Historia Del Seia

Fortalecimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de Chile: lecciones de la legislación internacional

DICIEmbrE 2011

Sobre NrDCEl Consejo para la Defensa de Recursos Naturales (NRDC) es el grupo de acción ambiental más eficaz de los Estados Unidos, combinando el poder de 1,3 millones de miembros y activistas de internet. Contamos con la extensa experiencia de los más de 350 abogados, científicos y otros ecologistas profesionales a quienes emplea NRDC. Tenemos oficinas en Nueva York, Washington, D.C., Chicago, San Francisco, Los Ángeles y Beijing. El NRDC ha estado involucrado en Chile desde la década del 90 en diversos temas ambientales, tales como la promoción de eficiencia energética y fuentes renovables de generación eléctrica. Visítenos a www.nrdc.org.

reconocimientosFue sumamente valioso el aporte de diversos actores relevantes del mundo ambiental en Chile, con quienes se discutieron distintos temas que se reflejan en este documento. Se extiende un agradecimiento a Sara Larraín, Paola Vasconi, Rodrigo Pizarro, Marcelo Castillo, Matías Guiloff y Joaquín Barañao. Se aclara que el contenido de este trabajo es de exclusiva responsabilidad de NRDC y no compromete de manera alguna a estas personas.

Director de Comunicaciones: Phil Gutis.Autor Principal: Guillermo González Subdirector de Comunicaciones: Lisa GoffrediDirector de Publicaciones: Alexandra KennaughEditor: Ynés M. CabralProducción: Tanja Bos

Portada: Santiago de Chile

| Fortalecimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de Chile: lecciones de la legislación internacional

1 INtroDuCCIóN ................................................................................................................................ 2

2 brEvE HIStorIA DEl SIStEmA DEl SEIA .................................................................................... 4

3 DESCrIPCIóN y ANálISIS CrítICo DEl SEIA .............................................................................. 5

3.1 Política de evaluación ambiental .................................................................................................... 5

3.2 Actores para la evaluación y la toma de decisiones ..................................................................... 6

3.3 Procedimiento ................................................................................................................................... 7

3.3.1 Análisis de pertinencia ........................................................................................................................ 7 3.3.2 Definición de alcance .......................................................................................................................... 7 3.3.3 Elaboración del documento ................................................................................................................ 8 3.3.4 Evaluación del Comité Técnico ........................................................................................................... 8 3.3.5 Toma de decisión ................................................................................................................................ 9 3.3.6 Reclamaciones ................................................................................................................................. 10

3.4 Sustancia de la evaluación ............................................................................................................ 11

3.4.1 Ámbito de evaluación ....................................................................................................................... 11 3.4.2 Análisis de alternativas ..................................................................................................................... 11 3.4.3 Impactos acumulativos ..................................................................................................................... 11 3.4.4 Consideraciones de justicia ambiental .............................................................................................. 13

3.5 Participación ciudadana ................................................................................................................. 13

3.6 Fiscalización .................................................................................................................................... 14

4 rEComENDACIoNES: loS AvANCES AúN PENDIENtES ........................................................ 15

4.1 Fortalecer la participación ciudadana........................................................................................... 15

4.1.1 Ampliar las instancias de participación ciudadana ............................................................................ 15 4.1.2 Asegurar la consideración de las observaciones ciudadanas ........................................................... 15 4.1.3 Contar con fondos concursables para la participación ciudadana ..................................................... 15 4.1.4 Posibilitar la paralización de las obras en las reclamaciones ciudadanas .......................................... 15

4.2 mejorar los procesosde decision .................................................................................................. 15

4.2.1 Transparentar las decisiones políticas .............................................................................................. 15 4.2.2 Incluir la voz regional en la toma de decisión ................................................................................... 16

4.3 Hacer de la evaluación algo realmente significativo ................................................................... 16

4.3.1 Incorporar el análisis de alternativas ................................................................................................. 16 4.3.2 Considerar adecuadamente los efectos acumulativos ..................................................................... 16 4.3.3 Incorporar consideraciones de justicia ambiental ............................................................................. 17

4.4 Ajustar el procedimiento ............................................................................................................... 17

4.4.1 La autoridad debe dirigir la elaboración de los documentos ............................................................. 17 4.4.2 Establecer una etapa preliminar de evaluación ................................................................................. 17

4.5 más allá del SEIA ............................................................................................................................ 17

4.5.1 Ampliar el marco normativo .............................................................................................................. 17 4.5.2 Avanzar en el ordenamiento del territorio ......................................................................................... 18

5 rEFErENCIAS bIblIoGráFICAS .................................................................................................. 19

6 APéNDICE ........................................................................................................................................ 21

íNDICE


1. INtroDuCCIóN

El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) de Chile, en funcionamiento desde

la década del 90, fue modificado en la última reforma de la legislación ambiental que se

materializó en 2010. Algunas de las deficiencias del SEIA fueron corregidas en esa ocasión,

pero aún quedan áreas importantes en las que se debe avanzar para alcanzar los estándares de países

de la OCDE. En este informe, el Consejo para la Defensa de Recursos Naturales (NRDC en inglés)

identifica estas fallas y propone recomendaciones para corregirlas. La identificación de las falencias

del SEIA se realizó en base a una comparación con la legislación internacional. En particular, se

buscó aprovechar los más de 40 años de experiencia de NRDC en la elaboración y aplicación de la

legislación ambiental norteamericana.

A nivel federal, se estudió la Ley de Política Ambiental Nacional (NEPA en inglés). Esta ley del año 1969 establece el requerimiento de evaluación de impacto ambiental sobre las acciones de las agencias federales de EE. UU. Su reglamento se publicó en 1978 y se ha mantenido prácticamente invariado por más de 30 años debido a su claridad y funcionalidad.

A nivel estatal la comparación se enfocó en la ley de evaluación ambiental del estado de California. La Ley de Calidad Ambiental de California (CEQA en inglés) de 1970 es considerada una de las legislaciones más robustas en el ámbito de la evaluación ambiental de proyectos. Ha servido de modelo para las legislaciones de varios otros estados de EE. UU. Para algunos temas específicos se consultó además la legislación de otros países.

Este informe se inicia con una breve historia del SEIA, seguido de una descripción de los principales elementos de la legislación en su estado actual, la que es acompañada de un análisis crítico donde se identifican las falencias del SEIA. El reciente caso de HydroAysén se ha utilizado para extraer lecciones concretas, pero el análisis no se limita a éste. Luego se exponen las recomendaciones para mejorar el SEIA. El alcance de este informe se acota al SEIA propiamente tal; si bien se reconoce las oportunidades de la recientemente creada Evaluación Ambiental Estratégica, ésta no se revisa en detalle.

Las principales recomendaciones para mejorar el SEIA son:

FortAlECEr lA PArtICIPACIóN CIuDADANA

1. Ampliar las instancias de participación ciudadana a una mayor cantidad de Declaraciones de Impacto Ambiental, además de permitir a la autoridad alargar los plazos en caso de proyectos de alta complejidad.

2. Asegurar la consideración de las observaciones ciudadanas al establecer criterios claros que definan qué es lo que debe “considerarse debidamente” en ellas. Estos criterios deben poder ser usados por la ciudadanía para las reclamaciones administrativas o judiciales.

3. Contar con fondos concursables para la participación ciudadana, tal como se hace en Canadá, para balancear a los distintos actores del proceso y dar mayor credibilidad al SEIA.

4. Posibilitar la paralización de las obras en las reclamaciones ciudadana, para lo cual deben establecerse criterios, como la existencia de un riesgo inminente de daño ambiental.


mEJorAr loS ProCESoS DE DECISIóN

5. transparentar las decisiones políticas, incorporando las consideraciones ineludibles en ámbitos más allá de lo estrictamente ambiental.

6. Incluir la voz regional en la toma de decisión, lo que devolverá la representación local a las decisiones ambientales.

HACEr DE lA EvAluACIóN AlGo rEAlmENtE SIGNIFICAtIvo

7. Incorporar el análisis de alternativas para que el proceso de evaluación ambiental permita un rango de acción real de parte de los tomadores de decisión.

8. Considerar adecuadamente los efectos acumulativos, acotando claramente el ámbito de los impactos que se considerarán, como los efectos inducidos entre los impactos indirectos y acotando lo que se entiende por proyectos desarrollados “en etapas”.

9. Incorporar consideraciones de justicia ambiental, para determinar si los proyectos afectan desproporcionadamente a grupos de bajos ingresos o comunidades indígenas.

AJuStAr El ProCEDImIENto

10. la autoridad debe dirigir la elaboración de los estudios de impacto ambiental, lo que dará poder a la autoridad y permitirá contar con análisis de los impactos ambientales que sean objetivos y que estén dirigidos al bienestar público.

11. Establecer una etapa preliminar de evaluación, que consista en un proceso formal de análisis de pertinencia y definición de alcance (“scoping”). Este proceso debe ser participativo.

máS Allá DEl SEIA

12. Ampliar el marco normativo, agilizando la dictación de normas propiamente ambientales así como el desarrollo de políticas en los ámbitos que se sometan a la Evaluación Ambiental Estratégica. Especialmente relevante es la política energética.

13. Avanzar en el ordenamiento del territorio mediante un proceso participativo, donde las regiones y comunidades tengan la capacidad de definir el tipo de desarrollo que buscan tener y los costos ambientales que están dispuestos a asumir.


Hasta principios de la década del 90, los nuevos proyectos de inversión en Chile se evaluaban

ambientalmente de forma limitada y parcelada, mediante la tramitación de una serie de

permisos, cada uno de los cuales analizaba algunos componentes específicos del medio

ambiente. Recién en 1994, con la creación del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)

mediante la promulgación de la ley 19.300, se instituyó un proceso sistemático y global para evaluar

ambientalmente los proyectos.

2. brEvE HIStorIA DEl SIStEmA DEl SEIA

La ley 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, en efecto estableció el marco legal e institucional para la protección del medio ambiente en Chile, lo que está estrechamente relacionado con el funcionamiento del SEIA. La ley creó la Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA) como organismo encargado del medio ambiente, concebido bajo un modelo de coordinación. Es decir, las jurisdicciones ambientales de cada servicio se mantuvieron intactas; se argumentó que había que aprovechar sus capacidades instaladas y que CONAMA sólo necesitaba coordinarlas de manera eficiente. Pero esta decisión fue consecuencia explícita de un realismo político que consideró que despojar a los servicios de sus facultades era inviable en ese momento.1

En el ámbito de la evaluación de impacto ambiental, los cambios más relevantes tuvieron que ver con el establecimiento de una “ventanilla única” para la obtención de los permisos ambientales. El nuevo SEIA obligó que todos los temas ambientales se evaluaran globalmente en un mismo proceso con plazos claros. También se incorporó un enfoque preventivo para la ejecución de proyectos de inversión tanto privados como públicos. La inclusión formal de la participación ciudadana en el proceso fue un avance de gran importancia. El SEIA comenzó a operar formalmente desde 1997, cuando se publicó su reglamento.

Las voces reclamando nuevas reformas aparecieron poco después de la implementación de la nueva ley, pero no fue sino hasta finales de la década de 2000 que se contó con suficiente impulso para una nueva reforma. La OCDE condicionó el ingreso de Chile al fortalecimiento de sus instituciones ambientales (además de otros cambios a la legislación ambiental). Esto originó que los tres principales candidatos en la campaña presidencial de 2005 prometieran reemplazar CONAMA por un Ministerio de Medio Ambiente.

En marzo de 2007, a sólo un año de asumir la presidencia Michelle Bachelet, se dictó la ley 20.173 que creó el

Presidente de la CONAMA con rango de ministro y le dio la tarea de formular y presentar “una propuesta de rediseño de la institucionalidad ambiental”.2 Luego, en enero de 2010 la reforma finalmente se materializó con la dictación de la ley 20.417.

El deseo de la administración Bachelet de que la ley se promulgara durante su mandato redundó en una discusión apresurada en el Congreso. Algunos de los temas más polémicos simplemente quedaron fuera de la agenda (por ejemplo, la definición de medio ambiente, considerada demasiado amplia por algunos sectores) o bien se acordó posponer su discusión para futuras tramitaciones legislativas (en particular, el Tribunal Ambiental y el Servicio de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas).

La reforma fue principalmente institucional, con los cambios más sustantivos logrados en el ámbito de fiscalización. La CONAMA se dividió en tres: el Ministerio de Medio Ambiente (MMA), que mantiene las competencias de generación de políticas y regulaciones, el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), encargado de administrar el SEIA, y la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), responsable de la fiscalización. Se acordó crear el Tribunal Ambiental (TA), aunque, como se mencionó, sus detalles fueron aplazados para una futura discusión3.

Durante el debate de la reforma, el SEIA fue juzgado por el gobierno como un instrumento de gestión ambiental sólido4, en particular en comparación con otras áreas, tales como la protección de la biodiversidad o la generación de normas ambientales. Los principales cambios sustantivos se hicieron en los ámbitos de la discreción política en la toma de decisiones, del alcance de la participación ciudadana, de la fiscalización y de la evaluación ambiental de políticas y planes más amplios que hasta entonces eran aprobados sectorialmente sin pasar por una evaluación ambiental formal.


3.1 PolítICA DE EvAluACIóN AmbIENtAl

El requisito esencial del SEIA es que ciertos proyectos (descritos en la sección 3.3.1 de este documento) sólo pueden ser aprobados si:

1) cumplen con la normativa ambiental y

2) se hacen cargo de todos sus impactos ambientales significativos.5

La primera condición sirve para asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental aplicable a cada proyecto. Ésta incorpora un enfoque preventivo, al evitar la ejecución de proyectos antes de que demuestren que respetarán la normativa, pero por sí sola no agrega nuevos requisitos sustantivos.

Esta condición evidentemente descansa en la existencia de normas, las que al ser desarrolladas para la aplicación general, normalmente con procedimientos claros, entregan criterios poco abiertos a la discrecionalidad de quien las aplica. Por ello, la mayor cantidad posible de ámbitos ambientales debería estar normada, pero su avance ha sufrido de una lentitud injustificada. Esto ha generado que en la decisión de proyectos específicos, en la práctica se dicten normas particulares, frecuentemente arbitrarias, descoordinadas e incoherentes entre proyectos y regiones.

La ausencia de normas ha sido particularmente relevante en el ámbito del ordenamiento territorial. La carencia de normativas que definan los usos del territorio en base a criterios ambientales ha hecho que la selección de la localización de los proyectos sea una atribución exclusiva de los titulares. La vasta mayoría de éstos son empresas privadas cuya función es maximizar el valor de la compañía y no el beneficio social, y que además carecen de una visión integral del territorio. El desarrollo participativo de este tipo de normativa, así como de los otros ámbitos ambientales, es una de las principales áreas en las que Chile aún debe avanzar.

Ahora bien, la segunda condición sí es sustantiva puesto que exige que se mitigue6 un conjunto de impactos ambientales delineados por el legislador en el artículo 11 de la ley. Éstos son:

a) riesgo para la salud de la población, debido a la cantidad y calidad de efluentes, emisiones o residuos;

b) efectos adversos significativos sobre la cantidad y calidad de los recursos naturales renovables, como el suelo, el agua y el aire;

3. DESCrIPCIóN y ANálISIS CrítICo DEl SEIA

c) reasentamiento de comunidades humanas, o alteración significativa de los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos;

d) localización en o próxima a poblaciones, recursos y áreas protegidas, sitios prioritarios para la conservación, humedales protegidos y glaciares susceptibles de ser afectados, así como el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar;

e) alteración significativa, en términos de magnitud o duración, del valor paisajístico o turístico de una zona y

f) alteración de monumentos, sitios con valor antropológico, arqueológico, histórico y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural.

A diferencia de las normas, que en general tienen umbrales de cumplimiento relativamente claros, los criterios anteriores están en el espectro de lo gris, aún cuando el reglamento del SEIA busca aclararlos. Definir cuándo un proyecto se ha hecho cargo de sus impactos sobre los sistemas de vida de grupos humanos, por ejemplo, es intrínsecamente ambiguo. Tanto la ley original como la reformada establecen que esto debe decidirse políticamente, lo que es igual al balanceo de distintos intereses. Para ello, como se explica en la próxima sección, se crearon comisiones que representan esos intereses diversos.

Pero en la práctica estas comisiones van más allá de sólo establecer si los impactos del artículo 11 se han mitigado adecuadamente. Incluyen en la ecuación otros elementos que no son ambientales para concluir que ciertos proyectos deben ser aprobados, lo que genera decisiones arbitrarias. Esto es en parte consecuencia de lo dispuesto en la misma ley, en tanto que ésta no contempla que otras consideraciones (por ejemplo, razones económicas o de seguridad nacional) puedan ser incluidas en la toma de la decisión.

Tanto NEPA como CEQA permiten aprobar proyectos si existen razones “ineludibles” que justifican la ejecución del proyecto, a pesar de que se generen impactos ambientales en los ámbitos no normados. Esto transparenta la decisión política. La autoridad se ve obligada a explicitar cuándo está valorando otras razones por sobre las ambientales y asimismo a asumir los costos (o beneficios) políticos que esto acarrea. Además, al ponerlas sobre la mesa, sus razones pueden ser analizadas para determinar si tienen reales fundamentos. Si bien existen instancias en que la autoridad


parece estar camuflando sus razones, la ciudadanía tiene voz en el proceso y puede exigir que éstas sean transparentadas, incluso pudiendo desafiarlas en la corte.

En Chile, en cambio, si un proyecto no se hace cargo de sus impactos significativos, sólo puede ser rechazado, independiente de los beneficios que pueda traer en otros ámbitos. Es esta rigidez legal la que obliga a un comportamiento engañoso por parte de la autoridad. Ha habido una serie de proyectos que no se hacen cargo de sus impactos ambientales pero que el gobierno ha considerado que existen razones “ineludibles” (expuestas sólo informalmente) por las que deben ser aprobados y entonces se ha visto forzado a torcer la opinión técnica para poder “certificar” en las resoluciones formales que efectivamente mitigan sus impactos.

HidroAysén es un claro ejemplo de lo anterior. Mientras los impactos ambientales para la Patagonia son innegables, el gobierno señaló informalmente que existen consideraciones ineludibles por las que el proyecto debía ser aprobado, entre otras, la provisión de energía “barata, limpia y que sea segura”.7 Sin embargo, para poder emitir una resolución donde se certifica que “respecto de los efectos, características y circunstancias establecidas en el artículo 11 de la Ley N° 19.300, se han establecido las medidas de mitigación, reparación y compensación apropiadas”, el gobierno tuvo que realizar una serie de subterfugios presumiblemente ilegales. Después de la aprobación del proyecto en mayo de 2011, funcionarios regionales de SERNAGEOMIN, CONAF y MINVU acusaron a sus respectivas oficinas centrales de sustituir observaciones técnicas críticas sobre las represas, hechas por los empleados regionales, por comentarios inocuos que posibilitaron la aprobación del proyecto.8 Estas actuaciones ciertamente son de las que más enardecieron a la población.

Por lo demás, como las razones del gobierno nunca fueron expuestas formalmente, no ha habido espacio para debatir abiertamente si en efecto HidroAysén traerá energía barata, limpia y segura. Entre abril de 2010 y mayo de 2011, las estimaciones de los costos del proyecto aumentaron desde US$5,500 millones a US$10,000 millones, lo que ha sembrado dudas sobre su costo real.9 Asimismo, no se ha evaluado públicamente el impacto sobre la estabilidad del sistema asociada a una eventual caída de HidroAysen (que representaría una elevada proporción del SIC) producto del corte de la línea de transmisión como consecuencia, por ejemplo, de una erupción volcánica o de un evento sísmico mayor. El gobierno no ha tenido que defender pública y formalmente, con posibilidad de ser llevado a juicio, ninguna de estas razones.

Contar con la posibilidad de que se usen consideraciones “ineludibles” para aprobar proyectos es riesgoso, puesto que en teoría significaría un debilitamiento de la rígida regla vigente en la actualidad de que el medio ambiente se debe proteger independiente de otros intereses del país. Pero cuando la evidencia muestra que esta supuesta protección rígida en la práctica sólo produce una situación de hipocresía formal que resta legitimidad al SEIA, ésta debe ser reconsiderada. Por lo demás, es totalmente legítimo

que en ciertos casos existan consideraciones imperiosas que obliguen a la materialización de ciertos proyectos a pesar de sus impactos ambientales. Pero cuando esto ocurra el gobierno debe rendir cuentas por ello. Debe justificar claramente sus razones mediante un proceso abierto a consulta pública y con posibilidad de apelación administrativa o judicial.

El avance en materia normativa reducirá la discrecionalidad que tendrá el gobierno para recurrir a consideraciones ineludibles, otra razón por la cual se debe acelerar su avance.

Por otra parte, la inclusión de un análisis de alternativas (como se propone en la sección 3.4.2 de este documento), dará mayor flexibilidad en la evaluación de forma tal que para cumplir con un objetivo habrán opciones que tendrán impactos ambientales distintos. Por lo tanto, habrá opciones para que los mismos requerimientos ineludibles se satisfagan al generar menores impactos ambientales.

En definitiva, abrir la puerta a las consideraciones ineludibles permitiría que la ciudadanía pueda exigir al gobierno que sea transparente en sus decisiones políticas y se haga cargo de ellas. Este punto, que constituye la esencia del SEIA, no se cuestionó en la reforma de 2010, por lo que es de esperar que los mismos conflictos que surgieron con la ley anterior continúen.

3.2 ACtorES PArA lA EvAluACIóN y lA tomA DE DECISIoNES

Diferentes actores participan en el proceso de evaluación y toma de decisiones del SEIA. Originalmente, CONAMA estaba encargada de coordinar el proceso, en el que participan todos los órganos del estado con competencia ambiental y que tengan relación con los impactos del proyecto. CONAMA estaba descentralizada regionalmente, lo que significaba que cada una de las quince regiones tenía una CONAMA regional a cargo de la revisión de los proyectos dentro de su territorio.10

La reforma de 2010 transfirió las funciones del SEIA desde la CONAMA al SEA. Este servicio se instituyó como servicio público funcionalmente descentralizado y afecto al sistema de alta dirección pública11, pero que todavía está bajo la supervigilancia del MMA. El SEA mantiene el esquema descentralizado por regiones de CONAMA.

El SEA (como anteriormente la CONAMA) no es más que una agencia ejecutiva a cargo de coordinar el proceso de evaluación. La decisión de aprobación es realizada por una comisión integrada por los jefes de servicios, que aportan los conocimientos técnicos y representan los distintos sectores del Estado y por funcionarios enteramente políticos.12

Previo a la reforma de la ley, la comisión conocida como COREMA13 estaba compuesta por los secretarios regionales (SEREMI) de doce ministerios14, el intendente (representante regional del Presidente), los gobernadores de las provincias de la región (subdivisiones territoriales más pequeñas dentro de cada región; también designados por el Presidente) y cuatro consejeros regionales (elegidos por los concejales


de la región). La decisión era tomada por mayoría simple por este grupo de funcionarios, de los cuales al menos seis eran figuras netamente políticas, incluido el jefe de estado regional. Si bien los SEREMI ocupaban puestos técnicos, su permanencia en el cargo igual dependía de figuras políticas, por lo que tampoco tenían una voz totalmente independiente.

Como se ha señalado, la idea de entregar la decisión a un equipo político surgía del hecho de que en ciertos proyectos, especialmente los que se evaluaban mediante EIA, aparecían una serie de impactos para los cuales no había normativa específica. Por ello, era necesario decidir políticamente. Sin embargo, en la práctica la comisión terminó tomando decisiones políticas que tomaban en consideración criterios más allá de lo ambiental y que en varios casos contradecían las opiniones técnicas de las secretarías regionales que manifestaban la insuficiencia de las medidas planteadas por el titular o la inadecuación del proyecto.

La primacía de los criterios políticos por sobre los técnicos fue una de las grandes críticas al sistema existente. En el intento de acotar las decisiones al ámbito técnico, la reforma de 2010 eliminó todos los actores explícitamente políticos de la comisión, con excepción del intendente. Es decir, sólo quedó éste y el grupo de SEREMI. Sin embargo, como se ha indicado, los SEREMI no son independientes. Por lo tanto, a pesar de que tienen la intención de llevar una voz exclusivamente técnica a la mesa de decisión, esto no ocurre en la práctica puesto que su jefe político (el Intendente) preside la comisión. Esto quedó claro con el proyecto HidroAysén, en que los SEREMI se vieron presionados por el mismo Ministro del Interior (a su vez jefe directo del Intendente), quien horas antes de la votación señaló públicamente que “para el país sería bueno que se apruebe HidroAysén”.15

Volviendo a la necesidad de transparentar las decisiones políticas, se puede concebir un esquema que mejore la separación entre la evaluación técnica y la decisión política (ver lo propuesto en la sección 3.3.5 de este documento). Lo cierto es que esa decisión política debe incorporar a los actores locales. En particular, la eliminación de los consejeros regionales, quienes son realmente independientes del gobierno central y que además en el futuro próximo serán elegidos directamente por los votantes, significó una pérdida de la voz regional en la decisión. Esto aumenta la falta de conexión entre los tomadores de decisión y las comunidades locales, lo que agudiza los conflictos sociales asociados a la aprobación de proyectos. Por lo tanto, estos actores regionales deben ser reincorporados en esa comisión política.

3.3 ProCEDImIENtoEl SEIA cuenta con un procedimiento claramente establecido, el que se describe a continuación. En el Apéndice se presentan diagramas de flujo que apoyan la discusión aquí presentada, del proceso bajo la ley actual así como el esquema previo a la reforma de 2010.

3.3.1 Análisis de pertinenciaPara cualquier proyecto futuro que pudiera generar impactos ambientales, lo primero a definir es si éste clasifica como uno de aquellos listados en el artículo 10 de la ley, que define cuáles deben someterse al SEIA. El artículo 10 contempla una serie de actividades físicas (centrales de generación de energía, proyectos mineros, etc.) para los cuales establece umbrales mínimos para el ingreso al SEIA. El Reglamento del SEIA detalla los umbrales de cada tipo de proyecto. Si el proyecto no requiere ingresar, para efectos ambientales sólo debe obtener los permisos sectoriales correspondientes, así como cumplir con la normativa ambiental vigente, pero no hay una revisión preventiva para asegurar que eso ocurra.

La siguiente cuestión a resolver es el documento que se presentará: una declaración de impacto ambiental (DIA) o un estudio de impacto ambiental (EIA). Los EIA son requeridos para proyectos que pueden generar cualquiera de los impactos ambientales significativos que figuran en la ley (artículo 11, ver sección 3.1 de este informe) y consisten en documentos bastante más detallados donde se evalúan dichos impactos. Si el proyecto no genera esos impactos, se debe presentar una DIA.

Lo más problemático de este esquema es que en Chile el titular decide unilateralmente si el proyecto debe ingresar y qué documento elaborará. A diferencia de NEPA o CEQA no existe un procedimiento formal de análisis de pertinencia independiente de la influencia del titular. La ley sólo indica que la Superintendencia requerirá a los titulares de proyectos que no han ingresado que lo hagan. Pero esto no suple la necesidad de contar con un procedimiento de análisis de pertinencia formalizado. Por lo demás, este es un procedimiento que se ha cuasi-formalizado16, pero que al no contar con un respaldo legal claro, sufre de arbitrariedades en cuanto a plazos y requerimientos.

Es cierto que, durante el proceso de evaluación, la comisión evaluadora tiene la posibilidad de dictaminar que una DIA es insuficiente ya que el proyecto genera alguno de los impactos del artículo 11, por lo que el titular debe volver a ingresar con un EIA. Esto constituye una suerte de análisis de pertinencia a lo largo del proceso, pero es sumamente ineficiente, puesto que en el momento que la autoridad solicita ese retiro de la DIA ya han pasado muchos meses. El titular ha perdido tiempo, así como la autoridad. Una etapa adicional y más breve, sería mucho más eficiente. Ésta hace aún más sentido cuando se combina con la etapa de definición de alcance que se describe a continuación.

3.3.2 Definición de alcanceLa ley y el Reglamento del SEIA especifican los contenidos que el EIA o la DIA deben tener. Sin embargo, los alcances son genéricos y queda a criterio del titular delimitar las áreas de influencia que serán estudiadas y para las que se levantará una línea de base, así como cuáles son los impactos ambientales que se estudiarán con mayor detalle. Una vez ingresado al sistema, los evaluadores pueden identificar


carencias en el alcance del documento y exigir la ampliación de la información o el análisis. En teoría, entonces, el alcance es adaptado a lo largo de la evaluación. Pero lo cierto es que delegar la definición de alcance en el titular es origen de varios problemas en el SEIA.

En primer lugar, compromete la calidad de la evaluación. Una de las dificultades para los servicios, que tienen que cumplir con rígidos plazos de evaluación, es que muchos EIA no sólo insertan información pobre en algunos ámbitos importantes, sino que incorporan información sumamente extensa en temas poco relevantes. Así, la experiencia da cuenta de documentos en extremo voluminosos y poco accesibles y en consecuencia inservibles en la práctica. Como ejemplo, el EIA de HidroAysen tenía más de 11,000 páginas. Un informe de este largo no permite hacer una revisión adecuada en el breve tiempo que dispone la autoridad para hacer la evaluación (o la ciudadanía para hacer observaciones). En efecto, el titular tiene el incentivo de generar esta dificultad para mejorar las posibilidades de que los temas realmente complicados queden ocultos detrás de un montón de información irrelevante.

En segundo lugar, incluso para aquellos titulares que no buscan usar esa estrategia, la ausencia de una definición de alcance visada por la autoridad es ineficiente. El titular no sabe qué buscan los evaluadores y por lo tanto realiza estudios y análisis que no son de interés de la autoridad y obvia otros que luego serán requeridos y que demorarán (valiosos) meses en elaborarse. La revisión por parte de los servicios es igualmente ineficiente.

En definitiva, el proceso de evaluación ambiental debería contemplar una etapa adicional de “definición del alcance” similar a la que establecen tanto NEPA como CEQA. Esta etapa, conocida como “scoping” en la literatura internacional, debe realizarse cuando el EIA está en su fase inicial de desarrollo. Sirve para que la autoridad acote el alcance de cada EIA, lo que asegura que se abordarán los impactos ambientales relevantes y que las áreas de influencia quedarán claramente delimitadas. Asimismo, da a la autoridad la oportunidad de cerciorarse de que se da una dedicación menor a los aspectos ambientales poco relevantes.

En EE. UU., esta etapa comprende una instancia formal de participación ciudadana, dado que la comunidad local cuenta con valiosa información sobre los posibles impactos del proyecto que constituyen insumos importantes para definir el alcance, lo que debería implementarse también en Chile. Además, esto involucra a la comunidad en una etapa más temprana del proceso, lo que daría la oportunidad de disminuir los conflictos que se generan por contar con EIA que no reflejan las preocupaciones de las comunidades vecinas.

3.3.3 Elaboración del documentoLa ley 19.300 delega en el titular la elaboración de la DIA o el EIA, lo que significa que éste contratará una empresa consultora de su elección para que lo realice (en algunos casos los desarrollan internamente). Esto es sumamente distinto a lo que ocurre en el caso de NEPA o CEQA, donde

es la autoridad la que contrata y dirige a la consultora que desarrolla el estudio.

En el caso chileno, las consultoras tienen el incentivo de sesgar sus análisis en favor de los titulares ya que buscan mantener relaciones de largo plazo con sus clientes. Por ello, intentan bajarle el perfil a los impactos ambientales significativos. Esta pérdida de independencia y objetividad de parte de los profesionales que desarrollan los documentos genera un deterioro en la calidad de la evaluación. El sistema actual además da pie para que los titulares busquen empresas consultoras que no necesariamente se destacan por su nivel técnico, sino que son atractivas debido a su llegada con actores relevantes en el Estado.

Es cierto que el esquema de NEPA y CEQA no elimina del todo este incentivo. En el caso de algunos proyectos se da la “captura regulatoria” donde la autoridad está firmemente alineada con los intereses del titular y por ende la supervisión que hace de la elaboración de los documentos puede ser igualmente sesgada. También es común que se dependa de estudios específicos contratados directamente por el titular. Si bien no soluciona completamente el problema, ese esquema está más cargado hacia dar objetividad a la evaluación. Además, al participar en el proceso completo la autoridad tiene un mejor entendimiento de las sutilezas del proyecto y puede cerciorarse de que las medidas que se proponen para mitigar los impactos son realmente las adecuadas. También le permite mirar el proyecto desde una óptica del bien común que el proyecto generará.

La solución a este conflicto que se dispuso en la reforma de la ley corresponde a la creación de un registro público de consultores certificados que preparan los estudios y declaraciones de impacto ambiental (artículo 81.f). Los consultores serían periódicamente evaluados para mantener su certificación, lo que aseguraría una calidad mínima en el nivel técnico de las empresas que desarrollan los documentos. Si bien puede representar una mejoría respecto de la situación actual, tiene sus limitaciones.

El registro se estableció en la ley sólo con “carácter informativo”. Si bien lo que se entiende por esto aún no se ha aclarado en el reglamento del SEIA17, es evidente que el registro no tendrá un carácter vinculante, por lo que se puede anticipar que no dará una solución real a este problema. Pero aún si hubiera sido vinculante (por ejemplo, exigiendo que sólo consultoras certificadas puedan desarrollar los estudios de impacto), el proceso de certificación en sí habría sido insuficiente para lidiar con este asunto. El pulido que se hace a los estudios y declaraciones de impacto ambiental normalmente es sistemático pero sutil, por lo que cualquier evidencia de que una consultora ha sesgado sus análisis sería muy difícil de demostrar.

3.3.4 Evaluación del Comité técnicoUna vez que el proponente ingresa el documento al SEA regional respectivo18, el SEA lo distribuye a todos los diferentes servicios públicos con competencia ambiental. Éstos tienen que revisar y enviar sus comentarios al SEA dentro de un plazo de 30 días, el que es independiente de


la complejidad del proyecto. Como se ha señalado, algunos titulares (notablemente HidroAysén) abusaron de esta rigidez, la que en conjunto con la libertad que gozan para definir el alcance de los documentos, los motivó a presentar un EIA con miles de páginas de información poco relevante y desorganizada que no puede ser evaluado adecuadamente en los breves plazos establecidos.

Esto es substancialmente distinto a NEPA, donde los servicios no tienen restricción de tiempo para elaborar los EIA, lo que les permite estar realmente familiarizados con el proyecto. No tienen que estar esforzándose por entender proyectos sumamente complejos en brevísimos periodos de tiempo.

Si cualquiera de los servicios, incluyendo el SEA, hace observaciones al documento, estos serán compilados en un informe conocido como el ICSARA19 y enviados al titular, que tendrá que responder mediante un documento denominado Adenda. Esto inicia un proceso iterativo en que las agencias pueden requerir más Adendas mientras sigan teniendo observaciones. Es decir, el proceso en teoría sólo se detiene cuando ya no quedan observaciones de parte de ninguno de los servicios, pues la ley no especifica un número máximo de Adendas. En la práctica, en cambio, rara vez se realizaban más de tres Adendas.

La propuesta del nuevo reglamento limita el número de Adendas a dos, lo que representa un avance en tanto que bajo el esquema general vigente esto incentivará a los titulares a ingresar con los proyectos lo más completos posible. Hasta ahora era una práctica habitual que los titulares presentaran proyectos con muchas características aún muy poco definidas o con información deficiente, con la idea de que la información faltante se entregaría a lo largo de la evaluación. De esta manera buscaban ganar tiempo. Esto redundaba en evaluaciones poco sustantivas de parte de la autoridad.

En contrapartida, contar con un límite de Adendas puede limitar la posibilidad de los servicios técnicos de obtener información relevante de un proyecto que tiene respaldo de la autoridad política y que por ende tiene el incentivo de presentar menos información. Pero en definitiva la medida será positiva, en particular si la justicia juega un rol fuerte que garantice que la empresa se tome en serio el proceso, aun si tiene el respaldo gubernamental.

La autoridad tiene la opción de rechazar un proyecto por encontrar un documento tan incompleto que ni siquiera mediante información en las Adendas será posible evaluarlo adecuadamente. Bajo la ley anterior, esta decisión debía ser tomada por la COREMA. La reforma permite que el director regional de SEA de forma autónoma ordene devolver los documentos al titular, en la práctica rechazando el proyecto.20 Esto da mayor poder a este servicio, pues un rechazo prematuro ya no depende de la comisión política sino que puede hacerse con fundamentos técnicos. Este cambio es positivo dado que va en la misma línea de obligar a los titulares a presentar mejores documentos ambientales, aunque cuenten con respaldo de la autoridad política.

El titular debe presentar la Adenda dentro de un plazo determinado, aunque puede solicitar prórrogas para su preparación. Solía ser posible para los titulares solicitar un

número indefinido de las extensiones, pero como algunos de los proyectos seguían en el sistema durante muchos años (mientras que sus entornos evolucionaban de forma natural o debido a la ejecución de otros proyectos), la reforma de 2010 limitó el número de extensiones a dos por cada Adenda, lo que es un cambio positivo.

Hay plazos fijos para el proceso general (180 días hábiles para un EIA y 90 para una DIA21), los que no consideran los días que el titular decide suspender para preparar las Adendas. Estos plazos pueden ser razonables para algunos proyectos, pero no permiten una evaluación justa de aquellos de mayor complejidad. Hoy se da el caso que el EIA de una central hidroeléctrica de pasada de 20 MW se evalúa en el mismo plazo que el de un conjunto de cinco centrales de embalse en la Patagonia de una capacidad total de 2.750 MW. La elaboración de los documentos por parte de la autoridad solucionará este problema.

El lenguaje de la ley anterior contemplaba la aprobación automática del EIA si la decisión no había sido notificada al cumplimiento del plazo. Las decisiones sobre muchas DIAs, sin embargo, estaban muy atrasadas. Por lo tanto, la reforma amplía esta disposición de aprobación automática a las DIAs y también especifica el procedimiento para dicha aprobación para cualquier tipo de documento. Tiene sentido que los plazos establecidos se respeten, pero siempre y cuando se cuente con la flexibilidad de alargarlos para ciertos proyectos, cuando la autoridad tenga razones fundadas para hacerlo.

En los casos de NEPA y CEQA no existen plazos fatales. Los titulares saben que ante una evaluación apresurada que no considere adecuadamente los impactos ambientales serán llevados a la corte por las organizaciones ciudadanas, lo que demorará aún más el avance de sus proyectos. Por ello no han presionado por imponer plazos que no sean proporcionales a la complejidad del proyecto.

3.3.5 toma de decisiónUna vez que se acaba el proceso de Adendas, el SEA emite el Informe Consolidado de Evaluación (ICE). Este documento resume la evaluación técnica y constituye el material a partir del cual la decisión será tomada por la comisión de evaluación (descrita en la sección 3.2 de este documento). La decisión será emitida formalmente mediante la Resolución de Calificación Ambiental (RCA). En el ICE, el comité técnico debe hacer una recomendación de aprobación o rechazo a la comisión. En el antiguo sistema, ésta no era vinculante, dejando la puerta abierta a decisiones arbitrarias sujetas a presiones políticas.

La nueva ley especifica que esta recomendación es vinculante para todos los “aspectos normados”. Este límite a la discrecionalidad pretende minimizar la incidencia de las consideraciones políticas en la evaluación técnica. Pero la cuestión también es cómo lidiar con los aspectos “no normados”, que en el caso de muchos proyectos corresponden a los impactos más relevantes (lo que se agudiza por la carencia normativa en muchos ámbitos). ¿Qué nivel de alteración en el paisaje se considerará significativo? ¿Cuál es el nivel de protección que daremos


a un humedal? Estas materias no son exclusivamente técnicas sino que tienen un componente político, en tanto que como sociedad debemos balancear intereses diversos y a veces contrapuestos. Recordemos que los aspectos normados también son decididos en base a procesos que consideran dichos intereses22. En definitiva, al decidir sobre estos aspectos, la comisión de evaluación creará normas particulares para cada proyecto.

Lo importante es que esta decisión sea hecha sobre el mérito propio de cada componente ambiental y que constituya una medida que puede ser de aplicación general. Es decir, que si bien se pueden considerar otros factores, la decisión sobre la alteración del paisaje, por ejemplo, sea hecha de forma que pueda constituir un precedente válido para futuras decisiones análogas. De esta forma, la norma particular que se emite no está excesivamente influida por la coyuntura de un proyecto en particular. Esto da coherencia a la legislación ambiental a nivel nacional y minimiza el espacio para decisiones arbitrarias. Si se requiere tomar una decisión que implica que un componente ambiental no será protegido adecuadamente, se deberá recurrir a las consideraciones ineludibles (a las que la ley actual no permite recurrir, pero cuyo uso debería ser autorizado).

Cuándo se pasa de la línea de lo aceptable en términos generales y se requiere apelar a consideraciones ineludibles claramente es ambiguo. El comité técnico es quien debe dar luces al respecto. Debe establecer un rango entre lo que se considera adecuado y mínimamente indispensable, en base a los precedentes en esos ámbitos y a argumentos técnicos.

Si el comité de evaluación desea bajar las normas más allá de esos límites, tendrá que recurrir a las consideraciones ineludibles. Para ello, deberá presentar un análisis con evidencias sustanciales, desde el inicio del proceso de evaluación. No basta con que la autoridad pueda vetar un proyecto al final del proceso al sacar del sombrero razones no estudiadas en profundidad. La comisión debería poder, alternativamente, indicar que considera que la propuesta del comité técnico no es adecuada para la aplicación general, pero para ello también deberá entregar fundamentos sustantivos.

El SEA debería realizar un informe anual que reúna la jurisprudencia en los temas más recurrentes, que sirva para apoyar al comité técnico en sus recomendaciones sobre los rangos aceptables y mínimos indispensables. Este informe además debería ser usado para orientar la generación de nuevas normas ambientales o al menos para la generación de guías de evaluación para los distintos servicios regionales. Un rol más activo de la justicia también debería ayudar a generar un cuerpo de jurisprudencia que pueda ser aplicado en la evaluación de los proyectos.

En definitiva, este esquema permitirá realmente transparentar las decisiones políticas que se toman a la luz de los proyectos ambientales, lo que permitirá a la ciudadanía realmente ver cuáles son las preferencias políticas de sus autoridades elegidas.

3.3.6 reclamacionesLas reclamaciones en el caso de los EIA se hacen ante un consejo de ministros. Bajo la antigua ley, este correspondía al Consejo Directivo de CONAMA, el que estaba formado por los ministros de los mismos servicios que eran parte de la comisión de evaluación, además del Ministro Secretario General de la Presidencia, quien tiene un rol clave como articulador político del presidente. Este consejo amplio fue evaluado como poco operativo, por lo que en la reforma de la ley se redujo a seis ministros23 que se consideraron más estrechamente relacionados con las decisiones ambientales.

En el caso de las DIA, las reclamaciones se hacen ante el Director Ejecutivo del SEA. Esto tiene la limitación de que para los proyectos interregionales que se evalúan con la DIA, la apelación se hace ante la misma autoridad que tomó la decisión original.

La nueva ley además corrigió una antigua discriminación contra la ciudadanía puesto que anteriormente la ciudadanía reclamaba ante la autoridad superior que emitió el pronunciamiento inicial. La autoridad superior de la COREMA era el Director Ejecutivo de CONAMA, mientras que la de dicho director era el Consejo Directivo de CONAMA. Esto significaba que las reclamaciones contra proyectos cuyos impactos se acotaban a una región (independiente de que hayan sido presentados como DIA o EIA), y que habían por tanto sido evaluados por la COREMA, eran apelados ante el Director Ejecutivo, autoridad de menor rango que el Consejo Directivo, que agrupaba a los ministros propiamente tales.24 Asimismo, la ciudadanía sólo contaba con 15 días para realizar la reclamación, mientras que el titular disponía de 30 días.

La reforma igualó los procedimientos para ambas partes, al establecer un plazo de 30 días, lo que constituye un avance. Sin embargo, aún mantiene que la reclamación de la ciudadanía no puede detener las obras del proyecto bajo ninguna circunstancia. En el caso de grandes proyectos cuya construcción este avanzada sustancialmente al momento de resolver la reclamación, esto produce una situación en la que es difícil para la autoridad paralizar el proyecto debido a las grandes inversiones ya realizadas y se ve obligada a negociar con el titular o a arreglárselas por otras vías, como en el caso del proyecto de la Central Termoeléctrica Campiche.25 Además, a esa altura muchos de los impactos ambientales relevantes ya se han generado. Para evitar esto, se debe permitir que en casos debidamente justificados se puedan paralizar las obras al momento de la presentación de la reclamación.

La nueva ley faculta además a la autoridad que decidirá sobre la apelación a contratar un estudio independiente sobre el EIA o DIA. Esto representa un avance, puesto que los tomadores de decisión pueden contar con una opinión presumiblemente objetiva sobre el proyecto en cuestión.

Contra la resolución del comité de ministros se puede reclamar ante el Tribunal Ambiental, concebido en la reforma de 2010 como un tribunal especializado del medio ambiente. Esto representa un avance en relación con el antiguo esquema, donde se debía recurrir a un juez ordinario.


La creación de tribunales expertos en materias ambientales representa un avance crítico que debería mejorar la calidad de las decisiones.

3.4 SuStANCIA DE lA EvAluACIóN

3.4.1 ámbito de evaluación

El ámbito general de lo que se considera en la evaluación de impacto ambiental en Chile está acotado de forma general por la definición de medio ambiente en la ley:

“Medio ambiente: el sistema global

constituido por elementos naturales y

artificiales de naturaleza física, química

o biológica, socioculturales y sus

interacciones, en permanente modificación

por la acción humana o natural y que rige y

condiciona la existencia y desarrollo de la

vida en sus múltiples manifestaciones”.26

En particular, está acotado por los criterios del artículo 11, los que se detallan en el reglamento (ver sección 3.1 de este documento). Éste ha sido juzgado como excesivamente amplio por algunos sectores que advierten que los países desarrollados cuentan con ámbitos más restringidos.

Lo cierto es que el ámbito de la evaluación ambiental establecido por la legislación chilena es igual de extenso que el que EE.UU. establece en NEPA. En éste se incluyen “efectos ecológicos (tales como los efectos sobre los recursos naturales y sobre los componentes, estructuras y funcionamiento de los ecosistemas afectados), estéticos, históricos, culturales, económicos, sociales o de salud”.27

La amplitud de las definiciones es positiva en tanto que permite incorporar la globalidad de los efectos sobre el medio ambiente y las comunidades en la evaluación ambiental de los proyectos.

3.4.2 Análisis de alternativasUna de las más grandes falencias del SEIA es que no exige la realización de un análisis de las alternativas de proyectos, algo que es absolutamente central en el proceso de evaluación ambiental en los países desarrollados. En particular, en NEPA el análisis de alternativas está explícitamente concebido como el corazón del estudio de impacto ambiental.28 Éste tiene como finalidad que el titular precise su objetivo y lo exprese a nivel de proyecto, al definir alternativas de proyectos para los cuales se analizan los impactos ambientales.

El análisis de alternativas permite confrontar los impactos ambientales de las distintas opciones, revelando comparativamente las reales magnitudes de éstos. De esta forma se puede determinar cuál es la que generará el menor impacto. Lo central es que provee verdadera utilidad a la evaluación al dar un real margen de decisión. Es precisamente durante la etapa de definición del proyecto que la mayoría de los impactos pueden prevenirse o evitarse. Al evaluar un proyecto con todas sus características relevantes ya definidas previamente, los impactos que se pueden mitigar son marginales.

El caso de las centrales termoeléctricas en Punta de Choros es un claro ejemplo. De haber contado con alternativas de sitios de emplazamiento, la decisión habría tenido real trascendencia. Dado que se contaba con una localización específica para el proyecto Barrancones, por ejemplo, la decisión de la autoridad se limitaba a aprobar o rechazar el proyecto. No había soluciones intermedias puesto que en la ubicación ya fijada no existían medidas que pudieran mitigar adecuadamente los impactos ambientales fundamentales.

En la práctica, previo a ingresar al SEIA, los titulares normalmente realizan un análisis de alternativas técnicas, económicas y ambientales de sus proyectos. Esto se da especialmente en el caso de los proyectos de mayor complejidad. Además, con frecuencia algunas de las alternativas consideradas por el titular son presentadas a la comunidad en los talleres de participación ciudadana, para justificar la opción seleccionada. Esto da cuenta de que lo que realmente le interesa ver a la comunidad es si existen alternativas.

Por todo lo anterior, es necesario formalizar esta práctica. Esto dará, tanto a la comunidad como a la autoridad, mayores antecedentes para una evaluación informada del proyecto. Al incorporar este requerimiento como uno de los elementos claves de la evaluación ambiental, debe definirse el alcance del análisis de alternativas. Para ello, es central que el titular defina claramente el objetivo de su proyecto. En base a éste, debe describir alternativas de localización, de tecnologías y de métodos de construcción, operación y cierre.

3.4.3 Impactos acumulativosLa ley 19.300, previo a su modificación de 2010, no facilitaba la adecuada evaluación de proyectos que por sí solos no generan impactos ambientales significativos, pero que tomados en conjunto con otros proyectos sí los pueden generar. Este es el caso de las centrales termoeléctricas en Ventanas o Punta de Choros y de las agroindustrias de la Región de O’Higgins. La ley tampoco permitía evaluar apropiadamente aquellos proyectos relacionados, pero que ingresaban al SEIA de forma separada. El caso emblemático corresponde a la separación de las represas de la línea de transmisión en el proyecto HidroAysén. Por tanto, la relevancia del concepto de efectos sinérgicos y acumulativos yace en la intención del legislador de que los impactos ambientales sean evaluados con un enfoque global, que permita capturar las interacciones entre los distintos proyectos.


En la nueva ley, esta preocupación se refleja en la inclusión de una definición explícita de efecto sinérgico (artículo 2.h.bis), en la prohibición de fraccionar proyectos (artículo 11 bis), en el requerimiento de que en las modificaciones de proyectos la evaluación considere la suma de los impactos de la modificación más el proyecto original (artículo 11 ter) y en la obligación de incluir los proyectos con RCA en el área de influencia en las descripciones de línea de base (artículo 12). Si bien la intención legislativa fue positiva, aún queda por avanzar en este ámbito.

Lo central con respecto a la preocupación del legislador es la definición del alcance de los proyectos que se evaluarán en conjunto, lo que comienza con las definiciones de los efectos. La ley define los efectos sinérgicos de forma meramente tautológica y no funcional a los efectos de la evaluación.29 Es decir, simplemente señala que existen tipos de efectos para los cuales el efecto resultante de la combinación es mayor que las sumas individuales.

Esto por sí solo no orienta al evaluador puesto que lo relevante en el contexto de la evaluación no es esa definición de diccionario, sino que la determinación de qué es lo que debe sumarse. La propuesta de reglamento actualmente en consulta pública agrega las definiciones de efectos acumulativos y antagónicos, las que son análogas a las de la ley y por ende igualmente estériles a la hora de orientar la evaluación ambiental.

Conviene compararlo con NEPA donde se define el impacto acumulativo como aquel que resulta del impacto incremental del proyecto cuando se suma a otras acciones pasadas, presentes o razonablemente previsibles, independientemente de quien las ejecute. Los impactos acumulativos, se agrega, “pueden resultar de acciones individuales menores pero significativas en conjunto que ocurren durante un período de tiempo”.30

La legislación canadiense también es clara en este ámbito. Establece que los estudios de evaluación ambiental deben considerar los efectos del proyecto, tales como los efectos ambientales acumulativos que probablemente ocurrirán a causa del proyecto en conjunto con otros proyectos o actividades que han sido o serán ejecutados.31

Estas definiciones acotan correctamente el alcance temporal del análisis (además del pasado debe analizarse el futuro previsible) así como el alcance de responsabilidades (no es relevante para efectos de una evaluación ambiental quién es el que ejecuta la acción), lo que debe hacerse en el caso chileno.

Por otra parte, en la definición de impacto ambiental que se establece en la ley (artículo 2.k) se indica que ésta corresponde a una “alteración del medio ambiente, provocada directa o indirectamente por un proyecto o actividad”32. Esto responde a que muchas veces los impactos indirectos son igualmente o más relevantes que los impactos directos. Pero es necesario que se explicite qué se entenderá por el término “indirecto”. Esto es relevante en el contexto de los efectos acumulativos, puesto que es común que este tipo de efectos se asocien a los impactos indirectos del proyecto.

El reglamento de NEPA da luz respecto a cómo distinguir los efectos directos e indirectos. Señala que mientras los

efectos directos “se producen al mismo tiempo y lugar”, los indirectos “ocurren más tarde o más alejados, pero siguen siendo razonablemente previsibles”. Los efectos indirectos, indica, pueden incluir “la inducción de crecimiento y otros efectos relacionados con cambios inducidos en el patrón de uso del suelo, la densidad poblacional o la tasa de crecimiento y los efectos relacionados sobre el aire y el agua y otros sistemas naturales, incluidos los ecosistemas”.33

El punto central es que la evaluación ambiental debe considerar efectos inducidos, lo cual resulta del todo lógico y por lo demás corresponde a una de las demandas ciudadanas en Chile. El más claro ejemplo reciente corresponde una vez más al proyecto HidroAysén. Una preocupación ciudadana y legislativa es que la línea de transmisión abra toda la Patagonia a la construcción de más centrales hidroeléctricas. Es bastante claro que el proyecto inducirá naturalmente a la instalación de nuevas centrales hídricas en la zona al disminuir los costos de conexión con los centros de consumo eléctrico. Por lo tanto, la decisión sobre la línea de transmisión de HidroAysén trasciende a ese proyecto en particular y debe ser tratada como tal. Sin embargo, este impacto no podrá evaluarse con el reglamento propuesto.

Al no contarse con un lenguaje claro que dé fundamento jurídico a la clasificación de este impacto inducido como un impacto indirecto del proyecto, simplemente quedará fuera de la evaluación. En consecuencia, no existirá instancia alguna donde se pueda decidir sobre un impacto de esta magnitud en la región. Lo mismo ocurre en otros ámbitos. Se debe por lo tanto incorporar una definición de impacto indirecto que incluya los efectos inducidos.

Además de definir adecuadamente estos tipos de efectos, se debe explicitar el requerimiento de que éstos se incorporen en la evaluación, con el mismo peso que los impactos directos.

Asimismo, es indispensable que estos efectos sean considerados para determinar si es necesario realizar un EIA o una DIA. Esta fue precisamente una de las grandes inquietudes del Congreso durante la modificación de la ley. Al no incluir los efectos sinérgicos en el análisis de pertinencia, se terminó evaluando mediante DIA una gran cantidad de proyectos pequeños (como agroindustrias o salmoneras) que en su conjunto claramente generaban impactos ambientales significativos y que por ende deberían haber ingresado como EIA.

Por otra parte, una de las medidas para obligar a la evaluación conjunta de los impactos, que se incorporó en la reforma de la ley, es la prohibición de fraccionar proyectos. Esto respondió al abuso por parte de titulares que subdividían sus proyectos para evitar el ingreso al SEIA. Por ejemplo, el fraccionar grandes proyectos inmobiliarios en varios de 299 viviendas, justo bajo el límite de 300. Además, respondió a lo poco razonable de evaluar separadamente partes indisolubles del proyecto. Se tenía el caso de proyectos mineros que se habían presentado de forma separada de su puerto de embarque o de centrales de generación eléctrica presentadas sin su línea de transmisión, lo que evitó la evaluación con EIA de ambas partes o al menos una de ellas.

La ley, no obstante, exime de esta prohibición a los


proyectos que se ejecuten por etapas.34 Si bien puede haber casos en que etapas que se realizarán en el futuro lejano puedan ser eximidas, el uso amplio de esta excepción será perjudicial. Desde la perspectiva de los efectos acumulativos e indirectos, las futuras etapas de un proyecto o actividad están claramente relacionadas con el proyecto inicial. Por ende, deberían ser analizadas al momento de ingreso de la primera etapa. Es decir, si en el caso de un proyecto, todas sus etapas consideradas en conjunto generan algún impacto significativo, entonces debería requerirse la presentación con un EIA.

El Congreso entendió que la inclusión de efectos sinérgicos evitaría que se separen proyectos de forma improcedente. De acuerdo con esto, al ingresar la segunda etapa y considerarse la suma de ésta con la primera (según lo establece explícitamente el art. 11.ter35), podrían identificarse impactos significativos que ameritarían la presentación de un EIA. Esto no es óptimo, puesto que la evaluación pierde su carácter preventivo (al momento de evaluar la segunda etapa, la primera ya está construida y el ambiente ya se ha afectado). Pero de cualquier manera la idea era desincentivar a los titulares a que fraccionen sus proyectos si a la larga igual tendrán que presentar un EIA. Esta hipótesis no es del todo creíble y aún si lo fuera generaría un resultado ineficiente. Por ello, se debe impedir que el abuso que se trató de evitar continúe. Es necesario entonces definir claramente qué constituye que un proyecto se ejecute por etapas.

3.3.4 Consideraciones de justicia ambientalUna diferencia sustancial entre el SEIA y NEPA o CEQA es la ausencia absoluta de consideraciones de justicia ambiental en la decisión sobre un proyecto en el esquema actual chileno. Se entiende que existe una injusticia ambiental cuando los grupos desfavorecidos, las minorías étnicas u otros grupos sufren de forma desproporcionada los riesgos ambientales o se les niega el acceso a la información o a la participación en la toma de decisiones. A nivel internacional estas injusticias ocurren sistemáticamente y los procesos de evaluación ambiental de proyectos se ven como una oportunidad para evitarlas. Así por ejemplo, en NEPA se debe incluir un análisis de justicia ambiental para todos los proyectos, el que debe incluir:

n una evaluación demográfica de la comunidad afectada para identificar la presencia de las minorías o poblaciones de bajos ingresos que pueden ser potencialmente afectadas.

n una evaluación de todos los impactos posibles, para determinar si existen importantes efectos perjudiciales para el medio ambiente afectado.

n una evaluación integrada para determinar si existen impactos desproporcionadamente altos y adversos para las minorías y grupos de bajos ingresos en la zona de estudio.

Este es un tema relevante también en Chile, pues hay muchos

proyectos altamente contaminantes en comunidades empobrecidas que no cuentan con suficiente voz política para oponerse a ellos. Los casos de las termoeléctricas en Ventanas o los rellenos sanitarios en la Región Metropolitana, son sólo algunos ejemplos de ellos. Por tanto, un análisis de justicia ambiental debería ser incorporado en el proceso de evaluación ambiental.

Es cierto que éste es un tema que trasciende al SEIA, en tanto que los mayores efectos sobre estas comunidades provendrán de políticas más amplias para las cuales se debería usar el instrumento de la Evaluación Ambiental Estratégica creado en la nueva ley. No obstante, su incorporación en el SEIA lo pondría sobre la mesa y generaría una discusión al respecto, lo que serviría para reducir las injusticias ambientales.

3.5 PArtICIPACIóN CIuDADANA

Una porción importante de la discusión legislativa durante la reforma de la ley giró en torno a la participación de la ciudadanía, la que se consideró débil e insuficiente. Por ello, la nueva ley abrió acertadamente la participación ciudadana a ciertas DIAs, en particular, a aquellas que generan “cargas ambientales para las comunidades próximas.”36 La ley original no la incluyó para las DIAs bajo el supuesto de que éstas se limitaban al análisis de aspectos normados, es decir, a la aplicación de normas que ya contaban con sus respectivos procesos de dictación. Sin embargo, la experiencia mostró que la línea entre lo normado y lo no normado no es del todo clara y que la ciudadanía tenía información importante que aportar para la decisión de proyectos que se desarrollaban mediante una DIA.

El criterio usado para definir cuándo corresponde autorizar un proceso de participación ciudadana (la generación de “cargas ambientales”37) va en la dirección de mejorar la causa de la justicia ambiental, en tanto que se estaría dando voz a las comunidades en los casos en que se generan proyectos (como las obras de infraestructura o rellenos sanitarios) cuyos beneficios son gozados por la sociedad en general pero cuyos costos ambientales son asumidos por los pobladores locales.

En la práctica, sin embargo, este criterio da pie para que la participación ciudadana sea limitada innecesariamente. De hecho, el reglamento propuesto38 acota ésta a cierta tipología de proyectos que excluyen (entre otras actividades) a los puertos. Éstos claramente tendrán beneficios sociales amplios e impactos ambientales acotados a los pescadores u otras comunidades que habitan en sus inmediaciones. Asimismo, el criterio es limitado, puesto que existen proyectos donde lo “normado” no está del todo claro y por tanto deberían admitir la participación ciudadana, independientemente de que generen o no beneficio social.

La nueva ley permitió además que en el caso de proyectos que son modificados sustantivamente mediante una Adenda se abra un nuevo periodo de participación ciudadana. Esto también representa un avance que reconoce la experiencia práctica del SEIA. Originalmente, se presumió que los


proyectos no podían ser modificados durante su tramitación en el SEIA. El titular que deseaba realizar una modificación debía salir del sistema e ingresar con un nuevo EIA. Pero en la práctica durante el periodo que demora el proceso, los proyectos eran modificados de forma importante, por lo que el proyecto sobre el que la ciudadanía opinó al principio del proceso era bastante distinto al que se terminaba aprobando. Por ello, esta modificación también es positiva.

Por otra parte, la ley abrió a cualquier organización o persona natural, no sólo los directamente afectados, tanto el acceso a la información como la posibilidad de hacer observaciones durante los procesos formales. Esto también representa una mejoría puesto que existen ciertos impactos ambientales que no se limitan a las comunidades que habitan en la zona.

Los plazos para la participación ciudadana, en el caso de los EIA, que normalmente corresponden a los proyectos más complejos, no se modificaron. Si bien 60 días hábiles puede ser suficiente para algunos proyectos, es claro que es insuficiente para otros de gran complejidad, como HidroAysén o Pascua Lama. Por lo tanto, se debe dejar a discreción de la autoridad para que puedan alargarse esos periodos en casos que lo ameriten, para dar la posibilidad de hacer observaciones sustanciales.

En definitiva, los espacios formales de participación ciudadana se han ampliado, aunque todavía deben ser mejorados. Sin embargo, quedan dudas respecto de lo sustantivo de estos procesos.

Por de pronto, en el esquema actual las comunidades frecuentemente realizan observaciones que el proceso simplemente no está diseñado para responder. Cuando la ciudadanía exige que un proyecto se emplace en una ubicación distinta, la carencia de un análisis de alternativas no da cabida a esta observación. O cuando los pobladores están preocupados por los efectos inducidos de un proyecto, su omisión en la evaluación hace que la observación parezca descontextualizada. Pero lo cierto es que el SEIA actual consiste en un proceso donde el margen real para los tomadores de decisión es mínimo. Si el proyecto no es adecuado, sólo pueden rechazarlo o exigir condiciones que muchas veces no son capaces de mitigar los impactos fundamentales. Los cambios en el SEIA propuestos en este informe deberían mejorar las perspectivas de una participación ciudadana sustancial.

Asimismo, la incorporación de la Evaluación Ambiental Estratégica también podría ayudar a resolver las preocupaciones más amplias de la ciudadanía, por lo que es altamente relevante que se haga un uso efectivo y participativo de este instrumento.

Lo otro que se debe asegurar es que las observaciones de la comunidad sean consideradas adecuadamente. Mientras que la ley, previo a la reforma de 2010, establecía que las observaciones ciudadanas debían ser “ponderadas,”39 la nueva ley requiere que dichas observaciones sean debidamente “consideradas” por la autoridad, la que debe “hacerse cargo de éstas”40. Este cambio de lenguaje respondió

a que las observaciones ciudadanas no eran tomadas en cuenta por la autoridad a la hora de la toma de decisión. Esto debe ser traducido en elementos concretos que garanticen su adecuada consideración. El tema central radica en definir adecuadamente el ámbito de la “consideración”, puesto que esto es lo que dará el sustento legal a una eventual reclamación de la ciudadanía.41

Por otra parte, la ciudadanía normalmente está en una posición desaventajada con respecto a los titulares o a la autoridad. Este desbalance debilita el proceso de evaluación ambiental y le resta credibilidad. En algunos países, como EE. UU., donde existen organizaciones ambientalistas con bastantes recursos, la ciudadanía puede recurrir a ellas para solicitar apoyo técnico y legal. En el caso de Chile, sin embargo, los recursos de estas organizaciones son muchos más escasos.

El Estado debería por ende suplir esta carencia mediante el apoyo a la ciudadanía. El caso de Canadá puede servir como modelo. Allí, el Estado pone a disposición de la ciudadanía fondos concursables que pueden ser usados para financiar parcialmente los gastos relacionados con la participación ciudadana (como la contratación de expertos, gastos de viaje, la compra de información relevante o la recolección y diseminación de información).42

3.6 FISCAlIzACIóNUno de los cambios más relevantes en la nueva ley es la creación de la Superintendencia de Medio Ambiente. Previo a ello, la fiscalización del cumplimiento de las resoluciones de calificación ambiental eran realizadas por el Comité Operativo de Fiscalización (COF), el que agrupaba a los representantes de los distintos servicios ambientales que participaban en la evaluación. El COF funcionó de forma descoordinada y con una fiscalización poco sistemática, basada principalmente en visitas ocasionales a los proyectos. Además, existía un cierto conflicto de interés pues quienes fiscalizaban eran los mismos que establecían las condiciones en la resolución.

La Superintendencia fue establecida como un organismo más independiente, si bien está bajo la supervigilancia del Presidente a través del Ministerio de Medio Ambiente. Esta mayor autonomía es un avance muy positivo que debería dar más credibilidad al sistema y permitir una fiscalización efectiva.

La nueva ley además aumentó significativamente las multas por infracciones, desde US$40.000 hasta US$10 millones, lo que también debería generar un real incentivo de parte de los titulares por cumplir con las condiciones establecidas en sus resoluciones aprobatorias.


4.1 FortAlECEr lA PArtICIPACIóN CIuDADANA

4.1.1 Ampliar las instancias de participación ciudadanaSe debe ampliar aún más los espacios de participación ciudadana a una mayor cantidad de DIAs, de forma que para aquellos proyectos en los cuales los aspectos normados están sujetos a la discreción de la autoridad se pueda escuchar la voz de las comunidades. Asimismo, se debe permitir que el SEA tenga discreción en cuanto a los plazos para la participación ciudadana en el caso de proyectos de alta complejidad.

4.1.2 Asegurar la consideración de las observaciones ciudadanasSe debe establecer que si la autoridad no considera los siguientes temas estará violando lo establecido en el artículo 29 de la ley:a) impactos ambientales no reconocidos en el EIA. Si la

ciudadanía identifica impactos ambientales adicionales a los considerados en el EIA, la autoridad estará obligada a considerarlos y pronunciarse fundadamente sobre ellos. Esto tendrá real fuerza en conjunto con las definiciones de impactos indirectos, sinérgicos y acumulativos, puesto que muchos de los impactos que los titulares tienden a obviar caen en estas categorías.

b) errores en la predicción de impactos. Si la ciudadanía identifica errores o diferencias en la predicción de los impactos ambientales, la autoridad deberá considerarlos y, si amerita, solicitar un estudio independiente del tema.

c) impactos significativos que no se han considerado como tales. Cuando la ciudadanía tenga objeciones respecto de la interpretación de los criterios del artículo 11 para definir si los impactos del proyecto son significativos, la autoridad deberá pronunciarse fundadamente sobre el asunto.

d) diferencias sobre si el proyecto se hace cargo de sus impactos ambientales. Si la ciudadanía considera que el proyecto no se hace cargo adecuadamente de sus impactos ambientales, esto deberá ser considerado por la autoridad y ésta debe emitir un pronunciamiento fundado.

e) alternativa razonable no identificada por el titular. Si la ciudadanía identifica una alternativa factible que pueda cumplir con el objetivo propuesto del proyecto, debe ser evaluada por la autoridad.

4.1.3 Contar con fondos concursables para la participación ciudadanaPara balancear a los distintos actores del proceso y dar mayor credibilidad al SEIA, se debe contar con fondos concursables para el caso de proyectos relevantes. Estos deberían poder usarse para que la ciudadanía pueda contratar a expertos o financiar otros gastos asociados a la participación ciudadana. Se deberán priorizar las comunidades directamente afectadas.

4.1.4 Posibilitar la paralización de las obras en las reclamaciones ciudadanasLa reclamación por parte de la ciudadanía sólo tendrá real peso si ésta puede paralizar las obras de los proyectos. Claramente esto no puede otorgarse en todos los casos, pero deben establecerse criterios, por ejemplo, si existe un riesgo inminente de daño ambiental, para que el organismo ante el cual se apela la Resolución de Calificación Ambiental pueda ordenar la paralización de las obras.

4.2 mEJorAr loS ProCESoS DE DECISIóN

4.2.1 transparentar las decisiones políticasEs necesario introducir modificaciones a la política de evaluación ambiental y al procedimiento del SEIA para transparentar las decisiones políticas. Por un lado, debe incorporarse la posibilidad de que los proyectos puedan aprobarse, aún cuando no se hacen totalmente cargo de sus impactos ambientales no normados, si existen consideraciones ineludibles en ámbitos más allá de lo estrictamente ambiental. Las consideraciones ineludibles deben ser claramente explicitadas y analizadas durante el proceso de evaluación del proyecto y debe ser posible desafiarlas ante la justicia si esto no se cumple.

Por otro lado, el comité técnico debe establecer claramente los límites de lo que considera adecuado para las decisiones discrecionales y cuándo debe recurrirse a consideraciones ineludibles, en base a precedentes y a argumentos técnicos, además de tener como criterio que dichas recomendaciones deben ser aplicables al caso general y no como un traje

4. rEComENDACIoNES: loS AvANCES AúN PENDIENtES


a la medida para el proyecto en cuestión. El análisis de alternativas que se recomienda más adelante dará al comité técnico una gama más amplia de proyectos potenciales y una posibilidad real de minimizar los impactos ambientales.

Con estas recomendaciones técnicas, la comisión de evaluación debería poder tomar una decisión en donde debe quedar de manifiesto los criterios que se usaron para ello y si predominaron consideraciones más allá de lo ambiental (es decir, si la decisión fue política). La recomendación del comité técnico sobre lo que constituye mitigación adecuada puede ser rebatida por la comisión de evaluación, pero esta última debe entregar antecedentes fundados de por qué dicho cambio de criterio también puede ser aplicable para el caso general.

El informe anual de la jurisprudencia antes señalado servirá para orientar a los comités técnicos sobre los rangos adecuados para la mitigación ambiental. Además, este debe incluir las decisiones judiciales, las que en tanto cumplan un rol activo también ayudarán a generar un cuerpo normativo que reducirá los ámbitos de discrecionalidad.

4.2.2 Incluir la voz regional en la toma de decisiónLos actores políticos locales deben ser incorporados en la mesa de decisión sobre los proyectos. Esto permitirá dar legitimidad al SEIA puesto que las decisiones no serán tomadas por autoridades designadas desde Santiago, sino que tendrán representación local. Reincorporar a los Consejeros Regionales es recomendable, en especial dado que prontamente serán elegidos directamente, lo que los obligará a rendir cuentas a sus votantes.

La actuación de estos personeros en el marco señalado de la sección anterior hará que se pueda combinar la voz local con una decisión política más acotada. De esta forma, su reincorporación en la comisión de decisión no nos llevará a la misma situación que se tenía antes de la modificación de la ley, en la que las decisiones eran encubiertamente políticas.

4.3 HACEr DE lA EvAluACIóN AlGo rEAlmENtE SIGNIFICAtIvo

4.3.1 Incorporar el análisis de alternativasSe debe incluir el análisis de alternativas para que el proceso de evaluación ambiental permita un rango de acción real de parte de los tomadores de decisión. Al contar con un proyecto con todas sus características principales ya definidas el margen de decisión de la autoridad es marginal, puesto que muchos de los impactos ambientales más relevantes están intrínsecamente ligados a dichas características.

Se deberán evaluar tecnologías, emplazamientos y modalidades de operación distintas, al analizar y comparar los impactos ambientales de cada caso. En todos los casos se debe evaluar la alternativa de no ejecución del proyecto. De esta manera, se podrá recomendar a la comisión de

decisión la alternativa de menor impacto. El rango de las alternativas debe ser acotado según el objetivo del proyecto, cuya definición obligará a la autoridad a plantear el proyecto desde la perspectiva del beneficio colectivo.

4.3.2 Considerar adecuadamente los efectos acumulativos

Se debe avanzar hacia una consideración real de los impactos acumulativos. Lo central en este asunto es acotar el ámbito de los impactos que se considerarán que el proyecto en particular puede producir. En la dimensión temporal, no sólo se deben incluir los proyectos ya existentes en la zona, pero también aquellos proyectos sobre los que exista evidencia razonable de que está planificado su desarrollo en la zona y no limitarlo a los proyectos que ya cuentan con RCA. Por de pronto, hay un tipo de proyectos que no deben omitirse de la evaluación: aquellos de la zona que se encuentran en evaluación en el SEIA al momento de ingreso de un nuevo proyecto. Puede hacerse una presunción más que razonable de que éstos serán ejecutados en un futuro inmediato.

Asimismo, se debe acotar claramente el alcance de lo que se entenderá como impactos indirectos. En particular, se debe incluir entre éstos los efectos inducidos para que al evaluar un proyecto que abrirá la puerta a una serie de otros proyectos relacionados, se le evalúe con todo ese mérito y no sólo como un proyecto específico, que no se relaciona con los futuros proyectos que éste inducirá en la zona.

Además de definir adecuadamente estos tipos de efectos, se debe explicitar el requerimiento de que éstos se incorporen en la evaluación, con el mismo peso que los impactos directos. Asimismo, es indispensable que estos efectos se consideren para determinar si es necesario realizar un EIA o una DIA.

En cuanto a que los proyectos que se realicen por etapas puedan presentarse separadamente, es crucial dejar bien acotado lo que se entenderá por esto para evitar que el abuso que se había hecho del SEIA continúe. Los criterios deben establecer que no podrá presentarse como etapas separadas aquellos proyectos que:1. constituyen partes de un mismo proyecto, es decir, no

pueden operar de forma independiente sin las demás partes.

2. incluso si pueden operar independientemente, constituyen partes de un esquema más amplio, por lo que es más eficiente analizar todas las partes como un solo proyecto. Esto dado a que los impactos acumulativos deberán ser analizados de cualquier manera y es deseable que esto ocurra en un solo proceso.

3. de ser aprobados implicarían la inminente aprobación de las demás etapas. Es decir, la autoridad debe tener un margen real para poder rechazar los otros proyectos aunque haya aprobado el primero.


Además, los titulares que ingresen con un proyecto por etapas deberían tener que incluir en su DIA o EIA un análisis de estos criterios.

Una forma adicional de evitar el abuso es que los proyectos que se realicen por etapas no puedan iniciar una nueva tramitación hasta que no se materialice la primera etapa. Esta intención fue clara durante la tramitación de la ley43, pero no quedó explicitada, por lo que debe introducirse.

Finalmente, la incorporación de este tipo de impactos (tanto acumulativos como indirectos) al proceso de evaluación ambiental no carece de complejidad. Por lo tanto, para un uso sustantivo de éstos no bastará con una exigencia legal. Será necesario capacitar a la autoridad, así como a la comunidad y a las empresas consultoras sobre el uso adecuado de estas definiciones en la evaluación ambiental de los proyectos.

4.3.3 Incorporar consideraciones de justicia ambiental Es necesario poner sobre la mesa el tema de la justicia ambiental en Chile. La inclusión de un requerimiento de que ésta sea considerada en la evaluación ambiental de los proyectos puede representar un importante paso. Por ello, se debe exigir que los proyectos realicen una caracterización demográfica de las zonas de emplazamiento para determinar si afectan desproporcionadamente a grupos de bajos ingresos o indígenas.

4.4 AJuStAr El ProCEDImIENto

4.4.1 la autoridad debe dirigir la elaboración de los documentosLa elaboración de los EIA o DIA debe ser dirigida por la autoridad. Sólo esto permitirá contar con análisis de los impactos ambientales que sean objetivos y que tengan en mente el bien público. Además, esto empoderará a la autoridad, dándole un real entendimiento del proyecto que evalua. A diferencia de la situación actual en la cual sólo cuenta con 30 días para revisar un proyecto de la complejidad de HidroAysén, tendrá un seguimiento continuo del estudio que se está realizando.

Para la elaboración de los documentos, la autoridad podrá contratar a empresas consultoras. Éstas sólo deberían poder brindar servicios a la autoridad, para minimizar el incentivo de estas empresas a ser complacientes con un titular que eventualmente podría contratarlas directamente.

Esta propuesta significa un aumento de recursos para la autoridad, puesto que ya no sólo se limitará a revisar los documentos, sino que tendrá que acompañar su proceso de elaboración. Pero esta es la única forma de lograr real independencia en el proceso de levantamiento de información de línea de base y del análisis de los impactos. Los recursos para gestionar el desarrollo de los documentos tendrán que provenir de los titulares y debe procederse a

una licitación pública para la asignación de las empresas consultoras.

Este cambio de roles implicará que deba reformarse todo el procedimiento de evaluación del SEIA, puesto que deben adaptarse los plazos así como la coordinación entre los distintos servicios y la participación ciudadana.

4.4.2 Establecer una etapa preliminar de evaluaciónSe debe establecer un proceso formal de análisis de pertinencia y definición de alcance, como punto de partida de la evaluación ambiental. Es mucho más eficiente que la autoridad participe en la decisión inicial, hoy delegada en su totalidad en el titular, de qué documento presentar y del ámbito que cubrirán los estudios de línea de base y los análisis de la evaluación ambiental. Además, esto permite que los impactos relevantes sean efectiva y adecuadamente estudiados.

Este proceso debe ser participativo, puesto que la ciudadanía cuenta con información relevante sobre los posibles impactos ambientales. Al mismo tiempo, su incorporación temprana en el proceso da una oportunidad para evitar conflictos ambientales que se producen como consecuencia de que algunos impactos ambientales ni siquiera son considerados (y obviamente no cuentan entonces con medidas para mitigarlos).

4.5 máS Allá DEl SEIA

4.5.1 Ampliar el marco normativoSe necesita mejorar la estructura normativa que sustenta el SEIA, mediante un avance más rápido en la dictación de normas ambientales. La existencia de normas que hayan sido generadas pensando en el caso general, donde la decisión política haya permitido la participación sustantiva de la ciudadanía, reducirá los espacios para la discrecionalidad al evaluar proyectos específicos. Es decir, una vez que se hayan tomado las decisiones ambientales de forma general, se las puede aplicar para los casos particulares haciendo del SEIA un ente realmente más técnico.

La elaboración de las distintas normas debe estar informada por la experiencia práctica en el SEIA. Un informe anual que identifique y priorice las áreas donde las comisiones evaluadoras han tenido que hacer las mayor cantidad de decisiones discrecionales debe ser una de las guías para el programa priorizado de normas.

Así como se necesita avanzar en normas directamente ambientales, se debe trazar lineamientos en otros ámbitos que tomen en consideración los temas ambientales. En particular, es urgente una política energética que oriente el desarrollo de esta industria y que sea sometido a Evaluación Ambiental Estratégica. Otro ámbito de suma relevancia es el de ordenamiento territorial (que se presenta como una recomendación separada en la próxima sección para reforzar la relevancia del asunto).


La Evaluación Ambiental Estratégica debe ir más allá de lo dispuesto en la ley, en tanto que el informe ambiental que elabore el ministerio no sólo debe ser informativo, sino que debe tener algún grado de vinculación. Esta nueva modalidad de evaluación dará espacio para la discusión a nivel macro. Como se ha señalado, las preocupaciones ciudadanas muchas veces no tienen cabida en el SEIA puesto que se refieren a temas mucho más amplios que el proyecto en particular que se está evaluando. Esto debería cambiar cuando los planes y políticas se sometan a este nuevo instrumento. Pero hay que tener claro que la mera existencia de la Evaluación Ambiental Estratégica no implica por sí sola la generación de políticas energéticas o territoriales.

4.5.2 Avanzar en el ordenamiento del territorioEs urgente avanzar hacia un mayor ordenamiento del territorio que permita definir desde una perspectiva del bien público e integral el uso del territorio. Por ello, es necesario que esto se realice mediante un proceso participativo, donde las regiones y comunidades tengan la capacidad de definir el tipo de desarrollo que buscan tener y los costos ambientales que están dispuestos a asumir. La Evaluación Ambiental Estratégica puede ser el espacio propicio para su evaluación participativa.

El avance en este ámbito permitirá que las grandes decisiones sobre el uso del territorio dejen de estar delegadas en los privados, los que no tienen como objetivo orientador la maximización del bienestar social. Evitará seguir haciendo

política pública casuísticamente, proyecto a proyecto, lo que es altamente ineficiente pues no se aprovechan las sinergias existentes. Como ejemplo, desde el análisis privado puede resultar más conveniente realizar dos líneas de transmisión desde Aysén, mientras que desde el análisis público eso resulta muy poco recomendable. El marco de juego al cual los privados se tendrán que acomodar se definiría entonces desde el Estado, cosa que actualmente no es posible en el caso de las líneas de transmisión, por ejemplo. El ordenamiento territorial simplifica además la mitigación de los impactos, ya que los puede hacer complementarios y consistentes.

El ordenamiento territorial debe ser vinculante y no indicativo como ocurre en la actualidad. Debe sin embargo ser flexible y permitir excepciones en casos bien justificados y debe ser revisado cada cierto tiempo (entre 5 y 10 años) para dar espacio a los cambios en los intereses de la comunidad, así como en las tecnologías y las condiciones ambientales.

El avance en este ámbito no sólo será positivo para las comunidades, sino además para los titulares, puesto que les dará mayor certeza sobre sus inversiones. La actual ausencia de decisiones participativas es el caldo de cultivo para que la ciudadanía busque hallar esos espacios democráticos a través de manifestaciones públicas. Esto hace que el sector privado encuentre una incerteza constante en el desarrollo de sus proyectos, lo que implica grandes costos que tampoco son eficientes para el país.


5. rEFErENCIAS bIblIoGráFICAS

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Canadá

• Ley Canadiense de Evaluación Ambiental (CEAA)

Chile

• Ley 19.300

• Ley 20.173

• Ley 20.417

• Propuesta de Reglamento del SEIA, en consulta pública entre 1 de junio y 30 de julio de 2011

• Reglamento de SEIA, D.S. Nº 95/2001 de MINSEGPRES

Estados Unidos

• Legislación Federal

• Orden Ejecutiva 12898. Acciones federales para abordar la justicia ambiental en poblaciones minoritarias y de bajos ingresos

• Ley Nacional de Política Ambiental (NEPA)

• Ley Nacional de Política Ambiental, manual. Oficina de Administración de Tierras

• Ley Nacional de Política Ambiental, aplicación de procedimientos. Departamento de Energía.

• Ley Nacional de Política Ambiental, reglamento para la aplicación de las disposiciones procesales

California

• Ley de Calidad Ambiental de California (CEQA)

• Ley de Calidad Ambiental de California, pautas


6. APéNDICE

NO

SI

#? &

NO

NO

Titular presenta EIA o DIA al SEA Regional (o Nacional si

afecta más de una región)

Evaluación Comité Técnico

¿Se admite a trámite?: Director respectivo del SEA

¿Carece de información esencial?: Direct or respectivo del SEA

No se admite a trámite

Se devuelven los antecedentes

Posible recurso de reposición

¿Hay observaciones?

Comité Técnico emite ICSARA

Informe Consolidado de Evaluación

Toma de decisión: Comisión de Evaluación

(o Director Ejecutivo SEA si afecta más de una región)

Resolución de calificación ambiental

Reclamación ante

Tribunal Ambiental

*En la evaluación inicial, se abre periodo de participación ciudadana para todos los EIA y para las DIA “que generan cargas ambientales”. En las evaluaciones subsiguientes, sólo para aquellos proyectos que realizaron modificaciones sustantivas.

¿Se acoge?

Termina el Procedimient

o

Titular puede presentar

nuevo EIA/DIA

Titular puede presentar

nuevo EIA/DIA

Si rechazado, el Titular puede presentar nuevo

EIA/DIA

Definición del alcance de EIA o DIA

Elaboración del EIA o DIA

Debe obtener aprobaciones sectoriales

Titular prepara AdendaAdenda

10

1 2 3

Participación ciudadana*

7 8 9

4

5 6

Procedimiento actual del SEIA

Realizadounilateralmente por el Titular

Corresponde a nuestra recomendación (ver resumen en la página siguiente)

Reclamación del Titular o la ciudadanía ante:

Comité de 6 Ministros (EIA)Director Ejecutivo SEA (DIA)

SI

SI

SI

SI

¿Proyecto debeingresar al SEIA?

¿Se debe preparar EIA o DIA?

11

NO


resumen de recomendaciones

FORTALECER LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

1. Ampliar las instancias de participación ciudadana (p.15)

2. Asegurar la consideración de las observaciones ciudadanas (p.15)

3. Contar con fondos concursables para la participación ciudadana (p.15)

4. Posibilitar la paralización de las obras en las reclamaciones ciudadana (p.15)

MEJORAR LOS PROCESOS DE DECISIÓN

5. Transparentar las decisiones políticas (p.15)

6. Incluir la voz regional en la toma de decisión (p.16)

HACER DE LA EVALUACIÓN ALGO REALMENTE SIGNIFICATIVO

7. Incorporar el análisis de alternativas (p.16)

8. Considerar adecuadamente los efectos acumulativos (p.16)

9. Incorporar consideraciones de justicia ambiental (p.17)

AJUSTAR EL PROCEDIMIENTO

10. La autoridad debe dirigir la elaboración de los estudios de impacto ambiental (p.17)

11. Establecer una etapa preliminar de evaluación (p.17)

MÁS ALLÁ DEL SEIA

12. Ampliar el marco normativo (p.17)

13. Avanzar en el ordenamiento del territorio (p.18)


trámite

regi ón)

CONAMA (DIA)

Titular puede presen tar

nuevo EIA/DIA

Si rechazado, el Titular puedepresentar nuevo

EIA/DIA

¿Proyecto debe ingresar al SEIA?

¿Se debe preparar EIA o DIA?

Elaboración del EIA o DIA

Titular presenta EIA o DIA a CONAMA Regional (o Nacional si afecta más de una región)

¿Se admite a trámite?:Director respectivo

de CONAMA

Evaluación Comité Técnico


Informe Consolidado de Evaluación

Toma de decisión: COREMA (o Director Ejecutivo CONAMA

si afecta más de una región)

Reclamación ante Juez de Letras


Participación ciudadana*

Debe obtener aprobaciones

sectoriales

Adenda

Procedimiento del SEIA previo a la reforma de 2010

Realizadounilateralmente por el Titular

NO

NO

NONO

SI

SI

SI

SI

*Sólo para los EIA en la evaluación inicial.

Definición del alcancede EIA o DIA

¿Carece de información esencial?

Comité Técnico emite ICSARA

Titular prepara Adenda

No se admite a trámite

Resolución decalificación ambiental

Reclamación del Titular ante: Comité de Ministros (EIA)

Director Ejecutivo CONAMA (DIA)

Reclamación de la ciudadanía ante Director

Ejecutivo CONAMA (o Comité de Ministros si afecta más de una región)


Endnotes

1 Historia de la Ley 19.300, p.13.

2 Ley 20.173, artículo segundo transitorio.

3 En la actualidad la ley está en el Congreso (Boletín N° 6747-12).

4 El mensaje presidencial señaló: “Es necesario recordar que nuestro SEIA es uno de los más exitosos del mundo”. Historia de la ley 20.417, p.19.

5 Ley, artículo 16: “El Estudio de Impacto Ambiental será aprobado si cumple con la normativa de carácter ambiental y, haciéndose cargo de los efectos, características o circunstancias establecidos en el artículo 11, propone medidas de mitigación, compensación o reparación apropiadas. En caso contrario, será rechazado”.

6 El uso del término mitigar es en su sentido amplio, que incluye evitar el impacto, minimizarlo, repararlo o compensarlo.

7 El ministro de energía así lo indicó en una entrevista periodística, en el artículo “Golborne reconoció que el país tiene una deuda histórica con las energías renovables no convencionales”, en latercera.com del 3 de junio de 2011. Recuperado de http://latercera.com/noticia/negocios/2011/06/655-370558-9-golborne-reconocio-que-el-pais-tiene-una-deuda-historica-con-las-energias.shtml

8 Ver artículo “El informe crítico a Hidroaysén que fue eliminado por SERNAGEOMIN” en Ciper, del 9 de junio de 2011. Recuperado de http://ciperchile.cl/2011/06/09/el-informe-critico-a-hidroaysen-que-fue-eliminado-por-sernageomin/

9 El artículo “HidroAysén to cost US$10bn–Endesa CFO”, en Business News Americas, del 25 de mayo de 2011, recuperado de http://member.bnamericas.com/news/electricpower/hidroaysen-to-cost-us10bn-endesa-cfo, y el artículo “Costo del proyecto HidroAysén sube a unos US$7.000 millones”, del diario La Tercera, del 26 de mayo de 2010, p.29.

10 En el caso de los proyectos que afectaban más de una región, la revisión la realizaba CONAMA nacional.

11 Mediante este sistema, el Consejo de Alta Dirección Pública (organismo integrado por 5 consejeros —cuatro de ellos nombrados con participación del Senado— que representan a los diversos sectores políticos) preselecciona por concurso público a los postulantes para director del SEA, mientras que el Ministro de Medio Ambiente toma la decisión. Este cargo es de exclusiva confianza, es decir, su renuncia puede ser solicitada en cualquier momento por el ministro.

12 En el caso de proyectos que afectan más de una región, la decisión la hacía el Director Ejecutivo de CONAMA y luego de la reforma la hace el Director Ejecutivo del SEA.

13 La Comisión Regional de Medio Ambiente COREMA, que correspondía a la comisión propiamente tal, no se debe confundir con la CONAMA Regional que era el órgano ejecutivo que representaba a CONAMA a nivel regional.

14 La ley original incluía a los ministerios de Economía, Obras Públicas, Agricultura, Bienes Nacionales, Salud, Minería, Vivienda, Transportes, Planificación y Secretaría General de la Presidencia. La ley 20.173 cambió a éste último por el de Medio Ambiente e incorporó a los ministerios de Relaciones Exteriores, Defensa y Educación.

15 Hinzpeter: “Para el país sería bueno que se apruebe Hidroaysén”. En El Mostrador del 9 de mayo de 2011. Recuperado el 19 de julio de 2011 de http://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2011/05/09/hinzpeter-para-el-pais-seria-bueno-que-se-apruebe-hidroaysen/

16 Ver requerimientos establecido por el SEA para la consulta sobre la pertinencia de ingreso al SEIA en http://www.sea.gob.cl/contenido/pertinencia-de-ingreso-al-seia (visitado el 13 de julio de.2011).

17 En efecto, llama la atención que la propuesta de reglamento que se encuentra actualmente en periodo de consulta pública no incorpore este tema, a pesar de que la ley establece que “el reglamento definirá su forma de administración”.

18 Anteriormente se presentaba a la CONAMA regional. En el caso de un proyecto que afecta más de una región, el documento debe ingresarse al SEA en Santiago.

19 Acrónimo de “Informe Consolidado de Solicitud de Aclaraciones, Rectificaciones y/o Ampliaciones”.

20 Ley, Artículo 15 bis.

21 En el caso de un EIA son 120 días por defecto y 60 días adicionales si la autoridad lo fundamenta adecuadamente (ley, artículos 15 y 16). En el caso de una DIA, son 60 más 30 días (ley, artículos 18 y 19). Lo más frecuente que la autoridad solicite la extensión.

22 El más claro ejemplo es que el proceso de elaboración de normas considera un análisis técnico y económico.

23 Ministros de Medio Ambiente, Salud, Economía, Agricultura, Energía y Minería.

24 La Contraloría General de la República aclaró este asunto en su dictamen N°31.714 del 24.08.2001.

25 A raíz de una decisión de la Corte Suprema de paralizar las obras de esta central dado que el uso de suelo del sitio de emplazamiento no la acogía, y ante la inversión de US$200 millones ya realizada por el titular, el Gobierno no vio otra alternativa que modificar la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones para dar viabilidad a la central.

26 Ley, artículo 2.ll).

27 Regulaciones para implementar NEPA, sección 1508.8.

28 Regulaciones para implementar NEPA, sección 1502.14.

29 Ley, artículo 2.h bis): “Efecto sinérgico: aquél que se produce cuando el efecto conjunto de la presencia simultánea de varios agentes supone una incidencia ambiental mayor que el efecto suma de las incidencias individuales contempladas aisladamente”.


30 Regulaciones para implementar el NEPA, sección 1508.7: “El impacto acumulativo es el impacto sobre el medio ambiente que resulta del impacto incremental de la acción cuando se añade a otras acciones pasadas, presentes y futuras razonablemente previsibles, independientemente de qué agencia (federal o no federal) u otra persona emprenda dichas acciones adicionales”.

31 Sección 16 de la Ley Canadiense de Evaluación Ambiental (CEAA en inglés), regula las acciones de todas las agencias del gobierno federal.

32 Reglamento propuesto, artículo 17.e).

33 La sección 1508.8 dice textualmente:

(a) efectos directos, que son causados por la acción y se producen en el mismo tiempo y lugar.

(b) efecto indirectos, que son causados por la acción y que ocurren más tarde o a una distancia más alejada, pero que siguen siendo razonablemente previsibles. Los efectos indirectos pueden incluir efectos que inducen el crecimiento y otros efectos relacionados con los cambios inducidos en el patrón de uso del suelo, densidad poblacional o la tasa de crecimiento y los efectos relacionados con el aire y el agua y otros sistemas naturales, incluidos los ecosistemas.

34 Ley, artículo 11.bis.

35 Ley, Artículo 11 ter. –En caso de modificarse un proyecto o actividad, la calificación ambiental deberá recaer sobre dicha modificación y no sobre el proyecto o actividad existente, aunque la evaluación de impacto ambiental considerará la suma de los impactos provocados por la modificación y el proyecto o actividad existente para todos los fines legales pertinentes.

36 Ley, artículo 30.bis.

37 La ley aclara en el mismo artículo que: “se entenderá que provocan cargas ambientales aquellos proyectos que generan beneficios sociales y que ocasionan externalidades ambientales negativas en localidades próximas durante su construcción u operación”.

38 Reglamento Propuesto del SEIA, artículo 92: “Se considera que pueden generar cargas ambientales únicamente los proyectos o actividades cuyas tipologías correspondan a las letras b), c), d), e), j) y o) del artículo 10 de la Ley o que contengan partes, obras o acciones a las que apliquen dichas tipologías”. Esto es, , se considera que pueden generar cargas ambientales únicamente los proyectos o actividades cuyas tipologías correspondan a las letras b) [Líneas de transmisión eléctrica], c) [Centrales generadoras de energía], d) [Reactores y establecimientos nucleares], e) [Aeropuertos, terminales de buses, camiones y ferrocarriles, vías férreas, estaciones de servicio, autopistas y los caminos públicos], j) [Oleoductos, gasoductos, ductos mineros] y o) [Proyectos de saneamiento ambiental] del artículo 10 de la Ley o que contengan partes, obras o acciones a las que apliquen dichas tipologías.

39 Ley, previo a su modificación por la ley 20.417, artículo 29: “La Comisión ponderará en los fundamentos de su resolución las referidas observaciones, debiendo notificarla a quien las hubiere formulado”.

40 Ley, artículo 29: “El Servicio de Evaluación Ambiental considerará las observaciones como parte del proceso de calificación y deberá hacerse cargo de éstas, pronunciándose fundadamente respecto de todas ellas en su resolución”.

41 Ley, artículo 81: “Cualquier persona, natural o jurídica, cuyas observaciones señaladas en los incisos anteriores no hubieren sido debidamente consideradas en los fundamentos de la resolución de calificación ambiental establecida en el artículo 24, podrá presentar recurso de reclamación”.

42 Esto se denomina Programa de Financiamiento de Participantes, establecido en la Ley Canadiense de Evaluación Ambiental, sección 58 (1.1).

43 “[La Señora Ministra] reiteró que esta iniciativa legal incorporará los efectos sinérgicos que antes no existían, que en el caso de una construcción por etapas será necesario acreditarlo y no se podrá ingresar al sistema antes de que se haya terminado la ejecución del proyecto anterior”. Historia de la Ley N° 20.417, p. 1533.

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Historia Del Seia

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