Goldenbeld openbaar bestuur 2001 no10 p12 15
-
Upload
charles-goldenbeld -
Category
Documents
-
view
220 -
download
4
description
Transcript of Goldenbeld openbaar bestuur 2001 no10 p12 15
IbpjotheekPostbus 1090
2260 BB Leidschendam• tel.O7-3173333Bestuurlijk draagvlak in besluitvorming
Bij het bedenken, voorbereiden en uitvoeren van verkeersmaatregelen in het kader
In dit onderzoek wordt druogvluk gezien als resulta ii tevan een samenwerkingsproees tussen besluitvormers,waarbij het toe- ot afnemen van het draagvlak wordtbepaald door drie factoren Ten eerste wordt het draag—via k bepaald do r in houdel i ke afwegingen . daarnaastook door de voortgang iii het proces en ten slotte speeltdc openheid tussen en veiligheid van deelnemendepartien een bepalende rol. Beslissingen die inhoudelijk‘deugen’, clie voortgang van gebeurtenissen bevorderenen die openheid en veiligheid van samenwerkendepartijen niet aantasten, zullen het draagvlak voor lietsamenwerkingsproees en specifieke onde rclelen daarvan, zoals uit te voeren maatregelen, in stand houden(figuur 1).
u r 1. (rio.riu 1)(fl rk Ir/mr,’ uii bcslizitvurni
)p basis van deze theorie kunnen de beslissingen vanbeleidsmakers over de twee maatregelen beoordeeldworden in termen van inhoud, voortgang en openheiden veiligheid tussen partijen.
In dit artikel wordt allereerst een beschrijvende analysevan het besluitvormingsproces gegeven. Hierna volgt eenwaarderende analyse van het besluitvormingsproces intermen van de theorie. Ten slotte wordt aangegeven hoeer voor gezorgd kan worden dat het publiek en hetbestuurlijk draagvlak niet afbrokkelen aan het eind vanhet proces.
Charles Goldenbeld &Charlotte Box
Dr. Ch. Goldenbeld en drs.Ch. Bax zijn wetenschappelijk onderzoekers bij deStichting WetenschappelijkOnderzoek Verkeersveiligheid (swov).
Beschrjvende analyse van debesluitvorming
Bromfiets op de rijbaan (BOR)Sinds 1 95. is in Nederland voorgeschreven dat berijclersvan bromhetsen 1fl principe niet op de rijbaan, maar ophet fietspad moeten rijden. Door de grote toename vanhet aantal bromfietsen in liet verkeer en het veranderende karakter van de bromfiets werd verandering vandeze situatie wenselijk geacht. Op initiatief van lietministerie van Verkeer en \Vaterstaat werd eind jaren‘5(1 een werkgroep ingesteld om dit onderwerp te onderzoeken. 11e werkgroep adviseerde, bromfietsers voortaanop de rijbaan te laten rijden. Bij de herziening van hetReglement VrJwersregels en Vcrkeerstckens in 1 ‘190werd de niaatregel toch niet ingevoerd, omdat de niinis—ter van Verkeer en Waterstaat meer onderzoeknoodzakelijk achtte om de veiligheid van bromfietsers tegaranderen. Tussen 1991) en 1994 werd daarom eenproef uitgevoerd in drie gemeenten: Apeldoorn, Tiel ciiDen 1 laag. De opvallendste uitkomst van die proef waseen daling van liet aantal bromfietsongevallen niet 50%ten opzichte van andere gemeenten.Op basis van de praktijkproef wilde liet ministerie deniaatregel landelijk invoeren. Er werd in 1995 eenexpertgroep Opgericht om aanbevelingen te forni.ulerenen een handleiding te schrijven. Deze expertgroep adviseerde hij cle invoering van iie maatregel demaximumsnelheid voor bromfietsers te verhogen tot 45knii’u. liet ministerie nam die aanbeveling serieus. maarachtte het voorstel politiek niet haalbaar. Bij liet overlegover de financiering van de maatregel konden hetministerie en de hgere overheden liet echter nieteens worden. De oplossing werd gevonden door demaatregel onder te brengen in het StnrtprogrunuuuDuurzaani Veilig. Ilierdoor kon een soort puekuge decilgesloten worden, met ccii financiering voor het heleniaatregelenpalcket.Op 15 december 1997 ondertekenden liet ministerievan Verkeer en Waterstaat, liet lnterprovinciaal ( )verleg(no), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (vs)en de l.’nie van Waterschappen (I.v\V) liet convenantDuurzumn 1 eilig. Men kwam overeen de financiering
12 Openbaar bestuur 2001—10
ST 20021175
van het Startprogromma Duurzaam Veilig is een serie van opeenvolgende
beslissingen aan de orde, die zoveel mogelijk door de bestuurlijke partners in
onderling overleg worden genomen. In een onderzoek van de Stichting
Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid is nagegaan welke afwegingen
ten aanzien van publiek en bestuurlijk draagvlak een rol spelen bij dergelijke
beslissingen. Ook is gekeken of deze beslissingen zich verdragen met theoretische
criteria voor succesvol projectmanagement. De vraag werd bestudeerd aan de
hand van twee cases: de maatregelen ‘Bromfiets op de Rijbaan’ die per 1 december
1999 is ingevoerd, en ‘Voorrang voor Fietsers van rechts’ van 1 mei 2001.1
Veiligheid centralebelangen partijen
van aoi (S miljoen) over de wegbeheerders te verdelen
op basis van het aantal kilometers dat zij in beheer had—
den, een eenvoudige maar vrij grove verdeling. Naaraanleiding van het convenant werd aI(esproken dat er
gestreefd werd naar invoering van cle maatregel per 1
december 1 9)9• De bekendmaking zou dan vôi5r 1 sep
tember 1999 moeten gebeuren. De Tweede Kamer liet
echter vrij kort voor de invoering weten nog over hetvoorstel met de minister te willen praten. Bekend
making per 1 september zou dan niet meer gehaaldworden. Dc lagere overheden coneludeerden daaruit dat
iie uitvoering ook uitgesteld moest worden en drongen
aan op uitstel tot 1 maart 2000. l)e minister liet echter
weten dat een bekendmaking per 15 september wel
gehaald kon worden en daarmee de invoering gesteld
kon worden op 15 december 1090. De lagere overhedenhadden niet meer gerekend op een snelle invoering cii
voorspelden een ‘lege invoering’.
Voorrang voor Fietsers van Rechts (vFvR)
De historie van de regeling van voorrang op kruispuntengaat terug tot vö6r de Tweede \Vereldoorh)g. Aanvankelijk waren dc rechtspositie van iie auto en het langzaamverkeer gelijk: ‘Van rechts komend verkeer heeft voorrang. In de periode 194(1—1945 voerde het toenmaligebestuur op iiie algemene regel de uitzondering in datlangzaam verkeer voorrang moes t verlenen aan genioto—
riseerd verkeer, ook als dat laatste van links kwam. In1968 ondertekenden de meeste Europese In nden, waar
onder Nederland, het verdrag van Wenen, waarin liet
streven naar harmonisatie in regels en tekens centraal
stond. Daarbij werd ook afgesproken de genoemde uit
zonderingspositie van het langzaam verkeer af teschaffen en de algemene regel ‘rechts voorrang’ opnieuwin te voeren. Nederland heeft het verdrag van Wenendestijds niet geratificeerci, omdat er gerede twijfel was ofde invoering van de algemene regel ‘rechts voorrang’zonder nadelige gevolgen ‘oor de veiligheid van liet
langzaam verkeer mogelijk was. Vanaf eind jaren ‘6))
werden er in Nederland herhaaldelijk discussies gevoerdof het verdrag niet alsnog moest worden geratifieeerd.De uitzonderingsmaatregel had een negatief imago
(ingevoerd tijdens iie Tweede Wereldoorlog en de niaat—regel zou lietsonvriendehijk zijn). Iedereen was liet er
echter over eens dat invoering niet tot verslechtering
van iie verkeersveiligheid zou mogen leiden.In iie late jaren ‘81) en begin jaren ‘90 werden inopdracht van liet Rijk diverse onderzoeken naar iie
veiligheidseffeeten van vvvn in gang gezet. 1)e belang
rijkste conclusies hieruit waren dat \‘rvR slechts
verkeersveilig was als zij ingevoerd werd in 30 kmlu
gebieden niet een lage intensiteit van gcrnotoriseerd
verkeer en indien ile voorrang op kruispunten goed
geregeld zou worden.In 1995 weril de voorrangskwestie definitief op de
agenda geplaatst iloor ccii motie van Groenkinks. Voor—afgaancl aan de motie had de fietsersbond ENFI; ecn
intensieve lobby 01) Kamerleden gericht. lIet aannenien
van de motie leidde tot liet plaatsen van iie niaatregel opde lijst van Duurzaam Veiligniaatregelen eind 1995, inliet kader van liet Startconvenant. In 1996 wordt voor
de iniplementatie van de maatregel een werkgroep
opgericht waarin overheden, politie, onderzoeksbureaus
en belangenorganisaties vertegenwoordigd zijn. De ver—
selullende partijen hadden een verschillende visie op deinvoering. De maatschappelijke organisaties zagen liet
als statusverhogenil en comfortabel voor de fietser,
politievcrtegenwoordigers benadrukten goede voorwaardelijke condities en de wegbeheerders hielden een slag
om de arm in verbanii niet dc financiering.Kind 1997 werii liet convenant officieel ondertekenil: als
i nvoeringsda tuin we rd uiterlijk liet jaar 200(1 aangegeven. De subsidie voor VF\’t) bedroeg 52 miljoen iiie.
evenals bij DOR, over de wegbelieerders verdeeld werd
De maatschappelijke organisaties zagen voorrang voorfietsers van rechts als statusverhogend voor de fietser
op basis van aantal beheerde kilometers. lit onderzoekbleek dat ile maatregel bij het publiek niet populair was:slechts twee op de vijf Nederlanders toonde zich voor
stander.3 De invoering werd nog éénniaal uitgesteld, vandecember 2000 naar mei 21)1)1 , vanwege signalen van iie
lokale overheden dat iie voorbereidingen meer tijd zou
den kosten.
Evaluatie van de besluitvorming
Voortgang van het procesKen duiilelijke conclusie van liet onderzoek is dat decentrale beslissers over liet algenieen de .‘oortguug youliet proces goed en pragmatisch denkend hebben
bewaakt. Bij opeenvolgende beslissingen over ‘ettelijkc
voorwaarden. de opname van de maatregel in Duurzaam
Veilig, liet jaar van invoering en dc’ subsidieregeling was
voortgang een belangrijke, zo niet doorslaggevende
de terminant.Kijken we naar de volgorde van beslissingen in beide
c’ases. dan is er grokveg hetzelfile patroon. De primaire
beslissing om de maatregel landelijk uit te voeren werdca. 5—6 jaar voor feitelijke uitvoering genomen. Daarnaverilen beslissingen genomen over termijn van invoe
ring en subsidieregeling. Beslissingen over liet
flankerend beleid in de richting van de weghehicerders
(aanbieding van relevante informatie en producten en
advisering) startten ca. drie jaar voor invoering van de
maatregel. Beslissingen over communicatie met de weg—
gebruiker kwamen ongeveer een jaar voor invoering vande niaatregel in beeld.Op verschillende lieslisnioniciiten was de bescherming
\ ‘nUrro iii) VUUr fietsers you rechts
Openbaar bestuur 2001—10 13
van de sm.lle procesvoortgang een belangrijke deter—niiiiant van de besluitvorming. De discussie tussen
ambtenaren van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de expertgroep ‘Bromhets op de Rijlaan’ overde verhoging van dc snelheidslimiet werd betrekkelijkkort evoerd. mede met het oog op cle ingewikkeldepolitieke discussie clie zou kunnen ontstaan. Er werdniet overwogen de maatregel OOR aan \TVR te koppelen,
omdat dit zou betekenen dat cle invoering van de maatregel OOR één jaar of langer vertraagd zou worden. Desubsidieregeling werd vrij snel na de officiële start vanhet Duurzaam—Veiligprogramma gerealiseerd en werdbewust laagdrempelig gehouden.4Tenslotte hield deminister zelf krachtig vast aan cle voortgang van hetproces door de beslissing cle geplande invoering van demaatregel oon in cle numanci december l9) niet op teschorten, hoewel dit tegen cle uitdrukkelijke wens vande drie convenantpartners inging.
Inhoudelijke belangenafwegingTen aanzien van cle inhoudelijke belangenafwegingbleek dat cle (sterke> in houdelijke argumenten voorbeide maatregelen (voor meer clan voor VFVR) bij weg—beheerders en bestuurders ‘oor een groot bestuurlijkdraagvlak zorgden. De besluitvorming inzake roll enVl’VIt is daarom ciua inhoudelijke belangenafweging zon—
De media kunnen een beeld schetsen van de maatregeldie het publieke begrip en draagvlak ervoor ondergrciaft1
der problemen verlopen. Bij Bolt was één pralcti•jkproefmet in feite spectaculaire resultaten en geen enkelnegatief resultaat aanleiding voor de beslissers om Bolt
zo snel mogelijk uit te voeren. ‘oor vivit was cle invoering vanuit ideologische motieven verdecligbaar,Voor de startfase van Duurzaam Veilig werd bewustgekozen voor een serie verkeersmaatregelen die naarverwachting weinig tot geen bestuurlijke controversezouden oproepen. Bij beide maatregelen, 10 0 en vFvk,was het grote verwachte bestuurlijk draagvlak, ofalthans cle verwachting dat de maatregelen geen moeilijk te beheersen controverse zouden oproepen, mccleaanleiding voor cle beslissers cle maatregelen deel telaten uitmaken van liet Duurzaam Veilig maatregelen—pkke t
Wat betreft het te verwachten publieke draagvlak was erin de ogen van beslissers geen concrete aanleiding totgrote zorg. Bij 10 it bleek tut een praktijkproef dat weggebruikers zich relatief probleemloos aanpasten aan denieuwe regeling.5Door cle expertgrocp die cle praktijk-proef begeleidde, werd ook niet aanbevolen hetdraagvlak voor de maatregel bij het grotere publiek nog
eens aandachtig te bestuderen. Tezamen met het groteveiligheidseffect van de maatregel was dit volgens beslis—sers voldoende reden niet via extra onderzoek meeraandacht te besteden aan het publieke draagvlak voordeze specifieke maatregel.
Openheid en veiligheid tussen partijenIn termen van bescherniing van veiligheid van clesanicnwerkencle partijen wordt geconcludeerd dat debesluitvorming niet optimaal is geweest. De veiligheidvan de partijen, met name cle bebartiging van centralebelangen, zoals behoud van imago in cle richting van deachterban en gekend vorclen in belangrijke beslissingen, kwam in liet geding toen convenantpartners hetgezamenlijk niet eens konden worden over cle invoe—ringsdatum van de maatregel ooit. De planning van clecentrale overheid ‘oor de invoering van cle maatregel1001 werd niet gehaald cii cle consequenties hiervan ver—den niet op een voldoende zakelijke manier besprokenen afgewogen.We zien in dit besluitvormingsproces een situatie waarbij cle rijksoverheid en lagere overheden zich eigenlijkaan elkaar ‘spiegelen’: Gebrekkige planning bij cle rijksoverheid wordt ‘gespiegeld’ in gebrekkige planning hijwegbeheerders; prestigeoverw’egingen hij convenan t—partners lijken te worden gespiegeld doorprestigeoverwegingen bij de minister zelf. Zeker is datcle convenan tpa rtners met elkaar onvoldoende helderhebben geconimun iccerd over de tegenvallende enonzekere planning inzake cle maatregel lam.
Generaliseerbare problematiek?\Ve zien hij 10(11 en \‘FvIt een overeenkonistige dynamiek:van een gemakkelijk verkregen (bestuurlijk) draagvlakin de beginfase (voorbereiding op convenant), een massale medewerking van wegbeheerders niet aanvraagsubsidie. cle eerste tekenen van uitvoeringsproblemencirca een jaar vmr invoering van de maatregel (cle vraagom specifieke informatie resulterend in een tweedehandleiding) en signalen over mogelijke problemen metde uitvoering van cle maatregel circa zes tot twee maanden voor uitvoering van de maatregel, waarvan cle ernstniet altijd duidelijk is in te schatten. Uit gesprekken nietsommige beslissers is naar voren gekonien dat dit verloop van gebeurtenissen voor hen min of meer‘vertrouwd’ en niet problematisch is.Toch is er duidelijk wel sprake van een problematiekmet enige ‘scherpe’ randjes. Ten eerste kan de genoeni—de clvnaniiek ertoe leiden (zoals hij ooa het geval was)dat er een scheur (iptreedlt in de coalitie tussen deeonvenaii tpartners clie een mi iiodige belasting legt optoekomstige saniemiwerkimig tussen cle convenant—partmiers. Ten tweede kon de dynamiek ertoe leidendat hij een deel van cle regionale bestuurders en weg—
Met liet nieuwe Nationaal Verkeer— en Vervoerplan wordt ook voor de koniencie periode aan verkeersveiligheid eenbelangrijke plaats toegekend. Een belangrijke peiler voor liet nieuwe verkeersveiligheidsheleicl is dle continuering vmmihet Duurzaam Veilig beleid. Inmididiels is ervaring opgedaan met besluitvorming over en uitvoering vaii verkeersmaatregelen in liet kader van liet Startconvenant Duurzaam Veilig. In dit artikel wordt voor twee van deze maatregelenbekeken of het publiek tif bestuurlijk clraagvltmk bij cle besluitvorming over deze maatregelen een rol heeft gespeeld.
14 Openbaar bestuur 2001—10
beheerders de motivatie tot eoöperatief gedrag afneemt.
Ten derde kunnen de media een beeld schetsen van de
maatregel die het publieke begrip en draagvlak ervoor
ondergraaft.In liet licht van het voorgaande leiden wij een algemene
conclusie af ten aanzien van het verwerven van draagvlak v( )O r maatregelen, namelijk:
Ondanks een aanvankelijk hoog bestuurlijk draagvlak
voor maatregelen zoals bor en vfvr blijkt gaandeweg het
proces dat er problemen zijn met de tijdige voorbereiding
op de maatregelen. Hierdoor worden met name in de
‘staart’ van het proces blokkades opgeworpen, die het
risico met zich meebrengen dat het bestuurlijk en publiek
draagvlak voor de maatregel snel afbrokkelt. Dit kan
afbreuk doen aan coöperatie aan de maatregel bij uit
voerders en publiek.
De oplossingskanscn voor deze blokkades in de staartvan het proces lijken dan gering, omdat tijd en geld
simpelweg op zijn cii de kans groot is dat prestige—
overwegingen de zakelijke discussie verdrijven. 1 loe
kan deze ongewenste dynamiek worden voorkomen
Ten eerste kunnen in een sa menw’erki ngseonvcnan t
tussen verschillende overheden betere afsprakenopgenomen worden over de relaties tussen tussen—producten en randvoorwaarden. In het Sta rtcvovc?iu?it
Diittrzuwii Veilig staan bijvoorbeeld over Bok en VF\’k
alleen enkele afspraken over de uiterste uitvoerings—
datum van de maatregelen en (globaal) over flankerend
beleid. Er wordt verder in het convenant niet ingegaan
op tusscnmijlpalcn of tussenprodueten die op weg naar
de maatregel aanwezig of uitgevoerd zouden moeten
zij n.Via specificatie van tussendoelen kunnen partijen hun
verwachtingen ten aanzien van elkaar en van het ver
loop van liet iroees expliciteren. In liet geval van 130k
had bijvoorbeeld de formele bekendmaking in de
Stuot.scou runt als een tussendoel beschreven kunnen
worden. Via specificatie van tussendoelen wordt ook de
monitoring van de voortgang van liet proces vergemak
kelijkt en is de kans groter tijdig voetangels en klemmen
in het uitvoeringstrajeet te ontdekken. l)it vergroot dc
duidelijkheid en vermindert de kans dat tijdens liet
proces zelf tegengestelde verwachtingen over wie, wan
neer, wat doet, aanleiding geven tot conflict. Bovendien
kan hij de tussendoelen tevens worden aangegeven \vat
de consequenties zijn van liet niet halen van tussen—
doelen of plannin,gen. Dit vergemakkelijkt decommunicatie tussen de overheden, indien deplanningen overschreden worden.
Ten tweede kan worden uitgegaan van de praktisch—
economische overweging dat coöperatief gedrag in
sterke mate bepaald wordt door de kosten—opbrengsten—
matrix voor de deelnemende partijen. In liet kader van
het Startconvenant Duurzaam Veilig is in 1998 volgens
een eenvoudige verdeelsleutel eenmalig een subsidie
bedrag onder svegheheerders verdeeld.
‘Js echter liet geld vroegtijdig in liet proces wordt ver
deeld, zijn er weinig of geen financiële prikkels voor
coöperatief gedrag in latere fasen. Een groot deel van de
vcgbeheerders maakte pas eind 2001) de balans op wel
ke maatregelen nodig worden voor adequate invoering
van dc maatregel VFVR. [)an kan blijken dat het gereser—
veerde subsidiebedrag onvoldoende is en hebben
bestuurders en wegbcheerdcrs nog slechts enkele maan
den de tijd om dc additionele middelen te genercrcn die
nodig zijn ‘oor de uitvoering van de maatregel.
In liet vervolg op Duurzaam Veilig zou nagegaan moeten
worden welke mogelijkheden er zijn om via financiële
prikkels beter coöperatief gedrag te bewerkstelligen.
In dit kader bevat het in oktober 1999 uitgebrachte
SEa—advies belangwekkende aanbevelingen . Volgens
liet s—ad’ies kunnen financiële prikkeis voor weg—
beheerders gerealiseerd worden door dc docluitkering
uit Gemeente— en Provineiefonds af te stemmen 01)
een strenge normering voor veilige infrastructuur.
In aanvulling daarop kan gedacht worden aan een
beloningssvsteem. waarbij bepaalde specifieke subsidies
beschikbaar worden gesteld bij het bereiken van een
bepaalde prestatie. Anderzijds zouden dan ook sancties
in aanmerking komen, bijvoorbeeld boetes bij liet niet
realiseren van ecn overeengekomen prestatie.
Noten1 . Ch (joldenhekl & .\. \‘is, riöcgi,zgc?t iiVtIllC )ttbIiLk en
bestzi it iii ik (li’CtUgVl(tIf hij hc’slititvoroi ing oi het tc’l’rCilt VOO Vel’—
kecrsc’eiliglteitl, rappori R—20() 1— 13, I.eidsehendam Stichting
\Vetcnsehappeliili Onderzoek \‘erkeersveiliglicicl 2001
2. J,., de Bruijn . E. t’. ten 1 leuvelhol & k.J. in ‘t Veld. l’roec.s—
0111110i1.’oic)lt. Over pOft’L’SU)itW(,’l’l) c’o heslit itc’ontt ing.
Sehoonhoven : \e:tdeni ie Service 1998.
3. .vovit en Stichting Do mliets, Snorren CII h?’()?O tot in Nctlcr—
htittl. l?i’,sttlutten Vuil CC11 ood’t’ot’k 11(101’ iiiloijt) en pOSiOOttL’riitj
Vuil tle teiiiotoiisc’ei’tlclii’ts. Den 1 laag: AN\\’ll 1992.
4. Ministerie van Verkeer en \V:itersta:it 1). Regeling subsidies uit
50e ringspri got mma duurzaam veilig, Den 1 laag:
Direetoraat-( ‘,eneraal Persunenvervoer 1997,.
5. Nl.R ilagenzieker ( red. ), .btnhveliiigeii Voor toepossiiig von de
111011f regel ‘hroinhet.s 071 (te ii jleuoi‘,
rapport ,—96—27. l.eidselien—
dam: SW( iv 1996.
6. Sociaal—Economische Raad, lilc’e.srL’ren in vcrki’eisvcilujlicit 7.
Den Ilaag 1999.
Uit verwante bladenManagement & bestuur
2001-4Arie van der Zwan, Teri&g noor berckenbcuirlickl
Verandering en vernieuwing lijken doelen 01) zichzelf
te zijn geworden. Staande lijnen van besluitvorming
worden niet langer gerespecteerd en kennis is onder—
geselukt gemaakt aan vooropgestelde doelen, liet is detaak van de overheid de balans tussen verandering en
stabiliteit te bewaken, in plaats van zich ook zelf indeze turhulentie te storten.
Karel van Oosterom en Fred Lafeber. Nieuw concept
coor illt(gruul incinageoient
Volgens de commissie—Van Rijn. die onlangs de ar—beidsproblernatiek van de collectieve sector in kaartheeft gebracht, zijn de grenzen van integraal manage
ment in zicht. Van Rijn bepleit een andere aanpak.
vanuit de dimensies inhoud, mensen en nnddelen.
Openbaar bestuur 2001 15