.2 for de aktiviteter, derskal dækkes), vil føre til, at miljøomkostnin-gerne internaliseres, og at miljøhensynene der-igennem integreres bedre i de berørte sektorer.

3.5. ET BEDRE FUNGERENDE INDRE MARKED

Selv om hovedmålet med sådanne EF-regler eraf miljømæssig art, kan det også medvirke tilat skabe lige spilleregler på det indre marked.Dette har stor betydning, eftersom størstedelenaf EF-handelen finder sted på det indre mar-ked. For EF-landene er handelen med de andreEF-lande altså vigtigere end handelen medtredjelande, hvorfor forskelle i lovgivning ogomkostninger på det indre marked skaberstørre vanskeligheder for virksomhederne endsådanne forskelle i forhold til tredjelande.

Endnu vides det ikke, om forskelle i medlems-landenes regler om erstatningsansvar for mil-jøskader har afstedkommet konkurrencemæssi-ge problemer i det indre marked. Grunden hertilkan være, at EF-landenes ordninger for erstat-ningsansvar for miljøskader stadig er relativtnye og derfor endnu ikke fungerer optimalt.

Imidlertid dækker EF-landenes nuværende mil-jøansvarsordninger kun sjældent skader på bio-diversiteten. De økonomiske konsekvenser afansvarsordninger for sådanne skader kan tænkesat blive langt større end konsekvenserne af degældende nationale love om erstatningsansvarog blive så omfattende, at myndighederne afhensyn til konkurrencevilkårene for virksomhe-derne i det pågældende medlemsland ville fore-trække at vente på et EU-initiativ og undlade atindføre regler om erstatningsansvar for miljø-skader på biodiversiteten, uden at de andre EF-lande gør det samme. I så fald ville dette være etyderligere argument for et EU-initiativ, der villesikre lige spilleregler på det indre marked.

Disse forhold taler for, at EF-regler om erstat-ningsansvar også udformes med sigte på at mi-nimere de mulige konsekvenser for EU-indu-striens konkurrenceevne udadtil (8) — et emne,

der behandles nærmere i afsnit 7. Dette er en afgrundene til, at sådanne EF-regler bør indføresgradvis (jf. også afsnit 6).

3.6. DE FORVENTEDE VIRKNINGER

Af punkt 3.1 om efterlevelse af forureneren be-taler-, forebyggelses- og forsigtighedsprincip-pet fremgår det, at erstatningsansvar vil være etincitament til at udvise en mere ansvarlig ad-færd fra virksomhedernes side. For at dette kanske, skal visse betingelser imidlertid være tilstede. Erfaringerne med lovgivningen om USA’s Superfund (erstatningsansvar for rensningaf forurenede arealer) viser f.eks., at det ernødvendigt at undgå, at virksomhederne omgårerstatningsansvaret ved at overføre miljøfarligeaktiviteter til kapitalsvage virksomheder, sombliver insolvente, hvis de skal betale skadeser-statning for omfattende skader. Hvis virksom-hederne kan forsikre sig mod risikoen for er-statningsansvar, vil de ikke søge at anvendesmuthuller af denne art. At der er adgang til fi-nansiel sikkerhed, som f.eks. forsikring, harderfor stor betydning for, at erstatningsansvaretkan håndhæves effektivt til fordel for miljøet(drøftes nærmere i afsnit 4.9). Regler om er-statningsansvar kan kun fungere effektivt medet effektivt system for finansiel sikkerhed, dvs.at der er adgang til finansiel sikkerhed for devigtigste elementer i reglerne om erstatnings-ansvar. Endvidere er regler om erstatningsan-svar for miljøskader (i modsætning til traditio-nelle skader) kun effektive, hvis myndigheder-ne og domstolene behandler sagerne hurtigt, oghvis offentligheden har nem adgang til domsto-lene.

Hvilke virkninger krav om erstatningsansvarhar, afhænger derfor af rammerne for og dennærmere udformning af reglerne.

(8) I denne sammenhæng skal det understreges, at USA som led ilovgivningen om erstatningsansvar for miljøskader, som ogsågælder skader på naturressourcerne, afkræver grænsejusteredeafgifter for de mest følsomme sektorer, dvs. olie- og kemikalie-industrien.

4. DE MULIGE HOVEDLINJER I EF-REGLER OMERSTATNINGSANSVAR FORMILJØSKADER

Dette afsnit indeholder en beskrivelse af demulige hovedlinjer i sådanne EF-regler. Alleeller kun nogle af disse elementer skal tages ibetragtning, alt efter hvilke muligheder dervælges for yderligere tiltag (jf. afsnit 5).

4.1. IKKE MED TILBAGEVIRKENDE KRAFT

Af hensyn til retssikkerheden og princippet omberettiget forventning bør EF-reglerne kunvedrøre fremtidige skader. Skader, der opda-ges, efter at EF-reglerne er trådt i kraft, børvære omfattet, medmindre den handling ellerforsømmelse, der resulterede i skaderne, fandtsted, før reglerne trådte i kraft. Det bør overla-des til medlemslandene selv at tage sig af foru-rening fra tidligere tid. De kan f.eks. oprette fi-nansieringsordninger med henblik på rensningaf eksisterende forurenede arealer eller skaderpå biodiversiteten efter de retningslinjer, sompasser bedst til de nationale forhold, underhensyntagen til diverse faktorer såsom antalletaf gamle forurenede arealer, forureningens ka-rakter og omkostningerne ved rensning ellergenopretning. For at kunne håndhæve princip-pet om ikke-tilbagevirkende kraft på et ensartetgrundlag vil det på et senere stadium værenødvendigt at definere, hvad der menes med»tidligere forurening«.

Der kan ventes visse transaktionsomkostningeri forbindelse med tvister om, hvor grænsen gårmellem tidligere forurening og forurening, deromfattes af reglerne om erstatningsansvar. Enordning med tilbagevirkende kraft ville imid-lertid have langt større økonomiske konse-kvenser.

4.2. REGLERNES ANVENDELSESOMRÅDE

Reglernes anvendelsesområde skal anskues frato forskellige synsvinkler: for det første, hvilkeformer for skader skal dækkes, og for det an-det, hvilke skadevoldende aktiviteter skal dæk-kes. Nedenfor søges disse spørgsmål besvaret.

4.2.1. Skader, der skal være dækket af EF-reglerne

Miljøskader

Da reglerne vedrører erstatningsansvar formiljøskader, bør miljøskader være dækket.Dette er ikke så selvindlysende, som det kansynes. Flere nationale love, der kaldes »lov omerstatningsansvar for miljøskader« (eller lig-nende), vedrører traditionelle former for skadesåsom person- eller tingsskade snarere endegentlige miljøskader. En skade omfattes afdisse love, hvis den skyldes aktiviteter, der an-ses for miljøfarlige, eller hvis den skyldes virk-ninger, der resulterer i (traditionelle) skader viamiljøet (f.eks. luft- eller vandforurening). Ek-sempler på sådanne love er den tyske lov omerstatningsansvar for miljøskader fra 1990 ogden danske lov om erstatningsansvar for mil-jøskader fra 1994. I andre nationale love erskader på miljøet også omfattet, ved siden aftraditionelle skader, men reglerne på dette om-råde uddybes ikke.

I hvidbogen samles to forskellige typer skadeunder begrebet »skader på miljøet«, som beggebør omfattes af EF-reglerne, nemlig:

a) skader på biodiversiteten

b) skader i form af forurening af arealer.

De fleste af medlemslandene har endnu ikkeudtrykkeligt inddraget skade på biodiversiteteni deres regler om erstatningsansvar for miljø-skader. Alle EF-landene har imidlertid love el-ler programmer, der vedrører erstatningsansvarfor forurenede arealer. Det drejer sig som regelom administrative love, der tager sigte på, atoprensning af forurenede arealer betales af for-ureneren (og/eller andre).

Traditionelle skader

Hvis ordningen skal være konsekvent, er detvigtigt, at den også omfatter traditionelle ska-der såsom person- og tingsskader, hvis skadener forårsaget af en risikobetonet aktivitet somdefineret i henhold til reglernes anvendelses-område, eftersom traditionelle skader og mil-jøskader i mange tilfælde er forårsaget af sam-me begivenhed. Hvis EF-reglerne kun dække-

16

17

de miljøskader, mens spørgsmålet om erstat-ning for traditionelle skader helt var overladttil medlemslandene, kunne det give urimeligeresultater (f.eks. ingen eller ringere erstatningfor personskader end for miljøskader forårsa-get af den samme begivenhed). Desuden hæn-ger beskyttelsen af menneskers sundhed — isig selv et vigtigt mål — meget nøje sammenmed miljøbeskyttelse. I henhold til EF-trakta-tens artikel 174, stk. 1, skal EF-politikken påmiljøområdet blandt andet bidrage til forfølgel-se af målet om beskyttelse af menneskerssundhed.

4.2.2. Aktiviteter, der skal være dækket af EF-reg-lerne

Formålet med næsten alle de nationale reglerom erstatning for miljøskader er at omfatte akti-viteter (9), der er forbundet med en iboende risi-ko for at forårsage skade. Mange af disse aktivi-teter er reguleret gennem Fællesskabets mil-jølovgivning eller fællesskabslovgivning, derud over andre mål også tager sigte på miljøet.

Hvis ordningen skal være konsekvent, må denknyttes sammen med den relevante EF-lovgiv-ning om miljøbeskyttelse. Ud over at sikregenopretning af miljøet i de tilfælde, hvor detikke er muligt med den nuværende lovgivning,vil erstatningsreglerne derfor også betyde etyderligere incitament til at efterleve de natio-nale love, der omsætter EF-miljølovgivningeni national ret. Overtrædelse af disse love villeikke blot resultere i administrative eller straffe-retlige sanktioner, men også — hvis overtræ-delsen har forvoldt skader — i en forpligtelsetil, at skadevolderen (forureneren) genopretterskaden eller betaler erstatning for værditab.Denne tilgang i form af et lukket anvendelses-område, der er knyttet sammen med den gæl-dende EF-lovgivning, har endvidere den for-del, at den sikrer optimal retssikkerhed.

Med hensyn til person- eller tingsskade og for-urenede arealer kunne reglerne dække de akti-viteter, der reguleres i følgende kategorier afEF-lovgivningen: forskrifter om grænser forudledning af farlige stoffer i vand eller luft;forskrifter om farlige stoffer og præparater, der

(også) tager sigte på miljøbeskyttelse; forskrif-ter, der tager sigte på at forebygge og bekæm-pe risikoen for uheld og forurening, nemlig IPPC-direktivet (integrated pollution preventi-on and control) og det ændrede Seveso II-di-rektiv; forskrifter om fremstilling, håndtering,behandling, genanvendelse, genvinding, reduk-tion, oplagring, transport, grænseoverskridendeoverførsel og afskaffelse af farligt affald og an-det affald; forskrifter om bioteknologi og for-skrifter om transport af farlige stoffer. I forbin-delse med den yderligere udformning af etsådant EF-initiativ vil det være nødvendigt atdefinere aktiviteterne nøjere, f.eks. ved at op-stille en liste over alle relevante EF-forskrifter,som reglerne om erstatningsansvar bør knyttestil. Endvidere er nogle af disse aktiviteter, somf.eks. aktiviteter i forbindelse med genetiskmodificerede organismer (GMO’er), ikke farli-ge i sig selv, men kan under visse omstændig-heder forårsage personskade eller betydeligemiljøskader. Dette kunne f.eks. være tilfældetved udslip fra en højsikret indeslutningsfacili-tet eller i tilfælde af uforudsete resultater af enudsætning i miljøet. Dette er grunden til, atdisse aktiviteter bør omfattes af EF-regler omerstatningsansvar. I sådanne tilfælde vil dennøjagtige udformning af reglerne, f.eks. hvadangår ansvarsfrihedsgrunde, ikke nødvendigvisvære den samme for alle aktiviteter i forbindel-se med GMO’er, idet der i udformningenmåske skal tages hensyn til den relevante lov-givning og de pågældende aktiviteter.

En vigtig faktor, der skal tages højde for medhensyn til skader på biodiversiteten, er den spe-cifikke EF-lovgivning om beskyttelse af biodi-versiteten, nemlig direktivet om vilde fugle oghabitatdirektivet. Med disse direktiver er deroprettet en ordning — der skal implementeresgennem Natura 2000-nettet — for særlig be-skyttelse af naturressourcerne, nemlig de natur-ressourcer, der er vigtige for bevaring af biodi-versiteten. Direktiverne indeholder blandt andetkrav om, at betydelig skade på beskyttede na-turressourcer skal udbedres. Disse krav er stilettil medlemslandene. Reglerne om erstatnings-ansvar for miljøskader ville give os et redskab ihænde til at få forureneren til at betale for gen-opretningen af sådanne skader. Da målet medde to direktiver er at beskytte de pågældendenaturressourcer, uanset hvilken aktivitet der for-

(9) I denne hvidbog benævnes også håndtering af stoffer, der er for-bundet med en iboende risiko, som (farlige) aktiviteter.

volder skade på dem, og da disse ressourcer ersårbare og derfor nemt kan skades af aktiviteter,også selv om disse ikke i sig selv er farlige, børerstatningsreglerne for skade på biodiversitetenogså omfatte ikke-farlige aktiviteter, der forvol-der betydelig skade i beskyttede Natura 2000-områder. Erstatningsansvaret i dette tilfælde børimidlertid adskille sig fra det erstatningsansvar,der gælder for skade forårsaget af farlige stof-fer, som forklaret i punkt 4.3.

4.3. TYPE ERSTATNINGSANSVAR, TILLADTE ANSVARS-FRIHEDSGRUNDE OG BEVISBYRDEN

Begrebet »objektivt ansvar« betyder, at det ik-ke er nødvendigt at bevise, at skadevolderenhar handlet forsætligt eller uagtsomt, blot athandlingen (eller undladelsen af en handling)har forvoldt skaden. Umiddelbart kan culpa-baseret erstatningsansvar (10) (hvor der er taleom en forsætlig eller uagtsom handling) synesmere effektivt i økonomisk henseende end ob-jektivt ansvar, eftersom bekæmpelsesomkost-ningerne ikke er så store, at de overstiger for-delene ved nedskæringen af emissionerne. Deseneste nationale og internationale regler omerstatningsansvar for miljøskader er imidlertidi højere grad baseret på princippet om objektivtansvar ud fra den formodning, at miljømålenenås bedre på denne måde. En af grundene her-til er, at det i sager om erstatningsansvar formiljøskader er meget vanskeligt for sagsøger atbevise, at sagsøgte har handlet forsætligt elleruagtsomt. En anden grund er det synspunkt, atden, der udfører en i sig selv risikobetonet ak-tivitet, bør bære risikoen, hvis aktiviteten forårsager skade, snarere end ofret eller samfun-det som helhed. Disse grunde taler til fordel forEF-regler, der generelt er baseret på objektivtansvar. Som nævnt i 4.2.2, bør skader på biodi-versiteten dækkes af erstatningsansvar, uansetom skaderne er forårsaget af en farlig aktiviteteller ej. Det foreslås imidlertid, at culpa-ansvari stedet for objektivt ansvar bør gælde forsådanne skader, hvis de er forårsaget af en ik-ke-risikobetonet aktivitet. Aktiviteter, der ud-føres i overensstemmelse med forskrifter tilgennemførelse af direktivet om vilde fugle og

habitatdirektivet, som tager sigte på at beskyttebiodiversiteten, skulle således ikke medføre er-statningsansvar for den person, der udfører ak-tiviteten, medmindre skaden skyldes en for-sætlig eller uagtsom handling. Sådanne aktivi-teter kan f.eks. finde sted inden for rammerneaf en kontrakt om miljøvenligt landbrug i over-ensstemmelse med Rådets forordning om støt-te til udvikling af landdistrikterne (11). Statenvil have ansvaret for genopretning af eller er-statning for skader på biodiversiteten, der erforårsaget af en ikke-risikobetonet aktivitet,såfremt det ikke kan bevises, at skadevolderenhar handlet forsætligt eller uagtsomt.

Inden for rammerne af sådanne miljøansvars-regler bør der sikres sammenhæng med andreEF-politikker og foranstaltningerne til gen-nemførelse af disse politikker.

Om erstatningsansvarsregler er effektive, af-hænger ikke blot af udformningen af de grund-læggende regler, men også af andre faktorersåsom tilladte ansvarsfrihedsgrunde og forde-lingen af ansvarsbyrden. De positive virknin-ger af anvendelsen af objektivt ansvar bør der-for ikke undermineres, ved at der tillades formange ansvarsfrihedsgrunde, eller ved at sag-søger pålægges en urealistisk bevisbyrde.

Ansvarsfrihedsgrunde

Alment godkendte ansvarsfrihedsgrunde såsomforce majeure, sagsøgers medvirken i eller sam-tykke til skaden og indgreb fra tredjemand (somet eksempel på sidstnævnte ansvarsfriheds-grund kan nævnes et tilfælde, hvor en operatørhar forårsaget skade ved en aktivitet, som ved-kommende har udøvet efter tvingende ordre fraen offentlig myndighed) bør tillades (12).

Flere interesserede parter, navnlig fra erhvervs-livet, har forsvaret det synspunkt, at man ogsåskulle kunne gøre ansvarsfrihedsgrunde gæl-dende for skader forårsaget af udledninger, derer godkendt i henhold til EF-forskrifter; for

18

(10) Der er tale om culpa-ansvar, når en operatør har forvoldt skadeforsætligt eller ved uagtsomhed. En sådan handling (eller undla-delse) kan involvere brud på retsforskrifter eller på godkendel-sesbetingelserne eller andre forhold.

(11) Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 (EFT L 160 af 26.6.1999,s. 80).

(12) Visse proceduremæssige aspekter kan også være relevante medhensyn til at bestride erstatningsansvar som f.eks. manglendekompetence ved den pågældende domstol eller spørgsmål ved-rørende begrænsning.

19

skader, der indtræffer trods anvendelse af denbedste, tilgængelige teknologi og/eller for ska-der forbundet med udviklingsrisikoen. Af øko-nomiske grunde har erhvervslivet brug for athave klarhed over deres erstatningsansvar overfor tredjemand, men erstatningsansvaret pådette område er under alle omstændigheder un-derkastet stadige forandringer (f.eks. ændringeri lovgivning og retspraksis, udviklingen på detmedicinske område osv.). Ansvarsfrihedsgrun-de af den her nævnte art kan normalt ikkegøres gældende i henhold til medlemslandenesnuværende regler om erstatningsansvar.

Når der træffes afgørelse om ansvarsfrihedsgrun-de, bør alle relevante konsekvenser tages i be-tragtning, bl.a. de mulige virkninger for de småog mellemstore virksomheder (jf. også afsnit 7).

Bevisbyrde

I miljøsager kan det være vanskeligere for sag-søger og lettere for sagsøgte at påvise de fakto-rer, der angiver årsagssammenhængen (ellermangel herpå) mellem en aktivitet udført afsagsøgte og den pågældende skade. Flere afmedlemslandenes love om erstatningsansvarfor miljøskader indeholder derfor bestemmel-ser, der lemper bevisbyrden for sagsøger medhensyn til at påvise culpa eller årsagssammen-hæng. EF-regler om erstatningsansvar bør ogsåindeholde en eller anden form for lempelse afden traditionelle bevisbyrde, som bør formule-res mere præcist på et senere stadium.

Retfærdighed

Der kan være omstændigheder, hvor det villevære uretfærdigt, hvis forureneren skal betalefuld erstatning for den skade, han har forvoldt.Der kan gives domstolen (eller en anden kom-petent instans, f.eks. voldgiftsmand) en vismargen til at afgøre, at en del af erstatningenskal betales af godkendelsesmyndigheden i ste-det for af forureneren — f.eks. i tilfælde, hvorskadevolderen kan bevise, at skaden helt ogudelukkende er forårsaget af emissioner, somudtrykkeligt er tilladt i henhold til vedkom-mendes driftstilladelse. Det vil være nødven-digt at opstille yderligere kriterier herfor, f.eks.at den erstatningspligtige operatør skal havegjort alt for at undgå skaden.

4.4. HVEM BØR VÆRE ERSTATNINGSPLIGTIG?

Den person (eller de personer), som udøverkontrol over den virksomhed (der er omfattet afreglernes anvendelsesområde), hvorved skadener forvoldt, nemlig operatøren, bør være den er-statningspligtige part i henhold til EF-regler omerstatningsansvar for miljøskader (13). Såfremtaktiviteten udøves af en virksomhed i form afen juridisk person, ligger ansvaret hos den juri-diske person og ikke hos virksomhedens ledere(beslutningstagere) eller andre ansatte, sommåtte være involveret i den pågældende aktivi-tet. Udlånere bør ikke have noget erstatningsan-svar, medmindre de udøver konkret kontrolover den skadevoldende aktivitet.

4.5. KRITERIER FOR FORSKELLIGE TYPER SKADE

Der bør anvendes forskellige løsningsmodellertil de forskellige typer skade. For skader på biodiversiteten findes der ingen brugbare reglerog kriterier for erstatningspligt, så sådanne måudvikles. Med hensyn til erstatningsansvar forforurenede arealer findes der nationale love ogordninger, men de er indbyrdes stærkt forskel-lige. Traditionelle skader bør behandles på enmåde, der hænger logisk sammen med de an-dre former for skade (på miljøet), hvilket kunkan lade sig gøre, hvis de grundlæggende reg-ler er ens for de forskellige typer skade.

4.5.1. Skader på biodiversiteten

Da dette område generelt ikke er omfattet afmedlemslandenes regler om erstatningsansvar,kunne EF-regler om erstatningsansvar begyndemed denne form for skade inden for rammerneaf den gældende EF-lovgivning om beskyttelseaf biodiversiteten.

Hvilke skader på biodiversiteten bør være om-fattet?

Skader på biodiversitet, som er beskyttet i Na-tura 2000-områder på grundlag af habitatdirek-tivet og direktivet om vilde fugle, bør væredækket. Det kan f.eks. være skade på habitater,vilde dyr eller planter, som defineret i bilagenetil de pågældende direktiver.

(13) Medlemslandene kan imidlertid også gøre andre parter erstat-ningspligtige på grundlag af EF-traktatens artikel 176.

Hvornår bør skader på biodiversiteten væreomfattet?

Der bør være en minimumsgrænse for, hvornårEF-reglerne kan gøres gældende: Kun betydeligeskader bør være omfattet. Kriterierne herfor børi første omgang udledes af fortolkningen af dettebegreb i forbindelse med habitatdirektivet (14).

Hvordan kan man vurdere skader på biodiver-siteten og sikre genopretning til rimelige om-kostninger?

Det er særligt vigtigt at vurdere skaderne på biodiversiteten i de tilfælde, hvor der er sketuoprettelig skade. Men også selv om det er muligt at udbedre skaderne, må der være noglekriterier for vurderingen af de beskadigede natur-ressourcer for at undgå urimeligt høje omkost-ninger ved genopretningen. Det er med andreord nødvendigt at gennemføre en costbenefit-eller rimelighedsanalyse i hvert enkelt tilfælde.Udgangspunktet for en sådan analyse i detilfælde, hvor skaderne kan udbedres, bør væregenopretningsomkostningerne (herunder om-kostningerne ved at vurdere skaderne). Det vilvære nødvendigt at skabe et system, hvorvedman kan vurdere fordelene ved en naturressour-ce (15). Det vil kunne bygge på systemer, somallerede findes eller er under udvikling på regi-onalt plan (f.eks. Andalusien, Hessen).

Hvis det rent teknisk ikke kan lade sig gøre atafhjælpe den forvoldte skade, eller hvis detkun er delvist muligt, må vurderingen af depågældende naturressourcer baseres på om-kostningerne ved alternative løsninger, der ta-ger sigte på at etablere naturressourcer svaren-de til de ødelagte naturressourcer for at gen-skabe det niveau for naturbevaring og biodi-versitet, Natura 2000-nettet er baseret på.

Vurdering af naturressourcer kan være mere el-ler mindre omkostningskrævende, alt efterhvilken metode der anvendes. Økonomiskeværdiansættelsesmetoder, f.eks. »contingentvaluation«, rejseomkostninger og andre formerfor metoder til afdækning af præferencer, der

indebærer interviews af et stort antal menne-sker, kan være bekostelige, hvis de gennem-føres i hvert enkelt tilfælde. Ved anvendelse af»benefits transfer«-metoder kan man imidlertidmindske omkostningerne betydeligt. Af særligstor betydning i denne forbindelse er udviklin-gen af benefits transfer-databaser såsom Envi-ronmental Valuation Resource Inventory(EVRI), der indeholder relevant vurderingsma-teriale. Disse databaser kan bruges til at belyseet givet problem og som kilde til direkte sam-menlignelig vurdering.

Hvordan sikrer man et mindstemål af genop-retning?

Formålet med genopretning bør være at gen-skabe naturressourcens oprindelige stand, in-den skaden indtraf. For at afgøre, hvordan denoprindelige stand var, kan man f.eks. benyttehistoriske data og referencedata (de normalekarakteristika ved den pågældende naturres-source). Fuldstændig genskabelse af naturres-sourcernes oprindelige kvalitet og kvantitet vilkun kunne lade sig gøre i de færreste tilfældeeller i givet fald kun med meget store omkost-ninger. Derfor bør målet snarere være at bringede beskadigede ressourcer tilbage til en nogen-lunde tilsvarende tilstand, hvorved der også ta-ges hensyn til andre faktorer såsom de beskadi-gede ressourcers funktion og den forventedefremtidige anvendelse af ressourcerne.

Virkningerne af erstatningsansvar for skaderpå biodiversiteten for omkostningerne ved fo-rebyggelse og genopretning

Skader på biodiversiteten kan — i den i dennehvidbog anvendte betydning — kun indtræde iområder, der er beskyttet i henhold til habitat-direktivet og fugledirektivet, og som, når Natu-ra 2000-nettet er færdigt, ventes at dække opmod ca. 10 % af EF’s territorium. I disse om-råder er kun miljøvenlige aktiviteter tilladt.Dette betyder, at hovedparten af miljøskader idisse områder kun kan forvoldes af anlæg medrisikobetonede aktiviteter i tilstødende områ-der. Men sådanne anlæg er allerede omfattet afde andre dele af de foreslåede regler, som om-handler skade i form af traditionelle skader ogforurenede arealer. Heraf følger, at den enesteyderligere omkostning for disse aktiviteter,

20

(14) Kommissionen vil om kort tid udgive et papir om fortolkningenaf dette og andre begreber i habitatdirektivets artikel 6.

(15) F.eks. forekomsten af mellemflagspætten (jf. forsiden), en art,der er beskyttet i henhold til fugledirektivet.

21

som inddragelsen af biodiversitet under mil-jøansvarsreglerne medfører, er omkostningerneved at forebygge skader på biodiversiteten oggenopretning heraf i henhold til de kriterier,der er opstillet i hvidbogen.

Da risikobetonede aktiviteter som sagt normaltikke vil være at finde i beskyttede områder, vilskader på biodiversiteten i disse områder kunsjældent skyldes IPPC-virksomheder eller sto-re anlæg, for hvilke omkostninger og konkur-renceevne er af afgørende betydning. For dissevirksomheder vil erstatningsansvar for miljø-skader på biodiversiteten derfor have ubetyde-lige konsekvenser. På den anden side vil dentype miljøvenlige aktiviteter, som kan findested i de beskyttede områder, i sagens naturkunne internalisere forebyggelse og genopret-ning uden de store omkostninger.

4.5.2. Forurenede arealer

De fleste medlemslande har særlige love ellerprogrammer, der drejer sig om rensning af for-urenede arealer (eller forurenede grunde), bådegamle og nye. EF-reglerne bør tage sigte på atimplementere miljøprincipperne (forurenerenbetaler, forebyggelse og forsigtighed) for nyforurening på grundlag af rimeligt ensartederensningsstandarder og -mål. For forurenedearealer skulle ansvar i relation til risikobetone-de aktiviteter kunne gøres gældende, men reg-lerne skulle kun bringes i anvendelse, hvis derer tale om betydelig forurening. Forurenedearealer omfatter jord, overfladevand og grund-vand. Såfremt et område, der er beskyttet imedfør af lovgivningen om biodiversitet, ind-går i et forurenet areal, vil reglerne om skadepå biodiversitet finde anvendelse på det pågæl-dende område tillige med reglerne om forure-nede arealer. Det kan f.eks. betyde, at der, efterat arealet er blevet renset, skal ske genopret-ning af de beskadigede naturressourcer.

Rensningsstandarder

Der er tale om standarder, der anvendes til atvurdere situationen og afgøre, om det er nød-vendigt at rense et forurenet areal. Ligesommed biodiversitet bør kun betydelig skadevære omfattet. Det vigtigste kvalitative kriteri-um vil være, om forureningen kan indebære enalvorlig trussel for mennesker og miljø.

Oprensningsmål

Med disse mål skal det angives, hvilken jord-og vandkvalitet på det pågældende areal derskal opretholdes eller genoprettes. Det pri-mære mål bør være at fjerne enhver form foralvorlig fare for mennesker og miljø. Der skalfastsættes acceptable grænser på grundlag afden bedste, tilgængelige teknik på økonomiskog teknisk realistiske vilkår (ligesom i IPPC-direktivet). Et andet mål skal være, at jordenskal gøres egnet til arealets aktuelle og sand-synlige fremtidige anvendelse. Sådanne kvali-tative mål bør om muligt kombineres medkvantificerede standarder, der angiver hvilkenjord- og vandkvalitet der skal opnås. Hvis detaf økonomiske eller tekniske årsager ikke ladersig gøre at foretage en rensning, kan fuld ellerdelvis indkapsling overvejes som en mulighed.

4.5.3 Traditionelle skader

Definitionen på traditionel skade, nemlig per-son- og tingsskade og eventuelt økonomisketab, vil fortsat henhøre under medlemslandeneskompetence. Alle de elementer i reglerne, derer omhandlet i denne hvidbog, bør imidlertidogså finde anvendelse på traditionelle skader,med undtagelse af de særlige regler om adgangtil domstolene (jf. afsnit 4.7) og de særlige kri-terier for genopretning og vurdering af miljø-skader (jf. afsnit 4.5.1-4.5.2). Hvor der er taleom traditionelle skader, bør EF-reglerne ikkeoperere med begrebet »betydelig skade«.

4.5.4 Sammenhængen med direktivet om produkt-ansvar (16)

Direktivet om produktansvar drejer sig om per-son- og tingsskade (dvs. traditionelle skader)forårsaget af et mangelfuldt produkt, men detdækker ikke miljøskader. Overlapninger mel-lem de to regelsæt kan ikke udelukkes, for såvidt angår traditionelle skader. Dette kan f.eks.være tilfældet, hvis skaden forårsages af et pro-dukt, der indeholder farlige stoffer, og som måbetegnes som et mangelfuldt produkt, fordi detindeholder en større koncentration af kemiske

(16) Rådets direktiv 85/374/EØF om indbyrdes tilnærmelse af med-lemsstaternes love og administrative regler om produktansvar(EFT L 210 af 7.8.1985, s. 29), ændret ved direktiv 1999/34/EF(EFT L 141 af 4.6.1999, s. 20).

stoffer end tilladt i henhold til EF’s miljølov-givning. I så fald har direktivet om produktan-svar forrang som den gældende lovgivningvedrørende erstatningskrav for traditionelleskader (17).

4.6. SIKRING AF EFFEKTIV RENSNING OG GENOPRET-NING AF MILJØET

Både når det gælder skader på biodiversitet ogforurening af arealer, bør der være pligt til, atden erstatning eller godtgørelse, som forurene-ren betaler for genopretning eller rensning, rentfaktisk også anvendes til det formål. Hvis ud-bedring af skaden er umulig eller kun delvismulig af tekniske årsager eller økonomiskehensyn (efter en costbenefitanalyse), bør engodtgørelse svarende til værdien af den ikke-udbedrede skade i stedet anvendes på tilsvaren-de projekter for genopretning eller forbedringaf beskyttede naturressourcer. Når de kompe-tente myndigheder opstiller tilsvarende projek-ter, bør det ske på grundlag af en grundig ana-lyse af de miljøfordele, der indhentes herved.

4.7. ADGANG TIL DOMSTOLENE

Sager om miljøskader adskiller sig fra sagerom traditionelle skader, hvor ofrene har ret tilat rejse erstatningskrav hos de kompetentemyndigheder eller domstolene for at beskyttederes private interesser. Da miljøbeskyttelse eri offentlighedens interesse, er det først ogfremmest staten (herunder andre dele af sam-fundet), der har ansvaret for at gribe ind, hvisder er risiko for miljøskader. Der er imidlertidkun begrænsede offentlige ressourcer til detteformål, og der er voksende erkendelse af, atbefolkningen som helhed bør føle sig ansvarligfor miljøet og under visse omstændighedervære i stand til at gribe ind for at beskytte mil-jøet. Kommissionen har i sin meddelelse tilRådet og Parlamentet om gennemførelsen afFællesskabets miljølovgivning peget på dettebehov for lettere adgang til domstolene (18).

Et vigtigt juridisk instrument på dette områdeer Århus-konventionen (19). Konventionen in-deholder særlige bestemmelser om adgang tilklage og domstolsprøvelse, der udgør rammenfor søgsmål af forskellig art fra enkeltpersonersog offentlige interessegruppers side. Dissesøgsmål omfatter: adgang til at få prøvet lov-ligheden af enhver afgørelse fra en offentligmyndighed ved en domstol eller et andet vedlov etableret uafhængigt og upartisk organ (ad-ministrativ og retslig prøvelse); adgang til atanmode om tilstrækkelige og effektive rets-midler, herunder midlertidige retsmidler, ogadgang til at anfægte privatpersoners og offent-lige myndigheders handlinger og undladelser,der strider mod miljølovgivningen (20). EF-reg-ler om erstatningsansvar for miljøskader vilkunne bidrage til at gennemføre konventioneni Fællesskabets lovgivning efter følgende ret-ningslinjer.

4.7.1. »Totrinsmodel«: staten som den primært an-svarlige

Medlemslandene bør være de primært ansvarli-ge for at sikre genopretning af skader på biodi-versiteten og rensning (første trin) ved at an-vende den godtgørelse eller skadeserstatning,som forureneren betaler. Offentlige interesse-grupper, der arbejder for at beskytte miljøet(og opfylder relevante krav i henhold til dennationale lovgivning), bør anses for at have enberettiget interesse i beslutningstagningen påmiljøområdet (21). Normalt bør offentlige inter-essegrupper have ret til at agere subsidiært, detvil sige kun, hvis staten ikke foretager sig no-get overhovedet eller ikke gør det korrekt (an-det trin). Denne fremgangsmåde skulle anven-des på administrativ og retslig prøvelse og påerstatningskrav over for forureneren.

22

(17) Kommissionen har for nylig offentliggjort en grønbog om pro-duktansvar for at indsamle oplysninger om den faktiske anven-delse af direktivet og for at indlede en debat om det eventuellebehov for en tilbundsgående revision af direktivet.

(18) KOM(96) 500 endelig udg. »Lettere adgang til domstolene forikke-statslige organisationer og enkeltpersoner ville have enrække positive virkninger for gennemførelsen af Fællesskabetsmiljølovgivning. Det vil for det første gøre det mere sandsyn-ligt, atindividuelle sager om problemer vedrørende gennem-

førelsen af EF-lovgivningen i givet fald løses i overensstemmelsemed EF-rettens bestemmelser. For det andet — og det er nok detvigtigste — vil det generelt medføre en bedre gennemførelse oghåndhævelse i praksis af EF’s miljølovgivning, eftersom potentielterstatningsansvarlige parter i højere grad vil overholde bestemmel-serne for at undgå den øgede risiko for et sagsanlæg.« (s. 12).

(19) FN/ECE-konvention om adgang til oplysninger, offentlig delta-gelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstols-prøvelse på miljøområdet, vedtaget og undertegnet, også af Fæl-lesskabet, på den fjerde ministerkonference i Århus 23.-25. juni1998.

(20) Artikel 9 i Århus-konventionen.(21) Artikel 2, stk. 5, i Århus-konventionen.

23

4.7.2. Hastesager (foreløbige retsmidler, omkostnin-ger ved forebyggende foranstaltninger)

I hastesager bør interessegrupper have ret til atanmode domstolen om direkte anvendelse afforeløbige retsmidler for at få en (potentiel)forurener til at handle eller undlade at handlemed henblik på at forhindre væsentlig skadeeller undgå yderligere skade på miljøet. De børi denne forbindelse have ret til at sagsøge denformodede forurener uden først at skulle hen-vende sig til det offentlige. Søgsmål medpåstand om anvendelse af foreløbige retsmidlerkan tage sigte på at få en skadevoldende akti-vitet forbudt eller beordre operatøren til at fo-rebygge skader før eller efter en begivenhed el-ler få ham til at træffe foranstaltninger til atgenoprette miljøet. Det er op til domstolen atafgøre, om anvendelse af foreløbige retsmidlerer berettiget.

Der bør i første omgang gives interessegruppermulighed for at forlange godtgørelse af rimeli-ge omkostninger ved forebyggende foranstalt-ninger af hastende karakter (for at undgå skadeeller yderligere skade), uden at de nødvendig-vis skal forlange indgreb fra en offentlig myn-dighed først.

4.7.3. Der bør sikres tilstrækkelig ekspertise, ogunødige omkostninger bør undgås

Kun interessegrupper, der opfylder objektivekvalitative kriterier, bør kunne lægge sag anmod det offentlige eller forureneren. Genopret-ning af miljøet bør finde sted i samarbejde medde offentlige myndigheder og med anvendelseaf den bedst mulige omkostningseffektiveløsning. Det kan spille en afgørende rolle, atder er adgang til specialviden, og at uafhængi-ge og anerkendte eksperter og videnskabsfolkkan inddrages.

Da anvendelsen af retten til domstolsprøvelseuundgåeligt indebærer omkostninger, vil detvære nyttigt at undersøge, hvordan man i den-ne sammenhæng vil kunne anvende løsninger,der ikke inddrager domstolene, f.eks. voldgifteller mægling. Sådanne løsninger kan spare tidog penge.

4.8. SAMMENHÆNGEN MED INTERNATIONALE KON-VENTIONER

Et stigende antal internationale konventionerog protokoller omhandler (miljø-) ansvar påflere områder. Der har f.eks. i mange år eksi-steret sådanne konventioner og protokoller omskader forårsaget af nukleare aktiviteter og omolieforurening på havet. Af nyere dato kannævnes en konvention om skader forårsaget aftransport til søs af farlige og skadelige stoffer.Flere af medlemslandene overvejer at ratificeredenne konvention. Alle disse konventioner erbaseret på princippet om objektivt, men beg-rænset, ansvar og en »totrinsmodel« for erstat-ning. Med hensyn til olieforurening er det an-det trin en fond, der betales i fællesskab af dedeltagende olieselskaber i importlandene, ogsom — også op til en vis grænse — godtgørerstatningsansvar, der overskrider skibsejerenserstatningsansvar. I lyset af de nylige havforu-reningsulykker bør det undersøges, om de in-ternationale regler bør suppleres med EF-for-anstaltninger. Kommissionen vil forberede enmeddelelse om sikkerheden ved olietankere(juni 2000), hvor den bl.a. vil undersøge, omder er behov for supplerende EF-regler om er-statningsansvar for oliespild. Den vil gennem-gå forskellige løsningsmodeller under hensyn-tagen til de særlige træk ved denne sektor. Me-re generelt bør de fremtidige EF-regler om mil-jøansvar gøre det klart, i hvilken udstrækningreglerne vil kunne anvendes på områder, somallerede er omfattet af international lov.

4.9. FINANSIEL SIKKERHED

Muligheden for forsikring er vigtig, for at måle-ne med sådanne regler om miljøansvar kan nås.

Objektivt ansvar har vist sig at medføre, at risi-kobetonede produktionsaktiviteter flyttes frastørre virksomheder til mindre i håbet om atomgå erstatningskrav. Disse mindre virksom-heder, som ofte ikke har de fornødne ressour-cer til at have lige så effektive risikostyringssy-stemer som større virksomheder, bliver ofte an-svarlige for en større andel af de forårsagedemiljøskader, end deres størrelse ville lade for-mode. Når de forvolder skade, er det også min-dre sandsynligt, at de har de finansielle midlertil at betale for genopretning af skaden. Har

virksomhederne adgang til forsikring, reduce-res den risiko, de udsættes for (ved at en del afrisikoen overføres til forsikringsselskabet).Dette skulle også give virksomhederne mindretilskyndelse til at omgå erstatningskrav (22).

Muligheden for at forsikre sig mod miljørisici,navnlig for skader på naturressourcerne, vilsandsynligvis udvikle sig gradvist. Så længe derikke er mere bredt accepterede målemetoder til atkvantificere miljøskader, vil det være vanskeligtat forudsige erstatningernes omfang. Beregningaf risikorelaterede tariffer er imidlertid afgørendefor, at erstatningsforpligtelser i henhold til forsik-ringsaftaler kan indfries, og forsikringsselskaber-ne skal når som helst kunne opstille passende be-stemmelser på området. Hvis der udvikles kvali-tative og pålidelige kvantitative kriterier for er-kendelse og måling af miljøskader, vil det øgemulighederne for adgang til finansiel sikkerhedsom led i reglerne om miljøansvar og bidrage tilgennemførelsen af reglerne. Men dette vil ikkefinde sted fra den ene dag til den anden og kanventes at koste mange penge. Der skal derfor gåsfrem med forsigtighed, når reglerne om miljøan-svar skal udformes nøjere.

Lægges der loft over erstatningsansvar for ska-der på naturressourcer, kan det ventes at for-bedre chancerne for en hurtig udvikling af for-sikringsmarkedet på dette område, men det vil-le svække forureneren betaler-princippet.

Hvis man ser på forsikringsmarkedet — idetforsikring er en af de måder, man kan skaffesig finansiel sikkerhed på, sammen med f.eks.bankgarantier, interne reserver eller puljeord-ninger i de enkelte brancher — ser det ud til, atdækning af risici for miljøskader endnu er etforholdsvis uudviklet område, men der er klarefremskridt i de dele af de finansielle markeder,der specialiserer sig på dette felt. Et eksempelherpå er udviklingen af nye typer forsikrings-policer for dækning af omkostningerne vedrensning af forurenede arealer, f.eks. i Neder-landene.

Kravet om finansiel sikkerhed forudsætter, atman kan forsikre sig mod miljørisici, men detvil i høj grad afhænge af den retssikkerhed oggennemsigtighed, som reglerne om erstatnings-ansvar giver. Det er dog de færreste EF-lande,der i deres lovgivning om erstatningsansvar formiljøskader opererer med et lovfæstet krav omfinansiel sikkerhed. Hvor det er tilfældet, f.eks.i den tyske erstatningslov, er iværksættelsen afden pågældende bestemmelse løbet ind i van-skeligheder, som foreløbigt har betydet, at dennødvendige gennemførelsesbekendtgørelseendnu ikke er udarbejdet.

Den finansielle sektors betænkeligheder er enaf årsagerne til den trinvise løsningsmodel, derforeslås i denne hvidbog (jf. afsnit 6). Densnævre definition af risikobetonede aktiviteter,begrænsningen af reglernes anvendelsesområ-de til de naturressourcer, der i forvejen er be-skyttet af eksisterende EF-lovgivning, og detfaktum, at ordningen kun skal finde anvendel-se i tilfælde af betydelige skader, er alt sam-men noget, der bidrager til at gøre de risici, derkan tilskrives ordningen, lettere at beregne ogstyre. Desuden bør EF-reglerne ikke indebærepligt til at stille finansiel sikkerhed; det vil sik-re den nødvendige fleksibilitet, så længe manikke har de fornødne erfaringer med de nyeregler. Hvis forsikringsselskaber og bankerskal stille finansiel sikkerhed for de risici, reg-lerne indebærer, bør det ske på et frivilligtgrundlag. Kommissionen har i sinde at fortsæt-te drøftelserne med de berørte sektorer for attilskynde til videreudvikling af specifikke fi-nansielle garantiinstrumenter.

24

(22) På den anden side kan en virksomhed, som er i stand til at for-sikre sig mod de skader, den kan påføre naturressourcerne, sta-dig have interesse i at udvise ansvarlig adfærd. For at få en for-sikring, skal en virksomhed nemlig normalt gennemgå en mil-jørevision. Det kræves ofte, at den har et effektivt risikosty-ringssystem, og, hvis den kræver forsikringsmidler til dækningaf skader, skal den ofte betale en del af regningen.

5. FORSKELLIGE MULIGHEDERFOR FÆLLESSKABSINDGREB

I forbindelse med udarbejdelsen af retningslin-jer for miljøansvar har man undersøgt en ræk-ke forskellige løsningsmodeller og virkemidler.De vigtigste er beskrevet i dette afsnit tillige-med de dermed forbundne fordele og ulemper.

5.1. FÆLLESSKABETS TILTRÆDELSE AF LUGANO-KONVENTIONEN

I 1993 blev Europarådets konvention om civil-retligt erstatningsansvar for skade forvoldt vedmiljøfarlige aktiviteter åbnet for undertegnelse.Kommissionen og alle medlemslandene deltogi forhandlingerne. Konventionen indeholderregler om erstatningsansvar, der dækker alleformer for skade (både traditionelle skadersåsom person- og tingsskade og beskadigelseaf miljøet i sig selv), der er forvoldt ved en ri-sikobetonet aktivitet. Risikobetonede aktivite-ter i relation til brug af farlige stoffer, biotek-nologi og affald er defineret nærmere i kon-ventionen. Konventionen er ganske vidtræk-kende, forstået på den måde, at også andre ak-tiviteter end dem, der er udtrykkeligt nævnt,kan betragtes som risikobetonede. Der er of-fentliggjort en kort redegørelse for baggrundenfor og indholdet af Lugano-konventionen samten fortegnelse over deltagerne.

EF-tiltrædelse af konventionen ville indebæreden fordel, at det ville være i overensstemmel-se med subsidiaritetsprincippet på internatio-nalt plan (der skulle ikke indføres ny fælles-skabslovgivning, eftersom det pågældende pro-blem kunne klares ved, at EF tiltrådte en eksi-sterende international konvention). Desudendækker konventionen meget bredt (alle typerskade forårsaget af risikobetonede aktiviteter)og opererer med et meget omfattende og åbentanvendelsesområde, som har den fordel, at detudgør et sammenhængende system, og at alle,der udfører risikobetonede aktiviteter, behand-les ens. Seks medlemslande (23) har underteg-net konventionen, mens andre overvejer atgøre det. Flere medlemslande (24) har alleredeforberedt lovgivning til gennemførelse af kon-

ventionen eller er i færd med at forberede densratifikation. Andre EF-lande har imidlertid ik-ke til hensigt at undertegne eller ratificereden (25). Konventionen kan også tiltrædes af decentral- og østeuropæiske lande og selv af lan-de, som ikke er medlemmer af Europarådet,hvorfor den vil kunne få ganske stor internati-onal betydning. EF’s tiltrædelse vil formentligtilskynde andre lande til også at gå med.

Sammenligner man bestemmelserne i Lugano-konventionen med EF-landenes regler om mil-jøansvar, er det et generelt indtryk, at konven-tionen går videre end de fleste EF-lande i vissehenseender (nemlig at konventionen udtrykke-ligt dækker miljøskader som sådan). Konventi-onens åbne definition af risikobetonede aktivi-teter går også længere end flere EF-lande, somhar regler med et lukket og mere begrænset an-vendelsesområde. Især de sidstnævnte EF-lan-de og det meste af erhvervslivet føler, at Lu-gano-konventionens anvendelsesområde er forbredt og indebærer for ringe retssikkerhed, ogat konventionens definitioner, især med hensyntil økologiske skader, er for vage. Konventio-nen omhandler miljøskader, men i en ret gene-rel form. F.eks. opererer den ikke med et syste-matisk krav om genopretning og fastsætter ik-ke kriterier for genopretningen eller den øko-nomiske vurdering af sådanne skader. Tiltræ-delse af konventionen for EF ville derforkræve EF-bestemmelser, som kan supplere Lu-gano-bestemmelserne med henblik på nøjere atpræcisere dette nye område med hensyn til er-statningsansvar.

5.2. REGLER, DER KUN GÆLDER FOR GRÆNSEOVER-SKRIDENDE MILJØSKADER

Medlemslandene er i stigende grad opmærk-somme på grænseoverskridende miljøskader,ikke mindst på grund af offentlighedens harmeover forurening, der hidrører fra et andet land.Opmærksomheden omkring grænseoverskri-dende miljøproblemer vil formentlig blive end-nu større, efterhånden som habitatdirektivet an-vendes i større omfang, og man finder ud af, atmange habitater går på tværs af grænserne mel-lem EF-landene. Selv om både forurening ogumiddelbare skader på et sådant område er beg-

25

(23) Finland, Grækenland, Italien, Luxembourg, Nederlandene ogPortugal.

(24) Østrig, Finland, Grækenland, Nederlandene og Portugal. (25) Danmark, Tyskland, Det Forenede Kongerige.

rænset til ét enkelt EF-land, kan skaderne alli-gevel godt få konsekvenser for andre EF-lande,f.eks. ved at påvirke en bestemt arts eller et be-stemt habitats overlevelsesmuligheder som hel-hed. Forurening af floder og søer vil i mangetilfælde også være grænseoverskridende.

Det vigtigste argument, der føres i marken aftilhængerne af en ordning, der udelukkendedækker grænseoverskridende forurening, gårpå, at det under henvisning til subsidiaritets-princippet er vanskeligt at argumentere for atindføre regler om erstatningsansvar for proble-mer, der udelukkende gør sig gældende indenfor ét EF-lands område, men at grænseover-skridende problemer klart bedre kan løses påEF-plan. Ulemperne er, at et system, der kunvedrører grænseoverskridende miljøproblemer,vil resultere i et alvorligt »hul« med hensyn tilerstatningsansvar for skader på biodiversitet,eftersom det endnu kun er i de færreste EF-lande, dette spørgsmål overhovedet er dækketaf lovgivning. Den vigtige målsætning om atstyrke anvendelsen af EF-miljølovgivningen ipraksis vil ikke kunne opfyldes med en ord-ning, som ved udelukkende at fokusere pågrænseoverskridende miljøskader ville ignore-re størsteparten af de potentielle overtrædelseraf den pågældende lovgivning (nemlig alledem, der foregår inden for ét enkelt EF-land).Regler, der udelukkende gælder for grænseo-verskridende miljøskader, ville også resultere i,at personer blev behandlet meget forskelligt in-den for ét og samme EF-land, eftersom nogle,der tilfældigvis er involveret i en sag om græn-seoverskridende miljøskader, kunne være er-statningspligtige i medfør af EF-regler, somkun vedrører grænseoverskridende miljøska-der, mens andre, der udfører den samme aktivi-tet i det samme land og forvolder tilsvarendeskade, ville gå fri, hvis de nationale reglertilfældigvis ikke dækkede det pågældendespørgsmål. Det kunne endog rejse tvivl omlovligheden af sådanne regler i forhold til prin-cippet om ligebehandling, som er fastslået iEF-Domstolens retspraksis.

5.3. EN FÆLLESSKABSHENSTILLING SOM LEDETRÅD

FOR EF-LANDENES EGNE INITIATIVER PÅ OMRÅDET

Denne mulighed, som f.eks. kunne være enhenstilling i tilknytning til eksisterende rele-vant EF-lovgivning, vil muligvis få støtte fra

dem, der ikke er overbevist om, at der er brugfor et retligt bindende instrument. De kanf.eks. mene, at der ikke er tilstrækkeligt bevisfor, at EF-landenes love ikke kan behandle derelevante miljøproblemer tilstrækkelig effek-tivt. En henstilling — som er et ikke-bindendeinstrument uden midler til at sikre en konse-kvent håndhævelse — ville indebære færreomkostninger for virksomhederne og færre for-dele for miljøet end et bindende retsinstrument,bl.a. i tilfælde af grænseoverskridende miljø-skader inden for EU. Tilsvarende argumenterville gøre sig gældende over for brugen af (fri-villige) miljøaftaler i denne sammenhæng.

5.4. ET FÆLLESSKABSDIREKTIV

Fordelene ved et direktiv sammenholdt medEF’s tiltrædelse af Lugano-konventionen erførst og fremmest, at et direktivs anvendelses-område bedre kan afgrænses, og at det gør detlettere at udarbejde regler om skader på biodi-versitet i fuld overensstemmelse med den rele-vante EF-lovgivning. Begge dele vil givestørre retssikkerhed end Lugano-konventionen.Det skal bemærkes, at selv om EF ikke tiltræ-der Lugano-konventionen, kan denne være envigtig inspirationskilde for et fremtidigt EF-di-rektiv. Med hensyn til argumentet om, at Lu-gano-konventionen gælder for ikke-EF-lande,er det klart, at et EF-direktiv om erstatningsan-svar for miljøskader vil indgå i overvejelserneomkring udvidelsesprocessen, og at situationeni de pågældende lande med hensyn til erstat-ningsansvar for miljøskader også vil blive gen-nemgået.

Sammenligner vi denne type EF-indgreb medde mere begrænsede og ikke-bindendeløsningsmodeller, der er beskrevet i punkt 5.2og 5.3, vil et direktiv have større merværdi iform af en bedre gennemførelse af EF’s mil-jøprincipper og -lovgivning og mere effektivgenopretning af miljøet.

5.5. ERSTATNINGSANSVAR PÅ ET ENKELT OMRÅDE,NEMLIG BIOTEKNOLOGI

Europa-Parlamentet har ved flere lejlighederanmodet Kommissionen om at indføje bestem-melser om erstatningsansvar i de gældende di-rektiver på bioteknologiområdet. Den løsnings-

26

model, der er nævnt i punkt 5.4, kunne følgesved at foreslå mere specifikke bestemmelserom erstatningsansvar for specifikke sektorer(f.eks. bioteknologi) i stedet for en horisontalløsning, der dækker alle (potentielt) risikobeto-nede aktiviteter på samme måde.

En horisontal løsningsmodel har den fordel, atder herved tilvejebringes generelle rammer i enenkelt retsakt. Forudsat at de pågældende akti-viteter indebærer miljørisici og økonomiskekonsekvenser af samme art, ville denne frem-gangsmåde ikke blot være mere logisk sam-menhængende, men også mere effektiv. Ensektoropdelt løsningsmodel ville ikke kunnesikre et sammenhængende system eller ensartetanvendelse af forureneren betaler-, forebyggel-ses- og forsigtighedsprincipperne på aktivite-ter, der kan sammenlignes, idet de indebæreren risiko for mennesker og miljø. Endvidereville ønsket om en mere effektiv håndhævelseaf alle de forskellige dele af Fællesskabets mil-jølovgivning ikke blive opfyldt, hvis der kunindføres bestemmelser om erstatningsansvar pået specifikt felt af lovgivningen. Det ville ogsåvære vanskeligt at forklare en sektor, hvorfornetop denne skal underkastes bestemmelser omerstatningsansvar og ikke andre sektorer, derindebærer lignende risici. Af alle disse grundesynes horisontale regler om erstatningsansvarfor miljøskader at være at foretrække.

27

6. SUBSIDIARITET OGPROPORTIONALITET

EF-traktaten indeholder bestemmelser om, atEF-politikken på miljøområdet skal bidrage tilbevarelse, beskyttelse og forbedring af mil-jøkvaliteten (artikel 174, stk. 1). Den tager og-så sigte på et højt beskyttelsesniveau underhensyntagen til de forskelligartede forhold, dergør sig gældende i de forskellige områder iEU. Den skal bygge på forsigtighedsprincippetog princippet om forebyggende indsats, prin-cippet om indgreb over for miljøskader for-trinsvis ved kilden og princippet om, at forure-neren betaler (artikel 174, stk. 2). Alle disseprincipper, som her er citeret ordret fra trakta-ten, er bindende for EU-institutionerne, men deiværksættes i dag ikke optimalt i hele EU. Enaf grundene er, at der er »huller« i de flestemedlemslandes regler om erstatningsansvar forskader på biodiversiteten (se også afsnit 3).

Den nationale lovgivning kan heller ikke effek-tivt dække spørgsmål i relation til grænseover-skridende miljøskader i EU, som bl.a. kan ram-me vandløb og de habitater for planter og dyr,der gennemskæres af landegrænser. Derfor erdet nødvendigt at indføre EF-dækkende regler,så man undgår uhensigtsmæssige løsninger påmiljøskader, der går på tværs af grænserne.

EF-landene anvender også forskellige retsin-strumenter i implementeringen af deres reglerom erstatningsansvar for miljøskader. Noglebaserer sig mere på forvaltningsretten og denoffentlige ret, mens andre i højere grad benyt-ter privatretten. I alle EF-landene er der taleom en kombination. EF-reglerne bør fastsættemål og resultater, mens det bør være overladttil EF-landene at afgøre, hvordan og med hvil-ke midler de skal nås.

Ligeledes i overensstemmelse med subsidiari-tets- og proportionalitetsprincippet kan man fo-restille sig en EF-ordning — baseret på trakta-tens artikel 175 — i form af rammebestemmel-ser, der fastsætter de væsentlige minimums-krav, som efterhånden kan suppleres med an-dre elementer, der måtte forekomme nødvendi-ge på baggrund af de indhøstede erfaringermed anvendelsen i en første periode (en trinvisløsningsmodel).

Hvis instrumentet for indførelse af reglerneskal være et direktiv, ville en sammenhængen-de anvendelse af reglerne i hele Fællesskabetblive sikret gennem Kommissionens overvåg-ning af EF-lovene og EF-Domstolens praksis.

28

7. DE GENERELLE ØKONOMISKEVIRKNINGER AFERSTATNINGSANSVAR FORMILJØSKADER PÅ EF-PLAN

EF-regler på linje med hvidbogens forslag vil-le i flere vigtige henseender adskille sig fra deeksisterende ordninger. Der er derfor ikke til-strækkelige erfaringer til at have en klar me-ning om de generelle økonomiske virkningeraf sådanne EF-regler, herunder konsekvensernefor EF’s konkurrenceevne udadtil. Kommissio-nen vil fortsætte sine undersøgelser på detteområde og igangsætte undersøgelser om deøkonomiske og miljømæssige konsekvenser aferstatningsansvar for miljøskader. Resultaterneaf disse undersøgelser vil blive underkastet engrundig vurdering og få tillagt behørig vægt iforbindelse med udarbejdelsen af Kommissio-nens fremtidige initiativer på dette område. Vo-res nuværende kendskab til konsekvenserne afde gældende regler om erstatningsansvar kanimidlertid bruges som en nyttig ramme for ana-lysen.

Vores viden om de generelle konsekvenser afmiljølovgivningen for industriens konkurren-ceevne synes at vise, at der ikke er tale omvæsentlige negative virkninger. Vi har også op-lysninger om virkningerne af regler om mil-jøerstatningsansvar. De årlige samlede omkost-ninger ved rensning (som ikke omfatter om-kostninger ved skader på naturressourcerne)for USA’s Superfund (der virker med tilbage-virkende kraft (26)) udgør ca. 5 % af det beløb,der hvert år bruges i USA til at opfylde alleforbundsstatens miljøbestemmelser. Der fore-ligger ingen samlede opgørelser over omkost-ningerne for den amerikanske Superfund, forså vidt angår skader på naturressoucerne. Hvadmedlemslandenes regler om erstatningsansvarfor miljøskader angår, synes de foreliggendeoplysninger at vise, at de ikke har ført til væs-entlige problemer med konkurrencedygtighed.

Selv om vi er usikre på virkningerne af EF-reg-ler om erstatningsansvar på konkurrenceevnenudadtil, skal det tages i betragtning, at de flesteOECD-lande har en eller anden form for lov-

givning om erstatningsansvar for miljøskader.EF-regler om erstatningsansvar for miljøskadervil derfor ikke betyde, at EF indfører en ensi-dig standard for miljøbeskyttelse (27).

Dette betyder ikke, at EU-industriens internati-onale konkurrenceevne, navnlig i de eksport-orienterede brancher og i brancher, der trues afbetydelig konkurrence fra importen, ikke børbeskyttes, så vidt det overhovedet er muligt.Der er forskellige udveje til at omgå potentiel-le problemer med konkurrenceevne udadtil,som vil kunne opstå som følge af forskelle ireglerne om erstatningsansvar på internationaltplan. Dette kunne f.eks. gøres ved at anvendesupplerende virkemidler — som skal være for-enelige med verdenshandelsreglerne.

Hvad de små og mellemstore virksomhederangår, forårsager de ofte flere miljøskader, endderes størrelse ville lade formode, sandsynlig-vis som følge af mangel på ressourcer. Ud fradenne synsvinkel vil konsekvenserne kunneblive hårdere for disse virksomheder. Uønske-de bivirkninger såsom en stigning i andelen afskader forårsaget af små og mellemstore virk-somheder vil kunne afbødes ved en meremålrettet anvendelse af national støtte og EF-støtte til fremme af installering af renere tekno-logi i små og mellemstore virksomheder.

Den foreslåede løsningsmodel for miljøerstat-ningsreglerne beskytter de økonomiske aktøreri den finansielle sektor mod erstatningsansvar,såfremt de ikke har det driftsmæssige ansvarfor de skadevoldende aktiviteter. Der kan der-for ikke ventes negative virkninger for dennesektor. Forudsat at der er retssikkerhed medhensyn til erstatningsansvar og gennemsigtig-hed, skulle virkningerne, navnlig for forsik-ringssektoren, blive positive på længere sigt,efterhånden som man får erfaring med, hvor-dan reglerne fungerer, og der opstår nye mar-keder for forsikringsprodukter.

29

(26) Hvidbogen argumenterer mod erstatningsansvar med tilbagevir-kende kraft, som, alt andet lige, indebærer højere omkostninger.

(27) I denne forbindelse skal det bemærkes, at de fleste problemermed konkurrenceevne og flytning af produktionen til andre lan-de snarere vil opstå mellem industrilande end mellem industri-lande og udviklingslande (en konklusion, der bekræftes iWTO’s nylige udredning om handel og miljø, Special Studies,Trade and Environment, WTO 1999). Da de fleste af OECD-lan-dene allerede har en eller anden form for lovgivning om erstat-ningsansvar for miljøskader, kan virkningerne af EF-regler påkonkurrenceevnen udadtil ventes at blive begrænsede.

Virkningerne af erstatningsansvar på beskæfti-gelsen er også et vigtigt spørgsmål. De forelig-gende data om de generelle konsekvenser afmiljølovgivningen synes at vise, at den samle-de beskæftigelse ikke vil blive berørt, selv omantallet af arbejdspladser i visse brancher vilkunne falde eller stige (28).

Der er ingen undersøgelser af erfaringerne medde beskæftigelsesmæssige konsekvenser afregler om erstatningsansvar for miljøskader,men det er klart, at der kan blive tale om vissenegative virkninger, når virksomhederne ud-skifter miljøforurenende aktiviteter og proces-ser med renere teknologi. Disse virkninger kanimidlertid ventes at blive udlignet. Den økono-miske kerne i erstatningsansvar er netop incita-mentet til at lægge større vægt på forebyggel-se. Det kan derfor ventes, at erstatningsansvarfor miljøskader vil fremme beskæftigelsen ivirksomheder, der leverer og bruger renere tek-nologi, og i de dertil knyttede tjenester. Efter-hånden som der udvikles forsikringsordningerfor skader på naturressourcerne, kan der ogsåventes flere job i denne sektor.

Nøglebegrebet på dette område er bæredygtigudvikling, idet der på afvejet måde bør tageshensyn til både de økonomiske, de sociale ogde miljøpolitiske aspekter.

Endelig skal det nævnes, at anvendelsen af po-litiske virkemidler ofte medfører omkostnin-ger, selv om de giver nettoudbytte. Det er der-for nødvendigt at søge at minimere omkostnin-gerne ved forud fastsatte mål.

Når det drejer sig om erstatningsansvar, ertransaktionsomkostningerne, dvs. omkostnin-gerne ved at opfylde og håndhæve reglerne, etemne, der kræver særlig behandling. Der kanfremføres tre eksempler i denne forbindelse.For det første USA, hvor der er flere tvisterend i Europa, og hvor lovene om erstatnings-ansvar har medført høje transaktionsomkost-ninger, navnlig sagsomkostninger, svarende til20 % af de samlede håndhævelses- og godt-gørelsesomkostninger. For det andet er der, forså vidt angår EF-landenes miljøansvarsordnin-

ger, der er baseret på objektivt ansvar, ikke no-get, der tyder på, at de har medført en stigningi erstatningskrav eller transaktionsomkostnin-ger. Endelig er der erfaringerne i Fællesskabetmed indførelsen af direktivet om produktan-svar (jf. fodnote 9). I en undersøgelse af denførste periode for anvendelsen af dette direktivfandt man ingen væsentlig stigning i antallet aferstatningskrav. Heraf kan det konkluderes, atdet ved afstikningen af regler for miljøansvarer vigtigt at undersøge grundene til forskellenei transaktionsomkostninger mellem de forskel-lige ordninger og undgå faktorer, som ville bi-drage til sådanne omkostninger.

Også regler om direkte adgang til domstolenefor andre end offentlige myndigheder bør vur-deres ud fra denne synsvinkel. Anvendelse afløsninger, hvor domstolene ikke inddrages, vil-le være nyttig i denne forbindelse. Også stan-darder for rensning og genopretning bør vurde-res i lyset af de omkostninger, de kan tænkes atmedføre.

For tidligere forurening og andre former forforurening, hvor erstatningsansvar ikke vilvære noget egnet instrument, f.eks. hvor der ertale om diffuse skader, eller hvor forurenerenikke kan identificeres, kunne EF-landene —som nogle allerede gør — anvende andre vir-kemidler, f.eks. miljøafgifter på forurenendeaktiviteter eller nationale eller regionale fonde.

30

(28) Jf. f.eks. benchmark-undersøgelsen: Jobs, Competitiveness andEnvironmental Regulation: What are the real issues, R. Repetto,World Resources Institute, March 1995.

8. KONKLUSION

Hvidbogen søger at vurdere forskellige mulig-heder for EF-foranstaltninger på området er-statningsansvar for miljøskader. På grundlagaf analysen i hvidbogen mener Kommissio-nen, at den bedste løsning er et EF-rammedi-rektiv om erstatningsansvar for miljøskadermed regler om objektivt ansvar — med an-svarsfrihedsgrunde — for traditionelle skader(dvs. person- og tingsskade) og miljøskader(forurening af arealer og skader på biodiversi-teten i Natura 2000-områder) forårsaget afEF-regulerede risikobetonede aktiviteter ogculpa-ansvar for skader på biodiversiteten idisse områder forårsaget af ikke-risikobetone-de aktiviteter. Et sådant direktiv vil være denmest effektive måde til at virkeliggøre mil-jøprincipperne i EF-traktaten, navnlig forure-neren betaler-princippet.

Den nærmere udformning af et sådant ramme-direktiv bør finde sted i lyset af høringer af deberørte parter.

Kommissionen opfordrer Europa-Parlamentet,Rådet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg ogRegionsudvalget såvel som interesserede partertil at drøfte hvidbogen og fremkomme med be-mærkninger. Bemærkninger kan sendes tilKommissionen på nedenstående adresse:

Generaldirektoratet for Miljø Kontoret for juridiske anliggender, lovgivning og anvendelse af EU-retten (B.3) Rue de la Loi 200 B-1049 Bruxelles

eller pr. e-post til:

Carla.DEVRIES@cec.eu.inteller Charlotta.COLLIANDER@cec.eu.int

inden den 1. juli 2000.

31

Bilag 1

UNDERSØGELSE AF CIVILRETLIGEMILJØERSTATNINGSREGLER

RESUMÉ

af McKenna & Co., London, juni 1996

INDLEDNING

Denne afsluttende rapport dækker miljøerstatningsreg-lerne i 19 forskellige lande pr. december 1995. Selvom undersøgelsens oprindelige kommissorium var be-grænset til civilretlige erstatningsregler, har man også iet vist omfang set på administrative og strafferetligeregler om erstatningsansvar for at kunne give et re-præsentativt, samlet overblik over de gældende »mil-jøansvarsordninger«.

CIVILRETLIGT ERSTATNINGSANSVAR

Alle de lande, der indgår i undersøgelsen, opererermed en form for traditionelt civilretligt erstatningsan-svar baseret på det grundlæggende princip, at hvis enperson forvolder skade på en anden ved i et eller andetomfang at udvise culpa (normalt forsømmelighed),skal skaden godtgøres. Disse regler indgår enten somen del af civilretten eller i sædvaneretten, hvor de erudviklet gennem retspraksis eller via lovgivning, derformaliserer sædvaneretten. I en række lande er deklassiske civilretlige erstatningsansvarsordninger ble-vet udbygget til at omfatte forskellige former for ob-jektivt ansvar for miljøskader, hvor der f.eks. er taleom risikobetonede aktiviteter.

Nogle lande har vedtaget særlige love for at skabegrundlag for at kunne gøre erstatningskrav gældendefor miljøskader. De første lande, der tog dette skridt,var Norge og Sverige. Det er betegnende, at de øvrigeskandinaviske lande nu også har indført særlige mil-jøerstatningslove. Blandt de øvrige lande har ogsåTyskland en sådan lov, og Østrig vil meget snart ind-føre en tilsvarende lov, primært baseret på Lugano-konventionen fra 1993 om civilretligt erstatningsan-svar for skade forvoldt ved miljøfarlige aktiviteter.Mange af disse love er af nyere dato, og erfaringernemed dem er derfor begrænsede. Specielt den tyske lov-givning har kun været bragt i anvendelse i ganske fåtilfælde.

De særlige miljøerstatningslove opererer med objektivtansvar og er rettet mod miljømæssige spørgsmål. Nogleer udformet, så de kun gælder for bestemte industrimæs-sige aktiviteter eller anlæg. Det er f.eks. tilfældet medden danske og den tyske lov, som begge i et bilag opreg-ner de erhvervsmæssige aktiviteter, der er omfattet af lo-ven. I modsætning hertil gælder den finske og den sven-ske lov for alle aktiviteter, der resulterer i miljøskader.

ADMINISTRATIVE OG STRAFFERETLIGE REGLER OM ER-STATNINGSANSVAR

Størsteparten af miljølovgivningen i de lande, der ind-går i undersøgelsen — og det gælder både lovgivnin-gens omfang og konkrete foranstaltninger — virkergennem administrative bestemmelser, der støttes afmuligheden for strafferetlige sanktioner i form af bø-der og/eller fængselsstraf, når reglerne overtrædes. Inogle lande, som f.eks. Nederlandene, kan der ogsåidømmes bøder rent administrativt.

Et fælles træk er brugen af administrative tilladelser el-ler autorisationer, men der er forskel mellem landenemed hensyn til, hvordan disse systemer er udviklet.Nogle lande opererer med forskellige administrativebestemmelser og administrative organer, der fører kon-trol med bestemte industriers eller miljøsektorers akti-viteter. Det fungerer ofte på delstatsbasis eller regionaleller amtslig basis. Andre lande har overladt kontrol-funktionerne til et centralt »miljøbeskyttelsesorgan«,der i samarbejde med lokale myndigheder fører kon-trol med de fleste sektorer på miljøområdet og de fle-ste industriaktiviteter. Det Forenede Kongerige er iøjeblikket ved at gå over fra en sektorbaseret model tilet system, hvor kontrollen primært udøves af det cen-trale »Environment Agency«, selv om de lokale myn-digheder har bibeholdt visse beføjelser. Danmark ope-rerer med en tilsvarende styringsstruktur, selv omkommuner og amter synes at have bevaret flere be-føjelser i forhold til centralforvaltningen. Finland ope-rerer med et centralt miljøagentur med 13 særskilte, re-gionale miljøkontorer.

Spørgsmålet om strafferetlige sanktioner opstår kun,hvis kravet om tilladelse er blevet tilsidesat, eller enadministrativ bekendtgørelse er blevet overtrådt, selvom der dog i mere alvorlige tilfælde af miljøforureningogså kan rejses tiltale efter straffeloven. Nogle lande,f.eks. Finland, Tyskland og Spanien, har nu indarbejdetmiljømæssige lovovertrædelser i deres strafferet.

33

BILAG

SKADESERSTATNING

Det vigtigste civilretlige retsmiddel, som er fælles foralle de lande, der indgår i undersøgelsen, er skadeser-statning. Formålet er at godtgøre personer for skadereller tab, der er påført dem, dvs. så vidt muligt sættedem i samme situation, som hvis skaden ikke var sket.Lovgivningen tilstræber derfor at vurdere værdien afdette tab i økonomisk henseende. Erstatningspligtigetab er normalt begrænset til personskade, tingsskadeog i mange tilfælde rent økonomiske tab. Det er såle-des de færreste af ordningerne, der opererer med er-statning for rene miljøskader. Det betyder ikke, at deraldrig kan opnås erstatning, hvor der er forvoldt skadepå jord, grundvand, flora, fauna osv. Erstatningen ydesi disse tilfælde ikke for de rene miljøskader, men foreventuelle deraf følgende tab for grundejeren eller be-sidderen, f.eks. for forringelse af jordens værdi ellerskade på udkomme. Normalt kan udgifter til rensningeller genopretning af miljøet forlanges dækket.

Der er sket en vis udvikling med hensyn til at kunne fåerstatning for rene miljøskader. USA opererer med reg-ler, der giver mulighed for erstatning for »skader på na-turressourcer«, men det er dog kun det offentlige, derkan gøre sådanne krav gældende, og de har således in-gen betydning for privatpersoner. Domstolene arbejderfortsat på at udarbejde metoder for beregning og fast-sættelse af grænser for sådanne skadeserstatninger. IBelgien anvender domstolene begrebet »kollektive go-der«, så der kan forlanges erstatning for rent miljømæs-sige eller æstetiske tab. I Frankrig og Nederlandene erder en vis mulighed for, at miljøaktionsgrupper kan for-lange erstatning i forbindelse med de miljøinteresser, detager sigte på at beskytte. Erstatningen udbetales for atsætte dem i stand til at gennemføre visse former forgenoprettende aktiviteter såsom fornyet udsætning affisk i floder eller rensning af oliedækkede fugle.

I forbindelse med de civilretlige regler er det de færre-ste systemer, der opererer med pligt til at anvende denudbetalte erstatning til at genoprette miljøet. Det gæl-der dog ikke ubetinget. En række civilretlige erstat-ningsansvarsordninger pålægger pligt til at afhjælpeenhver form for skade, og det kan f.eks. omfatte rens-ning. Desuden kan de administrative myndigheder i enrække lande forlange, at sagsøgeren foretager en effek-tiv rensning, der forudsætter, at den tilkendte erstat-ning anvendes til at genoprette miljøet. I Norge vil er-statningen i mange tilfælde blive udbetalt til myndig-hederne, så de kan gennemføre rensningsaktiviteterne.Sagsøgeren får kun udbetalt pengene, hvis det ikke er idet offentliges interesse at foretage rensningen.

ADMINISTRATIVE BEFØJELSER

Alle de ordninger, der blev undersøgt, opererer med eneller anden form for administrativ miljøbeskyttelses-ordning, og de fleste aktiviteter for at beskytte og gen-oprette miljøet er snarere baseret på disse ordningerend på de civilretlige retsmidler. Reglerne om tilladel-ser og tilsyn sikrer, at myndighederne får de nødvendi-ge informationer, og de har normalt betydelige beføjel-ser til enten at påbyde afhjælpning af skader eller tilselv at foretage afhjælpningen og derefter kræve udgif-terne dækket. De faktiske beføjelser afhænger i mangetilfælde af, hvilken lovgivning de er baseret på. De fle-ste lande giver de retsudøvende myndigheder beføjelsetil at påbyde genopretning eller selv foretage rensningog forlange udgifterne dækket. Det er først sket for ny-lig i Luxembourg. I Nederlandene understøttes beføjel-serne af administrative bøder for tilsidesættelse afpåbud. I f.eks. Portugal, Nederlandene og Italien harmyndighederne desuden beføjelser til at lukke fabrik-ker og anlæg, der overtræder reglerne og forårsagerforurening. I Italien kan myndighederne desuden påby-de flytning af fabrikker og anlæg.

GRÆNSER FOR SKADESERSTATNING ELLER RENSNINGS-OMKOSTNINGER

Det er sjældent, der opereres med øvre grænser forskadeserstatning eller rensningsomkostninger. Tysk-land opererer i den civilretlige miljølovgivning med enteoretisk grænse på et forholdsvist højt niveau for er-statning for personskade og tingsskade. Østrig beg-rænser normalt den civilretlige skadeserstatning tilværdien af den pågældende ejendom. Rensningsom-kostninger er normalt kun begrænset på den måde, atde skal være nødvendige og rimelige, og der kan for-langes en vis form for vurdering af omkostningerne ogfordelene ved indsatsen.

AFHJÆLPNINGS-/GENOPRETNINGSSTANDARDER

Der er nogle forskelle mellem landene med hensyn til,hvor omfattende genopretning der kan forlanges. Detmest veludviklede system findes i Nederlandene, hvorbasisniveauet er »multifunktionalitet«, der forudsættergenopretning med henblik på alle anvendelsesmulighe-der. Det nuværende system er en revision af de vel-kendte ABC-standarder. Kun i undtagelsestilfælde for-langes der ikke multifunktionalitet. Et areals aktuelleanvendelse er normalt kun relevant for afgørelsen af,hvorvidt der skal påbegyndes rensning. USA opererermed et system, der kræver rensning til et niveau sva-

34

rende til multifunktionalitet. På grund af de enormeomkostninger, det indebærer, går tendensen i praksis iretning af mindre ambitiøse standarder. Nogle få landefastsætter meget høje absolutte standarder, det gælderf.eks. Danmark, Finland og Portugal, men i praksis sy-nes de ikke at blive overholdt konsekvent. I de flesteandre lande findes der ingen faste standarder, men kunnogle retningslinjer, og i praksis tages der normalt hen-syn til »slutanvendelsen«.

AFHJÆLPNING VED FORBUD ELLER PÅBUD

I de fleste lande kan der nedlægges forbud eller påbudi hastetilfælde for at forhindre en forurenende aktiviteteller forlange positive forebyggende foranstaltninger.Det er normalt kun en domstol, der kan træffe afgørel-se om et sådant forbud eller påbud. I Danmark har deadministrative myndigheder dog visse beføjelser til atnedlægge forbud eller påbud uden om domstolene. ITyskland skal der tilsyneladende være tale om megetalvorligt hastende sager for at berettige et forbud ellerpåbud, og i Italien er forbud og påbud usædvanligt imiljøsager. I Det Forenede Kongerige foretager manen afvejning af de relative fordele og ulemper for par-terne. Et forbud eller påbud, der indebærer betydeligulempe for en af parterne, kan afvises. Det svenske sy-stem synes at være mere liberalt og opererer med for-bud eller påbud, hvor der blot er risiko for forurening.

ERSTATNINGSANSVARLIGE

Hovedreglen er, at forureneren er ansvarlig. Normalt erden erstatningsansvarlige en virksomhed eller grunde-jer, men i visse tilfælde kan den erstatningsansvarligevære nævnt mere specifikt i de enkelte love. Strafferet-lige sanktioner er normalt — selv om de tager sigte påspecifikke handlinger — formuleret forholdsvist bredti relation til den erstatningsansvarlige. I nogle tilfældeopereres der med primært og sekundært erstatningsan-svarlige. Nye bestemmelser i Det Forenede Kongerigeom forurenede grunde gør forureneren primært erstat-ningsansvarlig for rensningen, mens grundejeren ellerbesidderen bliver erstatningsansvarlig, hvis forurene-ren ikke kan findes.

Administrerende direktører og virksomhedsledere kangøres erstatningsansvarlige i de fleste lande, især indenfor strafferetten. I nogle lande som f.eks. Finland, Ne-derlandene, Det Forenede Kongerige, Sverige, Schweizog Spanien kan et moderselskab teoretisk gøres an-svarligt, hvis det rent faktisk udøver kontrol. Tilsva-rende kan udlånere gøres erstatningsansvarlige vedovertagelse eller udøvelse af faktisk kontrol.

ÅRSAGSSAMMENHÆNG OG BEVISBYRDE

En væsentlig hindring, der går igen i alle miljøsager ide lande, der indgår i undersøgelsen, er problemet medat påvise en årsagssammenhæng. Spørgsmålene er imange tilfælde særdeles komplicerede og kræver om-fattende teknisk dokumentation og ekspertise. Det kangøre det særdeles vanskeligt for private sagsøgere at fåmedhold.

De grundlæggende regler, der gælder i de fleste lande,går ud på, at sagsøgeren har bevisbyrden. Sagsøgerenskal normalt i civilretlige sager kunne påvise, at et be-stemt årsagsforløb eller en bestemt række af begiven-heder er mere sandsynligt i det konkrete tilfælde endalle mulige andre. Dette bevisniveau betegnes ofte som»sandsynlighedsafvejning« eller »overvejende sand-synlighed«. Nogle lande såsom Belgien, Portugal ogIsland kræver endnu mere omfattende bevisførelse.

Omvendt eller nedsat bevisbyrde anvendes i nogle afde lande, der indgår i undersøgelsen. Det er normaltdomstolene, der har udviklet den omvendte bevisbyr-de, og den anvendes kun under bestemte omstændig-heder. Nogle domstole kan f.eks. forlange omvendt be-visbyrde, hvis det drejer sig om særligt risikobetingedeaktiviteter, eller hvor der tilsyneladende ikke findesnogen anden forklaring på den række af begivenheder,som sagsøgeren forsøger at påvise. I Tyskland er ned-sat bevisbyrde for årsagssammenhængen via retsprak-sis blevet indarbejdet i miljøerstatningslovgivningen.Det betyder, at sagsøgeren blot skal påvise, at denpågældende fabrik eller anlægget var i stand til at for-volde skaden. Sagsøgte skal i så fald kunne bevise, atårsagen i den konkrete sag var en anden.

ADGANG TIL DOMSTOLENE

Der er nogle væsentlige forskelle med hensyn til, hvil-ke privatpersoner og især miljøinteressegrupper derkan få adgang til domstolene for at håndhæve lovgiv-ningen om beskyttelse og genopretning af miljøet.

CIVILRETLIGE SØGSMÅL

Det er det almindelige princip i de fleste af de lande,der indgår i undersøgelsen, at kun en person med endirekte interesse i sagen — dvs. vedkommende skalhave lidt en form for skade eller tab — kan anlægge encivilretlig erstatningssag. Sagsøgerne har derfor nor-malt ingen rettigheder med hensyn til det miljø, somingen ejer. I Danmark er sådanne rettigheder for pri-vatpersoner blevet prøvet og afvist.

35

Eftersom miljøinteressegrupper sjældent kan påvisenoget direkte tab, kan de normalt ikke indbringe civil-retlige søgsmål. I Frankrig er der dog en bestemmelseom, at berørte privatpersoner kan udpege en interesse-gruppe til at anlægge sag ved civilretlige, administrati-ve eller strafferetlige domstole. I henhold til visse be-stemmelser i den italienske lovgivning kan anerkendteinteressegrupper intervenere ved vurderingen af civil-retlige erstatningskrav. Portugal og Nederlandene tilla-der interessegrupper at forlange udstedt forbud ellerpåbud for at beskytte miljøet.

I Luxembourg kan interessegrupper nu i henhold tilvisse love indbringe søgsmål som civilretlige parter.Den norske løsningsmodel er interessant, idet miljøin-teressegrupper har fået søgsmålskompetence i visse sa-ger, og domstolene ser i mange tilfælde mere positivtpå deres krav end på krav fra privatpersoner. I Neder-landene og Frankrig har domstolene desuden tilkendtinteressegrupper erstatning for deres udgifter til genop-retning af miljøet. I Danmark kan man i henhold til ensærlig lov få godtgjort udgifter til udsætning af fisk.

De mest liberale regler om søgsmålskompetence eksi-sterer tilsyneladende i Irland, hvor domstolene har af-sagt kendelse om, at en person, der mener sig krænket,per definition har søgsmålskompetence. Denne retgælder også interessegrupper.

ADMINISTRATIVE BESTEMMELSER

Med hensyn til administrative bestemmelser operererde lande, der indgår i undersøgelsen, med meget storeforskelle i privatpersoners og interessegruppers ret tilat gøre indsigelse mod beslutninger og kræve lovenhåndhævet. Privatpersoner kan i de fleste tilfælde kungøre indsigelse mod administrative beslutninger veddomstolene, hvis deres interesser eller rettigheder erblevet krænket eller påvirket på en eller anden måde.Også her synes den meget brede vurdering i Irland atomfatte alle personer og grupper, der ønsker at gøreindsigelse mod en administrativ beslutning.

Man ser noget mere liberalt på interessegruppers ret tilat gøre indsigelse mod administrative beslutninger endpå deres rettigheder i civilretlige sager. I mange tilfæl-de skal den pågældende gruppe agere i forhold til deninteresse, den blev oprettet for at beskytte. Det ertilfældet i Nederlandene og Schweiz. Andre landesåsom Det Forenede Kongerige, Sverige, Norge og Is-land kræver, at interessegruppen skal kunne påvise entilstrækkelig grad af interesse i sagen. I Det Forenede

Kongerige synes domstolene at se stadigt mere liberaltpå dette spørgsmål. I nogle af landene er det rent fak-tisk i lovgivningen fastsat, hvorvidt interessegruppernehar sådanne rettigheder, og i italiensk og dansk lovgiv-ning er man gået så vidt som til at offentliggøre listerover interessegrupper, der kan anfægte administrativebeslutninger.

STRAFFERETLIGE SAGER

De største forskelle mellem landene med hensyn tilprivatpersoners og interessegruppers rettigheder synesat eksistere i relation til strafferetten. Spanien, Frank-rig, Det Forenede Kongerige og Østrig tillader privatpåtale. I Det Forenede Kongerige er denne ret blevetbenyttet af miljøinteressegrupper, og i Frankrig har al-le interessegrupper, der figurerer på en særlig liste, rettil privat påtale. I Finland er privat påtale mulig, menmeget sjælden, og i Irland kan »hvem som helst« ihenhold til visse love anlægge straffesager. I Luxem-bourg og Portugal er der forskel på denne ret. I Lux-embourg kan en interessegruppe anlægge sag, hvis denkan påvise en interesse i sagen, der adskiller sig fraden »fælles interesse«, på hvis vegne anklagemyndig-heden optræder. I Portugal kan interessegrupper kunmedvirke som tredjepart.

De resterende lande, som ikke er nævnt ovenfor, tilla-der ikke privat påtale, men opererer normalt med enform for indsigelse eller klage til myndighederne overdisses beslutning om ikke at rejse tiltale. Det er nor-malt kun den skadelidte selv, der kan gøre en sådan retgældende, men i Italien kan bestemte interessegrupperogså gøre det.

SIKKERHEDSSTILLELSE

Hvis en forurener er insolvent eller ikke kan findes, vilder normalt ikke være nogen civilretlige retsmidler,sagsøgeren kan benytte sig af. Kun Sverige opererermed en miljøerstatningsfond til dette formål. Tilsva-rende gælder det, hvis det er nødvendigt at foretagerensning af arealer, og forureneren ikke kan bringes tilat betale, at udgifterne må dækkes af myndighederne.Der findes en række særlige fonde, i Tyskland f.eks. tilrensning af forurenet jord, i Frankrig til afhjælpning aflufthavnsstøj, i Nederlandene til luftforurening ogblandt olieselskaberne til rensning af forurenet jord pågamle tankstationer.

Lovpligtig forsikring anvendes i flere af de lande, derindgår i undersøgelsen, men hovedsageligt kun inden

36

for særlige højrisikoområder. Som eksempler kan næv-nes nukleare anlæg og visse særligt registrerede plad-ser og arealer (i Frankrig og Tyskland) samt giftigt ogfarligt affald. I Sverige skal særligt registrerede og au-toriserede pladser og steder indbetale beløb til miljøer-statningsfonden.

Størsteparten af de forsikringspolicer, der findes på detalmindelige forsikringsmarked, vedrører kun skader,der opstår pludseligt eller ved hændelige uheld. For-sikringspuljer, der dækker forureningsrisici, kan tilby-de specialforsikring i visse lande (især Danmark,Frankrig, Italien, Nederlandene og Spanien). Dissepuljer samt visse policer, som individuelle forsikrings-selskaber kan tilbyde i lande som Tyskland, Det Fore-nede Kongerige, Sverige, Schweiz og Irland, dækkerligeledes gradvis forurening.

37

Bilag 2

ØKONOMISKE KONSEKVENSER AFREGLER OM ERSTATNINGSANSVAROG SOLIDARISK HÆFTELSE FORMILJØSKADER

SAMMENFATTENDE RAPPORT

af ERM Economics, London, marts 1996

1. UNDERSØGELSENS SIGTE OG PRO-BLEMSTILLING

Formålet med undersøgelsen var at se nærmere på deøkonomiske konsekvenser af miljøerstatningsreglerneog vurdere den økonomiske berettigelse af tiltag fraEU’s side. Der blev gennemført en tilsvarende under-søgelse (29) af de juridiske aspekter.

Erstatningsansvarsregler er interessante, fordi de kanvære forbundet med en række potentielle fordele:

— De kan give incitament til at forebygge eller af-hjælpe miljøskader, som i dag ikke er dækket af an-dre instrumenter.

— De kan sikre skadelidte direkte godtgørelse.

— De understøtter princippet om, at forureneren beta-ler.

— De er under visse omstændigheder mere økono-misk effektive end lovgivningsmæssige (styring ogkontrol) og økonomiske instrumenter.

Metoden i den foreliggende undersøgelse gik ud påførst at afdække mere principielt, hvad de forventedefordele og omkostninger ved en erstatningsansvarsord-ning ville være, og dernæst at gennemgå de eksisteren-de empiriske data og supplerende undersøgelser. Ende-lig blev der gennemført interview med nogle få virk-somheder i syv industrisektorer i fem lande, fire EU-lande og et østeuropæisk land. Der blev også gennem-ført interview med repræsentanter for banker og for-sikringsselskaber i de fem lande.

Et vigtigt resultat af undersøgelsen er den overrasken-de mangel på tidligere undersøgelser af økonomien imiljøerstatningsordninger. Ingen af de EU-lande, derindgik i undersøgelsen, havde gennemført empiriske

økonomiske undersøgelser af hverken omkostningerneeller fordelene ved nuværende eller fremtidige erstat-ningsregler. En tilsvarende mangel på empirisk analy-se gør sig gældende hos de vigtigste økonomiske ak-tører: virksomheder, forsikringsselskaber og banker.Man fandt i forbindelse med undersøgelsesarbejdet ik-ke frem til nogen virksomheder eller erhvervsorganisa-tioner, som havde foretaget en økonomisk beregning afderes nuværende og fremtidige miljøerstatnings-ansvar (30). Det lykkedes heller ikke at finde frem tilbanker eller forsikringsselskaber, som var i stand tilmere detaljeret at sætte tal på de fremtidige omkost-ninger.

Der er mange grunde til, at det empiriske grundlag forplanlægningen på dette område er så ringe. Her skalnævnes to specifikke årsager:

— Miljøerstatningsregler er noget nyt i Europa, ogman har ikke ret megen erfaring med dem.

— Ligesom det er tilfældet med evalueringen af andreforebyggende ordninger (f.eks. politiafpatruljeringog brandvæsen), er målet for indsatsen at undgåuheld eller skader; virkningen lader sig således perdefinition ikke registrere.

1.1. MILJØERSTATNINGSREGLER OG ANDRE INSTRU-MENTER

Anvendelsen af en miljøerstatningsordning blev sam-menholdt med alternative former for instrumenter, dvs.regulering og økonomiske instrumenter, på grundlag afforskellige kriterier:

— den økonomiske effektivitet med hensyn til at kon-trollere forurening

— incitamenter til forebyggelse, afhjælpning og yder-ligere teknologisk udvikling

— transaktionsomkostninger (31).

Disse kriterier blev benyttet til at give nogle foreløbigeindikationer af, i hvilket omfang miljøerstatningsord-ningerne kan anvendes på forskellige typer miljøpro-blemer. Miljøerstatningsordninger fungerer bedst, hvorder er en klar årsagssammenhæng, f.eks. hvor skaderopstår ved et hændeligt uheld, eller hvor en bestemt

38

(29) »Undersøgelse af civilretlige miljøerstatningsregler«, McKenna& Co., 1996.

(30) Det vides dog, at nogle få multinationale virksomheder i deresregnskaber har afsat beløb til dækning af en del af eller hele de-res forventede fremtidige erstatningsansvar.

(31) Disse omkostninger omfatter retsomkostninger, administrations-omkostninger, risikovurderingsprocedurer samt udgifter til til-syn og omkostninger ved håndhævelsen.

39

forurener forvolder skade, der kun berører én bestemtskadelidt. Miljøerstatningsordningerne kan være effek-tive, fordi de er fleksible og giver forureneren mulig-hed for at vælge de mindst omkostningsfulde foran-staltninger (32), men dette valg kan være vanskeligere,hvis der er usikkerhed omkring erstatningsansvaretspotentielle omfang. Usikkerheden vil være størst, hvorårsagssammenhængen er uklar, og det er vanskeligt atvurdere omfanget og værdien af skaderne, f.eks. mil-jøskader, ved spredt forurening.

Regulerende instrumenter kan være relativt effektive,hvis det socialt optimale forureningsniveau kendes, derkun er tale om mindre forskelle i de marginale af-hjælpningsomkostninger, og den regeludstedendemyndighed har let adgang til oplysninger om afhjælp-ningsomkostningerne. Økonomiske instrumenter kanvære effektive, hvor de underliggende markeder ikkeer præget af svigtende markedskræfter, og hvor der erstore udsving i en virksomheds udgifter til forure-ningskontrol, således at man kan nedbringe disse om-kostninger ved at give virksomhederne ret til selv atvælge mellem forskellige forureningsbekæmpelsesmu-ligheder. Både reguleringsinstrumenter og økonomiskeinstrumenter kræver løbende tilsyn med virksomheder-nes forurenende aktiviteter.

Tager man hensyn til disse karakteristika, må man kon-kludere, at en miljøerstatningsordning har en kompara-tiv fordel, hvor der er tale om forureningsproblemer, deropstår ved hændelige uheld i relation til alle medier,men især gradvis forurening af jord og vand, under for-udsætning af at der med rimelige omkostninger kanpåvises en årsagssammenhæng, og muligvis også forjordforurening af ældre dato (under forudsætning af attransaktionsomkostningerne kan holdes nede). Miljøer-statningsordninger har en komparativ ulempe, hvor detdrejer sig om spredt forurening (især luft og muligvisogså vand), hvor der er tale om flere forskellige forure-nere og mange former for skader, og hvor det er van-skeligt at påvise en årsagssammenhæng.

Der er komplementaritet mellem miljøerstatningsord-ninger og andre instrumenter, eftersom der ikke er no-get instrument, der virker effektivt over for alle formerfor forurening. Et eksempel herpå er miljøskader pånaturlige habitater og det miljø, der ikke ejes af nogen,hvor den komparative fordel afhænger af forurenin-gens karakter og kilder.

Effektiviteten af alternative instrumenter kan i princip-pet sammenlignes ved at se på de omkostninger, depålægger forurenerne og de regeludstedende myndig-heder, hvis man skal nå op på den ønskede miljømæs-sige målsætning. I de tilfælde, hvor der anvendes øko-nomiske instrumenter over for forureningsproblemer-ne, er de ifølge en række empiriske undersøgelser me-re økonomisk effektive end regulering, dvs. de kan op-fylde den samme miljømæssige målsætning med lave-re — i visse tilfælde væsentligt lavere — omkostnin-ger. Desværre foreligger der ikke nogen empiriske un-dersøgelser af miljøerstatningsordningernes virkningmed hensyn til omkostningseffektivitet eller effektivi-tet i forhold til andre instrumenter.

2. OMKOSTNINGERNE VED MILJØSKA-DER

2.1. MILJØSKADER

Der forvoldes fortsat omfattende miljøskader i EU, somikke afhjælpes eller godtgøres, og som til en begyndel-se kunne internaliseres ved hjælp af en miljøerstat-ningsordning. Under forsøget på at vurdere præcist,hvor store skader der er tale om, måtte det atter konsta-teres, at der i udpræget grad mangler data. Ingen EU-lande ligger inde med tilstrækkeligt detaljerede data tilat kunne give et fyldestgørende skøn over disse miljø-skader. Der findes nogle delvise skøn for visse typerforurening, men der er tale om meget begrænsede ogstærkt varierende data. Ud fra forskellige indikatorerkan det anslås, at de årlige omkostninger ved residual-skader kan variere mellem 4 og 7 % af BNP (33) for EU-landene. Denne margen afhænger af tre faktorer:

— forskelle med hensyn til omfanget af forurenendeaktivitet i de enkelte EU-lande

— receptorernes følsomhed og koncentration

— forskelle med hensyn til eksisterende miljøbeskyt-telse.

En fælles EF-løsningsmodel for en miljøerstatnings-ordning vil eventuelt kunne udjævne disse forskellemellem de eksisterende niveauer for miljøbeskyttelsen,selv om det vil være vanskeligt at udforme en ordning,der vil have samme virkning inden for forskellige ju-risdiktioner, også selv om der ikke var nogen forskel ireceptorernes følsomhed.

(32) Det er en fordel, de har til fælles med økonomiske instrumenter.

(33) Det skal understreges, at hvis de årlige skader beløber sig til såmeget som her anført, er det ensbetydende med, at en »grøn be-regning« af væksten i BNP de fleste år vil være negativ for defleste lande.

Usikkerheden med hensyn til omfanget og fordelingenaf skader og risikoen for meget uensartede vurderingermellem forskellige forurenere er klart utilfredsstillen-de. Hvis der blev indført en europæisk miljøerstat-ningsordning, ville domstolene dog have behov forvejledende retningslinjer for anvendelsen af ska-desvurderingsmetoder. Et første skridt kunne være atudforme et sæt europæiske retningslinjer for anvendel-sen af skadesvurderingsmetoder og en ramme for vær-disætningen af skader.

2.2. NUVÆRENDE NIVEAUER FOR UDGIFTER TIL MIL-JØBESKYTTELSE

Man har i forbindelse med undersøgelsen forsøgt atsammenligne eksisterende data om de europæiskevirksomheders udgifter til forureningsforebyggelse.Det er interessant af to årsager:

— Forskelle mellem EU-landene med hensyn til ud-giftsniveau kan allerede på nuværende tidspunktindvirke på konkurrencen.

— Det er vigtigt at kunne sætte det samlede beløb,der i dag bruges til dette formål, i forhold til resi-dualskadernes anslåede værdi. Hvis residualskaderblev internaliseret via en miljøerstatningsordning,er det et spørgsmål, om det vil indebære en væ-sentlig forøgelse af omkostningsbyrden for virk-somhederne i forhold til, hvad de i dag bruger påmiljøbeskyttelse.

Der er stor usikkerhed om dataenes pålidelighed, mende synes at vise, at der er betydelige forskelle landeneimellem med hensyn til, hvad industrien bruger på for-ureningsforebyggelse.

Det fremgår, at i de tilfælde, hvor der opereres med enmiljøerstatningsordning, er virksomhederne ikke istand til at sondre mellem de miljøomkostninger, derkan tilskrives miljøerstatningsordningen, og de om-kostninger, der kan tilskrives andre årsager, f.eks.overholdelse af love og bestemmelser eller virksomhe-dens egen miljøpolitik. De fleste forebyggende aktivi-teter er resultatet af de kombinerede virkninger afmange forskellige faktorer.

Selv om virksomhederne ikke er i stand til at sætte talpå, hvor store ekstra udgifter strengere erstatningsan-svarsordninger vil kunne medføre for dem fremover, erde samlede omkostninger ved miljøbeskyttelse og mil-jølovgivningsspørgsmål fortsat et meget vigtigt punktfor industrien. I kombination med andre dele af miljø-

beskyttelsessystemet må strenge erstatningsansvars-regler forventes at medføre større omhu over for mil-jøet fra virksomhedernes side.

Det er ikke muligt at måle, i hvilket omfang forskelli-ge elementer i en strengere erstatningsansvarsordningvil få industrien til at bruge flere penge på forebyggen-de foranstaltninger.

2.3. VIRKNINGERNE AF EN MILJØERSTATNINGSORD-NING

I relation til de miljøproblemer, hvor en erstatningsan-svarsordning vil være mest effektiv, er det et spørgsmål,hvor stor en del af miljøskaderne den vil kunne klare.

Overslag over den procentvise fordeling af miljøskaderefter medium tyder på, at skader på jorden udgør mel-lem 10 og 40 % af de samlede miljøskader. En andenindikator er omfanget af ikke-spredt forurening (dvs.forårsaget af en bestemt forureningskilde) i forhold tilspredt forurening; det er formentlig ca. 15 %. Medhensyn til jordforurening er kun ca. 15 % af skaderneforårsaget af udslip ved uheld i forhold til 85 %, derskyldes løbende udslip (jf. afsnit 2.1).

Hvis der anvendes en miljøerstatningsordning på dekategorier af miljøproblemer, hvortil den er mest eg-net, vil det formentlig resultere i, at kun en mindre pro-centdel af de samlede miljøskader (34) internaliseres,men det kan samtidig skabe yderligere incitament til atgennemføre forebyggende foranstaltninger.

En miljøerstatningsordning vil muligvis kunne anven-des på visse grænseoverskridende forureningsproble-mer såsom vandforurening ved hændeligt uheld, menformentlig næppe over for andre grænseoverskridendeproblemer, hvor forureningen kommer fra mange for-skellige kilder (f.eks. luftforurening), og hvor det ervanskeligt at afgøre og bevise, hvilken kilde der harforårsaget (i hvert fald en del af) forureningsskaderne.

2.4. KONKURRENCEEVNEN OG OMKOSTNINGERNE VED

MILJØERSTATNINGSORDNINGER

Eksisterende miljøerstatningsordninger

Ud fra resultaterne af de gennemførte interview fore-kommer det ikke sandsynligt, at de eksisterende miljøer-

40

(34) Det kan sammenholdes med skønnet for Tysklands vedkom-mende, hvor det anslås, at miljøerstatningsordningen i dag kuninternaliserer ca. 1 % af de samlede miljøskader.

41

statningsordninger i EU-landene har konkurrencefordre-jende virkninger af betydning. I interviewene var der in-gen virksomheder, der anførte, at miljøerstatningsord-ningen i sig selv er et problem. Det er næppe overra-skende, eftersom de nuværende omkostninger ved mil-jøerstatningsordninger er en meget begrænset procent-del af værdien af outputtet og derfor ikke har nogen vi-dere indvirkning på de aktuelle produktionsbeslutninger.

Der skal være tale om vedvarende miljøomkostningsfor-skelle, som i øvrigt skal forventes fortsat at bestå, før detindvirker på beslutninger om placering af fremtidige in-vesteringer. Desuden er holdningen hos de multinationa-le virksomheder, som er den type virksomheder, derhyppigst anskuer beslutninger om investeringsplacerin-ger i en international kontekst, at de vil anvende sammemiljøstandarder i alle de EU-lande, de opererer i, uansetforskelle i lovgivningens krav til miljøstandarder.

De fleste virksomheder oplyste, at miljøspørgsmål somhelhed var en afgørende faktor for investeringsbeslut-ningerne, men ikke nødvendigvis afgørende for valgetaf land. Virksomhederne nærer også bekymringer foråbenheden i beslutningsprocessen og forudsigelighe-den omkring regeludstedelse og lovgivning.

Fremtidigt erstatningsansvar

Uden en fælles model for miljøerstatningsordninger iEuropa kan udgifterne til skadeserstatning komme tilat divergere inden for EU.

En branchemodel for en vigtig og konkurrenceprægetindustri, kemikalieindustrien, blev benyttet til at simu-lere fremtidige erstatningsansvarsordningers virknin-ger for konkurrenceevnen, idet man undersøgte virk-ningerne af omkostningsforskelle på op til 2 % mellemlande. Resultaterne af simulationer viste, at det på langsigt vil kunne medføre relative ændringer i markedsan-delene for de enkelte EU-lande på mellem – 4 % og + 2 %. I en industri som kemikalieindustrien,som er meget konkurrencepræget, og hvor forskelligevirksomheders produkter ligger meget tæt på hinan-den, kan relativt små omkostningsforskelle have gan-ske store virkninger med hensyn til tab af markedsan-del. Handelsforbindelser med lande uden for EU ogomkostningsforskelle i forhold til disse lande er dog envæsentlig faktor, formentlig endnu vigtigere end mil-jørelaterede omkostningsforskelle mellem EU-landeneindbyrdes og mellem EU og tredjelande, når det gæl-der ændringer i EU-landenes relative, konkurrence-mæssige placering i forhold til tredjelande.

Inden for EU har det indre marked fjernet en rækkehindringer for handel og investeringer. Der er ogsåstørre ensartethed inden for EU med hensyn til adgan-gen til infrastruktur og med hensyn til den økonomiskepolitik, end det er tilfældet i tredjelande. Derfor måvirkningerne af miljørelaterede omkostningsforskelleforventes at være større inden for EU og skabe proble-mer i relation til den interne konkurrence. Det var dogi forbindelse med den foreliggende undersøgelse ikkemuligt at finde afgørende empiriske beviser herfor.

For andre industrier, der indgik i undersøgelsen (gar-verier, medicinalindustrien, elektronik, kulminer, pa-pirmasse og papir, træindustri), vil fremtidige miljøer-statningsordninger formentlig få endnu større indvirk-ning på konkurrenceevnen, end det er tilfældet i kemi-kalieindustrien. Det skyldes, at disse industrier entener mindre konkurrenceprægede end kemikalieindustri-en, er mindre afhængige af den internationale samhan-del eller opererer med procentvis langt større trans-portomkostninger i forhold til de samlede omkostninger.

2.5. FORDELENE VED EN EF-ORDNING

På grund af manglende data findes der kun meget begræn-set empirisk materiale til at underbygge en vurdering affordelene ved en EF-ordning. Der kan dog peges på vissegenerelle fordele og ulemper ved en sådan EF-ordning.

Miljøerstatningsordninger kan være et effektivt middeltil at afhjælpe og sikre erstatningen for visse formerfor miljøskader, f.eks. skader, der forvoldes ved hænd-eligt uheld og med en klar årsagssammenhæng, og devil give større tilskyndelse til at forebygge miljøskadergenerelt. Samtidig kan man hævde, at i mangel af enmiljøerstatningsordning vil der ske mere omfattendeskader, fordi virksomhederne i så fald ikke kan forven-te potentielle erstatningskrav. Derfor kan en miljøer-statningsordning være et yderligere politisk instru-ment, der kan benyttes som et supplement til de eksi-sterende instrumenter.

Der er allerede i dag forskelle mellem EU-landenemed hensyn til miljøerstatningsordningers udformning,og hvor meget der bruges på forureningsforebyggelse.Disse forskelle vil kunne blive endnu mere udtalte,hvis f.eks. de lande, der har givet tilsagn om at under-tegne Lugano-konventionen, begynder at implemente-re ordninger af den type, mens andre lande ikke gørdet. Analysen af virkningerne for konkurrenceevnengav kun en generel indikation af, hvorvidt de omkost-ningsforskelle, der kan blive resultatet, vil komme tilat virke handelsfordrejende.

Virksomheder i miljøfølsomme sektorer betragter dogmiljøspørgsmålene som et meget væsentligt anliggen-de. Virksomheder i hele EU ønsker vished om dissespørgsmål for at fremme det indre marked og lette ka-pitalbevægelserne. I den sammenhæng kan usikkerhedomkring divergerende erstatningsansvarsordninger ogændring af reglerne i forskellige lande vise sig at væreen vigtigere faktor for langsigtede beslutninger end dedirekte omkostningsforskelle.

Spørgsmålene om, hvorvidt grænseoverskridende foru-rening skal indgå i en miljøerstatningsordning, afhæn-ger af forureningens karakter. De fleste former forgrænseoverskridende forurening er luftbåret, dvs. afspredt karakter og med en usikker årsagssammenhæng,og er derfor ikke velegnet til at blive internaliseret viaen miljøerstatningsordning. Andre eksisterende tilfæl-de af grænseoverskridende forurening, f.eks. forurene-de floder, beskadigede habitatområder og transport affarligt affald, kan lettere håndteres via en miljøerstat-ningsordning. Disse problemer vil dog formentlig ogsåkunne løses via bilaterale eller internationale aftaler.

3. REAKTIONERNE FRA DE ØKONOMISKEAKTØRER

3.1. ERHVERVSLIVETS REAKTIONER

De eksisterende erstatningsansvarsordninger har kunhaft begrænset betydning for udgifterne til forure-ningsforebyggelse og betaling af erstatninger og harikke i sig selv været noget større problem for virksom-hederne. De har ikke haft nogen entydig indvirkningpå konkurrencen. Men på grund af problemet omkringkombinerede virkninger er de fleste virksomheder ikkei stand til i deres omkostninger at sondre mellem virk-ningerne af en miljøerstatningsordning og andre miljø-beskyttelsestiltag.

Det er derfor ikke overraskende, at de dermed for-bundne forebyggelsesomkostninger forekommer me-get begrænsede og har været vanskelige at identificere.Der var ingen af de virksomheder, der indgik i under-søgelsen, som havde foretaget kvantitative vurderingeraf deres erstatningsansvar eller sat tal på, hvor megetforureningsrisikoen var blevet reduceret ved, at debrugte penge på forebyggende foranstaltninger. Dehavde heller ikke vurderet konsekvenserne af fremtidi-ge erstatningsansvarsordninger og var ikke i stand til atsondre klart mellem de potentielle virkninger af enlang række strategiske elementer.

Små og mellemstore virksomheder (SMV’er)

Fleksibiliteten i en miljøerstatningsordning, som givervirksomheder mulighed for selv at vælge de forure-ningsforebyggende midler, kan være en fordel forSMV’er. De vil formentlig også være glade for denåbenhed og de ensartede vilkår, en lovfæstet ordningindebærer. De fleste miljøpolitiske instrumenter, her-under også erstatningsansvarsordninger, kan dog væreen alvorligere belastning for SMV’er end for størrevirksomheder i forhold til deres finansielle ressourcer.

SMV’er er mere sårbare over for miljørisici, fordi deikke er så diversificerede som store virksomheder ogkun har begrænset ledelsesmæssig kapacitet til fore-byggelse. Det gør dem mere udsat for risiciene ved etstørre forureningsuheld. Skader, der er forårsaget af enenkelt proces, kan derfor medføre omfattende miljøer-statningsansvar for en lille virksomhed.

Omkostningerne ved at skulle overholde de komplice-rede regler, der er knyttet til en miljøerstatningsord-ning, og omkostningerne ved og varigheden af eneventuel retssag vil normalt være faste omkostninger,der belaster SMV’er hårdere.

Det vil være helt uholdbart for små virksomheder, hviseventuelle grænser for erstatningsansvaret fastsættespå grundlag af større virksomheders aktiviteter; derbør nødvendigvis indgå et størrelsesrelateret element ifastsættelsen af en sådan grænse, selv om det kan re-sultere i, at der i visse tilfælde ikke ydes fuld erstat-ning for en skade. Dette potentielle problem vil bliveendnu værre, hvis store virksomheder begynder at op-rette mindre virksomheder for at begrænse deres risi-ko. Det kan også være vanskeligt at fastsætte en EU-dækkende grænse.

Muligheden for at forsikre sig mod disse risici er et af-gørende spørgsmål for SMV’er, fordi de kun har be-grænsede finansielle ressourcer til at dække dem. Risi-kovurderinger, der gennemføres eller kræves af forsik-ringsselskaber (og banker), vil være relativt mere be-kostelige for små end for store virksomheder.

Erstatningsrisici vil kunne foranledige banker til atindtage en mere forsigtig holdning til vurderingen affaste aktiver som sikkerhed for lån, især hvis forsik-ringsselskaberne fastsætter relativt lave grænser for de-res dækning. Det vil reducere SMV’ers låntagnings-muligheder og resultere i lavere investeringer.

42

43

Når det er sagt, skal man også være opmærksom på, atSMV’er kan have en indvirkning på miljøet, som er for-holdsmæssigt mere omfattende end virksomhedensstørrelse, og SMV’ers kollektive indvirkning kan væreganske betydelig. Det er derfor vanskeligt at argumen-tere for, at de skal være fuldstændigt fritaget for erstat-ningsansvar. Desuden findes der i EU visse kompensa-tionsordninger såsom EF-retningslinjer for statsstøtte tilmiljøformål. De giver SMV’er mere favorable vilkårfor at hjælpe dem med at tilpasse sig miljøstandarderne.

Erhvervslivets holdning til fremtidige erstatningsan-svarsordninger

Under interviewene med virksomhederne drøftedeman deres holdninger til eksisterende og mulige frem-tidige erstatningsansvarsordninger. Det fremgik af in-terviewene, at de fleste af de deltagende virksomhederaccepterer princippet om, at forureneren betaler, mende er ikke villige til at betale for skade, der forvoldesaf andre virksomheder; der var derfor en vis modviljemod at overveje deltagelse i industrifinansierede fælleserstatningsfonde.

Virksomhederne ønskede også et »egnet til brug«-kri-terium for rensningsstandarder.

Virksomhederne ønsker ikke:

— erstatningsansvar med tilbagevirkende kraft

— lovpligtig sikkerhedsstillelse

— solidariske (industrifinansierede) erstatningsfonde

— objektivt ansvar uden grænser eller mulighed forindsigelse.

Det fremgik også af interviewene, at virksomhederneunder visse omstændigheder eventuelt kan acceptere:

— lovpligtig forsikring

— ngo’ers ret til at intervenere.

3.2. FORSIKRINGSSELSKABER

Forsikringsselskaberne gav udtryk for bekymring på tobestemte punkter i relation til miljøerstatningsordnin-ger. Det ene drejede sig om forsikringsselskabernesøgede sårbarhed på grund af risici for at skulle dækkeforurening af ældre dato i tilknytning til eksisterendeforsikringspolicer, især hvis der indføres en ordningmed erstatningsansvar med tilbagevirkende kraft. Detandet punkt drejer sig om, at det er nødvendigt at ænd-

re forsikringspolicerne for at tage højde for strengerekrav om miljøerstatning.

Forsikringsmarkedet har stor betydning af tre grunde:

— Det bliver formentlig et krav, at der kan tegnes for-sikring for miljøerstatningsansvar for alle virksom-heder undtagen de allerstørste, så virksomhedernefår mulighed for at styre deres finansielle risici.

— Det skal også sikre, at de skadelidte får erstatning ide tilfælde, hvor erstatningens størrelse overstigervirksomhedens evne til at betale.

— Muligheden for at tegne forsikring er en indikatorfor, hvorvidt miljøerstatningsordningen vil være istand til effektivt at internalisere omkostningerneved miljøskader. Hvor der ikke kan tegnes forsik-ring for risici, vil det, medmindre risiciene hidrørerfra virksomhedens kendte, løbende aktiviteter, entenskyldes, at de ikke kan vurderes (i hvilket tilfældevirksomheden ikke vil være i stand til at reagere ra-tionelt), eller at et erstatningskrav ikke vil bliveimødekommet, fordi det pågældende miljøproblemgør det vanskeligt at påvise en årsagssammenhæng.

Det er i dag kun en meget lille del af miljøskader, derer dækket af forsikring — på grundlag af interviewmed forsikringsselskaber skønnes det at være under1 %. Erstatningsansvar med tilbagevirkende kraft vildog medføre en lang række erstatningskrav, for hvilkeforsikringsselskaberne ikke har opkrævet forsikrings-præmier, og som de derfor ikke har hensat beløb til atdække.

Hvis der ønskes øget forsikringsdækning for forure-nende virksomheder, må der i forbindelse med alle af-gørelser om, hvad der skal indgå i fremtidige skrappe-re miljøerstatningsregler, tages hensyn til forsikrings-industriens synspunkter og økonomiske interesser. For-sikringsselskaberne er begyndt på at adskille miljørisi-ci fra generelle ansvarspolicer eller at etablere forsik-ringspuljer. De går mere forsigtigt til værks, når detdrejer sig om at tilbyde dækning for miljøskader, ogforlanger mere omfattende risikovurdering. De fokuse-rer på klart specificerede miljørisici, hvor det er muligtat foretage skøn over disse, og præmierne fastsættesderefter. I de nye miljøforsikringspolicer er der en ten-dens til at reducere dækningens størrelse og indskræn-ke omfanget for at begrænse forsikringsselskabetssamlede risiko ved at skulle dække miljøskader. Derkræves i stigende grad miljørevisioner af fabrikker oganlæg, før forurenende industrier kan tegne forsikring.Det øger transaktionsomkostningerne (præmierne for-

højes formentlig med 10 %) og kan påvirke SMV’ersevne til at købe forsikring. Selv om miljøforsikringerer dyrere end almindelige ansvarsforsikringer, kan de iprincippet tegnes af virksomheder af alle størrelser.

Lovpligtig forsikring er blevet foreslået som en metodetil at sikre, at alle skadelidte får fuld erstatning. Erfarin-gen med lovpligtig forsikring i Tyskland har afdækketnogle praktiske problemer omkring en sådan foranstalt-ning. De forsikringsselskaber, der blev interviewet iforbindelse med den foreliggende undersøgelse, erimod tanken, og et af deres argumenter går på, at de ik-ke ønsker at optræde som en form for forureningspoliti.Der er også frygt for, at de samlede omkostninger ogforsikringspræmier vil stige, hvis der foretages indgrebpå forsikringsmarkedet på denne måde. Netop fordimiljøansvarsforsikringsmarkedet endnu er forholdsvisuudviklet, må forsikringsselskaberne have væsentligmere erfaring at bygge på, før det vil være realistisk atoperere med en lovpligtig forsikringsordning.

Lovpligtig forsikring vil også være problematisk forpotentielle forsikringstagere, især SMV’er. Hvis de en-kelte forsikringsselskaber får ret til at afvise at dækkehøjrisikovirksomheder, vil disse virksomheder entenvære nødsaget til at lukke eller acceptere meget storeomkostninger for at komme op på, hvad der af forsik-ringsselskabet anses for tilfredsstillende forureningsfo-rebyggende standarder. På kort sigt kan omkostninger-ne stige ganske væsentligt, hvis forsikringsselskaberneindtager en forsigtig holdning for at begrænse deresegne risici. Forsikringsselskaberne vil også forsøge atbegrænse størrelsen af dækningen for højrisikovirk-somheder.

De vigtigste problemer med hensyn til effektiviteten afforsikringer i forbindelse med fremtidige miljøerstat-ningsordninger drejer sig ifølge forsikringsindustrienom følgende:

— Manglende erfaringsmateriale vedrørende erstat-ningskrav (med hensyn til hyppigheden og størrel-sen af erstatningskrav), på grundlag af hvilket mankan vurdere risicien.

— Usikkerhed omkring fremtidige erstatningskrav, somvil være influeret af en række ukendte risici (35).

— Forsikringsselskaberne er således ikke i stand til atforetage en sikker vurdering eller at kvantificeredækningens omfang eller ændringen i præmiernesstørrelse, hvis der indføres strengere erstatningsan-svarsregler.

De selvforsikringselementer, der indgår i forsikringer-ne, kan tilskynde virksomhederne til at gennemføreflere forebyggende foranstaltninger, men hidtil har for-sikringspræmiernes størrelse ikke i videre omfang af-spejlet varierende risikoniveauer på nogen gennemsig-tig eller objektiv måde. I dag varierer forsikrings-præmiernes størrelse ganske meget mellem forsik-ringsselskaber og mellem virksomheder (med nogen-lunde samme risici). Derfor er det foreløbigt ikkesærlig sandsynligt, at omkostningerne ved at forsikresig har givet effektive økonomiske signaler. Men efter-som dette marked er forholdsvist nyt, vil forsikrings-selskaberne, når de har indhøstet flere erfaringer, for-mentlig kunne opnå større økonomisk effektivitetfremover, således som det har været tilfældet med an-dre forsikringsmarkeder.

Forsikringsselskaberne vil tilbyde en vis dækning, hvisder indføres strengere regler, men hverken omfangeteller prisen kendes. Umiddelbart må omfanget forven-tes at blive begrænset som følger:

— Ingen dækning for skader på naturlige habitater ogmiljø, der ikke ejes af nogen.

— Ingen dækning, hvis der er tale om omvendt bevis-byrde uden mulighed for indsigelser.

— Forsikringsselskaberne vil ikke dække erstatnings-ansvar med tilbagevirkende kraft.

— Forsikringsselskaberne vil dække skader forvoldtved hændeligt uheld, men næppe nogen form forkontinuerlig forurening.

— Forsikringsselskaberne regner ikke med at dækkeskader som følge af luftforurening i større omfang,om overhovedet.

Forsikringsmarkeder kan bruge ganske lang tid på atudvikle sig og modnes. Forsikringsmarkedet for mil-jøerstatningsansvar er ikke i dag særligt attraktivt forforsikringsselskaberne, og de har brug for mere erfa-ringsmateriale omkring erstatningskrav, før de kanfastsætte forsikringspræmierne på en måde, som af-spejler forurenernes reelle risici, og før de vil væreindstillet på at risikere en væsentlig del af deres hen-læggelser til dette formål.

44

(35) De særlige risici, der gør sig gældende for miljøerstatningsan-svar, er følgende: udvikling af det videnskabelige kendskab tilfarlige stoffer, større bevidsthed i offentligheden omkring mu-ligheden for at rejse erstatningskrav, vurderingen af skaderog/eller krav til genopretning, offentlighedens interesse for atbringe miljøsager for retten og endelig domstolenes fortolkningaf erstatningsansvar og miljøskader.

45

Da der er tale om et problem, som bider sig selv i ha-len, må forsikringsselskaberne tilskyndes til at giveøget dækning for miljøansvarsforsikringer paralleltmed udviklingen af de fremtidige miljøerstatningsord-ninger. Det kan derfor anbefales at lade dette markedudvikle sig ganske gradvist.

3.3. BANKER

Også banker blev interviewet i de lande, der indgik i un-dersøgelsen. De synes at være endnu mere usikre endforsikringsselskaberne med hensyn til konsekvenserneaf eksisterende og fremtidige erstatningsansvarsordnin-ger. Drøftelserne fokuserede på følgende spørgsmål:

— en miljøerstatningsordnings indvirkning på virk-somhedernes adgang til at optage lån

— den potentielle risiko for bankerne ved at skulleovertage låntagernes miljøerstatningsansvar.

Ikke alle banker er endnu helt klar over deres låntage-res miljømæssige risici, men mener primært, at proble-met er relevant for SMV’er (som repræsenterer hoved-parten af bankernes udlån mod sikkerhed).

Der er begyndt at dukke sager op med uerholdeligefordringer, fordi jordforurening reducerer værdien afbankernes sikkerhed. Behovet for at gennemføre selven begrænset vurdering af miljørisici øger transakti-onsomkostningerne ved udlån og påvirker mindre lånuforholdsmæssigt meget. Derfor kan især mindre virk-somheder komme til at mærke omkostningerne ved ri-sikovurderinger. Adgangen til finansiering kan blivebegrænset for de sektorer, som traditionelt har optagetlån med sikkerhed i fast ejendom, men som udførerpotentielt forurenende aktiviteter, eftersom ejendom-mens værdi som sikkerhed kan blive reduceret. Det vilisær ramme SMV’er hårdt.

Hvis solidarisk hæftelse skaber en form for »der erpenge nok«-syndrom, vil usikkerheden omkring envirksomheds fremtidige erstatningsansvar forringevirksomhedens kreditværdighed og låntagningsevne.Bankerne vil være endnu mere forsigtige, hvis de føler,at det er dem, der kommer til at betale.

Bankerne er især interesseret i at begrænse udlånerenserstatningsansvar i tilfælde, hvor banken overtager envirksomheds aktiver. Uden denne beskyttelse vil bankerikke være indstillet på at yde lån til ret mange højrisi-kovirksomheder. Obligatorisk sikkerhedsstillelse er etområde, som bankerne anser for særdeles problematisk.

De fleste former for økonomisk sikkerhedsstillelse eraf begrænset varighed (f.eks. fem år) og vil derfor ikkekunne anvendes som sikkerhed for skader med lang-sigtede forsinkede virkninger. Værdien af sikkerheds-stillelsen vil direkte reducere virksomhedens låntag-ningsevne, og det vil især begrænse udlån til SMV’er.

3.4. ERSTATNINGSFONDE

Erstatningsfonde overvejes som en supplerende meka-nisme for at sikre erstatning til skadelidte eller afhjæl-pe skader, som ellers ikke ville være dækket af en er-statningsansvarsordning. De kan også indebære vissefordele, hvis det går langsomt med at afhjælpe skaden,eller hvis man vil undgå en kompliceret retssag mel-lem flere forskellige forurenere og skadelidte.

De fonde, man har gennemgået i forbindelse med denforeliggende undersøgelse, omfatter fonde i Tyskland,Nederlandene, Frankrig, Japan og USA. Erfaringen vi-ser, at fondene hyppigst anvendes til mere spredte for-ureningsproblemer og til at dække omkostningerne vedrensning af forurenede grunde, for hvilke der ikke kanfindes nogen ansvarlig part, hvem det kan pålægges atbetale for rensningen, men fondene har haft varierendesucces. Det har vist sig at være vanskeligt at forudseomfanget af erstatningskrav og sikre, at fondene hartilstrækkelige ressourcer til at imødekomme kravene.

Der er to væsentlige ulemper ved erstatningsfonde.Virksomhederne er modstandere af erstatningsfonde,hvis de indebærer, at de skal betale større beløb for an-dre virksomheders forurening, herunder konkurrenter-nes. Det kan både forekomme urimeligt og stridendeimod princippet om, at forureneren betaler. Medmindrefondenes finansiering står i rimeligt forhold til den fak-tiske forurening, vil det heller ikke skabe effektive in-citamenter til forebyggelse. Hvis det er muligt at opnået rimeligt forhold mellem finansieringen og forurenin-gen (dvs. hvor der er tale om en klar årsagssammen-hæng), er der mindre behov for en solidarisk erstat-ningsfond. Skal der findes en løsning på disse to pro-blemer, kræver det, at der etableres en vanskelig ba-lance mellem retfærdighed og effektivitet, samtidigmed at der opereres med et enkelt og bredt finansie-ringsgrundlag.

En erstatningsfond kan spille en værdifuld rolle, hvordet drejer sig om at afhjælpe skader eller holde ofreskadesløse, hvor der er mange kilder til de forurenen-de emissioner (f.eks. luftforurening), således at det ik-ke er umagen værd at forsøge at fordele ansvaret for

hver enkelt forureningskilde på grundlag af en miljøer-statningsordning, og hvor emissionerne let kan kon-trolleres, således at afgifter på de pågældende emissio-ner vil kunne finansiere fonden. Det ville indebære, atman kombinerede en erstatningsfond, der godtgør denforvoldte skade, med et økonomisk instrument (en for-ureningsafgift), der skal finansiere den.

Det niveau (lokalt, nationalt eller EF-), på hvilketsådanne fonde organiseres, kan variere af administrati-ve og finansieringsmæssige hensyn. En omkostnings-effektiv administration kræver et stærkt lokalt engage-ment, mens finansieringen også vil forekomme mereretfærdig, hvis den baseres lokalt, således at fordeleneved fonden mærkes af dem, der har bidraget til den.Brugen af eksisterende nationale systemer for opkræv-ning af skatter eller afgifter kan nedbringe administra-tionsomkostningerne ved en fond. Man kan naturligvishenvise til stordriftsbesparelser, hvis der er tale ommeget store fonde (f.eks. på EF-plan), som har et me-get bredt finansieringsgrundlag, men der er ikke megeterfaringsmateriale til støtte for et sådant argument, ogtendensen går i retning af mere lokalt eller nationaltbaserede fonde.

4. RESUMÉ AF DE ØKONOMISKE FORDELE OG ULEM-PER VED INDFØRELSE AF EF-MILJØERSTAT-NINGSREGLER

Noget af det vigtigste, der kunne konstateres i forbin-delse med undersøgelsen, var, at der i høj grad mang-ler økonomiske data om omkostninger og fordele.Analysen af spørgsmålene er derfor omgivet med bety-delig usikkerhed (36). Det tyder på, at der bør udvisesstor forsigtighed ved udformningen af en miljøerstat-ningsordning.

Der er stor usikkerhed omkring omfanget af miljøska-der, som ikke afhjælpes eller godtgøres, men de er for-mentlig ganske omfattende. En miljøerstatningsord-ning er et supplerende instrument til andre miljøpoliti-ske instrumenter. Hvorvidt det er hensigtmæssigt til atløse de pågældende miljøproblemer, afhænger af pro-blemernes karakter; uklare årsagssammenhænge er etcentralt spørgsmål i forbindelse med afgrænsningen afmulighederne for at gøre miljøerstatningsansvar gæl-dende. Miljøskader, der forvoldes ved hændeligeuheld, er egnet til en sådan erstatningsansvarsordning,men de udgør kun en lille del af samtlige miljøskader.

En miljøerstatningsordning er potentielt et fleksibeltinstrument, men det indebærer ganske omfattendeusikkerhed for de økonomiske aktører med hensyn tilvurderingen af deres risici. Eftersom spørgsmålet om,hvorvidt man kan forsikre sig imod de pågældenderisici, vil være et yderligere argument til fordel for ind-førelse af en erstatningsansvarsordning, bør ordningenogså udformes med henblik på at minimere usikkerhe-den omkring fremtidigt erstatningsansvar.

På grundlag af de økonomiske spørgsmål, der er gen-nemgået i denne undersøgelse, kan der drages vissekonklusioner omkring fordele og ulemper i økonomiskhenseende ved flere af de elementer, der vil indgå i enfremtidig miljøerstatningsordning. Disse konklusionerer gengivet ganske kort i det følgende (der gives enkort forklaring i parentes efter hvert punkt).

EN MILJØERSTATNINGSORDNING INDEBÆRER ØKONOMI-SKE FORDELE I FØLGENDE HENSEENDER:

— forurening forårsaget ved hændeligt uheld (en mil-jøerstatningsordning vil formentlig være mere ef-fektiv end andre instrumenter for skader forvoldtpå alle medier, både med hensyn til afhjælpning afog erstatning for skader på miljøet, og den vil ogsågive øget tilskyndelse til at gennemføre forure-ningsforebyggende foranstaltninger)

— gradvis forurening under forudsætning af, at dermed rimelige omkostninger kan påvises en årsags-sammenhæng (erstatningsansvar for forurening vedhændeligt uheld vil også resultere i større omhu medhensyn til forebyggelse af gradvis forurening)

— tilskyndelse til at udvikle forsikringsmarkedet indenfor specifikke nichekategorier for miljøforsikring pa-rallelt med udviklingen af miljøerstatningsordningen

— objektivt ansvar, men dog proportionalt med forse-elsen (dette er i overensstemmelse med princippetom, at forureneren betaler; proportionalt erstat-ningsansvar foretrækkes i høj grad af virksomhe-der, banker og forsikringsselskaber frem for solida-risk hæftelse, selv om det kan være vanskeligt atpåvise, hvilken del af skaden der kan tilskrives denenkelte forurener, hvor der er flere forurenere, ogårsagssammenhængen ikke er entydig)

— omkostningseffektive genopretningsstandarder (detbegrænser udgifterne til overflødige afhjælpnings-foranstaltninger)

— udvikling af et sæt europæiske retningslinjer forskadesvurderingsmetoder samt en ramme for vær-disætning af skader (det er især nødvendigt, hvis

46

(36) Der er brug for flere økonomiske undersøgelser på nationaltplan og sektorplan for at løse dette problem.

47

økologiske skader skal være omfattet af en miljøer-statningsordning)

— beskyttelse af udlånere mod at skulle overtage lån-tagerens erstatningsansvar (det indebærer også envis beskyttelse af kontrahenter, der foretager for-skellige afhjælpningsforanstaltninger på stedet forat begrænse deres erstatningsansvar).

EN MILJØERSTATNINGSORDNING INDEBÆRER USIKKER-HED OMKRING ØKONOMISKE FORDELE OG ULEMPER I

FØLGENDE HENSEENDER:

— ngo’ers ret til at intervenere (man vil kunne tagesig af flere sager om miljøskader, hvis ngo’er harret til at intervenere under domstolenes kontrol,især hvor det drejer sig om økologiske skader pådet miljø, der ikke ejes af nogen, og hvor der nor-malt ikke vil være nogen private borgere, der harinteresse i et sagsanlæg, men selv med indbyggedemekanismer med henblik på i videst muligt omfangat undgå retssager vil det formentlig forøge trans-aktionsomkostningerne)

— omvendt bevisbyrde (fordelen ved at give den for-modede forurener bevisbyrden er, at vedkommendeer bedre bekendt med de mulige virkninger afemissionerne fra hans aktiviteter, end sagsøgerener; på den anden side er det altid vanskeligt at be-vise noget negativt, f.eks. at det ikke er emissioner-ne, der er årsag til skaden)

— grænser for virksomheders erstatningsansvar (defleste risici er begrænsede, men risikobetonedevirksomheder vil måske overinvestere i forebyg-gende foranstaltninger, hvis der opereres med ube-grænset erstatningsansvar; også banker vil ind-skrænke deres udlån, hvis der er tale om ubegræn-set erstatningsansvar, fordi de vil foretage en for-sigtig vurdering på grundlag af de værst tænkeligetilfælde af større risici; forsikringsselskaber vil al-tid begrænse deres dækning; begrænset erstatnings-ansvar, der kun vil være muligt i en overgangsfase,vil fortsat give incitament til forebyggende foran-staltninger, men vil samtidig indebære langt mindreusikkerhed)

— særlige bestemmelser for SMV’er (en miljøerstat-ningsordning kan indbære både fordele og ulemperfor SMV’er; den vil være uforholdsmæssigt bela-stende for SMV’er i relation til deres finansielleressourcer, men hvis de fritages fuldstændigt, vilden ikke bidrage til at forebygge forurening)

— en offentligt finansieret erstatningsfond (en solida-risk erstatningsfond, der finansieres med bidrag fra

industrien, vil muligvis hverken være effektiv ellerretfærdig, hvis de deltagende virksomheder ikkeselv er ansvarlige for forureningen (som det ertilfældet ved grunde, der er blevet forurenet pågrund af tidligere udslip); brugen af offentlige mid-ler til afhjæpning af sådanne miljøskader kan be-grundes med hensynet til »almenvellets interesser«).

EN MILJØERSTATNINGSORDNING INDEBÆRER ØKONOMI-SKE ULEMPER I FØLGENDE HENSEENDER:

— objektivt ansvar med tilbagevirkende kraft udenmulighed for indsigelser (forsikringsselskaber ogbanker vil trække sig ud af markedet, og det vilvære vanskeligt at udføre industriaktiviteter i ældreanlæg)

— industrifinansierede erstatningsfonde (virksomhe-derne er ikke villige til at betale for deres konkur-renters forurening; »rene« virksomheder vil kommetil at betale dobbelt, hvilket ikke vil tilskynde til atgennemføre forebyggende foranstaltninger; bidrage-nes størrelse vil blive fastsat ret tilfældigt og derforikke indebære effektive økonomiske incitamenter)

— erstatningsfond organiseret på EF-plan (lokalt ellernationalt organiserede fonde vil formentlig væremere effektive)

— lovpligtig forsikring (forsikringsselskaberne vilmuligvis kun kunne tilbyde komplette og omkost-ningseffektive forsikringer på et mere modent an-svarsforsikringsmarked, hvor der er større videnom risiciene for de forskellige virksomheder; detvil være vanskeligt at undgå, at forsikringsselska-berne ikke fastsætter præmierne urimeligt højt)

— lovpligtig sikkerhedsstillelse (det kan medføre alvor-lige indskrænkninger i udlån til SMV’er til investe-ringer; sikkerhedsstillelse vil også have en begræn-set gyldighedsperiode og dermed ikke være tids-mæssigt i overensstemmelse med et potentielt erstat-ningsansvar for langsigtede forureningsskader)

— udvidelse af ordningens rækkevidde til også at om-fatte spredte forureningskilder, f.eks. kontinuerligluftforurening (uden en klar årsagssammenhæng erdet både vanskeligt og dyrt at placere erstatnings-ansvaret)

— solidarisk hæftelse (det vil næppe være et effektivtincitament til at gennemføre forebyggende foran-staltninger og kan medføre høje transaktionsom-kostninger).

Bilag 3

ERSTATNINGSANSVAR FORMILJØSKADER OG VURDERING AFMILJØSKADER

RESUMÉ

af Edward H.P. Brans og Mark UilhoornErasmus-universitetet Rotterdam

INDLEDNING

Når Den Europæiske Union har vedtaget direktiver omemissionsnormer, kvalitetsstandarder og krav om vur-dering af de miljømæssige konsekvenser af bestemteprojekter og andre tiltag, er formålet at forhindre ogundgå skader på miljøet. Uheldigvis kan forurenings-ulykker og andre ødelæggende begivenheder ikke fuld-stændigt undgås. Miljøet vil under alle omstændighe-der komme til at lide skade. Regler om erstatningsan-svar for miljøskader kan i sådanne tilfælde være et nyt-tigt redskab til at kompensere for, afhjælpe og fore-bygge miljøødelæggelser (se også det femte handlings-program på miljøområdet).

I de fleste EU-lande ydes der ikke erstatning for mil-jøskader, medmindre der er sket person- eller tingsska-de (jf. McKenna & Co.’s komparative undersøgelse aflovgivningen, juni 1996). Det aspekt må indgå i over-vejelserne omkring indførelse af EF-regler om erstat-ningsansvar for miljøskader, således at man kan få ud-fyldt nogle af hullerne i medlemsstaternes miljøbeskyt-telseslovgivning. Denne redegørelse fokuserer på er-statning for miljøskader (i det følgende også benævnt»skade på naturressourcer«), uanset hvad det er for enaktivitet (som i sig selv kan være ødelæggende eller iprincippet uskadelig), episode eller begivenhed, derhar forårsaget skaden.

RÆKKEVIDDE

Rækkevidden af de foreslåede EF-regler om erstat-ningsansvar er begrænset til skader på naturressourcer,som ikke afhjælpes i fuldt omfang ved beredskabsfor-anstaltninger, herunder rensning, bortskaffelse og fore-byggende foranstaltninger, der iværksættes for at be-grænse miljøskaderne. Genopretningsforanstaltningerneer det, der gøres ud over beredskabsforanstaltningernefor at bringe de beskadigede naturressourcer tilbage tilden oprindelige stand. Den person, der er ansvarlig forden handling, episode eller begivenhed, der har forår-saget skade på naturressourcer, skal holdes ansvarlig.

Betegnelsen »naturressourcer« er her defineret somalt, hvad der omfatter levende og ikke-levende natur-ressourcer såsom jord, habitater, fisk, andet dyreliv,flora og fauna i bestemte regioner, luft, vand, grund-vand og økosystemer. Skader på naturressourcer kandefineres som forandring, modificering, beskadigelse,forringelse, ødelæggelse eller tab af sådanne naturres-sourcer. Tab eller svækkelse af offentlige anvendelses-muligheder eller tjenester, som følge af at disse natur-ressourcer har lidt overlast, bør også betragtes somskade. Det er dog ikke alle ændringer i kvantiteten ogkvaliteten af naturressourcer eller de tjenester, somhidrører fra sådanne ressourcer, der skal betragtessom skade. Man er nødt til at operere med vissetærskler (se nedenfor).

EJEDE OG IKKE-EJEDE NATURRESSOURCER

Rækkevidden af reglerne om erstatningsansvar er be-grænset til miljøskader og vedrører skade på ikke-ejedeog ejede naturressourcer, men kun i det omfang de harspecifik værdi for offentligheden. Habitatdirektivet ogdirektivet om vilde fugle kan benyttes som reference-grundlag i denne sammenhæng. I henhold til begge di-rektiver skal medlemsstaterne udpege særlige beskyt-tede områder. De naturlige habitater og andre naturres-sourcer, der er placeret i eller afhængige af disse geo-grafiske områder, skal på grund af deres betydning be-tragtes som værende af særlig værdi for offentlighe-den. Det kan eventuelt overvejes at give medlemssta-terne ret til at udvide reglerne til også at omfatte andreområder, der indeholder eller understøtter naturres-sourcer af særlig værdi for offentligheden, f.eks. natio-nale naturreservater.

Naturressourcer, der er undergivet privat ejendomsret,giver anledning til særlige problemer. I tilfælde af atder forvoldes skade på privat ejendom, er det i princip-pet op til ejeren at forlange erstatning og udbedre ska-den. Men ejeren vil ikke i alle tilfælde være villig til atgøre erstatningskrav gældende eller anvende erstatnin-gen på at genoprette de beskadigede naturressourcer.Det kan også være, at det er ejeren selv, der har for-voldt skaden. I betragtning af formålet med direktiver-ne om henholdsvis vilde fugle og habitater må der og-så fastsættes regler for, hvad der skal ske ved skade,der forvoldes på naturressourcer, som er undergivetprivat ejendomsret. Der findes forskellige løsningsmo-deller med hensyn til udbedring af skade på især privatejede naturressourcer. En af modellerne går ud på at la-de staten eller en offentlig interessegruppe — afhæn-gigt af, hvordan man afgør spørgsmålet om søgs-

48

49

målskompetence — gøre erstatningskrav gældende. Enstat eller en offentlig interessegruppe bør dog ikke in-volveres i erstatnings- og genopretningsprocessen,medmindre det indebærer en væsentlig fordel for detoffentlige. Det er ikke hensigten at inkludere alle na-turressourcer, der er undergivet privat ejendomsret.Det er således kun de naturressourcer, der er af særligværdi for offentligheden, der bør være omfattet.

SØGSMÅLSKOMPETENCE

En del af de naturressourcer, der er omfattet af regler-ne om erstatningsansvar, tilhører ikke nogen; de er en-ten »herreløst gods« eller »fælles eje«. Afgørelsen af,hvilke offentlige myndigheder, offentlige interesse-grupper eller begge dele der skal handle på offentlig-hedens vegne i tilfælde af skade på naturressourcerneog tilkendes skadeserstatning, er af afgørende betyd-ning for at sikre genopretningen af det beskadigede.Med hensyn til naturressourcer, der er undergivet ejen-domsret, er det i princippet op til ejeren at kræve er-statning og udbedre den skete skade. Såfremt ejerenikke er villig til at fremsætte erstatningskrav, selv harforvoldt skaden eller ikke vil bruge erstatningen på atgenoprette de beskadigede naturressourcer, må dertræffes beslutning om, hvem der skal have søgs-målskompetence (se ovenfor). Men også her bør detkun overvejes at begrænse ejendomsretten og fastsætterestriktioner for anvendelsen af erstatningsbeløb, nårdet drejer sig om skade på naturressourcer, som er afsærlig værdi for offentligheden.

MINDSTEGRÆNSE

I henhold til de foreslåede regler om erstatningsansvarskal der kunne kræves erstatning for skade på natur-ressourcer som følge af alle former for aktiviteter,episoder og uheldige begivenheder. Det er dog ikke al-le former for ændringer af kvaliteten eller kvantitetenaf naturressourcer, der bør betegnes som skade og ud-løse erstatning. Hvis reglerne om erstatningsansvarskal fungere hensigtsmæssigt, kan det være en fordelat fastsætte nogle nedre grænser for, hvornår der kangøres erstatningsansvar gældende. I denne forbindelsekan der peges på nogle få faktorer som udgangspunktfor bevisførelsen for, at der er sket en målelig ændringi negativ retning af naturressourcer og tjenester. Herkan de kvalitetsstandarder og emissionsnormer, derindgår i nogle af EF-direktiverne, være nyttige. Underalle omstændigheder bør situationen efter de konstate-rede ændringer sammenholdes med situationen før denskadevoldende aktivitet, episode eller begivenhed.

ØREMÆRKNING AF ERSTATNINGSBELØB

Generelt bør den erstatning, der udbetales, øremærkesog kun anvendes til at genoprette, rehabilitere eller er-statte de beskadigede naturressourcer eller erhvervenoget tilsvarende. Indbetaling af erstatningsbeløb til enpulje er en mulighed, såfremt den forvoldte skadeoverstiger den fastsatte grænse, men alligevel af øko-nomiske og tekniske årsager er for begrænset til, atskaden umiddelbart kan afhjælpes.

VURDERING

De foreslåede EF-regler om miljøansvar tager sigte påerstatning og ikke på straf. Det vil sige, at det er nød-vendigt at vurdere skaderne på en sådan måde, at deopgøres som værdien af de mistede naturressourcer ogtjenester. Det er derfor nødvendigt at måle skaden ogværdien af de beskadigede naturressourcer. At vurdereskader på naturressourcer er en vanskelig opgave, ef-tersom mange naturressourcer ikke har nogen mar-kedsværdi. Foruden de eksisterende økonomiske bereg-ningsmetoder kunne man udvikle abstrakte modellermed standardprocedurer eller anvende genopretnings-omkostningerne som et mål for den forvoldte skade.

Hvis det er teknisk muligt at afhjælpe den forvoldteskade, og omkostningerne ved sådanne foranstaltnin-ger anses for rimelige ud fra en costbenefitanalyse, vilopgørelse af omkostningerne ved de foranstaltninger,der skal træffes for at afhjælpe skaden på naturressour-cerne, være den primære og foretrukne metode til atudregne skadeserstatningen. Genopretningsforanstalt-ningerne iværksættes for at tilbageføre de beskadigedenaturressourcer og tjenester til den oprindelige stand,dvs. genskabe dem som de ville have været, hvis denskadevoldende begivenhed aldrig var indtruffet. I nog-le tilfælde kan det være vanskeligt at afgøre helt nøjag-tigt, hvordan den oprindelige stand var. I så fald kandet være nyttigt at benytte historiske data, referenceda-ta, kontroldata, data fra miljøkonsekvensanalyser (hvissådanne findes) og information fra områder, som ikkeer berørt af skaden, men som er sammenlignelige meddet beskadigede område. Genopretningsforanstaltnin-gernes korrekte omfang kan fastlægges på grundlag afen vurdering af skadens omfang og karakter, de miste-de naturressourcers og tjenesters type, kvantitet ogkvalitet og en vurdering af, hvilke foranstaltninger derer nødvendige for at erstatte og genoprette kvantitetenog kvaliteten af disse naturressourcer og tjenester.

I nogle tilfælde vil det være vanskeligt at afgøre, hvor-vidt omkostningerne er rimelige ved de foranstaltninger,

der skal til for at afhjælpe skaden eller erhverve, hvadder svarer til de pågældende ressourcer. Rimelighedskri-teriet kræver en afvejning af de økonomiske og mil-jømæssige omkostninger ved genopretningsforanstalt-ningerne mod de miljømæssige fordele ved foranstalt-ningerne. Når den, der fremsætter erstatningskrav, harfastlagt karakteren og omfanget af den skadevoldendeaktivitets indvirkning på naturressourcerne, bør han op-stille en række genopretningsalternativer, der indebærernogenlunde samme fordele, og udvælge den mest om-kostningseffektive. Den mest omkostningseffektive vilvære det billigste alternativ under hensyntagen til allerelevante faktorer og ud fra en sammenligning af demiljømæssige fordele ved hvert enkelt alternativ.

Såfremt omkostningerne ved genopretningsforanstalt-ningerne er helt ude af proportioner og urimelige, kanerhvervelse af tilsvarende ressourcer være en værdi-fuld, alternativ erstatningsforanstaltning. En andenløsning kan være at indbetale et beløb til en fond, derkun kan anvendes til miljøgenopretning og andre mil-jøformål.

MELLEMLIGGENDE TAB

Der kan gå år, før skade på naturressourcer er afhjul-pet. På grund af den forvoldte skade går mulighedenfor at benytte naturressourcerne tabt eller forringes fradet tidspunkt, den skadevoldende begivenhed indtræf-fer, og indtil naturressourcerne er fuldt genoprettet.Hvis der skal ydes erstatning for disse mellemliggendetab, må man afgøre, hvilke foranstaltninger der skaltræffes for at erstatte de forringede eller mistede an-vendelsesmuligheder. Til dette formål kan man kvanti-ficere de mistede og forringede tjenester og udvikleforanstaltninger, der kan levere de samme eller tilsva-rende tjenester.

ERSTATNINGSFOND

Der kan også ydes erstatning via en erstatningsfond.Industrien og andre sektorer bør tilskyndes til at opret-te frivillige erstatningsfonde. Det kan også overladestil medlemsstaterne selv at etablere et sikkerhedsnet, itilfælde af at der opstår problemer, hvis skaden er forårsaget af f.eks. kumulative begivenheder.

PERSPEKTIVER

Konklusionen er, at skadeserstatningen i henhold til deforeslåede EF-regler om miljøansvar bør udmåles pågrundlag af følgende: omkostningerne ved genopret-

ning, rehabilitering eller udskiftning af de beskadigedenaturressourcer eller erhvervelse af, hvad der svarerdertil, samt erstatning for mellemliggende tab og rime-lige omkostninger ved vurdering af skaden og bereg-ning af erstatningen. Erstatningsbeløbet bør kun an-vendes til afhjælpning af den forvoldte skade og skaltage sigte på at tilbageføre naturressourcer og tjenestertil den oprindelige stand.

50

Bilag 4

ERSTATNINGSANSVAR FORFORURENEDE GRUNDE

RESUMÉ

af Sophie Deloddere og Donatienne RyckbostUniversitetet i Gent

I. FORMÅL OG PRINCIPPER

Der er behov for EF-regler for erstatningsansvar for ska-der forårsaget af jordforurening for at sikre overholdelseaf principperne om forsigtighed, forebyggelse og »foru-reneren betaler«. Desuden bør man undgå eller afskaffekonkurrencefordrejninger på det indre marked, som kanopstå på grund af divergerende nationale regler.

Med hensyn til ansvaret for rensning af forurenedegrunde bør EF-reglerne specielt tage sigte på at opnå enensartet definition af begrebet »forurenede grunde«(som omfatter jord, overfladevand og grundvand) ogminimumsstandarder og mål for rensningen samt pligttil at foretage rensningen; det vil være afgørende forfastlæggelsen af omfanget af erstatningsansvar ogstørrelsen af omkostningerne ved rensningen.

Indførelsen af EF-regler om miljøansvar forhindrer ik-ke medlemsstaterne i at etablere deres egen admini-strative beslutningsproces med hensyn til rensning afforurenede grunde og vælge de mest hensigtsmæssigeretsinstrumenter til dette formål. Det er især vigtigt, atEF-reglerne om miljøansvar ikke berører metoderne tilidentificering af forurening (f.eks. ved hjælp af jorda-nalyser eller oprettelse af et register over forurenedearealer) eller mulighederne for rent administrativt atpålægge en forpligtelse til at foretage rensning og fi-nansiere rensningsomkostningerne eller forlange sik-kerhedsstillelse for at undgå insolvensproblemer. Dennye ordning bør dog pålægge medlemsstaterne pligt tilat sikre, at der indføres regler for en række aspekter afrensningsproceduren for at garantere et mindstemål afeffektivitet og korrekt fremfærd.

EF-reglerne bør kun tage sigte på erstatningsansvar forfremtidig jordforurening.

II. GRUNDLAGET FOR REGLER OM ER-STATNINGSANSVAR FOR RENSNINGS-OMKOSTNINGER

1. DEFINITION AF »FORURENEDE GRUNDE«

Udviklingen af en europæisk politik og strategi ved-rørende erstatningsansvar for (rensning af) forurenedegrunde forudsætter en fælles europæisk definition afbegrebet. I de foreslåede EF-regler omfatter »forurenetjordareal« begreberne »jord«, »grundvand« og »over-fladevand«. Det er primært begrundet i teoretiske over-vejelser om, hvordan den form for forurening rent fak-tisk foregår. Eftersom det øverste jordlag, undergrun-den, grundvandet og overfladevandet hænger nøjesammen, vil en forurening af det øverste jordlag ogsåvære en trussel mod undergrunden, overfladevandet oggrundvandet. Desuden kan forureningen ikke behand-les effektivt, hvis man kun begrænser sig til det øvrejordlag uden at tage fat på grundvand, overfladevand,undergrund og luft samt andre luftformige elementer ijorden. Ved at lade jord og grundvand være omfattet afsamme bestemmelser om rensning undgår man des-uden indbyrdes uoverensstemmelser mellem reglerne.

2. HARMONISERING AF RENSNINGSSTANDARDER OG

-MÅL

Rensningsstandarder og -mål er et helt centralt elementfor enhver form for erstatningsansvar for rensning afforurenede arealer. Forskelle mellem de nationale be-stemmelser vedrørende jordens kvalitet kan også resul-tere i ulige konkurrencevilkår og få direkte indvirkningpå, hvordan det indre marked fungerer. Der er derforbrug for et mindstemål af harmonisering.

2.1. RENSNINGSSTANDARDER

Det er nødvendigt at operere med generelle standarderfor at evaluere jordforureningen og afgøre, hvorvidt enrensning er nødvendig.

I de fleste medlemsstater er holdningen den, at kunforurening, der medfører uacceptable virkninger formennesker og miljø, kræver en rensning. Forudsætnin-gen for dette synspunkt er, at et vist mindstemål af for-urening må accepteres i et industrialiseret samfund, ogdet bygger på en realistisk opfattelse, der tager hensyntil den nuværende og sandsynlige fremtidige anvendel-se af det pågældende areal og det faktum, at der kun erbegrænsede økonomiske midler til at genoprette foru-renede jordarealer.

51

Hvorvidt virkningerne for mennesker og miljø er ac-ceptable, kan afgøres på grundlag af specifikke, nume-risk kvantificerede rensningsstandarder eller på grund-lag af et generelt, ikke-kvantificeret kriterium somf.eks., om der foreligger en alvorlig trussel for menne-sker og miljø. Tilstedeværelsen af en alvorlig trusselkan bl.a. være influeret af eksponeringsrisici for men-nesker, planter, dyr og vandindtag, jordens egenskaberog funktioner, karakteren og koncentrationen af de for-urenende stoffer eller mikroorganismer og risikoen for,at de kan sprede sig, samt omfanget og karakteren afden potentielle skade.

Anvendelsen af ikke-kvantificerede standarder inde-bærer den fordel, at man bedre kan tage hensyn til desærlige forhold, der gør sig gældende for arealet i hvertenkelt tilfælde, f.eks. typen af forureningskilder, jor-dens egenskaber, hydrologiske forhold og arealets an-vendelse. Ulempen ved en sådan individuel vurderinger imidlertid, at den er både tidkrævende og dyr. Kvan-tificerede rensningsstandarder giver en mindre nøjag-tig vurdering af den faktiske risiko og gør beslutnings-processen mindre fleksibel, men indebærer samtidigflere fordele såsom større konsekvens i sagsbehandlin-gen, hvilket letter både planlægning og konkrete ind-greb og gør det lettere hurtigt at iværksætte de nød-vendige foranstaltninger.

I det foreliggende EF-forslag anvendes begrebet »en al-vorlig trussel for mennesker og miljø« som en generel,ikke-kvantificeret mindstestandard, der i hvert enkelttilfælde skal indgå i overvejelserne af, hvorvidt der erbehov for en rensningsindsats. Det er ensbetydendemed, at mindstekravet må være, at en sådan alvorligtrussel undgås fremover, fordi den anses for at haveuacceptable konsekvenser for både mennesker og miljø.

For at få fastslået, om der foreligger en alvorlig trussel,foreslås det at følge en differentieret metode, som ihvert fald tager hensyn til den faktiske og sandsynligefremtidige anvendelse af arealet, frem for en metode,som ikke tager hensyn til arealets anvendelse. Det er ioverensstemmelse med den løsningsmodel, de flestemedlemsstater følger.

Den ovennævnte ikke-kvantificerede standard kankombineres med anvendelse af fælles, kvantificeredestandarder. Med henblik på yderligere harmoniseringkan der derfor på EF-plan udvikles numeriske rens-ningsstandarder. Ved anvendelsen af kvantificeredestandarder kan der sondres mellem to forskellige meto-der. For det første kan de kvantificerede kriterier be-

tragtes som retningslinjer. Det betyder, at de udgør etikke-bindende element i den administrative beslut-ningsproces. Derefter må tilstedeværelsen af en faktiskrisiko fastslås på grundlag af en individuel risikovur-dering, og overskridelsen af numeriske rensningsstan-darder er kun et enkelt af de elementer, der afgør,hvorvidt der er behov for en rensning. For det andetkan kvantificerede kriterier betragtes som bindende. Iså tilfælde betyder overskridelsen af numeriske rens-ningsstandarder nødvendigvis, at der foreligger en al-vorlig trussel, og at der er behov for en rensning. Der-efter defineres tilstedeværelsen af en alvorlig risiko ge-nerelt for alle sager. Denne sidste metode er teknisksikrere i juridisk henseende, men forudsætter en enig-hed om opfyldelsen af disse standarder, som måskekan være vanskelig at opnå, og den er mindre fleksi-bel. For at undgå et »midlertidigt« juridisk tomrum erdet under alle omstændigheder nyttigt at gå ud fra, atså længe der ikke er fastsat kvantificerede kriterier,gælder tilstedeværelsen af en alvorlig trussel (der af-gøres på grundlag af en individuel risikovurdering)som kriterium for, at der er forvoldt skade.

2.2. RENSNINGSMÅL

Målene for rensningen skal i sidste ende fastslå, hvil-ken jordkvalitet der med rimelighed kan forventes atblive opretholdt eller genoprettet. Disse mål kan lige-ledes være ikke-kvantificerede (f.eks. ingen alvorligfare for mennesker og miljø, genopretning af jordensfunktioner), eller de kan kvantificeres i form af nume-riske standarder.

Det ideelle mål for rensningen bør være at bringe jor-den tilbage i en stand, hvor der ikke foreligger nogenforurening. Derfor skal sigtet med jordrensningen væreat bringe jordkvaliteten op på de naturlige baggrunds-værdier (kvantificeret mål). Begrænsninger med hen-syn til de økonomiske midler, der er til rådighed, ogproblemets omfang vil dog normalt betyde, at med-lemsstaterne begrænser målene for rensningen pågrundlag af BAT-elementer (Best Available Technolo-gy) eller ved at referere til arealets aktuelle og sand-synlige fremtidige anvendelse. Hvor man på grund afBAT-hensyn ikke kan nå op på baggrundsværdierne,anvendes sikring mod yderligere spredning af forure-ningen eller den alvorlige trussel normalt som ikke-kvantificeret minimumsmål.

EF-regler på dette felt bør som et minimum omfattedet ikke-kvantificerede mål, at enhver alvorlig trusselfor mennesker og miljø fjernes i hvert enkelt tilfældeunder hensyntagen til BAT-princippet og arealets aktu-elle og sandsynlige fremtidige anvendelse.

52

Anvendelsen af dette ikke-kvantificerede mål bør, hvordet er muligt, kombineres med kvantificerede numeri-ske standarder, som angiver, hvilken jordkvalitet derskal opnås. Ovennævnte rensningsstandarder kan isærogså anvendes til at kvantificere minimumsmålene forrensningen. Hvis det ikke lader sig gøre at foretage enrensning af økonomiske hensyn (uforholdsmæssigtstore omkostninger) eller tekniske årsager, kan indkap-sling være en mulighed.

EF-rensningsmålene (kvantificerede og ikke-kvantifi-cerede) bør ikke forhindre medlemsstaterne i at opstil-le højere mål (såsom naturlige jordkvalitetsværdier el-ler »multifunktionalitet« som et generelt mål).

3. PROCEDUREMÆSSIGE ASPEKTER (PLIGT TIL AT

FORETAGE RENSNING)

EF-reglerne bør pålægge medlemsstaterne pligt til atgennemføre hurtige rensningsprocedurer, om nødven-digt i henhold til ovenstående kriterier, ved at gøre for-urenerens ansvar gældende og indføre mekanismer, dersikrer en hurtig rensningsindsats.

Medlemsstaterne kan overveje nedenstående mulighe-der for at garantere en korrekt sagsbehandling og effek-tiv rensning. Et særligt statsligt organ kan få bemyndi-gelse til at overvåge operationerne og gennemføre ellerovertage rensningen i tilfælde af overhængende fare,f.eks. hvis den ansvarlige part ikke frivilligt påbegynderrensning eller ikke gennemfører rensningen i tilstræk-keligt omfang. Herudover kan det overvejes at give ad-gangsret til det forurenede areal, i tilfælde af at ejerneeller besidderne nægter at samarbejde omkring rens-ningsaktiviteterne, at lade de berørte parter deltage i be-slutningsprocessen samt at fastsætte regler for afgørelseaf tvister på administrativt plan.

4. MULIGHED FOR AT GØRE ANSVAR GÆLDENDE

OVER FOR FLERE; RÆKKEFØLGEN AF ANSVARLIGE

EF-reglerne om erstatningsansvar for omkostningerneved rensning tager sigte på at implementere princippetom, at forureneren betaler. Normalt er de nationale be-stemmelser om erstatningsansvar ikke gensidigt ude-lukkende, dvs. der opereres ikke med begrænsninger iskadelidtes ret til at gøre krav gældende over for andreparter end den, der i henhold til den specifikke ansvar-serstatningsbestemmelse er udpeget som den erstat-ningsansvarlige. EF-reglerne bør heller ikke være gen-sidigt udelukkende, dvs. medlemsstaterne kan underhenvisning til nærhedsprincippet opretholde andre er-

statningsansvarsregler, som gør andre personer erstat-ningsansvarlige (f.eks. erstatningsansvar for fejl ogmangler, mulighed for at gøre krav gældende over forejeren af den forurenede grund). Det forhold, at derkan gøres flere former for erstatningsansvar gældende,indebærer, at forskellige parter kan sagsøges om beta-ling af udgifterne til rensningen.

Medlemsstaternes lovgivning pålægger i mange tilfæl-de ejeren eller besidderen af et forurenet areal et er-statningsansvar, eventuelt næst efter den faktiske foru-rener eller andre parter. Baggrunden herfor er, at ejeren(eller brugeren, besidderen osv.) er forpligtet til at kon-trollere de risici, der er forbundet med arealet, og der-med i givet fald også til at træffe de nødvendige sik-kerhedsforanstaltninger. Denne regel lempes dog imange tilfælde af den særlige mulighed for at gøreindsigelse som »sagesløs grundejer«, som kan inde-bære enten fuld fritagelse for erstatningsansvar eller ihvert fald en begrænsning af erstatningsansvaret tilkun at vedrøre bestemte omkostninger.

De foreslåede EF-regler bør omfatte en lempelse af er-statningsansvaret til fordel for en grundejer eller besid-der af arealet, som ikke har forårsaget forureningen.Medlemsstaterne bør mere specifikt være forpligtet tilat sikre, at grundejeren eller besidderen under henvis-ning til det blotte ejerskab eller tilsynet med det pågæl-dende areal kun kan komme til at hæfte for omkost-ningerne ved rensningen, hvis der efter en rimelig ef-terforskning ikke kan findes solvente forurenere. Denmest effektive måde, hvorpå denne rækkefølge i erstat-ningsansvaret kan håndhæves, synes at være at givesagsøgte ret til at gøre indsigelse mod kravet imodham, hvis han finder de faktiske forurenere, og de vi-ser sig at være solvente. Denne regel håndhæver ogsåbedre det præventive princip, eftersom potentielle for-urenere i så fald på forhånd ved, at de vil blive gjortansvarlige som de første frem for andre (måske meresolvente) parter, som rent faktisk ikke har medvirket tilskaden. Det vil således også gøre det lettere at interna-lisere omkostninger ved forureningsbekæmpelse.

Det skal understreges, at anvendelse af den foreslåederækkefølge af erstatningsansvarlige ikke i sig selv er tilhinder for, at den sagesløse grundejer, såfremt der ikkeer nogen kendt og solvent forurener, og den nationalelovgivning ikke giver mulighed for fuld fritagelse ellernedsættelse af »den sagesløse grundejers« erstatnings-ansvar, kommer til at bære de fulde omkostninger vedrensningen.

53

Bilag 5

BAGGRUNDEN FOR OG INDHOLDET ILUGANO-KONVENTIONEN

1. I marts 1992 gav Rådet Kommissionen et forhand-lingsmandat på de områder, hvor Fællesskabet harkompetence, med henblik på forberedelse af Europarå-dets konvention om civilretligt erstatningsansvar forskade forvoldt ved miljøfarlige aktiviteter; konventio-nen blev åbnet for undertegnelse i juni 1993.

Foruden Det Europæiske Fællesskab og alle medlems-staterne deltog EFTA-landene og en række central- ogøsteuropæiske lande i forhandlingerne. Konventionengiver også lande, som ikke er medlemmer af Europarå-det, mulighed for at deltage i konventionen.

2. Konventionens sigte og målsætning er at sikre pas-sende godtgørelse for skade forvoldt ved miljøfarligeaktiviteter. Konventionen omfatter også foranstaltnin-ger for forebyggelse af skade og genopretning af mil-jøet. Skadesbegrebet omfatter beskadigelse af miljøet,personskade og tingsskade samt omkostningerne vedforebyggende foranstaltninger, dvs. foranstaltninger,der træffes for at forhindre eller afbøde skade. Skadenkan være forvoldt ved en enkelt handling eller en kro-nisk forureningsproces. Det skal understreges, at defi-nitionen af »miljø« er formuleret meget bredt i kon-ventionen.

For at opfylde målsætningen om passende erstatningfor miljøskader opererer konventionen med regler ba-seret på objektivt ansvar. I henhold til konventionen erden erstatningsansvarlige person »operatøren«, dvs.den person, der fører kontrol med en farlig aktivitet pådet tidspunkt, skaden forvoldes, eller — hvor det dre-jer sig om arealer til varig deponering af affald — pådet tidspunkt, skaden opdages.

3. Begrebet »farlig aktivitet« refererer til en erhvervs-aktivitet, der indebærer brug af farlige stoffer, genetiskmodificerede organismer eller mikroorganismer, samttil driften af affaldsanlæg eller -pladser. Ved flere defi-nitioner, som f.eks. definitionen af farlige stoffer oggenetisk modificerede organismer, refereres der til ek-sisterende definitioner i EF-direktiver.

Konventionen giver miljøsammenslutninger søgsmåls-kompetence for at sikre gennemførelsen af forebyg-gende eller genoprettende foranstaltninger. De kontra-herende parter har dog mulighed for at undlade at an-

vende den pågældende artikel (artikel 18). Desudenforpligter konventionen de kontraherende parter til,»hvor det er relevant«, at indføre krav om sikkerheds-stillelse. Vilkår, beløbsgrænser og andre elementer ireglerne om sikkerhedsstillelse er helt overladt til par-ternes nationale lovgivning.

4. Konventionen tillader de nationale lovgivningssy-stemer betydelig fleksibilitet med hensyn til konventi-onens implementering og giver dem desuden ret til atfastsætte bestemmelser, som går endnu videre medhenblik på miljøbeskyttelse og beskyttelse af skadelid-te. Konventionen indeholder en bestemmelse, der giverEF-retten forrang i de tilfælde, hvor den omhandler etemne, som også konventionen dækker.

5. Konventionen kan tiltrædes af Det Europæiske Fæl-lesskab. Fællesskabet har stemmeret i det stående ud-valg, der skal føre tilsyn med de problemer omkringfortolkning og implementering, som konventionenmåtte give anledning til; Fællesskabet kan benytte sinstemmeret på de områder, hvor det har kompetence.

DELTAGERE I KONVENTIONEN

6. Foreløbigt har ni lande undertegnet konventionen,hvoraf seks er EU-medlemsstater, nemlig Finland,Grækenland, Italien, Luxembourg, Nederlandene ogPortugal. De øvrige signatarstater er Cypern, Island ogLiechtenstein. Der er endnu ikke foretaget nogen rati-fikationer, men ratifikationsprocedurerne er i gang iflere lande, f.eks. i Finland, Grækenland og Nederlan-dene. Konventionen træder i kraft efter den tredje rati-fikation.

54

Europa-Kommissionen

Hvidbog om erstatningsansvar for miljøskader

Luxembourg: Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer

2000 — 54 s. — 21 x 29,7 cm

ISBN 92-828-9176-3