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Fasecolda 35 aos
Aspectos institucionales y jurdicos
Historia Legal del Seguro en Colombia
Anlisis normativo del sector aseguradorFelipe Isaza / Abril de 2011
El presente documento es el resultado de una recopilacin histrica sobre la
ms importante normatividad en materia de derecho pblico de seguros. Las
fuentes primarias de informacin son las Memorias Anuales de la Superinten-
dencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia, y las actas de
la junta directiva de Asecolda, posteriormente, Fasecolda.
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Historia Legal del Seguro en Colombia
NOTAS PREVIAS
Cuando se encomienda realizar un estudio acerca de la Regulacin en el sector
asegurador, deben destacarse dos de3niciones previas, necesarias para iniciar
este anlisis de manera apropiada:
R5 Derecho Pblico de Seguros: es aquella ciencia del derecho que, funda-mentada en el derecho administrativo, constitucional y en las funciones
de inspeccin, vigilancia y control del Estado en la actividad aseguradora,
brinda un marco jurdico que reglamenta a las entidades aseguradoras y el
estudio normativo del mismo.(entidades).
R5 Derecho Privado de Seguros: la ciencia del derecho que con fundamento en el derecho comercial y procesal se encarga del estudio del contrato de
seguros y su legislacin, as como de las acciones y procedimientos judiciales
que pueden sucederse con relacin a los efectos de la relacin contractual
del seguro (particulares).
Teniendo esto claro, debe distinguirse que las normas que dieron vida al ordena-
miento jurdico del seguro son leyes. Ello desde el inicio de la vida republicana
del pas, pero limitando para los efectos de este estudio a la vigencia de las
Constituciones de 1886 y 1991 y sus respectivos marcos normativos.
Por el contrario, el derecho pblico de seguros es un conjunto normativo com-
plejo en los trminos de Kelsen, por medio del cual las instituciones, normas
y sujetos de derecho desarrollan relaciones jurdicas determinadas en aras de
un inters superior.
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Si bien las normas generales que reglamentan las funciones de inspeccin y
vigilancia de las entidades aseguradoras son Leyes (ms concretamente la Ley
105 de 1927 y la Ley 45 de 1990 que se incorpor al Estatuto Orgnico del
Sistema Financiero en 1993), la regulacin 3nanciera segn la Ley Marco 35
de 1993 se origina en Cabeza del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico,
(Viceministerio Tcnico, Direccin de Regulacin Financiera).
Antes de la Constitucin de 1991, la regulacin 3nanciera surga indistintamen-
te por medio de decretos nacionales al no preverse la existencia de un rgano
de regulacin especializado y, de igual forma, por la proliferacin de estados de
sitio que permitan que las Leyes fueran expedidas por el Gobierno Nacional
con el apoyo de distintos entes nacionales e incluso, la misma Superintendencia.
Es entonces que deben estudiarse las facultades de Supervisin y Vigilancia
que desde 1927 realiz la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia
Financiera. La normatividad que en ejercicio de estas funciones emite la mis-
ma, hace parte de la Regulacin Financiera que deben cumplir las entidades
vigiladas pero siendo de un rango inferior a los decretos hoy expedidos por la
Direccin de Regulacin Financiera.
Se tratar entonces de abordar de manera sucinta, distintos aspectos de las leyes,
decretos, circulares, resoluciones y actos surgidos de la actividad de supervisin
3nanciera en la historia de los seguros en Colombia.
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Historia Legal del Seguro en Colombia
2. BREVE HISTORIA JURDICA
DE LOS SEGUROS EN COLOMBIA
2.1 Antecedentes legales (1886-1922)
Al igual que la mayor parte de las actividades reguladas, la historia normativa
del mercado asegurador en Colombia no ha estado exenta de modi3caciones
y reformas en sus aspectos ms importantes.
A 3nales del siglo XIX y comienzos del siglo XX, la Repblica an se encontraba
en una etapa de formacin y consolidacin. El siglo XIX, plagado de guerras
y de modi3caciones administrativas y territoriales, enmarcado en la prolifera-
cin de Constituciones (casi una por dcada) evitaron que se creara un marco
normativo estable para las actividades 3nancieras y monetarias, demorando el
desarrollo de estas materias que para la poca se encontraban en su furor en
Alemania, Italia y Rusia, y logrando importantes desarrollos en Estados Unidos.
El contrato de seguros entonces, se encontraba plasmado en el Cdigo de Indias
hasta el surgimiento de los Estados Unidos de Colombia (Federacin) en 1863.
En desarrollo de la funcin regulatoria se expidieron el Cdigo de Comercio
Martimo del Estado de Panam en 1887 y El Cdigo de Comercio Terrestre
de Cundinamarca de 1886.
Esas codi3caciones que dieron sustento a los contratos de seguros, hacen parte del
Derecho Privado de Seguros y no contenan previsiones respecto de las entidades
aseguradoras o de la supervisin de la actividad 3nanciera por parte del Estado.
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Dada esta liberalidad, no existan requisitos legales para los aseguradores. En
los trminos de la norma de 1886, no se prevea ninguna restriccin para el
ejercicio de la actividad del aseguramiento, as mismo, an no exista ninguna
entidad creada para velar por la estabilidad de las entidades 3nancieras en su
conjunto.
De igual manera suceda con la banca, que no tena an ningn control. Cabe
recordar que adems cada banco poda emitir su propia moneda generando una
alta inestabilidad econmica y monetaria.
Para 1921 surgi la Ley 37, por medio de la cual se creaba el seguro colectivo,
un seguro de vida obligatorio que deban contratar los empleadores para sus
empleados que nunca entr en pleno funcionamiento.
2.2 Supervisin incipiente del surgimiento de la Superintendencia
Bancaria (1923-1960)
En 1922, despus de la terrible crisis comercial y "nanciera de 1920-21, que oblig
a renunciar al Presidente Marco Fidel Surez, se lleg al convencimiento de que la
causa de esa, y de las anteriores crisis colombianas desde 1886, resida en la carencia
de un sistema administrativo y "nanciero. El Congreso resolvi, por una Ley de
1922, crear el Banco de la Repblica y facultar al gobierno para traer una Misin de
tcnicos extranjeros que se le midiera al milagro de estructurar nuestra organizacin
administrativa mediante el destierro perpetuo del satnico papel moneda, considerado
el culpable principal de nuestras desgracias econmicas.1.
1 Santos Molano, Enrique, La Misin Kemmerer, Credencial Historia, Pgina Web http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/revistas/credencial/abril2005/mision.htm consultada el 6 de febrero de 2010.
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Se contrat entonces al economista Edwin Walker Kemmerer junto a otros
expertos internacionales, para crear el Banco de la Repblica. La norma que
cre a dicha entidad es la Ley 25 de 1923, y en un desarrollo posterior, la Ley
45 cre la seccin bancaria del Estado, posteriormente la Ley 68 de 1924 en
su artculo 55 a3rm Quedarn sometidas a la supervigilancia de la Superinten-
dencia Bancaria las instituciones de seguro de cualquier clase. Esta expresin se
reglament con el decreto 655 de 1925.
Se debera empezar entonces con la verdadera historia normativa del derecho
pblico de seguros con la ley 105 de 1927, que haba sido propuesta desde
1921 en el Congreso de la Repblica. Esta norma fue la primera en la historia
jurdica nacional.
Siguiendo a Hernando Galindo, se obtiene la siguiente re
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y de prohibir modi"caciones o reformas a las plizas o tarifas, sin la autorizacin
previa de la Superintendencia Bancaria.
En segundo lugar, esta ley marco, compuesta de tan solo 31 artculos, se refera en trmi-
nos perentorios a la organizacin de las compaas de seguros; a los informes que tenan
que suministrar a la Superintendencia; a los depsitos o seguridades para atender los
reclamos; al capital, reservas e inversiones de las compaas; a la obligacin de someter
los modelos de plizas a la previa aprobacin y a la prohibicin de ofrecer ventajas o
condiciones o hacer rebajas o concesiones, que no estuvieran incluidas en los respectivos
amparos; a las sanciones por incumplimiento, y al ttulo ejecutivo de la pliza.
Por ltimo, como las condiciones de sus coberturas y tarifas aplicadas eran aprobadas
de manera uniforme, los asegurados no encontraban alternativas en los amparos y en
la liquidacin de las primas, pues en teora el costo de los seguros tena que ser igual
para todos, lo mismo que el alcance de las protecciones otorgadas.
Dicho autor en su disertacin seala que la ley 105 de 1927 recibi relativamente
pocas reformas en sus 63 aos de existencia jurdica. Se destacan la ley 225 de
1938, que cre el seguro de manejo y cumplimiento; el Decreto 1403 de 1940,
referente a las obligaciones que respecto de capitales mnimos para creacin y
funcionamiento eran aplicables a las compaas de seguros en el pas; el decreto
1961 de 1960 que modi3c el rgimen de inversiones de las aseguradoras, y por
ltimo, el Decreto Ley 410 de 1971, que contiene el cdigo de Comercio, que en
su artculo 1036 y siguientes aborda el tema del contrato de seguro.
Es de aclarar que, como en todas las actividades que suponen intervencin del
Estado, se deben proferir instrucciones y normatividad por parte del ente de
supervisin o regulacin del ente designado por la ley.
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Historia Legal del Seguro en Colombia
En el caso de los seguros de la poca se emitan resoluciones ya que por medio
de esos actos administrativos resultaba ms expedito realizar las modi3caciones.
Las circulares normalmente daban instrucciones espec3cas en temas puntuales,
a diferencia de la actual Circular Bsica Jurdica que consolida la totalidad de
las mismas.
Acerca del seguro de manejo debe hacerse especial nfasis en el Decreto Ley
1403 de 1940 que actualiza los capitales pagados necesarios para las compaas
de seguros en cada uno de sus ramos (vida y renta vitalicia, transportes, incendio,
automviles, aeroplanos y otras naves areas comprendidos los daos causados
por stos, accidentes personales y enfermedades y ramos distintos). Es de resal-
tar que esta norma, actualizada a precios reales e incorporando nuevos ramos
(primordialmente los de Ley 100 y el seguro de crdito a la exportacin), sigue
existiendo en 2010 y ha sido incorporada recientemente al Decreto nico3.
Este fue el perodo de surgimiento de la primera ley antimonopolio en el pas,
la Ley 155 de 1959, con la cual se estableci que deba existir competencia en
todos los sectores econmicos del pas, salvo aquellos que por su importancia
se decidiera excluir de esta norma general. Fue as como el sector asegurador
qued consagrado en decreto como un sector excluido de la competencia, y
se design a Asecolda para la 3jacin de tarifas de los seguros, cuyos estudios
tcnicos deban enviarse a la Superintendencia.
Adicionalmente, se modi3c mediante el Decreto 1691 de 1960 el rgimen de
inversiones de las reservas de las compaas de seguros obligando las inversiones
forzosas por medio del fomento al crdito hipotecario. Esto ocurri tambin
3 La norma actual incorporada era el Decreto 1222 de 2003 e incluye los siguientes ramos: Auto-mviles, Crdito a la exportacin, SOAT, Incendio y/o terremoto y/o lucro cesante, Cumplimiento, Transporte, Vida individual, Previsional de invalidez, Pensiones Ley 100, Pensiones voluntarias, Riesgos Profesionales, Enfermedades de alto costo, Vida Grupo, Dems Ramos de Seguros.
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en otros sectores econmicos y productivos, e incluso se cre una institucin
pblica para estos efectos. La motivacin de esta normatividad se basaba en el
inters del Gobierno Nacional en capitalizar sectores estratgicos4.
Para el ao de 1959 la Superintendencia Bancaria, en adelante SB, tom po-
sesin de dos entidades aseguradores en desarrollo de su funcin de vigilancia.
Se requera que las compaas enviaran de manera trimestral un informe de su
situacin 3nanciera, pero ello se di3cultaba porque en 1960 ya existan 74 com-
paas aseguradoras. Por dudas generadas en la informacin de los precios de los
seguros se cre la o3cina de Estadstica y Tarifacin de Seguros dentro de la SB.
Debe recordarse tambin, como un hito jurisprudencial, que a causa de una
memorable sentencia del Consejo de Estado en el ao de 19625, se sentenci que
en busca de la e3ciencia del sector asegurador era posible alejarse de las tarifas
impuestas para las entidades aseguradoras y 3jadas por Asecolda, pero que las
compaas no a3liadas por dicha condicin tampoco cumplan y se producan
asimetras. La sentencia no produjo mayores efectos en la vida real debido a
que, en la prctica, las tarifas del mercado continuaron siendo las 3jadas. Esta
sentencia fue el primer reconocimiento de un ente estatal de que el progreso
del sector poda darse en un mbito ms competitivo.
2.3 Proteccionismo y liberalizacin, dcadas de cambios (1965-1979)
A principios de la dcada de los sesenta, la industria aseguradora, junto a los dems
sectores 3nancieros, se mantenan en una estabilidad relativa, con posterioridad a
4 Esta prctica de inversiones forzosas se prohibi con la Constitucin de 1991.
5 Sentencia del Consejo de Estado del veintids (22) de septiembre de mil novecientos sesenta y seis (1966) Radicacin nmero: 230, M.P. Nemesio Camacho.
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la dictadura de la dcada de los cincuenta y de la suscripcin del pacto nacional.
La repblica no se enfrentaba a grandes debates jurdicos desde del punto de vista
de la regulacin econmica. Las normas que daran posterior vida al Cdigo de
Comercio se encontraban proyectadas en materia de seguros desde el ao 58, y
la norma de 1927 segua respondiendo a las necesidades locales.
Para el ao de 1965, Colombia se encontraba en el marco de seguros y plizas
uniformes, autorizacin para el funcionamiento de entidades aseguradoras
que deba renovarse, y un estricto rgimen de cumplimiento de las normas
impuesto en 1927.
La dcada de los aos sesenta supuso importantes cambios en la estructura
administrativa nacional bajo el amparo del Acto Legislativo 1 de 1968, con el
cual se surtieron grandes modi3caciones, entre las cuales se le atribuy al pre-
sidente de la Repblica como suprema autoridad administrativa: Ejercer, como
atribucin constitucional propia, la intervencin necesaria en el Banco de Emisin y
en las actividades de personas naturales o jurdicas que tengan por objeto el manejo
o aprovechamiento y la inversin de los fondos provenientes del ahorro privado;6
Fue entonces producto de esta reforma constitucional, que se estableci que el
Presidente de la Repblica, como suprema autoridad administrativa obtuvo por
mandato constitucional7el deber de intervenir en las actividades de las personas
que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversin de los fondos
provenientes del ahorro privado, as como los dems establecimientos de crdito.
Dicha funcin otorgada al presidente fue delegada, bajo la 3gura de descentra-
lizacin administrativa y en razn de la Ley 105 de 1927, a la Superintendencia
6 Artculo 41, numeral 14 del Acto Legislativo 01 de 1968 (Modi3catorio del Artculo 120 de la Constitucin Poltica de 1886).
7 Numeral 14 del artculo 41, Acto Legislativo 1 de 1968 (Modi3cacin artculo 120 Constitucin de 1886)
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Bancaria de Colombia para lo relacionado con inspeccin, vigilancia y control
de las entidades aseguradoras.
Con el citado acto legislativo se modi3c entonces la posibilidad de que la
regulacin plena y permanente fuera emitida por el Congreso de la Repblica,
pudiendo ser emitida por medio de actos y conceptos de la Superintendencia
Bancaria, radicada sta en la Rama Ejecutiva del Poder Pblico como rgano
administrativo, pero no como parte del Gobierno.
Esta ltima distincin resulta de capital importancia, dado que de la visin y
concepcin que se tenga como gobierno de un tema podr emitirse regulacin
3nanciera, que depender de las concepciones polticas propias de la nocin
econmica que se tenga de un aspecto como el econmico. Por el contrario,
la regulacin administrativa como visin del supervisor, y de la actividad de
captacin y recursos del pblico como una actividad de inters pblico, estn
regidas nicamente por criterios tcnicos y prudenciales, diferentes a las posibles
motivaciones polticas que pueda tener la emisin de regulacin.
2.3.1 La expedicin del Cdigo de Comercio (Decreto Ley 410 de 1971)
En materia de Derecho Privado de Seguros, se avecinaba el ms importante
cambio normativo del Siglo XX en materia de esta disciplina. Recordando las
lecciones de Ramn Madrin en su obra Principios de Derecho Comercial,
se dio una discusin en torno a la necesidad de una nueva legislacin comercial, y
por ello desde 1958 se discuta acerca de la regulacin de cada uno de los aspectos
del derecho comercial, con los ms importantes acadmicos de cada materia.
El tema del derecho comercial siempre ser de gran importancia para el sector
asegurador y para la actividad aseguradora en general, dado que la normatividad
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comercial rige los temas de comerciantes y asuntos de comercio, las sociedades
comerciales, los bienes mercantiles, los contratos y las obligaciones mercantiles
y de la navegacin y la aeronutica, temas todos relacionados ntegramente con
la actividad aseguradora.
La comisin redactora del Cdigo de Comercio, encomend entonces, entre
otros destacados juristas, al maestro J. Efrn Ossa para redactar las normas
relacionadas con el Contrato de Seguro, que se encuentran en dicho cdigo y
que han sido objeto slo de algunas modi3caciones.
El Contrato de Seguro entonces, qued regulado en el Ttulo V del Libro
Cuarto del Cdigo de Comercio (Decreto Ley 410 de 1971) y ha sido objeto
de obras doctrinales de capital importancia en el derecho nacional. El Cdigo
de Comercio entr a regular todos los aspectos relacionados con el contrato de
seguro, base para el negocio asegurador.
En el compendio mercantil, se de3nen las caractersticas del contrato de seguro,
sus partes, sus elementos esenciales, su prueba, el contenido de las plizas, su
mrito ejecutivo, su de3nicin y sus elementos esenciales, su revocacin, la prima
y sus efectos, el siniestro, los seguros de daos, de incendio y de transporte, el
seguro de responsabilidad, el reaseguro, y los seguros de personas incluyendo
los seguros de vida, entre otros aspectos. Estas normas han sido reformadas en
algunos apartes por normas tales como la Ley 45 de 1990, el Decreto Especial
01 de 1990, la Ley 35 de 1993 y Ley 389 de 1997.
Resulta destacable que el Estatuto Comercial haya regulado de manera tan inte-
gral las normas que rigen el contrato de seguro, de tal suerte que ello ha permitido
que las reglas del contrato, como un todo, se hayan preservado de gran manera a
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travs del tiempo, y en sus vacos normativos, la Jurisprudencia de las altas Cortes
ha entrado a suplirlos en providencias que han aclarado diversos temas.
2.3.2 Intentos de internacionalizacin en la regulacin 2nanciera
Colombia no fue ajena a la ola de internacionalizacin que embargaba al mun-
do en la dcada de los sesenta. Fue as que el 26 de mayo de 1969, Bolivia,
Colombia, Chile, Ecuador y Per 3rmaron el acuerdo de Cartagena que fue el
origen del Grupo Andino, y posteriormente con la salida de chile y la entrada
de Venezuela, de la Comunidad Andina de Naciones (CAN).
Este tratado de libre comercio suscrito por dichos pases tena como objetivos
el arancel externo comn y el programa de liberalizacin automtico. Dicho tra-
tado internacional fue rati3cado en nuestro pas por medio de la ley 8 de 1973.
Por medio de la decisin 24 del Grupo andino, que no se encuentra vigente, se
previ que todas las entidades 3nancieras de los pases suscriptores del tratado
deberan ser nacionalizadas, ya que en adelante no se permitira que ningn
extranjero fuera propietario de ms del 49% de ninguna entidad.
Colombia, por medio de su interpretacin, expidi el decreto 1299 de 1971,
en el cual prohibi que se permitiera nueva inversin extranjera en la industria
aseguradora, sin modi3car la propiedad extranjera existente en el momento de
expedicin de la norma, esto ltimo entendible en la medida que la inversin
extranjera en compaas de seguros era una mnima parte del mercado para
el ao en el que fue promulgado el decreto por lo cual se estara cumpliendo
con la disposicin.
El Gobierno Nacional de 1973 abog porque dicha medida no fuera aplicada
a los bancos comerciales, y por ello expidi el decreto 2719 de 1973, en el cual
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Historia Legal del Seguro en Colombia
exclua a los bancos comerciales y dems instituciones 3nancieras extranjeras,
distintas a las aseguradoras (re3ere el decreto al sector de los seguros en su
conjunto) del cumplimiento de la directiva andina.
Ya para el ao de 1975, bajo el Gobierno de Lpez Michelsen, se promulg
no exenta de debates la Ley 55 de ese ao. En la misma se dispuso que la
inversin de los extranjeros en los bancos nunca poda ser superior al 51%,
dando a dicha norma un efecto retroactivo para la banca, cosa que no sucedi
para los seguros, obligando a los bancos extranjeros a vender sus acciones a
inversionistas nacionales.
De esa manera, encontramos que los siguientes bancos cambiaron su confor-
macin: Como resultado de esta norma, nacieron los siguientes bancos: el Banco
Internacional de Colombia (antes el FirstNational City Bank of New York), el Banco
Royal Colombiano (antes el Royal Bank of Canada), el Banco Francs e Italiano
(antes el Banco Sudameris), el Banco Colombo Americano (antes el Bank of America),
el Banco Anglo Colombiano (antes el Bank of London and Montreal), el Banco del
Comercio (antes el Chase Manhattan Bank) y el Banco Real de Colombia (antes el
Banco Real do Brasil)8.
Para las entidades del sector asegurador no pas nada similar, en lugar de na-
cionalizarse las compaas extranjeras que ya se encontraban domiciliadas en la
repblica, se impuso con base en el decreto antes visto, que no era posible que
llegaran entidades aseguradoras del extranjero a Colombia. Por ello, las com-
paas establecidas con anterioridad a la norma, seguan estando sujetas a una
autorizacin de funcionamiento anual y discrecional, la prohibicin contenida
en esa norma sigui vigente hasta 1990.
8 Asobancaria, Apuntes de banca y "nanzas, Varios Autores diciembre de 2003.
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Si se analiza la situacin para los seguros en 1980, se observa que existan pocos
espacios de innovacin, y pocos factores importantes de competitividad. En
aquella poca las condiciones generales de los contratos de seguros eran iguales,
ya que la normatividad de la poca sealaba que ofrecer rebajas o descuentos
especiales era considerado una prctica insegura, e incluso, era sancionado como
competencia desleal.
De esa manera, el negocio no presentaba sobresaltos ya que las comisiones que
se reconocan a los intermediarios de seguros eran uniformes y, an ms im-
portante, debido a las medidas tomadas en 1974 en materia de nacionalizacin
de servicios 3nancieros, se prohiba que extranjeros realizaran inversiones en
el sector asegurador. Por ltimo, el Superintendente Bancario tena facultades
discrecionales para aceptar o rechazar la creacin de una compaa nueva.
A pesar de ello, se ha reconocido por parte de diferentes Superintendentes de la
poca y expertos en el tema asegurador y 3nanciero, que para el perodo en mencin
se protega de manera contundente a la ciudadana, relata el doctor Carlos Ignacio
Jaramillo en su obra Derecho de Seguros: () El Estado, ms concretamente las
autoridades de control competentes en el rea, inundaron el ordenamiento jurdico con un
sinfn de reglamentaciones: resoluciones, circulares, cartas circulares, instrucciones, concep-
tos, etc., sin perjuicio, por supuesto, de numerosos decretos dictados por el ejecutivo y de leyes
emanadas del poder legislativo, no siempre "el y acordemente desarrollados entre s.9
Esta hiperin
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Historia Legal del Seguro en Colombia
2.4 La Crisis Financiera (1982 1987)
Durante el perodo presidencial de Julio Cesar Turbay, y al comenzar el
perodo presidencial de Belisario Betancur se present una situacin muy
particular en Colombia,10 y que se gener por varios factores, entre ellos
los denominados auto prstamos, 3gura que desde entonces se considera
delito en el ordenamiento jurdico nacional11. sta consista en que los
bancos podan pertenecer a las empresas del sector real, de tal forma y de
manera dolosa, varios connotados presidentes de empresas utilizaron el
dinero del pblico invertido en los establecimientos de crdito para adquirir
ms empresas del sector real12.
De la misma manera, durante dicho perodo se estaba realizando captacin
masiva y habitual por parte de entidades paralelas, tales como algunos
fondos de inversin de propiedad de los grandes grupos econmicos y
bancarios13.
Una de las causas principales de la crisis 3nanciera de 1982 deriv de las
judicialmente declaradas prcticas abiertamente irresponsables, cuando no
delictivas14, de un destacado grupo de banqueros. Las mismas tardaron aos
en resolverse por parte de la justicia nacional (1994) y lograron declarar a
varias personas responsables por la quiebra del Grupo Colombia, el desca-
labro del Banco Nacional y el proceso que desemboc en la nacionalizacin
10 Restrepo, Juan Camilo y Nez, Antonio Jos, Dilogos Sobre las Crisis Financieras, Editorial Dike Pg. 208.
11 Decreto 2920 de 1982.
12 El presente captulo se redact con base en las a3rmaciones de Restrepo, J y Nez, A, en Dilo-gos sobre las crisis 3nancieras, as como El Gobierno de Belisario Betancourt, Nueva Historia de Colombia Tomo VII, pg. 53 a 55, Ed. Planeta, Bogot, 1990.
13 Ibd. Pg. 56 y Pg. 208. (Discurso de Posesin como presidente de la Repblica de Belisario Betancur)
14 Ibid.
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del Banco de Colombia, y la remocin de Jaime Michelsen como presidente
de dicho grupo15.
Lo cierto es que en dicho perodo, aproximadamente 20 entidades 3nancieras
fueron liquidadas o nacionalizadas16, de tal suerte que a pesar que la mayora
de las mismas eran Establecimientos de Crdito, varias entidades aseguradoras
tambin enfrentaron con dureza los embates de la crisis.
Resulta claro para los casos del Grupo Grancolombiano, (que tena a la aseguradora
Grancolombiana) y el Grupo Colombia (que contaba con la Aseguradora Colombia-
na como Holding del grupo) que se produjo lo que se denomina un riesgo de contagio
al pertenecer las entidades aseguradoras al mismo grupo econmico que estaba en
di3cultades. Por ello se orden la liquidacin ordenada de Seguros Colombia, mien-
tras que la Aseguradora Grancolombiana perdur hasta la crisis de los aos noventa.
La crisis de 1982 condujo a varias medidas por parte del Gobierno Nacional,
tales como la expedicin del Decreto 2920 de 1982 que consagr como delitos
castigados con crcel la captacin masiva y habitual y los auto prstamos, as
como impuso la posibilidad de revocar de los cargos a los funcionarios de las
entidades vigiladas por la entonces Superintendencia Bancaria.
Ya que hasta aquel momento los bancos en di3cultades deban ser respaldados
por el Banco de la Repblica, se cre mediante la ley 117 de 1985 el Fondo
de Garantas Financieras FOGAFIN, para fortalecer la con3anza del pblico
en el sector 3nanciero, dicha entidad asegura los depsitos del pblico en los
establecimientos de crdito.
15 Recopilacin tomada de bancos noticiosos de la poca (Peridico EL TIEMPO, 1992) http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-197443
16 Restrepo, J y Nez, A Pg. 208 y 219 (Listado de entidades).
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Historia Legal del Seguro en Colombia
2.5 El origen de las normas contables, facultad regulatoria de la
Superintendencia Financiera
A causa de algunos eventos desencadenados por la crisis 3nanciera de los aos
ochenta, qued en evidencia la precariedad de la contabilidad de las entidades
3nancieras. Por ejemplo, durante los procesos de liquidacin de entidades existie-
ron casos en los que la contabilidad nunca pudo ser aclarada. Adicionalmente, se
encontr que algunas empresas no incluan en sus estados 3nancieros sus pasivos
pensionales, por lo que sus resultados no re
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imposicin de estas medidas una invitacin a mejorar los estndares de calidad de
la informacin de las empresas, pero ello signi"caba una enorme carga operativa y
tcnica al interior de las empresas donde an la informtica y la computacin era
incipiente, y donde los esquemas de supervisin se encontraban en pleno desarrollo.
Cualquier cambio evidenciaba drsticas implicaciones en cada ramo de la industria17.
Es el mismo Dr. Nstor Humberto Martnez18 quien relat la historia del de-
creto 1798 de 1990, posterior al 2160, que dict importantes disposiciones ya
no en materia puramente contable, sino en relacin con los libros comerciales,
contabilidad al da, manejo de inventarios, libros auxiliares y ayudas para el
comerciante, y que dispuso en el artculo 34 la creacin de un Plan nico de
Cuentas para las entidades 3nancieras.
Esta norma, que vena siendo discutida con las entidades 3nancieras por los
ltimos dos aos, y que iba a signi3car en no pocos casos la obligatoriedad de
capitalizacin de entidades por parte de sus accionistas, generaba un sinnmero
de controversias an dentro del mismo Gobierno. Cuando sta fue presentada
al Ministro de Hacienda del saliente Gobierno para su 3rma, era ya el 6 de
agosto del ao 1990, es decir, faltaba nicamente un da de gobierno de la
administracin 1986-1990.
2.6 La Ley 45 de 1990, principal reforma al derecho pblico de seguros
Desde la crisis 3nanciera de 1982 se venan promoviendo modi3caciones lega-
les al sector 3nanciero nacional, que hacan ms que menesteroso, imperativo,
17 Botero Morales, Bernardo, Discurso 30 aos de los programas de seguros en la Universidad Javeriana, 2010.
18 Martnez, Nstor Humberto, Discurso 30 aos de los programas de seguros en la Universidad Javeriana, 2010
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Historia Legal del Seguro en Colombia
realizar una reforma 3nanciera profunda a la normatividad 3nanciera nacional.
La primera iniciativa de reforma de las Leyes 105 de 1927, Decreto Ley 1403
de 1940 y Decreto Ley 410 de 1971, prevea que, al tratarse de modi3caciones
a las normas de Derecho Pblico de Seguros y Derecho Privado de Seguros
deba ser presentado como dos iniciativas separadas19. stas se presentaron al
Congreso de la Repblica y tenan varios 3nes, a saber: actualizacin de los
capitales mnimos de las entidades, la obligacin de convertir las aseguradoras
en sociedades por acciones, imposicin de sanciones por incumplimiento de
capitales mnimos exigidos, normas sobre reservas, terminacin del contrato
por mora en el pago de la prima y reduccin de su trmino de pago.
Este proyecto no prosper, pero con base en el mismo se expidi la normativi-
dad de 1990, la cual constituy un importante cambio para el funcionamiento
de la actividad aseguradora en el pas. A continuacin se abordarn algunos de
sus aspectos ms importantes.
2.6.1 Marco de Regulacin de la actividad aseguradora
El artculo 29 de la ley 45 de 1990 elimina la restriccin de competencia en la
operacin de las empresas que ejerzan la actividad aseguradora en Colombia,
as como seala que la ley dictar sus orientaciones generales.
Esto se complementa con la posterior Ley 35 de 1993 por medio de la cual se
modi3ca la organizacin del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico dado
que se crea la Direccin de Regulacin Financiera como adscrita al Viceminis-
terio Tcnico como ente encargado de la promulgacin de toda la normatividad
reglamentaria en materia 3nanciera, mientras que la supervisin, vigilancia y
19 A pesar de no contar con el nmero de los proyectos de ley, estn recogidos en una publicacin de la Superintendencia Bancaria: Proyecto de Ley por la cual se introducen modi3caciones a la Ley 105 de 1927 y al Decreto Ley 1403 de 1940 Bogot-Colombia, 1980.
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Fasecolda 35 aos
control se situ en 1990 en la Superintendencia Bancaria, desde 2005, Super-
intendencia Financiera.
El Dr, Juan Manuel Daz-Granados a3rm en 1990: Ahora bien, la ley no
enuncia expresamente aquellas operaciones que se enmarcaran dentro de la actividad
aseguradora. Sin embargo, del Captulo I del Ttulo atinente al sector asegurador se
in"ere que por actividad aseguradora deber entenderse la realizacin de negocios
u operaciones de seguros, es decir la celebracin de contratos de seguro y de reaseguro.
nicamente estos actos se regirn por la ley y por supuesto, sern del ejercicio privativo
de las entidades aseguradoras.20
Adicionalmente, la Ley 45 en su artculo 30 reiter una norma presente desde
1927 en la cual se requiere autorizacin de la Superintendencia para ejercer la
actividad aseguradora y las operaciones de seguros en Colombia,21 continuando
la autorizacin para ello en la Superintendencia Bancaria. La infraccin produce
efectos contra la entidad no autorizada que cobre una prima por un seguro dado
que adeudar la suma prometida al consumidor, y as mismo deber devolver
todas las primas a los supuestos asegurados al no contar con la autorizacin.
La Ley 45 restringa el aseguramiento en el exterior (Artculo 31 Restriccin
al aseguramiento en el exterior) pero dicha norma ya no se encuentra vigente
por el Artculo 61 de la Ley 1328 de 200922, permite, a partir del ao 2013,
contraer ciertos seguros movilizndose al exterior para su suscripcin (salvo los
20 FASECOLDA, Reforma Legal al Sector Asegurador Comentarios sobre la reforma legal al sector asegurador Colombiano, Daz Granados Juan Manuel, Pg. 16, Bogot 1990.
21 Artculo 34. Certi3cado de autorizacin. Las personas que se propongan organizar una de las empresas mencionadas en el artculo anterior debern obtener, previamente, el certi3cado de au-torizacin de la Superintendencia Bancaria, como requisito indispensable para ejercer actividades. Tal certi3cado de autorizacin se conceder siempre que se cumplan las exigencias contenidas en la presente Ley y que el Superintendente Bancario se cerciore, por los medios que estime pertinentes, si el carcter, la responsabilidad e idoneidad de las personas que participen en la operacin son tales que inspiran con3anza y si el bienestar pblico ser fomentado.
22 Herrera, R. (2011), Liberalizacin del Sector asegurador. Captulo del presente libro.
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Historia Legal del Seguro en Colombia
obligatorios, los que dependan de un obligatorio, en los que una de las partes
sea el Estado o los de la seguridad social
En materia de entidades, los artculos 33 y 36 de la ley conservaban como
formas posibles para las entidades aseguradoras las sociedades annimas y las
entidades cooperativas. As mismo, no se estima que existan sociedades mutuales
de seguros en ese entendido.
2.6.2 Organizacin de las entidades aseguradoras y reaseguradoras
De acuerdo con la Ley 45 de 1990 se estableci que la autorizacin para el fun-
cionamiento de las empresas de seguros tendr carcter inde3nido, a diferencia
del rgimen establecido por la Ley 105 de 1927 en el cual se estableca que la
autorizacin se otorgaba anualmente. A pesar de la autorizacin permanente,
la Ley 45 se reserv la posibilidad de revocar o suspender dicho certi3cado en
el caso de incumplimiento. A diferencia de lo que pasaba anteriormente, la Ley
45 de 1990 reglament el capital mnimo en su artculo 9.
En materia de objeto social para las compaas y cooperativas de seguros ste
se limita a la celebracin de contratos de seguros en los ramos autorizados, la
realizacin de operaciones de reaseguro en los trminos establecidos por la
Superintendencia Bancaria, y el ejercicio de otras actividades previstas en la
ley con carcter especial como la de inversionista regulada en la misma Ley 45.
De igual manera, en opinin del Dr. Daz Granados, la normativa clari3c la
distincin entre compaas de seguros de vida y compaas de seguros generales.
Para el autor, los seguros de vida grupo, accidentes personales, exequias, educa-
tivo y salud, por ejemplo, podrn ser cubiertos por compaas de ambas clases. Esta
distincin result muy visionaria, ya que al da de hoy persisten esta facultad
de explotacin de los ramos dada la naturaleza de la compaa que lo explota.
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Fasecolda 35 aos
En materia de reaseguro, se sujet a reglamentacin de la superintendencia
las operaciones que se realicen, de igual manera, las compaas reaseguradoras
deban limitar su objeto. Al da de hoy no hay ninguna reaseguradora co-
lombiana, mientras que funcionan 5 o3cinas de representacin de reaseguros
en Colombia23. El REACOEX o registro de reaseguradoras y corredoras de
reaseguros del exterior funciona en ste momento y se ha pensado modi3car
el mismo. En la actualidad contiene datos de 230 reaseguradoras del exterior
de las cuales hay 159 activas aproximadamente.
Uno de los principales cambios planteados por el legislador de dicha poca fue
el cambio en la denominacin social de las compaas de seguros como medida
de proteccin al consumidor agregando las palabras aseguradora o seguros como
obligatoria para que todas las compaas puedan distinguirse entre las dems.
Para terminar los temas de organizacin de las entidades aseguradoras y rea-
seguradoras se estableca un rgimen de incompatibilidades e inhabilidades,
incluido en el Estatuto Orgnico del Sistema Financiero al igual que toda la
Ley 45, y complementado con el registro de posesin ante la SFC para los
miembros de junta directiva, representantes legales, o3ciales de cumplimiento
y defensores del consumidor 3nanciero que se solicita ante la SFC.
2.6.3 Inversin extranjera
En este punto cabe recordar que en 1971 se expidi un decreto que haca
referencia a que no se admitira nueva inversin extranjera en la industria ase-
guradora (Decreto Ley 1299 de 1971). Esto limit las compaas aseguradoras
del exterior, pero a diferencia de lo ocurrido con los bancos por la expedicin
de la Ley 55 de 1975, no se nacionalizaron compaas de seguros.
23 XL RE, SCOR, MAPFRE RE, QBE DEL ISTMO, HANNOVER RE.
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Historia Legal del Seguro en Colombia
La ley 45 establece que el capital extranjero en una compaa de seguros puede
ser de cualquier proporcin24. Esta norma, que en su momento fue revolucio-
naria, es muy rezagada al compararla con la liberalizacin que se produjo con la
expedicin de la Ley 1328 de 2009, por medio de la cual se podrn instituir en el
pas sucursales de las entidades aseguradoras del exterior, por medio del artculo
62 de dicha ley, as como se permite la compra de algunos seguros en el exterior.
2.6.4 Libre competencia en el sector asegurador
El sistema de productos y tarifas nicas en Colombia fue el resultado de que
la Ley 105 de 1927 exigiera las aprobaciones previas por parte de la Superin-
tendencia Bancaria, adems de dar la posibilidad de celebrar acuerdos entre
empresarios en el marco de la Ley 155 de 1959, donde se podan celebrar pactos
en algunos sectores, entre ellos los seguros.
La Ley 45 de 1990 signi3c primordialmente que dicha posibilidad de cele-
brar acuerdos se eliminara y que el sector asegurador entrara al principio de
la libre competencia, prohibiendo las prcticas concertadas, los acuerdos entre
empresarios y la facultad a la Superintendencia Bancaria de ordenar la cesacin
de dichos acuerdos.
A la luz del esquema anterior, y por medio de un mecanismo de control a priori
en materia de la su3ciencia de tarifas y la prudencia en el diseo de los amparos,
el sector asegurador tard en tener un rgimen ms competitivo dado que la
uniformidad de tarifas y productos no propiciaba que una compaa tuviera un
valor agregado sobre otra, restringiendo el desarrollo y crecimiento del sector.
De igual manera, cuando se suspendi la obligacin de autorizacin previa del
producto por el rgimen de depsito previo, dejando la autorizacin nicamente
24 Artculo 28. Participacin de los inversionistas extranjeros en las instituciones 3nancieras.
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Fasecolda 35 aos
para una compaa nueva o para un ramo nuevo de una compaa, se conserv
un nivel adecuado de regulacin.
Es de recordar que el legislador de 1990 acab el monopolio estatal que
a3rmaba que todos los seguros que contrajeran entidades del Estado deban
ser suscritos por las entidades aseguradoras que fueran propiedad del Estado
(concretamente la Previsora). Esta norma actualmente se encuentra vigente,
pero en el marco de la reforma 3nanciera de 2009 se plante que a pesar
de la liberalizacin, cuando el Estado es tomador, asegurado o bene3ciario
de un seguro, los mismos no podrn ser contratados en el exterior. Adicio-
nalmente, la Ley 1450 de 2011 establece que los seguros catastr3cos cuyo
3n es reducir la vulnerabilidad 3scal del Estado, pueden ser adquiridos por
ste mediante el contrato o mecanismo que ste considere, tanto en el pas
como en el exterior.
2.6.5 Rgimen patrimonial
La concepcin de la poca acerca de la solidez del sector asegurador centraba
su atencin en la su3ciencia del patrimonio de la empresa para ingresar a la
actividad aseguradora as como el contar con un adecuado registro patrimo-
nial, representado en materia de capital mnimo, patrimonio tcnico mnimo,
margen de patrimonio adecuado (solvencia) Fondo de Garanta y publicidad
de la situacin 3nanciera de la entidad.
As mismo, fue sta normativa la que cre las reservas de riesgos en curso,
matemtica, de siniestros pendientes y de desviacin de siniestralidad, que
han sido reglamentadas en ya varios decretos. Actualmente se est trabajando
en una propuesta de modi3cacin al rgimen de reservas ms acorde a los
estndares internacionales.
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Historia Legal del Seguro en Colombia
Finalmente la ley cre un rgimen de inversiones de las reservas para las compaas
de seguros, el mismo estuvo en vigencia 20 aos hasta la expedicin del reciente
Decreto 2953 de 2010. Del rgimen anterior slo hay que acotar que se derogaron
las inversiones obligatorias manteniendo obligaciones para los ttulos susceptibles de
inversiones y los mrgenes que sirven de sustento a los mismos. El nuevo rgimen de
inversiones, que es objeto de anlisis in extensu en un captulo de esta obra, atiende
a las so3sticaciones del mercado de capitales y a la reforma en la arquitectura del
mismo desde 2004, permite inversiones en carteras colectivas, fondos de fondos, y
todo tipo de ttulos, prohbe la inversin en vinculados, entre otros.
2.6.6 Requisitos de las plizas
El artculo 44 impuso que en todos los casos las clusulas de los contratos de-
ban ajustarse a lo estipulado para el seguro en el Cdigo de Comercio. Por lo
mismo se a3rm que su clausulado debe ser fcilmente legible y sus amparos
bsicos y exclusiones debe constar en la primera pgina de la pliza
2.6.7 Mrito ejecutivo de la pliza y trmino para el pago de la prima
Dos normas de capital importancia estn contenidas en la Ley 45 de 1990. La
primera de ellas destaca que la pliza presta mrito ejecutivo contra el asegura-
dor, especialmente en los casos en los cuales la objecin no se realiza de manera
seria y fundada. Al tiempo, se a3rma que en los casos que no se produzca el
pago de la prima en el plazo previsto, el contrato de seguro termina automti-
camente. De igual forma se redujo el trmino para el pago de la indemnizacin
a un mes, cuando anteriormente era de 60 das.
2.6.8 Modi2caciones al Seguro de Responsabilidad Civil
Incluye que adems de los daos que sufra el asegurado, estn amparados los
daos que cause con la intencin de proteger a las vctimas, y habilitando la
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Fasecolda 35 aos
posibilidad de asegurar la culpa grave, hasta ese momento restringida por el
artculo 1055 del Cdigo de Comercio. As mismo, permiti asegurar en exceso
la suma asegurada por los costos de los procesos judiciales. Por ltimo, y para
este tipo de plizas, se modi3c la modalidad de declaracin del siniestro al no
ser necesario para el cobro de la prestacin asegurada interponer una demanda
civil. Establece tambin la accin directa del damni3cado contra el asegurador.
2.6.9 Reaseguro
En materia de contratos de reaseguro, se sujet la 3nalizacin de la responsabi-
lidad del reasegurador a un perodo mnimo de dos aos, igualndolo al trmino
de prescripcin del contrato de seguro incluido en el Cdigo de Comercio.
2.7 La Constitucin de 1991 en materia 2nanciera
Apenas recin expedida la norma de 1990 que se ha venido analizando, en
Colombia estaban sucediendo algunos fenmenos histricos que describen
con su3ciencia lo ocurrido en esta poca.
Las elecciones presidenciales marcaron la historia democrtica del pas, al caer
asesinados en las mismas varios candidatos presidenciales. El presidente Gaviria
haba asumido como suya la posibilidad de una asamblea nacional constituyente,
por medio de la cual se modi3cara enteramente la Constitucin de 1886.
De estas importantes discusiones, se produjo la nueva carta constitucional, que
en materia 3nanciera seal lo siguiente:
R5 El Congreso tiene la facultad reglamentaria de todas las actividades relaciona-das con el sistema 3nanciero nacional, (Artculo 150, Numeral 19, Literal L)
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Historia Legal del Seguro en Colombia
R5 El Presidente, como suprema autoridad administrativa, tiene la funcin de inspeccin, vigilancia y control sobre las entidades que ejercen la labor
de captar recursos del pblico para cualquier actividad. (Artculo 189,
Numeral 13)
R5 Las actividades bancaria, 3nanciera y aseguradora son actividades de inters pblico, de suyo estarn entonces sujetas a la intervencin y regulacin del
Estado en las mismas (Artculo 335)
R5 Se otorg independencia al Banco Central, ahora Banco de la Repblica, como entidad autnoma, que tiene por funcin el control de la in
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Fasecolda 35 aos
Entre los instrumentos de intervencin se destaca el de establecer un patrimo-
nio tcnico mnimo para las entidades aseguradoras, as como un rgimen de
solvencia y un rgimen de inversiones para las reservas tcnicas, temas estos
objeto de estudio detallado en otros captulos del presente libro.
De igual forma se estableci que la inspeccin vigilancia y control de las entida-
des se hara por medio de la Superintendencia Bancaria o de Valores segn fuera
el caso. Vale la pena aclarar que en el ao 2005 estos dos entes se fusionaron.
De suyo, tambin la norma de 1993 expuso que era necesario un requisito de
publicidad de las condiciones 3nancieras de las entidades bajo inspeccin de
la Superintendencia Bancaria.
Acorde a lo ocurrido en la crisis de 1982, tambin se record que el esquema
vigente en Colombia sera el de regulacin prudencial, que busca consolidar
el funcionamiento de los grupos econmicos en su conjunto y a las 3liales y
subsidiarias de esas entidades en el exterior.
De igual forma, en el artculo 22, se estableci que la revocatoria del contrato
de seguro para algn ramo espec3co, y cuando as lo considere el supervisor,
puede ser reducido en su duracin.
De igual manera se estableci que para el aseguramiento de los riesgos 3nan-
cieros, se pueden incluir mediante convenio expreso por parte de estos pro-
fesionales (entidad aseguradora e institucin 3nanciera) los hechos pretritos
que no sean conocidos por las partes.
Por ltimo, se seal por parte del legislador de 1993, que el Ministerio de
Hacienda, por cuenta del Viceministerio Tcnico, Direccin de Regulacin
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Historia Legal del Seguro en Colombia
Financiera, ser el ente dentro del gobierno encargado de la regulacin de los
sectores asegurador, bancario y burstil.
2.9 Estatuto Orgnico del Sistema Financiero Decreto Ley 663 de 1993
Con las funciones otorgadas por la Ley 35 de 1993 y no exento de crticas en
su momento, por medio de decreto se fusionaron todas las normas existentes
en materia 3nanciera para as poder crear el Estatuto Orgnico del Sistema
Financiero.
Para poder expedir el compendio normativo, el Superintendente de la poca
con el apoyo de otros ilustres juristas, tuvieron que pasar un camino no poco
tortuoso, dado que la Constitucin de 1991 haba limitado la funcin de expedir
cdigos al ejecutivo, y la haba radicado expresamente en cabeza del Congreso.
La historia del EOSF, descrita por uno de sus principales promotores, Nstor
Humberto Martnez, en su texto Ctedra de Derecho Bancario Colombiano
marc una pgina dorada dentro de la ingeniera jurdica del sistema 3nanciero
nacional, dado que este hecho de uni3car la regulacin y normativa ms dispersa
de cuanta exista, donde cada acto tena una norma y ni siquiera haba claridad de
cules eran las normas vigentes, signi3c un importantsimo avance para el pas.
En el decreto se incluyeron todas las normas existentes en ese momento en
materia 3nanciera, incluyendo las Leyes 45 de 1990 y 35 de 1993, y todo lo
referente a constitucin de entidades aseguradoras, rgimen de corredores de
seguros, de agencias y agentes, el rgimen disciplinario para las juntas directivas
y representantes legales de entidades aseguradoras. Adicionalmente se trata-
ron temas acerca de seguros especiales, tales como el seguro de cumplimiento,
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Fasecolda 35 aos
manejo, SOAT, los seguros de vida grupo hipotecario, obligatorio hipotecario,
as como los temas en general de la supervisin 3nanciera, el funcionamiento
de la SFC, el rgimen de sanciones administrativo y personal, entre otras dis-
posiciones.
Una vez expedida las normas de 1990 y 1993, y de la promulgacin de la
Constitucin Poltica de Colombia, se expidieron una serie de decretos que
se ocupan de los temas tcnicos en seguros, As, en 1991 y 1992 se expidi
todo el marco normativo de los regmenes de solvencia, reservas y patrimonio
adecuado, as como los decretos 2271 y 2272 de 1993, que manejan el tema
del seguro de terremoto.
As entonces, qued claro que el Gobierno Nacional puede expedir normati-
vidad reglamentaria en estas materias, y con posterioridad a la norma de 1993,
lo hace por medio de la Direccin de Regulacin Financiera del Ministerio
de Hacienda.
2.10 Ley 100 de 1993, del surgimiento de otras aseguradoras
La Ley 100 de 1993 es una de las normas de seguros ms importante en la
historia del pas.
Debemos recordar en este punto, que la seguridad social, objeto principal
de la presente ley, es uno de los objetivos del Estado y por ello es ste quien
debe entrar a garantizar el correcto funcionamiento de la seguridad social.
Durante muchos aos en Colombia existieron seguros de salud y esquemas de
cubrimiento en salud que dependan principalmente de los empleadores, en
contraposicin al Instituto Colombiano de Seguros Sociales, que desde 1951 se
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Historia Legal del Seguro en Colombia
haba encargado de cubrir las contingencias de salud, vejez e invalidez, mediante
una prestacin que se asimilaba a un seguro, pero que en la prctica debera ser
garantizado por el Estado.
La doctrina ms autorizada en la materia ha sealado que el colapso del siste-
ma pensional nacional se dio a causa de que las pensiones se deban subsidiar
por tres terceras partes por igual, una a cargo del empleador, otra a cargo del
empleado, y otra a cargo del Estado25.
2.10.1 Seguros de Salud
El legislador de 1993 entonces, procedi a iniciar extensas conversaciones con
el Estado, establecimientos multilaterales, pases extranjeros que haban mo-
di3cado la arquitectura de sus sectores y los ms importantes entes nacionales
relacionados con la modi3cacin que deba realizarse.
El Dr. Daz Granados26 a3rma que los sistemas de salud estn en constante
y permanente cambio y es por ello que las iniciativas y las reformas a la salud
son frecuentes an ms en nuestro pas. Antes de la ley 100 de 1993 existan
seguros de salud que eran provedos por los diferentes empleadores que existan
y existen en la vida econmica nacional, y ello traa de suyo enormes asimetras
de las prestaciones de servicios, ya que mientras algunas empresas contaban
con todo tipo de anlisis, exmenes, especialistas y atenciones especiales para
sus empleados, otras no contaban con prestaciones de salud. Con la Ley 100
de 1993 se busc la universalizacin de la cobertura de salud entre los ciuda-
danos. Segn cifras de la Asociacin Colombiana de Empresas de Medicina
Integral, ACEMI, Colombia es uno de los pases del mundo con mayor xito
25 Arenas, Gerardo La Seguridad Social en Colombia 2nda Edicin, 2006, Ed. Legis, Bogot.
26 Acoldese, Ponencia sobre Seguros de Salud y Sistema General de Seguridad Social, Conferencia, 2011.
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Fasecolda 35 aos
en el aumento de la cobertura de salud entre sus ciudadanos, siendo otra la
discusin acerca de la calidad y e3ciencia del sistema.
Desde 1993 existen Entidades Promotoras de Salud o EPS que se encargan
de gestionar los riesgos de la salud para sus a3liados y de igual forma crear
convenios con los hospitales y prestadores de salud, para que por medio de un
grupo de riesgos asegurados la prestacin de estos servicios se haga de manera
ms e3ciente y menos costosa.
Lamentablemente, en 1993 se cre un plan de bene3cios que debera contener
lo incluido en dicho plan, POS, y a causa de la ausencia de actualizacin del
mismo, y por el advenimiento de la Accin de Tutela en la Carta Constitucional
de 1991, se empezaron a otorgar bene3cios no incluidos dentro ste, teniendo
importantes consecuencias sobre la sostenibilidad 3nanciera del sistema.
Por ltimo, y con anterioridad a la expedicin de la Ley 100 de 1993, se crea-
ron planes de medicina prepagada, que algunas entidades aseguradoras em-
pezaron a explotar. Estos planes adicionales de salud que surgieron en 1990
se complementaron con las plizas de seguro de salud, que en un principio se
denominaron Plizas de Hospitalizacin y Ciruga, en complemento al POS
adicional que ofrecen las EPS, siendo el decreto 806 de 1998 y la Ley 1438 de
2011 las principales normas que los regulan, fenmenos de aseguramiento de
gran importancia para nuestro pas.
2.10.2 Sistema Pensional
En la Ley 100 de 1993 se introdujo en Colombia entonces el rgimen de ahorro
individual con solidaridad. De esta manera, los Colombianos pueden escoger
cotizar para su pensin por medio de Administradoras de Fondos de pensiones
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Historia Legal del Seguro en Colombia
donde las personas van ahorrando obligatoria y voluntariamente para poder
acceder a un pensin. Aquellos que desearan seguir contribuyendo al Instituto
de Seguro Social para obtener una mesada pensional, pudieron seguir hacin-
dolo en el rgimen de prima media con prestacin de3nida.
De estos fenmenos se derivaron unos seguros especiales que son descritos
en otro aparte de este libro, como lo son el seguro previsional, que es aquel
que adquiere un Administrador de Fondos de Pensiones para ampararse de
los riesgos de invalidez y muerte de los cotizantes en dicho fondo. As, es la
aseguradora quien entrega el monto faltante para la pensin de invalidez o de
sobrevivientes al acaecer alguno de estos riesgos y no el fondo.
Por otra parte existe una modalidad pensional denominada renta vitalicia,
modalidad alternativa al retiro programado que ofrece la AFP. Se diferencian
principalmente en que mientras con el retiro programado el riesgo 3nanciero
y de longevidad es asumido por el pensionado, en la renta vitalicia estos son
transferidos a la aseguradora, lo que permite que el pensionado y sus bene-
3ciarios de Ley la disfruten hasta que se extinga ese grupo familiar, mante-
niendo el poder adquisitivo de la misma con respecto al ndice de Precios al
Consumidor (IPC).
Por ltimo existe tambin la conmutacin pensional, que permite que los em-
pleadores privados que a causa de las normas anteriores a la Ley 100 de 1993,
tengan pasivos pensionales, adquieran este producto para que una entidad ase-
guradora se encargue del pago de estas mesadas por medio de una conmutacin.
El producto es anterior a la Ley 100 de 1993, y data de una normatividad de
1967, pero a causa de la 3nalizacin de los empleadores como pagadores de
pensiones, es que la conmutacin pensional se termina fortaleciendo.
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Fasecolda 35 aos
2.10.3 Riesgos Profesionales
En tercer lugar, y a causa de la Ley 100 de 1993, pero no integrado dentro
del mismo sino dentro del decreto ley 1295 de 1994, se cre el subsistema de
riesgos profesionales, que ofrece un seguro obligatorio de la seguridad social
para los empleadores, mediante el cual, y en observancia de la peligrosidad del
o3cio o labor que se realice, se amparen los riesgos de invalidez por enfermedad
profesional o accidente laboral, prdida parcial de capacidad laboral por acci-
dente laboral o enfermedad profesional y muerte a causa del ejercicio o labor.
El seguro de Riesgos Profesionales exista antes de la Ley 100, pero es gracias a
sta y al Decreto Ley en referencia que fue entregado como producto obligato-
rio, en responsabilidad a las Administradoras de Riesgos Profesionales, (com-
paas de Seguros de Vida), que en la actualidad se encargan de su expedicin.
2.10.4 Sntesis de la Ley 100 de 1993 para el sector asegurador
A pesar de que toda la Ley 100 se re3ere a aseguramiento (sea en Salud, en temas de
seguridad social como los descritos en materia pensional, o en Riesgos Profesionales)
no todos los sectores de la seguridad social son referentes para el sector asegurador
entendido en el marco del contrato de seguro, ya que las Entidades Promotoras de
Salud y las Prepagadas, as como las Administradoras de Fondos de Pensiones no
celebran contratos de seguro como los descritos en el Cdigo de Comercio.
As entonces, el sector asegurador cambia para siempre con la expedicin de
la Ley 100 de 1993 porque con la llegada de nuevas entidades encargadas de
la administracin y gestin integral de riesgos, de nuevos fenmenos de ase-
guramiento y de productos como la medicina prepagada, surgieran ms tipos
de aseguradores en el pas27.
27 Entidades Prestadoras de Salud, EPS, Entidades Aseguradoras regidas por el Estatuto Orgnico del Sistema Financiero y Entidades de medicina prepagada.(La primera y la ltima no celebran
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Historia Legal del Seguro en Colombia
Adicionalmente a esto, se observa un muy importante crecimiento de la in-
dustria ya que el advenimiento de la Ley 100 permiti la llegada de productos
muy importantes como son las rentas vitalicias, el seguro previsional, el seguro
de Riesgos Profesionales y las plizas de salud.
El otro aspecto relevante lo constituye la accin de tutela y el desarrollo de
jurisprudencia en materia de seguridad social, con lo cual se ha logrado una
proteccin del ciudadano, pero ella va en ocasiones contra lo estimado por las
administradoras de riesgos ya que por esta va se otorgan bene3cios no inclui-
dos dentro de los productos o estimaciones de las mismas. Esto ha llevado al
sistema de seguridad social a contar con problemas de sostenibilidad 3nanciera
en detrimento de los mismos consumidores.
2.11 La nica ley exclusivamente de seguros desde la nueva
Constitucin (Ley 389 de 1997)
Con posterioridad a todas las normas expedidas, se produce otro hito en materia
del contrato de seguro, ya que las normas redactadas por eminentes juristas
como el maestro J. Efrn Ossa y que son la columna vertebral del derecho de
seguros (tanto pblico como privado), slo fueron modi3cadas en 1990 por la
Ley 45 y en 1997 con la Ley 389.
Describe la Dra. Rebeca Herrera en su documento El futuro del Derecho de
Seguros en Colombia publicado en el libro Temas de Derecho Financiero
Contemporneo, la importancia de la Ley 389 dentro del derecho de seguros
actual. Es de resaltar que la Ley 389 de 1997 es la nica ley que tiene como
contratos de seguro en el entendido del Cdigo de Comercio, pero an as, la actividad que realizan responde a los principios del seguro.
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contenido nicamente aspectos referidos a la actividad aseguradora, lo que no
se haba visto desde la ley 105 de 1927, ni se vio con posterioridad.
El Proyecto de Ley 65 de 1995, como se denomin originalmente al texto
legal, fue propuesto por el senador Parmenio Cullar, y existe un profundo y
detallado anlisis del mismo en una tesis para optar al ttulo de abogado en
la Universidad Javeriana realizado por parte de Juan Carlos Barbero Surez y
Jos Federico Ustariz Gonzles donde se describe la totalidad del proyecto de
ley, sus modi3caciones, implicaciones y los cambios en cada uno de los debates.
La primera norma que se modi3ca en la Ley 389 es el carcter del contrato de
seguro. Con dicha ley se modi3c de contrato solemne a contrato consensual,
y por ello fue necesario tambin modi3car el artculo 1046 para permitir que la
pliza de seguro tuviera valor probatorio de dicho contrato, a pesar de que no se
requiere dicho documento para la existencia del contrato, porque se perfecciona
con el mero acuerdo de voluntades.
Por otra parte, y en materia de los seguros de Manejo y Responsabilidad se
introdujeron las clusulas claims made, donde toda reclamacin realizada du-
rante la vigencia del seguro, si as lo acuerdan las partes, es susceptible de ser
amparada, as no haya ocurrido en vigencia del contrato. Esta norma de 1997
incorpor dicha modernizacin a los seguros de estos ramos, que en el mundo
existe desde los aos sesenta.
Existen dos modi3caciones adicionales introducidas por la Ley 389 de 1997:
la consagracin legal de la venta de seguros por medio de entidades bancarias,
conocida como bancaseguros, que exista desde 1993 por medio de un decreto
que siempre estuvo expuesto a controversias y polmicas, y que permiti que
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Historia Legal del Seguro en Colombia
seguros que cumplieran con ciertas caractersticas de uniformidad, simpleza,
y masividad se ofrecieran va establecimientos bancarios; la otra modi3cacin
hace parte de las normas del derecho pblico de seguros y seala que cuando
no se tengan los anexos y las normas generales del contrato de seguro, debe
entenderse que las aplicables sean las depositadas en la Superintendencia Fi-
nanciera dentro de cada clausulado legal.
La importancia de la Ley 389 de 1997 en materia de innovacin y moderni-
zacin de los seguros es resaltada por la Dra. Herrera as: () Se encarg
de modi"car los artculos 1036 y 1046 del Cdigo de Comercio. Estas modi"caciones
implicaron que desde 1997 el contrato de seguros en Colombia pas de ser solemne a
ser consensual, es decir sus efectos surgen a la vida jurdica desde el momento en que
las partes exteriorizan sus voluntades. As mismo, desde 1997 la pliza de seguros
perdi su caracterstica de ser constitutiva del contrato y dej de tener su exclusividad
probatoria.28
2.12 Crisis Financiera de 1999, de la posibilidad del riesgo sistmico a
travs de las entidades aseguradoras (Ley 510 de 1999)
A pesar de que no fueron las entidades aseguradoras las encargadas de propiciar el
riesgo 3nanciero que llev a la ms grave crisis 3nanciera de las que tuvo noticia
el pas durante el siglo pasado, es importante estudiar el impacto de dicha crisis
en el sector asegurador porque el mismo fue de tal magnitud, que llev al cierre
de un gran nmero de entidades, algunas incluso bajo la 3gura de liquidacin
obligatoria, y otras tantas se llevaron a restructuracin mediante ley 550.
28 Herrera, Rebeca El futuro del derecho de seguros en Colombia Temas de Derecho Financiero Contem-porneo (Rodrguez, Sergio; Rincn, Erik y Caldern, Juan Jacobo) Ed. Universidad del Rosario, 2005.
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Es de recordar que la crisis de 1999 seala que mediante cambios normativos
por una sentencia de la Corte Constitucional, el Banco de la Repblica se vio
obligado a atar la tasa UPAC que era autnoma (mediante la cual se estructu-
raban los crditos hipotecarios) a la tasa DTF 29.
Ello produjo que los crditos hipotecarios subieran de forma acelerada y
desproporcionada y a un ritmo superior al de la valorizacin de las viviendas
que respaldaban. As entonces, se lleg a una situacin de incumplimientos
crediticios en el sector de las Compaas de Financiamiento Comercial, y
que por medio de este canal de contagio, se traspas a las Corporaciones de
Ahorro y Vivienda y despus a los Establecimientos Bancarios, creando un
riesgo sistmico.
Este fenmeno se vio aumentado por la crisis cambiaria que llev a una deva-
luacin del peso a causa de la desbancarizacin y a la ausencia de circulante,
llevando al aumento de la in
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Historia Legal del Seguro en Colombia
de vigilancia especial, intervencin y toma de posesin, que fueron cerradas,
liquidadas o adquiridas por parte de otras entidades.
Algunas otras supieron acomodarse y sobrellevar de manera adecuada los nuevos
riesgos generados y por ello utilizaron la vigilancia especial como una oportu-
nidad para aprender y mejorar sus estndares de calidad y de profesionalismo,
y con posterioridad a la crisis continuaron con su actividad de manera idnea
y se situaron como lderes en algn producto en particular.
A causa de la crisis de 1999 se evidenci, adems de la posibilidad de que una
entidad aseguradora necesitara liquidacin a causa de la poca demanda de
seguros por un cambio en la prioridad de los consumidores, la posibilidad de
que sta enfrente un sbito aumento en la siniestralidad con sus respectivas
consecuencias sobre la solvencia de la misma.
En tercer lugar, la crisis en los crditos de vivienda llev a que los seguros
obligatorios de incendio y terremoto del crdito y de vida obligatorios, em-
pezaran a sufrir incumplimientos reiterados por parte de los tomadores. A
pesar de que este fenmeno desde 1990 conlleva la terminacin automtica
del contrato de seguros, puede afectar las proyecciones de las entidades.
A ello se le suma que para 1999 el mercado de capitales de Colombia se en-
contraba en una etapa muy incipiente afectada de forma importante por la
crisis general, las inversiones a largo plazo, que tanto afectaban a los usuarios,
contribuan a que las entidades tuvieran altas ganancias 3nancieras durante
algunos aos por las altas tasas de inters, pero al producirse un acomodamiento,
la situacin se afect de manera importante.
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A manera de conclusin, y para terminar con este breve estudio de la crisis
3nanciera de 1999 que desemboc en la expedicin de la Ley 510, cabe resear
el terremoto del eje cafetero, el cual marc un hito en los montos pagados por las
entidades aseguradoras a los afectados por el mismo, evidenci las di3cultades
del producto en una coyuntura catastr3ca.
Es as entonces que, mientras el riesgo sistmico de origen bancario se produce
por una corrida de depsitos o por la quiebra de una entidad que cierra cupos a
otra, llevando a la misma a la cesacin de pagos, la entidad aseguradora cuenta
con dos canales de transmisin de crisis.
El primero de ellos es el sector real, dado que al producirse muchos siniestros en
cmulo, por una situacin catastr3ca como un terremoto, o una epidemia en el
caso de los seguros de salud, el incumplimiento de las prestaciones debidas puede
llevar a la gente a prdidas de recursos o a un deterioro en su situacin econmica.
El otro canal de riesgo es el mercado de capitales, en el cual el doble papel de
inversionista institucional que se lucra de inversiones pero que con las mismas
fortalece el sistema, tiene la vocacin de poner en jaque a una entidad en un
momento determinado.
Si bien el principal problema que enfrenta el Gobierno en una crisis 3nanciera
es la quiebra de una entidad bancaria y la posibilidad de prdida de recursos del
pblico, se ha estimado que para el caso de las entidades aseguradoras ello puede
generar menos preocupaciones31 puesto que lo pagado por primas constituye las
31 Financial Stability Board, (2009), Guidance to Assess the Systemic Importance of Financial Ins-titutions, Markets and Instruments: Initial Considerations, Report to the G-20 Finance Ministers and Central Bank Governors.
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reservas tcnicas, que son pasivos para el pago de posibles siniestros, pero hasta que
no se materialice el riesgo, los recursos harn parte del portafolio de las entidades.
Las entidades gestionan los recursos captados en un marco de inversiones regla-
do, con profesionalismo y e3ciencia. El posible impago de la materializacin de
los riesgos, sin importar su causa, o la prdida de capital 3nanciero por cadas
en el mercado de capitales, o ambas de estas al no ser de naturaleza excluyente,
hacen que sea necesaria una gestin adecuada de los riesgos de liquidez y de
mercado para estas entidades, y un estricto control de su solvencia.
La ley 510 de 1999 tambin, a causa de la coyuntura de la crisis, se introdujo al pas
la 3gura del Defensor del Cliente que posteriormente se modi3c en otras normas.
Lo ms relevante de la Ley 510 para el sector asegurador es la modi3cacin
al artculo 1080 de la siguiente manera La Ley 510 de 1999 modi"c el artculo
1080 del Cdigo de Comercio, al exigir que el asegurador pague al asegurado la in-
demnizacin dentro del mes siguiente al momento en que el asegurado o bene"ciario
acredite, an extrajudicialmente, su derecho ante el asegurador de acuerdo con el
artculo 1077 del Cdigo de Comercio. Vencido este plazo, el asegurador deber reco-
nocer y pagar al asegurado o al bene"ciario. Adems de la indemnizacin, el inters
moratorio, que ser igual al bancario corriente certi"cado por la Superintendencia
Bancaria (hoy Financiera) aumentado en la mitad.32
2.13 Ley post crisis (Lecciones aprendidasLey 789 de 2003)
La Ley 789 de 2003 fue un consenso de las lecciones aprendidas con la apa-
ratosa crisis de 2003, la cual demostr que los instrumentos de intervencin
32 Herrera, Rebeca El futuro del derecho de seguros en Colombia Pg. 702, U. del Rosario. 2005.
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de entidades, a pesar de sus bondades y de la importancia de los mismos, que
en su mayora se crearon con la crisis de 1982 antes reseada, podan resultar
cortos e insu3cientes para la rapidez de una crisis en un nuevo sector 3nanciero
plenamente interconectado.
As entonces, la Ley 789 profundiz en varios planteamientos macro de la
Ley 510, creando el comit de seguimiento del sistema 3nanciero, conformado
por el Ministerio de Hacienda, las Superintendencias Bancaria y de Valores,
el Foga3n y el Banco de la Repblica. De igual forma permiti la a3liacin
del supervisor de seguros a los organismos multilaterales que han creado en
Amrica y en el mundo para agremiar a estas entidades.
La ley tambin estableci como facultad del Gobierno Nacional determi-
nar, mediante decreto de intervencin, el patrimonio tcnico, el patrimonio
adecuado, el rgimen de inversiones, el patrimonio por ramos y los lmites al
endeudamiento de estas entidades.
En razn a estas funciones, con posterioridad a la ley se actualizaron todas esas dispo-
siciones, las mismas se incluyeron en 2010 en el Decreto nico del Sector Financiero.
La Dra. Herrera 33 realiza un importante listado de las novedades introducidas
por la norma de 2003. Adems de las expuestas previamente, se estableci que
las juntas directivas deben estar integradas en su mayora por personas que no
tengan vnculo laboral con la entidad, aument los requisitos mnimos de capital
para la constitucin de entidades nuevas, se establecieron sanciones automticas
para las disminuciones en el margen de solvencia y se incluy como causal de
toma de posesin el defecto en el fondo de garantas.
33 Ibd. Pg. 704
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Historia Legal del Seguro en Colombia
De igual forma, y en otras normas de derecho pblico para el sector se modi3c
el artculo que haca referencia a las reservas tcnicas posibilitando la creacin de
adicionales por parte del Gobierno Nacional, de igual forma se anunci que sera en
adelante el Ministerio de Hacienda quien impondra las tarifas mximas del FOS-
YGA y el SOAT, eliminando la obligatoriedad del mismo a las motos pequeas34.
Por ltimo, la norma rea3rm que los agentes y agencias de seguros hacan parte
de el mbito de vigilancia de la Superintendencia Bancaria (hoy 3nanciera),
esta norma tuvo una corta vida ya que se derog por parte de la Ley 964.
Por ltimo y de manera desafortunada, se incluy una norma que prevea que los
servicios funerarios, cualquiera que fuera su modalidad de contratacin y pago, no
son servicios de seguros. Para ello de3ni qu se entiende por servicios funerarios.
2.14 El boom burstil de la dcada del 2000 (Ley 964 de 2005)
Con posterioridad a la crisis, y ya con ms de una dcada de un mercado de
competencia regulada, las entidades que sobrellevaron la crisis, se empezaron
a consolidar como entidades 3nancieras cada vez ms profesionales y especia-
lizadas, a pesar de que durante este perodo enfrentaban una crisis importante,
la liquidacin de la Reaseguradora de Colombia REACOL, las enfrent a un
ciclo duro de reaseguro y por la competencia las tarifas de los seguros no se
encontraban en su mejor momento.
Fue as que, en desarrollo de un proyecto que tena ya varios aos, se decidi
modi3car el marco regulatorio del mercado de valores en Colombia. Ello em-
pez con la fusin de las tres bolsas de valores existentes (Bogot, Medelln y
34 Menos de 200 Centmetros Cbicos de Cilindraje (Art. 44, Ley 795 de 2003)
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Occidente) en la nueva Bolsa de Valores de Colombia, si a ello se le suma el
cambio de posibilidades de captacin del Gobierno Nacional por medio de
TES y las normas relativas al Deposito Central de Valores del Banco de la
Repblica y de los nuevos vehculos de inversin.
Fue por ello que se expidi la ley marco del mercado de valores, denominada
Ley 964 de 2005, la cual tiene repercusiones muy importantes para el sector
asegurador, tal como se proceder a explicar.
El primero de estos cambios, implic la fusin de las Superintendencias, que
se materializ con un decreto posterior. El 4327 de 2005, uni en slo un
ente la vigilancia de la Superintendencias de Valores y Bancaria, en la nueva
Superintendencia Financiera, ello no es una simple fusin, por cuanto supuso
un cambio de enfoque del supervisor, de la vigilancia meramente institucional
basada en la observacin de solvencia dinmica por entidad, a una supervisin
basada en riesgos por actividad.
Es as que la nueva Superintendencia no slo puede vigilar, como la anterior
bancaria, a las entidades y su marco de estabilidad, sino que tambin vigila sus
actividades como inversionista y sobre todo, la consolidacin de sus riesgos,
potenciando el desarrollo de los sistemas de administracin de riesgo para la
totalidad de las entidades del sistema 3nanciero segn las potestades dadas a
la entidad en el artculo 326 del Estatuto Orgnico.
Fue as tambin que surgieron los famosos Sistemas de Administracin de
Riesgos (SAROS) de los cuales actualmente operan 5 para las entidades ase-
guradoras (Crdito, Mercado, Lavado de Activos, Operativo y SEARS) aunque
este ltimo no se lleg a desarrollar por completo.
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Historia Legal del Seguro en Colombia
Por otro lado, y adicionalmente, se incluy para el mercado de capitales una
vigilancia especial por actividad, entonces no se vigila a las entidades que realicen
esa actividad, sino se faculta a todas las entidades a tener acceso a un sistema de
negociacin de valores (Decreto 1121 de 2008) y se les vigila por la actividad
y no por su carcter de institucin.
Esto profundiz el mercado de capitales a niveles nunca antes vistos, dado
que la Bolsa de Valores de Colombia fue la segunda de mayor crecimiento en
el mundo en 2004 y la de mayor crecimiento en 200535. Por ello, los ejercicios
3nancieros producto de inversiones mejoraron para las entidades, y el mercado
en su conjunto mejor por el importante papel de las entidades como inver-
sionistas institucionales.
Pero estos factores, tan positivos para Colombia, traen consigo cambios de con-
cepcin para la industria aseguradora, que realiz importantes inversiones para la
capacitacin y profesionalizacin de sus funcionarios 3nancieros, debiendo crear
tambin una mejor gestin de riesgos 3nancieros y no 3nancieros, por la exposicin
a nuevos canales de contagio, y sobre todo, por el papel de miembros de conglome-
rados 3nancieros y grupos econmicos de muchas de las entidades en Colombia.
Adicionalmente, la Ley 964 en materia de seguros permiti que las entidades
pudieran invertir sus reservas en productos derivados (Artculo 62), aclar que
las plizas de seguros no hacen parte de lo que se denomina valores (Artculo
2) y por ltimo, derog la normatividad que prevea que las agencias y agentes
eran vigiladas por la Superintendencia Financiera, siendo responsabilidad de
las compaas de seguros asegurarse de la idoneidad de sus fuerzas de ventas.
35 Autorregulador del Mercado de Valores de Colombia, datos tomados de la pgina web http://www.amvcolombia.org.co/attachments/data/20101004164058.pdf
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2.15 Globalizacin de los seguros (Ley 1328 de 2009)
Los aos venideros a la Ley 964 fueron de relativa estabilidad normativa para
el sector asegurador, empez a negociarse con los Estados Unidos el Tratado
de Libre Comercio, en el que se pretenda por parte de este pas una apertura
total del sector asegurador.
Todos los gremios 3nancieros jugaron un papel preponderante en la negocia-
cin, y como resultado de la misma se acord con Estados Unidos que en el
momento que el tratado entrara en vigencia, se permitira a los colombianos
adquirir algunos seguros en el exterior.
Ello con excepcin de los seguros obligatorios, los de la seguridad social, en
los que el Estado fuera tomador, asegurado o bene3ciario y donde se requiera
un seguro obligatorio para el seguro adicional, as se consagr en el Tratado de
Libre Comercio que al da de hoy, (junio de 2011) no se ha 3rmado.
A su turno, la Superintendencia abogaba por requerimientos en materia de
publicidad de tarifas y de precios y de fortalecer la proteccin del consumidor
sin las herramientas adecuadas, al tiempo que realiz algunos ajustes a la nor-
matividad, que desde 1991 expidi las cifras de la norma en salarios mnimos
o unidades reales que permitan su actualizacin constante.
El gremio asegurador, preocupado por los fenmenos del aseguramiento
irregular del exterior y fenmenos de aseguramiento ilegal, como las a3an-
zadoras, inici campaas tratando de prevenir a los consumidores los riesgos
en los que podan incurrir al suscribir contratos irregulares con entidades
no vigiladas.
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Historia Legal del Seguro en Colombia
Con ello, inici la idea de expedir una reforma 3nanciera nueva, acorde a los retos
del futuro, pero durante las discusiones de la misma, se gener la crisis 3nanciera
mundial de 2007, que repercuti en las cifras de la industria y que ha generado
un sisma en materia de regulacin en el mundo, con las recomendaciones de
Basilea 3 y Solvencia II, as como con la ley 3nanciera de Estados Unidos. En
esa coyuntura, pre3ri darse espera a la nueva reforma 3nanciera para ajustar sus
requisitos a la crisis 3nanciera, y consagrar sus lecciones as como ocurri en 2003.
La 1328 entonces consagr lo negociado en el TLC al ordenamiento jurdico,
slo que lo hizo sin contraprestacin alguna por parte del pas con el que se
negoci, y en lugar de ser bilateral, permiti que desde 2013, los colombianos
puedan adquirir seguros en cualquier pas.
As mismo, consagr las prohibiciones de ofrecer seguros del exterior en el
pas y logr hacer del ejercicio ilegal de la actividad aseguradora una conducta
prohibida y sancionada civil y administrativamente.
De igual forma, permiti la conformacin de sucursales de entidades asegu-
radoras del exterior en el pas y cre el Registro nico de Seguros RUS, que
permite que quienes crean que son bene3ciarios de plizas puedan consultar
la existencia de las mismas.
Por ltimo, pero no menos importante, se estableci en una de las normas
relacionadas con pensiones, estableciendo que el Gobierno asumir el riesgo
de salario mnimo en el aumento de las pensiones.
La Ley 1328, en reiteracin de lo establecido en 2003, a3rm que cualquier
tipo de persona, natural o jurdica, salvo las entidades aseguradoras, podr por
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medio de pagos peridicos pagar en especie los servicios exequiales en los casos
en los que una persona as lo decida.
Lo anterior quiere decir que un producto con todas las caractersticas de un
seguro, no lo es, en cambio de ello, le est prohibido a las aseguradoras el pago
de un seguro en especie. Tal artculo fue demandado y la Corte Constitucional
precis su exequibilidad en 2010.
La Ley 1328 en cambio, incorpor importantes disposiciones en materia de
proteccin del consumidor, otorgando al supervisor la posibilidad de pronun-
ciarse acerca de las clusulas abusivas y creando un sistema de proteccin del
consumidor 3nanciero, con un defensor y un sistema para ello. Por ltimo, se
otorgaron ms funciones de vigilancia para el supervisor en este aspecto y en
materia de educacin 3nanciera.
Durante 2010, se actualizaron los regmenes de inversiones y de patrimonio
adecuado de las entidades aseguradoras, y se compil toda la normatividad de
la materia en el Decreto 2555, lo que resulta acorde con los tiempos modernos
y facilita, como sucedi con el Estatuto Orgnico de 1993.
Ya en 2011 podemos destacar la recin expedida Ley 1450 de 2011, Plan Na-
cional de Desarrollo, que permiti el aseguramiento agrcola con entidades del
exterior, quienes podrn, en los trminos que la Superintendencia establezca,
ofrecer este producto en el pas, as como permiti al Gobierno celebrar con-
tratos de seguro con entidades del exterior para los riesgos catastr3cos.
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Historia Legal del Seguro en Colombia
3. RETOS Y PERSPECTIVAS
Es claro, tal como se expuso en el captulo anterior, que el sector ha cambiado
de manera vertiginosa desde el ao de 1990 en todos sus aspectos. La pro-
fesionalizacin y tecni3cacin de las diferentes industrias, y el aumento de
interconectividad del sector 3nanciero hacen que este aspecto sea cada vez ms
importante dentro de las entidades.
Para la dcada venidera se esperar que, en el marco del nuevo proyecto de
reservas, se pueda revisar el decreto del rgimen de inversiones que propenda
por la profundizacin del mercado de capitales, generando mayores recursos
para las entidades en un marco de riesgo controlado, para que stas obtengan
recursos 3nancieros su3cientes para pagar los siniestros y obtener utilidades
en desarrollo del legtimo nimo de lucro.
Resulta un reto de la totalidad de la industria afrontar la globalizacin para
poder preservar su nmero de asegurados, y del supervisor para poder ejercer
sus nuevas funciones de proteccin del consumidor con los con