Hacia un Régimen Jurídico Institucional de Determinación y...

HACIA UN RÉGIMEN JURÍDICOINSTITUCIONAL DE DETERMINACIÓN

Y APLICACIÓN DE ESTÁNDARESAMBIENTALES EN LA

REPÚBLICA ARGENTINA

Estudio analítico Nº 6 - 1997

Auspiciado por:Consejo Empresario Argentino

para el Desarrollo Sostenible (CEADS)

____________________________________________________________Participantes

Autor:

Pedro Tarak

Investigadores de campo:

María Marcela Flores - Provincia de Buenos Aires Sonia Laura Mora - Provincia de Buenos Aires Martín Rodríguez Brizuela - Provincia de Córdoba Eduardo Sánchez - Provincia de Mendoza Eduardo Gerardo Stella - Provincia de Neuquén María Laura Sybut - Provincia de Buenos Aires Juan Rodrigo Walsh - Capital Federal y Nación

______________________________________________-____________________Indice

Sección I - Marco conceptual y experiencia comparada

1. Introducción

2. Algunos conceptos útiles

3. Necesidad de formular objetivos vinculados al medioambiente

4. El proceso de formulación de estándares ambientales

a. La secuencia lógica a seguir para proponertécnicamente un estándar

b. Identificación de los temas prioritarios decontaminación ambiental para la fijación deestándares

c. Selección científica de los contaminantes acontrolar

d. Información científica sobre los efectos delos contaminantes en la salud humana y en el medioambiente

e. Determinación, por la comunidad científica, delos efectos negativos en la salud humana decontaminantes ambientales

f. Instituciones que se encargan de proponerestándares, desde una perspectiva científica

g. Estrategias para el control de lacontaminación y el uso de distintos tipos deestándares

h. Algunas conclusiones sobre los procesos deformulación de estándares ambientales

5. Procedimientos jurídicos de fijación de estándaresambientales

Sección II - La situación en la Argentina

1. Introducción

2. Sobre algunos conceptos

3. La formulación de objetivos de naturaleza ambiental


a. Sistema institucional formal e informal de fijaciónde estándares ambientales

b. Fuentes de referencia científicas o legales

c. Fuentes externas de estándares ambientalesd. Fuentes localese. Análisis científico, tecnológico, económico ycultural de los estándares propuestos

5. El procedimiento jurídico de determinación de estándaresambientales

6. Grados de desarrollo de los regímenes de estándaresambientales

a. Categorías de estándares ambientales utilizadosb. Selección de parámetros y métodos de muestreosc. Frecuencia de muestreos y clasificación de datosobtenidos

Sección III - Recomendaciones y conclusiones

COMENTARIOS INICIALES

Con el propósito de comprender el proceso y elprocedimiento de fijación de los estándares ambientales en laArgentina, gracias al patrocinio del Consejo EmpresarioArgentino para el Desarrollo Sostenible, la FundaciónAmbiente y Recursos Naturales (FARN) ha realizado unainvestigación sobre el tema en las jurisdicciones de laNación y en las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Mendozay Neuquén. Además, fueron consideradas las municipalidades deBahía Blanca, Berisso, Buenos Aires, Centenario, Cipolleti,Córdoba, Ensenada, Godoy Cruz, Las Heras, La Plata, Maipú,Mendoza, Neuquén y Plottier. La selección de lasjurisdicciones fue realizada en función de la necesidad depresentar conclusiones emergentes del análisis de laslegislaciones correspondientes a un espectro regionalsuficientemente representativo del país caracterizado pordiversos niveles de desarrollo urbano industrial.

Teniendo en cuenta el propósito primordial del estudio,principalmente orientado a comprender la dinámica técnica,social y jurídica de la formulación de estándaresambientales, y a los fines de los aspectos analíticos de estetrabajo, se tomaron a título ilustrativo ejemplos solamentereferidos a los estándares aplicables al agua y al aire. Encambio, a los efectos de la compilación normativa fueronincluidas además referencias correspondientes al ruido y, enalguno casos, al suelo.

Asimismo, se han incorporado exclusivamente referencias aestándares de substancias y productos que tengan por objetivola protección ambiental, o que por esa vía protejan la saludpública, pero no los estándares que tienen por objetivo laprotección de la salud pública a partir del consumo directode substancias y productos que requieran de loscorrespondientes controles bromatológicos o médicos (ej.:alimentos, medicamentos, etc.).

Para desarrollar las tareas de investigación de campo, laFARN seleccionó juristas con experiencia en derechoambiental, cada uno perteneciente a las regiones estudiadas.Por medio de ellos, se realizó una recopilación legislativanacional, provincial y municipal que incluye estándaresambientales. Asimismo, la legislación seleccionada fueanalizada y clasificada de acuerdo a una matriz especialmenteconfeccionada para este estudio, e ingresada en la base dedatos jurídico ambientales del Centro de Información de laFARN.

La normativa considerada para este estudio incluyeexclusivamente aquélla en vigor hasta el 1º de marzo de 1995.Este factor no afecta la actualidad temporal del estudio yaque su objetivo principal es la comprensión de los procesos y

procedimientos imperantes de formulación de estándares denaturaleza ambiental; no así la información estadísticarelativa a la normativa que contenga los estándares. Dehecho, puede aseverarse que el análisis, las recomendacionesy las conclusiones a las que se arriban en el estudio secaracterizan por su vigencia y validez hasta tanto no seinicie en el país un nuevo régimen de formulación deestándares ambientales.

Además de la investigación normativa, los juristasparticipantes del proyecto realizaron consultas a diversosdestinatarios, los cuales por su actuación profesional previao actual aportaron valiosos criterios, conocimientos teóricosy experiencias prácticas que sirvieron para la elaboración deconclusiones y directivas para el accionar futuro.

El estudio presenta, en una primera sección, un análisisteórico conceptual sobre la temática, ofreciendo experienciasprovenientes de otras naciones. Para ello se ha utilizadoprincipalmente el caso de los Estados Unidos, México y dealgunos estados miembros de la Unión Europea. Sin embargo,también ha considerado la corta experiencia de otros paíseslatinoamericanos, aunque su desarrollo en este campo sea muyreciente. De hecho, en la mayoría de los mismos aún noexisten procesos cabales de formulación de estándaresambientales y apenas recientemente se ha iniciado el debatepolítico y legislativo sobre la importancia de adoptarprocedimientos jurídicos de fijación de estándaresambientales.

En una segunda sección, el estudio sintetiza laexperiencia argentina basada en el análisis de la legislaciónnacional, provincial y municipal que incluyen estándaresambientales y de las diversas consultas realizadas afuncionarios públicos, profesores universitarios, empresariosy consultores ambientales, entre otros.

Finalmente, el estudio formula algunas recomendacionescon el fin de que sean consideradas en oportunidad dediversos procesos de decisión en los que haya que fijarestándares ambientales en el futuro.

El estudio de campo fue realizado por Juan Rodrigo Walshpara el análisis de la legislación nacional y de la CapitalFederal, por Sonia Laura Mora, María Marcela Flores y MaríaLaura Sybut para el de la Provincia de Buenos Aires y losmunicipios bonaerenses seleccionados, por Martín RodríguezBrizuela para la Provincia de Córdoba y la Municipalidad deCórdoba, por Eduardo Sánchez para la Provincia de Mendoza ylos municipios mendocinos seleccionados, y por Gerardo Stellapara la Provincia de Neuquén y los municipios neuquinosanalizados. Las tareas de incorporación normativa al Banco deDatos del Centro de Información de la FARN fueron realizadaspor Patricia Aizersztein, bibliotecaria y Coordinadora del

mismo, con el apoyo de Carmen Olaechea. Las tareas deanálisis teórico, síntesis y elaboración de lasrecomendaciones y conclusiones fueron realizadas por PedroTarak de la FARN.

La FARN quisiera agradecer a los integrantes del equipojurídico participante del estudio como así también a losmúltiples destinatarios de las consultas por su tiempo y suvaliosa contribución a la calidad de este trabajo.

La Dirección Ejecutiva - FARNMarzo, 1997

SECCION IMarco conceptual y experiencia comparada

1. Introducción:

El control de la contaminación asociada con la actividadhumana ha provocado el uso de un conjunto de instrumentos degestión con el fin de prevenir y reducir los riesgosprovocados en la salud, en la seguridad humana y en el medioambiente. Los estándares, en particular, a veces voluntariosy otras veces obligatorios, han tenido una función primordialpara estipular modalidades de cumplimiento de determinadasactividades; entre ellas las extractivas, las industriales,las urbanas, las comerciales y las rurales. En algunasoportunidades, los estándares se expresan en cifrasnuméricas, otras, en especificaciones técnicas. Así, han sidodesarrollados diversos tipos de estándares, los cuales seaplican a una amplia diversidad de necesidades de controlambiental.

Sin embargo, vale aclarar desde el inicio que, a losefectos de este estudio, se incluyen exclusivamente losestándares ambientales que tienen por fin directo el controlde la contaminación de residuos o de energía capaces deproducir un daño en la salud o en el medio ambiente. Por eso,no se contemplan aquellos estándares que apuntan a losaspectos gerenciales de empresas que aspiran obtener unacertificación de calidad de gestión empresaria ambientalmenteresponsable, a los fines de una adecuada competitividad enlos mercados internacionales (ej. los estándares de las ISO14.000).

Asimismo, es menester destacar que este estudio aspiracontribuir a la comprensión del universo de los estándarescon efectos jurídicos obligatorios. En otras palabras, setrata de aquellos estándares incorporados al derecho y que,como normas jurídicas de aplicación obligatoria pueden serfiscalizados por las autoridades públicas y la justicia.Debido a su naturaleza pública cobra importancia, por unlado, el análisis del proceso de conformación técnica, y porel otro, el procedimiento jurídico de determinación de losmismos.

La conformación de los estándares ambientales responde aconsideraciones y factores científicos, tecnológicos,económicos y socio-culturales. Sin embargo, aquí se presentanun conjunto de dudas y cuestionamientos que motivan laprofundización del análisis. Entre otras, se podrían formularlas siguientes preguntas:

a) ¿En base a qué conocimientos científicos, técnicosy económico y a qué valores culturales se formulan losestándares ambientales?

b) ¿Cómo se ponderan las variables científicas,tecnológicas, económicas y culturales?

c) ¿En relación a qué niveles y objetivos de salud yestado de medio ambiente se fijan los estándaresambientales?

d) ¿En relación a qué ecosistemas y utilización de losmismos se fijan los estándares ambientales?

e) ¿Cómo se actualizan los estándares ambientales a laluz de los cambios en el conocimiento científico ytécnico y en las condiciones económicas y valoresculturales? ¿Cómo se compatibilizan las necesidades deadaptación de los estándares ambientales vigentes y deseguridad jurídica de largo plazo de los sectoresregulados?

f) ¿Existen estándares objetivamente universales cuyaaplicación sea recomendable para cualquier país delmundo, y en particular a los países en vías dedesarrollo; por ejemplo, para la protección de la salud?En caso afirmativo, ¿cuál es el sentido de los mismos sino son viables económica ni operativamente?

g) ¿De dónde provienen los estándares ambientales:organismos nacionales de algunos países desarrollados,organismos internacionales, asociaciones científicas ytécnicas internacionales, asociaciones sectorialesempresarias, etc.?

h) ¿Cómo se incorporan al derecho argentino -nacional,provincial y municipal- los estándares ambientales deorígenes externos?

i) ¿Cómo intervienen los diversos sectores públicos enla formulación de los estándares ambientales argentinos?¿Cómo participa la comunidad científica, empresaria y nogubernamental en la formulación de los estándaresambientales?

j) ¿Cuáles son los procesos institucionales argentinosque facilitan el debate técnico necesario para lapropuesta de estándares ambientales?

k) Considerando que los estándares ambientales sonnormas jurídicas, ¿cuáles y cómo son los procedimientoslegislativos y administrativos que regulan su proceso deincorporación y fijación?

l) ¿En base a qué objetivos ambientales y dedesarrollo se fijan los estándares en la Argentina?

Se aspira que algunas de estas preguntas puedan serabordadas por el presente estudio con la esperanza de quepueda servir de antecedente para proponer criterios yrecomendaciones que ayuden al debate necesario para que laArgentina pueda contar con procedimientos jurídicos defijación de estándares ambientales capaces de articular lasmúltiples variables y consideraciones que el tema requiere.

Finalmente, hay que señalar que a los efectos de suanálisis conceptual y teórico, este estudio ha sido acotadoexclusivamente a los estándares ambientales aplicables a laprotección del agua y de la atmósfera.

2. Algunos conceptos útiles

A los fines de este estudio es menester ofrecer lasconceptualizaciones utilizadas por parte de los integrantesdel equipo de trabajo para desarrollar las investigaciones yclasificar la información en la base de datos del Centro deInformación de la FARN. Así, el estudio consideró algunos delos conceptos de mayor uso en su texto de la siguientemanera:

a. objetivos ambientales: un conjunto de requerimientos quedeban ser logrados, en un plazo determinado, en una parteo en la totalidad del medio ambiente. Pueden existirobjetivos ambientales globales, que envuelvan laparticipación de la comunidad de naciones, regionales (ej.: MERCOSUR, Patagonia, Gran Chaco, etc.), nacionales ysubnacionales (ej. provincial y municipales).

b. estándares de calidad ambiental: caracterizaciones enrelación a determinados parámetros, expresadasnuméricamente (ej. ppm - partes por millón - de algúncontaminante) o narrativamente (ej. material flotante),que se encuentren presentes en el ambiente, en parte o ensu totalidad, y que deban ser cumplidas obligatoriamentepor parte de los estados con jurisdicción en el área parael cual se adoptan los estándares de calidad ambiental. Engeneral, se utilizan para la atmósfera, el agua, el ruido(o nivel de sonido ambiental) y el suelo.

c. estándares de emisión o de efluentes: caracterizaciones enrelación a determinados parámetros, expresados numérica onarrativamente, aplicados a las fuentes generadoras y decumplimiento obligatorio por parte de ellas. Son los demayor aplicación y abarcan los casos donde se puedanidentificar las “ bocas de salida” de los contaminantes.

d. estándares tecnológicos: especificaciones técnicas paraprocesos de tratamiento y eliminación de efluentes,emisiones o residuos sólidos de aplicación obligatoria alas fuentes de generación de contaminantes (ej.instalación de plantas de tratamiento de efluentesmunicipales por medio de electrólisis).

e. estándares de rendimiento: especificaciones que determinanuna relación obligatoria entre la producción de bienesindustriales con el volumen, concentración y tipo decontaminantes generados (ej. máximo nivel de cromo para laproducción de determinado volumen de tinturas).

f. estándares por productos: especificaciones que determinancaracterísticas obligatorias de productos en relación alos elementos contenidos en oportunidad de su consumo (ej.eliminación o uso restringido de CFC de los artefactos derefrigeración en razón de las decisiones internacionalesde protección de la capa de ozono).

g. estándares por procesos: especificaciones que determinancaracterísticas obligatorias de los insumos utilizados enlos procesos productivos (ej. eliminación o usorestringido de determinados clorados para el proceso deblanqueo de la producción de pulpa de papel).

h. valores límites: son expresiones numéricas o narrativasque indican los límites máximos permisibles de calidadambiental o de emisión de cumplimiento obligatorio.Normalmente se trata de valores que reflejan la protecciónde la salud humana, animal o vegetal.

i. valores guías: son expresiones numéricas o narrativasindicativas de aspiraciones de calidad ambiental o deemisión a ser alcanzadas o mantenidos, pero que no son decumplimiento obligatorio. El uso práctico de los valoresguías consiste en su función orientadora de los sectoresreguladores y regulados ya que facilita anticipar lasmedidas que eventualmente puedan aplicarse, dadasdeterminadas condiciones.

j. parámetros ambientales: son los indicadores físicos,químicos o biológicos a los cuales se refieren losestándares, de modo numérico o narrativo. Habitualmente,pueden observarse parámetros por substancias (ej. plomo),por grupos de substancias (ej. organofosforados) y porpropiedades (ej. turbiedad). En un régimen de estándaresambientales es necesario determinar cuáles serán losparámetros que se utilizan como referencia. Muchas veces,resulta importante seleccionar los parámetros de acuerdo alas posibilidades prácticas, operativas y económicas, depoder efectuar los muestreos y los análisiscorrespondientes.

k. modos de expresión de los parámetros: son las manerasconvencionales en que los parámetros se expresan deacuerdo a prácticas internacionales, que permiten sumáxima precisión y que se incorporan a la normativajurídica que contenga los estándares ambientales (ej. parael parámetro “ nitrato” , el modo de expresión es el de No3mg/l). En un régimen de utilización de estándaresambientales resulta imprescindible uniformar los modos deexpresión de los mismos.

l. métodos de análisis: son los modos en que se conducen losanálisis técnicos de los contaminantes presentes en elambiente y en las emisiones localizadas en las distintasfuentes de contaminación (ej. para el parámetro“ arsénico” , el método de la espectrometría o absorciónatómica, cuando corresponda). Parecería que la decisiónsobre el uso de los métodos de análisis es también de granrelevancia ya que permite ofrecer ciertas seguridades deprecisión para las autoridades de aplicación y el sectorregulado.

m. frecuencia de muestreos: determina la periodicidad en quedeban recolectarse las muestras en función de cada uno delos parámetros (ej. para metales pesados, cada 6 meses,para coliformes fecales, cada 3 meses, etc.). Lafrecuencia de los muestreos permite verificar elcumplimiento de los estándares con asiduidad.

n. procesos de fijación de estándares ambientales: se tratade las modalidades no institucionalizadas jurídicamente,mediante las cuales diversas instituciones y expertosindividuales interactúan en la conformación técnica de losestándares ambientales. Dichos procesos pueden ser más omenos formales según la importancia que una sociedad leotorgue al fenómeno de la fijación de estándaresambientales. Habitualmente se convierten en la oportunidadpara el debate científico, técnico y económico de losdistintos temas y dimensiones que envuelven la fijación deestándares ambientales. La credibilidad de los resultadosde dichos procesos depende, en gran medida, de la seriedadcientífica de la información recogida y de los métodosutilizados para las propuestas.

o. procedimientos legales de fijación de estándaresambientales: se trata del modo jurídicamente estipuladopara facilitar la convergencia del mayor número deconsideraciones posibles de una comunidad regulada -científicas, técnicas, económicas y culturales - con elfin de fijar estándares ambientales con efectos normativosobligatorios. En general, aspiran a reducir al máximo elgrado de discrecionalidad del legislador o administrador.Los procedimientos mencionados pueden ser legislativos, encuyo caso la fijación de los estándares se basa en lopautado por los reglamentos internos de los diversos

cuerpos parlamentarios. Los procedimientos también puedenser administrativos, siendo las leyes de procedimientoadministrativo las que sirven de base para la adopción deestándares. En ambas instancias los regímenes de fijaciónde estándares pueden ofrecer mecanismos jurisdiccionalesde control sobre la razonabilidad y la legalidad de losestándares ambientales adoptados.

La existencia de regímenes jurídicos de fijación deestándares ambientales no envuelve procesos previos deformulación de los mismos. Mientras que lo último ofrece laoportunidad para desarrollar el debate técnico de lasociedad, lo primero facilita y obliga a que el Estadopondere equitativamente los diversos intereses yconsideraciones envueltas, salvaguardando derechos,distribuyendo obligaciones y estableciendo un conjunto dereglas de juego de alcance general con efectos obligatorios.En particular, los procedimientos legales de fijación deestándares ambientales adecuadamente desarrollados permitenacotar la discrecionalidad del Estado en su relación con lossectores regulados.

3. Necesidad de formular objetivos vinculados al medioambiente

La adopción de estándares ambientales, la selección deltipo de estándares, sus valores y especificaciones cobransentido sólo en la medida que sean formulados en relación aobjetivos de naturaleza ambiental. A veces éstos pueden sermuy amplios y poco precisos, en cuyo caso sólo sirven comobase legal para la posterior reglamentación administrativa.Es el caso de algunas cláusulas constitucionales olegislativas donde se establece que el Estado debe propiciarel mantenimiento de un ambiente sano y equilibrado, capaz desostener el desarrollo humano actual y de las futurasgeneraciones. Otras veces, los objetivos pueden ser másprecisos y detallados.Ejemplos:

a. la obtención de condiciones ambientales necesariaspara sostener la vida marina en las costas;

b. la reducción del volumen de algún contaminanteespecífico en los cursos de agua de uso recreativo;

c. la obtención de un nivel ambiental deseado de aire“ saludable” para centros urbanos de más de 50.000habitantes;

d. la adopción de alguna tecnología determinada depretratamiento y tratamiento de efluentes municipales;

e. la eliminación de la presencia de residuos tóxicosen contacto con el ser humano y el medio natural.

Cuanto más específico sea el objetivo, mayoresposibilidades existen para identificar las medidas adecuadasde control y la selección y combinación de estándaresambientales conducentes para el logro de los objetivosdeclamados. Por ejemplo, si el objetivo es la reducción delvolumen de un contaminante a un nivel específico en unambiente determinado (ejemplo ‘b’ arriba), las medidasincluyen, entre otros, estándares que fijen valores máximosde emisión de ese contaminante. Si en cambio, el objetivo esel de alcanzar determinado nivel de ambiente “ saludable”(ejemplo ‘c’ arriba), donde deban cumplirse calidadesdeseables para múltiples parámetros de referencia,seguramente se adopten normas que incluyan, además de losestándares que fijen valores máximos de emisión para unconjunto amplio de contaminantes, estándares que impulsencambios en los procesos productivos, volúmenes máximos deemisión de contaminantes por producción, normas dezonificación, normas de transporte, especificacionescualitativas para productos de consumo masivo, etc..Finalmente, si el objetivo es el de establecer la utilizaciónde determinado tipo de tratamiento de efluentes municipales,por ejemplo, el del tratamiento secundario para ciudades demas de 500.000 habitantes, habrá que adoptar valores límitesde pre-tratamiento de efluentes, para un amplio espectro decontaminantes, exigidos por ese tipo de tratamiento.

La formulación de objetivos de naturaleza ambientalmotoriza la adopción de distintas estrategias para lograrlos,posibilita la fijación de cronogramas temporales con plazos ymetas interinas y finales, permite la selección criteriosa dediversos instrumentos de control -entre ellos la de losestándares ambientales-, viabiliza la posibilidad de evaluarperiódicamente los resultados alcanzados y desde ya la derevisar y modificar la validez misma de los objetivosinicialmente adoptados.

La experiencia comparada en este sentido ofrece distintostipos de enfoques. Por ejemplo Brasil, a los fines de laprotección del medio ambiente, particularmente la calidad delagua, formuló objetivos muy amplios. Así el Art. 4º delDecreto Nº 73 030 de 1973 establece que es competencia de laSecretaría de Medio Ambiente del Estado Federal “ ...promoverla elaboración y el establecimiento de normas y padronesrelativos a la preservación del medio ambiente, en especialde los recursos hídricos, que aseguren el bienestar de laspoblaciones y su desarrollo económico y social” . Sinembargo, para expresar dichos objetivos a través deparámetros concretos de evaluación, estableció un régimenpara la clasificación estadual de cursos y cuerpos interioresde agua según diversos usos: humano, irrigación, para la vidasilvestre, actividades de producción agropecuria, etc. Para

cada una de las clases, estableció estándares de calidad apartir de un conjunto de parámetros, los cuales deben serconsiderados como exigencias mínimas para la totalidad de losestados brasileños.

Estados Unidos ofrece muchos ejemplos legislativos dondese incluyen objetivos ambientales La Ley Nacional de AguaLimpia de 1972, enmendada en varias oportunidades, haincluido entre sus objetivos, los siguientes:

a) la eliminación de vertimientos de contaminantes aaguas navegables para el año 1985;

b) cuando fuese posible una meta interina, para el 1ºde julio de 1983, de calidad de agua capaz de proveerla protección y la propagación de peces, moluscos yvida silvestre, además de posibilitar la recreación eny sobre el agua;

La Ley también incluye varias políticas y criterios queindican el proceder de la Administración Federal en elcontrol de la contaminación del agua y en la consecución delos objetivos ambientales formulados. Son ejemplos de estoúltimo:

a) que sean prohibidas las descargas de contaminantesen proporciones tóxicas;

b) que sea reconocida, preservada y protegida laresponsabilidad primaria de los estados en su papel deprevención, reducción y eliminación de la contaminaciónhídrica;

c) que los estados y el Administrador de la Agencia deProtección Ambiental (EPA) provean, promuevan yofrezcan asistencia para garantizar la participaciónpública en el desarrollo, revisión, aplicación ycumplimentación de cualquier regulación, estándar,valores límites, plan o programa para la aplicación dela Ley.

La Unión Europea (UE), por su parte, incluyó objetivos decalidad ambiental ya en su Primer Programa de Acción para elMedio Ambiente de 1973. En virtud de éste, el Consejo de laUE aprobó 4 Directivas en relación a distintos usos del agua:consumo humano, natación, recreación, agricultura,piscicultura, industria y vida acuática en general. Aunquecon una estrategia jurídica algo diferente a la de losEstados Unidos, dado que ofreció niveles aún más precisos dedetalle, la UE incluyó por medio de valores guías losobjetivos de calidad del agua con especificaciones numéricasen relación a múltiples parámetros. Por ejemplo, la Directivadel 16 de junio de 1975 para calidad de aguas superficiales

en función del consumo humano incluyó valores guías para 46parámetros.

Algo similar hizo la Directiva del 8 de diciembre de 1975para aguas de baño, por medio de la cual se formularonobjetivos para 19 parámetros. Lo mismo ocurrió con lasdirectivas sobre la calidad de aguas dulces superficiales,necesarias para su protección o mejoramiento, a los fines delmantenimiento de la vida piscícola y de la calidad de aguaspara moluscos, del 18 de julio de 1978 y del 30 de octubre de1979 respectivamente, donde se propició la recuperación delos ambientes acuáticos continentales y marítimos capaces desostener las especies nativas en condiciones saludables.

Los procesos de formulación de objetivos de naturalezaambiental permite que la sociedad traduzca los problemasambientales reales en temas de política pública. De ese modo,el proceso de determinación y de definición de los objetivosse convierte en objeto de motivación de todo sector social yde oportunidad para equilibrar entre sí las diversasperspectivas. Claro está que el alcance y el grado deintervención de los distintos sectores de la sociedad en elproceso de formulación de objetivos públicos dependemayormente del nivel de desarrollo democrático de lasociedad. Según cuál sea esa relación, dependerá también elnivel de legitimidad de los objetivos ambientales formulados.

Finalmente, vale mencionar que son pocas las experienciasdonde se cumplan con plenitud la totalidad de los objetivos.De hecho, el incumplimiento de algunos de sus aspectospermite movilizar procesos dinámicos de cuestionamientos ycríticas tanto en la estructura del Estado como en la opiniónpública y en los sectores regulados involucrados. Dichadinámica facilita la permanente renovación de objetivos conlas contribuciones de nuevos actores e incluso de nuevasgeneraciones.


Teóricamente, podría afirmarse que existen cuatroperspectivas de análisis fundamentales para proponerestándares ambientales viables y útiles para la gestiónambiental: la científica, la tecnológica, la económica y lasocio-cultural. Cada una de dichas perspectivas se construyeen paradigmas y valores diferentes. A su vez sus pregonerosson, en general, representantes de diversos sectores deinterés, aunque todos ellos acuden a consideracionespertenecientes a las demás perspectivas, sin que por ellomodifiquen sus propios paradigmas estructurales.

Así, podría imaginarse a los científicos dejando de ladosu representación de la comunidad profesional, ydesconociendo la capacidad asimilativa de un ecosistema

específico, para sumarse a las voces de algunasorganizaciones vecinales para reclamar una “ contaminacióncero” o descarga cero de material orgánico proveniente deuna planta cervecera localizada en las márgenes de uncaudaloso río con gran aptitud de oxigenación y sin áreasurbanas aguas abajo de posible afectación.

O, podría presentarse un gremio empresario que se integrea los reclamos de una comunidad para la preservación de susfuentes laborales desjerarquizando la importancia social decumplir con estándares sobre volúmenes o concentracionestóxicas de contaminantes adoptados en función de laprotección de la salud poblacional.

Por supuesto, también puede ocurrir que los gruposcomunitarios utilicen argumentos científicos y técnicos parapresentar sus reclamos y proponer sus iniciativas.

En realidad, todos los fenómenos descriptos son válidospara los protagonistas mencionados. Sin embargo, es precisoque a los fines de las decisiones públicas, se ponderen lascuatro perspectivas en igualdad de condiciones. Ello envuelvelas garantías necesarias de consideración a los derechoslegítimos de cada uno de los sectores interesados enintervenir en el proceso de formulación de estándares: elsector gubernamental, la comunidad científico técnica, laempresaria y la no gubernamental.

De acuerdo a la publicación “ Setting EnvironmentalStandards. Guidelines for Decision-Making” de laOrganización Mundial de la Salud (OMS) y de la Unión Mundialde la Naturaleza (UICN), varios son los aspectos paraconsiderar respecto a los procesos de formulación deestándares ambientales:

I) La secuencia lógica a seguir para proponer técnicamente unestándar

i. La etapa científica, que a su vez incluye tres estadios:a) conocimiento de los peligros para la salud y elmedio ambiente (y sobre las características del medioambiente respecto del cual se aplicarán ciertosestándares);

b) evaluación de los riesgos, estableciendo lasprobabilidades y la seriedad de los efectos potencialesadversos sobre la salud, la seguridad y el medioambiente;

c) evaluación de los peligros en relación a laexposición y números de personas.

ii. La etapa político-administrativa, en cambio, incluye lossiguientes estadios:

a) determinación del riesgo aceptable, entendiendo losproblemas no ya como asuntos de estricta naturalezacientífica sino como materia opinable;

b) determinación del público a protegerse,considerando no solamente las poblaciones saludablessino también a los segmentos de la sociedad, cuyosperfiles deben tomarse encuenta de modo particular (ej.grupos sociales en condiciones nutricionalesdeficientes, niños menores de 5 años, personas de latercera edad, etc.);

c) consideración de la ecología humana que analiza lainterrelación del hombre con su entorno natural;

d) selección de las tecnologías de control;

e) análisis de los marcos legislativos y regulatoriosdentro de los cuales puedan formularse los estándaresambientales; y

f) análisis económico sobre costos y beneficios.

II) Identificación de los temas prioritarios de contaminaciónambiental para la fijación de estándares

Resulta necesario decidir sobre el conjunto de variablesambientales a considerarse. ¿Será la protección de la saludhumana la que actúe como criterio principal para la fijaciónde estándares o se le agregará la protección de especiessilvestres nativas de la flora o fauna y sus ecosistemas?

Por su parte, a partir de la acotación del criterioprioritario, ¿cuál será el grado de protección de salud quese quiera lograr?

También habrá que analizar el estado del medio ambiente,a dónde son volcados los contaminantes, cuál es lacomposición natural del mismo, su capacidad asimilativa dedepuración, su interrelación con la aportes de contaminantesprovenientes de fuentes históricas y sus efectos inocuos enel tiempo, los niveles de contaminación consideradosbeneficiosos y tolerables para la salud humana y ambiental(ej. algunos pesticidas), etc..

Las respuestas a este conjunto de consideracionespermiten determinar la base de variables sobre las cualespueda articularse un proceso de formulación de estándares.

III) Selección científica de los contaminates a controlar

La selección de los contaminantes, que luego seconvierten en los parámetros de los regímenes de estándaresambientales, se realiza en base a los peligros que puedanpresentar en la salud y en el medio ambiente. La OMS formuló5 criterios de ponderación:

a) la frecuencia y la seriedad de los efectos adversosen la salud y en el medio ambiente (incluyendo losefectos crónicos, genéticos, cancerígenos,embriotóxicos, etc.);

b) grado de presencia previa del contaminante en elmedio natural;

c) persistencia en el medio, dada su resistencia a ladegradación y bioacumulación del contaminante;

d) transformaciones ecológicas y alteracionesmetabólicas surgidas luego de producida lacontaminación;

e) población humana y de otras especies expuestas a lacontaminación; números de individuos (concentración degrandes masas) y segmentos vulnerables (niños, madresembarazadas, personas de edad, grupos socialesdesnutridos, etc.).

IV) Información científica sobre los efectos de loscontaminantes en la salud humana y en el medio ambiente

Una de las tareas más desafiantes en los procesos deconformación de estándares ambientales es la de reunir lainformación que permitirá comprender los efectos en la saludhumana y ambiental de cada contaminante seleccionado, a losfines de poder determinar los niveles tolerables de presenciaen el medio y los límites de emisión de cadafuente generadora de contaminación. Al realizar esta tarea,es necesario determinar, a su vez, el umbral de tolerancia,el cual al ser traspasado se dañe la salud de cualquierindividuo de la población. En otras palabras, cuál será ellímite del riesgo ambiental, traducido en “ dosis” decontaminación, que una sociedad desee asumir en compensaciónpor la actividad humana y sus beneficios (ej. urbana,industrial, rural, etc.). Claro está, que para algunoscontaminantes no es posible determinar un umbral detolerancia ambiental, principalmente por sus gravísimosefectos tóxicos y ecotóxicos, incluso en mínimasconcentraciones. Para ellos, el único criterio es el de la“ contaminación cero” y la necesidad de establecer laprohibición de su contacto con el medio ambiente (ej. losresiduos peligrosos cuyo destino sean las plantas dedisposición final con celdas de alta seguridad).

Para determinar los niveles de riesgo, las organizacionescientíficas realizan múltiples estudios clínicos y deepidemiología ambiental además de los que habitualmente serealizan en animales de laboratorio. Así van sugiriendoniveles “ normales” de salud de la población humana. Apartir de éstos, se analizan los efectos en los grupos dealto riesgo, entre ellos las embarazadas, los fetos, losniños, los ancianos, individuos con deficiencia físicomentales y personas en condiciones de salud nutricionaldesventajosas debido a factores de pobreza. Respecto a estosúltimos, parecería que algunos contaminantes en sus umbralesconsiderados tolerables causan efectos adversos en la saludde individuos con deficiencia en proteínas. Esta posibilidadprovoca, desde ya, un gran interrogante, difícil de resolvera la hora de examinar y ponderar las variables económicas delos estándares propuestos, ya que normalmente sólo los paíseseconómicamente más favorecidos son los que pueden determinarvalores límites más estrictos y lograr su aplicación.

V) Determinación, por la comunidad científica, de los efectosnegativos en la salud humana de contaminantes ambientales

Una vez facilitada la información, se deberáconceptualizar el grado de impacto en la salud humana o en elambiente natural de los diversos contaminantes ambientalesseleccionados. Así, la OMS, exclusivamente para losestándares ambientales de protección de la salud, elaboró unalista de efectos posibles, según la gravedad:

mortalidad prematura de muchos individuos mortalidad prematura de algunos individuos enfermedad o incapacidad grave enfermedad de debilitamiento crónico incapacidad menor enfermedad menor temporaria molestia modificaciones de comportamiento efectos emocionales temporarios modificaciones fisiológicas menores

El desafío consiste, sin embargo, en utilizar estadeterminación para la propuesta de estándares ambientales conefectos jurídicos. El criterio seguido por las diversasadministraciones de los EE.UU. ha sido el de relacionarniveles de dosis del contaminante con los mecanismos deprotección normal del cuerpo humano y del medio ambiente enel marco de un análisis que ofrezca viabilidad económica ytecnológica a las propuestas. En la Unión Soviética, elcriterio había sido el inverso estableciendo valores máximospermisibles mucho más exigentes que los que protegían nivelesmedios de salud deseable. Por supuesto, ello no envolvía unacumplimentación garantizada o el logro de objetivos de saludo de medio ambiente.

VI) Instituciones que se encargan de proponer estándares,desde una perspectiva científica

En algunos países se realizan investigaciones yevaluaciones científicas desde los órganos técnicos de laadministración pública (ej. EPA - la Agencia de ProtecciónAmbiental de los EE.UU.). Dichos estudios son completados apartir de las actividades científicas de las universidades yde otros institutos de investigación, públicos o privados.Asimismo, en algunos lados, las asociaciones profesionales yempresarias (ej. asociaciones de ingeniería sanitaria)realizan investigaciones de gran profundidad, resultados delas cuales se convierten en información de referencia deespecial importancia política para la toma de decisionesgubernamentales.

También participan de este proceso, los organismosinternacionales intergubernamentales (tales como laOrganización Mundial para la Salud (OMS), la OrganizaciónMundial para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y laOrganización para la Cooperación y el Desarrollo Económico(OCDE). La tarea realizada por estos organismosinternacionales es de una significativa relevancia por suenorme efecto multiplicador en el mundo.

Cabe mencionar que los resultados de las investigacionesaquí descriptas son diseminados por el mundo entero entrecientíficos, instituciones empresarias y entre lasautoridades públicas responsables de la adopción deestándares ambientales. De esta manera, se produce un flujointeractivo internacional de la información, muchas vecesprovocando decisiones nacionales en otros países.

Sin embargo, respecto a este fenómeno, es menesteranalizar la situación de muchos países en vías de desarrollo.Debe señalarse aquí que la mayor parte de ellos no cuentancon instituciones públicas o privadas que realicenactividades científicas en función de la propuesta deestándares ambientales, o que no están organizados pararelacionar los resultados de las investigaciones científicascon la toma de decisiones político administrativas. Esta esuna de las razones por las que sus autoridades adoptan sincuestionar los estándares ambientales sugeridos por losorganismos internacionales o reglamentados por lasautoridades públicas de los países desarrollados. Laselección de las fuentes institucionales externas de losestándares ambientales depende, en gran medida, de su nivelde prestigio internacional.

Algunos países de la Región han iniciado sus procesos deorganización institucional en función de la formulación deestándares ambientales. En el caso de Colombia, el régimeninstituido por la Ley 99 de 1993 y su reglamentación,estableció el Consejo Técnico Asesor de Política y

Normatividad Ambientales. El Consejo es integrado porrepresentantes de las universidades y otras institucionescientíficas, el sector empresarial y organizaciones nogubernamentales y actúa como ámbito de concertaciónintersectorial. Entre sus funciones principales figura elasesoramiento al Ministro del Ambiente y la propuesta denormas técnicas y de estándares ambientales. Para cumplir consus funciones recibe el sostén técnico de las redesnacionales de laboratorios de análisis de calidad ambiental ydel sistema de información ambiental.

VII) Estrategias para el control de la contaminación y el usode distintos tipos de estándares

Tal como lo anticipado al inicio de este estudio, esimportante formular los objetivos de naturaleza ambientalpara orientar la elección de la estrategia de control de lacontaminación. No existen formulas universales de objetivos“ modelos” . Todos ellos pueden ser válidos en la medida quepermitan orientar acciones viables durante un períododeterminado.

La estrategia institucional para la formulación de losobjetivos puede variar. Así, si los objetivos son de cortoplazo, éstos pueden ser formulados administrativamente porlos mismos poderes ejecutivos para que su cumplimientocontemple los períodos de mandato de gobierno. En cambio, silos objetivos son de largo plazo, como para la mayoría delos casos en esta materia, es indispensable que seanadoptados por legislación aplicable a programas que deban serejecutados por distintas administraciones.

En base a los objetivos formulados, pueden diseñarsegradualmente los regímenes jurídicos orientados para sulogro, entre ellos debe considerarse la elección de losestándares correspondientes.

Los estándares ambientales que en consecuencia senormaticen, pueden ser introducidos por vía legislativa oreglamentaria. Para hacerlo, el legislador deberá optar entrediversas alternativas según los objetivos perseguidos. Esaquí donde se produce una gran división de posicionesestratégicas entre aquéllos que propugnan los enfoques de“ comando y control” , regulatorios y la de incentivos ydesempeño. Probablemente, una combinación de ambos enfoquespermitirá una adecuada gestión del control de lacontaminación ambiental.

Entre las alternativas de estándares que puedan serutilizadas, deben considerarse:

a) estándares orientados hacia el control de la calidaddel ambiente receptor

Este tipo de estándares se fija, según los usosdesignados al ambiente y de acuerdo a distintos parámetrosseleccionados, con el fin de limitar la presencia en elambiente natural de determinados contaminantes. Se incluyen,entre otros, parámetros para el agua: ph, oxígeno disuelto,temperatura, coloración, salinidad, hidrocarburos, metalespesados (plata, arcénico, cadmio, cromo, cobre, plomo,níquel) coliformes fecales, etc.; para el aire: nitratos,nitritos, dióxido de azufre, monóxido, partículas, plomo,etc. Basados en la modelística, se determina la “ cargacrítica permisible” de los diversos contaminantes según losobjetivos previamente determinados y se fijan los estándaresde calidad ambiental que deban ser respetados por los órganosregulatorios.

Así, por ejemplo, la Directiva de la Unión Europea del 30de octubre de 1979, sobre estándares de calidad de las aguaspara moluscos y bivalvos, establece que el “ ph” debeoscilar entre 7-9. La Directiva estipula además que el métodode análisis debe ser el de la electrometría y con muestreosrealizados trimestralmente, como mínimo. Uruguay, de acuerdoal Decreto 253 de 1979, establece un “ ph” de 6.5-9 comoestándar de calidad de agua para el abastecimiento domésticoluego del tratamiento convencional, la recreación de contactoprimario, el riego de hortalizas y frutas y la acuiculturadestinada a la alimentación. Brasil, para la clase de aguasdestinadas al abastecimiento de agua potable con tratamientoconvencional, establece un “ ph” de 6-9 en la Resolución020/1986 de la CONAMA.

b) estándares basados en el control de efluentes yemisiones

Esta categoría de estándares es la que se aplica a cadafuente regulada de contaminación, en algunas ocasionesespecificando cada sector, en otras estableciendo valoresabsolutos para todos los sectores. Por ejemplo, la Directivade la Unión Europea del 26 de septiembre de 1983, establecevalores límites, a ser alcanzados el 1º de enero de 1989,para las descargas de efluentes con contenidos de cadmio paradistintas industrias: 0.2 mg/litro, para la producción depigmentos, de estabilizadores, electrodomésticos, compuestosde cadmio, baterías, etc.. Brasil establece para todadescarga de cadmio proveniente de cualquier sector un valorlímite de 0.2 mg/litro, mientras que Uruguay 0.05 mg/litro.

En los EE.UU., siguiendo con el ejemplo anterior, elcadmio figura en una lista de 129 parámetros regulados por lalegislación de control de la contaminación del agua. Losvalores límites varían según el sector industrial regulado.

Habitualmente, los valores límites estipulados sonfijados para ser alcanzados de acuerdo a plazos incluidos encronogramas establecidos normativamente. De este modo, los

permisos de descarga del contaminante incluyen indicacionesprecisas respecto de los valores límites y plazos progresivosde cumplimiento. Asimismo, en muchas hipótesis se presentansituaciones donde el sector regulado no cuenta aún con lastecnologías adecuadas para el cumplimiento de los estándares.Para estos casos, se convienen plazos de cumplimentación quecontemplen el tiempo de desarrollo tecnológico ofrecido a lossectores regulados. Se trata de una “ tecnología forzada”(technology forcing) donde los estándares ambientales actúande estímulo regulatorio para el desarrollo de nuevastecnologías, tanto en el plano de la investigación como el desu aplicación económicamente viable. En definitiva, elestándar ambiental cumple aquí la función de los estímulosregulatorios para la creación de nuevos mercados de consumo.

Los estándares de emisión o de efluentes han sidoparticularmente utilizados en la década del setenta y partedel ochenta en la mayoría de los países del mundodesarrollado. Hoy en día, son los estándares ambientalesutilizados más frecuentemente en los países en vías dedesarrollo. Sin embargo, vale mencionar de que se trata deestándares que responden a la lógica y enfoque de gestiónambiental del “ tratamiento al final del caño” (end of thepipe treatment). Ello genera efectos no previsto decontaminación multimedio, donde los residuos retenidos enconsecuencia del “ tratamiento al final del caño” (ej.plantas de tratamiento, filtros en chimeneas, etc.) aparecenluego como contaminación no resuelta en algún relleno, aveces sanitario, desde ya convirtiéndose en una nueva fuentede contaminación del aire, agua o suelo. A raíz de estasituación, los regímenes de control de la contaminaciónincluyeron el uso de otros tipos de estándares ambientales,quizá más orientados hacia el desempeño ambiental del ciclocompleto de las fuentes de contaminación. De tal manera, los“ estándares de desempeño” incluyen un enfoquemultidireccional de la contaminación, considerando tanto lasprecisiones tecnológicas para el tratamiento decontaminantes, el ciclo completo de los procesos productivosy los efectos contaminantes de los productos, entre otros.

c) estándares que regulan las tecnologías de tratamiento

Entre éstos pueden encontrarse diversos enfoques. Porejemplo, aquéllos que prescriben tratamientos tecnológicosprecisos para categorías de actividades. La Ley Federal parael Control de la Contaminación del Agua de los EE.UU. de 1972ofrece ejemplos de este criterio al establecer tratamientosespecíficos para los efluentes municipales. Así se determinóla exigencia de tratamientos primarios (decantación),seguidos por tratamientos secundarios (tratamiento biológico)completado por cloración.

Otro enfoque, en cambio, es el de la adopción de loscriterios tecnológicos. La Ley previamente mencionada,

estipula que las industrias con descargas directas a aguassuperficiales deban cumplir con la “ mejor tecnologíapracticable” , requiriendo la remoción de aproximadamente el85% del material suspendido, del DBO (demanda biológica deoxígeno) y de distintos contaminantes. También prevé que paradeterminadas industrias principales se aplique el criterio deuso de la “ mejor tecnología disponible” . Esta, además deincluir los requerimientos de las tecnologías practicables,exigía la remoción completa de otros contaminantes, muchos deellos tóxicos. La diferenciación entre ambos criteriosconsiste en que la primera se apoya en consideraciones yviabilidades económicas y operativas. En cambio, el segundoestablece como parámetro de referencia la existencia odisponibilidad de la tecnología adecuada para cumplir con elobjetivo ambiental en algún lugar del mundo, sin considerarlas implicancias económicas.

La distinción entre ambos enfoques, el de la prescripcióntecnológica y el de los criterios tecnológicos, es útilparticularmente para aquellos países interesados en ladesregulación. El primer enfoque caracteriza a las políticasmas bien intervencionistas donde el Estado señala latecnología a utilizarse. Para ello es preciso que el Estadodesarrolle y estimule tareas de investigación y desarrollo enbase a los cuales pueda formular y renovar permanentementepropuestas de tecnologías obligatorias de tratamiento.Difícil sería imaginar a un país en vías de desarrollo con lacapacidad económica adecuada para financiarlo. En cambio, elEstado podría analizar sistemáticamente la aplicación depolíticas sobre el uso de criterios tecnológicosobligatorios, permitiendo que sea el sector regulado el queproponga las especificaciones tecnológicas de su preferencia.

d) estándares que regulan el proceso productivo a partirde los insumos utilizados

Se trata de estándares que fijan valores límites para eluso de determinados contaminantes en los procesosindustriales de diversos sectores. Ello, en función de losefectos del contaminante en el ambiente receptor. Así, porejemplo, estos estándares pueden ser aplicados a lascaracterísticas o a los volúmenes de material sólidosuspendido o a la cloración en el proceso de blanqueo de lapulpa de papel. En la industria electrodoméstica, Alemaniapropuso la reducción de los volúmenes de cadmio en loselectrolitos de los lavarropas. En otros países se hapropuesto, a través de la legislación, sustituir el cadmiopor zinc y aluminio.

Este tipo de estándares es objeto de creciente interés yaque enfoca el logro de los objetivos desde una perspectivaintegral de la industria, facilitando el perfeccionamiento delos procesos productivos desde los mismos insumos. Nuevamenteaquí, estos estándares podrán ser más o menos precisos,

especificando alternativas a los insumos no deseados, orestringiendo o prohibiendo el uso de determinadoscontaminantes en los procesos productivos.

e) estándares que regulan la presencia de contaminantesen los productos

Esta categoría de estándares fija las concentracionesprohibidas o máximas de determinados contaminantes en losproductos, los cuales, una vez comercializados y utilizadospor los consumidores, son liberados al medio ambiente.Existen múltiples ejemplos. El caso más conocido es el delplomo en la nafta, el cual recién luego de ser consumido elcombustible por los conductores, genera la contaminación enla atmósfera. Lo mismo ocurre con los CFC(cloruroflorurocarbono) en los aparatos de refrigeración ocon el cadmio en las pinturas. Por ejempo, el Reino Unido haincluido un valor máximo de cadmio de 100 mg/kg de pinturaaplicada a juguetes de niños. Otro ejemplo importante es elde la industria alimenticia respecto del nivel residual depesticidas en frutas y hortalizas. Finalmente, algo similarocurre para determinar los valores límites de determinadoscontaminantes en la composición de los envases de productosalimenticios, los que luego de su consumo contribuyen a lamasa de residuos urbanos.

VIII) Algunas conclusiones sobre los procesos de formulaciónde estándares ambientales

El uso de uno u otro tipo de estándar ambiental varíasegún cuáles sean los objetivos de naturaleza ambiental y lasestrategias de control de la contaminación ambiental. Laaplicación ciega de los estándares adoptados por otraslatitudes puede crear dificultades en su aplicación y, dehecho, no lograr los objetivos propios. Por ello, resultaimprescindible articular procesos de análisis técnico con laintervención de múltiples sectores científicos, empresarios yno gubernamentales que permita la recolección de la máximainformación disponible local, extranjera e internacionalsobre la dinámica de los procesos ecológicos, loscontaminantes y los riesgos que generan en la salud y en elmedio ambiente y sobre las estrategias de manejo másadecuadas. Por ello es indispensable promover la creación deespacios institucionales que faciliten el debate técnico delque puedan surgir propuestas consensuadas para la fijación dedistintos tipos de estándares ambientales y los valorescorrespondientes.

5. Procedimientos jurídicos de fijación de estándaresambientales

Tal como se ha anticipado, el proceso de formulación deestándares puede ser perfeccionado por los procedimientos

jurídicos correspondientes. Estos, prescriben modosdeterminados de razonamiento y de proceder para la adopciónde estándares ambientales sujetos a los controles respectivosde razonabilidad y legalidad. Sin embargo, desde laexperiencia del derecho comparado existen dos opciones:

a) por un lado, el derecho puede incorporar sin discusióninstitucional los estándares formulados en otros ámbitos dedebate técnico político. Así, puede introducir en loscorrespondientes textos legislativos o reglamentarios deregímenes con objetivos de control de la contaminaciónambiental los cuadros correspondientes a los distintos tiposde estándares;

b) por el otro, el derecho puede ofrecer la oportunidadprocesal que facilite la concertación de intereses en virtudde las consideraciones científicas, tecnológicas, económicasy socio-culturales. En otras palabras, puede brindar laseguridad jurídica necesaria para la ponderación de riesgos ala salud y al medio ambiente, a la luz del conjunto deinterrelaciones que se presenten desde la diversidad deposiciones en los procesos de formulación de estándaresambientales.

En ambos casos, la incorporación de estándaresambientales al derecho debe darse, en principio, por medio deleyes o de actos administrativos de alcance general (ej.:reglamentaciones, resoluciones, etc.).

En la práctica, en el mundo desarrollado se hanpresentado ambas opciones con éxito, a los fines de laobtención de la legitimidad y los consensos necesarios entorno a los estándares ambientales. De hecho, la experienciaeuropea ha desarrollado principalmente la primera opción. Encambio, la experiencia de los EE.UU. se ha basado en losprocedimientos legislativos, en menor medida, y en losprocedimientos administrativos fundamentalmente para asegurarla ponderación del conjunto de consideraciones y del respetoa la diversidad de intereses públicos y privados.

Salvo algunas excepciones, la experiencia en los paísesen vías de desarrollo para la fijación de estándaresambientales no responde plenamente a ninguna de estas dosopciones. Mas bien, hasta hace muy poco tiempo, el método máscomún de incorporación al derecho era la adopción de losestándares propuestos por procesos o procedimientos jurídicosexternos, introduciendo sin cuestionamientos institucionalesy políticos propios los resultados de los análisis de otrassociedades. Tal como lo afirma Rafael Asenjo Zegers, exSecretario General de la Comisión Nacional del Medio Ambientede Chile, “ en el pasado, la ausencia de un procedimientoexplícito que asegure la participación de los distintosactores relevantes y la consideración de las múltiplesvariables que se requiere incorporar, ha generado serios

problemas de idoneidad de los estándares existentes. Enmuchos casos, éstos han correspondido a transcripciones detextos vigentes en otros países, sin mayor vinculación con larealidad específica que se quiere normar en Chile. Elresultado ha sido la generación, no sólo de un extendido noacatamiento, sino también de un descrédito de la normajurídica como instrumento eficiente para solucionar elproblema que dio origen a la necesidad de dictar la norma”(Estudio Analítico Nº3 de la FARN sobre Ciencia y Tecnologíaen la política y el derecho ambiental. El caso particular dela fijación de estándares ambientales, agosto de 1994).

En Chile, como respuesta a esta toma de conciencia, laLey de Bases del Medio Ambiente Nº 19.300 de 1994, señala ensu artículo Nº 32, inciso tercero, lo siguiente:

“ Un reglamento establecerá el procedimiento a seguirpara la dictación de normas de calidad ambiental, queconsidere a lo menos las siguientes etapas:

- análisis técnico y económico, - desarrollo de estudios científicos, - consultas a organismos competentes, públicos yprivados, - análisis de las observaciones formuladas, y - una adecuada publicidad.

Establecerá además los plazos y formalidades que serequieran para dar cumplimiento a lo dispuesto en esteartículo y los criterios para revisar las normas vigentes” .

Este es uno de los primeros textos de legislaciónambiental de países en vías de desarrollo que introduce, almenos, la obligación de adoptar un procedimientoadministrativo de fijación de estándares ambientales ycriterios mínimos de razonabilidad y legalidad administrativaque deba ser respetado.

La experiencia mexicana resulta particularmenteinteresante para otros países de América Latina ya que haincluido el tratamiento de los estándares ambientales dentrodel régimen de adopción de cualquier norma oficial queprescriba características y/o especificaciones que debanreunir productos, procesos y servicios que puedan constituirun riesgo para la salud, la seguridad de las personas y elmedio ambiente. Se trata de la Ley Federal sobre Metrología yNormalización del 30 de junio de 1992 que estableceprocedimientos administrativos aplicables a la adopción deestándares ambientales.

La estrategia de los Estados Unidos, también deimportancia en esta materia, ha sido la de incluir estándaresen las distintas leyes sectoriales ambientales (ej. aire,agua, etc.) y prescribir procedimientos administrativos más

detallados para la formulación de estándares faltantes. Estosúltimos procedimientos deben, por su parte, respetar lasleyes federales de procedimientos administrativos para lossupuestos de estándares ambientales federales ylas respectivas leyes procesales estaduales para lo propio enesos ámbitos.

A los efectos de este estudio, resulta de interéspresentar la experiencia procesal administrativa mejicana yla de los Estados Unidos.

a) El caso de México:

La Ley Federal sobre Metrología y Normalización de 1992(la Ley) estipula que las normas oficiales mexicanas deberáncumplir con los requerimientos procesales prescriptas porella. Con ese objeto, su Art. 2, establece entre otros, quela Ley tiene por fin:

i. fomentar la transparencia y eficacia en laelaboración y observancia de normas;

ii. establecer un procedimiento uniforme para laelaboración de normas oficiales mexicanas por lasdependencias de la administración pública federal;

iii. promover la concurrencia de los sectores público,privado, científico y de consumidores en la elaboracióny observancia de normas oficiales;

iv. coordinar las actividades de normalización,certificación, verificación y laboratorios de prueba delas dependencias de administración pública federal;

v. en general, divulgar las acciones de normalizacióny demás actividades relacionadas con la materia.

Asimismo, la Ley define también a las “ normas” en doscategorías:

i. las normas mexicanas, como aquéllas de referenciaque emitan los organismos nacionales de normalización(ej. similares al IRAM argentino); y

i. las normas oficiales, como aquéllas emitidas porlas dependencias competentes del Estado (por ejemplo,las normas que adopte la dependencia equivalente a laSecretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humanoargentino), de carácter obligatorio.

A los efectos de este trabajo interesa particularmente lopertinente a las normas oficiales, principalmente por sucarácter obligatorio y los procedimientos administrativosrequeridos para su formulación.

Así, el Art. 40 de la Ley determina que las normasoficiales mexicanas tendrán como finalidad, entre otras,establecer:

“ I. Las características y/o especificaciones que debanreunir los productos y procesos cuando éstos puedanconstituir un riesgo para la seguridad de las personas odañar la salud humana, animal, vegetal, el medio ambientegeneral y laboral, o para la preservación de recursosnaturales;”

“ II. Las características y/o especificaciones de losproductos utilizados como materias primas o partes omateriales para la fabricación o ensamble de productos finalessujetos al cumplimiento de normas oficiales mexicanas,siempre que para cumplir las especificaciones de éstos seanindispensables las de dichas materias primas, partes omateriales;”

“ III. Las características y/o especificaciones quedeban reunir los servicios cuando éstos puedan constituir unriesgo para la seguridad de las personas o dañar la saludhumana, animal, vegetal o el medio ambiente general y laboralo cuando se trate de la prestación de servicios de formageneralizada para el consumidor;”

“ V. Las especificaciones y/o procedimientos de envasey embalaje de los productos que puedan constituir un riesgopara la seguridad de las personas o dañar la salud de lasmismas o el medio ambiente;”

“ X. Las características y/o especificaciones,criterios y procedimientos que permitan proteger y promoverel mejoramiento del medio ambiente y los ecosistemas, asícomo la preservación de los recursos naturales;”

“ XIII. Las características y/o especificaciones quedeben reunir los equipos, materiales, dispositivos einstalaciones industriales, comerciales, de servicios ydomésticos para fines sanitarios, acuícolas, agrícolas,pecuarios, ecológicos, de comunicaciones, de seguridad o decalidad y particularmente cuando sean peligrosos” .

Tal como se puede observar, aunque la Ley no utiliza eltérmino específico de “ estándares ambientales” lo abarcaconceptualmente fijando procedimientos para la adopción denormas. Por lo tanto, el procedimiento específico deelaboración de estándares ambientales debe cumplir con lasinstancias administrativas pautadas para la adopción de todanorma oficial mexicana.

La Ley considera los siguientes aspectos:

i. origen de las propuestas: corresponde a las dependenciasadministrativas elaborar anteproyectos de normas. Sinembargo, cualquier persona interesada podrá presentar a lasdependencias propuestas de normas oficiales mexicanas.

ii. órganos de evaluación y aprobación: son los ComitésConsultivos Nacionales de Normalización los órganosencargados de aprobar conceptualmente las normas quecontengan estándares ambientales. Estos son integrados porel personal técnico de las dependencias de laadministración, competentes en la materia sobre los cualesse adoptan los estándares. Además, y en la medida de suinterés, intervienen en el Comité organizacionesindustriales, prestadores de servicios, comerciantes,productores rurales o pesqueros, centros de investigacióncientífico tecnológica, colegios de profesionales yconsumidores. La Ley no incluye expresamente a lasentidades ambientalistas. La conformación y selección delos miembros es decidido por las dependenciasadministrativas. La Presidencia de los Comités la ejerce elrepresentante de la dependencia administrativa que reguleel mayor número de actividades del proceso de un bien.Resolución mediante, los Comités aprueban las normas porconsenso cuando fuese posible; caso contrario se aplica laregla de la mayoría simple y el voto afirmativo delPresidente.

iii. órganos de emisión: son las respectivas dependenciasde la administración, competentes en la materia.

iv. criterios de razonabilidad administrativa aplicables ala elaboración de normas: los proyectos presentados por lasdependencias a los Comités Consultivos deberán seracompañados por los correspondientes análisis técnicos queincluyan, entre otros, los siguientes criterios:- la razón científica y técnica de la norma propuesta;- los beneficios netos potenciales de la norma propuesta

incluyendo aquéllos no cuantificables monetariamente;- la identificación de las personas y grupos

beneficiarios de la norma propuesta;- los costos potenciales de la aplicación de la norma

propuesta;- identificación de los efectos adversos no

cuantificables de la norma propuesta;- identificación de las personas o grupos que deban hacer

frente a los costos descriptos;- la fundamentación de la selección de la norma propuesta

frente a otras alternativas para el logro de losobjetivos con el mayor beneficio neto potencial,justificando la desestimación de otrasalternativas.

v. instancias administrativas:

- las dependencias originarias presentan los proyectosdirectamente a los Comités Consultivos para que en unplazo no superior a los 75 días hábiles formulenobservaciones;

- frente a las observaciones formuladas, la dependenciaoriginaria de los proyectos cuenta con un plazo nomayor a los 30 días para realizar sus contestaciones.Cuando la dependencia que presentó el proyecto noconsidere justificadas las observaciones del ComitéConsultivo, puede solicitar a la Presidencia de ésteque ordene la publicación del proyecto;

- publicidad previa: los proyectos de normas deberán serpublicados íntegramente en el Diario Oficial de laFederación, a efectos de que cualquier interesado tengaacceso al mismo y formule sus observaciones. Dentro delos siguientes 90 días de la publicación, cualquierpersona puede presentar comentarios al ComitéConsultivo correspondiente;

- acceso a la información sobre la cual se sustenten losproyectos de normas: durante el plazo de 90 díasmencionado en el párrafo anterior, cualquier interesadotiene derecho a consultar en el Comité Consultivo lafundamentación técnica que acompaña la propuesta deproyecto;

- efectos jurídicos de los comentarios recibidos: elComité Consultivo tiene la obligación de estudiar loscomentarios recibidos y publicar las respuestas a losmismos. En su caso podrá modificar el proyectooriginario en un plazo que no exceda los 45 días;

- publicidad de las normas: una vez aprobadas las normaspor el Comité Consultivo, éstas deberán ser expedidaspor las correspondientes dependencias de laadministración y publicadas en el Diario Oficial de laFederación para su entrada en vigor.

A los fines del control de legalidad y razonabilidadadministrativa que pueda hacerse valer en las instanciasadministrativas o judiciales, habrá que tener en cuenta queel régimen instituido por la Ley mexicana debe ser analizadoa la luz de la legislación general de procedimientosadministrativos.

En particular, la Ley precribe los criterios derazonabilidad y las instancias de legalidad que deban cumplirlas normas oficiales mexicanas, posibilitando la declaraciónde nulidad de aquéllas que no las cumplan.

b) El caso de los Estados Unidos

La fijación de estándares ambientales en los EstadosUnidos es regulado, por un lado, por la Ley Federal deProcedimientos Administrativos de 1966 y sus posterioresenmiendas y por las leyes estaduales de procedimientosadministrativos, muchas de ellas basadas en la Ley FederalModelo de Procedimientos Administrativos Estaduales de 1981.Por el otro, los estándares ambientales son fijados deacuerdo a normas procesales incluidas en las múltiples leyessectoriales de control de contaminación ambiental. Lalegislación procesal administrativa, tanto federal comoestadual, se asemeja en sus principios democráticos adoptandocriterios de razonabilidad y legalidad muy similares.

. Experiencias estaduales

Dada la importancia del papel estadual en materiaambiental en los Estados Unidos resulta de particular interésconsiderar la Ley Modelo Federal de ProcedimientosAdministrativos Estaduales. Sin referirse directamente aellos, ésta ha servido de base para los procedimientos defijación de estándares ambientales en múltiples estados, yaque regula el procedimiento de formulación y adopción denormas. Entre las características principales de esta Ley sedestacan las siguientes:

i) según cuál sea la materia ambiental tratada: lasautoridades administrativas designadas por la legislaciónde fondo son las encargadas de conducir el procesoadministrativo de adopción de normas y aprobarlos. Enmuchas ocasiones son las autoridades ambientalespropiamente dichas;

ii) investigación preparatoria: las autoridadescompetentes, por iniciativa propia, pueden solicitarinformalmente sugerencias y recomendaciones sobre un temaen cuestión vinculado a la fijación de estándaresambientales. Para ello, puede nombrar un consejoconsultivo cuya membresía debe ser debidamentepublicitada;

iii) apertura de expedientes públicos: a los fines deorganizar la documentación relativa a los procedimientosde adopción de normas, las autoridades competentesdeberán abrir y mantener actualizado un expediente queacompañe el ciclo completo del procedimiento. Entre otrosdatos, el expediente deberá incluir:

- la lista temática completa relativa a la normapropuesta;

- el nombre y la dirección del personal administrativo acargo del expediente con quien cualquier interesadopueda conectarse;

- el estado procesal del expediente;

- citas sobre las diversas notificaciones públicasrealizadas en relación al procedimiento;

- oportunidad y lugar donde puedan ser consultadas lasintervenciones escritas sobre las normas propuestas;

- nombre de las personas que solicitan intervencionesorales para opinar sobre las propuestas, oportunidad ylugar donde se efectúen;

- cualquier decisión de las autoridades competentes sobrelas propuestas;

- cualquier cronograma relevante para el procedimientoadministrativo;

- la fecha de adopción, publicación y vigencia de lanorma propuesta.

iv) publicidad previa de los proyectos de normas: con unplazo mínimo a 30 días previos de la adopción de lasnormas, las autoridades competentes deberán publicar enel boletín oficial estadual correspondiente, al menos, lasiguiente información:

- una breve explicación de los objetivos de las normasinclusivas de los estándares propuestos;

- las normas que confieren legitimidad a la autoridadpara proponer los proyectos;

- el texto completo de las normas conteniendo losestándares propuestos;

- dónde, cómo y cuándo pueden peticionar los interesadospara que se celebren audiencias públicas, en elsupuesto que la publicación misma no lo haya previsto.

A los tres días de la publicación, la autoridadcompetente deberá enviar el texto del proyecto normativoa todas aquellas personas interesadas que lo hayansolicitado oportunamente.

v) participación pública: por un período de 30 días luegode la publicación del proyecto normativo, la autoridadcompetente deberá otorgar la oportunidad a cualquierpersona interesada a presentar observaciones, datos ypuntos de vista sobre el proyecto. Si un número mínimo de25 personas solicitan una audiencia pública, la autoridaddeberá facilitarla. Esta deberá ser publicitada en unplazo no menor a los 20 días a la celebración de laaudiencia. Las manifestaciones expresadas deberán serregistradas, sintetizadas e incluidas al expediente.

vi) criterios de razonabilidad administrativa aplicablesa la elaboración de normas: en general, los proyectospresentados por las autoridades competentes deberán seracompañados de un “ análisis regulatorio” que contemple,entre otras, las siguientes consideraciones:

- una descripción de las clases de personas queprobablemente sean afectadas por el proyecto propuesto,

las clases de personas que deban hacerse cargo de loscostos envueltos y las clases de personas que se veanbeneficiadas;

- una descripción de la incidencia probable, cuantitativay cualitativa, del proyecto propuesto sobre las clasesde personas afectadas;

- una estimación de los costos probables en queincurrirán las autoridades proponentes y otrasautoridades debido a la adopción del proyecto propuestoy a cualquier incidencia en los ingresos del Estado;

- un análisis comparado de los costos probables erogadosdebido a la adopción del proyecto propuesto, enrelación a una posible inacción;

- una fundamentación de la elección del proyectopropuesto como la alternativa económicamente másviable;

- la descripción de las alternativas seriamenteconsideradas y los motivos de su desconsideración a laluz del proyecto presentado;

- en la medida de lo posible, cuantificación de todos losdatos acompañados;

- descripción de los efectos de corto y largo plazo delproyecto propuesto.

vii) instancias administrativas:

- Luego de 20 días de la publicación del proyecto denorma en el boletín oficial estadual, la autoridadproponente deberá emitir una orden de “ análisisregulatorio” de la norma propuesta en la medida que selo haya solicitado expresamente el gobernador, unasubdivisión política, una agencia o un mínimo de 300personas.

- Cumpliendo con los criterios de razonabilidadmencionados más arriba, debe publicarse la síntesis del“ análisis regulatorio” al menos 10 días previos alvencimiento del plazo para: a) presentar comentariosescritos sobre la norma propuesta, o b) solicitar unaaudiencia pública o la celebración misma de la audienciapública. Dicha publicación deberá indicar dónde puedenobtenerse copias de la información completa resultantedel “ análisis regulatorio” y el lugar, oportunidad y elmodo en que las personas puedan presentar sus puntos devista sobre el proyecto de norma.

- Dentro de un plazo de 180 días a partir de lapublicación en el boletín oficial estadual del proyectonormativo o al vencimiento del período de intervencionesorales, la autoridad proponente podrá adoptar la norma,luego de haber considerado todas las presentacionesescritas y orales y fundamentado su respectivaincorporación o desestimación. Si la autoridad competenteha cumplido con las instancias administrativas

establecidas por la Ley y ha respetado los criterios derazonabilidad estipulados, la norma adoptada no podrá serimpugnada sobre la base de un análisis insuficiente oimpreciso. De hecho, la Ley refuerza el papel de laautoridad cuando se incluye entre sus funciones la degenerar y mantener conocimiento técnico especializado enla materia, fundamento que sirve para demostrar suautoridad moral para dictaminar y emitir juicios devalor.

El procedimiento completo de adopción de normas puede serrevisado por una Comisión de Revisión de NormasAdministrativas. Esta Comisión esta compuesta por senadores ydiputados nombrados por los respectivos presidentes de lascámaras legislativas. El papel de la Comisión es la deexaminar selectivamente propuestas de posibles normas, eincluso analizar las normas existentes para su modificación.Las reuniones de la Comisión son abiertas al público yfuncionan de acuerdo a su propio procedimiento. La Comisiónpuede recomendar a la autoridad proponente de la norma sobreaspectos substantivos y objetar. La objeción debe ser fundaday publicada.

. Experiencias federales

En el ámbito federal, se presentan ejemplos similares deprocedimientos administrativos deadopción de normasadministrativas, en general, y de estándares ambientales, enparticular. Para ellos se aplica la Ley Federal deProcedimientos Administrativos de 1966 que incluye capítulossobre procedimientos de adopción de normas por parte de lasautoridades administrativas. En el supuesto particular de lafijación de estándares, y completado por el régimenadministrativo general, es interesante observar el caso deadopción de estándares nacionales de emisión de contaminantesatmosféricos peligrosos, regulado por la Ley de Aire Limpio yde valores límites a efluentes líquidos, regulado por la Leyde Control de la Contaminación del Agua.

Para el primer supuesto, el Administrador de la Agenciade Protección Ambiental (Environmental Protection Agency -EPA) publica periódicamente una propuesta de lista decontaminantes atmosféricos peligrosos, para los cualesdeclara su intención de establecer un estándar de emisión.

Luego de un plazo de 180 días, el Administrador de la EPAdebe publicar la propuesta sobre estándares de emisión paralos contaminantes seleccionados, convocando a una audienciapública en un plazo no mayor de 30 días. En un plazo máximode 180 días luego de la publicación, el Administrador adoptalos estándares propuestos, salvo que en base a la informaciónrecogida en las audiencias públicas resulte que no

corresponda incluir el contaminante en la lista o debamodificar los valores límites propuestos.

Para el supuesto de la fijación de valores límites deefluentes líquidos, el Administrador de la EPA debe publicarel proyecto conteniendo los mismos, convocandosimultáneamente a una audiencia pública en un plazo no mayorde los 90 días. El objeto de la audiencia pública es la dedemostrar con máxima transparencia la relación entre loscostos sociales y económicos envueltos en la aplicación delos valores límites propuestos, los desequilibrios sociales yeconómicos provocados a la comunidad afectada o regulada, ylos beneficios sociales y económicos obtenidos por losobjetivos alcanzados de la Ley de Control de la Contaminacióndel Agua. Además, la audiencia pública debe ofrecer laoportunidad a la EPA de demostrar que los valores límitespueden ser alcanzados con la aplicación de las tecnologíasdisponibles o si requieren estrategias alternativas.

Ante el supuesto de que un particular se vea afectado,aún si para el resto del sector regulado los valores límitespropuestos no generan objeciones, y puede demostrar que paraél no se logran los beneficios económicos y socialesdeclamados al aplicárselo a su fuente de contaminación, elAdministrador podrá exceptuarlo de cumplir con la normapropuesta.

Una vez formulado el estándar ambiental de acuerdo a losprocedimientos administrativos generales y a los contempladosen las leyes ambientales sectoriales, los estándaresadoptados entran en vigor aunque, desde ya, están sujetos alos controles jurisdiccionales en las instanciasadministrativas y judiciales correspondientes.

SECCION IILa situación en la Argentina

1. Introducción

A la luz del marco conceptual presentado en la Sección Ide este estudio, se plantean dos interrogantes principalespara el análisis concerniente a la Argentina:

- ¿Cómo es el proceso de formulación de estándaresambientales en la Argentina?, y

- ¿Cómo es el procedimiento jurídico de fijación deestándares ambientales en la Argentina?

Respecto de ambas preguntas podemos anticipar, sin entraren mayores detalles, que existe la necesidad de un mayordesarrollo consciente de organización institucional yjurídica que ofrezca la legitimidad científica, técnica,económica y socio-cultural necesaria para la incorporación deestándares ambientales a la normativa vigente. Asimismo,resulta imperioso adoptar regímenes procesalesadministrativos que ofrezcan la seguridad jurídica necesariapara los distintos actores, regulados por los estándaresambientales adoptados.

También puede afirmarse que, en general, se observa unatendencia hacia la búsqueda de nuevas maneras de formulaciónde estándares ambientales. Quizás la razón de ello se debe aque existe una creciente conciencia sobre las limitacionesque se encuentran en la aplicación de estándares ambientales,formulados sin el necesario consenso intersectorial que lebrinde la legitimidad adecuada.

Para realizar este estudio se consideró, por un lado, lalegislación de las jurisdicciones seleccionadas. Por el otro,se analizaron las entrevistas realizadas por los miembros delequipo de juristas participantes. Entre estos últimos, fueronconsultados, por ejemplo, actuales y ex funcionariospúblicos, principalmente a cargo de funciones ambientales,políticos, especialistas de institutos de investigacióncientífica y técnica, profesores universitarios, empresariosy consultores ambientales.

Con la información recabada a partir de la legislaciónestudiada y las entrevistas realizadas, podría aseverarse queexisten, por un lado, ciertas características comunes entrelas diferentes jurisdicciones seleccionadas, principalmenteen lo concerniente a la dificultad para adoptar estándaresambientales que sean el resultado de procesos propios deanálisis y a la ausencia de procedimientos normativos queofrezcan la necesaria razonabilidad a los estándaresadoptados; y por el otro, algunas experiencias que demuestrantendencias superadoras que sirven de base local para laspropuestas de recomendaciones para la Argentina.

2. Sobre algunos conceptos

Podría afirmarse que la legislación analizada contempla,en su conjunto, los conceptos manejados por la legislacióncomparada. Sin embargo, ciertas normas de importanciautilizan algunas definiciones y aplican algunos conceptos quepueden generar cierto grado de confusión. Por ejemplo en elámbito nacional, el Decreto 831, de 1993, reglamentario de laLey de Residuos Peligrosos, utiliza la terminología de“ estándar de calidad ambiental” al “ ...Valor numérico oenunciado narrativo que se ha establecido como límite a losvertidos y emisiones de residuos peligrosos a un cuerpo

receptor en un lugar determinado...” . Esta última definiciónresulta más cercana a la del valor límite de efluentes oemisiones. El Decreto mencionado no incluye una definiciónpara referirse a los “ estándares de calidad ambiental de loscuerpos receptores de las emisiones o efluentes” . En cambio,el mismo texto utiliza el concepto de “ niveles guía decalidad ambiental” para indicar “ ...el valor numérico oenunciado narrativo, que se ha establecido como límite enforma específica para un cuerpo receptor como guía generalpara la protección, mantenimiento y mejora de usosespecíficos del agua, aire y suelo” . En la legislacióncomparada, mientras que los estándares de calidad ambiental ylos de efluentes o emisiones son de cumplimiento obligatoriopara los sectores regulados y para las autoridades deaplicación, los niveles o valores guías, tal como lo describeel mismo término, son meramente indicativos y son comunmenteutilizados para orientar los rumbos relativos a las futurasexigencias.

El mismo texto mencionado previamente, luego de definirlos “ objetivos de calidad ambiental” en relación a cuerposreceptores de aire, agua y suelo, utiliza el mismo conceptoen el texto pero en relación a las emisiones ( “ ...losobjetivos de calidad ambiental para las emisiones que afectenlos cuerpos receptores (aguas y suelos)...” ). La pocaclaridad conceptual en el texto jurídico puede dificultar lacomprensión cabal de los objetivos perseguidos por el régimenjurídico instaurado.

Vale aclarar, sin embargo, que la dificultad conceptualaquí descripta fue mucho más acotada en la mayoría de lasentrevistas realizadas. Salvando excepciones, en ellas seobserva, por ejemplo, un uso indistinto entre los términos“ estándares” y “ parámetros” , distinción que resultaimprescindible para un régimen de estándares ambientales. Dehecho, uno de los pasos principales es la decisión sobre losparámetros a utilizarse. Dicha decisión exige una evaluaciónconciente de la importancia ambiental, social y económica delos parámetros a considerarse y sobre la viabilidad operativapara realizar los muestreos, en función de cada parámetroseleccionado, a cargo tanto de las autoridades de aplicacióncomo de los sectores regulados.

No parece existir mayores dificultades acerca de losconceptos referentes a los valores límites, límitestolerables o concentraciones máximas admisibles, para indicarla frontera de emisión permitida. Dicho valor es utilizadoademás para el otorgamiento de los permisos y para lafiscalización permanente y la aplicación de loscorrespondientes regímenes punitivos.

3. La formulación de objetivos de naturaleza ambiental

La política y la legislación ambiental argentina no secaracterizan por una tradición en la formulación de objetivosespecíficos ambientales, a ser alcanzados en plazosdeterminados, y que sirvan de base para la adopción deestrategias de gestión pública ambiental. El país no hadecidido, por ejemplo, cómo será la calidad ambiental de suscuerpos y cursos de agua, de acuerdo a los usos que se lesdeterminen, o los aires de las áreas urbanas de más de unnúmero de habitantes, para que protejan, por ejemplo, lasalud de los niños, las embarazadas o los ancianos. Laexistencia de los estándares ambientales no reflejanecesariamente la decisión política local. Mas bien,manifiestan los valores y las consideraciones propias de lasfuentes técnicas.

Sin embargo, la noción de formular objetivos ambientalesha sido introducida al Decreto Nacional 831 de 1993,reglamentario de la Ley de Residuos Peligrosos. Su Art.33indica, entre las instancias que deben ser contempladas porla autoridad de aplicación, para la fijación de valoreslímites correspondientes a los efluentes o emisiones deplantas de tratamiento y disposición final de residuospeligrosos, la formulación de “ objetivos decalidad ambientalpara las emisiones que afecten los cuerpos receptores (aguasy suelos) sujetos a saneamiento y recuperación” , los cualesdeberán ser adoptados “ ...en función de las evaluaciones quese realicen con el objeto de lograr los niveles de calidadadecuados para el desarrollo de los ecosistemas...” .Claramente, en este texto, el concepto de los “ objetivosambientales” es introducido. Claro está que se trata de undecreto reglamentario de una ley por lo cual no se refiere alresultado de un debate político desarrollado en un cuerpocolegiado; mucho menos de un debate con amplia participaciónciudadana, científica y empresaria. Los objetivos ambientalesaquí citados deben ser adoptados por el poder administrador ytienen un fin orientador para el mismo.

De todos modos, resulta promisorio observar la recienteutilización de objetivos en los procesos de políticaambiental de algunos de los poderes ejecutivos. Por ejemplo,el anuncio por parte del Poder Ejecutivo Nacional delsaneamiento del Riachuelo en un río bañable o pescable en unplazo de 1.000 días, permite orientar la atención de lacomunidad en la evaluación de los avances realizados porparte de las autoridades de aplicación. El incumplimiento delos objetivos enunciados puede crear seguramentefrustraciones entre muchos destinatarios. Sin embargo, lapresencia del objetivo, previamente formulado e instalado enla memoria colectiva, permite la discusión pública posteriorque sobre el tema se suscita una vez cumplido el plazo.


a. sistema institucional formal e informal de fijación deestándares ambientales

Hasta el presente, los estándares ambientales sonformulados en la Argentina sin un sistema formaldesarrollado. De hecho, la estrategia legislativa más comúnes la de su incorporación al derecho (sin un acto especial dehomologación), a través de la ley o de sus reglamentacionesposteriores, sin la existencia de una instancia previa acargo de un sistema institucional específico para su análisisy debate técnico-científico, económico y social. Estasituación se repite en los ámbitos nacional, provincial ymunicipales. De este modo, los proyectos legislativospropuestos por los poderes ejecutivos o de iniciativaparlamentaria y las normas administrativas que contienenestándares ambientales, son elaborados por el personaltécnico permanente o contratado de las administracionespúblicas, administrativas o parlamentarias. Así por ejemplo,el personal del Instituto Nacional de Ciencia y TécnicaHídrica ha participado en la elaboración de los estándarescontemplados por las resoluciones de la Secretaría deRecursos Naturales y Ambiente Humano, dictadas en virtud delo estipulado por los decretos de control de contaminaciónhídrica, Números 674/89 y 776/91.

Existen algunas excepciones que demuestran una tendenciasuperadora. Es el caso, por ejemplo en la Provincia deCórdoba, de la “ Comisión de Estudios para la elaboración decriterios de emisión de contaminantes por parte de losvehículos del autotransporte público de pasajeros” , la cualpropuso un conjunto de especificaciones aplicables sólo parael humo y el ruido incorporados al Decreto Nº 179 del 22 deenero de 1987.

Aunque no de modo explícito para la formulación deestándares ambientales, podría imaginarse que en el futurolos cuerpos consultivos creados por distintos regímenes deprotección del ambiente o de algunos de sus elementos enparticular, actúen como ámbito de análisis de las propuestasde estándares ambientales. Así, por ejemplo, podría citarsela constitución de la Comisión Consultiva Intersectorialestablecida en la Provincia de Mendoza por el Decreto 2.404de 1989, en virtud de la reglamentación de la Ley Provincial5.100 de 1986, para el control de la contaminaciónatmosférica. De acuerdo al Decreto, figuran entre susintegrantes, representantes de los sectores nogubernamentales y gubernamentales descentralizados “ deestricta incumbencia en la preservación del aire” . Dichaconformación podría facilitar el encuentro de referentestécnicos, empresarios, no gubernamentales y gubernamentalespara desarrollar el análisis científico, social y económiconecesario de los estándares ambientales propuestos.

La ausencia de un sistema formal para la formulación deestándares ambientales, institucionalizado a través de la

legislación, no significa empero que, en la práctica, noexistan consultas y tareas comunes con distintos sectores. Dehecho, desde hace tiempo, diversas universidades y comisionestécnicas de las asociaciones empresarias participaninformalmente de procesos de elaboración de los estándaresambientales que luego son incluidos en la legislación. Ya en1983, el Código de Prevención de la Contaminación Ambientalde la Ciudad de Buenos Aires, adoptado por la Ordenanza Nº39.025, había recibido las contribuciones de la UniónIndustrial Argentina. Del mismo modo, las universidadesNacional del Sur y la Tecnológica fueron consultadas para laadopción de los estándares de efluentes incluidos en laOrdenanza Nº 5.420, de 1989, del Municipio de Bahía Blanca.

Con referencia a los procesos informales de propuestas deestándares ambientales, merece una mención especial elaccionar del Instituto Argentino de Racionalización deMateriales, comunmente conocido como el IRAM. Desde sucreación en 1935, el IRAM ofreció valiosos aportes para lanormalización y certificación de bienes y servicios. Dichasfunciones fueron ratificadas por medio del Convenio deOrganismo de Normalización, firmado el 2 de febrero de 1995.Resulta de gran interés la decisión de incluirconsideraciones ambientales entre sus campos de preocupación,ya que las normas que proponga en esta área serán elresultado de un proceso serio de colaboración entreprofesionales provenientes de universidades, industrias,comercios, laboratorios públicos y privados. Lacaracterística más sobresaliente de la adopción de las normasIRAM es que se logran por consenso, aún considerando queestatutariamente existe la posibilidad de la votación. Setrata de un sistema privado, no lucrativo, de carácterindependiente, que puede servir de ámbito excelente paraconsensuar estándares ambientales aplicables a la industria.Sus resultados podrían, sin duda, ser utilizados por lalegislación posterior con la certeza de sostenerse en lalegitimidad que otorga la concertación de interesessectoriales.

b. fuentes de referencia científicas o legalesDada la complejidad que envuelve el proceso de propuesta

de estándares ambientales, existe una clara experiencia deincorporación de estándares de fuentes externas. Puedeobservarse que mientras muchos de los estándares adoptados enel ámbito de la legislación nacional y de la Capital Federalson originariamente de otras latitudes, éstos son a su vezutilizados como términos de referencia de la legislaciónprovincial y municipal.

En algunos sitios del interior del país los estándaresambientales se inspiran en la información remitida por losencargados gubernamentales de proponer estándares ambientalesgracias a sus contactos directos en instituciones científicasy gubernamentales internacionales y extranjeras. De uno u

otro modo, los estándares ambientales incorporados a lalegislación argentina provienen del exterior, sin ser elresultado de un proceso de concertación intersectorial ni elproducto de un procedimiento legislativo o administrativo quepermita ofrecer un marco de negociación ponderando yequilibrando los beneficios sociales y los riesgos de lapresencia de contaminantes en el entorno con las viabilidadeseconómicas y tecnológicas de las propuestas.

La ausencia preponderante de dicho proceso en el país nosignifica de ninguna manera que la alternativa sea elreemplazo del conocimiento externo por uno exclusivamentelocal; más bien su permanente consideración. Vale la penarecordar que los estándares extranjeros e internacionales sontambién, como se ha visto en la sección anterior, reflejo dela interacción del conocimiento científico global. Ladiferencia que por ahora caracteriza a la Argentina es que laadaptación de los estándares de otras naciones a lascircunstancias locales, no responde a un análisis de lasvariables ecológicas, sociales, económicas y tecnológicaspropias de las distintas regiones del país. Al respecto, yaexiste una conciencia generalizada entre los diversosentrevistados en relación a la necesidad de contar con unsistema de organización formal e informal que permitaresponder a esta necesidad, condición imprescindible paraproponer alternativas superadoras. Cabe mencionar aquí dossalvedades. En primer lugar, en el caso de la legislaciónratificatoria de convenios internacionales, la Argentinaparticipa de las negociaciones correspondientes para laselección de parámetros y la fijación de estándares.Habitualmente, los distintos regímenes internacionalesambientales basan sus decisiones en las conclusiones de losórganos científicos que para esos efectos son establecidos.Ese ha sido el caso del Panel Intergubernamental de CambiosClimáticos que actúa como ámbito de concertación deperspectivas científicas diferentes y que produce opinionesconsideradas luego por la Conferencia de las Partes delConvenio Internacional de Cambios Climáticos, suscripto enRío de Janeiro en 1992.

En segundo lugar, debido a la dinámica de la integracióncomercial y a la necesidad de introducirse en mercadosextranjeros, resulta cada vez más probable la adopción deestándares ambientales de emisiones/efluentes, de procesos yde productos propios de los mercados a los cuales se deseealcanzar. Reflejo de ello es la Resolución Conjunta Nº 96/94y 58/94 de la Secretaría de Transporte y de la Secretaría deIndustria de la Nación, del 8 de marzo de 1994 estableciendoun régimen de valores límites para emisiones provenientes devehículos con motores Diesel (humos, gases y partículas). Deacuerdo a los considerandos de la Resolución, la misma fueadoptada de acuerdo a las directivas 88/77 del 3 de diciembrede 1987 y 91/542 del 1 de octubre de 1991 de la ComunidadEconómica Europea. Además, debe señalarse que las mismas

habían sido ya adoptadas por Brasil, situación que obligabala aproximación de la legislación argentina hacia los mismosestándares en virtud de los acuerdos comerciales delMERCOSUR. Muy probablemente, se repitan situaciones similarescon mayor asiduidad y por la misma razón. Las propuestas decreación del Area de Libre Comercio en las Américas para elaño 2005 y del Area de Libre Comercio con la Unión Europeapara el 2010, seguramente aceleren los procesos deincorporación de estándares ambientales de otras naciones yregiones. Sería interesante que dicha incorporación seaacompañada de un proceso local de análisis intersectorial. Enel caso de la Resolución Conjunta recién mencionada, elInstituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) tuvo unaparticipación técnica que resulta, desde ya, de relevanciaparticular.

c. fuentes externas de estándares ambientalesEntre las fuentes externas pueden citarse a los

organismos internacionales, a las asociaciones profesionalesy gremiales empresarias y a la legislación comparada. Enalgunos casos, la fuente es citada en el mismo textonormativo o en su fundamentación, y en otros, resulta de lasconsultas realizadas directamente con las personasinvolucradas en el proceso de fijación de estándares.

En lo que concierne a las fuentes externas de lalegislación ambiental, debe distinguirse entre aquellasfuentes de las que se extraen los parámetros y los estándaresy aquéllas que se refieren a los métodos y frecuencias de loscorrespondientes muestreos, tanto de los cuerpos receptorescomo de los efluentes o de las emisiones.

Respecto a estos últimos, con tal que a los fines delderecho se garanticen métodos comparables de análisis, noresulta de ningún modo cuestionable la selección de losmismos, aunque sean de fuente externa. Claro está que losmétodos analíticos seleccionados deben ser técnica yoperativamente viables. Caso contrario, la instrucción deutilizarlos tiene efectos limitados.

En cambio, respecto de los parámetros y de losestándares, pueden observarse múltiples orígenes, la mayorparte de ellos provenientes de países desarrollados. En loque concierne a la legislación nacional, pueden citarsevarios ejemplos. El régimen de la Ley de Residuos Peligrosos,a través de su Decreto Reglamentario Nº 831, describe en lasección de referencias a los anexos sobre valores guías yestándares de agua para distintos usos, aire y suelo, unconjunto de fuentes extranjeras, a veces técnicas y otrasjurídicas. Así menciona, por ejemplo, a:

- fuentes de organismos internacionales, tales como a laOrganización Mundial para la Salud, “ Guías para la calidaddel agua potable” , 1995; o a la Organización de las

Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación,“ Máximas concentraciones de elementos trazas en agua deirrigación” , en Kandiah, A. FAO, 1987;

- fuentes legislativas externas, tales como la directivaeuropea para el agua potable en particular por laselección de los parámetros, los niveles guías y losvalores límites, citada en una publicación periódica de laAmerican Water Works Association; o los criterios decalidad de agua para fuentes de agua potable, protecciónde la vida acuática de aguas dulces superficiales yprotección de la vida acuática de aguas saladas de lasregulaciones de la Agencia de Protección Ambiental (EPA)de los Estados Unidos, publicados en el Boletín Oficial deese país (Federal Register) de noviembre de 1980;

Los estándares para los efluentes industriales de la exObras Sanitarias de la Nación, de acuerdo a uno de losentrevistados, provienen de recomendaciones de la AmericanCollege of Industrial Hygiene, de la EPA de los EstadosUnidos, del Canadá y de la Unión Europea.

Cuando se trata de estándares ambientales aplicablesexclusivamente a un sector, por ejemplo el petrolero, eshabitual considerar las directivas propuestas por la AmericanPetroleum Institute. Así, para la Resolución Nº 105 de laSecretaría de Energía, en lo concerniente al listado deaditivos no considerados peligrosos para la salud, fuerontomados en cuenta las reglamentaciones de la EPA, loslistados del Servicio de Salud del Estado de California y lasdirectrices del American Petroleum Institute. También debenseñalarse los estándares estipulados por la legislaciónnacional ratificatoria de convenios internacionales (porejemplo, el valor límite de 15 ppm para hidrocarburos en losvertidos provenientes de buques, surge del Tratado de MARPOLsobre el control de la contaminación proveniente de buques).Dichos valores fueron elaborados en el seno de laOrganización Marítima Internacional con la intervención deorganismos técnicos independientes y asociaciones dearmadores de buques.

En la Provincia del Neuquén, el Ente Provincial de Agua ySaneamiento (EPAS) utiliza las “ Normas de calidad de Agua deBebida” de 1993 del Consejo Federal de Agua potable ySaneamiento. Sin embargo, la fuente externa de estas normasson los Criterios Relativos a la Salud y otra Información deBase de las Guías para la Calidad de Agua Potable de 1984 dela Organización Mundial de la Salud. Por su parte, aunque nohayan sido incorporadas en la legislación provincial, laSubsecretaría de Producción Agraria utiliza para su propiagestión las Directivas Sanitarias sobre el Uso de AguasResiduales en Agricultura y Acuicultura, publicado por laOrganización Mundial de la Salud y el Programa de lasNaciones Unidas para el Medio Ambiente de 1989.

Otro ejemplo es el del Código de Prevención de laContaminación Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires adoptadopor la Ordenanza Nº 39.025 de 1983, el cual acude a losestándares de la Ley de Aire Limpio de los Estados Unidos de1970 y a la legislación estadual de Massachusetts. Este textotuvo una incidencia significativa no sólo en otros ámbitosmunicipales sino también en la legislación provincial. Es elcaso, donde el decreto mendocino Nº 2.404 de 1989,reglamentando la Ley 5.100 de protección de la atmósfera,adopta estándares externos a partir de su inclusión previa enotra legislación argentina. Se trata de los valores límitesde emisiones de automotores con motor a chispa a presentarseen ocasión del patentamiento a partir de la fecha de vigenciadel decreto y de automotores con motor Diesel. Lo que resultaparticularmente interesante es que el texto del decretoadopta las normas de emisión y de ensayo del Código deContaminación Ambiental de la Capital Federal, sólo hastatanto se determine la correlación local entre los niveles decalidad de aire y los ensayos correspondientes a cada uno delos tipos de contaminantes. Ello demuestra una claraconciencia por parte del legislador mendocino de desarrollarel análisis de las condiciones locales como base para laadopción de estándares de emisión.

La práctica de acudir a fuentes externas en esta materiano es novedosa. Ya en 1949, el decreto Nº 2.923 reglamentandola Ley Nº 5.376 de la Provincia de Buenos Aires, establecíaespecificaciones precisas para la construcción de cámarassépticas para casas particulares. Estas proveníanprincipalmente de los Informes de Salud Pública de losEstados Unidos. En esta Provincia, la legislación vigentecontempla principalmente estándares de efluentes y emisionessin especificar calidades ambientales de los cuerposreceptores. Por ello, como referencia las autoridadesambientales han utilizado los estándares de calidad del airede las reglamentaciones de la EPA basados en la Ley de AireLimpia de 1970 de los Estados Unidos. Lo mismo ocurre con losestándares de calidad de agua, extraídos de la publicación“ Water Quality Criteria” también de la EPA. Respecto de laselección de parámetros y la determinación de los valoreslímites para efluentes, han adaptado las normas de la EPA yde la Organización Mundial de la Salud a las circunstanciasde aplicabilidad local.

En los municipios de la Provincia de Buenos Aires, dadala ausencia de regímenes municipales autónomos, se aplicanlos parámetros y los valores límites de efluentes y emisionesde la Provincia. Sin embargo, en el Municipio de Bahía Blancase han incorporado los parámetros y los valores límites paraefluentes líquidos de la EPA.

d. fuentes locales

Dado que la formulación de estándares ambientales no secaracteriza por un análisis profundo de las condicionesambientales, económicas y culturales locales, hay pocodesarrollo de conocimiento endógeno en función de ello. Sinembargo, en diversas oportunidades se han realizado estudiossobre las calidades de distintos elementos ambientales, loscuales han servido de base para adoptar criterios de calidad.De hecho, el Decreto 831, reglamentario de la Ley de ResiduosPeligrosos, para la futura clasificación de los cursos ycuerpos superficiales de agua cita la publicación “ Selecciónde los niveles guías de calidad de agua en función de losdiferentes usos del recurso” , Cuenca del Plata, RepúblicaArgentina, 1987.

Por supuesto, debe recordarse que gran parte de lalegislación en vigor en la Nación, en las provincias y en losmunicipios sirven de fuente de inspiración a otras provinciasy municipios que se encuentran en procesos similares delegislación o reglamentación para el control de lacontaminación. Para ello, se requieren normalmente del uso deestándares de efluentes, emisiones y especificacionestecnológicas de los procesos de manejo de residuos otratamiento de contaminantes. Es el caso de la citada ley deprotección de la atmósfera de Mendoza que acudió,temporariamente, al uso de los correspondientes estándares deemisión de la Capital Federal.

e. análisis científico, tecnológico, económico y cultural delos estándares propuestos

Dado que no existe un proceso orgánico de análisis depropuestas de estándares ambientales, la información que aquíse describe resulta de las consultas realizadas a distintosentrevistados por este estudio. De ellas, la totalidad de losentrevistados opinaba que no existe un proceso racionalanalítico y que ello les obligaba a trabajar sobre la base delos estándares de fuentes externas.

El análisis actual para la fundamentación de propuestasde estándares presenta diversas características e hipótesisde situaciones:

i. en primer lugar, las perspectivas sectoriales de losorganismos públicos proponentes de los estándares ambientalesse limitan al campo de su área administrativa y conocimientotécnico, sin un sistema de consulta interinstitucional. Porello, según cuál sea el órgano gubernamental a cargo delanálisis, las variables contempladas son habitualmente lascientíficas y tecnológicas referidas exclusivamente a sumateria. Existen, en muchos casos, consultas informales aotra reparticiones gubernamentales pero no responden a unsistema orgánico. Ello limita el espectro de consideracionesy variables necesarias para evaluar cabalmente los estándaresambientales. Dicha limitación podría ser superada si elproceso de formulación de estándares ambientales es conducida

por un cuerpo legislativo, el cualcuenta habitualmente conprocedimientos internos que viabilizan la intervención de lasmúltiples comisiones sectoriales. Claro está que, paracumplir adecuadamente con la función de formulación deestándares ambientales, es preciso que las estructurasparlamentarias cuenten con cuerpos técnicos suficientes ypermanentes, altamente capacitados, situación que aún restaalcanzar en la mayoría de los países del mundo.

Tampoco parecería existir una práctica fluida de consultainterjurisdiccional en oportunidad de la formulación de losestándares ambientales nacionales o provinciales. Respecto delos primeros, algunos de los consultados sugirió que fuese elConsejo Federal del Medio Ambiente el ámbito para ello.Respecto de los estándares provinciales, y considerando elpapel fundamental de los municipios en el control de lacontaminación ambiental que en la mayoría de los casos actúancomo autoridades de aplicación de estándares ambientalesprovinciales, muchos de los entrevistados de esos ámbitosjurisdiccionales sugirieron sistemas orgánicos de consultainstitucional intermunicipal.

Vale la pena señalar que en el país no se realiza unaevaluación diferenciada según se trate de propuestas devalores límites o de valores guías. Ello se debe, por unlado, a que en la mayoría de las jurisdicciones analizadas noexisten valores guías, y por el otro, no se formulanobjetivos de calidad ambiental de largo plazo, lo cual noincentiva el uso de valores guías orientadores comoinstrumentos estratégicos de política ambiental.

ii. en segundo lugar, a veces el organismo técnicoproponente, además de realizar sus propios estudiosambientales, consulta informalmente a institutos deinvestigación, a universidades o a consejos profesionales,los cuales basándose en los resultados de laboratoriodictaminan sobre la validez científica de un estándarpropuesto. Muchas veces existen convenios entre losorganismos públicos encargados del área y las universidades uotras instituciones públicas o privadas.

iii. en tercer lugar, cuando se realiza un análisis, éste secircunscribe principalmente a una evaluación de losestándares originarios de fuentes externas, su viabilidadoperativa local y, en algunos casos, su posteriorflexibilización para su adopción. No se trata, normalmente,de estándares originados localmente.

iv. en cuarto lugar, y sólo en algunos pocos casos, en base alos relevamientos industriales realizados por los organismospúblicos, pueden estimarse las posibilidades económicas yoperativas reales de aplicación de los estándares propuestos.Por supuesto que dichos relevamientos incluyen, en muchasocasiones, consultas informales con representantes

seleccionados de los sectores potencialmente regulados de laindustria.

Bajo algunos regímenes, la adecuación de los estándaresambientales a las posibilidades reales de cumplimiento porparte de los sectores regulados, es facilitada en ocasión dela emisión de los respectivos permisos de contaminación.

v. en quinto lugar, en muchos casos, la selección de losparámetros depende mayormente del acceso a instrumental demedición por parte de las autoridades de aplicación. Casocontrario se dificulta la fiscalización. De hecho, es lasituación de la mayoría de los municipios del país.

vi. en sexto lugar, en la mayoría de los casos, losorganismos proponentes priorizan los beneficios de laprotección de la salud pública por sobre las consideracioneseconómicas de aplicación operativa de los estándares,maximizándose así la cobertura de riesgos en la salud de loscontaminantes sin cumplir con las evaluaciones sobre laeconomía u operatividad de la normas.

vii. en séptimo lugar, en muchos casos no se cuentan con lossuficientes recursos técnicos humanos capacitados pararealizar las evaluaciones, tanto de las calidades ambientalescomo de la incidencia de los estándares ambientalespropuestos en la salud y en el entorno natural del ámbito deaplicación de las normas.

viii. en octavo lugar, cuando los organismos proponentes nopuedan llevar adelante su propio análisis, confían en laevaluación realizada por las fuentes externas dependiendo,desde ya, de la credibilidad y el prestigio de aquéllos. Unasituación similar se reproduce hacia adentro del país.

ix. en noveno lugar, en algunos pocos casos, ya se hainstitucionalizado la obligación legal de revisarperiódicamente los estándares ambientales vigentes con losmismos criterios previamente mencionados. Sin embargo, antela ausencia de dicha obligación legal, existe una claraconciencia sobre la necesidad de revisar los estándaresvigentes a la luz de los avances científicos y tecnológicos ylas correspondientes viabilidades operativas y económicas.

x. en décimo lugar, puede afirmarse que, salvo excepciones,no existen sistemas institucionalizados de participación delsector regulado en la adopción de estándares ambientales. Enla práctica, los sectores industriales más concientes delposible impacto de los estándares ambientales en su economía,participan de modo informal actuando como grupo de presión.De hecho, a veces los sectores industriales agrupados en susasociaciones empresarias, evalúan los estándares propuestos ypresentan sus opiniones a través de la representacióngremial. Más aún, en algunas oportunidades los estándares

adoptados jurídicamente son originariamente elaborados ypropuestos por las asociaciones empresarias a los organismospúblicos. De este modo, éstos utilizan las propuestasrecibidas como antecedentes para sus propias tareas.

Sin embargo, en algunos casos los sectores reguladosparticipan de comisiones consultivas de trabajo para elanálisis de posibles regímenes de control de contaminación,en los que se incluyen estándares ambientales. Entre losentrevistados, muchos opinaban que el sector regulado nodebía ser consultado, ya que consideraban que la adopción deestándares ambientales era privativo del Estado. Otros, encambio, creían que era imprescindible la consulta para ellogro de los consensos necesarios para garantizar laviabilidad de las normas propuestas. La mayoría, sin embargo,creía que la participación del sector regulado debía darse demodo combinado con las etapas del monitoreo y de lacumplimentación de las normas; por ejemplo, facilitando losresultados de determinados análisis realizados por lasempresas o posibilitando el uso del instrumental necesario demedición de los distintos parámetros para los procedimientosde fiscalización.

Resulta interesante destacar que en ninguno de los casosconsultados se contemplaba la opinión de la comunidad comovariable válida de ponderación de estándares ambientales. Engeneral, se consideraba que la consulta comunitaria era muydifícil por la diversidad de perspectivas reinantes en unasociedad y la supuesta naturaleza técnica del tema. Por ello,se limitaban a realizar evaluaciones exclusivamente técnicas.Frente a ello, mientras algunos sugerían lainstitucionalización de mecanismos de consulta abierta, talescomo la audiencias públicas, otros recomendaban realizarconsultas directas y escritas exclusivamente con lasasociaciones intermedias que tuviesen modos de comprobar surepresentatividad numérica o solvencia técnica, entre ellaslas vecinales, las de los consumidores y las organizacionesno gubernamentales ambientalistas.

La gran mayoría de los entrevistados en este estudiodestacó la necesidad de crear espacios de análisis racionalde los estándares propuestos. De hecho, algunos mencionaronque a los fines de proponer estándares mínimos nacionales, elConsejo Federal del Medio Ambiente podría actuar de ámbitoadecuado de evaluación científica, técnica y económica ybúsqueda de consensos, acompañado por un régimen de consultapública que permita tomar en cuenta las percepcionescomunitarias. De ese modo, existiría la posibilidad deadoptar estándares cuyo cumplimiento fuese más factible.

5. El procedimiento jurídico de determinación de estándaresambientales

En la Argentina no existen procedimientos legislativos oadministrativos específicos para la formulación de estándaresambientales, similares a los existentes en los paísesanalizados en la Sección anterior. Tampoco existen cláusulas,en los textos legislativos, instruyendo a los poderesejecutivos a adoptar dichos procedimientos de acuerdo adeterminados criterios de razonabilidad o legalidad.

En cambio, la formulación de los estándares ambientalesse realiza a partir de la adopción del instrumento legal,legislativo o administrativo, que los contengan. Ello serealiza de acuerdo a los procedimientos generaleslegislativos incluidos en los reglamentos internos de losdiversos cuerpos colegiados, o a los procedimientosadministrativos de las diversas jurisdicciones. Al respecto,la legislación procesal argentina no se caracteriza porcontener instrucciones del legislador sobre modos específicosde razonamiento o de proceder administrativo. Más bien, estáorientada hacia el otorgamiento de actos administrativosvinculados al universo de necesidades del administrado conintereses subjetivos. Esta situación jurídica ofrece, sinduda alguna, márgenes importantes de discrecionalidadadministrativa para la adopción de normas reglamentarias dealcance general, entre ellas las que contengan estándaresambientales.

La gran mayoría de los entrevistados concordaba en lanecesidad de adoptar un procedimiento formal de adopción deestándares, principalmente para establecer reglas claras yseguras para la totalidad de actores involucrados en losprocesos de conformación de los mismos. Para varios, laexistencia de procedimientos formales otorgaría un marco derazonabilidad necesaria para la evaluación de opinionescientíficas, técnicas, sociales y económicas reduciendo losniveles de ideologización y discrecionalidad política de lasdecisiones.

6. Grados de desarrollo de los regímenes de estándaresambientales

El grado de desarrollo de los diferentes regímenes deestándares ambientales existentes en el país varía según elnivel de compromiso político existente hacia el control de lacontaminación asumido por la jurisdicción en cuestión. Puedeser medido de acuerdo a distintas consideraciones:

a. categorías de estándares ambientales utilizados

Este estudio analizó la existencia de seis categorías deestándares ambientales: de calidad ambiental, de emisión o de

efluentes, tecnológicos, de rendimiento, por productos y porprocesos de producción.

Respecto de los estándares de calidad ambiental, sonpocas las normas que los incluyen, aunque existe un tendenciaen la legislación más moderna para considerarlos. En lalegislación nacional, ya la Ley Nº 20.284 de 1973,introduciendo normas para la preservación de los recursos delaire, incluía estándares de calidad atmosférica. Esta leytiene vigencia sólo en la Capital Federal y en lasjurisdicciones de las provincias que hayan adherido a la Ley.Entre ellas, Mendoza adoptó la Ley 5.100 de 1986 y el decretoreglamentario 2.404 de 1989, incorporando estándares decalidad del aire correspondiente al estado de nivel alerta deacuerdo a nueve parámetros distintos. En el ámbito local, laCiudad de Buenos Aires ha incluido estándares de calidad delaire y del nivel sonoro en el Código de Prevención de laContaminación Ambiental de 1983. Mientras que para el aire haincluido siete parámetros de referencia, cuyos valores nopueden ser traspasados por el conjunto de emisiones, para elruido ha considerado diversas hipótesis horarias,características de los usos del suelo y la presencia dehospitales, establecimientos asistenciales, de reposo ogeriatrías. Muchos municipios cuentan con normas de calidaddel ruido, no así de otros elementos ambientales.

Vale la pena recordar que el Decreto 831 de 1993reglamentario de la Ley de Residuos Peligrosos de 1991incluyó, entre sus anexos, valores guías para la calidad dedistintos usos del agua sin establecer los correspondientesestándares de calidad.

En cambio, existe profusa legislación conteniendoestándares de efluentes o emisiones. De hecho, la mayoría delos textos normativos de control de contaminación ambientalcontienen principalmente este tipo de estándares.

Respecto de los estándares tecnológicos, son tambiénvarias la legislaciones que los consideran. En general, selos utiliza debido a la creencia de que los riesgos sonminimizados al especificar con precisión los detallestecnológicos de los diversos tratamientos de loscontaminantes. Es el caso de las exigencias específicas parala construcción de las plantas de tratamiento y disposiciónfinal de residuos peligrosos de la Ley Nacional de ResiduosPeligrosos de 1991, o la legislación sobre residuoshospitalarios de la Provincia de Buenos Aires,particularmente el Decreto 450 de 1994 que establece elrequerimiento de utilización exclusiva de hornos pirolíticospara la incineración de este tipo de residuos.

Debe aclararse que los estándares tecnológicos de lalegislación argentina son principalmente normas prescriptivaspara el uso de determinadas tecnologías. No se trata de

estándares cuyo nivel de exigencia obligue un desarrollotecnológico aún no existente en el mercado para eltratamiento de ciertos contaminantes (siguiendo el enfoque de“ technology forcing” ).

Respecto de los otros tipos de estándares mencionados,son pocas las normas existentes. En realidad, algunas normasse asemejan claramente a las definiciones conceptuales deestas categorías de estándares. Es el caso de la Resolución236 de 1993 de la Secretaría de Energía de la Nación queestablece estándares de rendimiento para el aventamiento degas natural, o la Resolución 358 de 1990 de la Administraciónde Parques Nacionales que fija estándares del proceso para lasalmonicultura en jurisdicción de Parques Nacionales, o lalegislación nacional aplicando el Protocolo de Montreallimitando el uso en distintos productos de los gases queafectan la capa de ozono. Otras normas, en cambio, podríanasemejarse a uno u otro tipo de estándares aunque no fueronadoptados con los criterios conceptuales previos.

b. selección de parámetros y métodos de muestreos

El proceso de selección de los parámetros de referenciacorre la misma suerte que la correspondiente a los valoreslímites de calidad ambiental, de efluentes o emisiones. Sonanalizados a partir de las fuentes externas y asociados a losvalores límites o guías correspondientes. En algunos sitios,los parámetros son selectivamente reducidos a seis o sieteque envuelven el grueso de la contaminación más importante.

Por su parte, en relación a cada parámetro se determina osugiere, según cuál sea el caso, el método para realizar lasmuestras. En general, dichos métodos son también sugeridospor organismos internacionales, como la Organización Mundialde la Salud o asociaciones profesionales, o aparecen en lastablas en que figuran los estándares ambientales de lostextos normativos.

c. frecuencia de muestreos y clasificación de datos obtenidos

Algunos muestreos se realizan en función del monitoreo dela calidad del ambiente. Otros en cambio, se llevan a cabo envirtud de la necesidad de fiscalización de los sectoresregulados por parte de los organismos de control ambiental.En realidad, el primer tipo de muestreo es el que permiteperfeccionar la toma de decisiones de alcance general, paralo cual es necesario realizar muestreos con determinadaperiodicidad.

La frecuencia de este tipo de muestreos dependemayormente de la capacidad operativa de las autoridades deaplicación de las normativas de control de contaminación.Dicha capacidad se ve limitada, además de las restriccioneseconómicas, por la escasez de instrumental adecuado y de

recursos humanos técnicos en muchas regiones alejadas de loscentros de mayor desarrollo urbano industrial.

Son pocas las normas argentinas donde la frecuencia delmuestreo es prescripta por ley. Mas bien, el muestreo selleva a cabo a partir de las normas internas de losorganismos encargados o en base a la denuncias de vertidosilegales. En algunos sitios el muestreo se realiza de modoregular y en otros de manera esporádica, según lasposibilidades económicas y de la disponibilidad de recursostécnicos que puedan lograrse.

Para algunas situaciones particulares se realizan losmuestreos con frecuencia razonable. Así, en general, cuandose trata de garantizar la calidad del agua para consumohumano, se observa una periodicidad en los muestreos en todaslas jurisdicciones analizadas. Lo mismo ocurre cuando setrata del monitoreo de alguna actividad económica deimportancia, como el de explotación de hidrocarburos.

Respecto de los resultados de las muestras, existenlaboratorios nacionales, provinciales o municipales, ademásde las universidades y los centros privados de investigación,que registran los datos de las muestras en sistemascomputorizados, a los fines estadísticos de los distintosprogramas de monitoreo de la calidad ambiental.

SECCION IIIRecomendaciones y Conclusiones

1. Se sugiere que los poderes ejecutivos nacional, provincialy municipales formulen periódicamente propuestas a loscorrespondientes poderes legislativos, conteniendoobjetivos específicos de naturaleza ambiental de corto ylargo plazo, con cronogramas de cumplimiento que permitanser revisados y actualizados. Las comisiones consultivasintersectoriales, compuestas entre otras pororganizaciones científico-técnicas, empresarias y cívicas,pueden servir de excelentes ámbitos institucionales para

la búsqueda de los consensos necesarios que respalden laspropuestas y las respectivas actualizaciones.

2. Se sugiere que los objetivos de naturaleza ambiental seincorporen a la legislación ambiental y a sureglamentación. Ello permitirá la comprensión de lasnormas programáticas y reglamentarias adoptadas, losestándares y valores guías ambientales, particularmentelos de calidad ambiental.

3. La mayoría de los estándares ambientales provienen defuentes extranjeras, incluso los de calidad ambiental. Sindesmerecer la importancia del conocimiento, la experienciay la legislación comparada e internacional, resultaimprescindible articular procesos propios de análisis yformulación de estándares ambientales.

4. Las propuestas sobre estándares ambientales requieren unafundamentación sólida basada en el análisis científico,tecnológico, económico y socio-cultural. Para formularestándares ambientales hace falta utilizar el conocimientoexistente sobre el medio natural y predecir suscapacidades de reacción frente a los múltiplescontaminantes. Sin embargo, dado que la falta deconocimiento es una posibilidad constante, se sugiere queel análisis de riesgo de las diversas opciones deestándares sea debatida de modo interdisciplinario,intersectorial e interjurisdiccional. Ello ofrecería lalegitimidad necesaria a las propuestas.

5. Las comisiones consultivas de normalización, los cuerposconsultivos ambientales y las comisiones de monitoreoambiental, entre otras instituciones existentes en elpaís, pueden servir de ámbitos institucionales propiciospara el desarrollo de procesos interactivos necesariospara el análisis y el debate técnico-político depropuestas sobre estándares ambientales.

6. Las comisiones mencionadas en el párrafo anterior debenestar integradas por representantes, entre otros, de lossectores científico-académicos, gubernamentales,empresarios, gremiales, y no gubernamentales; entre estosúltimos, particularmente los vecinales, los ambientalistasy los consumidores. Las tareas de estas comisionesdeben caracterizarse por la flexibilidad, la ausencia dela formalidad legal, la transparencia y la apertura a ladiversidad de perspectivas.

7. Las propuestas de estándares ambientales, resultantes delos trabajos analíticos realizados en los ámbitospreviamente mencionados, deben servir de base para eltrabajo parlamentario o administrativo necesario para laadopción de normas jurídicas que contengan los estándaresde carácter obligatorio.

8. Se sugiere adoptar procedimientos legales para laformulación y adopción de estándares ambientales, a la luzde la evolución y el desarrollo de los procedimientoslegislativos y administrativos existentes.

9. Los procedimientos legislativos o administrativos deadopción de estándares ambientales deben contemplaraspectos de razonabilidad y de legalidad. En cuanto a losaspectos de razonabilidad, los estándares ambientalesadoptados deben fundamentarse, al menos, en las siguientesvariables:

a) la justificación científica y técnica y el modo queel estándar propuesto contribuye a alcanzar losobjetivos de naturaleza ambiental;

b) la identificación de los beneficios en la saludhumana, en el medio ambiente y en la seguridad pública;

c) la valoración económica de los beneficios y de losefectos adversos;

d) los costos económicos de la aplicación del estándary su relación con los beneficios;

e) la valoración no económica de los beneficios yefectos adversos no cuantificables;

f) identificación de las alternativas y razón por sudesestimación;

g) identificación de los grupos beneficiarios y losgrupos económicamente afectados.

En cuanto a las instancias procesales necesarias, sesugiere la inclusión de las siguientes oportunidades:

a. consultas interinstitucionales einterjurisdiccionales que permitan recabarobservaciones orales y escritas de las demásdependencias o áreas del mismo ámbito jurisdiccional yde otras jurisdicciones posiblemente afectadas parala adopción de los estándares;

b. consultas intersectoriales que permitan recabarobservaciones escritas de los diversos sectoresinteresados y afectados por la aplicación de losestándares;

c. oportunidades institucionales para realizar lasfundamentaciones relativas a la consideración odesestimación de las observaciones escritas, a cargodel proponente;

d. convoctoria y celebración de audiencias públicaspara el debate oral sobre los estándares propuestos;

e. plazos estipulados para el anuncio y publicación delos estándares propuestos, recepción de observaciones,desestimaciones fundadas de los organismos proponentes,convocatoria y celebración de audiencias públicas,acceso a los expedientes conteniendo las propuestas,las justificaciones, las observaciones recibidas y lasrespuestas oficiales correspondientes.

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