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Herausforderungen einer gerechten Wohnungspolitik
IFIP-Jahrestagung 2014
Gerechtigkeit – Instrumente für eine gerechte Stadt
12 Juni 201412. Juni 2014
Dr. Gerlinde GUTHEIL-KNOPP-KIRCHWALDIFIP, TU Wien
Justin KADI, M.Sc. SRF, TU Wien & AISSR, Universiteit van Amsterdam
Wohnen in der gerechten Stadt - Inhalt
1. „Gerechte Stadt“ – Zugänge aus der Planungstheorie
2 G ht St dt“ Id lt d l i ti d?2. „Gerechte Stadt“: Idealtyp oder real existierend?
3. Beispiele für gerecht(er)e Städte in Bezug auf Wohnen: Amsterdam und Wien
4. Herausforderungen (auch) in „good practice“ - Städten: V ä d d W h ä kt i A t d d
2
Veränderungen der Wohnungsmärkte in Amsterdam und Wien seit 1990 und Zugang für ärmere Haushalte
5. Fazit und Diskussionsimpulse
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1.
Gerechte Stadt – Zugänge aus der Planungstheorie
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Die Idee der gerechten Stadt
Zunehmende Aufmerksamkeit in letzten Jahren (Fainstein, 2010; Uitermark, 2009; Connell, 2012)(Fainstein, 2010; Uitermark, 2009; Connell, 2012)
Ziel: Planungsevaluation aus verteilungsorientierter Sicht
Fokus auf Staatsintervention und soziale Frage in der Stadtentwicklung / -planung
In gerechter Stadt gibt es Interventionen, die vor allem die Situation von benachteiligten Haushalten verbessert (vgl Rawls Konzept der sozialen Gerechtigkeit)
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(vgl. Rawls, Konzept der sozialen Gerechtigkeit)
Grundidee: Laissez-faire Kapitalismus produziert Ungleichheiten, der eine verteilungsorientierte Politik entgegenwirken kann
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Wohnen im Modell der gerechten Stadt
In gerechter Stadt: Staatsinterventionen um Wohnungen vom Markt abzukoppeln und verteilend einzugreifenvom Markt abzukoppeln und verteilend einzugreifen (Fainstein, 1999)Leistbarer Wohnraum für ärmere Haushalte verfügbar
(Grundrecht auf Wohnen)
Wohnen für ärmere Haushalte auch in attraktiven Nachbarschaften, geringe Segregation (vgl. SpatialJustice, Soja)
5
Jus ce, Soja)
Grundidee: Vielfältiges Marktversagen am Wohnungsmarkt begründet Staatsintervention Wohnungspolitik
2.
„Gerechte Stadt“:
Idealtyp oder real existierend?
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Die gerechte Stadt – Idealtyp oder real existierend?
Gerechte Stadt als Idealtyp• Aber impliziter Vergleich europäische vs amerikanische StadtAber impliziter Vergleich europäische vs. amerikanische Stadt
• regulierte vs. marktliberale Stadt
Anlehnung an Literatur zu „europäischer Stadt“ (Musterd & Ostendorf, 1998; Kazepov, 2005)• De-kommodifizierte Wohnungsmärkte in europäischen
Städten mit geringeren Wohnungsproblemen und geringerer sozial-räumlicher Spaltung
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sozial räumlicher Spaltung
Sprechen wir über Gerechte Stadt als Realtyp eher Frage eines Kontinuums GerechteRE Stadt
Amsterdam Wien
Die gerechte Stadt – Idealtyp oder real existierend?
Beispiele für gerechteRE Städte
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Q: www.wien.gv.atQ: Jan-Willem van Aalst, nl.wikipedia.org (CC)
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Amsterdam als Beispiel für eine gerechtere Stadt
Politik zur De-Kommodifizierung von Wohnraum im Rahmen des Fordistischen WohlfahrtsstaatsRahmen des Fordistischen Wohlfahrtsstaats • Förderung von sozialem Wohnbau durch Objektförderung und
ergänzende Subjektförderung
• Wohnungsgenossenschaften als „verlängerter Arm“ staatlicher Wohnungspolitik
• Strikte Mietregulierung, auch im privaten Mietwohnungsmarkt mit Mietobergrenzen und teilweise öff. Belegungsrechten
• In Amsterdam: Bodenmarkt großteils in öffentlicher Hand mit
9
• In Amsterdam: Bodenmarkt großteils in öffentlicher Hand mit Verpachtung von Land
Amsterdam als „Pseudo-Wohnungsmarkt“ (van der Veer& Schuiling, 2005)
Amsterdam als Beispiel für eine gerechtere Stadt
49,450%
60%
Wohnungsmarktstruktur Amsterdam 2009
21,8
28,8
0%
10%
20%
30%
40%
10
Sozialer Wohnungssektor mit Mietregulierung und Vergaberichtlinien
Rund 80% des privaten Mietwohnungsmarkts mit sozialer Wohnungsfunktion
Q: Wonen in Amsterdam (WiA) Survey, eigene Berechnungen
Private rental Social housing Owner‐occupied
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Sozialer Wohnbau:
• bietet qualitativ hohe Wohnqualität und moderates Mietniveau (van der Veer & Schuiling, 2005)
• fördert sozial räumliche Mischung durch räumliche Verteilung
Amsterdam als Beispiel für eine gerechtere Stadt
• fördert sozial-räumliche Mischung durch räumliche Verteilung des Sektors (Musterd, 2014)
• ist ein sozial-strukturell gemischtes Segment
3rd quintile
4th quintile
5th quintile
Einkommensgruppen nach Wohnungssektoren Amsterdam 2009
11
0% 20% 40% 60% 80% 100%
1st quintile
2nd quintile
3rd quintile
regulated rental non‐regulated rental ownership
Q: Onderzoek en Statistiek, 1995; 2009; own calculations. Regulated = social or private rental dwellings with rents below liberalization limit, non-regulated = rental dwellings with rents above liberalization limit, ownership = owner-occupied dwellings
Wien als Beispiel für eine gerechtere Stadt
Traditionelle Politik zur De-Kommodifizierung von WohnraumWohnraum• Staatliche Leistungserbringung: Kommunaler Wohnbau, aktive
Bodenpolitik
• Förderung des „dritten Sektors“: Wohnungsgemeinnützigkeit
• Regulierung des privaten Wohnungsmarkts, insbesondere durch Mietrecht
• Angebots- und nachfrageseitige Anreize: Wohnbauförderung, Wohnbeihilfen
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Wohnbeihilfen
Politisches Committment zu Wohnversorgung (Wohnungssicherungsgesetz 2013) –trägerübergreifende Maßnahmen zur Vermeidung von Obdachlosigkeit und Delogierung
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Wien als Beispiel für eine gerechtere Stadt
900.000
1.000.000
Wohnungen in Wien 2011
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
800.000
Sonstige juristische Personen
Privatperson(en)
Gemeinnützige Bauvereinigung
Körp. Öff. Rechts
Gebäudeeigentümer/in
MRG-Mietzins
15% 20%
13
> 50% der Mietwohnungen in öffentlicher / gemeinnütziger Hand Mietzinsregulierung gemäß MRG im (privaten) Altbau
0
100.000
Wohnungen insgesamt
davon Hauptmiete
davon Baujahr vor 1945
Mietzins-regulierung
25% 33%
Q: Statistik Austria, Gebäude- und Wohnungszählung 2011
Besonders preisgünstige Segmente am Wiener Mietwohnungsmarkt: • Alte, nicht aufkategorisierte Gemeindewohnungen (Zwischenkriegszeit,
Nachkriegszeit)• Ausfinanzierte Genossenschaftswohnungen (1950er, 1960er)• Alte Mietverträge in privater Altbaumiete
Wien als Beispiel für eine gerechtere Stadt
Alte Mietverträge in privater Altbaumiete
80
100
120
140
Whg.
Mietwohnungen in Wien nach Wohnungsaufwand pro m2
Ø Wohnungsaufwand (€/m2)Gemeindewohnung 5,9GBV: 6,6Private Miete 7,4
Kategoriemieten alt,Gemeindebau
GBV‐MietenAlt Neu Privat, freie
Miete, Richtwert, Neuvermietung
14
0
20
40
60
Bis unter 2,00
2,00 bis
unter 3,00
3,00 bis
unter 4,00
4,00 bis
unter 5,00
5,00 bis
unter 6,00
6,00 bis
unter 7,00
7,00 bis
unter 8,00
8,00 bis
unter 10,00
10,00 bis
unter 12,00
12,00 und mehr
Tsd. W
Euro
Quelle: Statistik Austria, Wohnen 2012
Privat befristet: 9,8Gesamt: 6,8
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Wohnqualität in Wien• Untersuchungen bescheinigen hohe Wohnqualität in Wien bzw.
Ö, auch für arme Haushalte (Wohnfläche pro Person, Überbelag,
Wien als Beispiel für eine gerechtere Stadt
Ausstattung, Umgebung) (Czasny 2004, Czasny/Stocker 2007, SORA 2010, EU-SILC 2011)
• Relative Benachteiligung in Wien traditionell besonders für
Junge Haushalte (hohe Wohnkosten)
Einkommensschwache Mehrkindfamilien (Überbelag)
Haushalte mit Migrationshintergrund (Eintrittsbarrieren, Wohnkosten)
S di SORA 2010 (A B f 199 2003 2008)
15
• Studie SORA 2010 (Auswertung Befragungen 1995, 2003, 2008): Benachteiligte Gruppen, insbesondere MigrantInnen, konnten in Bezug auf Wohnqualität aufholen
Dekonzentration im gründerzeitlichen Problembestand, Zunahme in Gemeindebau (Öffnung für Nicht-Ö 2006) und Eigentum
Rechtsverhältnis der Wohnung (Angaben in % der Befragten)
Wien als Beispiel für eine gerechtere Stadt
16Q: SORA, 2010
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Wohnqualität und Wohnkosten im internationalen Vergleich
16
18
Quote schwerer wohnungsbezogener Deprivation in dichtbesiedelten Gebieten, EU-27, 2011
2
4
6
8
10
12
14
16
17
.
Definiert als der Anteil aller Haushalte mit Netto-Wohnungskosten (nach Wohnbeihilfe) > 40% des verfügbaren Einkommens. Q: EU-SILC, 2011.
0
Latv
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Rom
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Cro
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EU-2
7 (1
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Wien und Amsterdam als Beispiel für gerechtere Städte
Ergebnis: Umfassend de-kommodifizierteWohnungsmärkte in Amsterdam und Wien spielen eineWohnungsmärkte in Amsterdam und Wien spielen eine wichtige Rolle für:
• eine vergleichsweise hohe Wohnqualität
• ein im Durchschnitt niedriges Wohnkostenniveau
d t i ök i h S ti
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• moderate sozio-ökonomische Segregation
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33.
Herausforderungen (auch) in „good practice“ -Städten:
Veränderungen auf den Wohnungsmärkten in Amsterdam und Wien seit 1990 und Implikationen für Zugang zu Wohnraum für ärmere Haushalte
19
Herausforderungen für die gerechtere Stadt: Amsterdam
Veränderung des Wohnungsangebots
Veränderungen in der Wohnungspolitik und am Wohnungsmarkt• Seit Mitte der 1990er keine direkte Mietwohnungsförderung und politischer
Fokus auf Wohnungseigentum• De-facto Privatisierung von Wohnungsgenossenschaften und Verkauf von
Sozialwohnungen zur gezielten Erhöhung des Eigentümeranteils• Preisanstiege im regulierten Sektor durch Mietrechtsliberalisierung• Starker Anstieg von Eigentumssegment mit explodierenden Preisen
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Veränderung der Wohnungsnachfrage
Einkommenspolarisierung und Zuwanderung niedrigqualifizierter Haushalte Erhöhter Wohnraumbedarf von wenig zahlungskräftigen Gruppen
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80%
Anteil Eigentumswohnungen am gesamtem Neubau, Amsterdam, 1988 - 2009
Herausforderungen für die gerechtere Stadt: Amsterdam
22%26%
21%
55%
35%
58%
70%
61% 60%
40%
63%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
21
12%
0%
10%
1988 1990 1992 1994 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
Q: Central Bureau of Statistics, The Netherlands
60%
70%
Wohnungsmarktsektoren Amsterdam, 1995 ‐ 2009
10%
15%
Veränderungen Mietwohnungsmarkt Amsterdam nach Preissegmenten
1995 ‐ 2009
Herausforderungen für die gerechtere Stadt: Amsterdam
0%
10%
20%
30%
40%
50%
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
‐25%
‐20%
‐15%
‐10%
‐5%
0%
5%
€1 ‐ € 149 €150 ‐€299
€300 ‐€449
€450 ‐€599
€600 ‐€799
€800 and b
22
Private rental Social housing Owner‐occupied
Index für verkaufte Eigentumswohnungen in der Region Amsterdam im Jahr 2009: 272.5 (1995 = 100)
€299 €449 €599 €799 above
Q: Wonen in Amsterdam (WiA) Survey, eigene Berechnungen; Inflationsbereinigt, 2009 Preise
Q: Wonen in Amsterdam (WiA) Survey, eigene Berechnungen
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Zugang zu Wohnraum für arme Haushalte in Amsterdam heute
Teurer, expandierender Eigentumssektor mit Schwierigkeit für die meisten armen und Mittelklassehaushalte (!) Zugang zu finden
Sozialwohnungssektor mit niedriger Mobilität und langen Wartezeiten
Zunehmende Knappheit von verfügbaren preisgünstigen Mietwohnungen, vor allem in zentralen Lagen
Leistbarkeit relativ stabil für arme Haushalte, vor allem aufgrund von treffsicherem Wohnbeihilfensystem
Probleme für Neuankömmlinge (Kadi & Musterd, 2014)
23
Probleme für Neuankömmlinge (Kadi & Musterd, 2014)• MigrantInnen (geringes Wissen über sozialen Wohnungssektor, fehlenden
Dokumenten, Sprachbarrieren)
• Junge Haushalte (Problem der Haushaltsneugründung)
Soziale Netzwerke, Kenntnis des Markts und Bereitwilligkeit für informelle / illegale Wohnverhältnisse zunehmend wichtig für Zugang (Boterman et al., 2013)
Herausforderungen für die gerechtere Stadt: Wien
Veränderung des Wohnungsangebots
Veränderungen in der Wohnungspolitik und am WohnungsmarktWohnungsmarkt• Kein kommunaler Wohnbau seit 2004, Rückgang des
geförderten Wohnbaus 2011
• Partielle Liberalisierung des privaten Mietwohnungsmarkts (MRG-Novelle 1994, Einführung Richtwertmiete im Altbau, Erleichterung Befristung)
• Stark gestiegene Eigentumspreise (Wohnen als Anlageprodukt)
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Veränderung der Wohnungsnachfrage
Einkommenspolarisierung und Zuwanderung niedrigqualifizierter Haushalte• Erhöhter Wohnraumbedarf von wenig zahlungskräftigen
Gruppen
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40,9%43,0% 42,3%45%
50%
Wohnungsmarktsektoren Wien, 1991 ‐ 2011
Herausforderungen für die gerechtere Stadt: Wien
17,4% 17,5%19,0%
32,7%
33,1%33,3%
,
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
25
9,0%6,4% 5,3%
0%
5%
1991 2001 2011
Owner‐occupied Private rental Social rental Others
Source: Statistik Austria, GWZ 1991, 2001. For 2011: Statistik Austria Census 2011, p. 119. “Social rental” category includes rental units owned by non-profit provider or public authorities (Federal, province or city). “Others” category includes employer-provided housing and unknown legal basis. Only registered residences, vacant units or units without registration not included.
8000
Förderungszusicherungen (Neubauwohnungen) Wien
Herausforderungen für die gerechtere Stadt: Wien
6900
2480
4810
2000
3000
4000
5000
6000
7000
26
0
1000
Q: IIBW (2013) Datenbasis: BMF, IIBW. Eigene DarstellungQ: Feilmayr (TU Wien); Datenbasis: Austria Immobilienbörse(A!B), ATI‐TU Wien
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Herausforderungen für die gerechtere Stadt: Wien
Mögliche Lagezuschläge im regulierten priv. Mietwohnungsmarkt 1994 ‐ 2014
Neuer Lagezuschlag nur bei neuen Mietverträgen berechenbar Anreiz zu Befristung (Befristungsquote 2011:
€ 5
€ 6
€ 7
€ 8
€ 9
zu Befristung (Befristungsquote 2011: 63% aller Neuabschlüsse; WIFO 2012)
27Q: Magistratsabteilung 25, Lagezuschlagsrechner Online, eigene Abfrage und Darstellung
Q: Magistratsabteilung 25, Stand: April 2014 € 0
€ 1
€ 2
€ 3
€ 4
Wohnungsmarktbarrieren für arme Haushalte in Wien
Privater Mietwohnungsmarkt• Gestiegene Mieten im
Altbau (Stichwort Lagezuschlag)
Gemeindewohnungen (Normale Vergabe mit Vormerkschein)• Schrumpfendes Angebot • Nachfrageüberhang / lange
Wartezeiten
Gemeinnützige Bauvereinigungen• Neubau (zu) hohe Preise /
Eigenmittelerfordernisse• Geringes Angebot im
Wohnungsmarktsegmente (Miete)
Leistbar? Zugänglich?
Leistbar?Zugänglich?
Lagezuschlag)• z.T. Diskriminierung
(Auswahl der Mieter)
Wartezeiten• Nicht-EU-Bürger erst nach 5 J. in
Ö zur Vormerkung berechtigt
• Geringes Angebot im Altbestand (u.a. Weitergaberechte)
Leistbar?Zugänglich?()
()~
()
~Wohnbeihilfe mildert das Leistbarkeitsproblem, kann es aber nicht beseitigen.
„Markt“ ohne Wohnungen Wohnungen „ohne Markt“
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Wohnungslosenhilfe / Betreute Wohnformen / Soziale Wohnungsvergabe • Ca. 5.000 Wohnungen (ohne Notschlafstellen) bei
verschiedenen Anbietern• Nach Situation der Klienten differenziertes Angebot• Bei bescheinigter „Wohnfähigkeit“: Bevorzugte
Zuweisung in Gemeindebau (Soziale Wohnungsvergabe der MA 50)
Illegale Massenquartiere
Wohnungslosigkeit
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Zugang zu Wohnraum für arme Haushalte in Wien heute
Bsp. Wiener Wohnen: Angebot versus Nachfrage
Gemeindewohnungen in Wien: Wohnungszuweisungen im Vergleich zur Zahl der Vorgemerkten
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
29
0
5.000
0 000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Anzahl der Wohnungszuweisungen ingesamt Stand Vorgemerkte Haushalte insgesamt
44% der Vormerkungen (04/2014) beziehen sich auf Haushalte, die bereits in einer Gemeindewohnung leben und nach einer anderen (passender, größer etc.) bzw. einer zweiten (Trennung, Haushaltsgründung) Wohnung suchen.
Zugang zu Wohnraum für arme Haushalte in Wien heute
Bsp. Wiener Wohnen: Neubelegungen pro Jahr
„Soziale Wohnungsvergabe“ (2004-2013):• Ca. 20% der Neuvergaben• Ca. 10% im Gemeindebau-
Bestand• Starke Konzentration in einzelnen
AnlagenHä fig mehrfach belastete
30Eigene Darstellung. Datenbasis: Wiener Wohnen, Jahr 2013, gerundet.
• Häufig mehrfach belastete Personen (materiell, psychosozial, gesundheitlich) Gefahr überforderter
Nachbarschaften
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44.
Fazit und Diskussionsimpulse
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Fazit: Wohnen in der gerechteren Stadt heute
Wohnungspolitik kann Beitrag zu gerechterER Stadt leisten
Aber auch Veränderungen in „good practice“ Städten:• Re-Kommodifizierung, Umwandlung in Eigentum und steigende Bodenpreise führen zu
sinkendem Angebot an leistbaren Wohnungen, vor allem in zentralen Lagensinkendem Angebot an leistbaren Wohnungen, vor allem in zentralen Lagen
• Zugang zu vorhandenen günstigen Segmenten oftmals schwierig
• Gefahr steigender räumlicher (und segmentbezogener) Polarisierung und Segregation
Offensichtlicher Zielkonflikt in der Wohnungspolitik:• Förderung der sozialen Durchmischung durch einen integrierten Ansatz
• Hohe Treffsicherheit der Förderungen durch residualen Ansatz (soziales Auffangnetz)
Politische Frage
Dominanter Trend in Richtung einer Wohnungspolitik als soziales Auffangnetz,
h i d ti ‘ Städt
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auch in ‚good practice‘ Städten
Polit-ökonomische Rahmenbedingungen als wichtiger Kontext der
Wohnungspolitik
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Diskussionsimpulse
Keine Wohnungspolitik ohne Bodenpolitik – insbesondere in Städten
• Sozialpflichtigkeit des (Grund-)eigentums stärker einfordern
Eine gerechtere Stadt braucht mehr als Wohnungspolitik
• Wohnen zentral auch eine Einkommensfrageg
• Integrierte Ansätze nötig, u.a. mit Arbeitsmarktpolitik, Bildungspolitik, Integrationspolitik, Sozialpolitik, Stadtentwicklungspolitik
Generationengerechtigkeit stärken
• Nicht jedeR erbt ein Einfamilienhaus oder eine Gemeindewohnung
• Gefahr, dass Junge zusehends zurückfallen (Prekäre Arbeit und befristete Miete)
Sozialen Zusammenhalt stärken – auch über Wohnungspolitik
• Überforderte Nachbarschaften verhindern Dekonzentration als Lösung?
• Gesellschaftliche Integration benachteiligter Gruppen anstelle Polarisierung: Wer
33
• Gesellschaftliche Integration benachteiligter Gruppen anstelle Polarisierung: Wer trägt die Verantwortung und wie?
Wiedererstarken des Staates und/oder zivilgesellschaftliche Ansätze?
• Wiederaufnahme des kommunalen Wohnbaus / öffentliche Belegungsrechte?
• Gemeinschaftliche Wohnformen, Genossenschaften, NGOs?
• Alternativen zu Miete und Eigentum (u.a. „Share Economy“) ?
Zielkonflikte und Knappheit: „Essential injustice“ in der Wohnungspolitik?
Quellen (1)
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CZASNY, K. (Hg.) (2004): The Importance of Housing Systems in Safeguarding Social Cohesion in Europe, SOCOHO. SRZ Stadt- und Regionalforschung GmbH
CZASNY/STOCKER (2007): Wohnzufriedenheit im heimischen Wohnungswesen. In: HOSCHER et al (Hg.): Jahrbuch des Vereins für Wohnbauförderung 2007
FAINSTEIN, S. (2010) The just city, Ithaca: Cornell University Press.
KADI, J. & S. MUSTERD (in press): Housing for the poor in a neoliberalizing just city: Still affordable, but increasingly inaccessible. Tijdschrift vor Economische en Sociale Geografie, accepted for publication.
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IIBW (2013): Wohnbauförderung 2012
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MUSTERD, S. & W. OSTENDORF, eds. (1998) Urban Segregation and the Welfare State. London: Routledge.
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Quellen (2)
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WIENER WOHNEN (H ) ZAUNER K (2014) St kt d Mi t I d i l W h bWIENER WOHNEN (Hg.), ZAUNER, K. (2014): Struktur der MieterInnen der sozialen Wohnungsvergabe 2012. Datenanalyse.
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Van der Veer, J. and Schuiling, D. (2005) The Amsterdam housing market and the role of housing associations, Journal of Housing and the Built Environment 20:167-181.
35