HET DIGITALE MIJNENVELD - WordPress.com

Wouter Welling
1
De overwegingen achter mijn-domeinen bij de overheid
Afstudeerscriptie ten behoeve van de Master of Public Information Management aan de Erasmus Universiteit Rotterdam
16-02-2015
2e begeleider: dr. Peter Castenmiller
Wouter Welling Het digitale mijnenveld
2
Voorwoord
Deze masterscriptie is geschreven als eindscriptie van de Master of Public Information Management aan
de Erasmus Universiteit Rotterdam. Deze postacademische opleiding is onderdeel van het tweejarig
informatiemanagement traineeship van PBLQ HEC. Het idee voor deze scriptie is ontstaan tijdens de
opdracht die ik uitvoerde bij Logius. Ik was al eerder geïnteresseerd in de brede ontwikkelingen rondom
digitaal burgerschap. Na mijn aanraking met mijn-domeinen en specifiek MijnOverheid, groeide mijn
nieuwsgierigheid naar het fenomeen van de mijn-domeinen.
Tijdens het uitvoeren van dit onderzoek heb ik gebruik gemaakt van de expertise van meerdere collega’s
bij Logius en van het netwerk dat ik door mijn werk bij Logius heb opgedaan. Ik wil Logius en in het
bijzonder Louis Tinselboer, Tjeerd Bosgraaf en Paul Zeef bedanken voor deze kansen. Hiernaast heb ik
ook veel gehad aan de begeleiding vanuit PBLQ HEC en de Erasmus Universiteit. Ik wil Marcel Thaens
dan ook hartelijk danken voor de altijd treffende inhoudelijke suggesties tijdens het schrijven. Ook wil ik
Peter Castenmiller als tweede begeleider bedanken voor het kritische meelezen. Tot slot wil ik de
medestudenten in mijn scriptiecirkel, Nadine van Tijn, Marieke Schenk, Roeland Coomans en Dhoya
Snijders, danken voor hun feedback.
Wouter Welling
3
Samenvatting
Als ik de hoogte van mijn zorgtoeslag wil wijzigen, ga ik naar mijn.toeslagen.nl. Als ik wil zien hoe het
met mijn pensioen staat, ga ik naar mijnpensioenoverzicht.nl. Als ik, als inwoner van de Hofstad, mijn
verhuizing wil doorgeven, ga ik naar mijn.denhaag.nl.
Veel organisaties in de Nederlandse publieke sector hebben sinds een aantal jaar een mijn-domein. Een
mijn-domein is een gepersonaliseerd gedeelte van een overheidswebsite, waarvoor een gebruiker dient in
te loggen en waarbij de naam het voorvoegsel ‘mijn’ bevat. Tot nu toe is nog niet de vraag gesteld wat de
overwegingen zijn die ten grondslag liggen aan het ontwikkelen van een mijn-domein bij de overheid. Dit
onderzoek stelt die vraag en tracht daarmee het fundament te leggen voor een beter begrip van deze mijn-
domeinen bij de overheid.
De overwegingen die ten grondslag liggen aan de mijn-domeinen bij de overheid zijn onderzocht aan de
hand van het thema publieke waarde. Publieke waarde is de waarde die een element van beleid toevoegt
aan de samenleving. De overwegingen die ten grondslag liggen aan mijn-domeinen worden onderzocht
door ze te analyseren met behulp van een model van publieke waarden. Zo wordt vanuit het perspectief
van publieke waarde een sterker begrip geboden op de overwegingen achter deze mijn-domeinen.
De Nederlandse overheid tracht door de ontwikkeling van mijn-domeinen een persoonlijke benadering te
creëren op een generieke digitale wijze. Het gemis van contact op maat door digitalisering wordt
verholpen door personalisatie. In dit onderzoek komt naar voren dat personalisatie via mijn-domeinen
vaak plaatsvindt op basis van overwegingen gebaseerd op kostenbesparing en efficiëntieverhoging.
Opvallend is dat deze beoogde effecten veelal niet gerealiseerd worden, waarna de formele
rechtvaardiging van de mijn-domeinen verschuift richting het verlagen van de administratieve lasten voor
de burger, het creëren van een meer transparante overheid, een hogere gebruiksvriendelijkheid en het
vergroten van de keuzevrijheid van burgers. Over het algemeen valt met betrekking tot de mijn-domeinen
te stellen dat de overheid, evenals de mens, veelal niet rationeel te werk gaat, maar wel achteraf een sterk
rationaliserend vermogen toont.
Dit onderzoek biedt een scherpe aanzet voor het begrip van de redenen waarom mijn-domeinen worden
(door)ontwikkeld. Toekomstig onderzoek zal op bredere kwantitatieve wijze de bevindingen kunnen
toetsen.
4
Inhoudsopgave
1. Inleiding ............................................................................................................................................ 6
1.1 Doelstelling ............................................................................................................................... 8
1.2 Vraagstelling ............................................................................................................................. 8
1.3 Relevantie ................................................................................................................................. 8
1.4 Opbouw .................................................................................................................................... 9
2. Onderzoeksstrategie ........................................................................................................................ 10
3. Theorie ............................................................................................................................................ 17
3.1 Concepten ............................................................................................................................... 17
3.2 Personalisatie door een mijn-domein: theorie......................................................................... 19
3.4 Verwachtingen vanuit de theorie ............................................................................................ 32
3.5 Potentiële overwegingen in een CVF ..................................................................................... 37
4. Het mijnenveld ............................................................................................................................... 42
6. Conclusie ........................................................................................................................................ 65
Bijlage 2: Lijst van geïnterviewde personen .......................................................................................... 76
Bijlage 3: Competing Values Framework (CVF) van publieke waarde ................................................. 77
Bijlage 4: Outline Interview ................................................................................................................... 78
5
Figuur 1: Competing Values Framework van publieke waarde .................................................................. 30
Figuur 2: CVF Model in het Nederlands, geïnterpreteerd voor onderzoek naar mijn-domeinen ............... 32
Figuur 3: CVF met potentiële overwegingen achter mijn-domeinen .......................................................... 41
Figuur 4: CVF van publieke waarden voor mijnpensioenoverzicht.nl ...................................................... 58
Figuur 5: CVF van publieke waarden voor mijn.toeslagen.nl ................................................................... 60
Figuur 6: CVF van publieke waarden voor mijn.denhaag.nl ..................................................................... 62
Tabel 1: Drie cases en selectiecriteria ......................................................................................................... 12
Tabel 2: Voordelen van personalisatie van digitale dienstverlening bij de overheid .................................. 25
Tabel 3: Obstakels voor personalisatie van digitale dienstverlening bij de overheid ................................. 27
Tabel 4: Overzicht van overwegingen om over te gaan tot personalisatie bij overheidsdienstverlening ... 28
6
1. Inleiding
Als ik de hoogte van mijn zorgtoeslag wil wijzigen, ga ik naar mijn.toeslagen.nl. Als ik wil zien hoe het
met mijn pensioen staat, ga ik naar mijnpensioenoverzicht.nl. Als ik, als inwoner van de Hofstad, mijn
verhuizing wil doorgeven ga ik naar mijn.denhaag.nl. Voor nog veel meer zaken zou ik in kunnen loggen
bij de tientallen mijn-domeinen van de Nederlandse overheid.
De belangrijkste aanleiding voor dit onderzoek is de nieuwsgierigheid naar de overwegingen achter de
digitale mijn-domeinen bij de Nederlandse overheid. Steeds meer publieke organisaties ontwikkelen een
gepersonaliseerd gedeelte van hun website waarvoor de gebruiker dient in te loggen, oftewel een mijn-
domein. De overheidsdienstverlening richting de burger wordt op veel vlakken vernieuwd met deze mijn-
domeinen (Homburg, Dijkshoorn, & Thaens, 2014; Ministerie van Algemene Zaken, 2014). Zo goed als
maandelijks komen er nieuwe mijn-domeinen bij. Het ene nog vernieuwender dan het andere. Dit
onderzoek zal niet betogen dat het ontwikkelen van een mijn-domein een goed, dan wel een slecht idee is
voor een overheidsorganisatie. De interesse in het onderwerp van de mijn-domeinen komt voort uit een
verwondering over wat de overwegingen zijn achter het ontwikkelen van deze mijn-domeinen.
Dat deze mijn-domeinen op veel plekken ontwikkeld worden is duidelijk, maar waarom gebeurt dit
eigenlijk? Met de toevoeging ‘mijn’ wordt de indruk gewekt dat het domein van de individuele burger is
(Boissevain, 2012). Worden ze ook volgens deze insteek ontwikkeld? Staat de behoefte van de
individuele burger centraal in de ontwikkeling van deze domeinen? Zijn er beweegredenen vanuit de
overheid? De mijn-domeinen worden vooralsnog vanuit de overheid ontwikkeld, zonder dat de
overwegingen daarachter duidelijk zijn. 1 Er is nog geen rapport, studie of onderzoek opgesteld over de
overwegingen achter de mijn-domeinen. Deze kennislacune biedt een goede aanleiding voor een
onderzoek.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft een aantal jaren geleden geconcludeerd
dat de digitale informatievoorziening voor de burger een verweesd karakter heeft gekregen (WRR, 2011,
p. 230). De backoffice van informatiesystemen is leidend geworden voor de frontoffice waarmee de
burger geconfronteerd wordt. 2 Deze backoffice is, volgens de veronderstellingen van de WRR, meestal
slechts beperkt ingericht op het verbeteren van de dienstverlening (WRR, 2011, p. 192). Niet het
verbeteren van de dienstverlening, maar kostenbesparingen en efficiëntieverhogingen lijken veelal
1 Bij mijn-domeinen treedt de overheid op als opdrachtgever en vaak ook als uitvoerder van de ontwikkeling. Dat de overwegingen niet
duidelijk zijn komt voort uit het feit dat ze nog nooit eerder onderzocht zijn.
2 Zie verklarende begrippenlijst, bijlage 1.
7
centraal te staan. De veronderstelling bestaat dat overheidsorganisaties in tijden van bezuinigingen
voornamelijk nieuwe ICT projecten starten om kosten te besparen of bestaande (backoffice) processen
efficiënter te laten verlopen (Elias, 2014; Thaens, 2013; WRR, 2011). De drang om kosten te besparen of
efficiëntie te vergroten valt bijvoorbeeld te herkennen in het toenemende gebruik en zelfs de
verplichtstelling van de business case bij grote ICT projecten bij de overheid. 3 De business case gaat
voornamelijk over de zakelijke rechtvaardiging van een ICT project en minder over de overige baten
(Elias, 2014; Meijer, 2014). In oktober 2014 publiceerde het Ministerie van Algemene Zaken het rapport
Informatie op maat. Hierin is een van de belangrijkste conclusies dat overheidsinformatie op maat “niet
primair een efficiency operatie zou moeten zijn” (Ministerie van Algemene Zaken, 2014, p. 5). De vraag
rijst of ook mijn-domeinen te begrijpen zijn in het licht van deze ontwikkelingen.
Efficiëntie en kostenbesparing zijn te zien als publieke waarden die als overweging of beweegreden
kunnen dienen bij een mijn-domein. Er wordt hier bewust gesproken van publieke waarden, het meervoud
van het concept publieke waarde. Publieke waarde wordt opgevat als de algehele toegevoegde waarde van
een element van beleid. Deze publieke waarde valt echter niet eenduidig vast te stellen (Talbot, 2008). 4
Ondanks het feit dat efficiëntie en kostenbesparing bij de Nederlandse overheid belangrijke overwegingen
lijken te zijn, zouden ook andere overwegingen een rol kunnen spelen. Een mijn-domein kan ook
beïnvloed worden door publieke waarden als bijvoorbeeld keuzevrijheid, transparantie, toegankelijkheid
of burgerparticipatie. De rol die deze waarden en de afweging hiertussen spelen binnen de opkomst van
het digitale ‘mijnenveld’ zijn een in de literatuur onontgonnen terrein. 5 Er is nog niet eerder door de bril
van publieke waarden naar de mijn-domeinen van de Nederlandse overheid gekeken. Deze scriptie vult
deze lacune op. Zij biedt inzicht in de overwegingen achter het ontwikkelen van mijn-domeinen.
De WRR heeft in zijn iOverheid rapport geconcludeerd dat het nodig is dat de overheid haar eigen
afwegingen binnen de digitale overheid “zo expliciet mogelijk wereldkundig maakt” (WRR, 2011, p.
211). Door de balans tussen verschillende publieke waarden op te stellen wordt gewerkt in de richting van
een onderbouwd oordeel over de overwegingen achter de ontwikkeling van mijn-domeinen. Dit leidt
vervolgens tot conclusies ten aanzien van het publieke vertrouwen en de legitimiteit van deze mijn-
domeinen.
3 Vanaf 2008 heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de businesscase verplicht gesteld voor ICT projecten met een
budget van meer dan € 20 miljoen. Dit naar aanleiding van de verschijning van het rapport Lessen uit ICT projecten bij de overheid van de
Algemene Rekenkamer (2007).
4 We hebben altijd te maken met een afweging van verschillende publieke waarden (meervoud). Dit komt voornamelijk doordat deze ‘waarde’
niet eenduidig valt vast te stellen. Het later toegelichte CVF model gaat uit van de essentie van het analyseren van meerdere, vaak
contrasterende, publieke waarden om tot een oordeel te komen over de publieke waarde van een element van overheidsbeleid.
5 Het veld van mijn-domeinen wordt in de titel van dit onderzoek het ‘mijnenveld’ genoemd. De term ‘mijnenveld’ voor het proces waarbij de
backoffice van de overheid centraal staat en niet de burger werd geïntroduceerd door Jan Willem Boisevain (2012). De term verwijst naar het
veld van mijn-domeinen. Dit is enkel een prikkelende woordspeling doelend op het veld van mijn-domeinen.
8
De afgelopen jaren zijn veel Nederlandse overheidsorganisaties gestart met een gepersonaliseerd gedeelte
van hun website waarvoor moet worden ingelogd, oftewel een mijn-domein. Er bestaat geen duidelijkheid
over de overwegingen achter de ontwikkeling van deze mijn-domeinen. Het doel van deze scriptie is om
een onderzoek op te stellen naar de overwegingen achter de mijn-domeinen binnen de Nederlandse
overheid. Aan de hand van het theoretische CVF model van publieke waarde wordt een duiding van de
overwegingen achter de mijn-domeinen bij de Nederlandse overheid opgesteld (Van Thiel, 2010).
1.2 Vraagstelling
Welke overwegingen liggen ten grondslag aan de ontwikkeling van mijn-domeinen bij de overheid en hoe
vallen deze te duiden aan de hand van publieke waarden?
Om deze hoofdvraag te kunnen beantwoorden worden de volgende deelvragen beantwoord:
1. Wat wordt verstaan onder een mijn-domein?
2. Welke redenen worden volgens bestaande literatuur geïdentificeerd om een mijn-domein bij de
overheid te ontwikkelen?
3. Hoe kunnen publieke waarden in een vergelijkend model door middel van het Competing Values
Framework (CVF) onderzocht worden?
4. Case studies: welke overwegingen liggen ten grondslag aan de ontwikkeling van de drie cases?
a) mijnpensioenoverzicht.nl
b) mijn.toeslagen.nl
c) mijn.denhaag.nl
5. Hoe vallen de publieke waarden van het CVF te herkennen in de drie cases?
6. Wat voor verschillen en overeenkomsten zijn er waar te nemen tussen de publieke waarden achter
mijn-domeinen?
7. Wat zegt deze balans tussen verschillende publieke waarden bij de drie cases over het vertrouwen
in en de legitimiteit van deze mijn-domeinen?
1.3 Relevantie
De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek zit allereerst in het verduidelijken van de overwegingen
achter het veld van mijn-domeinen in de publieke sector. De maatschappelijke relevantie van dit
onderzoek zit daarnaast in het onderzoeken van de overwegingen achter een aantal grote projecten waar
9
de overheid veel middelen aan besteedt. De mijn-domeinen zijn, zoals de WRR ook reeds aangaf, zeer
kostbare ICT projecten (WRR, 2011).
Op dit moment (begin 2015) wordt veel moeite gestoken in de doorontwikkeling van verschillende mijn-
domeinen bij de overheid (Ministerie van Algemene Zaken, 2014). Dit onderzoek zal een duidelijker
beeld geven van de afweging tussen verschillende publieke waarden en draagt daarmee stof aan voor de
maatschappelijke rechtvaardiging van deze doorontwikkeling. Het onderzoek biedt perspectief op een
normatief kader voor toekomstige beslissingen rondom mijn-domeinen. In dit kader kan een breder palet
aan overwegingen worden ingezet dan enkel efficiëntie of kostenbesparing. Ook kan de methode die in dit
onderzoek gebruikt wordt om de overwegingen achter de onderzochte mijn-domeinen te duiden, worden
toegepast op andere mijn-domeinen.
Het wetenschappelijke belang van dit onderzoek ligt in het toetsen van het door Talbot ontwikkelde
Competing Values Framework (CVF) van publieke waarde binnen de mijn-domeinen bij de Nederlandse
overheid (Talbot, 2008). Het onderzoek kan op deze wijze dienen als aanzet tot een eventuele
herpositionering van dit framework van publieke waarden om een project maatschappelijk te
rechtvaardigen ten opzichte van de gebruikelijke business case. De wetenschappelijke bijdrage zal er
tevens in liggen dat de mijn-domeinen als onderwerp nog niet aan veel onderzoek onderworpen zijn en dit
descriptieve onderzoek daar een fundament voor biedt.
1.4 Opbouw
De scriptie is opgebouwd uit zes onderdelen. Na de inleiding volgt een methodologisch hoofdstuk, waarin
de onderzoeksstrategie besproken wordt. In hoofdstuk drie volgt het theoretisch kader waarin de
belangrijkste concepten behandeld worden, relevante leerstukken besproken worden, de keuze voor het
gebruik van bepaalde theorieën behandeld wordt en een aantal verwachtingen worden opgesteld vanuit de
theorie. Het vierde hoofdstuk biedt eerst een introductie op het ‘mijnenveld’, waarna de drie case studies
worden gepresenteerd. Dit gebeurt door middel van zowel beleidsdocumenten als expert interviews. In
het vijfde hoofdstuk wordt het theoretisch kader toegepast door de overwegingen achter de mijn-
domeinen te koppelen aan publieke waarden uit het CVF. Hier wordt de analyse opgesteld van de
verschillen en overeenkomsten in de drie case studies. Zo valt het licht op de balans in het CVF en de
betekenis daarvan voor het vertrouwen in en de legitimiteit van deze mijn-domeinen. In de conclusie
worden tot slot de onderzoeksvragen beantwoord.
10
2. Onderzoeksstrategie
De opzet van dit onderzoek is onderhevig aan mijn overtuiging dat wetenschappelijk onderzoek in
essentie moet gaan over het uitdagen van oude overtuigingen en het bieden van nieuwe inzichten
(McCormick, 2010). Het onderzoek wortelt bovendien in mijn overtuiging dat digitale overheid projecten
geen losstaande neutrale onderzoeksobjecten zouden moeten zijn, maar menselijke constructies voor
maatschappelijke problemen gestoeld op menselijke waarden (Morozov, 2014).
2.1 Methoden en technieken
Dit onderzoek is een verkennend onderzoek over een thema waarover nog niet veel specifieke literatuur
bestaat. De duiding van de overwegingen achter de mijn-domeinen gebeurt aan de hand van drie case
studies. Er wordt vanuit de theorie een conceptueel en theoretisch framework voor het onderzoeken van
deze case studies opgesteld (hoofdstuk 3). Vervolgens wordt met dit theoretische en conceptuele
framework de empirie van de mijn-domeinen (case studies) onderzocht (hoofdstuk 4 en 5).
Het onderzoek ligt op het snijvlak van de categorieën exploratief, descriptief en verklarend onderzoek
(Van Thiel, 2010). De kenmerken van de mijn-domeinen bij de Nederlandse overheid worden beschreven
vanuit het theoretische perspectief van het CVF van publieke waarde, zoals ontwikkeld door Talbot
(2008). Zo wordt een eerste verkenning geboden op de overwegingen achter deze mijn-domeinen.
Een belangrijke bouwsteen van dit onderzoek is de triangulatie van onderzoeksmethoden. Dit houdt in dat
meerdere methoden worden toegepast om data over het onderzoeksonderwerp te vergaren (Van Thiel,
2010). Het gaat om vier methoden: (1) literatuurstudie van bestaande theorie leidend tot theoretische
verwachtingen, (2) drie case studies die onderzocht worden aan de hand van beschrijvende literatuur,
projectplannen en business cases, (3) semigestructureerde expert interviews en (4) een model van
publieke waarde dat als instrument voor de analyse van de overwegingen gebruikt wordt. Door deze
methoden te combineren ontstaat een valide basis voor de conclusies.
Literatuur
Via een literatuurstudie wordt het conceptueel en theoretisch kader vorm gegeven. Ook zal
literatuuronderzoek gebruikt worden om de drie cases toe te lichten. De literatuur rond personalisatie van
webdomeinen wordt gebruikt om tot enkele theoretische verwachtingen te komen met betrekking tot de
overwegingen die ten grondslag liggen aan de mijn-domeinen bij de Nederlandse overheid. De begrippen
die relevant zijn voor de hoofdvraag worden vanuit de literatuur gedefinieerd en vervolgens worden hier
verwachtingen voor de case studies aan gekoppeld. Deze verwachtingen (paragraaf 3.4) worden
11
weergegeven in het analysekader dat door middel van het CVF verder wordt ingevuld.
Literatuuronderzoek heeft geleid tot de keuze voor het CVF van publieke waarde als middel om de
overwegingen gestructureerd te kunnen onderzoeken en weer te geven.
Case studies
Het empirische deel van het onderzoek zal bestaan uit drie case studies (hoofdstuk 4). De case studies zijn
drie verschillende mijn-domeinen. Door de praktijkgerichtheid van dit onderzoek is het werken met case
studies een logische onderzoeksmethode. Bij een klein aantal case studies, als in dit onderzoek, is het
belangrijk dat deze op een zeer uitgebreide wijze worden bestudeerd (Van Thiel, 2010, p. 100).
Zoals te verwachten worden niet alle mijn-domeinen bij de Nederlandse overheid uitgebreid onderzocht.
Drie cases worden uitgebreid geanalyseerd om zo generaliseerbare uitspraken te doen. Er wordt gebruik
gemaakt van een selectieve steekproef door bewust voor drie bepaalde mijn-domeinen te kiezen. Bij een
selecte steekproef is het belangrijk dat de cases representatief zijn voor het onderzoeksveld (Van Thiel,
2010). De drie cases zijn niet willekeurig gekozen. Bij de selectie is rekening gehouden met theoretisch
relevante criteria, maar ook met de praktische toegang tot de cases. Gekozen is voor variatie in
kenmerken en beleidsveld, zodat conclusies voortkomende uit de case studies met enige voorzichtigheid
te generaliseren zijn richting mijn-domeinen in het algemeen (Yin, 2014).
De cases zijn gekozen door te zoeken naar allereerst mijn-domeinen uit verschillende lagen van de
overheid (Rijksoverheid – decentrale overheden). Vervolgens is gekeken naar verschillende
dienstverleningsprocessen van de overheid. Bij de dienstverleningsprocessen van de overheid is ervoor
gekozen om te kijken naar een mijn-domein dat beheerd worden door één organisatie met één primaire
dienstverleningstaak en ook naar een mijn-domein dat beheerd wordt door meerdere organisaties rond
verschillende dienstverleningstaken. Deze keuze komt voort uit de door de WRR waargenomen
complexiteit van het ontwikkelen van een digitale overheidsvoorziening vanuit meerdere organisaties
(WRR, 2011, p. 112). Door zowel een mijn-domein te nemen dat door één organisatie wordt beheerd als
een mijn-domein dat door meerdere organisaties wordt beheerd, vallen zo de conclusies beter te
generaliseren.
Bij gebrek aan wetenschappelijke literatuur over de overwegingen achter mijn-domeinen zijn de
variabelen waarop de geselecteerde cases verschillen gekozen op basis van eigen literatuuronderzoek en
parate kennis van de Nederlandse digitale overheid. Tevens moet vermeld worden dat praktische toegang
tot experts op het gebied van deze mijn-domeinen een essentiële voorwaarde was.
12
De cases worden onderzocht door beleidsstukken te bestuderen en de data hieruit te combineren met
semigestructureerde expert interviews. Door de drie verschillende cases te onderzoeken aan de hand van
hetzelfde model van publieke waarden, ontstaat een helder beeld van de overwegingen die ten grondslag
liggen aan de ontwikkeling van mijn-domeinen bij de overheid. Op basis van bovengenoemde
overwegingen is gekozen voor:
mijnpensioenoverzicht.nl
mijn.toeslagen.nl
mijn.denhaag.nl
Deze drie mijn-domeinen functioneren ieder in een andere sector (zie onder). Mijnpensioenoverzicht.nl is
een domein geconstrueerd rond een specifiek thema, dat onder de verantwoordelijkheid van verschillende
organisaties valt (Ministerie van SZW, de SVB, en koepels van pensioenfondsen en verzekeraars).
Mijn.toeslagen is een domein dat is opgesteld door één landelijke uitvoeringsorganisatie (Belastingdienst
onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van Financiën). Mijn.denhaag is een mijn-domein
ontwikkeld door één lokale overheid (Gemeente Den Haag). Deze weloverwogen selectie zorgt ervoor dat
het beeld van de overwegingen achter mijn-domeinen vollediger opgesteld kan worden. De conclusies
betreffende mijn-domeinen kunnen daardoor met meer validiteit gegeneraliseerd worden.
Tabel 1: Drie cases en selectiecriteria
Aantal betrokken
Om de cases te onderzoeken zijn daarnaast semigestructureerde expert interviews afgenomen met
belangrijke betrokkenen. 6 De interviews dienen als aanvulling op de bestudeerde primaire bronnen. Deze
expert interviews brengen data voort die men niet in de officiële documentatie kan vinden, zoals
overtuigingen, percepties en meningen. Ook worden in de interviews de formele overwegingen achter de
6 Zie bijlage 2.
13
mijn-domeinen gecheckt bij direct betrokkenen (Van Thiel, 2010). Naast de interviews zijn enkele
personen gesproken die op verschillende wijzen betrokken zijn bij de mijn-domeinen.
De interviews worden op een semigestructureerde wijze afgenomen. 7 Een aantal vaste onderwerpen wordt
volgens een vooraf bepaalde volgorde behandeld. Hierbij wordt doorgevraagd aan de hand van de
antwoorden van de geïnterviewden. Vooraf is de beschikbare documentatie over de betreffende casus
doorgenomen. De experts worden nadrukkelijk pas aan het einde van het interview geconfronteerd met
het CVF model van publieke waarde om te toetsen waar zij de overwegingen achter het betreffende mijn-
domein zouden plaatsen. Zo worden zij in hun eerdere antwoorden niet door het model gestuurd en vrij in
hun gedachten gelaten. Door dit model aan het einde van ieder interview wel te gebruiken als instrument
om de overwegingen te bespreken worden de interviewresultaten beter vergelijkbaar. Dit geldt tevens
voor de evaluerende vragen die aan het einde van ieder interview gesteld worden. 8 Die beogen een
koppeling van de percepties van de experts met de kwadranten van het model te leggen. Er is nadrukkelijk
niet gestreefd naar statistische significantie.
De selectie van experts per casus is gebaseerd op contact met enkele direct betrokkenen bij de betreffende
mijn-domeinen. Er is telkens gesproken met vooraanstaande personen binnen de casus die de
overwegingen erachter goed kennen. 9 Van Thiel omschrijft dit als een elite-interview (Van Thiel, 2010).
Er is voor gekozen om telkens minimaal drie experts per casus afzonderlijk van elkaar te interviewen om
voldoende data per casus te genereren. 10
De percepties van deze experts dienen op deze wijze als extra
kwalitatieve bron naast de formele documenten die over de mijn-domeinen zijn opgesteld (Van Thiel,
2010, p. 42).
CVF van publieke waarde
Een verkennend onderzoek met een literatuuronderzoek en drie case studies als basis, kan goed aangevuld
worden met gebruik van een model om de cases op een bepaald punt met elkaar te kunnen vergelijken. De
overwegingen achter mijn-domeinen vallen alle te scharen binnen categorieën van publieke waarden,
omdat er waarden te herkennen zijn in bepaalde sturende overwegingen achter het mijn-domein. Het CVF
van publieke waarde, zoals ontwikkeld door Talbot (2008), zal dienen als instrument om de cases te
onderzoeken en de onderzoeksresultaten inzichtelijk en vergelijkbaar te maken (hoofdstuk 5). De in het
7 Zie bijlage 4 voor de outline van de interviews.
8 Zie bijlage 4, tweede pagina.
9 Zie bijlage 2.
10 In het kader van de integriteit en de functies van de geïnterviewde personen worden de zij bij citaten niet bij naam genoemd. Indien er
twijfel is over de validiteit van de data kunnen de bronnen opgevraagd worden.
14
CVF gemodelleerde vorm van publieke waarde maakt het mogelijk op verschillende manieren te kijken
naar de algehele publieke waarde van een bepaald element van overheidsbeleid.
In paragraaf 3.3 zal het CVF worden toegelicht. In paragraaf 3.5 zal vervolgens duidelijk gemaakt worden
welke normen gehanteerd worden voor het herkennen van waarden in de overwegingen van de drie case
studies. De belangrijkste publieke waarden uit het CVF model zullen gekoppeld worden aan de
verwachtingen die vanuit de theorie in hoofdstuk 3 worden opgesteld. Zo wordt een algemeen CVF model
voor de publieke waarden achter mijn-domeinen gevormd. Voor de vier kwadranten van het CVF worden
normen opgesteld vanuit de theorie die vervolgens worden gebruikt om in hoofdstuk 5 de cases te
analyseren.
2.2 Betrouwbaarheid en validiteit
De betrouwbaarheid van de resultaten wordt geborgd door de methode van triangulatie toe te passen (Van
Thiel, 2010). Data worden op meerdere manieren verzameld om zo de betrouwbaarheid en validiteit te
verhogen. Door de mijn-domeinen met gebruik van verschillende bronnen en methoden te onderzoeken
worden de conclusies betrouwbaarder.
Aan de data uit de interviews en de primaire bronnen wordt met zorg en precisie gerefereerd, waar nodig
ook geanonimiseerd, zodat een uitspraak niet tot een bepaald persoon is te herleiden. Niet alle primaire
bronnen en interviews mochten volledig vrijgegeven worden, dus sommige zaken zijn bewust niet
toegevoegd aan de definitieve scriptie.
Epistemologie
Epistemologie, oftewel kennisleer, gaat over de vraag of er überhaupt iets zinnigs valt te zeggen over de
binnen een onderzoek gebruikte concepten (Van Thiel, 2010). Valt er kennis te vergaren en op te bouwen
over de overwegingen achter mijn-domeinen in de publieke sector? De eerste beperking die hierbij
genoemd dient te worden is die van de interpretatie van de concepten door de onderzoeker. Door het
gebruik van beleidsdocumenten en interpretaties van betrokkenen treedt er altijd een vorm van tweede
orde waarneming op. Hierbij registreert de onderzoeker de interpretaties en ideeën van anderen en stelt
hier aan de hand van een theorie, en natuurlijk onderbewust ook het eigen wereldbeeld, een verklaring
over op. De grootste beperking hierbij is het subjectieve blikveld van de onderzoeker, oftewel ikzelf.
Door inzichtelijk te maken hoe overwegingen en conclusies opgesteld worden zal een zo groot mogelijke
objectiviteit worden nagestreefd.
15
De kritische vraag kan gesteld worden of de koppeling tussen mijn-domeinen wel gerechtvaardigd is.
Mijn-domeinen hebben veelal een divers karakter en bieden zeer verschillende mogelijkheden. Vormen
zij wel een herkenbaar onderzoeksveld? Hier kan gesteld worden dat de onderscheidende kenmerken van
een mijn-domein in de publieke sector inmiddels duidelijk te herkennen zijn. De domeinen zijn
gepersonaliseerd op een specifieke burger (één BSN), bevatten een vorm van authenticatie (een inlog via
DigiD), zijn veelal onderdeel van een informerende overheidswebsite en dienen steeds een doel binnen de
overheid-burger relatie. 11
Er kan dus inderdaad gesproken worden van het specifieke fenomeen mijn-
domein, dat vervolgens aan de hand van een bepaald conceptueel en theoretisch kader beschreven kan
worden in zijn maatschappelijke context.
Beperkingen
Een theoretische beperking van deze studie zou kunnen zijn dat mijn-domeinen als zodanig worden
gezien als een afhankelijke variabele, die empirisch wordt benaderd en de overwegingen die eraan ten
grondslag liggen als onafhankelijke variabele. De beperking zit hier in het feit dat allerlei andere zaken
dan de formele en informele overwegingen effect hebben op de mijn-domeinen. Mijn-domeinen, in al hun
(door mensen gecreëerde) complexiteit, zijn geen stilstaande objecten zijn. Kort gezegd, vallen de
overwegingen die ten grondslag liggen aan de ontwikkeling van een mijn-domein wel los te zien van dat
mijn-domein?
Het in dit onderzoek gehanteerde theoretische model gaat er vanuit dat dit inderdaad een beperking is en
dat het op deze manier zeker te betwijfelen valt of er te spreken valt van sluitende, objectieve kennis over
de overwegingen achter mijn-domeinen. De cases zullen altijd gebonden zijn aan hun eigen context (Yin,
2014). Het doel van dit onderzoek is echter het Verstehen, oftewel begrijpen van de overwegingen. Het
doel is niet om hierover sluitende, immer toepasbare kennis te bieden. Door het verkennende karakter van
dit onderzoek wordt niet getracht objectieve kennis te produceren. Er wordt aan de hand van drie grondig
geanalyseerde cases een robuust inzicht geboden in de overwegingen achter de mijn-domeinen. Later
uitgevoerd kwantitatief onderzoek kan deze inzichten nader toetsen.
Het gebruik van drie cases biedt een mogelijke beperking van de externe validiteit, ofwel de
generaliseerbaarheid van het onderzoek. In hoeverre valt iets zinnigs te zeggen over de overwegingen die
ten grondslag liggen aan de ontwikkeling van mijn-domeinen, wanneer drie cases uitgebreid onderzocht
worden? Dit onderzoek bevat een hoog aantal variabelen en betrekkelijk weinig onderzochte eenheden
(Van Thiel, 2010, p. 43). Het zal daarom niet leiden tot theoretische wetmatigheden of immer
11 Zie verklarende begrippenlijst, bijlage 1. In specifieke gevallen zijn mijn-domeinen van de overheid ook bestemd voor de relatie tussen de
overheid en bedrijven/rechtspersonen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij Mijn RVO (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland).
16
waarneembare patronen. De belangrijkste notie hierbij is dat dit onderzoek bovenal een verkenning vormt
die aanzet biedt tot nader, meer toetsend onderzoek. Aan de hand van de resultaten van dit
casusonderzoek kunnen nieuwe axioma’s opgesteld worden als aanzet tot een theorie over de
overwegingen bij personalisatie bij de digitale overheid (Van Thiel, 2010, p. 106). Het werken met case
studies zorgt er voor dat altijd het risico bestaat dat de gekozen cases niet volledig representatief zijn voor
het onderzochte fenomeen. Door een duidelijke strategie (zie boven) in het selecteren van de cases wordt
dit risico geminimaliseerd. Tijdens dit onderzoek zijn geen redenen ontdekt om te twijfelen aan de
representativiteit van deze cases.
Als beperking van de validiteit bij de uitgevoerde expert interviews valt te stellen dat alle geïnterviewden
een belang hebben in het mijn-domein waaraan ze meegewerkt hebben. Ze zullen bijvoorbeeld
waarschijnlijk niet snel het business plan van een mijn-domein, waaraan ze zelf hebben meegewerkt, gaan
bekritiseren. Door meerdere experts los van elkaar te interviewen en deze data te combineren met formele
business plannen en algemene literatuur over personalisatie wordt dit validiteitrisico beperkt.
17
3. Theorie
De centrale begrippen van het onderzoek worden in dit hoofdstuk in een bredere theoretische context
geplaatst en gerelateerd aan relevante literatuur. Het belangrijkste onderdeel hiervan betreft de
theorievorming rond personalisatie bij overheden (paragraaf 3.2). Vervolgens wordt het CVF model als
analytisch instrument en de keuze daarvoor behandeld (paragraaf 3.3). Hieruit volgen enkele
verwachtingen ten aanzien van de overwegingen die ten grondslag liggen aan de mijn-domeinen
(paragraaf 3.4). Deze verwachtingen worden gerelateerd aan het CVF (paragraaf 3.5). Het theoretisch
kader blijft elegant gehouden door zuinig om te gaan met het aantal variabelen, concepten en assumpties
(Van Thiel, 2010).
3.1 Concepten
De twee belangrijkste concepten in de hoofdvraag van dit onderzoek zijn ‘mijn-domeinen’ en ‘publieke
waarde’. 12
Een mijn-domein bij de overheid valt te definiëren als een gepersonaliseerd gedeelte van een
overheidswebsite, waarvoor een gebruiker dient in te loggen (Homburg & Dijkshoorn, 2011; ICTU en
HEC, 2008; Pieterson, Ebbers, & van Dijk, 2007). 13
In deze scriptie zal het telkens om het
gepersonaliseerde gedeelte van een overheidswebsite gaan, waarbij dit gepersonaliseerde gedeelte de term
‘mijn’ als voorvoegsel voor de specifieke dienst of organisatie draagt. De Nederlandse overheid heeft ook
gepersonaliseerde online portals voor burgers ontwikkeld die niet het voorvoegsel ‘mijn’ dragen. Hier valt
bijvoorbeeld te denken aan verschillende registers, Studielink of het Omgevingsloket. 14
Een ander
element van de definitie betreft het feit dat de ‘gebruiker’ dient in te loggen. In dit geval zal deze
gebruiker altijd een Nederlandse burger met een BSN zijn die een DigiD als persoonlijk
authenticatiemiddel kan gebruiken. Toch wordt er van een ‘gebruiker’ en niet een ‘burger’ gesproken.
Niet iedere burger is immers een gebruiker van een mijn-domein van de overheid. 15
Het tweede cruciale concept in dit onderzoek is ‘publieke waarde’. Publieke waarde is in essentie wat als
waardevol wordt beschouwd door het publiek of de samenleving die het publiek als geheel vormt (Talbot,
12 Zie ook de Verklarende begrippenlijst, Bijlage 1.
13 Een mijn-domein als zodanig is niet gedefinieerd door Pieterson, Ebbers en van Dijk of Homburg en Dijkshoorn. Wel definieerden zij
personalisatie op overheidswebsites (eGovernment). Ook gaven zij aan dat dit wetenschapsveld nog in de discussie rondom concepten
verkeerd. Mijn definitie is gebaseerd op het door hen geformuleerde idee van een MyGovernment portal.
14 Voorbeelden: Donorregister - https://www.donorregister.nl/ , Omgevings Loket Online (OLO) - https://www.omgevingsloket.nl/ , Studielink
- https://app.studielink.nl/front-office/
15 Een in 2014 door Everest Burgeronderzoek gepubliceerd rapport concludeert dat het meest bekende mijn-domein van de overheid,
mijn.toeslagen.nl door 58.7% van de onderzochte doelgroep gebruikt wordt (Onderzoeksrapport Everest burgeronderzoek 2014, n.d.). De
schatting van dit rapport is dat 60% van de Nederlanders gebruiker is van een mijn-domein bij de overheid. Deze conclusie komt goed
overeen met de door de digicommissaris (in 2014 aangesteld) gehanteerde 40% van niet-digibureaucratie vaardige burgers (Stukken
vergadering Nationaal Beraad Digitale Overheid, n.d.).
18
2008). Publieke waarde is door de grondlegger van dit onderzoeksgebied, Mark Moore, gedefinieerd als
de waarde die een element van beleid toevoegt aan de samenleving (Moore, 1995). Moore heeft in zijn
academische carrière het New Public Management (NPM) veel bekritiseerd en is een van de grondleggers
van het gedachtegoed dat overheidsbeleid vooral benadert vanuit het toevoegen van publieke waarde
(Moore, 1995). 16
Een van de belangrijkste kritiekpunten van Moore op het NPM is dat dit te veel uitgaat
van werkwijzen die alleen in de private sector werken en niet in de publieke sector (Moore & Khagram,
2004). Als equivalent voor de in de private sector dominante ‘aandeelhouders waarde’ (shareholders
value), stelde Moore ‘publieke waarde’ (public value) voor. Publieke waarde voegt, in tegenstelling tot
aandeelhouders waarde, niet enkel iets toe voor een beperkte groep van de samenleving (aandeelhouders),
maar voor het geheel van de samenleving. Zij is als het ware de toegevoegde aandeelhouderswaarde voor
iedere burger, waarbij ieders belang idealiter gelijk is. De wetenschap die zich bezighoudt met dit
vakgebied wordt ook wel Public Value Management genoemd (Moore & Khagram, 2004).
Wanneer we spreken over meerdere mogelijke publieke waarden, wordt verondersteld dat er op
verschillende manieren gekeken kan worden naar de waarde die een element van beleid toevoegt aan een
samenleving. Aandeelhouderswaarde kan voor bedrijven op een redelijk eenduidige manier vastgesteld
worden, namelijk door de toegevoegde financiële waarde uitgedrukt in een bepaalde valuta. Voor
publieke waarde is dit ingewikkelder, omdat de samenleving niet één vaststaand meetinstrument van
waardecreatie heeft (Moore & Khagram, 2004). Er is niet één manier om publieke waarde te bepalen. Er
wordt altijd een afweging gemaakt tussen verschillende waarden, zoals Colin Tablot in zijn onderzoek
naar het concept publieke waarde constateerde. Talbot heeft zijn zoektocht naar een manier om publieke
waarden te meten beschreven in het artikel ‘Measuring Public Value’ (Talbot, 2011). Deze zoektocht
leidde tot het in dit onderzoek gebruikte CVF van publieke waarde (zie paragraaf 3.3).
In dit onderzoek zullen publieke waarden niet als fenomeen onderzocht worden. Publieke waarden en het
CVF dat Talbot daarvan creëerde vormen een instrument om de overwegingen achter mijn-domeinen bij
de overheid te duiden. De afweging tussen waarden staat centraal om daardoor de overwegingen beter te
begrijpen. Deze overwegingen worden geduid door middel van de waarden die eraan gerelateerd zijn. Een
overweging om een bepaald besluit te maken is immers altijd gebaseerd op bepaalde (gepercipieerde)
waarden. Zo kan bijvoorbeeld het idee dat een mijn-domein de overheid kosten bespaart, doordat er door
goede online informatie minder mensen telefonisch contact opnemen, voortkomen uit de bredere publieke
waarden als efficiëntie of persoonlijke nut voor de burger. Rondom ‘publieke waarde’ is de nodige theorie
ontwikkeld en de onderzochte overwegingen vallen op deze wijze goed te duiden.
16 Zie verklarende begrippenlijst.
19
Overige concepten
De hoofdvraag van dit onderzoek (zie paragraaf 1.2) omvat naast ‘mijn-domeinen’ en ‘publieke waarde’
nog drie concepten die verduidelijking vereisen. Het onderzoek betreft volgens de vraagstelling het
‘duiden’ van de ‘overwegingen’ die ten grondslag liggen aan de ‘ontwikkeling’ van mijn-domeinen bij de
overheid. De ‘overwegingen’ worden gezien als de afwegingen tussen verschillende argumenten die zijn
opgesteld binnen de betreffende organisatie(s) voordat het mijn-domein gerealiseerd of doorontwikkeld
werd. Hierbij gaat het zowel om geformaliseerde overwegingen in beleidsdocumenten als om
gepercipieerde overwegingen bij direct betrokkenen. Er wordt bij deze overwegingen vanuit gegaan dat
deze altijd voortkomen uit een afweging tussen verschillende waarden.
De term ‘ontwikkeling’ zal gebruikt worden zoals deze voornamelijk in de wereld van ICT gebruikt
wordt. Ontwikkeling betreft dan het ontwerpen en creëren van een bepaalde ICT toepassing. Tot slot stelt
de hoofdvraag van dit onderzoek dat onderzocht wordt hoe deze ontwikkeling valt te ‘duiden’ aan de
hand van de publieke waarde. De term ‘duiden’ slaat op de verkennende aard van dit onderzoek en zal
gehanteerd worden in de betekenis van het doen begrijpen, dan wel ophelderen van bepaalde zaken. Van
Thiel gebruikt de Duitse term Verstehen voor het streven van academici met een interpretatieve
wetenschapsopvatting, zoals ik, die trachten een onderzoeksfenomeen te begrijpen (Van Thiel, 2010). Dit
komt overeen met het streven van het ‘duiden’ van de overwegingen die te grondslag liggen aan de mijn-
domeinen bij de overheid.
Personalisatie is een sleutelbegrip wanneer we schrijven over mijn-domeinen bij de Nederlandse
overheid. Mijn-domeinen betreffen immers gepersonaliseerde gedeeltes van een website. Personalisatie
van digitale overheidsdiensten is het op maat genereren van informatie voor een specifieke gebruiker
(Van Dijk, Peters, & Ebbers, 2008), of zoals Homburg en Dijkshoorn het definiëren: de dienstverlening
die overheidsorganisaties aan burgers en bedrijven aanbieden, waarbij eerdere interacties meegenomen
worden in het contact en door autorisatie, profielen en services op maat een vorm van één op één
dienstverlening wordt bewerkstelligd (Homburg & Dijkshoorn, 2011, p. 3). Door ICTU en HEC wordt
het onderscheidt gemaakt tussen drie vormen van personalisatie (ICTU en HEC, 2008). Personalisatie
door middel van een online portal, door middel van het personaliseren van één specifieke dienst en
20
In dit onderzoek staat de eerste vorm, personalisatie door
middel van een portal, en dan specifiek een mijn-domein, centraal.
Gepersonaliseerde dienstverlening door middel van een online portal, ofwel een mijn-domein, maakt
veelal gebruik van een Customer Relationship Management (CRM) systeem. Belangrijke onderdelen
hierbij zijn authenticatie, waarbij de identiteit van een gebruiker wordt geverifieerd, autorisatie, waarbij
aangegeven wordt welke rechten de betreffende gebruiker in het systeem heeft, profiling, waarbij een
profiel van de gebruiker bijgehouden en opgeslagen wordt, en customization, waarbij de gebruiker en
diens voorkeuren en handelingen invloed hebben op de weergave van de dienstverlening (Homburg et al.,
2014; King & Cotterill, 2007).
In de literatuur wordt een aantal belangrijke beweegredenen herkend om te starten met gepersonaliseerde
online dienstverlening vanuit de overheid (Van Dijk et al., 2008; Homburg et al., 2014; Homburg &
Dijkshoorn, 2011; Ministerie van Algemene Zaken, 2014; Pieterson et al., 2007). Deze beweegreden zijn
sterk verbonden met de ideeënvorming rond de adoptie van innovaties bij de overheid. Omdat innovatie,
zoals personalisatie in de vorm van een mijn-domein, niet altijd volgens volledig waarneembare,
weloverwogen of rationele overwegingen tot stand komt, is het goed om een onderscheid te maken tussen
potentiële voordelen of motivaties, en de daadwerkelijk empirisch waargenomen overwegingen. Er zit
bijvoorbeeld een verschil tussen de mogelijke motivaties om een mijn-domein te ontwikkelen (potentiële
voordelen) en de daadwerkelijke motivatie wanneer een dergelijk domein ontwikkeld wordt. In dit
theoretisch kader staat de theorie rond de potentiële overwegingen rond personalisatie centraal. Het
volgende hoofdstuk rapporteert over de empirie van de drie geselecteerde cases.
De overwegingen om tot personalisatie over te gaan vallen te zien als stuwende factoren, waarbij als
vanzelfsprekend ook enkele remmende factoren herkend zullen worden (WRR, 2011). In deze paragraaf
zullen eerst de in de literatuur onderkende potentiële voordelen, ofwel motivaties besproken worden
(stuwende factoren). Hierna volgen enkele potentiële obstakels (remmende factoren).
Van Dijk e.a. delen de overwegingen om tot personalisatie van online dienstverlening te komen op in een
categorie van potentiële voordelen voor de burger (gebruiker) en een categorie van potentiële voordelen
voor de overheid. Dit onderscheidt wordt hier aangehouden om de verschillen tussen de mogelijke
overwegingen duidelijk te laten worden.
17 Sommige auteurs voegen hier nog meer vormen van personalisatie aan toe. Homburg e.a. (2014) heeft bijvoorbeeld online authenticatie
diensten, gepersonaliseerde nieuwsbrieven, tracking en tracing, betalingsmogelijkheden, vooringevulde formulieren en persoonlijke
regelgeving, herkend als mogelijke vormen. In mijn ogen vallen deze specifieke toepassingen allen te scharen onder de drie categorieën die
ICTU en HEC reeds herkenden. Het zijn enkel voorbeelden van toepassingen daarbinnen.
21
Vanuit de gebruiker worden vier potentiële beweegredenen herkend. 18
1. Herkenning
4. Verhogen compliance
De belangrijkste overkoepelende reden om online dienstverlening te personaliseren is dat een burger die
een digitaal ‘bezoek’ brengt aan een overheidsdienst hierdoor niet behandeld wordt alsof deze voor het
eerst aanklopt. De burger wordt door personalisatie ‘herkend’. Algemeen wordt onderschreven dat
digitale dienstverlening door de burger niet als minder goed mag worden ervaren dan die aan een fysiek
loket. Hierbij is een simpele vorm van herkenning een toegevoegde waarde en leidt deze tot meer
gebruikersgemak bij het afnemen van een overheidsdienst (Homburg et al., 2014; ICTU en HEC, 2008;
Pieterson et al., 2007).
De tweede beweegreden voor personalisatie vanuit de burger geredeneerd is administratieve
lastenverlichting. Dit houdt in dat een burger gebaat is bij het hergebruik van eerder opgehaalde
gegevens, waardoor de burger maar via één kanaal contact met de overheid hoeft op te nemen. Dit wordt
ook wel een one-stop-shop genoemd (Homburg et al., 2014). Het digitaal afhandelen van zaken op één
plek kan tijd besparen en de kans op fouten verkleinen. Dit wordt het reduceren van de administratieve
lasten van burgers genoemd (Homburg & Dijkshoorn, 2011; ICTU en HEC, 2008).
De derde reden voor personalisatie binnen dit perspectief is het versterken van de relatie tussen de burger
en de organisatie waarmee deze te maken heeft. Door hergebruik van data door de overheid kan deze het
vertrouwen van de burger in het functioneren van de overheid en specifiek van de betreffende dienst
versterken (Van Dijk, 2005). De gebruiker kan door een transparantere wijze van data presenteren beter
vertrouwen op de dienstverlening van de overheid (Homburg et al., 2014, p. 8).
De laatste reden voor personalisatie is dat zij ertoe kan bijdragen dat de burger eerder en makkelijker
geneigd is om te handelen volgens overheidsverwachtingen en wetgeving. Dit komt doordat
gepersonaliseerde één op één communicatie over het algemeen overtuigender is dan algemene publieke
aankondigingen (Pieterson et al., 2007). Wanneer een burger enkel regels gepresenteerd krijgt die
specifiek op zijn geval van toepassing zijn, zal deze daar eerder en makkelijker aan voldoen. Dit
18 De gebruiker is wederom een Nederlandse burger die de beschikking heeft over een BSN en een DigiD.
22
voorkomt voor de burger dat deze (ongewild) niet voldoet aan overheidsverwachtingen en wetgeving. Dit
wordt ook wel compliance genoemd.
Potentiële voordelen van personalisatie voor de overheid
Vanuit de overheid geredeneerd is personalisatie van digitale dienstverlening enkel zinnig bij een
langdurige relatie tussen een overheidsorganisatie en een burger. Bij een enkel contact is het veelal de
moeite niet waard. Wanneer besloten is dat het voor een overheidsorganisatie waardevol is om
gepersonaliseerde dienstverlening aan te bieden, valt een aantal potentiële motivaties te herkennen
(Homburg et al., 2014; Homburg & Dijkshoorn, 2011; Ministerie van Algemene Zaken, 2014; Pieterson
et al., 2007). Deze redenen komen telkens overeen met een door de overheid gepercipieerd voordeel. Er
loopt een dunne scheidslijn tussen de vooraf gepercipieerde voordelen en de mogelijk na realisatie door
de overheidsdienst benoemde voordelen, oftewel rechtvaardigingen.
De potentiële voordelen zullen hier, in navolging van Homburg en Dijkshoorn, onderscheiden worden in
voordelen die voornamelijk vanuit externe invloeden (de maatschappij) gemotiveerd worden en voordelen
die voornamelijk vanuit interne invloeden (de overheid) gemotiveerd worden (Homburg & Dijkshoorn,
2011). 19
De voordelen vanuit externe invloeden komen in hoofdzaak overeen met de idealiter gezien
realiseerbare voordelen. De voordelen en daaruit voorkomende motieven vanuit interne
overheidsinvloeden zijn vooral te begrijpen vanuit het idee van de organisationele motivatie voor een
maatregel. De interne motieven hoeven niet altijd direct aan een begrijpelijk of rationeel rechtvaardigbaar
maatschappelijk doel bij te dragen (Homburg & Dijkshoorn, 2011; Wang & Doong, 2010).
Externe invloed
gemotiveerd zijn met name deze vier:
1. Effectieve en efficiënte communicatie
2. Het voorspellen van het gedrag
3. Het beïnvloeden van het gedrag
4. Het versterken van het vertrouwen van burgers in de overheid
19 In Homburg en Dijkshoorn (2011) worden de categorieën van externe en interne invloed gebruikt als categorieën voor verschillende
vormen van verspreiding van innovatie. Het artikel onderzoekt namelijk verschillende verklaringen van de verspreiding van gepersonaliseerde
online overheidsdienstverlening. Deze scheiding van interne en externe invloeden bij overheidsoverwegingen is ook goed toepasbaar wanneer
het gaat om de verklaring van de potentiële voordelen van personalisatie.
23
Het belangrijkste in de literatuur onderschreven voordeel voor overheden om digitale dienstverlening te
personaliseren is het verhogen van de effectiviteit en efficiëntie van de communicatie. Digitale
dienstverlening van een overheidsorganisatie kan simpelweg bijdragen aan het doelgericht en doeltreffend
uitvoeren van haar taken met inzet van zo min mogelijk capaciteit (Homburg et al., 2014; Ministerie van
Algemene Zaken, 2014). Het is effectiever en goedkoper om een dienst digitaal op maat aan te bieden,
dan om een burger via een ander kanaal (loket, telefoon) contact te laten opnemen. Wanneer het doel van
een overheidsdienstverlener bijvoorbeeld is om toeslagen zo efficiënt en correct mogelijk te distribueren,
dan kan een op maat gegenereerd domein voor de burger bijdragen aan een snelle en weinig
arbeidsintensieve organisatie van deze dienstverlening.
Een tweede belangrijke reden voor personalisatie van digitale dienstverlening is het voorspellen van het
gedrag van burgers (Pieterson et al., 2007). Wanneer een overheidsorganisatie bijvoorbeeld tot doel heeft
om op een juiste wijze verhuizingen te registreren, dan kan het zinnig zijn om een gepersonaliseerde
omgeving in te richten om te zien welke handelingen burgers vaak combineren met verhuizingaangiften.
Wanneer bijvoorbeeld blijkt dat een groot aantal ingelogde burgers na een verhuizing tevens een nieuwe
parkeerplaats wenst aan te vragen, biedt dit mogelijkheden tot het verbeteren van de betreffende
dienstverlening.
Een beweegreden die verbonden is aan het voorspellen is het beïnvloeden van het gedrag van burgers.
Personalisatie biedt overheidsorganisaties de mogelijkheid om veel inzicht in het online gedrag van
burgers te verzamelen (King & Cotterill, 2007). Deze inzichten kunnen vervolgens gebruikt worden om
burgers, aan de hand van het geconstateerde gedrag, te beïnvloeden. Een voorbeeld hiervan is het bieden
van extra informatie bij het aanvragen van een toeslag in een gepersonaliseerde omgeving. Als blijkt dat
op een bepaalde toeslag veelal op onterechte gronden aanspraak wordt gemaakt, kan het helpen om in de
gepersonaliseerde omgeving bij bepaalde gevallen extra prominent de geldende voorwaarden te tonen. Zo
kan het onrechtmatig aanvragen van deze toeslag door personalisatie verminderd worden. De burger kan
dus door middel van personalisatie beïnvloed worden, zodat deze zich beter aan bepaalde regels houdt.
Een laatste extern gemotiveerde reden voor personalisatie is het versterken van het vertrouwen van
burgers in de dienstverlening van de overheid (ICTU en HEC, 2008). De overheid is op veel terreinen van
dienstverlening een monopolist. Burgers kunnen niet naar een andere overheid gaan voor een specifieke
overheidsdienstverlening, zoals zij wel vaak bij private dienstverlening kunnen. De legitimiteit van deze
dienstverlening is wel degelijk onderhevig aan het vertrouwen dat burgers in de overheid hebben. Anders
gezegd, als burgers de overheid niet vertrouwen of accepteren zal de dienstverlening ook niet afgenomen
worden en dus zinloos zijn (Van der Geest, van Dijk, & Pieterson, 2005). Personalisatie kan bijdragen aan
24
het op maat bieden van juiste informatie en daarmee het vertrouwen in een goed functionerende overheid
vergroten (Ministerie van Algemene Zaken, 2014).
Interne invloed
name deze vier:
3. Verticale druk vanuit een hogere overheid (institutionele druk)
4. Change agents en hun wensen
Onder interne invloed vallen motivaties die vanuit de overheid zelf ontstaan. De verspreiding van
personalisatie in overheidsdienstverlening wordt veelal sterk beïnvloed door interne factoren (Homburg et
al., 2014; Homburg & Dijkshoorn, 2011; ICTU en HEC, 2008). Een eerste motivatie die vaker binnen
politiek gedreven beslissingen een rol speelt is het relatief goed presteren ten opzichte van andere
overheden in bijvoorbeeld benchmarks en/of lijstjes. 20
Bij gemeentelijke dienstverlening blijkt in
Nederland het relatieve presteren ten opzichte van naburige gemeenten een belangrijke rol te spelen
(Homburg et al., 2014). Ook bij uitvoeringsorganisaties speelt het relatieve presteren ten opzichte van
elkaar een rol.
Een tweede motivatie is het kopiëren of nadoen van andere overheden. Hierbij komt de motivatie voort
uit een trend die waargenomen of verondersteld wordt. Het mee willen doen aan een innovatieve trend
wordt herkend als een reden om tot personalisatie over te gaan. Dit zou bijvoorbeeld de reputatie van de
organisatie goed kunnen doen. Vooral bij maatschappelijk goed zichtbare innovaties is het meegaan in
een trend een veel voorkomende motivatie (Wang & Doong, 2010). Een complexiteit die bij trends
optreedt is dat deze veelal onderdeel worden van een idee of zelfs een mythevorming rond deze trend. De
overwegingen zijn dus vaak niet meer gebaseerd op heldere afwegingen, maar op een idee waar een
positief beeld van bestaat (Czarniawska-Joerges & Sevón, 2005). Dit idee of deze trend kan de
hoofdmotivatie voor personalisatie worden, zonder dat de directe maatschappelijke voordelen een grote
rol spelen.
20 Dit wordt hier, in tegenstelling tot Homburg e.a. (2014), geschaard onder interne invloed, omdat de invloed van benchmarks vanuit de
overheid komt. Homburg e.a. kijken naar wat de invloeden op gemeentelijke organisaties zijn en dan vallen benchmarks (vergelijkingen met
andere gemeenten) te scharen onder externe factoren.
25
De derde reden is de interne verticale druk om een bepaalde beslissing te nemen en in dit geval dus over
te gaan tot het personaliseren van digitale dienstverlening. Dit valt te zien als een vorm van interne
institutionele druk (Homburg et al., 2014). Een voordeel kan zijn dat er zo volgens hiërarchische
beslislijnen voldaan wordt aan het verzoek vanuit een hoger echelon binnen de overheid. Er wordt in dit
geval actie ondernomen aan de hand van verticale institutionele druk.
Tot slot worden overwegingen die leiden tot personalisatie veelal beïnvloed door de ideeënvorming en de
rationaliteit die binnen een institutie heersen. De institutionele cultuur heeft grote invloed op de
verspreiding van een idee, zoals het ontwikkelen van een mijn-domein. Een doorslaggevend voordeel van
personalisatie kan de invloed of de wens van een zogenaamde ‘change agent’ zijn. Hierbij wordt niet
meegenomen of personalisatie daadwerkelijk een verstandig idee is dat voordelen heeft, maar draait het
voornamelijk om het motief om iets te doen dat voortkomt uit de wens van de change agent. Deze change
agent is een expert, consultant, nieuwe medewerker, invloedrijk persoon of meerderen hiervan
(Czarniawska-Joerges & Sevón, 2005; Homburg et al., 2014).
Tabel 2: Voordelen van personalisatie van digitale dienstverlening bij de overheid
Voordelen voor de burger: Voordelen voor de overheid:
1. Herkenning
2. Voorspellen van gedrag
3. Beïnvloeden van gedrag
4. Versterken van vertrouwen
Remmende factoren: obstakels voor personalisatie
Dit onderzoek richt zich primair op de overwegingen die ten grondslag liggen aan de ontwikkeling van
mijn-domeinen bij de overheid. Zoals het iOverheid rapport stuwende en verankerende beginselen
herkent die de overheid drijven om ICT op allerlei terreinen wel of niet in te zetten, bestaan er ook
verankerende beginselen of remmende factoren voor het opstellen van een mijn-domein (WRR, 2011).
Deze overwegingen zijn niet direct het onderzoeksonderwerp, maar een besef van deze overwegingen kan
bijdragen aan een sterker begrip van de overwegingen die ten grondslag liggen aan het ontwikkelen van
26
een mijn-domein. Zo kan een groot obstakel de overwegingen ten opzichte van potentiële voordelen in
negatieve richting doen uitvallen.
De remmende factoren zijn net als voordelen te onderscheiden in externe (de burger / maatschappij)
obstakels en interne (de overheid) obstakels (Cranor, 2004; Van Dijk, 2005; Homburg, 2008; Pieterson et
al., 2007). De literatuur onderscheidt vijf belangrijke externe obstakels die personalisatie van digitale
overheidsdienstverlening tegenhouden of vertragen:
1. Toegang: niet iedere burger heeft de mogelijkheden of capaciteiten om gepersonaliseerde
dienstverlening te gebruiken (Bommelj & Keur, 2013; Nationale Ombudsman, 2013a;
Onderzoeksrapport Everest burgeronderzoek 2014, n.d.).
2. Technovertrouwen: zonder vertrouwen in digitale dienstverlening door de overheid kan deze
nooit succesvol zijn. Burgers hebben simpelweg geen behoefte om een digitaal middel te
gebruiken wanneer ze de techniek, de veiligheid of de betreffende digitale dienstverlener niet
vertrouwen (Cranor, 2004; Nationale Ombudsman, 2013a). De WRR noemde dit het
technovertrouwen (2011).
3. Controle: burgers die gebruik maken van digitale overheidsdiensten hebben veelal het gevoel dat
ze geen controle hebben over hun eigen gegevens en handelingen. Dit afwezige gevoel van
controle of keuzevrijheid wordt gezien als een obstakel voor personalisatie (Cranor, 2004; WRR,
2011).
4. Privacy: een obstakel voor personalisatie is de vrees bij burgers voor het op een onjuiste wijze
verkrijgen, gebruiken en opslaan van persoonsgegevens (Cranor, 2004; Homburg et al., 2014;
WRR, 2011).
5. Acceptatiegraad: een obstakel voor gepersonaliseerde digitale overheidsdienstverlening kan zijn
dat de burger simpelweg niet accepteert dat data worden opgeslagen en gebruikt. Wanneer een
bepaalde dienst gedigitaliseerd wordt, maar burgers accepteren niet dat hun gegevens worden
opgeslagen, dan zal de dienst geen toegevoegde maatschappelijke waarde hebben (Pieterson et
al., 2007). Dit staat los van het onder nr. 2 genoemde technovertrouwen.
Op basis van de literatuur zijn vijf remmende factoren te onderscheiden die voortkomen uit interne
overheid obstakels:
1. Procesmatige obstakels: het betreft veelal een té complex proces om personalisatie aan te bieden.
Dit komt bijvoorbeeld voor wanneer databases van verschillende organisaties of afdelingen
gekoppeld moeten worden (Ministerie van Algemene Zaken, 2014; Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, 2013).
27
2. Financiële obstakels: een gepersonaliseerde webdienst is veelal prijzig. Vooral wanneer het gaat
om investeringskosten bij het opstarten blijkt financiering vaak een probleem te zijn (Pieterson et
al., 2007; WRR, 2011).
3. Besturingsobstakels: de vraag bij personalisatie van online dienstverlening blijkt veelal te zijn wie
de besturing krijgt over het gepersonaliseerde domein. Zou dit de partij moeten zijn die de
digitalisering organiseert en beheert, de partij die deze financiert of de partij die de data
aanlevert? (Nationale Ombudsman, 2013b)
4. Juridische obstakels: om gepersonaliseerde online dienstverlening aan te bieden dient een
overheid veel nieuwe wetgeving voor zijn eigen handelen beschikbaar te maken. De oude
wettelijke kaders op het gebied van privacy voldoen bijvoorbeeld vaak niet. Het wegnemen van
deze obstakels is veelal tijdrovend en vereist veel inspanning (Ministerie van Algemene Zaken,
2014; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2013).
5. Technische obstakels: om personalisatie mogelijk te maken staan vaak de oude systemen in de
weg. Zogenaamde ‘legacy’ problemen treden dan op. Veel oudere systemen kunnen door het
gebruik van verschillende standaarden moeilijk met elkaar samenwerken (Homburg et al., 2014;
Pieterson et al., 2007).
Tabel 3: Obstakels voor personalisatie van digitale dienstverlening bij de overheid
Externe obstakels (de burger / maatschappij) Interne obstakels (de overheid)
1. Toegang
2. Technovertrouwen
3. Controle
4. Privacy
5. Acceptatiegraad
28
In onderstaand overzicht is getracht overwegingen rond personalisatie door middel van een mijn-domein
helder weer te geven in een overzicht dat zowel de potentiële voordelen als obstakels combineert. Dit
overzicht zal de basis vormen voor de verwachtingen die vanuit de theorie worden opgesteld in
paragrafen 3.4 en 3.5.
Tabel 4: Overzicht van overwegingen om over te gaan tot personalisatie bij overheidsdienstverlening
Voordelen voor de burger / maatschappij: Voordelen voor de overheid:
1. Herkenning
2. Voorspellen gedrag
3. Beïnvloeden gedrag
4. Versterken vertrouwen
1. Toegang
2. Technovertrouwen
3. Controle
4. Privacy
5. Acceptatiegraad
3.3 Competing Values Framework van Talbot
De beslissing om een mijn-domein te ontwikkelen volgt altijd na bepaalde overwegingen. In deze
overwegingen worden afwegingen gemaakt tussen verschillende publieke waarden. ‘Public value’,
oftewel publieke waarde, wordt gezien als een framework dat als gemodelleerd instrument kan dienen om
public management en openbare dienstverlening vanuit verschillende invalshoeken te benaderen (Moore,
1995). De gemodelleerde vorm van publieke waarde leidt ertoe dat verschillende manieren van het kijken
naar de algehele ‘publieke waarde’, van bijvoorbeeld een mijn-domein, weergegeven kunnen worden in
een model. De basisgedachte is dat er niet één vaststaande wijze is om publieke waarde vast te stellen,
maar dat dit op verschillende, soms conflicterende, wijzen gedaan kan worden. Wat vanuit het ene
perspectief waarde heeft in het publieke domein, hoeft dat vanuit het andere perspectief niet te hebben.
29
Het gebruikte model van publieke waarde biedt zicht op het hele scala van overwegingen die een rol
kunnen spelen bij de introductie van mijn-domeinen bij de overheid. Eerdere studies (zie 3.2) hebben
veelal de beweegredenen achter personalisatie als zodanig trachten te identificeren en hebben de daaruit
volgende mijn-domeinen niet getracht te duiden aan de hand van een theoretisch model. Hierdoor blijft de
vraag wringen of de potentiële motivaties overeenkomen met de werkelijke overwegingen achter een
mijn-domein. Door een model van contrasterende publieke waarden te gebruiken worden de
uiteenlopende overwegingen rondom mijn-domeinen niet alleen benoemd, maar ook inzichtelijk gemaakt
en binnen hun context begrepen.
Een model om publieke waarde te onderzoeken onderscheidt altijd verschillende elementen van publieke
waarde, oftewel verschillende waarden. In dit onderzoek wordt een model van publieke waarden gebruikt
om overwegingen te duiden. Het model is dus nadrukkelijk een instrument om overwegingen te verklaren,
begrijpen en inzichtelijk te maken. Het is geen doel op zichzelf.
In dit onderzoek wordt het ‘Competing Values Framework (CVF) of Public Value’ van Colin Talbot
(Talbot, 2008) gebruikt (zie figuur 1). In het CVF van publieke waarde wordt er vanuit gegaan dat er
verschillende publieke waarden (meervoud) zijn die met elkaar conflicteren. Overheidsorganisaties
worden volgens dit model geacht een afweging te maken tussen deze conflicterende publieke waarden.
Door de overwegingen achter een bepaald element van beleid in te delen in een van de vier kwadranten
van het model kan een overzicht opgesteld worden van de verschillende publieke waarden die afgewogen
zijn voordat de beslissing tot ontwikkeling van een mijn-domein gemaakt werd. De centrale vraag die bij
ieder element van beleid dus gesteld kan worden, is: hoe vallen de overwegingen die tot dit besluit leiden
in te delen in een van de vier dimensies (kwadranten) van publieke waarden?
30
Figuur 1: Competing Values Framework van publieke waarde. Bron: (Talbot, 2008)
Talbot stelt, na uitgebreid statistisch onderzoek, dat er vier kwadranten zijn te herkennen binnen publieke
waarden afwegingen. De kwadranten betreffen die van (A) collectiviteit (collectivity), (B) autonomie
(autonomy), (C) veiligheid (security) en (D) persoonlijk nut (personal utility). De twee kwadranten aan de
linker zijde van het model focussen vooral op waarden die de samenleving als geheel beschouwen. De
twee kwadranten aan de rechter kant focussen vooral op waarden die de individuele burger als inwoner
van de samenleving dienen. De bovenste twee kwadranten zijn voornamelijk op menselijke waarden
gericht (burgers in de rol van participerende, flexibele burgers), terwijl de onderste twee kwadranten meer
van taak en proces gerichte waarden uitgaan (burgers in de rol van stabiele afnemers van
overheidsdiensten). 21
Volgens Talbot staan binnen de afweging tussen verschillende publieke waarden bij overheidsbeleid twee
zaken centraal: vertrouwen en legitimiteit. Deze twee zaken staan volgens zowel Moore als Talbot
centraal omdat zonder vertrouwen in of legitimiteit van een element van beleid geen enkel van de andere
waarden gediend kan worden (Moore, 1995; Talbot, 2008). Zonder een bepaalde mate van balans tussen
de overige vier dimensies is vertrouwen in of legitimiteit van een element van beleid niet mogelijk. Een te
21 Colin Talbot baseerde zijn Competing Values Framework op werken over organisatieveranderingen en culturen. Gecombineerd met kritiek
op New Public Management en ideeën over Public Value. Zie onder andere Cameron & Quinn (2011).
31
sterke focus op veiligheid zal bijvoorbeeld leiden tot een verminderd vertrouwen, doordat collectiviteit en
autonomie in het geding komen. Een te sterke focus op collectiviteit kan weer de keuzevrijheid of de
autonomie beperken.
Het bovenstaande model is goed operationaliseerbaar, omdat het duidelijk verschillende publieke waarden
tegenover elkaar plaatst en helder weergeeft dat bij beleidskeuzes niet altijd alle waarden gediend kunnen
worden. Op deze wijze vallen verschillende publieke waarden te herkennen en valt een afweging
daartussen begrijpelijk te maken.
Door een balans tussen deze vier kwadranten op te stellen valt een beredeneerd oordeel te vellen over het
vertrouwen in en de legitimiteit van de onderzochte mijn-domeinen (hoofdstuk 5). Vertrouwen en
legitimiteit worden als centrale waarden gezien binnen het CVF. Hoe meer een balans tussen de waarden
ontbreekt, hoe minder er te spreken valt van vertrouwen en legitimiteit (zie bijlage 3).
In dit onderzoek zal het CVF model geoperationaliseerd worden ten dienste van een antwoord op de vraag
welke de publieke waarden bij de overwegingen rondom mijn-domeinen te herkenen zijn (paragraaf 3.5).
Door middel van deze operationalisering kan een vergelijking gemaakt worden tussen de verschillende
waardeafwegingen (trade-offs) die bij de bestudeerde cases waar te nemen zijn (Talbot, 2008). Zo wordt
het empirisch onderzoek uitvoerbaar en de cases vergelijkbaar.
32
Figuur 2: CVF Model in het Nederlands, geïnterpreteerd voor onderzoek naar mijn-domeinen
Voor dit onderzoek heb ik een vertaling gemaakt van het CVF van Colin Talbot. Dit is voornamelijk
gedaan om het model te kunnen gebruiken in expert interviews en andere gesprekken met betrokkenen. 22
Ik heb nadrukkelijk niet getracht het model inhoudelijk te wijzigen. In dit onderzoek zal het CVF gebruikt
worden om de verschillende publieke waarden die ten grondslag liggen aan de drie case studies te
bespreken en te identificeren. Voor dit doel leek de door mij opgestelde versie bruikbaarder dan het
Engelstalige origineel.
3.4 Verwachtingen vanuit de theorie
De overwegingen achter mijn-domeinen bij de overheid worden in dit onderzoek vanuit verschillende
perspectieven onderzocht. De kern van deze benadering is dat er niet één vaststaande wijze is om naar een
ICT project als een mijn-domein te kijken. Er zijn verschillende manieren om een overweging tussen
verschillende publieke waarden te maken en daarmee tot de ontwikkeling van een mijn-domein te komen
(Moore, 1995). Om het theoretische kader te gebruiken voor het onderzoek naar de drie case studies
wordt een aantal basisverwachtingen vanuit de theorie opgesteld. Deze basisverwachtingen worden
vervolgens verbonden aan het CVF van publieke waarden (paragraaf 3.5).
22 Zie bijlage 4.
33
De belangrijkste overwegingen die volgens de theorie ten grondslag kunnen liggen aan personalisatie
door middel van de ontwikkeling van een mijn-domein bij de overheid zijn in paragraaf 3.2 behandeld.
Tabel 3 geeft een duidelijke weergave van de potentiële motivaties achter het personaliseren van
overheidsdienstverlening door middel van een mijn-domein. De overwegingen die ten grondslag liggen
aan de ontwikkeling van mijn-domeinen zijn echter niet even vaak voorkomend en ook zijn de
overwegingen niet alle even belangrijk of doorslaggevend binnen ICT projecten als mijn-domeinen.
Kostenbesparing en efficiëntie als drijfveer
In de inleiding is reeds aangegeven dat de verwachting bestaat dat de Nederlandse overheid veel ICT
projecten uitvoert om kosten te besparen en overheidsdienstverlening efficiënter vorm te geven (Thaens,
2013; WRR, 2011). Ook het Ministerie van Algemene Zaken geeft aan dat efficiëntie vaak een te zware
rol speelt bij het bieden van informatie op maat (Ministerie van Algemene Zaken, 2014, p. 5). In de
burger kan het niet alleen, een publicatie over de vaardigheden die de burger nodig heeft bij digitale
dienstverlening van de overheid, staat een tabel waarin te zien is wat voor besparingen mogelijk gemaakt
zouden kunnen worden door het juist toepassen van burgercontact via een website in plaats van per
telefoon, per of aan het loket (Bommelj & Keur, 2013, p. 16). Hierbij wordt zeer duidelijk
geconcludeerd dat ‘in principe’ het digitale contact, gecreëerd door bijvoorbeeld ICT projecten als mijn-
domeinen, goedkoper is.
Deze algemene conclusies voor ICT projecten zijn nog niet specifiek getrokken voor mijn-domeinen,
maar bieden wel bepaalde verwachtingen. De verwachting vanuit de theorie is daarom dat overwegingen
rondom kostenbesparing en efficiëntie ook bij de ontwikkeling van mijn-domeinen een zeer prominente
rol hebben gespeeld (Algemene Rekenkamer, Bommelj & Keur, 2013; Elias, 2014; Ministerie van
Algemene Zaken, 2014; Pieterson et al., 2007; Thaens, 2013; WRR, 2011).
Vooral vanuit de overheid geredeneerd (zie paragraaf 3.2) zijn veel overwegingen te relateren aan
waarden die vallen in kwadrant C ‘veiligheid en controle’ van het CVF. De overwegingen worden veelal
verwacht in dit kwadrant, omdat mijn-domeinen vaak gezien worden als voorzieningen die bijdragen aan
het doelgericht en doeltreffend uitvoeren van overheidstaken met inzet van zo min mogelijk capaciteit. De
eerste drie genoemde voordelen voor de overheid (zie tabel 3), (1) effectieve en efficiënte communicatie,
(2) voorspellen van gedrag en (3) het beïnvloeden van gedrag, vallen alle te scharen in kwadrant C,
‘veiligheid en controle’. Ze dragen bij aan betrouwbare diensten, op een eerlijke wijze, op een hoog
niveau, tegen zo laag mogelijke kosten. Alleen de laatste extern gemotiveerde reden voor de overheid, (4)
het versterken van het vertrouwen in de overheid, valt niet in dit kwadrant van waarden te plaatsen. Er
valt dus te verwachten dat de overwegingen die de overheid opstelt vanuit de externe invloed van de
34
maatschappij voornamelijk te vinden zijn in kwadrant C ‘veiligheid en controle’. Een overheid die
risicomijdend (veilig) optreedt en zo kostenbesparend mogelijk dienstverlening biedt via een mijn-
domein.
Eerder collectief belang dan individueel burgerbelang
Vanuit de literatuur valt een voorkeur te herkennen voor overwegingen die vanuit de maatschappij als
collectief te begrijpen zijn. De overwegingen voortkomende uit individuele vrijheid en autonomie van de
burger zijn moeilijker te rechtvaardigen (WRR, 2011, p. 211). Het is veelal ingewikkelder om
maatschappelijk toegevoegde waarde gebaseerd op autonomie of persoonlijk nut voor burgers hard te
maken in een (goedgekeurd) projectplan, dan om een (beoogde) kostenbesparing of toename van
efficiëntie aannemelijk te maken. Er bestaat zelfs de veronderstelling dat bij de start van ICT projecten,
zoals ook mijn-domeinen, té vaak de nadruk gelegd wordt op financiële prikkels en te weinig op overige
maatschappelijke baten, zoals die gericht op individuele vrijheid of autonomie (Elias, 2014).
De WRR concludeert dat het collectieve belang bij iOverheid projecten vaak de overhand heeft ten
opzichte van het individuele belang (WRR, 2011). Dit zou voor het CVF model inhouden dat
overwegingen eerder voortkomen uit waarden uit de twee linker kwadranten (A, ‘collectiviteit en
samenwerking’ en C, ‘veiligheid en controle’) en minder vaak uit waarden uit de twee rechter
kwadranten (B, ‘autonomie en creatie’ en C, ‘persoonlijk nut voor de burger’). Voorts kan verwacht
worden dat het collectieve belang bij mijn-domeinen vaker terugkomt in het kwadrant C dan in kwadrant
A. Waarden als sociale cohesie, coproductie en de partnership overheid-burger worden vaker nagestreefd
in overwegingen rondom niet-digitale overheidsprojecten. Alleen het verhogen van de gegevenskwaliteit
van de overheid door de transparantie van een mijn-domein kan gezien worden als een partnership tussen
de overheid en de burger. Hierbij valt echter te verwachten dat de overstijgende reden voor deze
partnership weer het bieden van efficiënte communicatie of het beïnvloeden of voorspellen van gedrag is.
De verwachting richting kwadrant C van het CVF valt enigszins af te zwakken wanneer we de voordelen
van personalisatie van digitale dienstverlening (zie paragraaf 3.2) trachten te begrijpen vanuit interne
invloeden die binnen de overheid spelen. Aan de hand van de conclusies van Homburg e.a. valt te
verwachten dat projecten als mijn-domeinen zeker zo sterk beïnvloed worden door interne
overheidsinvloeden als door externe maatschappelijke invloeden (Homburg et al., 2014; Homburg &
Dijkshoorn, 2011; WRR, 2011). Benchmarks, innovatieve trends, verticale druk en change agents zijn alle
belangrijke waargenomen interne overheid motivaties om een mijn-domein te starten.
35
een middel kunnen zijn om de positieve maatschappelijke verantwoording (kwadrant B) van een
organisatie te versterken. Wanneer een organisatie een mijn-domein ziet als een interessante innovatieve
trend in overheidsland waar zij aan mee dient te doen, kan innovatie (kwadrant B) als publieke waarde
gezien worden. De interne invloeden vanuit de overheid doen verwachten dat er meer overwegingen een
rol spelen dan enkel die voortkomende uit het collectieve belang (kwadranten A en C). Men kan zelfs
stellen dat de interne overheidsinvloeden meer neigen richting waarden rond het individuele burgerbelang
en de externe invloeden meer richting collectieve waarden.
De vraag die echter open blijft is wat de daadwerkelijke overwegingen en waarden zijn achter het
ontwikkelen van mijn-domeinen. Zijn dit overwegingen voortkomende uit interne invloeden binnen de
overheid, zoals presteren in benchmarks, meegaan in trends en het voldoen aan verticale druk? Of komen
de overwegingen voort uit externe maatschappelijke invloeden en de daaraan gerelateerde waarden? De
complexiteit die hierbij meespeelt is dat er een dunne scheidslijn zit tussen het rationaliseren van
beslissingen achteraf en het vooraf volgens een rationele afweging beslissingen nemen.
Voordelen en vooral obstakels vanuit het burgerperspectief
Vanuit de burger geredeneerd is het belangrijkste potentiële voordeel van een mijn-domein dat de burger
herkend wordt, waardoor deze een hoge kwaliteit (kwadrant D) van dienstverlening kan ontvangen. De
complexiteit bij dit voordeel is dat deze herkenning als een potentieel nut voor de burger gezien kan
worden, namelijk een hogere kwaliteit van dienstverlening door de herkenning, maar dat dezelfde
herkenning voor de overheid een efficiëntie verhogende (kwadrant C) waarde kan hebben. De
verwachting hierin is dat verschillende publieke waarden gezamenlijk een rol kunnen spelen bij de
overwegingen achter een mijn-domein. Het lastige is vervolgens om achteraf vast te stellen wat de
werkelijke overweging is geweest om tot ontwikkeling van een mijn-domein te komen.
Het is zeer ingewikkeld om overwegingen die voortkomen uit voordelen voor de burger als zodanig te
herkennen. Zoals de WRR reeds concludeerde zal iedere overheidsbestuurder verschillende
maatschappelijke beginselen erkennen (WRR, 2011, p. 211). Ook voor invloeden vanuit de burger, zoals
(2) administratieve lastenverlichting, (3) vertrouwen en (4) compliance (voornamelijk kwadrant D), geldt
dat geen enkele ambtenaar of projectplan deze actief zal ontkennen als overweging (WRR, 2011). Het
valt echter moeilijk in de empirie vast te stellen of dit leidende overwegingen waren en niet slechts
rechtvaardigingen achteraf, terwijl de werkelijke overwegingen zich bevonden op het gebied van
kostenbesparing en efficiëntie (kwadrant C). Om deze reden is het belangrijk om in het empirisch
36
onderdeel van dit onderzoek de in de documenten genoemde overwegingen zeer kritisch te benaderen en
te vergelijken met expert inzichten en verwachtingen vanuit de theorie.
Binnen het burgerperspectief op mijn-domeinen, ofwel de externe invloeden op overheidsorganisaties om
mijn-domeinen wel of niet te ontwikkelen, valt tevens op te merken dat vooral de obstakels of remmende
factoren voortkomen vanuit het perspectief van de burger. Het benaderen van een mijn-domein puur
vanuit gepercipieerde belangen van de burger kan naast een aantal potentiële voordelen ook veel
obstakels opleveren. Zoals in paragraaf 3.2 is aangegeven, biedt een mijn-domein voordelen op het gebied
van herkenning, administratieve lastenverlichting, een versterkte relatie en een verhoogde compliance. De
benadering vanuit de burger biedt echter vooral obstakels. Niet iedere burger heeft gelijke toegang
(keuzevrijheid, kwadrant D en eerlijkheid, kwadrant C), niet iedere burger vertrouwt digitale
dienstverlening, burgers kunnen het gevoel hebben door personalisatie de controle te verliezen
(keuzevrijheid, flexibiliteit en toegankelijkheid, kwadrant D) en goed gewaarborgde privacy kan in het
geding komen (veiligheid en controle, kwadrant C). De overwegingen vanuit de burger geredeneerd
bieden veel redenen om het ontwikkelen van een mijn-domein goed te overdenken. De verwachting is
zelfs gerechtvaardigd dat het, puur vanuit de complexiteit van het burgerperspectief geredeneerd, te veel
te overwinnen obstakels vergt om tot een mijn-domein te komen. Dit versterkt het idee dat
overheidsorganisaties zich, wanneer zij een mijn-domein ontwikkelen, eerder zullen laten leiden door
overwegingen vanuit de voordelen vanuit het overheidsperspectief dan door die vanuit het
burgerperspectief.
Focus bij analyse case studies
De potentiële overwegingen die in de theorie genoemd worden kunnen op verschillende wijzen
geïnterpreteerd worden. Herkenning voor de burger kan voortkomen uit de overweging om deze burger
een hoge kwaliteit van dienstverlening te bieden (kwadrant D). Het kan echter ook voortkomen uit de
overweging effectief te communiceren met deze bu

HET DIGITALE MIJNENVELD - WordPress.com

Documents

Transcript of HET DIGITALE MIJNENVELD - WordPress.com