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Guía de acciones legales para la implementación de Infraestructura Verde en el Marco Jurídico de Municipios Mexicanos Fronterizos: Recomendaciones Generales Elaborado por: Vera & Asociados Licitación: SOLTA-R-16-00626 Enero 2017
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Guía de acciones
legales para la
implementación de
Infraestructura Verde
en el Marco Jurídico de
Municipios Mexicanos
Fronterizos:
Recomendaciones
Generales
Elaborado por: Vera &
Asociados Licitación: SOLTA-R-16-00626
Enero 2017
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Guía de Acciones Legales para la Implementación de
Infraestructura Verde en el Marco Jurídico de Municipios
Mexicanos Fronterizos: Recomendaciones Generales
I. INTRODUCCIÓN
Derivado del deterioro ambiental sostenido a niveles global, regionales y locales, así
como al acelerado cambio en las condiciones climáticas resultado de dicho deterioro,
es que se han venido acordando y ejecutando acciones tanto institucionales como de
la sociedad civil con el fin de alcanzar metas que permitan aminorar, neutralizar y, de
ser posible, revertir la actual situación medioambiental.
Siendo un derecho humano o garantía individual prevista y reconocida por la
Constitución Federal, el que toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano
para su desarrollo y bienestar 1 , sobrepasando al individuo y trasladándose a una
necesidad y derecho colectivos, para preservarlo y lograr un libre desarrollo, se genera
como prioridad el modificar el medio urbano con objeto de compatibilizarlo con el
medio natural y aprovechar eficientemente los recursos disponibles (en términos de las
características físicas de cada lugar), así como su correcto uso, convirtiendo la
implementación de IV en un factor sine qua non de desarrollo sustentable para las
ciudades.
Es así que, dentro del propósito contenido en el instrumento internacional que da
origen a la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF), denominado
Convenio Constitutivo, reformado por última vez en agosto de 2004, se da origen al
proyecto “Asesoría legal para la incorporación de Infraestructura Verde en el Marco
Jurídico Municipal existente, en tres municipios mexicanos fronterizos”. Este proyecto ha
integrado en un solo esfuerzo elementos técnicos y legales para impulsar cambios
compatibles con el entorno urbano existente en las ciudades objeto de análisis y así
lograr el correcto aprovechamiento de sus recursos en relación con el ambiente
natural y construido. El proyecto incluyó los siguientes municipios fronterizos:
Tijuana, Baja California.
Nogales, Sonora.
Ciudad Juárez, Chihuahua.
1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 4°.
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Figura1. Ubicación de los tres municipios analizados, en un mapa de distribución espacial de la
precipitación media anual.
En esta Figura se muestran las principales áreas hidrológicas del país basado en las
precipitaciones anuales y puede observarse que los tres municipios objeto de análisis
se ubican en zonas con baja precipitación anual, surgiendo la necesidad latente de
evitar el desabasto de agua en dichas regiones y teniendo como factor común que
representan zonas en desarrollo. Así también, se estima que en los próximos años se
incrementará la población drásticamente en las zonas urbanas de dichos municipios
por ser ubicaciones fronterizas estratégicas, tanto para rutas comerciales como para
el transporte de personas.
Para poder lograr una adecuada implantación de los conceptos que comprenden a
la Infraestructura Verde (IV), dentro del cuerpo normativo de estos municipios, fue
necesario conocer las características particulares de cada lugar, es decir, tomar en
cuenta las características físicas, climáticas, económicas y sociales con las que cuenta
cada municipio toda vez que al integrar elementos nuevos a un ordenamiento jurídico,
se corre el riesgo de que se presenten incongruencias con las verdaderas necesidades
del municipio o se incluyan factores que hagan inviable o inoperante la implantación
de la IV (i.e. cuestiones naturales o de imagen urbana).
Es por lo anterior, que el primer paso fue realizar un análisis preliminar de aquellos
problemas identificados en ciertas áreas urbanas y rurales para después integrar las
posibles soluciones al ámbito normativo sin que se generasen cargas excesivas a un
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sector en particular, como serían por ejemplo, los desarrolladores inmobiliarios. También
fue necesario ubicar el contexto normativo en el que se encuentran los municipios para
evitar conflictos de competencias municipales, estatales y federales mediante la
elaboración de un diagnóstico general del orden jurídico. Se identificaron aquellos
ordenamientos municipales que regulan el desarrollo urbano y el medio ambiente ya
fuere de manera conjunta o separada, y se remarcaron las áreas de oportunidad que
permitiría la implantación de IV dentro del articulado para posteriormente integrar
conceptos específicos en los glosarios y replicarlos. Se dotó de cierta obligatoriedad
en algunos casos y en otros, como requisito ineludible, la inclusión de acciones de IV
incentivadas, en las áreas urbanas municipales.
Por otra parte, se vinculó información técnica en los ordenamientos jurídicos
modificados para que los sujetos interesados (autoridades y gobernados) se pudieren
allegar de la información necesaria para realizar una correcta implantación de IV. Así,
en el instrumento jurídico respectivo se proporcionaron las herramientas técnicas y
legales suficientes para la incorporación de IV de manera eficiente. Lo anterior, sin
limitar el apoyo técnico a un documento específico, sino a cualquier documento en la
materia que emitiese el Ayuntamiento correspondiente.
El resultado fue la instauración de conceptos homologados en los tres municipios
fronterizos en los reglamentos municipales que regulan la construcción, desarrollo
urbano, ordenamiento territorial, desarrollo sustentable y medio ambiente en general.
La experiencia en la inclusión de IV al marco normativo fue satisfactoria, ya que han
sido las modificaciones a nivel municipal que han despertado el interés de modificar
instrumentos estatales, jerárquicamente superiores.
II. RUTA CRÍTICA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE IV EN LA NORMATIVIDAD
MUNICIPAL
Toda vez que cada municipio cuenta con un cuerpo normativo con características
propias, en aras de poder realizar modificaciones generales y replicar las acciones
ejecutadas en otros municipios, deben seguirse ciertos pasos o acciones que permitan
la inclusión de IV de manera estandarizada (para evitar incongruencias legales,
técnicas y conceptuales), pero diferenciada, adaptada al contexto jurídico, social y
ambiental de cada región.
En este tenor, se han considerado los siguientes pasos básicos para la inclusión de IV en
la regulación municipal (pudiendo ser replicados a nivel estatal).
1) Identificación de Particularidades y Áreas de Oportunidad
Como todo objeto de análisis se requiere conocer de manera puntual cuáles son
los elementos de carácter positivo y negativo, es decir, las ventajas y desventajas
con las que cuenta un municipio determinado, así como los sectores que
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representan la base de su economía, para después, a través de i)
determinaciones tipo comando y control (restricciones o prohibiciones), pero
mayormente mediante ii) incentivos administrativos y/o fiscales, estimular
acciones de IV.
Deben tomarse en cuenta los objetivos planteados por los Planes o Programas
de carácter estatal y municipal para la región objeto del trabajo, distinguiendo
los sectores focales para los gobiernos estatales y municipales.
Es imprescindible conocer las características de cada localidad. Aquellos
elementos naturales, sociales y económicos que afectan directamente al
entorno urbano y que presentan relaciones entre sí. Debe buscarse y localizarse
todo tipo de información, incluyendo la jurídica (legislativa, administrativa o de
cualquier otro tipo), de manera que puedan identificarse con certeza las
carencias o avances que presenta el municipio.
Con esto se detectan en un primer momento aquellos hechos que necesitan
atención, permitiendo explorar rutas de intervención en el ámbito normativo con
el fin de proponer e implementar acciones de IV que solucionen y atiendan las
necesidades locales identificadas, que a la vez se puedan replicar en una
realidad regional. Ejemplo de estas características son:
Sector Social
Sector Industrial
Sector Agrícola
Sector Inmobiliario
Sector Turístico
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2) Análisis del marco legal
Para poder integrar cualquier elemento novedoso en un cuerpo normativo, es
necesario conocer la realidad legal que ofrece cada municipio al que se
pretende intervenir, es decir contar con un panorama general de cuál es la
regulación municipal por materia (en este caso la relacionada con el objeto de
estudio, esto es, la IV) y su vinculación.
Así también, deben ser identificadas las autoridades competentes y por tanto
encargadas de aplicar la normatividad (en sentido amplio) materia de análisis.
Es importante analizar la compatibilidad con la legislación estatal en relación a
las atribuciones dadas al municipio en materia reglamentaria en temas de
desarrollo urbano, construcción y medio ambiente. Esto con el objeto de poder
detectar las modificaciones necesarias en el cuerpo normativo municipal,
cuidando que no contravengan lo establecido a nivel estatal y por tanto
eliminando el riesgo de que puedan ser consideradas disposiciones ilegales.
En cualquier esfuerzo de desarrollo legislativo es necesario tener un pleno
conocimiento de la jerarquía normativa del sistema en que se pretende intervenir.
Como se muestra en la Figura 2, la base de la pirámide es la regulación municipal
que será objeto de modificación, en el siguiente nivel se encuentra la legislación
estatal, con la cual deberán ser compatibles las propuestas de modificación y,
Sequías
Contaminación del aire
Movilidad
Áreas Verdes
escasas
Mal uso de los recursos naturales
Integración social
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en el nivel superior a ésta, la Constitución Estatal que a su vez debe ser respetada
por las regulaciones inferiores a esta, seguida por el nivel máximo, siendo el de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que en su artículo
115, señala al Municipio como la base de la organización territorial del Estado,
de carácter autónomo, teniendo plena autonomía para actuar dentro de su
esfera de competencia depositándolas para su ejercicio al Ayuntamiento, que
será el órgano supremo en la esfera municipal.
Figura 2. Jerarquización de leyes.
En concatenación con lo anterior, para poder fundamentar la intervención que
se realiza en el cuerpo normativo municipal, es necesario analizar los instrumentos
legales existentes, como lo son la Constitución Federal, Constitución Estatal, así
como leyes especiales que regulen el actuar del Municipio (por ejemplo, la Ley
del Régimen Municipal), asegurando que el instrumento modificado estará
dotado de legalidad.
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La Constitución Federal de nuestro país, dota a los municipios de facultades en
materia de planeación, desarrollo urbano, zonificación, uso de suelo y
construcciones 2 , todos ellos temas en los que la incorporación de IV es
compatible. Por otra parte, la modificación de la regulación emitida por los
municipios es necesariamente menos compleja que en el ámbito estatal o
federal, lo que permite adecuar su marco regulatorio de manera ágil para
adaptar soluciones como las que permiten las acciones de IV (asumiendo
siempre que las leyes jerárquicamente superiores no sean un obstáculo para ello).
Una vez abordado el contexto legal dentro del que se encuentra el instrumento
normativo objeto de modificación y habiendo detectado las áreas de
oportunidad para la implementación de IV, el siguiente paso es la integración en
el glosario del reglamento o regulación de que se trate, de aquellos conceptos,
términos o definiciones de IV que sean compatibles y que serán referenciados y
utilizados dentro de dicho instrumento.
Los conceptos identificados para IV son los siguientes:
2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 115° fracción V.
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos
Articulo 115
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Baja California
Artículo 81 y 82 Fracción I
Ley del Régimen Municipal
Artículo 3 y 18
Reglamento de Zonificación y Usos de Suelodel Centro de Población de Tijuana.
Reglamento de Acciones de Urbanización.
Reglamento de Edificaciones para elMunicipio de Tijuana.
Constitución Política del Estado Libre y Soberano
de Sonora
Artículo 136, fracción XLIV
Ley de Gobierno y Administración
Municipal
Artículo 61, inciso C)
Nuevo Reglamento de Construcción delMunicipio de Nogales, Sonora.
Reglamento del Equilibrio Ecológico yProtección al Ambiente para el Municipio deNogales Sonora.
Reglamento de la Ley de OrdenamientoTerritorial y Desarrollo Urbano para elMunicipio de Nogales.
Constitución Política del Estado Libre y Soberano
de Chihuahua
Artículo 141
Código Municipal para el Estado de Chihuahua
Artículo 28, fracción XXXIV y XXXV
Reglamento deDesarrollo Urbano Sosteniblepara el Municipio de Juárez, 2015
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Un instrumento legal ambiental siempre debe estar sustentado en ciencia, esto
es, en bases técnicas, por lo que la referenciación a un documento técnico
descriptivo que defina la implementación de IV, es fundamental, ya que tanto
el gobernado como la autoridad podrán recurrir a éste para precisar el alcance
de sus obligaciones y poder así dar cabal cumplimiento a las mismas.
3) Integración de elementos técnicos de IV
En concordancia con lo arriba escrito, un adecuado marco jurídico es
imprescindible para la legal y eficaz implantación de IV, este esfuerzo debe ir de
la mano con una asesoría técnica adecuada que permita hacer viables las
soluciones normativas en los espacios municipales.
Con el apoyo de expertos técnicos se pueden materializar conceptos de IV,
haciendo coincidir terminología jurídica y científica así como determinar
indicadores que permitan medir lo más claramente posible avances e identificar
políticas y acciones de IV que mejor beneficio representen a ciertos municipios
en términos del diagnóstico realizado.
Asesoría Legal
Asesoría Técnica
Resultados satisfactorios en
la implementación
de IV
Jardines de Lluvia.
Muros Verdes.
Pavimentos Permeables.
Sistemas de Recolección de Aguas de Lluvia.
Cubiertas Verdes.
Áreas Verdes.
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COCEF, comprendiendo la importancia de lo anterior ha considerado útil
generar un documento técnico que pueda ser adoptado a nivel municipal y que
permita que las disposiciones legales sean letra viva; este documento se
denomina “Lineamientos Técnicos para la Implementación de Infraestructura
Verde”, si bien el nombre puede ser modificado según lo convenga cada
Ayuntamiento.
4) Dotación de obligatoriedad a la implementación de IV en la normatividad
Deben señalarse los elementos técnicos en materia de IV a los cuales deberá
estar sujeta toda acción de urbanización.
Se recomienda establecer en los instrumentos ciertos elementos o porcentajes
de acciones de IV efectivamente realizadas en un proyecto, como
condicionantes para el otorgamiento, renovación o revocación en su caso, de
permisos, licencias, dictámenes, autorizaciones, etc., en materia de desarrollo
urbano.
Deben detectarse dentro del reglamento sometido a modificación, los
apartados que regulen los requisitos necesarios para la construcción de los
diferentes tipos de obras y realización de actividades que se pretendan realizar
en el municipio, implantando como requisitos fundamentales los elementos de IV
compatibles con aquellos.
En la elaboración de planes y programas, se debe prever la implementación de
IV como parte de las metas, objetivos o lineamientos que éstos establecerán.
5) Viabilidad para la implementación de incentivos en IV
Derivado del desarrollo de este trabajo, se identificó que los municipios
analizados no cuentan con incentivos, ya fueren positivos o negativos, en su
reglamentación para la incorporación de elementos pro-ambientales en los
Vivienda Comercio
Turismo Industria
Infraestructura Verde
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proyectos de desarrollo urbano. Lo anterior, debido a que las leyes fiscales, como
es para el caso de Tijuana la “Ley de Ingresos del Municipio de Tijuana, Baja
California, y tabla de valores catastrales unitarios, base del impuesto predial para
el Ejercicio Fiscal de 2016”; para Nogales “Ley de ingresos y Presupuesto de
Ingresos del Ayuntamiento del Municipio de la Heroica Nogales, Sonora, para el
Ejercicio Fiscal de 2016”; y, por último, para Cd. Juárez la “Ley de Ingresos del
Municipio de Juárez, para el Ejercicio Fiscal del año 2016”, no abordan apartados
específicos que incentiven acciones relacionadas con IV.
Para contar con incentivos viables que sirvan como apoyo para los
desarrolladores al momento de implementar acciones de IV, es necesario que
se encuentren previstos primeramente en su regulación fiscal, ya que sin estar
previstos en la misma, mencionarlos o establecerlos en un reglamento de
construcción, por ejemplo, sería inútil.
III. COMPATIBILIZACIÓN ENTRE REGLAMENTOS Y PROGRAMAS
Si bien reglamentos y programas representan instrumentos distintos, la eficacia de
medidas administrativas como las de IV sólo puede lograrse plenamente cuando
ambas son compatibles y son aplicadas sincrónicamente por la autoridad.
Para lograr la posible compatibilización entre reglamentos y programas es necesario
definir ambos conceptos. Se debe entender por “reglamento” aquel conjunto
de normas de carácter general e impersonal, expedida por el Poder Ejecutivo, ya sea
federal, estatal o municipal, y que está supeditados a la existencia de una ley y que es
jerárquicamente inferior a ella. Así, todo reglamento complementa y amplía el
contenido de una ley3 por lo que su naturaleza jurídica es de mayor especificidad que
la propia ley de la que surge.
Por otro lado, para entender la naturaleza de un programa, se debe considerar como
un instrumento que deriva del Plan Nacional de Desarrollo (PND), siendo este último
aquel que precisará los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del desarrollo
integral y sustentable del país4, mismo que regirá el contenido de los programas. Es en
este instrumento de planeación, parte de la política ecológica nacional5, en el recae
la planeación nacional del desarrollo6 y la incorporación de la visión de carácter
3 COORDINADOR Fernández Ruiz Jorge, Diccionario de Derecho Administrativo pág.
228 4 Ley de Planeación, articulo 21. 5 Brañes, Raúl, Manual de derecho ambiental mexicano pág. 173
6 Planeación del Desarrollo: Es un proceso de determinación de las acciones que
deban realizarse y de los medios necesarios a ese efecto, para alcanzar un crecimiento
económico que sea socialmente adecuado. Brañes, Raúl, Manual de derecho
ambiental mexicano, Fondo de Cultura Económico, México 1994
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ambiental en todos los niveles (federal, estatal y municipal), en sincronía con el
carácter transectorial de la gestión ambiental7.
Derivado de lo anterior, y como resultado de los trabajos realizados en el proyecto, se
identificó que los reglamentos municipales analizados se referían a planes y programas
estatales o municipales que, sin embargo, en su mayoría no había ni han sido a la fecha
publicados por parte de los Ayuntamientos. Éstos versan sobre temas de protección
ambiental, utilización y control de recursos naturales, inclusión de la población,
educación ambiental, entre otros, pero siempre dirigidos al desarrollo urbano, por lo
que su existencia y vigencia son fundamentales.
En consecuencia, se introdujeron requisitos y especificaciones para la implementación
de IV en los planes y programas, de tal forma que en el momento de que el municipio
determine la elaboración de sus planes o programas en materia de desarrollo urbano,
éste deberá considerar elementos de IV dentro del mismo.
De igual manera, se recomendó a las autoridades encargadas de la planeación
urbana la elaboración y publicación de aquellos planes y programas referidos en los
cuerpos normativos analizados, toda vez que la inexistencia de estos instrumentos de
política ambiental, genera la ausencia de una guía de acciones y medidas para
alcanzar los principios de política ambiental contemplados en el artículo 15, fracciones
I a la XV, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
(LGEEPA), lo que a su vez deriva en una alteración en (y eventual ineficacia de) los
demás mecanismos de planeación y ordenamiento ambiental a nivel municipal.
IV. PROBLEMAS Y RECOMENDACIONES
En este apartado se resumen los principales problemas encontrados durante el
desarrollo del proyecto y recomendaciones:
Problemas encontrados Recomendaciones
Imposibilidad de consultar la
normatividad vigente.
Generar sitios oficiales de información
que contengan la regulación vigente y
de fácil acceso.
Normatividad desactualizada. Revisar periódicamente por parte de la
autoridad competente la normatividad
con objeto de que sea congruente con
la realidad actual municipal.
7 Brañes, Raúl, Manual de derecho ambiental mexicano pág. 174
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Existencia de reglamentos generales que
regulan la misma materia o la fraccionan
o segmentan.
Contar con reglamentos con mayor
grado de especificidad para evitar la
existencia de múltiples
reglamentaciones.
Terminología con distintas acepciones. Homologarlos conceptos regulados,
basándose en ordenamientos legales de
mayor jerarquía.
Reglamentos con elementos ambientales
no vinculantes, ni obligatorios.
Integración obligatoria de elementos
ambientales, como lo es la IV.
Falta de autoridades con facultades
específicas en materia ambiental y de
desarrollo urbano.
Contar con una autoridad dentro de la
administración pública municipal
encargada de las cuestiones
ambientales.
V. CONCLUSIONES
Derivado de la elaboración Guía de acciones legales para la implementación de
Infraestructura Verde en el Marco Jurídico de Municipios Mexicanos Fronterizos:
Recomendaciones Generales se concluye lo siguiente:
Objeto de
estudio
Normatividad vigente
Apoyo técnico
Vinculación coactiva
Retribución (incentivos)
por la implementaci
ón de IV
Materialización de IV
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1°•Se debe estudiar a detalle el municipio que será objeto de trabajo para entender el entornoy su realidad.
2°
•Se debe contar con un panorama general del contexto normativo para la implementaciónde IV en la reglamentación, con objeto de conocer la jerarquía normativa en la esferamunicipal y los limites de las facultades de cada Municipio.
3°
•La eficaz implementación de la IV depende de su articulación técnica, por lo que esnecesario contar con asesoría de expertos para encuadrar las modificaciones legales con lascuestiones técnicas con el fin de lograr una congruencia de ambos aspectos y proporcionarlas herramientas necesarias para su implementación.
4°
•Es necesario incorporar incentivos, a través de "condicionantes" a la autorización de permisos,licencias, dictámenes, etc., para cumplir así con porcentajes o determinado número deelementos de IV en proyectos sometidos a la aprobación de los organos administrativoscompetentes. Por ejemplo, es viable introducir en los tipos de edificaciones y desarrollos,elementos de IV como requisitos necesarios para ser autorizados.
5°
•Para no forzar a los desarrolladores a cumplir con IV, por ser un requisito obligatorio, se llegó ala conclusión que debe existir un beneficio financiero para poder fomentar voluntariamentela IV sin necesidad de imponer sanciones, mismos que deben estar contempladas en las leyesfiscales para que puedan ser exigibles.
6°•Derivado de lo anterior, se podrá materializar la implementación de IV en el contextonormativo en los municipios intervenidos, frente a las autoridades municipales competentes.
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Bibliografía
Libros
Brañes, Raúl, Manual de derecho ambiental mexicano, Fondo de Cultura
Económico, México 1994.
Coordinador, Fernández Ruiz, Jorge, Diccionario de Derecho Administrativo,
Porrúa, 2da Edición, México 2014.
De Pina, Rafael, Diccionario de Derecho, Porrúa 33ª Edición, México 2004.
Ramírez Chavero, Iván, Régimen Jurídico Municipal, Derecho Municipal, Parte
General, Flores, México 2014.
Legislación e instrumentos de planeación
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Ley de Planeación.
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.
Programa Hídrico Nacional 2013-2018.
