Gobernanza Local de los Recursos...

Gobernanza Local de los Recursos NaturalesExperiencias en la aplicación de incentivos para el Desarrollo Sostenible

Serie de sistematizaciones. Fascículo 13

Fascículo 13: Gobernanza Local de los Recursos Naturales. Experiencias en la aplicación de incentivos para el Desarrollo Sostenible

Este documento fue elaborado y financiado por la empresa Como Consult por encargo de la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH en el contexto del Programa de Gestión Sostenible de Recursos Naturales (GESOREN) por encargo del Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) del Gobierno Federal de Alemania.

Barbara HessDirectora Residente - GIZ

Claudia MayerResponsable Programa GESOREN - GIZ

Autores de la sistematizaciónC. Aguilar, L. Arévalo, R. Chapalbay, W. Chapalbay, R. Estupiñan, A. Gómez, A. González, M. Guaña, A. Hübenthal, C. Keil, R. Käslin, A. Murgueytio, G. Ramm, M. Romero, J. Shiguango, S. Silva, B. Torres, Y. Torricelli, S. Vela, A. Verdezoto, F. Starnfeld

EditoresF. Starnfeld, C. Keil, A. Murgueytio, G. Ramm

FotosA. Verdezoto, B. Torres, S. Reinhardt, L. Arévalo, F. Starnfeld, R Kaslin, D. Garzón, Archivo ELA y Archivo Mesa Forestal

DiseñoAmilkar EnríquezApoyo diseño: Paola Moreno - GIZ

Impresión: Creatibros

Tiraje: 500 ejemplaresQuito - EcuadorGIZ, 2013 ©

La Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH es una empresa federal que opera en todo el mundo. Asiste al Gobierno de la República Federal de Alemania en su labor para alcanzar sus objetivos en el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo sostenible; así mismo, actúa a nivel mundial en el ámbito educativo internacional.

Como Consult GmbH es una consultora alemana con sede en Hamburgo y operaciones internacionales. Entre otros Como Consult asesora e implementa proyectos de la cooperación alemana e implementó desde enero 2010 hasta diciembre 2013 el componente de “Gobernanza Local de los Recursos Naturales” del programa GESOREN de la GIZ.

Índice

ÍNDICE

Índice de tablas y gráficos

Lista de abreviaturas

Presentación ........................................................................................................................................ 1

1. Introducción ................................................................................................................................ 3

2. Concepto de Gobernanza de los Recursos Naturales ............................................ 5

2.1 La Base Conceptual ....................................................................................................... 5

2.2 El Concepto en la Práctica ........................................................................................ 7

3. Los Niveles de Gobernanza de los Recursos Naturales.....................................12

3.1 Contexto Global .............................................................................................................12

3.2 Contexto Nacional ........................................................................................................14

3.3 Contexto Local ...............................................................................................................17

4. Gobernanza en la Práctica: Trabajo con Incentivos .............................................18

4.1 Cooperación: Plataformas de Diálogo ................................................................18

4.2 Información y Ampliación de Capacidades .....................................................24

4.3 Reglas e Incentivos Económicos ..........................................................................33

4.4 Síntesis: Uso Integral y Articulado de Incentivos en los Corredores 37

5. Conclusiones y Perspectivas para el Futuro ............................................................42

Bibliografía .........................................................................................................................................45

Índice de Tablas y Gráficos

Tabla 1: Ejemplos de Incentivos de Gobernanza ..........................................................................................6

Tabla 2: Obligaciones de los convenios internacionales CBD y UNFCCC ........................................... 10

Tabla 3: Plataformas de Diálogo asesoradas por el C3 del programa GESOREN ............................... 15

Tabla 4: Productos Seleccionados de Información y Conocimiento por Regiones .............................. 19

Tabla 5: Trabajo con reglas formales en las regiones ................................................................................. 23

Gráfico 1: Modelo de Conducción de Espacios de Diálogo ........................................................................7

Gráfico 2: Pasos en el trabajo de asesoría en gobernanza local de los RRNN .........................................9

Gráfico 3: Modelo de gobernanza multi-nivel ............................................................................................. 13

Gráfico 4: Principios de Gobernanza ........................................................................................................... 17

Gráfico 5: Modelo sobre impactos generados a través de ampliación de capacidades ......................... 22

Gráfico 6: Trabajo integral en lo local - aplicando incentivos para el cambio ........................................ 27

Lista de abreviaturas

BMZ Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo

CBD Convención de Diversidad Biológica

CCBVQ Corredor de Conservación para el Buen Vivir Valle del Quijos

CI Conservación Internacional

CFCT Centro de Formación Ciudadana de Tungurahua

COFENAC Consejo Cafetalero Nacional

COOTAD Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización

CoP Conferencia de las Partes

ELA Escuela de Liderazgo Ambiental

FMAM Fondo para el Medio Ambiente Mundial

GAD Gobierno Autónomo Descentralizado

GEI Gases de Efecto Invernadero

GESOREN Gestión Sostenible de Recursos Naturales

GIZ Deutsche Gessellshaft fur Internationale Zusammenarbeit

INIAP Instituto Nacional Autónomo de Investigaciones Agropecuarias

IPCC Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (inglés)

KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau und Entwicklung

MAE Ministerio del Ambiente

MAGAP Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca

MCPEC Ministerio Coordinador de la Producción

MDL Mecanismo de Desarrollo Limpio

MINTUR Ministerio de Turismo

ONG Organización No Gubernamental

OT Ordenamiento Territorial

PACAT Productores Agroecológicos y Comercio Asociativo de Tungurahua

PDOT Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial

PMP Planes de Manejo de Páramo

PNCC Parque Nacional Cayambe Coca

PNP Parque Nacional Podocarpus

PNS Parque Nacional Sumaco

PPP Public Private Partnership (cooperación público-privada)

PUCESE Pontificia Universidad Católica Sede Esmeraldas

RBS Reserva de Biosfera Sumaco

REA Reserva Ecológica Antisana

REDD+ Reducción de Emisiones de la Deforestación y la Degradación de los Bosques. El “+” alude a la gestión sostenible de los bosques, incluida la reforestación.

RECC Reserva Ecológica Cotacachi Cayapas

SAF Sistema de Administración Forestal

SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

SNAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas

SIG Sistemas de Información Geográfica

Socio Bosque Programa para la protección de los bosques ecuatorianos

TPL Territorio de Producción Limpia

UEA Universidad Estatal Amazónica

UNFCCC Convención Marco sobre el Cambio Climático (inglés)

UICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (inglés)

ZEE Zonificación Económico Ecológica

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Presentación

En Ecuador, la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GIZ GmbH, por encargo del Ministerio Alemán de Desarrollo y Cooperación BMZ, ejecuta el Programa “Gestión Sostenible de Recursos Naturales GESOREN”, cuyo objetivo es que “la población rural ubicada próxima a áreas protegidas, en las zonas de amortiguamiento y corredores de conectividad, seleccionadas por el Programa, mantenga y/o recupere las funciones de los ecosistemas presentes y mejora sus ingresos”.

En este contexto, la empresa Como Consult (Hamburgo) entre el 2008 y el 2013, por encargo de la GIZ, ha implementado aportando técnica y metodológicamente el componente de Gobernanza Local de los Recursos Naturales. En esta tarea, el equipo técnico encargado de impulsar este importante tema ha reflexionado y sistematizado las principales lecciones aprendidas durante el proceso de asesoría sobre la gobernanza de los recursos naturales en Esmeraldas, Napo, Tungurahua y Zamora Chinchipe.

Así este documento es un compendio de los aprendizajes desarrollados durante estos años, enfocados en las reflexiones sobre el impulso de diferentes tipos de incentivos para motivar el uso sostenible de los recursos naturales en ecosistemas frágiles.

Barbara Hess Dra. Claudia MayerDirectora Residente Responsable Programa GESOREN

GIZ Ecuador GIZ Ecuador

Dr. Gerd RammComo Consult

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1. Introducción

El Programa de Gestión Sostenible de Recursos Naturales (GESOREN) ha sido ejecutado por la GIZ por encargo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ), durante el decenio 2003-2013, en el marco de los acuerdos intergubernamentales entre la República de Ecuador y la República Federal de Alemania. Durante sus cuatro fases de implementación, el programa ha acumulado un importante contingente de resultados e impactos. A partir de 2008, con el inicio de la tercera fase de implementación, el programa ha venido trabajando e impulsando la gobernanza local de los recursos naturales, como una estrategia para hacer sostenibles los resultados obtenidos en los campos de la conservación de la biodiversidad y el fomento del desarrollo sostenible. Este documento pretende sistematizar las experiencias del trabajo impulsado en el área de la gobernanza local de los recursos naturales y el fomento de los eco-corredores, en las provincias de Esmeraldas, Napo, Tungurahua y Zamora Chinchipe, en coordinación con los otros componentes del programa GESOREN en el período de 2008 hasta 2013.

La reflexión sobre la gobernanza de los recursos naturales (RRNN), se origina en la hipótesis que la degradación de los RRNN, en general, puede ser atribuida a una combinación entre las características de los actores involucrados, de los bienes y servicios ambientales y de las reglas que norman su uso y aprovechamiento; esto es lo que se entiende como el modelo de la gobernanza de los recursos naturales. Así la gobernanza “describe las reglas formales e informales que establecen las pautas de interacción entre actores en el proceso de toma de decisiones”1. En otras palabras, las presiones sobre los recursos naturales se originan de la existencia o ausencia de incentivos provenientes de reglas e instituciones claras, de las características de los bienes o servicios ambientales en cuestión y de los actores que usan esos recursos.

La relevancia de impulsar la gobernanza local de los RRNN se destacó aún más por circunstancias que experimentaba Ecuador en la década de 2000, marcadas por una importante crisis económica y de gobernabilidad. Esta situación se manifestaba por ejemplo en que el sector público, por sí sólo, había podido financiar e implementar parcialmente medidas de conservación y del uso sostenible de los RRNN. En respuesta a este contexto se pretendía que los actores locales, al conocer mejor los recursos naturales, participaran más activamente en su conservación y aprovechamiento sostenible; a esto se suma la importancia de la conservación de los valores culturales de los pueblos indígenas y el respeto a sus derechos humanos y territoriales, como una regla fundamental para el desarrollo integral y equitativo del país.

En la provincia de Tungurahua el programa contribuyó en forma significativa al diseño y la implementación del “nuevo modelo de gestión” de la provincia Tungurahua, y específicamente, en la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales del ecosistema páramo, apoyando el fortalecimiento organizativo, impulsando la creación de un mecanismo de financiamiento sostenible para la conservación y reducción de la pobreza, e impulsando la ampliación de capacidades, entre otros.

La Reserva de Biosfera Sumaco (RBS) y su Comité de Gestión, fueron creados con el respaldo de un gran número de actores públicos, privados y de la sociedad civil. Este comité, sin embargo, sufrió un notable debilitamiento por confusiones en cuanto al rol de ejecutor de proyectos y el estilo de conducción jerárquico. El programa GESOREN ha fomentado esquemas innovadores de fomento

1 Fischer, A., Petersen, L., Huppert, W. 2004. Recursos Naturales y Gobernanza: incentivos para el uso sostenible. Deuts-che Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH. Eschborn, Alemania.

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de la gobernanza de los RRNN en la RBS desde marzo del 2008, impulsando espacios horizontales de concertación (mesas temáticas de diálogo), la ampliación de las capacidades a través de la Escuela de Liderazgo Ambiental (ELA), y el rescate y fomento de sistemas tradicionales de producción (p.ej. chakra kichwa).

El programa GESOREN, debido en parte a los impactos y resultados logrados, durante la 4ta fase de implementación, amplió su trabajo hacia Esmeraldas y en la región Amazonía Sur (Morona Santiago y Zamora Chinchipe). En Esmeraldas se apoyó el fortalecimiento de la gestión ambiental y productiva, y al fortalecimiento de los procesos de participación para el manejo de la Reserva Ecológica Cotacachi-Cayapas (RECC) y a la sensibilización hacia los conflictos ambientales. En Amazonía Sur, se ha apoyado la creación y el funcionamiento de espacios de diálogo horizontales como la Mesa Forestal y el comité de gestión del Territorio de Producción Limpia; y se ha acompañado los procesos de gobernanza para la gestión de las áreas de conservación Siete Iglesias y Tinajillas – Río Gualaceño.

Durante este ejercicio de apoyar y asesorar los procesos de gobernanza local de los RRNN (componente 3), el programa GESOREN de la GIZ, a través del equipo local ejecutado por la empresa Como Consult, ha acumulado numerosas y valiosas experiencias que merecen ser sistematizadas para que sirvan de aprendizajes para procesos similares en el Ecuador y la región. Así es como este documento sistematiza y sintetiza los aprendizajes más importantes del impulso de la gobernanza local de los recursos naturales del programa GESOREN en cuatro regiones del Ecuador.

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2. Concepto de Gobernanza de los Recursos Naturales

2.1 La Base Conceptual

El trabajo del componente “Gobernanza Local en el Campo de los Recursos Naturales y en Eco-corredores” del programa GESOREN se orientó en el concepto desarrollado por la GTZ en el manual de asistencia “Recursos Naturales y Gobernanza: Incentivos para el Uso Sostenible” (GTZ, 2004)2. En este manual, el término de gobernanza está definido como “el conjunto de reglas (formales e informales) y mecanismos de aplicación que guían y coordinan el comportamiento de las personas, de acuerdo a resultados concertados”. Estos mecanismos que guían el comportamiento de individuos son influenciados por diferentes incentivos que pueden ser materiales e inmateriales, positivos y negativos. En este contexto, se entiende a un incentivo3 como algo que motiva a una persona a hacer o dejar de hacer algo.

Así, para cambiar un comportamiento indeseable, como la explotación excesiva de RRNN, es imperante entender e identificar los incentivos existentes que causan los problemas. Y luego de este análisis se pueden desarrollar medidas para introducir nuevos incentivos más constructivos o modificar otros ya existentes.

Este manual de asistencia técnica de la ex GTZ propone analizar los incentivos que motivan el uso adecuado o no de los recursos naturales, desde las características de los actores involucrados, las características de los bienes y servicios en cuestión, y las características de las reglas (formales e informales). En el ejercicio de impulsar procesos de gobernanza en la práctica, se han destacado incentivos que han gozado de menos atención, y para efectos de esta publicación, a continuación se describirán las 4 categorías principales de incentivos:

2 Este concepto está basado en el trabajo científico de Elinor Ostrom y otros que desarrollaron el Institutional Analysis and Development (IAD) Framework que está siendo usado por organizaciones internacionales y multi-laterales en el trabajo con RRNN.

3 En general, el término “incentivo” se lo asocia “incentivos económicos”; en este caso, se ha usado el término en forma más amplia. Dependiendo del contexto local se recomienda usar este término con cautela.

Reglas (formales e informales)

La existencia y el cumplimiento de reglas son indispensables para la convivencia en un colectivo de individuos – así también para la gobernanza de los RRNN. Los desafíos están en la formulación adecuada de las reglas, en el monitoreo y el control del cumplimiento y en la definición de sanciones apropiadas (incentivo negativo) en caso de su incumplimiento. Se observa que el gobierno centralizado tiene a veces dificultades en hacer cumplir las leyes en el local: La experiencia sugiere que mientras mas cercano a la población más influencia de las reglas informales que bajando se aumenta la influencia

• Reglas (formales e informales)

• Incentivos Económicos

• Información y comunicación

• Cooperación

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de reglas informales y miembros disminuye el poder de la ley formal. Aquí se abre un espacio para la regulación descentralizada y adaptada a través de convenios, ordenanzas y actos de auto-restricción por ejemplo en el contexto de una red de cooperación. De esa manera es posible adaptar las reglas formales a la realidad local e incluir a actores y sus reglamentos informales en el proceso de regulación formal.

Incentivos Económicos:

En la mayoría de los casos, la degradación de los RRNN se la asocia a condiciones de pobreza o a la existencia de intereses económicos sobre algún recurso en particular (p.ej. madera, minerales, petróleo). Fomentar alternativas que generen suficientes ingresos y que a la vez sean ecológicamente más sostenibles puede constituirse en incentivos poderosos para combatir el ciclo vicioso de pobreza-degradación ambiental-profundización de la pobreza. Por otro lado, también existe el riesgo de crear incentivos perversos e incentivar el mal uso de los RRNN fomentando actividades productivas. Por ende, el impulso de incentivos económicos debe estar acompañado por medidas de comando y control (normas y reglas) complementarias.

Complementariamente para poder implementar el concepto de gobernanza en forma integral, el programa GESOREN impulsó dos tipos de incentivos usualmente descuidados al momento de implementar políticas públicas sobre manejo de recursos naturales. Estos son los incentivos de información y cooperación. A continuación se describen brevemente las características de cada uno.

Comercio de madera. Nangaritza, sector Las Orchideas, Zamora Chinchipe. Foto: A. Verdezoto, 2012.

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Información y Comunicación:

La información y el conocimiento confieren poder e independencia. A través de la comunicación, se comparte información que es la base de cualquier acción. Especialmente en el nivel local la información no es abundante. Por lo tanto, sin información puede ocurrir que no se sabe de la situación sobre la degradación de los ecosistemas y deterioro ambiental que está sucediendo, de los actores involucrados, sus intereses y actividades, ni de posibles alternativas para un uso más sostenible. Los malentendidos muchas veces son causas de acciones hostiles y destructivas. Una estrategia de comunicación puede, por ejemplo, servir para crear confianza con el grupo meta u otros actores y para disminuir prejuicios. Esto puede cambiar comportamiento en sí y también es la base para incidir en el próximo incentivo.

Cooperación:

Formar espacios de cooperación se constituye en un incentivo crucial para el cambio de la cultura de liderazgo y el comportamiento hacia un uso sostenible de los RRNN. Los interesados e involucrados en la explotación y/o protección de los RRNN deberían tomar parte activa en el proceso de planificación, implementación y monitoreo de actividades para resolver los problemas en conjunto y juntar las fuerzas. Muchas veces el paso inicial es la conformación de un espacio de concertación, donde los actores interactúan y se articulan de manera concertada.

INCENTIVOS Ejemplos de INSTRUMENTOS / MEDIOS

Información y Comunicación Monitoreo de RRNN y de los usuarios, gestión de conocimien-to, intercambio de experiencias, foros, ferias, ampliación de ca-pacidades, educación ambiental…

Cooperación Comités multi-actoriales e interculturales, mancomunidades, mesas, cooperativas…

Incentivos económicos Cadenas de valor ecológicas, subvenciones, pagos por servicios ambientales (Socio Bosque, REDD, otros fondos)…

Reglas (formales e informales) Instrumentos legislativos, planes (OT, ZEE, de manejo), acuer-dos, derechos, usos y costumbres reconocidos, identidad…

2.2 El Concepto en la Práctica

El concepto ha sido, sin duda, una orientación muy útil para el trabajo del componente de gobernanza local de los RRNN. Sin embargo, no se ha podido aplicar el concepto en su totalidad, por lo que se ha optado por adaptar el concepto a las diversas realidades locales. En primer lugar, las dificultades surgen con la definición del término de gobernanza en sí mismo. Al interior del programa, así como también entre las contrapartes y grupos metas, se entiende bajo “gobernanza” la interacción entre actores hacia una articulación concertada. En este sentido, muchas veces “gobernanza” se usa como sinónimo de “mesa” o “espacio de concertación” donde actores relevantes toman decisiones políticas4.

4 Véase también Kooiman et al. (2008) sobre “gobernanza interactiva”: “Scholars of natural resource systems increasingly refer to ‘governance’ as a crucial steering activity. […]The first concept, ‘interactive governance’, emphasizes solving societal problems and creating societal opportunities through interactions among civil, public and private actors.”

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Por ende, el trabajo práctico en el marco de la gobernanza de los recursos naturales se ha enfocado en el modelo de conducción de espacios de diálogo.

La conducción del uso y la conservación de los RRNN siguen diferentes lógicas que existen simultáneamente:

Gráfico 1: Modelo de Conducción de Espacios de Diálogo

En los últimos años, el modelo de conducción de redes multi-actoriales ha ganado creciente importancia porque los otros modelos han presentado importantes limitaciones. Ni la conducción por el estado ni por el mercado ha llevado a resultados óptimos en la gestión de los RRNN.

El gráfico 1 visualiza los actores y sus roles en un nuevo modelo de conducción de la gobernanza local de los RRNN.

• La gestión por jerarquía (modelo típico de la administración pública)

• La gestión por mecanismos del mercado (modelo típico del sector productivo)

• La gestión por negociación (modelo típico de redes multi-actoriales)

Sector Público

Liderazgo horizontal

Espacio de concertación y cooperación

Cooperación Internacional (bilateral, multilateral, ONG...)

Sector Privado Sector Social

Fomenta

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La gestión de una red multi-actores plantea un desafío especial al liderazgo del modelo de conducción. El liderazgo dentro del proceso de gobernanza tiene que sustentarse en la negociación, generando acuerdos sobre los objetivos comunes y su implementación. Por tal razón, el modelo se basa en un comportamiento constructivo de los actores, reconociendo otros intereses y buscando atender intereses comunes en vez de intereses particulares.

El sector público, Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs) y/o de los ministerios sectoriales desconcentrados, en la mayoría de los casos los representantes de los asume el papel de líder del espacio de concertación donde participan activamente todos los sectores.

En referencia al funcionamiento de este modelo basado en un liderazgo horizontal (negociación), a veces hasta un liderazgo colectivo, se modificó la definición de gobernanza de RRNN la siguiente manera:

La definición surge desde un abordaje socio-político que busca cambiar la cultura de liderazgo del estado y de la sociedad para que medidas técnicas para la gestión de los RRNN sean más efectivas, eficientes y sostenibles. La meta entonces es contribuir a la transformación de una cultura especialmente jerárquica de un estado centralizado que no consigue el cumplimiento de las reglas, hacia una visión de cogestión entre los sectores bajo la coordinación del estado. Paralelamente, también es necesario cambiar la postura de asistencialismo en la sociedad. El estado no puede – ni debe - resolver todo y los otros sectores también deben asumir la corresponsabilidad del desarrollo, en general, y de la gestión de los RRNN, en particular.

“La gobernanza de los RRNN es la aplicación de un conjunto de principios e incentivos para lograr la protección y el uso sostenible de los recursos naturales.”

Los principios son un aspecto normativo que regulan el espacio de diálogo y deben ser ejercidos por todos los actores. Para crear un ambiente favorable y confiable se usaran los 8 principios de gober-nanza5: participación, inclusión, representatividad, legitimación de los derechos, transparencia, soste-nibilidad, corresponsabilidad y complementariedad. desde la experiencia práctica. Se entienden como recomendaciones para la actuación en el proceso de asesoría y fomento de la gobernanza de los RRNN, tanto para colaboradores de la cooperación internacional como también para funcionarios públicos representando al estado, para servir de ejemplo para los otros actores.

El procedimiento genérico de la asesoría y el fomento de la gobernanza de los RRNN se puede dividir en cinco pasos (gráfico 2). Antes de planificar la intervención se tiene que analizar y reflexionar sobre la situación actual o el “estado de arte”. Después de la intervención continúa el proceso de aprendizaje, analizando y reflexionando los resultados para poder ajustar futuras intervenciones.

5 Participación, inclusión, representatividad, legitimación de los derechos, transparencia, sostenibilidad, corresponsabilidad y complementariedad.

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Gráfico 2: Pasos en el trabajo de asesoría en gobernanza local de los RRNN

1. Analizar (de manera participativa) la situación actual y su efecto sobre los RRNN (reglas, incentivos, actores, causas etc.)

2. Detectar y evaluar opciones alternativas para un uso y manejo más sostenible de los RRNN (análisis de potencialidades)

3. Incentivar diálogos/cooperaciones entre los actores para solucionar problemas prioritarios, definir objetivos comunes y desarrollar una estrategia para el manejo de los RRNN (planificación participativa)

4. Fomentar la implementación en conjunto de los actores

5. Monitorear y reflexionar aprendizajes (gestión de conocimiento)

Pasos en la Gobernanza local de los RRNN

• Generar voluntad política e interés en los actores

• Existe un PDOT• Madurez de la

base social

• Estado de los RRNN

• Incentivos existentes

• Intereses comunes• Opciones

• Visión y objetivos• Definición de

roles• Contribución

financiera y técnica

• Hoja de ruta

• Acuerdos específicos

• Proyectos de implementación

• Financiamiento de las medidas

• Monitoreo de acuerdo

• Aprendizajes• Mejoramiento

Espacio de concertación y cooperación

Paso 1:Concientización de actores

Paso 2:Diagnostico participativo de la situación

Paso 3:Visión y estrategia común

Paso 4:Implementación de la estrategia

Paso 5:Monitoreo y mejoramiento

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La experiencia de impulsar procesos de gobernanza local de RRNN en el Ecuador sugiere que los ac-tores locales cuentan con capacidades limitadas para asumir y ejercer un rol protagónico en los espacios de concertación, así como en la gestión de los RRNN. En este sentido, el programa GESOREN trabajó muy intensamente para fortalecer estas capacidades, incidiendo en el incentivo de información y comu-nicación. Este trabajo se realizó bajo el enfoque de ampliación de capacidades como un aspecto clave de la intervención en la gobernanza local de los RRNN.

En un ambiente multi-actores, la ampliación de capacidades se da como un proceso de aprendizaje colectivo, el cual debe ser afinado según la naturaleza de los respectivos actores. El mejorar las capaci-dades en los actores finalmente se concibe como un incentivo transversal porque está vinculado y debe acompañar al trabajo con todos los otros incentivos. Las intervenciones para ampliar capacidades apun-tan directamente al rescate de los valores, la identidad y la conciencia de los involucrados sobre el rol del ser humano y su entorno, lo que los hace esenciales para lograr los cambios en el comportamiento.

Capacitación comunitaria sobre manejo forestal sustentable. Tena, Napo. Foto: Archivo Mesa Forestal, 2009.

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6 CBD: 193 miembros; UNCCD: 195 miembros; UNFCCC: 195 miembros.

3. Los Niveles de Gobernanza de los RRNN

3.1 Contexto Global

En 1992, durante la Cumbre de la Tierra que se celebró en Rio de Janeiro (más conocida como la “Cumbre de Rio”) fueron identificados tres grandes desafíos ambientales para el siglo 21: la pérdida de la diversidad biológica, el cambio climático y la desertificación. Para abordar a nivel internacional a cada uno de estos desafíos pronto entraron en vigencia la Convención de Naciones Unidas para el Combate a la Desertificación (UNCCD en 1994), el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CBD en 1993), y la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (UNFCCC en 1994). Estos tres instrumentos de política global representan el marco global de la gobernanza de los RRNN. La gran mayoría de países son miembros de estos tratados6, que brindan un espacio a nivel internacional para discutir los desafíos planteados y generar políticas globales para disminuirlos.

Los principales espacios de discusión y debate son las Conferencias de las Partes (COP) y los Órga-nos Subsidiarios (SB). En estos espacios los países negocian, analizan y deciden conjuntamente cómo implementar y hacer operativas las disposiciones establecidas. En este marco los secretariados son instancias importantes. Son organizaciones establecidas por las convenciones para facilitar el apoyo en las negociaciones, pero también cumplen un importante rol en hacer operativos a los instrumentos y mecanismos acordados.

Las convenciones establecen una serie de obligaciones para las partes signatarias. La tabla 2 lista y resume algunas de estas obligaciones para la CBD y la UNFCCC, relevantes para los trabajos que se sistematizan en el presente documento.

Tabla 2: Obligaciones de los convenios internacionales CBD y UNFCCC

CBD UNFCCC

Todos los países signatarios:

• Elaborarán estrategias, planes o programas nacionales para la conservación y uso sostenible de la biodiversidad

• Fomentarán la conservación in situ, estableciendo, por ejemplo, un sistema de áreas protegidas o elaborando directrices para la selección y la ordenación de áreas protegidas.

• Adoptarán medidas económicas (socialmente idóneas) como incentivos para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad

Los países desarrollados:

Proporcionarán recursos financieros nuevos para que los países en desarrollo puedan cumplir con las obligaciones contraídas.

Todos los países signatarios, considerando sus res-pectivas capacidades:

• Promoverán la gestión sostenible, la conservación y el reforzamiento de los sumideros y depósitos de GEI, incluyendo los bosques.

• Cooperarán en los preparativos para la adaptación al CC. Desarrollarán planes para la gestión de las zonas costeras, los recursos hídricos, y la agricultura, y para la protección de zonas afectadas por la sequía, la desertificación y las inundaciones.

Los países desarrollados:

• Limitarán sus emisiones de GEI.

• Proporcionarán recursos financieros nuevos para que los países en desarrollo puedan cumplir con las obligaciones contraídas.

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En la tabla 2, se ven reflejados dos principios importantes. La frase “responsabilidades comunes pero diferenciadas” sintetiza de manera muy precisa la lógica de que el alcance de los compromisos y obligaciones depende de las capacidades de cada uno de los países. Esto se complementa con el compromiso de los países desarrollados de proporcionar recursos financieros para que los países en desarrollo puedan cumplir con las obligaciones contraídas. Esto puede ser considerado como uno de los principales justificativos para el flujo de recursos de cooperación (financiera y técnica) hacia áreas protegidas (CBD), o el establecimiento de mecanismos para la mitigación (p.ej. MDL, REDD+) y adap-tación al cambio climático (adaptación basada en ecosistemas), derivados de la UNFCCC.

La importancia relativa de los temas de biodiversidad y cambio climático a nivel global, se puede evi-denciar en la disponibilidad de recursos financieros para la cooperación, entre 2000 y 2007. Esta estuvo marcada por un incremento general de los recursos disponibles, y en especial por un incremento en la ayuda para temas de biodiversidad.

Además de establecer compromisos de financiamiento las convenciones también establecen mecanis-mos financieros multilaterales, por medio de los cuales canalizar recursos. Este es el caso del Fondo Ambiental Global (GEF), a través del cual se canalizan importantes volúmenes de financiamiento para la conservación de la biodiversidad, para la mitigación y adaptación al cambio climático y la lucha contra la desertificación.

En el marco de las convenciones pueden establecerse convenios que permiten profundizar sobre cier-tos aspectos de las convenciones (protocolos). A la fecha han sido establecido tres Protocolos: El Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología (CBD); el Protocolo de Nagoya sobre el acceso a los recursos genéticos y participación justa y equitativa en los beneficios que se derivan de su utilización (CBD), y el Protocolo de Kioto (UNFCCC). De estos tres el último es el más relevante a lo que la movilización de recursos financieros se refiere.

Estos instrumentos de la gobernanza global, han permitido crear el marco para el desarrollo de políticas públicas a nivel nacional y local, y al mismo tiempo, crean la institucionalidad a nivel global, y motivan la realización de reformas institucionales y legales a nivel nacional. Estos instrumentos, por último, es-tablecen lineamientos, metas y objetivos globales con los que cada país debe contribuir.

Desafío

A pesar de los esfuerzos globales, persisten las tendencias de deterioro y degradación de los RRNN.

En otras palabras, a pesar de la existencia de estos instrumentos de gobernanza global como las conven-ciones sobre biodiversidad y cambio climático, se percibe una tendencia que los intereses económicos y los políticos, siguen prevaleciendo sobre los ambientales. Esto se ve reflejado, en la dificultad de llegar a acuerdos vinculantes sobre la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en el contexto de la UNFCCC. Esta tendencia del contexto global, no es ajena al nivel nacional y local.

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3.2 Contexto Nacional

La República del Ecuador, en su Constitución de la República (2008), además de los sistemas econó-mico, ambiental y social, incorpora los aspectos políticos y socio-culturales para el Buen Vivir o Sumak Kawsay, el cual procura que todos los ciudadanos, comunidades, pueblos y nacionalidades gocen efec-tivamente de sus derechos, y ejerzan responsabilidades en el marco de la interculturalidad, del respeto a sus diversidades y de la convivencia armónica con la naturaleza.

La armonía con la naturaleza implica, entre otras cosas, migrar desde un modelo económico dependien-te de los RRNN no renovables, con importantes impactos en los RRNN renovables pero cada vez más escasos por su manejo insostenible, hacia un modelo más armónico entre naturaleza y seres humanos, para erradicar la pobreza sin comprometer la estabilidad natural. En este sentido, correspondería en-tonces, impulsar nuevos modos de producir y consumir, organizar la vida y convivir en armonía. (Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013)

El Estado busca garantizar el goce de los derechos y la justicia social; tal es el caso de los derechos de la naturaleza (Constitución de la República del Ecuador 2008) y el vivir en un ambiente sano y sustentable para las presentes y futuras generaciones.

Importantes incentivos normativos a nivel nacional se derivan de la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre, que data de la década de los 90. Este instrumento legal define los ele-mentos centrales sobre la gestión de los recursos forestales y la vida silvestre en el país; además, imple-menta mecanismos de regulación sobre la protección y el uso sostenible de los RRNN, como el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) y Sistema de Administración Forestal (SAF). Estos mecanismos, son el instrumento legal que ha generado los incentivos normativos de comando y control para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, en el país los últimos años, como consecuencia de la apro-bación de la nueva constitución, toda la normatividad se encuentra en un proceso de actualización y alineación al nuevo marco constitucional.

Durante los últimos años, el gobierno del Ecuador a través del Ministerio del Ambiente (MAE), intro-dujo un programa de incentivos a la conservación de los bosques y la biodiversidad. Este programa se lo conoce como el Programa Socio Bosque (PSB), y consiste en el establecimiento de un acuerdo entre el gobierno y dueños (individuales y colectivos) del bosque para garantizar su conservación a cambio de una transferencia monetaria. El PSB ha sido una iniciativa muy positiva, aunque enfrenta grandes desafíos en su implementación, verificación y monitoreo, elementos que se fortalecen a medida que pasa el tiempo.

Aún con los importantes esfuerzos de actualización de la regulación y la introducción de nuevos me-canismos de incentivos (reglas formales) a nivel nacional, la efectiva gestión de los RRNN sigue siendo un desafío importante. La experiencia una vez más sugiere que una gestión eficiente y efectiva de los RRNN es más probable que ocurra si se ejerce en primer lugar a nivel local, incluyendo los usuarios directos de los RRNN. En otras palabras, la gestión centralizada de los RRNN desde el nivel nacional resulta en altos costos de transacción con una efectividad incierta y, por lo tanto, en una baja eficiencia de los recursos invertidos. Por eso, las iniciativas que surgen desde los intereses locales son, no solamen-te más sostenibles, sino que representan esfuerzos más legítimos de conservar y manejar los RRNN.

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Desafío

La gestión centralizada limita un manejo efectivo y eficiente de los RRNN.

Los avances y resultados poco favorables para afrontar los problemas ambientales desde el escenario global y nacional, determinan que la frase: “Pensando globalmente y actuando localmente” tome cada vez mayor importancia e interés para el accionar de los actores locales en la gestión sostenible de los RRNN.

El Plan Nacional del Buen Vivir (2013) facilita desde su ámbito la articulación de aspectos de la gober-nanza global con la local. En esta función el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) y el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (CPFP), visto como importantes incentivos normativos, delegan competencias importantes y recursos para la gestión de los RRNN a los GADs. En este marco regulatorio, el principal instrumento para su concre-ción son los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) en los tres niveles de gobierno descentralizado: las juntas parroquiales, los municipios y las provincias.

En este sentido, la tendencia es que las soluciones más sostenibles se encuentran donde convergen las necesidades locales, con las estrategias nacionales y las visiones globales. El componente 3 del programa GESOREN, trabajó fundamentalmente en el nivel local, con algunos ejemplos de incidencia en el nivel nacional. Bajo cada nivel, está descrita la función que debe cumplir con respecto a la gobernanza y la gestión de los RRNN. En el siguiente gráfico está visualizada la compleja interacción y articulación de los procesos de gobernanza entre los diferentes niveles.

Gráfico 3: Modelo de gobernanza multi-nivel

Global

Estrategia global, compromisos de los países, provisión de fondos

Recu

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Info

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Convenios internacionales, acuerdos bilaterales, fondos

Ambiente, desarrollo productivo, turismo, educación, salud

Sectores (público, privado, social), temas y prioridades locales, territorio

Nacional

Estrategias macro, marco regulatorio, aplicación del principio de subsidiariedad

Local

Gestión de los RRNN, regulación y control

Negociación internacional

Coordinación inter-sectorial

Diálogo horizontal multi-actor e inter-sectorial

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La articulación vertical implica una comunicación interactiva entre las demandas locales y las estrategias y el marco regulatorio en los niveles nacional y global. Para poder hacer frente a esas competencias re-sulta evidente la necesidad de transferencias de recursos y capacidades hacia el nivel local. Se suman los procesos horizontales de gobernanza en los diferentes niveles:

• La negociación internacional entre países es necesaria para atacar problemas de magnitud global.

• La coordinación inter-sectorial es necesaria para articular las estrategias sectoriales y lograr coherencia entre las políticas públicas nacionales.

• El diálogo horizontal a nivel local es un proceso inter-sectorial y multi-actor que concretiza y ejecuta la gestión de los RRNN junto con los actores locales involucrados.

Laguna de Chukibanza. Llangahua, Tungurahua. Foto: R. Kaslin, 2012.

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3.3 Contexto Local

Con las nuevas competencias de los GADs derivados del COOTAD se abre la oportunidad a los go-biernos más cercanos al territorio de ejercer un rol más protagónico en la gestión de sus RRNN.

Los PDOTs, las agendas de transformación productiva (caso Amazonía), agendas territoriales, socioe-conómicas, productivas, agropecuarias y ambientales son ejemplos de instrumentos que buscan en-focarse más en el territorio y sus particularidades para una gestión más apropiada y legítima. Como ejemplos prácticos se han emitido ordenanzas provinciales de zonificaciones del uso de la tierra, polí-ticas públicas locales para la gestión de ecosistemas como en el caso del páramo, o la constitución de territorios de producción limpia como mecanismos autoregulados de control, entre otras.

“Actuando localmente” implica también la convicción e interacción del nivel político con los actores locales para liderar procesos que gestionen sosteniblemente los RRNN. Las relaciones del poder po-lítico local pueden ser más equitativas y legítimas en virtud de la democracia participativa. El respaldo legítimo de la ciudadanía se logra a través de la capacidad de acción de los GADs y la incorporación de los diversos intereses locales en la agenda política de los niveles de gobierno del territorio. Los sectores público, privado y social que existen en el territorio local, tienen como desafío el asumir nuevas com-petencias, conceptos y metodologías que faciliten la coordinación y articulación para decidir acciones conjuntas en un sistema multi-organizacional diverso, dinámico y complejo.

La gobernanza de los RRNN tiene que ver con el dinamismo y la complejidad de los niveles local, na-cional y global, en donde el nivel local es usualmente el más débil en términos de capacidad, recursos y poder político. Esto implica el reto de combinar flujos de comunicación interactiva con la transferencia de responsabilidad de la gestión y recursos necesarios hacia el nivel más cercano al territorio (principio de subsidiaridad) para lograr una gestión efectiva de los RRNN.

En el territorio, todo lo anteriormente mencionado - como los instrumentos de planificación territo-rial - encuentra grandes retos para su implementación que se derivan de las limitaciones propias de las dinámicas locales: capacidades técnicas limitadas tanto en las instituciones públicas como en el sector social, poco involucramiento del sector privado, permanencia de una limitada inclusión y participación en los procesos de gestión del desarrollo, una baja prioridad política del tema ambiental etc. En este contexto, cualquier esfuerzo por fomentar gobernanza como un enfoque de manejo de incentivos para lograr un desarrollo sostenible debe enfocarse en fomentar capacidades desde el territorio e impulsar procesos inclusivos de participación de actores públicos, privados y sociales. El programa GESOREN, buscó promover estos espacios como medio para fomentar el desarrollo sostenible y la conservación de la biodiversidad. Desafortunadamente, mientras existan necesidades básicas insatisfechas y recursos limitados, el tema de conservación continuará teniendo una baja prioridad frente a exigencias socioeco-nómicas y de infraestructura basica.

Desafío

A pesar de los avances normativos e institucionales, la transferencia de competencias y recursos (financieros, humanos) para la gestión de RRNN es incipiente.

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4. Gobernanza en la Práctica: el impulso de los incentivos

En el contexto indicado, la degradación de los recursos naturales sigue siendo un desafío para la socie-dad y las políticas públicas. Si entendemos que esta degradación de RRNN, puede ser atribuida a una combinación entre las características de los actores involucrados, de los bienes y servicios ambientales afectadas y de las reglas que norman su uso y aprovechamiento, el Programa GESOREN decidió im-pulsar la gobernanza como un medio para difundir el concepto de gestión sostenible de recursos natu-rales. Así se planteó trabajar en tres líneas de acción:

A continuación, se describen las principales lecciones que se derivan del ejercicio práctico de fomentar la gobernanza de los RRNN en cuatro regiones del Ecuador.

4.1 Cooperación: Plataformas de Diálogo

¿Qué son plataformas de diálogo?

Las plataformas de diálogo (mesas temáticas, comités de gestión, parlamentos, grupos promotores etc.) son espacios de concertación y gestión donde confluyen actores públicos, privados y sociales de manera organizada. Determinan participativamente una estrategia y líneas de acción de interés común y acuer-dan un mecanismo de conducción sencillo y de fácil aplicación. En la experiencia, se busca fomentar la gobernanza7 de los RRNN, para alcanzar el desarrollo sostenible y el manejo integral de los recursos naturales en forma práctica.

A nivel local, estas plataformas de diálogo permiten la activa participación de actores que normalmente no han sido considerados en los procesos convencionales de gestión vertical, generalmente realizadas por una sola organización. Como por ejemplo a los dueños de bosques, pequeños productores agrícolas (cacao, café, naranjilla, mora, cuy, plátano, madera), que son los actores que día a día toman decisiones sobre el uso real de bosques, ríos, lagos, quebradas, fincas, etc. Así, la discusión teórica se experimenta en el ejercicio práctico a nivel particular de cada dueño del recurso.

7 El concepto simplificado, concuerda con la definición de la Unión Mundial Para la Naturaleza (UICN), que concibe a la gobernanza como una práctica local enfocada hacia la toma de decisiones participativas y democráticas entre las auto-ridades ambientales, gobiernos autónomos descentralizados, líderes comunitarios y el sector privado, y las distintas organizaciones de la sociedad civil, en torno al uso, acceso, normatividad y beneficios generados por los recursos natura-les y la biodiversidad (UICN, 2006).

1. El fomento de los espacios de cooperación y concertación (mesas, comités, grupos) como mecanismo de concreción de las decisiones locales en los temas productivos sostenibles (p.ej. mesas del cacao) y ambientales (mesas ambiental y forestal, grupo de interés páramo)

2. El desarrollo de información y la ampliación de las capacidades de actores locales: donde se incluyen las Escuelas de Liderazgo Ambiental (ELA), fortalecimiento de las capacidades de técnicos, monitoreo y gestión de conocimientos.

3. El mejoramiento de la gestión de los recursos naturales, a través del fomento de los sistemas de información y su uso, la planificación desde un enfoque práctico, fortalecimiento institucional (roles, funciones y financiamiento), participación en la gestión de los RRNN y la conservación.

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Tabla 3: Plataformas de Diálogo asesoradas por el C3 del programa GESOREN

Región Nombre de la Plataforma

Tungurahua

• Grupo de Interés Páramo• Comité Técnico de Monitoreo de los Planes de Manejo de Páramo (PMP)• Comité Político de Monitoreo PMP• Comité de Gestión Política de la Estrategia Agropecuaria• Comité Provincial de Mujeres• Comité Ambiental de Tungurahua

Amazonía Norte (Sumaco)

• Mesa del Cacao de Napo• Mesa Forestal de Napo• Mesa de Turismo de Napo• Grupo de Gestión del Corredor de Conservación para el Buen Vivir en el

Valle de Quijos (CCBVQ)

Esmeraldas• Mesa Ambiental de Esmeraldas• Comité de Gestión de la Reserva Ecológica Cotacachi – Cayapas (RECC)• Mesa del Cacao de Esmeraldas

Amazonía Sur (Zamora Chinchipe y Morona Santiago)

• Grupo Promotor del Corredor Yawi Sumak• Comité de Gestión del Territorio de Producción Limpia (TPL)• Mesa Forestal de Zamora Chinchipe

Entre estas plataformas se observa que la mayoría tratan sobre temas específicos o sectoriales (mesas de cacao, turismo, forestal, ambiental etc.) y otras siguen una perspectiva territorial abordando varios temas en un espacio definido (grupos de gestión de corredores ecológicos, de manejo de Páramos).

Aprendizajes desde la Práctica

Factor de éxito

Enfocarse en temas específicos de interés local para la creación de una plataforma de diálogo aumenta la efectividad y sostenibilidad del espacio.

Para lograr la concertación de estos procesos a través del fomento de gobernanza participativa, la prác-tica suguiere que se debe propone emprender una discusión y debate con actores públicos, sociales y privados, en temas que despiertan un alto interés de la mayoría. Una vez identificados los temas, se debe priorizarlos, iniciando el debate con los menos complejos, para progresivamente abordar los temas con sensibilidad en el marco de una planificación estratégica.

La articulación de los intereses particulares se facilita con la determinación de un tema central articu-lador y se complementa con la incorporación de una visión integral desde diversas ópticas y enfoques.

El programa GESOREN, a través de su componente de gobernanza local de los RRNN, asesoró en el establecimiento y fortalecimiento de un total de 16 espacios de concertación en cuatro zonas de inter-vención:

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Conceptos, como el de gobernanza o de corredores ecológicos, tienen que ser adaptados a la compren-sión de los actores para no tornarse en conceptos externos y lógicas ajenas sin sentido para los actores locales, que difícilmente se internalizarán en la visión de la plataforma.

Factor de éxito

Lograr resultados ágiles para los actores público, privado y social genera energía, motivación, interésyconfianza.

Factor de éxito

Las plataformas de diálogo necesitan de liderazgo horizontal compartido, generando un ambiente de inclusiónyconfianza

Las plataformas de gestión de recursos naturales, se basan en la confianza en el espacio y la energía que los actores depositen sobre estas. En la mayoría de casos, los actores ofrecen alta energía en etapas iniciales del trabajo. Sin embargo, esa energía disminuye paulatinamente, si los actores no visualizan re-sultados concretos derivados del debate y la concertación. Es así que estas plataformas deben producir resultados ágiles a problemas sentidos para generar una correspondencia entre lo que ofrece el espa-cio y lo que desean los actores. Es preciso que el espacio también genere la suficiente confianza interna para que los diferentes intereses locales sean transparentados de una manera equilibrada.

Por otro lado para mantener estos espacios de diálogo, concertación y gestión, es necesario plantear un cambio del paradigma de toma de decisiones tradicionalmente vertical. Estos espacios se basan en la negociación mediante el diálogo horizontal. En este campo, se puede practicar el liderazgo usando los principios de gobernanza desde el inicio de la plataforma, cuando se fomentan la visión común.

Gráfico 4: Principios de Gobernanza

Complementariedad Representatividad

Legitimación de los derechos

Transparencia

Principios de GobernanzaParticipación

Inclusión

Coresponsabilidad

Sostenibilidad

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Ffactor de éxito

Las plataformas de diálogo necesitan de apoyo político, participación, madurez social y consenso interno de los actores para que sean efectivas y sostenibles.

La aplicación de estos principios por parte del líder y/o moderador de la plataforma, como también por los actores involucrados es clave para la generación de confianza, siendo este último del cual depende en gran medida el éxito de mecanismos de cooperación.

Para la creación de una visión y objetivos comunes es oportuno empezar con actores seleccionados que forman un grupo núcleo. Estos actores son identificados en el análisis de actores previo y se destacan por su energía y deseo de sacar adelante un tema común. En la fase inicial es recomendable manejar la participación con mesura porque el consenso sobre un objetivo y estrategia comunes se vuelve más difícil mientras más actores y por tanto intereses se involucran. Al final la participación es un medio para lograr resultados más adecuados y legítimos y no es un fin en sí mismo.

Pueden aparecer casos en donde a estas plataformas se involucren actores con intereses ajenos a los objetivos por los cuales se creó la plataforma. En estos casos es necesario un fuerte liderazgo del grupo y consistencia en la temática para no permitir que estos espacios sean utilizados para fines particulares. Este ejercicio de liderazgo y concentración temática ayuda a mantener la permanente participación y crecimiento del grupo. Todo lo anteriormente mencionado implica que las plataformas también tienen un ciclo de vida y existen elementos que pueden fomentar su madurez, como p.ej. la definición de la visión y los objetivos como también la elaboración de una estrategia.

Factor de éxito

La sensibilización y la incidencia política es un aspecto clave para garantizar el respaldo de los tomadores de decisión.

En las plataformas para la gobernanza de los RRNN, a lo largo del proceso, se van construyendo nuevas formas de conducir el espacio para una adecuada toma de decisiones.

Los técnicos de las distintas instituciones disponen de información clave sobre políticas públicas sec-toriales, conceptos, enfoques, metodologías y recursos. Un primer esfuerzo se refiere a la difusión de la información entre todos los actores técnicos con mandato decisor para facilitar acuerdos, articulación y complementariedad que posteriormente se plasmen en la estrategia de trabajo de la plataforma.

Sin duda, el nivel técnico cobra mayor sentido cuando es reconocido y apoyado por los tomadores de decisión política. Este nivel valora el espacio desde la perspectiva del dialogo concertado que abarca la mayor cantidad de participación de la población, el incremento en el volumen de beneficios para la po-blación, la concentración en los temas estratégicos del territorio y la intervención del tejido social local

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Factor éxito

Las plataformas de diálogo no deben tornarse en instituciones ejecutoras, sino mantenerse como espacios de diálogo y concertación.

El trabajo en el fomento de los espacios de concertación multi-actorales implica una alta complejidad en la fase de implementación de las estrategias consensuadas participativamente. Generalmente cada actor, al representar a una organización o institución, debe cumplir con metas preestablecidas para lo cual cuentan también con un presupuesto asignado. Tomando en cuenta, estas condiciones un factor de éxito ha sido encontrar para cada actor un eje en donde desde su competencia y rol complementario pueda aportar a los objetivos del grupo. La creación de institucionalidad adicional en los espacios es innecesaria y muchas veces implica el aumento de burocracia, costos administrativos y riesgo de corrup-ción lo que conlleva a la pérdida de confianza, efectividad y continuidad del espacio.

La experiencia sugiere que cuando los actores se identifican con los espacios y ven que sus intereses son tomados en cuenta, la firma de acuerdos y el establecimiento de estatutos (reglas y procedimientos elementales) son suficientes para darle institucionalidad a esos espacios.

A continuación se describe una de las experiencias a modo de Estudio de caso para ilustrar los puntos mencionados:

bajo una sola forma de actuar y apoyar, por citar algunos ejemplos. Al amparo de estas consideraciones la decisión política se expresa en:

Lo técnico y lo político van de la mano; circulan por caminos interdependientes pero complementarios. Además facilitan la construcción de políticas públicas locales que garantizan la continuidad de los pro-cesos de gestión de los RRNN, con los mismos o futuros actores de decisión técnica o política.

1. incorporación de los temas acordados en la agenda política del territorio;

2. incremento en las inversiones; y

3. fortalecimiento de las capacidades internas que sostengan los procesos de articulación.

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Estudio de Caso: Mesa de Cacao de la Reserva de Biosfera Sumaco (RBS)

Situación Inicial

• Esfuerzos dispersos en la implementación de la producción del cacao

• Poca organización social• Disputas entre organizaciones de apoyo por el grupo meta

• Poca confianza en las instituciones públicas• Ausencias de mercado local y emprendimientos locales• Poca incidencia del sector social en la toma de decisiones

2009 2010 2011 2012 2013

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• Hoja de ruta de la Mesa del cacao

• Participación de 8 actores, de ellos 3 organizaciones sociales

• 4000 participantes en la feria

• 2.400 has de Chakras con cacao establecidas en áreas abandonadas (Fuente: informes Kallari, CRS, GTZ)

• Mesa del cacao informal y estrategia consensuada



• 2.500 has de Chakras con cacao establecidas en áreas abandonadas (Fuente: Informes Kallari, CRS, MIES-IEPS, GTZ)

• Mesa del cacao y chocolate formalizada


• 1000 mujeres productoras representadas en la Mesa

• 6000 participantes en la feria del cacao

• Confianza y reconocimiento entre los actores públicos, sociales y privados

• Permanencia: reuniones mensuales


• 1000 mujeres productoras representadas en la Mesa


• Confianza entre los actores públicos, sociales y privado


• 500 has nuevas de Chakras con cacao establecidas en áreas abandonadas (Fuente: informes GPN, GIZ)


• 1.000 mujeres productoras representadas en la Mesa

• 10.000 participantes en la feria del cacao y chocolate


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• Lecciones del I Foro del cacao realizado en el 2008.

• Análisis de la cadena de valor del cacao

• Organización de la I Feria del Cacao y II Foro del Cacao

• Inicio de trabajo en concepto de gobernanza RRNN (cacao)

• Conducción horizontal: coordinador, moderador, líderes de comisiones

• Consenso de la mesa de tener un rol de gestión y no de ejecución

• Organización de la II Feria y III Foro del Cacao

• Apoyo al proceso de construcción de la Mesa Nacional del Cacao

• Acuerdo oficial de conformación de la Mesa del cacao

• Organización de la III Feria del Cacao y IV Foro del Cacao

• Innovación Estrategia Rostros del Cacao: Agro-productivo; Aromas y Sabores; Ecológico y Cultural y Turístico

• Evaluación de Impacto de la Mesa del cacao

Procesos acordados en ejecución*:

• Alianza MAGAP, GADPN y GIZ Producción de plantas de cacao y arbóreas.

• Alianza UEA, CATIE, MAE, Investigación y monitoreo de servicios eco sistémico Chakra/caco

• Alianza INIAP, GIZ y GADPN, mejor árbol de Cacao-material genético.

• Alianza MCPEC, MINTUR, GADMT, GADAT y GADPN La Ruta del Cacao y Chocolate

Procesos acordados en ejecución:

• Reflexión, innovación participativa para el mejoramiento de la feria del cacao y chocolate

• Transferencia de enfoque metodológico de Mesa de Cacao a Sucumbíos, Orellana, Pastaza y, a la mesa del Café Robusta en Loreto-Orellana

* La mayoría de los procesos acordados son de mediano y largo plazo. En la ejecución se menciona solo a las organizaciones más involucradas, sin embargo muchos otros actores participan como apoyo a los procesos

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4.2 Información y Ampliación de Capacidades

¿Qué es y qué se hizo?

En general, existe mucha información y conocimientos locales en gran medida dispersos y poco difun-didos, que a menudo provoca que las instituciones – que actúan por sus propias planificaciones – dupli-quen esfuerzos y recursos. En otras palabras los mecanismos o canales de difusión sobre la información disponible son débiles lo que dificulta el intercambio de información y conocimiento.

Los espacios de concertación (plataformas, mesas temáticas, etc.) se caracterizan por el dialogo y la toma de decisiones de manera horizontal, que a su vez permiten la generación y el intercambio de infor-mación funcional para los actores. Muchas veces estos espacios necesitaron de información técnica adi-cional para la toma de decisiones y la planificación. En varias ocasiones el programa GESOREN apoyó la generación de información adicional a través de estudios técnicos para atender demandas específicas.

Por su potencial de difusión masiva el Programa también impulsó nuevos espacios como las ferias, fo-ros, teatros, festivales, composiciones artísticas audiovisuales, literarias, revistas especializadas, etc. con identidad territorial y cultural, con propuestas y mensajes propositivos, buscando la motivación de los actores en participar en la gestión sostenible de los RRNN.

Particularmente las ferias y foros cumplen en la realidad, al menos, dos propósitos:

1. La comunicación y difusión de los avances, resultados e impactos de los procesos de gobernanza; y

2. La incidencia política, técnica y social, ya que despiertan el interés y motiva a los actores para sumarse al accionar más colectivo que favorece a la gestión sostenible de los RRNN.

II Desfile de la mazorca de cacao fino de aroma. Tena, Napo. Foto: D. Garzón, 2010.

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A continuación se describen los principales productos de información y conocimiento que se produjo en el contexto del trabajo de gobernanza de los RRNN del programa GESOREN:

Tabla 4: Productos Seleccionados de Información y Conocimiento por Regiones

Región Productos Seleccionados de Información y Conocimiento (GESOREN)

Tungurahua

• Sistema de monitoreo de los Planes de Manejo de Páramo (PMP)• Geoportal de la provincia de Tungurahua• Ferias de agrobiodiversidad• Encuentros de género• Publicaciones (estrategia agropecuaria…)• Estudio del modelo de gestión de RRNN de la provincia de Tungurahua• Zonificación Económica Ecológica (ZEE) del cantón Ambato

Amazonía Norte (Sumaco)

• Revista Huellas del Sumaco• Página de web de la RBS• Ferias y Foros del cacao• Feria de agrobiodiversidad• Caracterización de la chacra• Caracterización de los servicios ecosistémicos en la cuenca del Río Quijos• Publicaciones (Posters, folletos, planes, estrategias…)• Zonificación Económica Ecológica (ZEE) del corredor de conservación del Valle de Quijos

Esmeraldas

• Revista Alianza Ambiental• Feria del cacao• Feria de agrobiodiversidad• Zonificación Económica Ecológica (ZEE) de la provincia• Publicaciones (posters, folletos, informativos…)

Amazonía Sur (Zamora Chinchipe y Morona Santiago)

• Ferias de agrobiodiversidad y soberanía alimentaria• Encuentro de rescate de conocimientos ancestrales• Zonificación Económica Ecológica (ZEE) de la provincia y del corredor de conectividad

Yawi Sumak


Factor de éxito

La participación social a través de foros, ferias e intercambios son herramientas complemen-tarias para la sensibilización colectiva y la generación de cambios en la gestión de los RRNN.

Las ferias y foros son dos medios participativos complementarios. Los foros se aprovechan para inno-var ideas e incorporar nuevos temas, facilitan el acceso a resultados de investigaciones científicas y casos prácticos, orientan el debate y acuerdos para la construcción de políticas públicas, etc. Es un espacio de inter-aprendizaje donde los actores conocen, analizan y deciden, sobre la base de carácter teórico que marca una tendencia, enfoque o metodología para la gestión sostenible de los RRNN. Una feria, por otra parte, es el espacio donde se evidencia el avance materializado del proceso de gobernanza de los RRNN. Es un reflejo de la cooperación entre los niveles político, técnico y social comprometidos a los objetivos comunes que actúan de manera coordinada y complementaria. Las ferias por otra parte constituyen un escenario donde es factible vivir las experiencias y la información relacionadas con la gobernanza de los RRNN, así como un acercamiento a los conceptos, enfoques, reglas y metodologías para la conservación y la producción sostenible.

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Factor éxito

La imagen colectiva es un incentivo de información útil para generar identidad local alrededor de la gestión de RRNN.

Desafío

Las consultorías y estudios producen información muy útil, pero no logran por si solos generar capacidades en los actores locales.

La creación participativa de diferentes productos de imagen colectiva (logotipos, folletos informativos, afiches, etc.) es un proceso que fomenta la cohesión entre los actores y simboliza la visión en conjunto. Es una forma de fortalecer una “institucionalidad informal” a través de la identificación individual con lo colectivo.

En los últimos años, desde los sectores público, privado y social, la generación de información se la ha canalizado a través de estudios y consultorías, que implican altos costos de transacción y ejecución. Esta herramienta, generalmente, ha sido orientada a producir información específica sobre un tema determina-do, sin producir un proceso de ampliación de capacidades. Por muchas razones el uso de consultorías es generalmente bastante limitado: falta de acompañamiento a los consultores, papel pasivo de los destinata-rios, alto grado de abstracción de los resultados que no considera las capacidades de los destinatarios los cuales no consiguen interpretar, usar y mantener los datos e informaciones obtenidas, entre otras.

Por lo tanto, una lección aprendida ha resultado de generar, a través de nuevos insumos provistos por estudios y consultorías, un proceso de ampliación de capacidades. De esta manera, al momento de decidir

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Desafío

Instrumentos de comunicación con fines de educación y concientización ambiental (p.ej. revistas, páginas web, banco de datos, SIG) son percibidos como “trabajo extra” y no son prioridad de los actores locales.

Desde un razonamiento práctico, los actores de manera individual cuentan con un número (mayor o menor) de actividades propias de su responsabilidad. En un espacio de concertación se negocian activi-dades nuevas o complementarias que apuntan a objetivos colectivos. Dichas actividades aparentemente aparecen con un trabajo “extra” para los actores, lo que pondría en duda el cumplimiento, permanencia y sostenibilidad de las acciones comunes. Frente a este riesgo los actores quienes fomentan la comunica-ción y difusión de temas ambientales han adoptado varias estrategias que convierten a ferias y foros en proceso de promoción, información, comunicación y difusión activas y sostenibles. Adicionalmente, las universidades han asumido un liderazgo en fomentar la comunicación y difusión de temas ambientales y buenas prácticas en la gestión del desarrollo sostenible, muchas de las revistas son elaboradas por los universitarios

Ampliación de Capacidades

¿Qué es y qué se hizo?

Comúnmente se entiende el fortalecimiento de las capacidades como un proceso unidireccional de transferencia de conocimiento donde existe un emisor (instructor, capacitador) y un receptor (alumno). Sin embargo, el programa GESOREN impulsó un concepto de “ampliación de capacidades” que parte del supuesto que un verdadero proceso de fortalecimiento requiere de un abordaje integral, con varias aristas y modalidades. Se entiende también a la ampliación de capacidades como un proceso continuo de formación que facilita la gestión de los RRNN en un territorio. El rol de la GIZ ha sido, además del clásico capacitador, el de acompañar a los actores en sus tareas para que vayan aprendiendo hacer las actividades de manera autónoma y concertada con el fin de mejorar la gestión de los RRNN. En este sentido, la ampliación de capacidades se la concibe como un eje transversal, debido a que el aprendizaje es un aspecto necesario en la gobernanza de los RRNN basada en la interacción entre diferentes acto-res, en el intercambio de información y en el establecimiento consensuado de reglas. Este aprendizaje ocurre en un sinnúmero de formatos, tanto formales como informales, espontáneos como sistemáticos.

El gráfico 5 visualiza un modelo del proceso de cambio generado por las intervenciones en ampliación de capacidades impulsadas por el programa GESOREN a través de la gobernanza local de recursos na-turales (columna central), los respectivos niveles de impacto utilizados por la cooperación al desarrollo (columna izquierda) y sistémicos (columna derecha). Esta ilustración se basa en la hipótesis de que a través de los cambios en los individuos se puede generar una reacción en cadena que resulte en cambios en los niveles de organización (comunidad o institución) y en el sistema como un todo (sociedad).

producir información a través de estudios y consultorías, es recomendable enfocarse en las necesidades del destinatario (demanda y capacidad) para la generación de información útil. Adicionalmente plantear acciones de acompañamiento por parte del destinatario e incluir elementos de ampliación de capacidades aumentan el grado de efectividad y sostenibilidad de estas medidas.

Al final, el motor de la gestión del conocimiento es la demanda de conocimiento y no la oferta de infor-mación.

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Gráfico 5: Modelo sobre impactos generados a través de ampliación de capacidades

A continuación se describen algunos de los aprendizajes más importantes generados durante el proceso de asesoría.


Factor de éxito

La ampliación de capacidades de líderes facilita los procesos de gobernanza local para el manejo de los RRNN.

En general, una situación crítica que se encuentra en las zonas rurales, es la escasa participación de las comu-nidades en diversos espacios de discusión, debate y decisión sobre la gestión de los RRNN. En este contexto, el programa GESOREN fomentó la ampliación de las capacidades de líderes locales con la intención de potenciar las posibilidades de participación de actores locales en las decisiones sobre el uso de los RRNN locales. Así el componente de gobernanza local de los recursos naturales desarrolló una herramienta que pretende destacarse de la tradicional capacitación: la Escuela de Liderazgo Ambiental – ELA. Con la ELA se busca capacitar y empoderar a los líderes locales en temas relativos a la conservación ambiental y el manejo sostenible de RRNN, para asumir roles de representación y liderazgo en sus comunidades.

Proceso de Cambio

El sistema se transforma por impulsos institucionales.

La organización aumenta su rendimiento, desarrolla innovaciones y toma un rol de

ejemplo en el sistema

Los individuos capacitados aplican lo aprendido en forma de proyectos de

cambio en su organización

Las capacidades individuales de actuación de tomadores de decisión, futuros líderes

y técnicos son fortalecidas.

Herramientas de Ampliación de Capacidades

Niveles Sistémicos

• Plataformas de Diálogo• Intercambio de Experiencias• Escuelas de liderazgo Ambiental (ELA)• Redes de Líderes Ambientales• Capacitaciones técnicas (p.ej. SIG, proyectos...)• Asesoría técnica, colegial y coaching

Sistema (sociedad)

Individuo

Niveles de Impacto

Impactoindirecto y a largo

plazo

Uso de los resultados Outcome

Resultados Oulpult

Actividades

Organización

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La ELA está orientada a la formación de personas adultas con los siguientes objetivos:

• Potenciar capacidades de hombres y mujeres dirigentes, líderes, técnicas, promotores para la gestión, manejo y protección de los RRNN y fortalecer sus organizaciones.

• Fomentar y fortalecer un proceso de gobernanza de los RRNN en los territorios.

• Mejorar el entendimiento sobre el rol de las comunidades y la figura de las áreas protegidas en la conservación de la biodiversidad.

• Fomentar el desarrollo sostenible a nivel comunitario/local.

•Integrar, promocionar y participar en los temas sociales, ambientales y productivos.

• Formar líderes y lideresas con capacidades para gestionar procesos y proyectos en sus organizaciones, instituciones y comunidades, propendiendo a la conservación de los RRNN en sus territorios.

• Estimular y apoyar la creación y el fortalecimiento de redes para líderes ambientales.

Las Escuelas de Liderazgo en las tres provincias – Napo, Esmeraldas y Tungurahua – han generado im-pactos muy significativos, entre los que se resaltan que los líderes ocupen cargos de responsabilidad en áreas afines a la gestión ambiental y de recursos naturales en los gobiernos autónomos descentralizados, y que ejecuten proyectos específicos en sus propias comunidades (p.e. reforestación, gestión de residuos sólidos), destacando la importancia de la gestión de los recursos naturales como elemento central de la calidad de vida.

A continuación se describen algunas lecciones aprendidas de los diferentes procesos de ampliación de capacidades a nivel local.

Taller de inducción ELA Sumaco. Tena, Napo. Foto: Archivo ELA, 2011.

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Estudio de Caso: Escuelas de Liderazgo Ambiental (ELA) en tres zonas de intervención (Esmeraldas, Tungurahua)

Situación Inicial

• Escasa coordinación y débil articulación entre actores locales sobre procesos similares• Dispersas iniciativas para formar líderes, promotores comunitarios y otros• Programas de formación similares existen a nivel institucional más no provincial• Líderes comunitarios no tenían acceso a procesos de formación

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• Acuerdos formales entre MAE, GADPE y otros actores locales para implementar ELA

• Participan 5 actores provinciales claves para impulso de la ELA

• 30 líderes graduados

• 10 GADs parroquiales son beneficiarios de ELA

• 40% de los participantes son mujeres

• 30% de los participantes ELA son de nacionalidad chachi

• 5% de los participantes ELA son de nacionalidad awá

• 15 Guardaparques de la provincia y 8 Presidentes de GADs parroquiales graduados

• 60 líderes graduados

• 10 líderes graduados están vinculados a la gestión ambiental provincial, municipal y parroquial

• incorporan a gestión ambiental municipal

• Incremento de presupuesto GADPE para ejecución ELA

• 120 líderes graduados a nivel provincial

• Guardaparques de todas las áreas protegidas han participado en ELA

• Proyectos comunitarios son impulsados por líderes ELA

• ELA financiada casi 90% por GADPE

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• GADPE cuenta con recursos y voluntad política para implementar la ELA

• Elaboración de pensum y propuesta como asesoría a GADPE

• Análisis de actores con roles y acuerdos preliminares

• Diagnóstico inicial

• Propuesta final y selección de beneficiarios

• Firma de carta de entendimiento formal entre actores locales

• Compromisos y roles establecidos

• Desarrollo de módulos

• Inclusión de GADs parroquiales

• Encuentro de líderes ambientales a nivel nacional en Ambato-Tungurahua

• Encuentro en Esmeraldas de líderes ambientales a nivel nacional sobre conflictos socioambientales

• Talleres de formación de facilitadores locales con Tungurahua y Napo

• Ejecución de Proyectos Comunitarios con líderes ELA

• Réplicas de procesos en comunidades y GADs parroquiales

• Inclusión de ELA en prioridades provinciales y PDOT

• Propuesta de institucionalizar ELA dentro de GADPE

• Mesa Ambiental tiene como entre sus prioridades provinciales a la ELA

• Sistematización de experiencia y materiales para módulos

31

Caso: Manejo y conservación del ecosistema Páramo en Tungurahua

Situación Inicial

• Centro de Formación Ciudadana de Tungurahua sin una propuesta ambiental de formación.

• Pocos Líderes con capacidad de gestión del ecosistema páramo.

• Débil organización social y tejido social • Desencuentro entre habitantes de páramo con los

habitantes de las juntas de agua de riego.• Actores con limitada información acerca de metodologías

para conservar el ecosistema páramo.

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• 76 hombres y mujeres en liderazgo ambiental y gestión social de agua implementados.

• Los participantes representan a 10 Organizaciones de segundo grado; 4 comunidades, y 1 Junta Parroquial.

• Alianzas estratégicas para la formación provincial concertada.

• Gobierno Provincial incorpora presupuesto para la ELA

• ELA cuanta con equipo de facilitadores (técnicos del HGPT, MAE, SENAGUA, SENPLADES, SIGTIERRAS)

• Parlamento Agua incorpora en agenda los programas de ELA.

• 45 graduados en liderazgo ambiental y 29 en gestión de proyectos.

• El CFCT asume el liderazgo en la organización de la ELA.

• Líderes comunitarios que participan de la ELA asumen cargos directivos.

• Lideresas que participan de la ELA se integran a espacios de participación provincial.

• Concejal de Tisaleo asume Comisión de Gestión Ambiental y crea programa de educación ambiental cantonal.

• 16 técnicos (HCPT, MAE, JP) manejan técnicas de facilitación y formación de adultos.

• Una red de líderes formada.

• ELA con mayor participación de actores provinciales, (por ejemplo: Municipios, juntas parroquiales, cabildos, promotores de páramo, comité provincial de mujeres, líderes indígenas y campesinos)

• ELA es reconocida como el sistema de educación ambiental provincial, donde se toman decisiones y acuerda estrategias de implementación.

• Experiencias ELA se incorporar al sistema provincial de información en recursos naturales: http://rrnn.tungurahua.gob.ec

• ELA cuanta con facilitadores en experiencias prácticas de la UMICT y de las Juntas de Agua

• Acuerdos entre UMICT y Junta de Agua para incidencia política y mejorar la gestión del ecosistema páramo.

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• Coordinación con actores UMICT, Juntas de Agua y CFCT para estructurar e implementar los programas de formación en Liderazgo Ambiental y Gestión Social de Agua.

• Acuerdos en perfil del participante, malla curricular, aval académico, reglas e inversiones.

• Promoción y difusión con actores calves.

• Primer programa de la ELA.

• Elaboración del Plan estratégico del CFCT.

• Primer encuentro de Líderes Ambientales entre las ELAs de Sumaco y Tungurahua.

• Elaboración del Documento estratégico de la ELA y su aprobación en el CFCT.

• MAE y Fondo Paramos Tungurahua y Lucha contra la Pobreza, se incorporan al equipo coordinador de ELA.

• Segundo Programa de la ELA

• Segundo encuentro de las ELAs: Tungurahua, Sumaco, Esmeraldas y Santo Domingo de los Tsachilas.

• ELA incorpora y valida nuevos temas, por ejemplo: cambio climático, género, interculturalidad, derecho ambiental.

• Acompañamiento y monitoreo a los graduados en la ELA.

• Tercer Programa de la ELA.

• Implementa un programa de formación de formadores entre Sumaco, Esmeraldas y Tungurahua. (30 personas)

• Participación de ELA Tungurahua en III encuentro de ELAs en Esmeraldas.

• Cuarto Programa de la ELA

• Actores locales acuerdan el programa en Producción Agropecuaria Limpia y estrategia de implementación.

• Acuerdo, estructura e implementa un nuevo Programa de Gestión Ambiental dirigió a técnicos de GADs

• Quinto Programa de la ELA.

UMICT: Unidad de Movimientos IndígenasCFCT: Centro de Formación Ciudadana de Tungurahua

32

4.3 Reglas e Incentivos Económicos

¿Qué son y qué se hizo?

En la teoría y la práctica de la política ambiental, existe un amplio consenso en relación a que las institu-ciones – entendidas como el marco de normas y reglas (formales e informales), que a través de organi-zaciones gobiernan la interacción humana – definen, para bien o para mal, la forma en que se gestionan los recursos naturales. Muchos investigadores han profundizado en el análisis del rol que juegan las instituciones en una gestión sostenible de los RRNN. La sistematización de experiencias del programa GESOREN, busca ilustrar con las experiencias y los ejemplos prácticos los aspectos más importantes de esta relación. Particularmente en la última fase del programa, el enfoque de la asesoría ha sido forta-lecer la institucionalidad a diferentes niveles locales para aportar a una gestión de los RRNN con roles y responsabilidades claramente definidos.

En este sentido, existen reglas formales que se manifiestan en planes, regulaciones y ordenanzas en diferentes niveles del poder público. Acercándose al nivel territorial se observa que la relevancia y efec-tividad de reglas formales disminuye, dando lugar a reglas de carácter informal. Estos últimos pueden ser acuerdos tácitos entre actores como también usos y costumbres, valores culturales, etc. que guían el comportamiento de las personas.

El trabajo del programa GESOREN estuvo marcado por las profundas reformas institucionales y normativas, que se intensificaron en el Ecuador a partir de la expedición de la nueva Constitución de la República en 2008. En cuanto a la política ambiental, en coincidencia con este proceso de reforma, se han introducido varias normas y reglas nuevas que apuntan a un modelo de gestión de RRNN más ordenado y definido, por ejemplo con la definición del modelo de gobernanza forestal, como una política sectorial, y la expedición del Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomías y Descentralización (COOTAD), que define claramente una distribución de competencias y responsabi-lidades para los diferentes niveles de gobierno. En este marco, los PDOTs son una nueva herramienta muy importante normativa y de planificación para los GADs.

Tabla 5: Trabajo con reglas formales en las regiones

Tipo de Incentivo Normativo Provincias Ámbito de Implementación

1. Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial provincial

EsmeraldasNapoTungurahuaZamora Chinchipe

Define las potencialidades y limitaciones del territorio para la gestión de los RRNN, así como las medidas prioritarias del gobierno provincial para atender dife-rentes presiones sobre sus recursos naturales.

2. Agenda Ambiental y productiva Napo

Define las potencialidades y limitaciones del territorio para la gestión de los RRNN. Las Agendas Ambiental y Productiva son instrumentos de política local que aterrizan las medidas prioritarias del gobierno provin-cial la gestión de sus RRNN y su articulación con la producción y el desarrollo económico.

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Tipo de Incentivo Normativo Provincias Ámbito de Implementación.

3. Planes de Manejo de Páramo y Ordenanza Provincial Páramos

Tungurahua

La ordenanza provincial de manejo y conservación del ecosistema páramo se constituye en una norma sencilla y de alta legitimidad, que busca consolidar los esfuerzos de manejo y conservación de los páramos. Define incluso un mecanismo financiero (Fondo de Páramos y Lucha contra la Pobreza).

4. Ordenanza Provincial de Territorio de Producción Limpia

TungurahuaZamora Chinchipe

La Ordenanza Provincial de Producción Limpia defi-ne los criterios de un mecanismo local de certificación auto-regulada, lo que representa una combinación in-teresante de reglas formales e informales.

Las reglas informales a menudo pasan desapercibidas por los análisis sobre políticas públicas. Sin em-bargo, el programa GESOREN procuró identificarlas y usarlas como mecanismo de promocionar la participación activa de los actores en la gestión de los RRNN. Un ejemplo del fomento de reglas infor-males favorables para los RRNN ha sido el caso de la gobernanza alrededor del cultivo de cacao fino de aroma en la provincia de Napo. Como resultado de las discusiones de la plataforma de diálogo, la Mesa del Cacao, los actores acordaron un enfoque amazónico para la producción del cacao fino y de aroma, que implicaba el fomento la producción en sistemas tradicionales sostenibles como la Chakra, un siste-ma más amigable al bosque, donde las familias Kichwas obtienen por un lado los ingresos económicos provenientes del cacao, y por otro los alimentos para la seguridad alimentaria, y respetando además el hábitat natural de múltiples especies. Así estas reglas informales suelen motivar mayor participación y aplicación por parte de los actores, debido a la cercanía a las necesidades locales.

Complementariamente, otro factor clave que influye fuertemente en el comportamiento de los indivi-duos son los incentivos económicos. En el territorio, las necesidades y, por ende, los incentivos en el ámbito económico, tienen un efecto directo sobre el uso de los RRNN. Muchas veces se ha identificado que ciertos patrones de deforestación responden a la urgencia de cubrir necesidades básicas como la educación o la salud. En otras palabras, las reglas formales que regulan el uso de los RRNN en general no se cumplen por necesidades básicas de la población. El programa GESOREN impulsó también el fomento de incentivos económicos a través de un eje temático específico, que tenía como objetivo el incremento del ingreso económico, para lo que se implementaron medidas de fomento productivo bajo la lógica de cadenas de valor (café, cacao, madera, leche, mora etc.).

A continuación se describen algunos de los aprendizajes más destacados en el proceso de impulsar los incentivos normativos y económicos.


Generalmente la política ambiental en muchos países, especialmente las iniciativas que promueven la conservación y rehabilitación de los ecosistemas, han estado orientadas en muchos países por el en-foque de políticas o medidas de comando y control, tales como leyes y normas (p.ej. leyes tendientes a regular el uso del suelo en sitios con un alto valor biológico), medidas correctoras (p.ej. reparar los daños causados por inundaciones, construir obras públicas para proteger a la población de las tierras bajas frente a inundaciones), estándares y prohibiciones (p.ej. medidas de control forestal).

Este tipo de medidas son diseñadas para corregir las consecuencias y resultados del comportamiento respecto del uso de los RRNN y sobre los ecosistemas. Las medidas correctoras suelen ser imperfectas y más costosas que las medidas preventivas.

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Desafío

La creación de reglas y normativas bajo un enfoque de comando y control no garantiza una mejor gestión de los RRNN. Muchas reglas no son aplicables en la práctica y su cumplimiento no es controlable.

Factor de éxito

Las reglas y normativas encuentran un aliado en los incentivos económicos para mejorar su cumplimiento. Y por otro lado los incentivos económicos necesitan condicionamientos para no tornarse incentivos perversos.

Específicamente a nivel local, resulta muy difícil que regulaciones legales o normativas se cumplan dada la alta dispersión de los usuarios de las zonas rurales, y su cumplimiento representa altos costos para Estado y para poblaciones pobres al prohibir actividades rentables. Precisamente, la rentabilidad de esas actividades (p.ej. tala de maderas tropicales finas) representa incentivos difíciles de transformar única-mente con normas y regulaciones.

Adicionalmente, dado que los RRNN y en especial los servicios provenientes de los ecosistemas no son reconocidos en mercados comerciales formales por su verdadero valor y su difícil cuantificación impide una comparación con bienes manufacturados y servicios económicos, usualmente son descuidados en el ámbito de las políticas públicas. Precisamente por esta razón, resulta muy difícil determinar el valor de los RRNN y en especial de los servicios ambientales en la economía de mercado, lo que motiva usualmente su uso inadecuado y la consecuente degradación ambiental.

Pero incluso esta combinación no ha logrado el impacto esperado. Es por esto que, al momento de di-señar e implementar las diferentes políticas ambientales, surge la necesidad de analizar qué combinación de instrumentos resulta más adecuada para motivar mejores prácticas orientadas al desarrollo sosteni-ble. Esta selección se dificulta debido a que existe un abundante abanico de opciones de instrumentos de política que están orientados a incentivar cambios de comportamiento para la gestión sostenible de los RRNN. Algunos orientados a motivar la protección de los RRNN, como los pagos condicionados a la conservación de la biodiversidad y los servicios del bosque, como el programa “Socio Bosque”, o los fondos ambientales con fines de conservación. Otros mecanismos destinados a corregir las externalida-des de gobernanza y mercado, son las reformas tributaria “verdes” y las multas ecológicas. Por último, existen aquellos instrumentos que buscan estimular las inversiones públicas y privadas en conservación y/o manejo sostenible de RRNN, como líneas de crédito preferenciales para “empresas verdes”, o las prácticas responsables de compras públicas. Sin embargo, es importante notar que los instrumentos de incentivos económicos aplicados en forma individual, han comprobado tener poco impacto. Lo que su-giere que una mayor efectividad puede conseguirse al diseñar una combinación de dichos mecanismos con el fin de reducir las distorsiones que cada mecanismo por sí solo puede producir. La efectividad del mecanismo dependerá mucho de una combinación costo-efectiva de instrumentos regulatorios (de “co-mando y control”) e instrumentos de mercado, acompañados de incentivos generados por los procesos de gobernanza, especialmente información y cooperación.

En los últimos años, las políticas ambientales (normas, leyes, reglamentos) no han logrado mitigar las presiones sobre los RRNN. Tradicionalmente, se han implementado políticas de comando y control; luego se introdujeron los mecanismos de mercado para motivar cambios de comportamiento derivados de las fallas de mercado.

35

Estudio de Caso: Ordenanza y Planes de Manejo de Páramos (PMP) en Tungurahua

Situación Inicial

• Débil organización social• Sin mecanismos de financiamiento• Sin presupuesto del HGPT para el manejo y

conservación del ecosistema páramo

• Débil coordinación interinstitucional• Instituciones y organizaciones sin roles y funciones definidas• Ausencia de Metodologías y herramientas de planificación para el

manejo ambiental • Falta de reglas formales e informales para la conservación

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• Implementación de la Agenda Tungurahua en el eje páramos, logra credibilidad en los actores.

• La provincia cuenta con $460.000 para la conservación del ecosistema páramo.

• Se conforma un equipo técnico dentro de la UMICT

• Se incorpora el concepto de gobernanza para el manejo de los RRNN en el grupo de interés páramo GIP.

• Indígenas Organizados Lideran el grupo de interés páramo en el NMGT.

• 100 Líderes indígenas se han capacitado para la elaboración de los PMP.

• 3 acuerdos comunitarios para la conservación de los páramos (OSGs –COCAP, COCP y la UNOPUCH.

• Pequeños ganaderos se organizan y venden 1200 lt/ día de leche de calidad.

• HGPT aprueba en su presupuesto anual $1.000.000 para los PMP.

• 60 Líderes Indígenas, Campesinos y Técnicos se capacitan para la implementación de los PMP

• Al Grupo de Interés Páramo - NMGT se integra la mancomunidad de municipios del FSO y el MAE.

• Las OSGs COCAP, COCP venden 2.500 lt/ día de leche de calidad a la industria privada.

• Sistema de seguimiento y monitoreo de los proyectos de los PMP, implementado.

• La Unidad Técnica de la UMICT es financiada por el HGPT.

• Se aprueba en primera instancia la Ordenanza Provincial para el manejo del ecosistema páramo de Tungurahua.

• Las OSGs COCAP, COCP venden 3.200 lt/ día de leche de calidad y se incorporan a la Asociación de Ganaderos de la Sierra Oriente AGSO.

• El HGPT estructura el GEOPORTAL para las áreas de conservación del ecosistema páramo.

• 31 acuerdos, actas y reglamentos para la conservación de los páramos.

• Las OSGs COCAP, COCP venden 3.200 lt/ día de leche de calidad a la industria privada y cuentan con un monitoreo de control de la calidad (Universidad de Ambato)

• Los GADs-municipales de Pelileo y Patate crean la Dirección de Gestión Ambiental.

• El GAD municipio de Ambato aprueba y socializa la Agenda Ambiental Ambato.

• Las OSGs COCAP, COCP y UNOPUCH venden 3.800 lt/ día de leche de calidad acopiando de 500 productores.

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• 3 planes de Manejo de Páramos (PMP) elaborados.

• Indígenas y Campesinos de Tungurahua se organizan y deciden trabajar en el marco de la unidad provincial UMICT.

• Fidecomiso: Fondo de Manejo de Páramos y lucha contra la pobreza constituido

• Grupo de interés páramo incorpora sus demandas en la Agenda Tungurahua 2008 -2010

• Convenio entre el HGPT – la UMICT y la GTZ permite la elaboración de 5 nuevos PMP.

• FMPLPT, el MIES en convenio con la UMICT se financia la implementación de los 3 PMP / en las organizaciones COCAP – COCP – UNOPUCH.

• Un Plan de Capacitación en Convenio con el HGPT, permite desarrollar el concepto y la metodología para la implementación de los PMP.

• Son 8 las OSGs que gestionan el financiamiento y la implementación de los PMP.

• Indígenas Organizados UMICT, gestionan HGPT y el FMPLPT. Para el financiamiento de los PMP

• El FMPLPT compromete el aporte de $ 25.000 para cada uno de los 8 PMP.

• Se elabora el borrador de la Ordenanza Páramos, con la participación del MAE, FMPLPT , GIPI y la GIZ.

• Fortalecimiento del HGPT en sus capacidades según sus competencias en gestión ambiental y fomento productivo

• Se acuerda un marco conceptual para el monitoreo de impactos de los PMP.

• El FMPLPT incrementa a 30.000 su contribución al PMP

• Agenda Territorial de Tungurahua con énfasis en el manejo de los RRNN.

• Se aprueba el Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón Tisaleo

• El FMPLPT incrementa a 40.000 dólares el aporte a los PMP

• Se implementa El plan de manejo de paramos GAD Patate

• El HGPT incorpora el financiamiento para riego en los PMP.

• Las PMP se incorporan en las cadenas productivas provinciales de leche y mora.

• Apoyo: Certificación en producción de leche y mora.

• Elaboración de la Agenda Ambiental con el liderazgo del HGPT

• Aprobación la Ordenanza Provincial para el manejo del ecosistema páramo de Tungurahua 0.

• Creación de la Jefatura Ambiental en el HGPT.

• Incorpora una nueva herramienta como mecanismo de financiamiento para la conservación a través de una cooperativa de ahorro y crédito Local.

36

4.4 Síntesis: Uso Integral y Articulado de Incentivos en los Corredores

Ecuador tiene una enorme biodiversidad, y es considerado uno de los países mega-diversos del mundo. Para la conservación de esta gran biodiversidad se han establecido 41 áreas protegidas, las cuales conforman casi un quinto del territorio en total. Estas áreas son clave - aparte de la conservación de las especies - en la generación de servicios ambientales, especialmente en la protección de los recursos hídricos (utilizados para consumo humano, riego y generación de energía) y la fijación de CO2 (contribución a la protección del clima global). No obstante Ecuador haya declarado una gran parte de su territorio bajo conservación, las áreas protegidas se encuen-tran distribuidas, desconectadas y aisladas a lo largo del territorio, razón por la cual su función de conservación se ve disminuida.

En este contexto, resulta de particular importancia garantizar la conectividad, como una forma de mejorar la calidad de la conservación. Así un corredor ecológico puede ser concebido como un espacio entre áreas protegidas establecidas o un espacio en un paisaje de mosaicos de remanentes de vegetación natural. El establecimiento de corredores tiene como objetivo central el mante-nimiento de la conectividad ecológica aportando así a la conservación de la biodiversidad, sin perder de vista, que el mejoramiento del nivel de vida de las poblaciones, especialmente aquellos grupos pobres, tiene vital importancia. Considerando estos argumentos, en los últimos años, el programa GESOREN apoyó la conformación y fortalecimiento de dos corredores:

- Corredor de Conservación para el Buen Vivir del Valle del Quijos (CCBVQ): que pretende conectar el Parque Nacional Cayambe Coca (PNCC), la Reserva Ecológica Antisana (REA) y el Parque Nacional Sumaco (PNS).

- Corredor de Conectividad Yawi-Sumak: que pretende conectar el Parque Nacional Podocarpus (PNP) y el Área de Conservación Municipal Yacuambi, usando otros áreas bajo otras categorías de manejo.

La estrategia que asumió el programa fue fomentar procesos participativos de planificación territorial, que incorporen mecanismos locales de conservación, propuestas de producción sus-tentables, mecanismos de financiamiento que incentiven determinados usos del suelo, procesos participativos que buscan mayor equidad y formas de asegurar mayor institucionalidad y gober-nabilidad en el manejo de los recursos naturales. De esta forma, se fomentó el uso integral de incentivos normativos, económicos, de información y coordinación.

Paisaje ganadero. Zamora Chinchipe. Foto: A. Verdezoto, 2012

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Corredor YawiSumak

Desde inicios del 2012 cinco parroquias rurales y un centro Shuar de Zamora Chinchipe se organi-zaron en un espacio de gestión conocido como Grupo Promotor, desde donde lideran la iniciativa de conectividad entre el Parque Nacional Podocarpus y la Reserva Municipal Yacuambi conocida como Yawi Sumak: la unión de yawi que en shuar significa “saladero” y de sumak que en quichua significa “lo bueno”. Adicionalmente en el año 2013 se sumaron a la iniciativa las parroquias de Cumbaratza y San Lucas, esta última en la provincia de Loja.

El Gobierno Provincial, el Ministerio del Ambiente y los Municipios de Zamora y Yacuambi, son actores clave en este proceso que busca integrar y fortalecer desde lo local los esfuerzos nacio-nales y regionales de conectar las áreas protegidas a su entorno ambiental y social.

El mosaico de áreas naturales dentro del Corredor lo conforman el Bosque Protector “Corazón de Oro”, tres áreas de Bosque y Vegetación Protectora en territorio Shuar y dos iniciativas de con-servación a nivel parroquial, “Amuicha Entsa” (en proceso de constitución legal) entre San Carlos de las Minas y Timbara y el área conocida como “Páramos de Ingaera” que une a las parroquias de Imbana y San Lucas (Loja), (en proceso de concepcion).

El Corredor en sus 350.000 has, abarca diversos ecosistemas, con bosques tropicales húmedos los 800 msnm, con páramos hasta los 3600 msnm. Son estos ecosistemas y la conectividad entre ellos los que marcan el origen y mantienen el ciclo hidrológico de las cuencas de los ríos Yacuambi y Zamora (hacia el Atlántico), y Jubones (hacia el Pacífico). Adicionalmente existen importantes sistemas lacustres tanto en el Parque Nacional Podocarpus (reconocidos recientemente como sitio RAMSAR, o humedales de importancia internacional) como en la Reserva Municipal Yacuambi.

Los dos mayores mamíferos andinos, el tapir y el oso de anteojos, transitan en el Corredor. Estas especies a nivel nacional están consideradas en peligro de extinción (Tirira ed. 2011); y a nivel global se las ha catalogado como Vulnerables. La fragmentación de los bosques, originada prin-cipalmente por la ganadería es uno de los principales retos que el Grupo Promotor enfrenta con acciones concretas. La diversidad se manifiesta también en las personas y culturas que habitan este territorio, con cerca de 15.000 personas pertenecientes a los grupos étnicos Shuar, Saraguros y Blanco Mestizos.

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Corredor de conectividad “YawiSumak”

2011 2012 2013Perspectivas

2014 -2016

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• La provincia define la protección de la biodiversidad a través de corredores en su planificación.

• Los GADs parroquiales intercambian información y establecen acuerdos preliminares para el manejo de los RRNN.

• Liderazgo de parroquias rurales sobre el tema ambiental incorporando objetivos ambientales y presupuesto en su planificación

• Transparencia y confianza generan el espacio para abordar la tenencia de tierra entre Shuar y Saraguros.

• Varios actores estratégicos (CELEC, UTPL) invierten en el corredor en proyectos productivos y de investigación

• Reconocimiento público del grupo promotor como espacio legítimo de gestión del corredor.

• Acciones locales (declaratoria de Imbana tierra del Tapir, área protegida parroquial) evidencian actitud favorable al manejo adecuado de los recursos naturales.

• Actores como CELEC establecen acuerdos de conservación a largo plazo en el marco del Corredor.

• Planificación concertada y presupuestada entre los actores locales y el MAE para la gestión del territorio del corredor.

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• Conformación de la mesa técnica de Planificación y ordenamiento Territorial integrada por SENPLADES y los GADs de la provincia, con hoja de ruta.

• Proceso de capacitación sobre planificación territorial

• Generación de primera información geográfica del Corredor.

• Socialización local de la iniciativa a técnicos y representantes de GADs.

• Conformación del Grupo Promotor del Corredor, establecen su plan de acción con proyectos específicos (área parroquial de conservación)

• Capacitación e intercambio de experiencias.

• Elaboración del Plan de Gestión del Corredor.

• Establecimiento de modelo de intervención en fincas / acciones concretas: Socio Bosque, franjas de restauración, apicultura.

• Socialización de la iniciativa a nivel de escuelas y barrios de las Parroquias.

• Incentivo de fomento de cadenas de valor (p.e. miel) en áreas de riesgo de incendios.

• Generación de alianzas y financiamiento (Programa Socio Bosque, SNAP MAE-KfW, BdE, UTPL) para implementación de proyectos.

• Evidencias del cambio de actitud frente al corredor: Imbana como “Tierra del Tapir”, parroquias San Lucas y Cumbaratza se incorporan al Corredor, primer plan de vida Centro Shuar El Kiim

• Actualización del mapa de amenazas y definición de un modelo concertado del territorio.

• Establecimiento de modelo de monitoreo de biodiversidad participativo

• Fomento del diálogo entre el Grupo Promotor y otros actores para establecer acuerdos sobre manejo del paisaje.

• Capacitación, planificación e implementación un proceso de ordenamiento forestal y productivo.

• Planificación y gestión conjunta de áreas boscosas colindantes entre Shuar y Saraguros.

• Establecimiento de una nueva área de conservación “Páramos de Ingaera”, 12.000 has ubicadas entre Imbana y San Lucas.

• Difundir / transferir la experiencia hacia otros espacios de gestión provincial.

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Corredor de Conservación Para el Buen Vivir del Valle de Quijos

Aproximadamente el 67% del territorio de la provincia de Napo se encuentra bajo esquemas de pro-tección o conservación. Esta provincia amazónica cuenta con una gran diversidad de flora y fauna y su importancia ecológica se ve representada en 3 áreas protegidas al norte de la provincia (P. N. Cayambe Coca, P. N. Sumaco Napo Galeras y R. E. Antisana), conformadas principalmente por los ecosistemas páramo y bosque nublado, con especies emblemáticas de flora y fauna y muchas de ellas en riesgo de desaparecer. Históricamente, la actividad productiva de los cantones Quijos y El Chaco se ha desarro-llado entre estas tres áreas protegidas, siendo la ganadería el rubro más importante para la generación directa e indirecta de ingreso familiar. Esto ha deteriorado el estado original del bosque y pone en riesgo ambiental los recursos naturales en esta zona de la provincia, considerada como la mayor fuente de agua para consumo humano para la provincia de Pichincha y los cantones locales. El 82-84% de la población es mestiza debido a los procesos de colonización de las décadas de los 60s y 70s.

En este contexto, el Gobierno provincial de Napo impulsó la creación de un Corredor como herra-mienta conciliadora entre la conservación de la riqueza natural y el desarrollo sustentable de la pobla-ción, fortalecido por la articulación de actores de los sectores público, privado y social. Se ha definido al Valle del Quijos, ubicado entre 3 áreas protegidas del Estado, como un gran corredor denominado “Corredor de Conservación para el Buen Vivir en el Valle del Quijos” (CCBVQ). El Grupo de Gestión del Corredor, desde el inicio fue liderado por el Gobierno Provincial de Napo y conformado por los municipios de Quijos y El Chaco, y las Juntas Parroquiales de Papallacta, Cuyuja, Sumaco, Sardinas y Cosanga.

Actualmente, representando a los tres sectores están:

• Sector Público: GAD Provincial de Napo; GADs Municipales de Quijos y El Chaco; GADs Parroquiales de PapallactaCuyuja, Sumaco, Sardinas y Cosanga; MAE (PNCC, REA, PNSNG); MAGAP; MINTUR; INIAP; Coca-Codo-Sinclair.

• Sector Privado: Cabañas San Isidro; Estación Biológica Yanayacu; Andean Bear Foundation; Sierra Azul; BioExpedition; Iñan Tour

• Sector Social: Asociación de Ganaderos de Sierra y Oriente AGSO; Asociación de Ganaderos del cantón Quijos ; Asociación Guías Nativos Valle del Quijos; Asociación de Jóvenes “Claudio Cadena”

• Sector Cooperación: Cooperación Alemana al desarrollo GIZ, EcoCiencia, Ecofondo; FONAG.

El Grupo de Gestión busca la articulación, coordinación y retroalimentación de los actores locales bajo un modelo de conducción basado en la participación y horizontalidad. Es así que de manera conjunta, participativa, transparente y consensuada se ha construido un Plan Estratégico donde se han estable-cido cuatro grandes ejes de intervención, de interés común para los actores en el área del corredor: (i) Gestión Ambiental y Recursos Hídricos; (ii) Desarrollo Socioeconómico, con énfasis en Ganadería Res-ponsable y Turismo Consciente; (iii) Educación Ambiental; (iv) Investigación, y de manera transversal a los anteriores, el tema de Adaptación al Cambio Climático.

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Corredor de Conservación para el Buen Vivir en el Valle del Quijos (CCBVQ)

2011 2012 2013Perspectivas

2014 -2016

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• El PDyOT Provincial considera en su estrategia territorial la implementación de Corredores para el Buen Vivir (en zonas de importancia ecológica, cultural y económica)

• Agenda Ambiental del GAD Provincial de Napo propone Corredores como medida integradora

• Actores locales socializan proyectos (JP, MAE, MAGAP, INIAP, ONGs)

• Proyectos de reforestación y desarrollo sostenible son elaborados y ejecutados por líderes ELA

• Grupo de Gestión del Corredor coordina proyectos con otras plataformas.

• Coca Codo Sinclair reconoce el Grupo de Gestión como plataforma adecuada para la Gestión Integral de la Cuenca Alta del Rio Quijos y establece acuerdos de conservación.

• Articulación de actores para establecer acuerdos de conservación a largo plazo.

• Planificación concertada y presupuestada por los actores locales.

• Que las acciones realizadas por el Grupo de Gestión mejoren la gestión integral de la Cuenca Alta del Rio Quijos

Proc

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• Identificación y agrupación de actores interesados en el tema Corredores.

• Estudio “Caracterización biofísica y socioeconómica del micro corredor ecológico

• Propuesta de zonificación ecológica económica (ZEE)

• Socialización local de la iniciativa y articulación del PDOT Napo 2020 con los Planes de los GAD del Valle del Quijos.

• Talleres de capacitación sobre Corredores de Conectividad y desarrollo de la ELA en Valle del Quijos

• Acta Constitutiva del Grupo de Gestión del Corredor, acordando modelo de conducción y ejes de trabajo priorizados

• Grupo de Gestión desarrolla participativamente Plan estratégico y Plan de Acción del Corredor

• El Grupo de Gestión incorporar el enfoque de servicios ecosistémicos

• Estrategia de comunicación y difusión.

• El Grupo de Gestión implementa proyectos en 38 fincas sobre uso sostenible de suelo, conectividad y adaptación al cambio climático

• Seguimiento a los procesos iniciados y fomento de nuevos procesos

• Institucionalización del Grupo de Gestión y difusión de la propuesta técnica

• Posicionamiento de corredor como herramienta de gestión articulada del territorio

• Fomento de la investigación científica en micro-corredores

Situación Inicial

• Actividades productivas tradicionales ejerciendo presión hacia las áreas protegidas • Expansión de la frontera agrícola y pecuaria causa conflicto entre ganado y fauna silvestre (en particular oso de anteojos)• Iniciativas de conservación desarticuladas• Proceso nacional de planificación y ordenamiento territorial iniciado• Interés por parte de los GAD’s provinciales y municipales en resolver el conflicto entre ganado y fauna silvestre

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5. Conclusiones y Perspectivas para el Futuro

En el siguiente capítulo se pretende sintetizar las principales lecciones aprendidas durante el proceso de asesoría y acompañamiento que ha impulsado el programa GESOREN en el fomento de la gobernanza local de los recursos naturales.

Implementación Complementaria de Incentivos

Todos los ejercicios y métodos impulsados de gobernanza de los recursos naturales sugieren que la gestión de los RRNN resulta más efectiva cuando se trabaja de manera complementaria e integral con todos los incentivos (reglas, incentivos económicos, información y cooperación) basándose en las condiciones locales, que simplemente impulsando incentivos independientes y desarticulados. Esto tie-ne particular relevancia para el desarrollo de políticas públicas, precisamente porque usualmente estás políticas se concentran en incentivos normativos y, en casos excepcionales, combinándolos con incen-tivos económicos. Sin embargo, el abordaje de la gestión de RRNN requiere de un impulso especial sobre los componentes de información y coordinación entre actores. Las experiencias con el impulso de la coordinación y articulación de los actores, a través de las plataformas de diálogo, sugiere que la participación informada de los actores genera un genuino involucramiento en la toma de decisiones locales sobre la gestión de los recursos naturales. Esto tiene un impacto directo en la efectividad de las medidas de gestión de RRNN.

Fortalecer la coordinación intersectorial y multi-nivel

Fomentar la negociación horizontal y la coordinación intersectorial y multinivel es clave para acordar una estrategia para la gestión territorial. Las políticas y medidas que se desarrollen en el terri-torio, deben fomentar un diálogo horizontal entre los diferentes actores, en donde no es recomendable generar procesos verticales de toma de decisiones. En el momento que una estructura vertical sustituya las funciones del diálogo horizontal los actores comenzarán a perder confianza y la plataforma perderá sentido. De igual manera, estas plataformas de diálogo y concertación deben usar la coordinación inter-sectorial y multinivel como una herramienta para evitar la duplicación de actividades y al uso ineficiente de recursos. Esta coordinación intersectorial y multiniveles requieren de un genuino compromiso con el cumplimiento de los objetivos comunes, sin necesariamente perder de vista los objetivos institucionales, grupales o individuales. Estos elementos derivan en que la gestión horizontal se torna más relevante al estar alineada a los objetivos del desarrollo sostenible local, nacional y global.

Descentralización de la gestión bajo enfoque de diálogo horizontal

Los cambios en el uso y aprovechamiento de los RRNN ocurren en el territorio. Esto sugiere que para generar verdaderos impactos, las propuestas de políticas deben basarse en experiencias y participación locales y que la gestión de los RRNN tiene que ser descentralizada para ser efectiva y eficiente (principio de la subsidiaridad). Esto es de particular importancia para el sector público, pero también es un apren-dizaje para los programas de cooperación, que podrían aumentar su potencial de impacto desarrollando estructuras locales descentralizadas y autónomas. Aún hoy continua la tendencia que el nivel global tiene recursos financieros, el nivel nacional tiene el poder y el nivel local vive los problemas ambientales pero no recibe los incentivos necesarios para una mejor gestión. Está tecnologia debe revertirse.

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Ampliación de capacidades para garantizar la sostenibilidad

Un elemento definitivo y que sigue siendo un reto, es la transferencia de los diferentes instrumentos de gobernanza hacia los diversos actores locales. Estos actores locales, sean estos públicos, privados o sociales, suelen desarrollar sus capacidades para asumir roles de facilitación del desarrollo sostenible. Sin embargo, el desafío reside en que aquel actor que asuma el rol de facilitación del diálogo goce de legiti-midad e imparcialidad frente a los demás actores, pues sobre esto recae el éxito del diálogo y la concer-tación. Por otro lado, el impulso de procesos de gobernanza puede tener, aparentemente, altos costos de transacción y los beneficios no parecen hacerse visibles y palpables en el corto plazo. Esto genera un efecto desmotivador y, eventualmente, desarticulador. Por esta razón, resulta tan importante desarrollar diversas formas de mantener la energía y motivación de los actores en la participación, como por ejem-plo, la generación de resultados concretos en el corto plazo, incluso si estos resultados son modestos.

Los procesos de gobernanza deben direccionarse tanto a la modificación del comportamiento de los productores (oferta), usuarios directos de los RRNN, como la de los consumidores (demanda), usua-rios indirectos de los RRNN. Fácil se olvida que los padrones de aprovechamiento de los RRNN son modelados por la demanda existente. A veces, los consumidores finales del producto (p.ej. maderas tropicales finas) viven en el otro lado del mundo. Considerar este importante lado del “juego” puede significar un aumento inmenso de complejidad, pero puede ser necesario para lograr cambios reales en el uso de los RRNN.

En este sentido, es importante que se promueva la ampliación de capacidades de los proveedores o gestores de los RRNN y servicios ecosistémicos, así como en aquellos que los consumen. Este proceso implica un enorme desafío en términos de recursos humanos y financieros, pero su impacto tendrá mayor probabilidad de ser sostenible.

De acuerdo a la experiencia acumulada durante el fomento de la gobernanza local de los recursos na-turales en el contexto del programa GESOREN de la GIZ, se puede argumentar que un verdadero y sostenible proceso de gestión de RRNN, desde la conservación hasta la producción sostenible, depen-derá de la adecuada combinación de los incentivos – normativos, económicos, de información y coor-dinación – que se logre articular.

El siguiente gráfico intenta visualizar lo que resume la frase “Aplicación de incentivos para el de-sarrollo sostenible” y al mismo tiempo dar ejemplos de la práctica por incentivos: la situación local particular tiene que ser analizada para poder diseñar y desarrollar intervenciones apropiadas y adaptadas a este contexto local. Este gráfico resume el trabajo en el área de gobernanza local de los RRNN que impulsó el Programa GESOREN.

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Gráfico 6: Aplicación de incentivos para el desarrollo sostenible - destinando incentivos para el cambio

Información y Ampliación de CapacidadesEspacios de diálogo, Intercambios, ELAs, Foros, y ferias, teatros, festivales, composiciones artísticas, audio-visuales, literarias, revistas, posters, página web, Geoportal, mapas maquetas, estudios.

CooperaciónMesas temáticas (cacao, forestal, ambiental,

turismo), Comités de gestión de áreas protegidas, grupos promotores de corredores

ecológicos, comité de mujeres, grupo de interés páramo, comités de gestión de áreas

protegidas, grupos promotores de corredores ecológicos, comité de mujeres, grupo de

interés páramo, comités de monitoreo de planes de manejo

Formales: PDOTs, agendas, planes de manejo, ordenanzas, acuerdos localesInformales: imagen colectiva, dentificación (chakra, rotros del cacao, conectividad, territorio limpio, tierra del tapir)

Incentivos Normativos

Asesoría técnica en cadenas de valor (cacao, café, papa, mora, apicultura,

madera, ganadería), producción certificada (producción limpia, orgánica) y diversificada

(chakra), acuerdos de conservación (socio bosque, franjas linderas)

Incentivos económicos

análisis

intervenciónanálisis

intervenciónanálisis

inte

rven

ción

anál

isis

intervención

Socio - ambiental

Situación

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