Ghid de instrumente şi bune practici -...

UNIUNEA EUROPEANĂ GUVERNUL ROMÂNIEI Inovaţie în administraţie Fondul Social European Ministerul Administraţiei şi Internelor Programul Operaţional "Dezvoltarea Capacităţii Administrative”

Universitatea „Al. I. Cuza” Iasi Facultatea de Economie şi Administrarea Afacerilor

Ghid de instrumente şi bune practici

în procesul decizional public

UNIUNEA EUROPEANĂ GUVERNUL ROMÂNIEI Inovaţie în administraţie Fondul Social European Ministerul Administraţiei şi Internelor Programul Operaţional "Dezvoltarea Capacităţii Administrative"


2

Proiectul „Program de formare continuă pentru cariera managerială a personalului de conducere din administraţia publică în vederea dezvoltării capacităţii administrative şi sporirii eficacităţii organizaţionale” SMIS 1192 este finanţat de către Uniunea Europeană, Fondul Social European, în cadrul Programului Operaţional „Dezvoltarea Capacităţii Administrative”, AXA PRIORITARĂ I „Îmbunătăţiri de structură şi proces ale managementului ciclului de politici publice”; DOMENIUL DE INTERVENŢIE I.3 “Îmbunătăţirea eficacităţii organizaţionale”; OPERAŢIUNEA “Elaborarea unor programe postuniversitare de dezvoltare managerială a personalului cu funcţii de conducere din administraţia publică”, cu o valoare eligibilă nerambursabilă de 844.154,58 lei, pentru perioada 8 aprilie 2009 - 7 aprilie 2011, beneficiar fiind Universitatea „Al. I. Cuza” din Iași, prin Facultatea de Economie și Administrarea Afacerilor, în parteneriat cu Instituția Prefectului jud. Iași.

Coordonatori ghid: Director proiect: prof. univ.dr. Mihaela Onofrei Membri în echipa de proiect: lect. univ.dr. Ana-Maria Bercu lect. univ.dr. Ada-Iuliana Popescu lect.univ.dr. Florin Oprea În elaborarea prezentului ghid au contribuit experţii implicaţi în activităţile didactice susţinute în cadrul proiectului: prof. univ.dr. Dinu Airinei, prof.univ.dr. Vasile Cocriş, prof. univ.dr. Mihaela Onofrei, prof.univ.dr. Luis Antonio Palma Martos, prof.univ.dr. Ovidiu Stoica, prof. univ.dr. Tudorel Toader, prof. univ. dr. Adriana Prodan, prof.univ.dr. Maria Bedrule-Grigoruţă, prof.univ.dr. Irina Manolescu, prof. univ. dr. Iulia Georgescu, prof. univ. dr. Maria Prisacariu, conf. univ. dr. Valeriu Dornescu, conf. univ.dr. Mihai Tălmaciu, lect. univ.dr. Bogdan Căpraru, lect. univ.dr. Mihaela Tofan , lect. univ. dr. Andrei Neştian



3

CUPRINS: Cuvânt introductiv ................................................................................................................................................. 4 I. Decizia în administraţia publică – instrument al guvernării moderne .............................................................. 6

1.1. Cadrul general de abordare a deciziei în administraţia publică................................................................... 6 1.2. Etape în adoptarea deciziei în administraţia publică ................................................................................... 8 1.3. Principii ale procesului decizional în administraţia publică ....................................................................... 10 1.4. Efectele implementării deciziei asupra dezvoltării capacităţii administrative .......................................... 11 1.5. Parteneriatul public - privat – instrument de bună practică a dezvoltării locale ...................................... 14

II. Managementul conflictelor în administraţia publică – instrumente şi bune practici ................................... 19 2.1. Relaţii conflictuale în organizaţia publică – aspecte generale ................................................................... 19 2.2. Factori cu impact asupra relaţiilor conflictuale şi modalităţi de cuantificare a influenţei acestora .......... 20

III. Calitatea – premisă a inovării şi creativităţii în urmărirea obiectivelor organizaţionale ............................. 26 3.1. Conţinutul şi trăsăturile noţiunii de calitate .............................................................................................. 26 3.2. Auditul calităţii ........................................................................................................................................... 29 3.3. Principii ale funcţionării eficiente a serviciilor publice .............................................................................. 30 3.4. Bune practici de management al calităţii .................................................................................................. 34

IV. Investiţiile publice – instrument al dezvoltării comunităţilor locale ............................................................ 37 4.1. Specificul proiectelor de investiţii publice ................................................................................................. 37 4.2. Factori de influenţă asupra proiectelor de investiţii publice ..................................................................... 38 4.3. Planul de investiţii – instrument de management al investiţiilor publice ................................................ 41

V. Contabilitate financiară şi audit în instituţiile publice ................................................................................... 49 5.1. Situaţiile financiare – element al raţionalităţii procesului decizional în administraţia publică ................. 49 5.2. Principii aplicabile în elaborarea situaţiilor financiare ale instituţiilor publice .......................................... 50 5.3. Regularitatea operaţiunilor şi sinceritatea conturilor – premise ale gestiunii riscurilor financiare .......... 54 5.4. Instrumente contabile şi eficienţa lor în activitatea instituţiilor publice ................................................... 57

VI. Guvernarea bazată pe tehnologiile informaţionale ...................................................................................... 62 6.1. Guvernarea şi societatea informaţională .................................................................................................. 62 6.2. Instrumente strategice în e-Government .................................................................................................. 64 6.3. Schimbare organizaţională prin e-Government ........................................................................................ 67 6.4. e-Government – bune practici în utilizarea tehnologiilor informaţionale ................................................. 75

VII. Drepturile şi libertăţile fundamentale în contextul guvernării moderne .................................................... 76 7.1. Egalitate şi non-discriminare ..................................................................................................................... 76 7.2. Cadrul normativ român privind drepturile şi libertăţile fundamentale ..................................................... 78

VIII. Protecţia mediului şi dezvoltarea durabilă .................................................................................................. 84 8.1. Dezvoltarea durabilă – responsabilitate a unei administraţii moderne ................................................... 84 8.2. Managementul de mediu – instrumente şi bune practici ......................................................................... 85 8.3. Implicaţii ale Monitoring-ul de mediu asupra acţiunilor autorităţilor publice ......................................... 91

IX. Gestiunea proiectelor europene – pilon de consolidare a surselor de finanţare publice ........................... 95 9.1. Importanţa gestiunii proiectelor europene ............................................................................................... 95 9.2. Misiune şi responsabilităţi în gestiunea programelor operaţionale .......................................................... 95 9.3. Instrumente şi bune practici în implementarea de proiecte europene .................................................... 96

X. Bune practici desprinse din proiectele de dezvoltare internă ale cursanţilor ............................................. 101 Bibliografie ......................................................................................................................................................... 114



4

Cuvânt introductiv

Prezentul Ghid de instrumente şi bune practici în procesul decizional public, conceput şi

realizat pe baza rezultatelor obţinute în urma derulării Programului de formare continuă pentru

cariera managerială a personalului de conducere din administraţia publică în vederea dezvoltării

capacităţii administrative şi sporirii eficacităţii organizaţionale, se constituie ca un instrument

adecvat de lucru în contextul fundamentării, adoptării şi implementării deciziilor administrative.

Acest Ghid, elaborat de echipa de implementare a proiectului, are o dublă utilitate: pe de o

parte, contribuie la diseminarea rezultatelor proiectului finanţat, publicităţii şi mediatizării acestuia

şi, pe de altă parte, ilustrează un set de bune practici în procesul decizional, necesare personalului de

conducere în activitatea desfăşurată. El va reprezenta, totodată, un punct de plecare pentru

aprofundarea cercetării ştiinţifice, pe viitor, de către membrii echipei de implementare a proiectului.

Pornind de la premisa că pentru a avea o bună guvernare locală este nevoie de personal

profesionist şi capabil să facă faţă cerinţelor şi aşteptărilor cetăţenilor, să acţioneze în mod etic şi

transparent, să fie promotor activ al procesului de reformă a sistemului administraţiei publice şi

deschis provocărilor spaţiului administrativ european, prin proiectul derulat s-a realizat un obiectiv

fundamental: profesionalizarea administraţiei publice prin cunoaştere teoretică şi practică.

Rezultatul preconizat a fost crearea unui cadru de dialog între formatorii implicaţi şi personalul de

conducere din instituţii ale administraţiei publice, astfel încât preocupările şi problemele cu care se

confruntă în activitatea cotidiană să găsească răspunsuri pertinente, complete şi novative.

Pregătirea profesională teoretică şi practică a personalului din administraţia publică devine

cu atât mai importantă cu cât caracterul specializat şi complex al activităţii administrative trebuie

înţeles, având în vedere transformările majore prin care trece administraţia publică, ca efect direct la

schimbările mediului în care se desfăşoară.

Modul în care personalul din administraţia publică se vede pe sine şi domeniul său de

acţiune într-o democraţie, sunt teme de reflecţie pentru cercetători şi câmp de manifestare pentru

puterea birocratică. Eficacitatea sistemului administrativ este determinată în mare măsură de

profesionalizarea funcţiei publice, unul dintre obiectivele declarate ale procesului de reformă

administrativă din ţara noastră. Pregătirea profesională a funcţionarilor publici se reflectă în

calitatea serviciilor publice oferite. Nici o funcţie publică nu poate fi ocupată decât de un funcţionar

public pregătit să desfăşoare muncă de o anumită complexitate. Pregătirea educaţională desăvârşită

în instituţiile de învăţământ se completează în procesul muncii prin participarea activă a

funcţionarului public la formarea şi perfecţionarea sa.

Nu de puţine ori sistemului administrativ român i s-au adus critici referitoare la calitatea

prestaţiilor funcţionarilor publici, indiferent de funcţia ocupată, fie una de conducere/managerială,

fie una de execuţie. Şi aceasta deoarece, în administraţia publică românească persistă încă

mentalităţi care exclud calitatea în favoarea cantităţii. În acest sens, au fost avute în vedere

schimbări structurale şi organizaţionale care să susţină profesionalizarea funcţiei publice prin accesul



5

la ocuparea unei funcţii publice pe criterii de competenţă, astfel încât actul administrativ să fie unul

eficient. Gestionarea coerentă şi corectă a carierei personalului prin salarizare corespunzătoare,

stimularea şi asigurarea unor condiţii normale de lucru, în scopul respectării principiilor stabilităţii şi

continuităţii în muncă, au devenit puncte de reper în activitatea administraţiei publice, care a înţeles

să construiască o serie de instituţii care să coordoneze, susţină şi controleze realizarea acestor

deziderate.

Ghidul reprezintă o reflecţie a celor mai importante problematici abordate, rezultat al unor

eforturi ale experţilor şi membrilor echipei de a conecta la noutăţile ştiinţifice pe participanţii în

proiect, de a deschide noi orizonturi pentru înţelegerea complexităţii fenomenului administrativ.

Pentru a susţine aceste idei, cercetarea prin proiect a urmărit identificarea celor mai bune

practici în procesul decizional al administraţiei publice, pornind de la cunoaşterea teoretică a

fenomenelor şi exemplificând cu rezultate de succes din administraţia locală a judeţului Iaşi, în

vederea dezvoltării cunoştinţelor şi aptitudinilor personalului cu funcţii de conducere.



6

I. Decizia în administraţia publică – instrument al guvernării moderne

1.1. Cadrul general de abordare a deciziei în administraţia publică

Atunci când se cercetează geneza unei decizii administrative, este greu de precizat

originea sa şi funcţionarii sau organele care au determinat iniţierea sa. După adoptarea

deciziei, faza iniţierii proiectului aparţine trecutului. De aceea, pentru a găsi originea unei

decizii importante, uneori trebuie efectuată o „călătorie ĩn trecut”, care ĩnseamnă că

administraţia a conştientizat existenţa unei probleme care trebuia rezolvată.

Sunt dese cazurile în care, în administraţia publică o propunere se traduce în viaţă

după ce a fost respinsă de mai multe ori în decursul vremii. Un proiect abandonat în multe

rânduri ca fiind neoportun, este adoptat în cele din urmă, în timp ce alte propuneri aşteaptă

la rând.

Poblemele cu care se confruntă managerii din administraţia publică se pot prezenta

ĩn mai multe moduri. Unele vin aproape gata structurate, sunt obişnuite pentru activitatea

zilnică şi au cerinţe clare. Apariţia lor poate fi prevăzută de dinainte, se pot elabora

proceduri clare de rezolvare, se pot planifica moduri de răspuns potrivite. Acestea sunt

deciziile programate. De exemplu, anticiparea creării de aglomerări la oficiile administraţiei

financiare la depunerea situaţiilor economico-financiare( bilanţ, fişe fiscale etc), ĩn anumite

perioade ale anului.

Ĩn schimb, alte probleme sunt neaşteptate, apar sub formă nestructurată, impunând

cerinţe noi cu privire la informaţile necesare ĩn vederea identificării soluţiilor posibile.

Acestea sunt deciziile neprogramate. De exemplu, producerea unor calamităţi naturale(

cutremure, inundaţii, alunecări de terenuri etc). Mulţi manageri ĩncearcă să anticipeze

asemenea evenimente şi să pregătească un plan de acţiune ĩn situaţii deosebite.

Ĩn principiu, managerii se pot confrunta cu trei tipuri de probleme, ĩn cadrul

activităţii zilnice:



7

- probleme-criză, care reprezintă situaţii dificile, urgente şi solicită o acţiune rapidă.

Un exemplu ĩn acest sens ĩl constituie evenimente naturale deosebite( inundaţiile,

cutremurele sau căderile masive de zăpadă etc);

- probleme non-criză, care nu exercită aceeaşi presiune deosebită ca cele din situaţia

anterioară, dar trebuie rezolvate ĩntr-un anumit interval de timp, propus de autorităţi, ĩn

urma unor analize pertinente. De exemplu, conformarea cu standardele impuse de acquis-ul

comunitar la capitolul dezvoltarea capacităţii administrative a instituţiilor publice româneşti,

până ĩn anul 2007;

- probleme de tipul oportunităţilor, adică a situaţiilor care prezintă o posibilitate

ridicată de câştig, dacă se iau anumite decizii la nivelul instituţiei. Un astfel de exemplu,

poate fi dat de elaborarea la nivelul unei primării a unor proiecte pentru obţinerea unor

finanţări din partea programelor Uniunii Europene( PHARE, SAPARD), pentru diverse nevoi

locale, cum ar fi repararea drumurilor sau susţinerea agriculturii.

În majoritatea cazurilor, impulsul luării deciziei vine din exteriorul administraţiei care

este direct interesată în satisfacerea cerinţelor actuale şi mai puţin a celor viitoare. Din acest

motiv, mecanismul administrativ funcţionează lent şi echilibrul care se stabileşte între

elementele sale componente, are un caracter static. Cum orice tendinţă de schimbare este

neutralizată, iniţiativa proiectului de decizie vine din afara instituţiei publice.

Iniţiativa poate aparţine organelor legislative sau celor administrative ierarhic

superioare, organelor emitente ori celor subordonate, organizaţiilor nonguvernamentale

etc. Iniţiativa organelor superioare rezultă din adoptarea unui act normativ, a cărui

executare implică sarcini sau măsuri tehnico-organizatorice pentru instituţiile subordonate.

Şi acestea din urmă pot iniţia elaborarea unor decizii în cazurile prevăzute de lege sau când

activitatea lor ori a organului superior solicită o reglementare în care este necesar să se

implice. Cetăţenii, societatea civilă, ĩn general, determină iniţierea unei decizii

administrative prin cereri, sesizări şi reclamaţii, fiind un instrument aflat în mâna

autorităţilor publice prin care îşi duc la îndeplinire sarcinile şi responsabilităţile.



8

Identificarea problemei reprezintă una din temele de interes public şi poate varia de

la distribuirea titlurilor de proprietate asupra terenurilor agricole sau pădurilor, creşterea

consumului de droguri şi alcool ĩn rândul adolescenţilor.

1.2. Etape în adoptarea deciziei în administraţia publică

Identificarea şi structurarea corectă a problemei reprezintă o etapă crucială pentru

evoluţia viitoare a procesului de luare a deciziei. Costurile identificării greşite a unei

probleme sunt foarte mari, deoarece resurse importante de ordin material, uman şi de timp

sunt risipite ca urmare a unei erori ĩnregistrate ĩn faza de iniţiere a proiectului de decizie.

Greşeala s-ar fi evitat prin alocarea unui interval de timp suficient pentru identificarea şi

structurarea corectă a problemei.

Pregătirea proiectului de decizie reprezintă cea mai importantă fază a procesului

decizional şi poate avea loc, atât ĩn cadrul unui proces de grup, fie ca activitate

individuală a managerului. Ea are un caracter dinamic şi intern, referindu-se la acţiunea

participanţilor la procesul decizional. În această fază, este precizat conţinutul deciziei, fapt

care influenţează strategia şi mijloacele concrete de acţiune, în vederea realizării unui

anumit scop; ca atare, ea se desfăşoară pe mai multe etape:

a) determinarea obiectivului deciziei. În general, obiectivele şi mijloacele se stabilesc

de către instituţiile publice, iar ulterior se fixează priorităţile. Unele proiecte temeinic

justificate n-au mai fost adoptate întrucât, la timpul lor, au trebuit să cedeze locul altora,

considerate urgente; astfel că, atunci când le-a venit din nou rândul, ele au fost abandonate,

nemaifiind de actualitate.

b) documentarea sau informarea. Aceasta asigură cunoaşterea exactă a situaţiei

reale în domeniul în care urmează a fi adoptată decizia. În acest scop se constituie un sistem

informaţional, capabil să furnizeze date complete şi corecte privind realităţile economico-

sociale, în care intervine decizia administrativă. Chiar dacă, în anumite cazuri, informaţiile se

întemeiază pe supoziţii, deciziile nu se pot elabora în acelaşi mod.



9

c) analiza materialului documentar. În această etapă, elementul important constă în

interpretarea datelor selecţionate. În mod normal, interpretarea trebuie să fie obiectivă, dar

în practică un oarecare subiectivism există întotdeauna. Întregul material informativ este

prelucrat prin inducţie, deducţie, analiză critică, sinteză (diagnoză) ĩn scopul stabilirii

semnificaţiei fiecărui document şi a posibilităţii acţiunii ce urmează a se realiza. Datele de

analizat constituie instrumente de lucru ale funcţionarilor care, în baza analizei, trebuie să

hotărască asupra adoptării sau, dimpotrivă, asupra abţinerii de la adoptare, a unei decizii.

Este important de ştiut că o decizie a administraţiei publice prin efectele produse afectează

cetăţeanul, beneficiarul său direct.

Analiza este urmată de diagnoză, care se va finaliza prin stabilirea unui diagnostic.

Diagnoza este instrumentul ce are un caracter deosebit de complex; ea presupune

mai întâi, înţelegerea comportamentelor individuale şi de grup, urmată de construirea de

scenarii privind posibilele consecinţe ale ale acţiunii administrative asupra subiecţilor.

Diagnoza se bazează pe colectarea datelor prin utilizarea diferitelor tehnici (chestionare,

interviuri, documente oficiale etc.), prin obţinerea de informaţii suplimentare privind

problema respectivă de interes public, precum şi identificarea relaţiilor cauzale.

d) elaborarea proiectului de decizie. În această etapă, se procedează la o operaţie de

evaluare a ansamblului şi a evoluţiei situaţiei de fapt. Pe baza materialului documentar

selecţionat, pot fi propuse numeroase variante, fiecare dintre ele având un grad diferit de

probabilitate.

O practică administrativă eficientă este ca proiectul unei decizii importante să

cuprindă o expunere de motive, în care să se prezinte, atât avantajele, cât şi dezavantajele.

Proiectele de decizie sunt alcătuite de organele prevăzute în actele normative sau, în lipsa

unor prevederi legale, de organele şi compartimentele desemnate de instituţia care decide.

Evaluarea şi studierea variantelor proiectului de decizie revin în sarcina

conducătorului instituţiei, precum şi răspunderea pentru aceste operaţiuni. Actul deliberării

este precedat de dezbateri, în care se apreciază argumentele pro şi contra, procedându-se

la analiza critică a proiectului de decizie. În cazul în care se propun, pentru rezolvarea



10

aceleaşi probleme, soluţii total diferite, înseamnă că obiectul proiectului de decizie n-a fost

exact definit, documentarea este nesatisfăcătoare ori s-au strecurat interese personale sau

de grup care influenţează rezultatul deliberării.

Adoptarea deciziei constituie un drept şi o obligaţie a conducerii. Atitudinea de

nehotărâre a conducerii prejudiciază activitatea subordonaţilor, atunci când o decizie este

indispensabilă pentru funcţionarea lor. O conducere eficientă se poate înşela în adoptarea

deciziilor sale, dar atunci când împrejurările o cer, ea decide cu orice risc şi îşi asumă această

răspundere. Adoptarea deciziei este rezultatul unui proces de o complexitate deosebită,

care ia în considerare: condiţiile interne şi externe, practica experimentală şi rezultatele

anterioare.

1.3. Principii ale procesului decizional în administraţia publică

Din punct de vedere procedural şi al metodelor operaţionale, pentru ca adoptarea

unei decizii să fie fundamentată ştiinţific, este necesar să se respecte următoarele principii:

a) principiul definiţiei. Se poate adopta o decizie eficientă, dacă problema care

urmează a fi soluţionată este precis definită, stabilindu-se exact conţinutul acesteia şi ce

anume trebuie rezolvat. O problemă insuficient cunoscută sau eronat determinată nu poate

fi soluţionată în mod adecvat. De modul în care este stabilită problema esenţială depinde, în

cea mai mare măsură, soluţia adoptată.

Fără determinarea cauzelor reale ale faptelor negative a căror combatere se

urmăreşte şi fără înlăturarea aspectelor superficiale ale activităţilor, nu se poate ajunge la

rezultatul dorit.

b) principiul justificării suficiente. Conform acestui principiu, decizia trebuie luată pe

baza unor motive temeinic studiate, care o justifică în faţa tuturor, astfel încât oricine ar fi

chemat, pentru rezolvarea problemei, să ajungă la aceeaşi soluţie sau la una apropiată.

c) principiul identităţii. La adoptarea deciziilor este necesar să se analizeze ca faptele

implicate să aibă aceeaşi semnificaţie cu faptele de referinţă (cu baza de date) şi să nu fi



11

primit, între timp, alte interpretări. În cazul acesta, există riscul de a se lua o decizie care, în

alte situaţii, ar fi dat rezultate eficiente, dar în condiţile date este necorespunzătoare.

În concluzie, trebuie verificate faptele, circumstanţele de loc şi de timp, toate

împrejurările care pot modifica datele problemelor şi natura soluţiilor, pentru ca identitatea

deciziei să rămână neschimbată.

Chiar dacă misiunea decidentului se ĩncheie prin adoptarea deciziei, sunt necesare

implementarea şi monitorizarea soluţiei alese. Implementarea este „procesul prin care

programele şi politicile sunt aplicate ĩn practică”1. Aplicarea soluţiei revine funcţionarilor

publici de execuţie, iar rolul lor este extrem de important, deoarece de ei depinde succesul

sau eşecul ĩntregului demers anterior. Privită drept o practică lipsită de probleme până la

ĩnceputul anilor 1970, implementarea soluţiilor a ĩnceput să fie studiată sub influenţa

studiilor realizate de Jeffrey Pressman şi Aaron Wildawsky, care evidenţiau lipsa de impact a

unor programe populare ĩn Statele Unite ĩn acea perioadă. A urmat o perioadă de ĩnflorire a

studiilor de evaluare, ĩn care au fost propuse trei direcţii mari de cercetare a implementării:

-prima direcţie a fost abordarea „de sus ĩn jos”, care se preocupa de felul ĩn care

oficialii implicaţi ĩn procesul de implementare puteau să-şi ĩndeplinească atribuţiile cât mai

bine;

- a doua direcţie a fost abordarea „de jos ĩn sus”, care accentua nevoia de implicare a

componenţilor grupului ţintă al programului şi de câştigare a cooperării lor;

-a treia direcţie se preocupa mai mult de utilizarea cât mai eficientă a instrumentelor

disponibile pentru a rezolva o problemă concretă.

1.4. Efectele implementării deciziei asupra dezvoltării capacităţii

administrative

Ĩn general, pentru ca procesul de implementare a unei decizii să aibă succes, el

trebuie planificat cu atenţie şi să se depună toarte eforturile pentru a câştiga suportul celor

implicaţi ĩn reuşita sa. Sunt nenumărate cazurile ĩn care programe şi decizii importante nu

1 M. Howlett, M. Ramesh, Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford University Press, 1995, p.153.



12

şi-au atins obiectivele, pentru că , fie nu au fost elaborate( ĩn timp util sau deloc) norme

metodologice de aplicare, fie cei care trebuiau să se ocupe de aplicarea ĩn practică aveau

prea puţine motive să o facă. Ĩn final, monitorizarea aplicării deciziei este şi ea o etapă

importantă, deoarece este dovadă certă că problema respectivă şi-a găsit sau nu,

rezolvarea.

Din cele arătate până acum, s-a putut observa că a lua o decizie presupune

parcurgerea unui proces complex prin care se asumă angajarea faţă de un anumit parcurs, ĩn

vederea rezolvării unei anumite probleme. Acest proces presupune alegerea ĩntre mai multe

posibilităţi de acţiune. Ĩn plus, hotărârea finală trebuie justificată ĩn funcţie de anumite

criterii de tipul: eficienţă, eficacitate, constrângeri legale, imagine publică, impact asupra

comunităţii. Ultimele trei criterii sunt importante pentru instituţiile publice, deoarece, spre

deosebire de omoloagele lor din sectorul privat, ele sunt supuse influenţelor politice şi

cerinţelor colectivităţii, pentru motivul că funcţionează din banii contribuabilului.

Problemele cu care se confruntă instituţiile publice sunt foarte diverse. Ele pot fi

statice sau dinamice, structurate sau nestructurate, neprevăzute sau latente. Rezolvarea lor

impune ĩn primul rând, existenţa unui set de informaţii pertinente şi suficiente. Ulterior,

este necesară pregătirea managementului ĩn vederea utilizării eficiente a acestor informaţii.

Ĩn timp ce managementul de vârf se concentrează pe utilizarea ĩn scop strategic a acestor

informaţii, nivelele intermediare de conducere se concentrează pe utilizarea lor

operaţională.

Efectele deciziei administrative sunt consecinţele pe care aceasta le generează prin

simplul fapt al adoptării sale.

Astfel, ca urmare a adoptării, decizia devine obligatorie pentru toţi aceia cărora li se

adresează. În consecinţă, funcţionarii urmează să-şi realizeze activitatea profesională, în

conformitate cu deciziile luate. Decizia poate atrage sancţiuni asupra celor care nu se

conformează prevederilor sale.

De asemenea, decizia beneficiază de executarea ei din oficiu; drept urmare, ea poate

fi executată de administraţia publică prin proprii agenţi (servicii publice, forţă publică),



13

utilizând, dacă este necesar, mijloace de constrângere (materială), pentru a anihila

rezistenţa celor interesaţi.

În cazul în care decizia se dovedeşte ilegală sau inoportună, administraţia poate s-o

anuleze sau retracteze tot printr-o decizie unilaterală, fără să fie necesar consimţământul

părţilor.

Efectele deciziei administrative pot fi anihilate, suspendate, încetinite sau accelerate,

prin politica statului, modificarea cadrului legal sau a activităţii şi structurii administraţiei.

Un factor care contribuie la blocarea dinamicii deciziei administrative îl constituie spiritul

rutinier. Lipsa iniţiativei, absenţa operativităţii pot paraliza o decizie administrativă.

Elemente care la prima vedere par minore (lipsa echipamentelor moderne de calcul sau a

personalului de execuţie) pot prejudicia eficienţa şi dinamica deciziei.

Efectele unei decizii administrative sunt influenţate de modul de execuţie a acesteia,

deoarece se ridică problema organizării raţionale şi eficiente a resurselor materiale, umane

şi financiare. Pentru executarea corespunzătoare a deciziilor, s-au formulat unele

recomandări şi anume:

separarea îndeplinirii unei decizii, de celelalte acţiuni ale administraţiei; orice

executare urmează să se integreze în structura de ansamblu a administraţiei;

o bună executare depinde de experienţa şi cunoştinţele în materie ale

funcţionarilor publici;

executarea operativă a deciziei, deoarece orice întârziere poate avea efecte

dăunătoare, după cum şi graba aduce prejudicii;

executarea este mai facilă, atunci când decizia se integrează în cadrul tradiţional al

activităţilor administrative sau poate fi mai dificilă dacă impune inovaţii în materie. În primul

caz, ceea ce influenţează execuţia, este rutina funcţionarilor, iar în cel de-al doilea caz, lipsa

lor de curaj.

Execuţia unei decizii se împleteşte cu activitatea de control, care verifică atât

derularea procesului decizional, cât mai ales, rezultatele obţinute. Controlul furnizează



14

informaţii necesare în elaborarea deciziilor viitoare şi, în fond, marchează dinamica deciziei

administrative.

Literatura de specialitate susţine că îmbunătăţirea proceselor de luare a deciziilor se

bazează pe crearea unui mediu favorabil care maximizează potenţialul uman pentru a atinge

performanţa. Această recomandare se poate încadra cu uşurinţă în funcţiile generale ale

managementului unei instituţii, atât publice cât şi private. Observaţia care se impune este

aceea că managementul din sectorul public se confruntă cu mai multe piedici decât

managementul din sectorul privat, atunci când încearcă să-şi îndeplinească funcţiile.

Realizarea unui mediu adecvat punerii în valoare a potenţialului uman se bazează pe

o succesiune de etape, cele mai importante fiind structurarea problemei care trebuie

rezolvată şi preocuparea permanentă pentru îmbunătăţirea pregătirii profesionale a

factorilor de decizie şi a personalului implicat în judecata profesională.

Ĩn afara acestora, unele practici au efectul dorit dacă respectă următorii paşi:

ordonarea obiectivelor şi a motivaţiilor, în vederea stabilirii priorităţilor;

îmbunătăţirea calităţii alternativelor propuse decidentului;

creşterea calităţii informaţiilor disponibile şi a felului în care acestea sunt

prezentate.

1.5. Parteneriatul public - privat – instrument de bună practică a dezvoltării

locale

Parteneriatul este un tip de relaţie între două sau mai multe părţi (persoane, grupuri

sau organizaţii), cu misiuni comune sau compatibile, care au decis să lucreze împreună

pentru un scop specific şi o perioadă bine determinată.2

În mod general, parteneriatul reprezintă acea modalitate, formală sau informală, prin

care două sau mai multe părţi decid să acţioneze împreună pentru atingerea unui scop

comun. Există diverse criterii în funcţie de care pot fi inventariate tipurile de parteneriat,

rezultând tipologia complexă. Luând în considerare diversitatea formelor de colaborare

2, A. Vasilache, Parteneriate eficiente: un ghid pentru organizaţii neguvernamentale, Ed. Anima, Bucureşti, 2007, p. 10.



15

dintre autorităţile publice şi mediul privat, nu trebuie formulată o definiţie standard a

parteneriatului public-privat.

În acest moment, nu se poate vorbi de o definiţie oficială la nivelul Uniunii Europene,

astfel că termenul „parteneriat public-privat” (PPP) nu este definit de fapt în mod legal.

Acesta desemnează „cooperarea, în diferite forme, dintre autorităţile publice şi mediul de

afaceri, în scopul asigurării finanţării, construcţiei, renovării, gestiunii, întreţinerii unei

infrastructuri sau furnizării unui serviciu”3.

Într-o sinteză a definiţiilor PPP se pot lua în considerare următoarele:

a) este un acord contractual între o entitate publică şi un furnizor din sectorul privat.

Prin acest acord, abilităţile şi bunurile din fiecare sector (cel privat şi cel public) sunt

împărţite contribuind astfel la livrarea unui serviciu sau facilităţi în folosul publicului larg. Pe

lângă contribuirea cu resurse, fiecare din cele două părţi împart şi riscurile şi recompensele

obţinute din livrarea şi/sau utilizarea facilităţii date.•(Sursa: M. Burnett, EIPA)

b) se referă la formele de cooperare între autorităţile publice şi lumea afacerilor, ce

are ca scop să asigure finanţarea, construcţia, renovarea, managementul infrastructurii sau

prestarea unui serviciu. (Sursa: Cartea Verde privind Parteneriatul Public Privat)

c) este un parteneriat între sectorul public şi cel privat, cu scopul de a îndeplini un

proiect sau serviciu care tradiţional este îndeplinit de către sectorul public. Parteneriatul

Privat Public recunoaşte ca ambele sectoare- cel public şi cel privat, au anumite avantaje

unul faţă de altul în performarea unor sarcini specifice. Prin posibilitatea ca fiecare sector să

facă ceea ce face mai bine, serviciile publice şi infrastructura pot fi îndeplinite într-o o

manieră economică cea mai eficientă. (Sursa: PPP Centrum CZE)

PPP se caracterizează prin următoarele elemente:

- durata relativ lungă a relaţiei de cooperare dintre partenerul public şi cel privat;

- metoda de finanţare a proiectului se bazează pe aportul partenerului privat; în anumite

cazuri, partenerul public contribuie şi el la finanţare, uneori într-o măsură substanţială;

3 Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions (30.04.2004).



16

- partenerul privat care participă la diferitele stadii ale proiectului (concepere, realizare,

implementare, finanţare) are un rol esenţial. Partenerul public contribuie cu precădere la

definirea obiectivelor de atins, în termeni de interes public, asigură calitatea serviciilor

furnizate şi politica de preţuri. De asemenea, acesta are responsabilitatea monitorizării

îndeplinirii acestor obiective;

- distribuţia riscului între partenerul public şi cel privat se prezintă într-o formă specifică: de

regulă, riscul este transferat acestuia din urmă, dar transferul are loc (diferă) de la caz la caz,

în funcţie de natura proiectului, de capacităţile fiecărui partener de a suporta riscurile şi de

rezultatele negocierilor.

Pe plan internaţional, parteneriatul public - privat este considerat un aranjament

juridic prin care totalitatea resurselor, riscurilor, dar şi recompensele aferente activităţilor

administraţiei publice şi organizaţiei se combină pentru a asigura o eficienţă mai ridicată şi

un mai bun acces la capital. Este asigurat interesul public prin introducerea în cadrul

contractului a unor prevederi referitoare la existenţa unei monitorizări permanente asupra

modului de derulare a proiectului.

În oricare dintre situaţiile descrise mai sus, în UE, parteneriatul public-privat are o

serie de caracteristici:

- presupune o colaborare termen lung

- este o combinaţie finanţare privată şi publică

- rolul operatorului este considerat foarte important

- distribuţia riscurilor este o problema asumată de la început de către părţi

- se pot defini o serie de obiective specifice sectorului public

În Franţa există o veche tradiţie în delegarea anumitor servicii publice spre a fi

furnizate de sectorul privat. Acest model a fost pentru început practicat în Franţa în secolele

XVII şi XVIII pentru construirea de poduri şi canale, cunoscând o explozie la sfârşitul secolului

XIX, mai ales în domeniul infrastructurii: căi ferate, electricitate, apă potabilă, canalizare,

iluminat public, explozie datorată şi revoluţiei industriale din acea perioadă. Parteneriatul

dintre sectorul public şi privat a cunoscut un declin în perioada interbelică, reluându-şi



17

trendul ascendent după anul 1950, cel mai cunoscut proiect realizat în parteneriat din acea

perioadă se referă la construcţia podului Tancarviile (parteneriat între Camera de Comerţ

Havre şi grupul de întreprinderi Daydé)4. Cu timpul parteneriatul public – privat s-a extins şi

în alte domenii care la început se aflau în competenţa exclusivă a autorităţilor publice cum

ar fi: parcări cu plată, termoficare, transport comun urban. Un studiu realizat de Ministerul

Ecologiei, Energiei, Dezvoltării Durabile şi Amenăjării Teritoriului în oraşe din Franţa cu mai

mult de 2000 de locuitori reflectă importanţa pe care o are parteneriatul public privat în

unele sectoare economice, astfel operatorii privaţi au generat 22% din transportul public,

68% din furnizarea apei şi a serviciilor de canalizare, 90% din serviciile de termoficare

urbană şi 54% din cele de cablu. Spre deosebire de Franţa, în România conceptul de

parteneriat public-privat a apărut mult mai târziu după trecerea la economia de piaţă, la

mijlocul anilor ´90. Acest lucru s-a datorat în principal naţionalizării şi concentrării puterii din

perioada comunismului. Totuşi, în perioada regimului totalitar al lui Franco din Spania s-a

utilizat parteneriatul public-privat de tip DBO (Design, Build, Operate) pentru construcţia de

autostrăzi. Deci, nu doar regimul politic a influenţat opţiunea pentru parteneriat, ci şi

viziunea şi gradul de deschidere a societăţii din acel stat.

În România dezvoltarea de proiecte în parteneriat public-privat se află încă în

fază incipientă, existând foarte puţine proiecte dezvoltate în acest sens, şi cu atât mai puţin

proiecte de anvergură. Câteva dintre proiectele derulate sunt cel cu privire la Spitalul

Municipal din Timişoara a cărui investiţie ajunge estimativ la 59 milioane de euro, cel dintre

Spitalul Universitar Elias şi Centrul Medical Unirea. Parteneriatul public-privat există în

România mai mult în faze de iniţiativă, decât ca proiecte finalizate. Putem spune că ţara

noastră este un caz atipic, deoarece parteneriatul public-privat este considerat cheia

programului anticriză a Guvernului României, avem o unitate de sprijinire a parteneriatului

public-privat la nivelul Ministerului Finanţelor, însă nu avem proiecte care să fie dezvoltate

4 Bercu, Ana-Maria, Public-Private Partnership-A Strategic Aproach Of Public Service Management, în volumul

Globalization and Higher Education in Economics and Business Administration (coord. Airinei, D, Pintilescu, C., Stoica, O. ş.a.), Editura Universităţii Al. I. Cuza, Iaşi, 2010, pp. 31-32.



18

şi puse în practică prin conlucrarea între cele două sectoare, cu atât mai puţin rezultate

cunatificabile.



19

II. Managementul conflictelor în administraţia publică – instrumente şi

bune practici

2.1. Relaţii conflictuale în organizaţia publică – aspecte generale

În exercitarea profesiei de manager, prezenţa şi acţiunea relaţiilor conflictuale

demonstrează necesitatea cunoaşterii profunde ale acestora în scopul dezvoltării continue a

managementului organizaţional. Susţinem pertinenţa acestei afirmaţii cu atât mai mult cu

cât cele mai recente argumente sugerează că situaţiile conflictuale sunt un bun predictor

pentru performanţele organizaţionale. Totuşi, nu trebuie să uităm că dezacordurile par să

existe peste tot, nu numai în spaţiul organizaţiilor de muncă.

Intenţiile de rezolvare a conflictelor sunt decizii de a acţiona într-un anumit mod în

cadrul unei situaţii conflictuale. Pentru a fi pregătit să reacţionezi la comportamentul

celeilalte părţi trebuie cunoscute mai întâi intenţiile pe care le are. Multe conflicte intră în

faza de escaladare pentru că nu se cunosc intenţiile celeilalte părţi. Pe de altă parte, poate

interveni şi dedublarea deoarece comportamentul nu reflectă întotdeauna intenţiile unei

persoane. Taxonomia intenţiilor de abordare a conflictelor se poate realiza prin folosirea a

doua dimensiuni, considerate adevărate instrumente de analiză a situaţiei conflictuale:

a. gradul de cooperare sau dorinţa de satisfacere a dorinţelor celuilalt (cât de

cooperantă este fiecare parte în a satisface interesele celeilalte părţi);

b. gradul în care o parte încearcă să-şi satisfacă propriile interese (cât de asertivă

este fiecare parte în urmărirea propriilor interese).

Practic, cele două dimensiuni creează cadrul distributiv şi integrativ al rezolvării

conflictelor oferind oportunitatea evaluării impactului pe care le au asupra performanţelor

organizaţionale.

Cauzele care generează stările conflictuale au la bază atât elemente de ordin psiho-

sociologic, cât şi elementele structurale ce caracterizează organizaţiile. Astfel, stările

conflictuale pot fi determinate de: nepriceperea unui membru al grupului de a-şi îndeplini



20

sarcinile ce i-au fost atribuite, nemulţumirea faţă de modul de repartizare a sarcinilor,

percepţii şi interpretări greşite, lipsa unei comunicări deschise şi oneste, relaţiile

interpersonale dificile, existenţa unui climat de neîncredere între oameni, agresivitatea,

teama de a lăsa pe alţii să se afirme, competiţia etc. Aceste cauze ţin mai mult de

psihosociologia grupului.

Diferenţele în pregătirea profesională constituie o cauză a conflictului inerentă în

orice grup sau organizaţie. Competenţele reprezintă potenţialităţi umane valorificate ca

urmare a pregătirii, experienţei şi capacităţilor personale sau caracteristici ale persoanelor

de a dispune de cunoştinţele şi deprinderile necesare realizării sarcinilor de munca.

2.2. Factori cu impact asupra relaţiilor conflictuale şi modalităţi de cuantificare

a influenţei acestora

În construcţia competenţelor intervin trei factori: factorii personali, factorii societali

şi factorii organizaţionali. Ceea ce înseamnă că numai după o anumită experienţă dobândită

în practicarea profesiei, o persoana poate fi considerată competentă, capabilă să desfăşoare

o munca eficientă. Dobândirea competenţelor necesită trecerea unei perioade în care pot fi

acumulate stări tensionale pe seama incapacităţii îndeplinirii unor sarcini şi obligaţii, iar

sentimentul de revoltă apare firesc ca urmare a comparaţiei cu membrii grupului sau

organizaţiei.

Un instrument de măsură a motivaţiei la locul de muncă este reprezentat de

echitate. Angajaţii sunt cei mai motivaţi să contribuie la eficienţa organizaţiei atunci când

ceea ce oferă (timp, loialitate, cooperare) se află în raport direct proporţional cu ceea ce

primesc în schimb. Percepţia despre echitate este însă influenţată puternic şi de ceea ce se

crede că primesc ceilalţi. Să ne imaginăm că un angajat primeşte un salariu mult mai mare

decât cel pe care l-a visat vreodată, meritat de altfel. Angajatul va fi mulţumit până în

momentul în care va descoperi că altcineva, cu aceleaşi condiţii de studii, experienţă,

performanţe, primeşte un salariu şi mai mare. Va apărea o stare de nemulţumire, o serie de

întrebări şi, în general, o stare de dezinteresare pentru că :



21

în judecarea nivelului compensaţiilor, angajatul nu are în vedere un etalon, ci va

compara câştigul său cu cea a unei persoane aflată într-o situaţie similară;

inechitatea apare atunci când un angajat consideră inegal raportul dintre ceea ce

oferă şi ceea ce primeşte;

inechitatea creează o tensiune pe care angajatul încearcă să o înlăture;

de obicei, percepţia de inechitate în sensul unui câştig mai mic este mai des întâlnită

decât invers; e mai uşor acceptat un salariu mai mare care dă naştere unei motivaţii

puternice, decât situaţia inversă care este intolerabilă.

O bună practică în analiza conflictelor este reprezentată de preceptele echităţii care

trebuie aplicate în special sistemelor de retribuire şi au ca principală finalitate evitarea

speculaţiilor şi a tensiunilor nedorite. Schimbul ce are loc între organizaţie şi angajaţi trebuie

să fie unul echitabil sau să creeze, în mod intenţionat, o inechitate care să conducă la o

contribuţie crescută la îndeplinirea obiectivelor.

Un alt instrument de măsurare a dimensiunilor conflictului este reprezentat de

nivelul de comunicare. Deficienţele de comunicare se pot constitui în surse ale conflictului

îndeosebi atunci când sunt oferite informaţii insuficiente, când sunt diseminate informaţii

sub influenţa unor surse de zgomot sau sunt transmise pe canale inadecvate. O privire

aprofundată asupra acestui proces evidenţiază câteva elemente de care depinde

comunicarea în grupuri şi organizaţii: emiterea mesajului de transmis (calităţile emitentului),

mesajul (exprimat cu claritate, concizie şi elaborat într-un limbaj operaţional), obiectivul

comunicării, mediul în care se produce comunicarea, transmiterea mesajului (suportul

utilizat) şi recepţia (calităţile receptorului). Toate aceste variabile sunt afectate de

perturbaţii care pot bloca sau distorsiona comunicarea şi care pot provoca dispute.

Conflictul poate apărea pentru că emitentul şi receptorul sunt confruntaţi cu diferite

obstacole (psihologice sau organizaţionale), mediul de transmitere a mesajului poate fi

neprielnic, canalul de comunicare ales nu este cel mai potrivit etc. Aşadar, subiecţii se vor

îngriji să elimine aceste surse de zgomot pentru ca procesul de comunicare sa fie un

element integrator al vieţii de grup, sa devină un mecanism eficient de coordonare şi control



22

al activităţilor şi să creeze un climat de satisfacere a nevoilor grupale (informarea la locul de

munca,relaţii interpersonale prietenoase, satisfacerea nevoilor de apartenenţă), acestea

constituindu-se ca bune practici în gestionarea situaţiilor conflictuale la nivelul unei

organizaţii.

Competiţia este des utilizată ca o cale de obţinere a unei performante mai ridicate

dar atunci când nu este însoţită de colaborare poate să degenereze în conflict. Unele

cercetări afirmă, dimpotrivă, că non-competiţia duce la o productivitate mai ridicată

deoarece grupurile care cooperează pot să-şi coordoneze mai bine activităţile, să comunice

mai eficient. Adepţii acestui punct de vedere arată că rezultatele scad substanţial dacă

grupurile aflate în competiţie au sarcini interdependente. Strategiile competiţionale pot fi

responsabile de această scădere, pentru că în condiţiile unor sarcini interdependente

avantajele pot fi obţinute doar blocând activităţile altor grupuri. Pe de altă parte, dorinţa de

a ajunge în vârful piramidei ierarhice sau de a controla resursele, cu alte cuvinte competiţia

pentru putere, nu este utilă organizaţiei deoarece distrage oamenii de la activităţile şi

scopurile cu adevărat importante.

Conflictele pot sa aibă şi aspecte productive, iar o enumerare a funcţiilor şi

beneficiilor conflictelor ne poate pune serios pe gânduri atunci când decidem să nu oferim

posibilitatea de antrenare a conflictelor:

discutarea conflictului determină membrii organizaţiei sa fie mai conştienţi de

problemele interne şi mai capabili sa le rezolve;

conflictul promite schimbarea organizaţională şi adaptarea;

conflictul întăreşte relaţiile şi ridică moralul, câtă vreme angajaţii pot realiza ca relaţiile

lor sunt suficient de puternice pentru a face faţă testului conflictului;

conflictul promovează conştiinţa de sine şi de ceilalţi; cunoaşterea problemelor ne ajută

să-i înţelegem mai bine pe cei furioşi, frustraţi sau înspăimântaţi;

conflictul stimulează evoluţia personală, angajaţii înţeleg care sunt abilităţile de care au

nevoie pentru a-şi îmbunătăţi performanţele;



23

conflictul stimulează dezvoltarea psihologica personala, persoanele devin mai riguroase

şi mai realiste în auto-evaluările pe care le fac;

prin conflict persoanele sunt capabile sa accepte perspectivele celorlalţi, devenind mai

puţin egocentrice.

Deşi sunt greu de identificat în faza incipientă, conflictele funcţionale împiedică

stagnarea, provoacă noi probleme şi încurajează rezolvarea lor. Potrivit lui Durkheim,

funcţionalitatea conflictului este cu atât mai puternica cu cât rolul coeziunii şi al solidarităţii

nu este de a suprima concurenţa, competiţia, ci de a o modera. Conflictele benefice au ca

efect stimularea creşterii eficienţei şi eficacităţii manageriale şi generează capacitatea de

rezolvare sănătoasă a problemelor. Dincolo de acestea, conflictele sunt forţa de dincolo de

creativitate şi inovare.

La nivelul instituţiilor publice, accentul pus pe obţinerea excelenţei poate fi întărit

printr-o înţelegere holistica a unor elemente cum ar fi: obţinerea asentimentului angajaţilor,

acordarea autonomiei de decizie şi acţiune fiecărui salariat pentru a se putea remarca în

domeniul său de activitate, obţinerea productivităţii prin sisteme motivaţionale

performante şi mobilizarea tuturor părţilor interesate în realizarea scopului comun.

Performanţa se obţine prin respectarea inovaţiilor. Inovaţia reprezintă un

instrument de măsurare a creativităţii organizaţiei. Organizaţiile cu rezultate mai slabe tind

să aibă culturi ce se focalizează pe politici interne, în loc de client, şi pe cifre în loc de

oameni. Deci rolul culturii manageriale este să orienteze instituţia spre mediul dinamic, să

aibă în centrul atenţiei resursele umane şi să încurajeze conflictele care se soldează cu

inovaţii la locul de muncă. Inovaţia se dezvoltă cel mai bine într-o atmosferă dinamică şi

tolerantă. Oamenii creativi pot fi conflictuali, supărători; întrebările lor răstoarnă rutina, iar

ideile lor reclamă, uneori, control şi modelare. Pentru a încuraja şi gestiona ideile inovative,

managerii trebuie să înţeleagă procesele creative, să cunoască bine cum să facă selecţia

persoanelor cu abilităţi creative, să fie capabili să stimuleze comportamentul creativ şi să

furnizeze un climat organizaţional de cultivare a creativităţii. Indivizii diferă în abilităţile lor

de a fi creativi. Oamenii cu creativitate înaltă tind sa fie mai originali decât cei care au o



24

creativitate scăzută. De asemenea, oamenii creativi tind sa fie mai flexibili faţă de cei non-

creativi, fiind capabili şi dispuşi să schimbe calea tradiţională de rezolvare a problemelor. Ei

prefera complexitatea pentru a simplifica şi au tendinţa de a fi mai independenţi faţă de

oamenii cu creativitate inferioară, care îşi ascut armele şi sunt încăpăţânaţi atunci când

ideile lor sunt schimbate.

Toate cele reflectate mai sus exprimă bune practici de creştere şi consolidare a

performanţei în cadrul unei organizaţii. Inovaţia, cultura managerială sunt instrumente pe

care managerii, în general, cei publici, în special, le au la îndemână pentru a promova

creativitatea şi performanţa.

Evident, aşa cum indivizii diferă în abilităţile lor de a-şi transforma talentele

creatoare în rezultate, organizaţiile diferă în abilităţile lor de a traduce talentul membrilor

săi în noi produse, tehnologii, procese sau servicii. Pentru a stimula toate acestea,

organizaţiile trebuie să utilizeze conflictele creative mai eficace, iar managerii trebuie să ia

măsuri pentru a încuraja acest proces. Ce se poate face? În primul rând, cultura manageriala

trebuie să impună mecanisme diferite de cele cunoscute până acum. Birocraţia poate inhiba

inovaţia din cauza regulilor sale rigide, a ierarhiei, specializării şi a controlului mecanicist. De

aceea ne putem aşteptă în viitor ca organizaţiile sa fie în general mai organice deoarece

sistemele organice permit apariţia ideilor, încurajează creativitatea între membrii ei şi îşi

asuma, prin stimularea conflictelor constructive, funcţionale, riscuri pe care birocraţia nu le

acceptă.

Explicaţia importanţei stimulării conflictelor şi a impactului culturii manageriale

asupra performanţelor accentuează angajamentul membrilor organizaţiei la o cauză

comună. Oamenii ştiu ce trebuie să facă atunci când cel mai potrivit comportament este

definit constant de simboluri, ritualuri şi ceremonii, statute şi roluri, valori şi norme.

Un instrument integrator şi reglator la nivelul unei organizaţii este reprezentat de

negociere. Ea oferă ocazii de întâlnire şi obligă partenerii să se apropie, să se descopere în

intenţii, pentru a putea negocia. Fiecare negociator este supus judecăţii altuia, căci a

negocia înseamnă a ascultă argumentele altuia şi a le pune în valoare pe cele proprii. Deci,



25

negocierea ţine de un dialog care incumbă experienţa sociabilităţii şi a raporturilor umane.

Ca funcţie reglatoare, negocierea propune un sistem structurat de schimburi. Oferta şi

contra-oferta trebuie sa fie proporţionale sau să creeze arhetipul unui comportament de

reciprocitate. Orice schimb înseamnă o privaţiune sau o renunţare, iar un asemenea

exerciţiu este reglator în măsura în care valorile şi interesele schimbate capătă un caracter

obiectiv, adică devin comensurabile.



26

R

O M

Eff

icac

itat

e

Eficien

ţă

Buget

Triunghiul performanţei

Rezultate

Obiective Mijloace

Sursa : Bartoli, A., (1997), Le management dans les organisations publiques, Ed. Dunod, Paris, p. 79

III. Calitatea – premisă a inovării şi creativităţii în urmărirea obiectivelor

organizaţionale

3.1. Conţinutul şi trăsăturile noţiunii de calitate

Calitatea este un cuvânt folosit de toată lumea în viaţa de zi cu zi, dar şi de specialiştii

în management şi tehnologie din diferite organizaţii. Pentru utilizarea sa corectă este

necesară definirea lui, a modalităţilor şi a condiţiilor în care poate fi utilizat. O definiţie

universal recunoscută a calităţii, este dată de normele ISO5: Calitatea este un ansamblu de

proprietăţi şi caracteristici ale unui produs sau serviciu care îi conferă aptitudinea de a

satisface anumite nevoi explicite sau implicite.

Pentru a supravieţui o organizaţie trebuie să îndeplinească să gestioneze procese

interne de o manieră coerentă şi echilibrată, să iniţieze şi să perenizeze schimburi6. În

interiorul său, organizaţia trebuie să menţină un echilibru dinamic între mijloace, obiective şi

rezultate ( vezi figura), obţinând cea mai bună combinaţie între : nevoia de eficacitate,

nevoia de eficienţă şi restricţiile bugetare.

5 ***, Gérer et assurer la Qualité, (volumele 1 si 2), 1992, Normes AFNOR.

6 P.E. Franc, C. Hogg, Le management du client, marketing de la gestion de la clientèle, Ed. Eyrolles, Paris, 1995, p. 47.



27

Eficacitatea7 poate fi definită ca raport între rezultatele obţinute şi obiectivele de

atins. Acest concept presupune că, pe de o parte, au fost stabilite în prealabil nişte obiective

şi, pe de altă parte, că rezultatele obţinute au fost măsurate sau estimate.

Eficienţa poate fi definită ca raport între rezultatele obţinute şi mijloacele angajate

sau eforturile depuse. În fapt este o relaţie între output şi input, cu preferinţa spre

maximizarea outputului.

Al treilea concept, cel de buget corespunde unei determinări şi programări a

mijloacelor ce vor fi implicate în atingerea obiectivelor. Acesta nu include menţiuni cu

privire la rezultatele care trebuie obţinute ci doar direcţiile şi modalităţile în care vor fi

utilizate mijloacele.

Măsurarea eficacităţii, eficienţei prin indicatori calitativi şi cantitativi vor oferi

oportunitatea managerilor organizaţiilor publice să evidenţieze cele mai bune practici

pentru creşterea calităţii serviciilor publice oferite.

Noutatea adusă de managementul calităţii totale în anii’80 a fost transformarea

calităţii într-un instrument de management. Managementul calităţii nu mai era

preocuparea exclusivă a controlorilor sau a celor direct implicaţi în producţie, ca în primele

două faze, ci a organizaţiei în ansamblu. Calitatea totală este percepută ca o « stare

optimă » a organizaţiei, în care obiectivul esenţial este maximizarea beneficiilor oferite.

Toate funcţiile sale sunt implicate, în această nouă viziune, iar managementul resurselor

umane capătă o poziţie mai importantă ce urmăreşte performanţa organizaţională prin

calitatea serviciilor oferite.

Cultură – Comunicare – Angajament : Pentru obţinerea unui sistem TQM (Total

Qualitz Management) funcţional mai sunt necesare încă trei elemente care definesc aşa

numita parte „soft” a sistemului: modalitatea de implicare a oamenilor.

În primul rând este necesar ca în organizaţie să existe o cultură care să sprijine, prin

valorile pe care le include, funcţionarea unui sistem TQM. Acesta înseamnă o includere a

calităţii totale între valorile cheie ale organizaţiei prin acceptarea şi trăirea zilnică a unor

7 P. Nica, A. Iftimescu, Management. Concepte şi aplicaţii, Ed. Sedcom Libris, Iaşi, 2004, pp.11-12.



28

experienţe care să întărească credinţa angajaţilor şi a conducerii în această valoare. În al

doilea rând este nevoie de un puternic angajament al conducerii pentru a susţine toate

schimbările care trebuie realizate8. În acest sens sunt dezvoltate şi publicate documente ale

companiei cu privire la valorile şi credinţele împărtăşite, precum şi o misiune a acesteia;

sunt dezvoltate strategii şi planuri clare şi eficace pentru atingerea misiunii şi a obiectivelor;

sunt identificaţi factorii cheie de succes şi procesele critice; sunt revizuite elementele

structurii organizatorice şi sunt împuterniciţi angajaţii (empowerment) prin încurajarea

implicării active, sporirea puterii lor decizionale şi executorii, simultan cu creşterea

responsabilizării.

Certificarea (instrument de atestare a calităţii) este procedura prin care o terţă parte

dă o asigurare scrisă că un produs, proces sau serviciu este conform cu condiţiile specificate.

Conform acestei definiţii, certificarea este un proces care se finalizează cu eliberarea de

către organismul certificator a unui înscris prin care acesta asigură pe toţi beneficiarii

produsului, serviciului sau procesului de conformitatea acestuia cu condiţiile specificate.

Certificarea nu se referă exclusiv la sistemul calităţii unei organizaţii ci are mai multe

componente9:

certificarea unor produse sau servicii;

certificarea sistemului calităţii;

certificarea personalului;

certificarea organismelor sau subsistemelor.

Certificarea calităţii este unul dintre răspunsurile posibile la cerinţele indivizilor

privitoare la calitate şi are ca principal atu apelul la o entitate independentă şi imparţială

care girează îndeplinirea exigenţelor lor în schimbul efectuării unei evaluări a procesului,

produsului sau serviciului în cauză.

Motivele pentru care o organizaţie trebuie să obţină certificarea sistemului calităţii

sunt:

8 K. Hosotani, Le 20 lois de la qualité. L’expérience japonaise au service de votre entreprise, Ed. Dunod, Paris, 1994, p. 47.

9 E. Maxim, Managementul calităţii, Ed. Universităţii Al. I. Cuza, Iaşi, 2003, p. 220.



29

1. pentru a valorifica rezultatele obţinute în urma unor eforturi susţinute în direcţia

calităţii;

2. pentru a stimula activitatea de vânzare a produselor / serviciilor pe piaţa internă sau

internaţională;

3. pentru a putea atesta că produsele oferite sunt realizate în conformitate cu

reglementările obligatorii în domeniu;

4. pentru a realiza în organizaţie un climat de preocupare permanentă şi din partea tuturor

în legătură cu calitatea.

3.2. Auditul calităţii

Auditul calităţii este o succesiune de activităţi bazate pe documente scrise care

constă în investigaţii, verificări, examinări ale planurilor, programelor şi sistemelor calităţii

pentru a stabili măsura în care acestea au fost corect elaborate şi implementate, în

concordanţă cu cerinţele specificate în domeniu10. Auditul calităţii se constituie ca o practică

cu implicaţii asupra eficienţei şi eficacităţii serviciilor oferite către cetăţean şi are mai multe

obiective: să verifice dacă există procedurile şi sistemele de lucru care să asigure realizarea

calităţii; să verifice dacă procedurile de lucru corespund cu anumite cerinţe standardizate în

domeniu; să verifice dacă procedurile de lucru sunt corect aplicate în vederea realizării

calităţii; să verifice măsura în care realizările efective corespund măsurilor prestabilite.

Activitatea de auditare se poate finaliza cu următoarele :

- aprobare - auditorii nu găsesc nici o deficienţă a sistemului calităţii şi sunt pe deplin

satisfăcuţi că sistemul, implementarea şi eficacitatea lui satisfac total cerinţele standardului.

Recomandarea de acordare a certificatului va fi înaintată către organismul de certificare.

- neconformităţi minore - deşi sistemul calităţii, implementarea şi eficacitatea lui pentru cele

mai multe activităţi sunt conforme cu standardele de referinţă, există una sau mai multe

deficienţe minore cărora trebuie să li se acorde atenţie. Acestea nu vor fi însă suficiente

pentru a-i face pe auditori să propună recomandarea de neacordare a certificatului, dar vor

10

E. Maxim, Managementul calităţii, Ed. Universităţii Al. I. Cuza, Iaşi, 2003, p. 203.



30

fi examinate în timpul următoarelor vizite de supraveghere pentru a se verifica dacă au fost

corectate corespunzător.

- neconformităţi majore - dacă vor fi găsite una sau mai multe neconformităţi majore, acestea

vor arăta că sistemul sau implementarea lui nu satisfac cerinţele standardului. Acordarea

certificatului nu va fi recomandată, dar firmei i se va da ocazia să elimine deficienţele, în

cadrul unei perioade de timp stabilite. Auditorii vor reveni pentru a reexamina domeniile în

cauză şi dacă vor găsite satisfăcătoare, vor propune ca sistemului să i se acorde certificatul.

- respingerea - sistemul nu îndeplineşte cerinţele într-un număr substanţial de domenii.

Auditorii vor discuta cursul adecvat al acţiunilor ce urmează să fie luate de firmă, care pot fi

o reproiectare parţială sau totală a sistemului sau abandonarea lui.

3.3. Principii ale funcţionării eficiente a serviciilor publice

Pentru organizaţiile publice certificarea calităţii reprezintă o problemă de impact

asupra performanţelor sale ulterioare. Este importantă analiza principiilor care stau la baza

acordării unui sistem de certificarea a calităţii unei instituţii publice ce oferă servicii publice

unui cetăţean-client.

Fie că sunt expresia directă a unei puteri publice sau recunoaşterea unor

caracteristici intrinseci a unor servicii realizate de organizaţii private, serviciile publice

prezintă un minim de principii care le recomandă ca atare. Subordonarea lor la interesul

general implică acordarea unui statut original. Principiilor clasice care rezultă din legi li se

adaugă altele noi, reprezentând condiţii pentru funcţionarea serviciilor publice11.

Principiul continuităţii este considerat ca unul fundamental în serviciile publice: fără

această continuitate, nu mai există noţiunea de serviciu public, nu mai există instituţii, iar la

limită, nu mai există Stat.

Principiul continuităţii nu poate avea însă acelaşi conţinut pentru toate serviciile.

Există de fapt o scară a continuităţii în funcţie de natura serviciilor şi de prestaţiile pe care

acestea le oferă cetăţenilor. În anumite cazuri, această exigenţă a continuităţii implică – fiind

11

J.M. Pontier, Les services publics, Ed. Hachette Supérieur, Paris, 1996, p. 27.



31

la maxim pe acea scară – permanenţa (apărarea naţională, spitalele). Pentru alte servicii,

continuitatea nu înseamnă permanenţă ci regularitate de funcţionare, cu orar zilnic în care

sunt perioade când este deschis şi când este închis, astfel încât serviciul să fie oferit în mod

favorabil cetăţenilor. Acest principiu se traduce uneori într-o imposibilitate de eliminare sau

de modificare radicală a unor anumite servicii publice chiar atunci când diferenţele între

nevoile cetăţenilor sau interesul public şi serviciile realmente oferite sunt prea mari.

Serviciile publice sunt unul din domeniile de aplicare a principiului egalităţii

proclamat prin articolul 1 al Declaraţiei drepturilor, bază a dezvoltării multora din serviciile

publice. De aceea tema egalităţii are puternice conotaţii politice şi afective. Acest principiu

se aplică angajaţilor din serviciile publice şi beneficiarilor acestor servicii. Pentru angajaţi,

articolul 6 al sus-numitei declaraţii din 1789 dispune: « Toţi cetăţenii fiind egali în faţa sa

(adică a legii), ei pot ocupa în condiţii egale orice funcţie de demnitar, funcţie sau loc de

muncă public, după capacităţile lor şi fără altă distincţie în afară de virtuţile şi talentele lor ».

Acest principiu a cunoscut o extindere de natură culturală, în domeniul salarizării şi

politicilor de personal din serviciile publice.

Egalitatea beneficiarilor serviciilor publice se traduce prin accesibilitatea serviciilor

publice pentru toţi cetăţenii, ceea ce pune probleme legate de preţul plătit pentru a

beneficia de servicii şi de locul în care serviciile sunt disponibile. Acest principiu a condus la

standardizarea serviciilor publice pentru a asigura un nivel egal al serviciului pentru toată

lumea. Diferenţierea în termeni de preţ şi de calitate a serviciilor publice este deci complet

descurajată.

Destinate satisfacerii anumitor nevoi, serviciile publice trebuie să evolueze în funcţie

de aceste nevoi, sau în funcţie de aprecierile autorităţilor publice asupra evoluţiilor acestor

nevoi. Este un principiu de adaptare, numit şi principiul mutabilităţii. Adaptarea serviciilor

publice trebuie deci să reprezinte o ameliorare a serviciului, o simplificare a procedurilor, o

modificare a condiţiilor de acces sau, la limită, o suprimare a serviciului. Însă, adaptarea

serviciilor publice se realizează de obicei prin voinţa unilaterală a autorităţilor publice,

beneficiarii ne având la dispoziţie nici o reglementare cu privire la dreptul lor de a cere o



32

modificare expresă a serviciului oferit. Atunci când nu se realizează unilateral, este de obicei

o adaptare la presiunea manifestă a unei colectivităţi.

Pentru a justifica în faţa cetăţenilor modalitatea de utilizare a fondurilor, serviciile

publice trebuie să dea beneficiarilor posibilitatea de a se informa asupra activităţilor

derulate în cadrul acestora. Nu trebuie să ne aşteptăm ca transparenţa să fie rezultatul unei

voinţe manifeste a celor care oferă serviciul. Transparenţa nu este niciodată totală. Ea este

direct proporţională cu presiunea publică de a avea acces la acele informaţii.

Noţiunea de serviciu public este practic antonimică celei de piaţă. Fiind bine

protejată prin legi, noţiunea de serviciu public este deja recunoscută ca o valoare socială de

către toţi cetăţenii. Cu excepţia unor foarte rare excepţii, organizaţiile publice nu au

concurenţi iar preţurile serviciilor, dacă ele există, nu sunt fixate în urma unei confruntări

între cerere şi ofertă, ci în urma necesităţii asigurării unui echilibru bugetar al instituţiei care

oferă serviciul, simultan cum menţinerea unui înalt nivel de accesibilitate pentru cetăţeni.

Stabilirea administrativă a preţurilor unor servicii publice cu apel obligatoriu (eliberarea unui

buletin de identitate) şi cu caracter de monopol rămâne un exerciţiu arbitrar. Unii jurişti

merg mai departe afirmând că modul în care sunt concepute serviciile publice descalifică

orice posibil discurs privind eficacitatea sau eficienţa lor având în vedere descurajarea prin

egalitate a oricărei valorizări a diferenţelor.

Acest principiu al egalităţii elimină concurenţa. El se traduce în servicii identice, deci

neadaptate diferitelor tipuri de clienţi, în gratuitate şi accesibilitate, adică în cea mai bună

justificare pentru lipsa de calitate asigurată pentru toţi. Există aici o mare diferenţă faţă de

serviciile private confruntate zi de zi cu presiunea pieţei. Acestea trebuie să îşi adapteze

preţurile la cele ale concurenţei şi trebuie să ofere servicii a căror calitate să le permită

diferenţierea de cele concurente pentru a putea practica preţuri superioare. Absenţa

raportării la piaţă este cea mai netă diferenţă între public şi privat.

Instituţiile publice nu cunosc un management strategic similar celui din firmele

private întrucât ele nu trebuie să îl aplice :

- ele nu îşi pot mări cota de piaţă;



33

- nu pot obţine profit;

- la baza strategiei unei instituţii publice se află bugetul său, tradus în « cât putem cheltui »;

- ele nu pot să se diferenţieze şi nu pot domina piaţa.

Ce pot face totuşi este să identifice exigenţele cetăţenilor. După acest pas însă,

urmează un blocaj datorat principiului « serviciului universal » şi a satisfacerii « interesului

public », văzut ca standardizare şi producţie de masă, care conduce la imposibilitatea

adaptării şi la inutilitatea investirii întrucât creşterea calităţii serviciilor oferite nu duce la o

creştere a inputurilor financiare.

O firmă are a obiectiv creşterea cifrei de afaceri şi a profitului său, deci îi este

necesară o multiplicare continuă a numărului său de clienţi şi o dezvoltare a prezenţei

produselor sale pe piaţă pentru a obţine un efect conjugat de volum şi de preţ. Este

interesul şi justificarea oricărei acţiuni de marketing, fie că e de natură comercială sau

publicitară. Din contra, o organizaţie publică îşi va realiza cu atât mai eficace misiunea cu cât

numărul beneficiarilor va fi mai mic. Un consiliu local nu se poate mândri cu creşterea

numărului de persoane înscrise pentru ajutoare sociale.

Ideologia liberală care domină lumea afacerilor de azi impune virtuţile economiei de

piaţă şi constituie un puternic resort de progres metodologic şi tehnologic. Ea conduce la

promovarea unui management riguros şi eficace pentru toţi actorii de pe piaţă, fie ei publici

sau privaţi, care conduce la necesitatea cunoaşterii practic în timp real a nevoilor solvabile.

Termenul de « client » nu poate fi aplicat decât metaforic unui domeniu în care nu

există o reală situaţie concurenţială. Tratarea beneficiarului unui serviciu public ca şi client

pare simplă, dar este foarte dificilă acceptarea şi respectarea diferenţelor. Căutând aceste

diferenţe, prima constatare este aceea că vorbim despre aceleaşi persoane în calităţi

diferite: sunt clienţi pentru firmele private sau de stat care oferă produse şi servicii pe piaţa

liberă şi beneficiari pentru serviciile publice. Atât firmele cât şi instituţiile care oferă servicii

publice au ca obiectiv comun satisfacerea unor anumite nevoi ale individului. Firmele

realizează schimburi comerciale cu clienţii lor oferind produse/servicii contra banilor.



34

Instituţiile publice oferă servicii cetăţenilor – beneficiari fără a cere obligatoriu o plată

directă.

3.4. Bune practici de management al calităţii

O practică utilizată la nivel internaţional este conferirea Premiului European pentru

Calitate (EQA). Este cel mai cunoscut premiu european pentru excelenţă organizaţională şi

este nivelul de vârf al scalei EFQM privind excelenţa organizaţională. El poate fi acordat

oricărei organizaţii din Europa şi este orientat spre oferirea unui feed-back obiectiv tuturor

aplicanţilor pentru a-i ajuta pe drumul lor spre excelenţă. Există patru nivele de

recunoaştere pentru aplicanţi.

1. Câştigător al Marelui Premiului European pentru Calitate (European Quality Award

Winner)

Este acordat în fiecare an organizaţiei care este cotată a fi cea mai bună dintre cele

care s-au înscris, pe următoarele categorii: (1)Afaceri mari şi unităţi de afaceri; (2)Unităţi

operaţionale ale companiilor; (3)Organizaţii din sectorul public; (4)Întreprinderi mici şi

mijlocii, în două subcategorii: independente şi subsidiare ale unor organizaţii mai mari.

Câştigătorii marelui premiu sunt organizaţii excepţionale, fiind modele pentru ceilalţi

prin abordările şi rezultatele lor.

2. Câştigător al Premiului European pentru Calitate (European Quality Award Prize Winner)

Premiile sunt acordate tuturor organizaţiilor care au demonstrat excelenţă în

managementul calităţii, ca proces fundamental de îmbunătăţire continuă.

3. Finalist al Premiului European pentru Calitate (European Quality Award Finalist)

În fiecare an, juriul defineşte un nivel peste care se acordă titlul de Finalist. Finaliştii

sunt organizaţii care demonstrează un nivel ridicat de excelenţă în managementul calităţii

putând fi considerate modele pe anumite domenii.

4. Recunoaştere a Excelenţei (Recognised for Excellence)

Un nou nivel de recunoaştere, Recunoaşterea Excelenţei, a fost introdus în 2001.

Există două căi de a obţine acest titlu. Toţi aplicanţii care nu obţin un scor suficient pentru a



35

fi Finalişti, dar se situează peste un punctaj predefinit, vor beneficia de o vizită de evaluare.

Dacă vizita produce un scor de peste 400 de puncte, aplicantul va primi titlul. Aceasta indică

faptul că organizaţia este bine condusă şi aspiră să devină un model al excelenţei.

A doua cale este aceea a unei aplicaţii directe pentru acordarea acestui titlu,

folosindu-se un process de evaluare mai simplu. În acest process, dacă din documente

rezultă un punctaj de peste 350 de puncte, se vă realiza o vizită şi se va aplica procedura

descrisă mai sus.

Cele 9 criterii care formează modelul sunt împărţite în două părţi cu importanţă

egală, punctajul de 1000 de puncte care poate fi obţinut în vederea acordării premiului fiind

divizat egal : 500 de puncte pentru facilităţi (Enablers în original în engleză) şi 500 de puncte

pentru rezultate. Ele corespund unei filozofii de a face afaceri sintetizate în modelul de

excelenţă EFQM.

Modelul de excelenţă al EFQM

Sursa: EFQM, European Quality Award, http://www.efqm.org, (2009)

În demersurile de implementare a unor sisteme de management al calităţii

certificate în administraţia publică, prima problemă care se pune este aceea a identificării

Leadership

Procese

Performanţele cheie

Resurse umane

Leadership Politici şi strategii

Leadership

Resurse şi

parteneri

Leadership

Satisfacţia

angajaţilor

Leadership Satisfacţia

clienţilor

Leadership Impactul social

Leadership

Facilităţi Rezultate

Inovaţie şi învăţare



36

nevoii de schimbare organizaţională iar a doua este aceea a adecvării unei astfel de soluţii

pentru situaţia în care se găseşte acea organizaţie.



37

IV. Investiţiile publice – instrument al dezvoltării comunităţilor locale

4.1. Specificul proiectelor de investiţii publice

Îndeplinirea efectivă a sarcinilor specifice de către administraţiile locale se realizează

în multe cazuri prin proiecte publice, care concretizează strategia de dezvoltare urmărită la

acest nivel. Asumarea unor proiecte de investiţii publice de către autorităţile locale trebuie

să aibă la bază competenţele specifice ale acestora, urmărind şi posibilitatea realizării

investiţiilor în asociere cu agenţii privaţi sau chiar posibilitatea ca aceste investiţii să fie

lăsate în „sarcina” acestor agenţi. Sub acest ultim aspect, există proiecte de investiţii care

pot fi realizate de sectorul privat, dar sunt totuşi asumate de autorităţile locale pornind de la

următoarele considerente:

- costurile investiţiei sunt prea mari pentru a putea fi suportate integral de sectorul

privat (care nu dispune sau nu poate procura suficiente resurse financiare pentru realizarea

investiţiei);

- costurile ridicate ale investiţiei şi termenul mare de recuperare a acesteia fac

neatractivă investiţia pentru agenţii privaţi;

- rentabilitatea investiţiei este scăzută în comparaţie cu alte oportunităţi de investiţii

existente pe piaţă şi investitorii privaţi se îndreaptă către acestea.

Spre deosebire de cazul investiţiilor private, în cazul proiectelor publice sunt

prezente unele particularităţi ale evaluării efectelor acestora, considerate nu numai sub

aspect economic, ci şi social, de mediu etc. Aceste particularităţi sunt intrinsec legate de

specificul activităţilor administrative publice, considerat în principal prin prisma exercitării

prerogativelor de putere publică şi a activităţilor cu specific nematerial. În unele cazuri, este

posibil ca exercitarea competenţei de drept public, îndreptată către obiective de ordin

ecologic, social sau de altă natură să vină în contradicţie cu obiectivele de ordin economic,



38

„eficienţa” proiectului neputând fi judecată în termeni financiari (pentru că, de exemplu,

rezultate proiectului nu sunt exprimate în bani, ca în cazul creşterii siguranţei publice)12.

Unele dintre sarcinile administraţiei locale sunt stabilite între anumite limite de

nivelul central, autorităţile descentralizate având putere discreţionară în realizarea acestora,

iar altele sunt stabilite la nivel local. În acest context, un proiect ajunge să fie finanţat nu

numai prin eficienţa aşteptată, mai mare în raport cu un alt proiect, ci şi prin modul în care

acesta se încadrează în viziunea (politică) a decidenţilor privind strategia de dezvoltare

locală. Este posibil, în aceste condiţii, ca proiecte mai avantajoase sub aspect economic să

fie amânate tocmai pentru că decidenţii nu le consideră oportune, iar proiecte mai puţin

avantajoase economic să intre în derulare. Tocmai din acest motiv, literatura de specialitate

a invocat în mod constant, iar practica legislativă a consacrat posibilitatea cetăţenilor de a

participa prin dezbateri publice la elaborarea acestor proiectelor, aducând atât beneficiul

conlucrării pentru cetăţean, cât şi un grad de acceptare mai ridicat al deciziei.

4.2. Factori de influenţă asupra proiectelor de investiţii publice

Pornind de la realitatea că modul de exprimare a beneficiului obţinut prin realizarea

unei investiţii este diferit între sectorul public şi cel privat (sectorul privat urmărind profitul,

iar cel public beneficii materiale, sociale, culturale etc. de care „nu se bucură personal”, ca

agentul privat) observăm că în determinarea rentabilităţii unei investiţii realizate de sectorul

public se iau în calcul toate beneficiile obţinute de societate în ansamblul său (beneficiul

social net). Fundamentarea şi aprobarea (adoptarea) proiectelor de investiţii publice se află

sub impactul unor factori specifici, cum ar fi:

a. factorul politic, sub aspectul accentului pus pe faptul că proiectul corespunde mai mult

sau mai puţin strategiei generale de dezvoltare, este sau nu impus de un grup de presiune

influent, respectă sau nu condiţiile de raţionalitate economice, financiare, sociale etc. Un

proiect de investiţii publice trebuie să se afle în concordanţă cu obiectivele stabilite ale

politicii naţionale şi/sau locale, exculuzând de la bun început luarea în considerare a unor

12

Oprea, Florin, Managementul financiar al colectivităţilor locale, Univ. “Al. I. Cuza” Iaşi, 2010, p. 44-45



39

proiecte contradictorii cu politicile acceptate. Dintr-o asemenea perspectivă, devine

relevant ca exemplu cazul politicilor orientate spre susţinerea zonelor cu potenţial tursitic,

care exclude finanţarea din resursele alocate acestyui obiectiv a unor proiecte de investiţii în

zone lipsite de un asemenea potenţial. Inadmisibilă apare şi o eventuală situaţie contrară, în

care proiect de investiţii care nu se justifică prin prisma performanţelor anticipate în plan

economic, financiar, de mediu etc., este acceptat şi finanţat numai pe considerente politice

(electorale). O asemenea tendinţă de abordare, abordată ştiinţific în contextul teoriei

opţiunilor publice, nu este absolut ipotetică, perioadele pre-electorale oferind exemple în

acest sens nu doar în ţara noastră.

b. factorul legal, pus în discuţie nu numai din perspectiva competenţei materiale sau

teritoriale a autorităţii sau instituţiei implicate în proiect, dar şi prin prisma aspectelor

referitoare la implementarea lui sub spcetul procurării resurselor de finanţare necesare şi a

posibilităţilor (implicit restricţiilor) legale de utilizare a lor. Privit ca limită sau situaţie

extremă, factorul legal exclude din start acele proiecte de investiţii pentru care nu există

suport legal (de exemplu, prin prisma competenţei entităţii respective, a întinderii

jurisdicţiei sale, prin prisma corelaţiei dintre secţiunea de funcţionare şi cea de dzvoltare ale

bugetului local, în cazul în care prima ar înregistra dezechilibru etc.). Manifestarea factorului

legal prezintă unele particularităţi faţă de ceilalţi factori invocaţi, în sensul că uneori este

posibil ca proiectul de investiţii în sine să fie legal, dar sursele de finanţare la care se doreşte

să se apeleze se află sub constrângere legală (ca în cazul condiţiei de 30% pusă autorităţilor

locale în România), împiedicând acceptarea şi promovarea acestuia.

c. factorul economic, de relevanţă deosebită atât în cazul investiţiilor tangibile, cât şi a celor

în capital uman sau al activităţilor publice neproductive în prim plan (cum este cazul ordinii

publice), mai greu de cuantificat şi de pus în valoare în cel din urmă caz. Generic, adoptarea

şi finanţarea proiectului de investiţii publice se bazeză pe respectarea unei corelaţii

adecvate între costurile angrenate, inclusiv cheltuielile de funcţionare (mai mici), respectiv

beneficiile obtenabile (mai mari). Sensul acestei corelaţii nu trebuie interpretat ca „scop”

primar al instituţiei publice, de a obţine profit, ci ca justificare raţională a consumului



40

financiar public, ce ar trebui regăsit în beneficii superioare înregsitrate de terţii care, în fapt,

vor suporta aceste cheltuieli (pe calea prelevărilor fiscale). Altfel spus, admiterea finanţării

proiectelor de investiţii publice şi pe baza îndeplinirii unei asemenea condiţii este favorabilă

doar în prim plan, aparent, instituţiei „finanţatoare”, ea având de fapt în vedere întreaga

colectivitate locală sau naţională, după caz.

d. factorul financiar, a cărei importanţă este relevată de analiza financiară (obligatorie) a

proiectelor de investiţii publice, în cadrul mai larg al analizelor bazate pe metoda cost-

beneficii. În principiu, rezultatele analizei financiare efectuate sunt considerate favorabile

adoptării proiectului prin prisma unor valori pozitive ale cash-flow-urilor nete ce se vor

înregistra de către autorul investiţiei, ceea ce pune în evidenţă importanţa particularităţii

proiectelor de investiţii publice. În acest sens, trebuie observat că în multe cazuri de

proiecte publice de investiţii nu există o concordanţă directă între plăţile efectuate pentru

realizarea investiţiei (atribuite unei instituţii publice) şi încasările aşteptate (care pot fi

atribuite altei instituţii). Deşi analiza se realizează şi în asemenea cazuri prin intermediul

aceloraşi indicatori utilizaţi şi în cazul proiectelor de investiţii adoptate de firmele private, în

modul de calcul al acestora trebuie să se ţină seama şi de avantajele pe care le va genera la

nivelul comunităţii adoptarea lor.

e. factorul social, considerat din perspectiva beneficiului social reprezintă, de asemenea,

un criteriu foarte important în fundamentarea şi adoptarea unui proiect de investiţii publice.

El capătă importanţă sporită în aprecierea obiectivelor de investiţii destinate producerii de

servicii de tip social (spital, bibliotecă, filarmonică etc.), asociindu-se cu pondere mai mare

„performanţelor” economice ale acestora, care sunt judecate acum pe criteriul

economicităţii.

f. factorul comercial, adesea ignorat în fundamentarea şi adoptarea proiectelor de investiţii

publice, dar de importanţă uneori covârşitoare în procesul implementării activităţilor

specifice, vizează activităţile comerciale pe care le presupune derularea investiţiei:

contractele privind achiziţiile de bunuri, contractele cu diferiţi prestatori de servicii,

contractarea de lucrări, angajarea personalului, operaţiunile bancare etc.



41

7. factorul tehnic şi importanţa sa în fundamentarea şi adoptarea proiectelor de investiţii

publice nu poate fi în nici un caz considerat neglijabil. Importanţa sa rezultă mai ales din

perspectiva potenţialelor subevaluări sau supraevaluări ale necesităţilor sau capabilităţilor

tehnice, abaterile de la nivelul optim generând distorsiuni ale interpretării judicioase ale

costurilor sau rezultatelor, cu efecte directe în planul utilizării eficiente a resurselor

financiare publice. Principalele elemente de cost şi rezultat implicate de valorizarea corectă

a factorului tehnic sunt cele privitoare la întreţinerea obiectivului, funcţionarea acestuia,

reparaţiile sau reutilările necesare, nivelul cantitativ (dar şi calitativ) al producţiei sau

rezultatelor etc..

g. factorul instituţional se referă în mod direct la sfera dimensionată legal de activitate a

instituţiei publice care adoptă sau finanţează proiectul de investiţii publice, condiţia de bază

pentru acceptarea proiectelor fiind ca ea să îşi desfăşoare activitatea în domeniul respectiv

şi să aibă angajat personal cu specializarea necesară.

h. factorul natural (de mediu) îşi relevă importanţa prin faptul că orice proiect de investiţii

publice trebuie să îndeplinească unele condiţii specifice privind încadrarea în anumite

norme de poluare, impactul asupra mediului, condiţii arhitecturale etc. Identificarea cât mai

acurată a impactului de mediu al proiectului de investiţii trebuie corelată cu regăsirea în

fundamentarea proiectului a unor costuri legate de remediile necesare, care trebuie

asociate cu costurile generale privind construirea şi punerea în funcţinue sau exploatarea

obiectivului.

4.3. Planul de investiţii – instrument de management al investiţiilor publice

Efectuarea cheltuielilor din bugetele publice locale se poate realiza judicios, raţional,

în condiţiile în care pentru deciziile privitoare la acestea se folosesc instrumente adecvate,

eliminând din procesul decizional preluarea datele anterioare, modificarea „mecanică”,

nefundamentată a acestora (de exemplu, prin corecţia cu un coeficient apreciat global) şi

„reportarea” lor pentru acţiuni viitoare, precum şi deciziile intuitive.



42

Din perspectiva conceperii şi adoptării deciziilor financiare considerate global, dar cu

deosebire pentru deciziile de finanţare a unor investiţii, se impun unele cerinţe specifice,

precum fundamentarea ştiinţifică a acestora, colaborarea factorilor interesaţi în elaborarea

deciziei, coordonarea raţională a deciziilor şi compatibilizarea acestora, asigurarea

convergenţei acţiunilor şi eforturilor financiare, adaptabilitatea deciziei financiare la

condiţiile concrete. Respectând aceste condiţii, deciziile financiare rezultate ar trebui să fie

raţionale, coerente, actualizate şi armonizate.

Un instrument util pentru asigurarea condiţiilor de mai sus, cu deosebire în ce

priveşte armonizarea, compatibilizarea, actualitatea şi coerenţa deciziilor, este reprezentat

de aşa-numitul plan (program) de investiţii, utilizabil nu numai de administraţiile publice, ci

şi de firmele private.

Funcţiile care pot fi atribuite planului de investiţii sunt următoarele:

- funcţia de previziune, având drept conţinut capacitatea planului de investiţii de a asigura

ordonarea activităţilor viitoare de natura investiţiilor;

- funcţia de evaluare, relevând capacitatea planului de investiţii de a evidenţia efortul

financiar aferent obiectivelor de investiţii previzionate şi sursele de finanţare implicate in

realizarea acestora;

- funcţia de control, constând în capacitatea planului de investiţii de a mijloci monitorizarea

şi controlul desfăşurării activităţilor de natura investiţiilor, ca suport pentru actualizarea

previziunilor.

Prin natura reflectărilor pe care le cuprinde, planul de investiţii este un plan

multianual (3-5 ani) întocmit la nivelul administraţiei publice locale, care identifică

proiectele de investiţii care urmează a fi finanţate în această perioadă. Elementele

referitoare la proiectele de investiţii cuprinse în plan constau în identificarea investiţiei (de

ex. clădirile care vor fi construite), termenul (anul) la care este programată începerea

investiţiei şi durata acesteia, efortul financiar presupus (cheltuiala care va trebui angajată

pentru înfăptuirea investiţiei şi funcţionarea acesteia), sursele de finanţare avute în vedere

şi detalierea acestora (de exemplu, venituri proprii ale bugetelor locale, resurse



43

împrumutate, parteneriat public-privat, taxe încasate de la utilizatori etc.), rezultatele

economice şi sociale aşteptate în urma efectuării investiţiei.

Pe baza acţiunilor şi elementelor corespondente acestora cuprinse în planul de

investiţii, se va elabora un buget de investiţii, care cuprinde cheltuielile aferente primului an

avut în vedere. Prin acest buget se urmăreşte autorizarea investiţiilor, stabilindu-se

finanţarea de acordat pentru anul în cauză. Considerat ca un buget pe programe, bugetul de

investiţii capătă autorizare prin cuprinderea sumelor corespondente în bugetul operaţional

al administraţiei publice locale, adoptat şi executat conform regulilor legale în vigoare.

Pentru fiecare an dintre cei avuţi în vedere în planul de investiţii, alocarea şi utilizarea

sumelor corespondente va fi posibilă numai după autorizarea acestora prin aprobarea

bugetului local pentru anul respectiv. Altfel spus, bugetele de investiţii vor reflecta sume de

preluat în bugetul anual al administraţiei publice locale, dar nu trebuie însă înţeles de aici că

preluarea acestor sume se va face în anii viitori în mod mecanic, fără posibilitatea modificării

acestora, întrucât apariţia unor elemente noi, imprevizibile la momentul evaluării investiţiei

(de exemplu, identificarea unor situri arheologice care necesită conservare în cazul

construcţiei unor clădiri) sau manifestarea unor factori de influenţă asupra sumelor înscrise

în plan cu o altă amplitudine decât cea anticipată (de exemplu, deprecierea monetară sau

creşterea dobânzii cu efect asupra rambursărilor sumelor împrumutate) vor determina

necesitatea actualizării unora dintre acestea.

Necesitatea întocmirii unui plan de investiţii la nivelul administraţiei locale, ca

instrument funcţional specific managementului financiar al colectivităţilor locale este

susţinută de mai multe considerente:

- planul de investiţii permite managerului financiar local o viziune globală şi, pe

această bază, o analiză pertinentă a necesităţilor şi perspectivelor de dezvoltare pe

termen scurt, mediu şi lung;

- evidenţiind diferitele proiecte avute în vedere ca activităţi subsecvente unor

programe mai vaste (de exemplu, refacerea clădirilor istorice ca parte a obiectivului



44

mai larg al sistematizării urbane), planul de investiţii permite managerului financiar

local o analiză pertinentă a corelaţiei existente între diferitele proiecte;

- planul de investiţii permite managerului financiar local observarea conexiunilor

care se manifestă între diferitele proiecte urmărite de administraţia locală şi susţine

astfel prioritizarea (ierarhizarea) obiectivelor administraţiei locale;

- cuprinderea în planul de investiţii a proiectelor avute în vedere obligă managerul

financiar local la o ordonare în timp a acestora, asigurând manifestarea coerentă a

funcţiei de previziune a managementului financiar al colectivităţilor locale;

- cuprinderea în planul de investiţii a diferitelor proiecte permite managerului

financiar local o dimensionare adecvată a acestora din perspectiva efortului financiar

solicitat;

- planul de investiţii permite managerului financiar local aprecieri globale şi realiste

cu privire la sursele de finanţare care vor fi avute în vedere şi la volumul de resurse

necesar, ceea ce orientează din timp managerii financiari locali asupra necesităţii

atragerii unor resurse financiare suplimentare pentru a putea susţine astfel

proiectele viitoare;

- reflectarea în planul de investiţii a surselor de finanţare ale acestora permite

managerului financiar local armonizarea surselor de finanţare utilizabile;

- prin colaborarea stakeholderilor administraţiei locale, elaborarea planului de

investiţii susţine realizarea unui consens şi o armonizare a viziunii tuturor celor

interesaţi.

Elaborarea unui plan de investiţii presupune urmarea mai multor etape, constând în:

- identificarea investiţiilor necesare;

- stabilirea proiectelor prioritare;

- stabilirea volumului de cheltuieli determinate de investiţiile vizate;

- identificarea surselor de finanţare utilizabile pentru acoperirea cheltuielilor

presupuse de realizarea investiţiilor;

- stabilirea modului de repartizare a finanţării pentru fiecare dintre investiţii;



45

- monitorizarea derulării proiectelor şi actualizarea planului de investiţii.

Pentru o abordare coerentă a derulării acestor etape, se impun mai multe condiţii.

În primul rând, managerul financiar local trebuie să aibă în vedere conexiunile şi

interdependenţele existente între proiectele de investiţii pe care le ia în calcul prin plan şi

activităţile deja autorizate sau aflate în desfăşurare, reflectate şi finanţate în anul curent

prin bugetul operaţional. Cu alte cuvinte, trebuie făcută o diferenţiere clară între bugetul de

investiţii, elaborat pe baza planului de investiţii şi bugetul în execuţie, pentru a evita

potenţiale suprapuneri sau confuzii de acţiuni, având ca efect utilizarea neraţională a

resurselor (de exemplu, se aprobă prin plan o investiţie privind infrastructura de apă/canal

cu termen de derulare ulterior înlocuirii integrale a covorului asfaltic în zona respectivă,

autorizată deja prin bugetul operaţional sau se aprobă prin plan lărgirea benzilor de

circulaţie prin desfiinţarea parţială a peluzei şi trotuarelor, în timp ce prin bugetul

operaţional au fost autorizate plantarea de copaci/flori pe acele peluze, refacerea şi pavarea

trotuarelor etc.).

În al doilea rând, elaborarea şi monitorizarea planului de investiţii necesită

dedicarea prin atribuţiile stabilite a unei structuri (compartiment) specializate sau a unei

persoane, după caz, pornind de la complexitatea activităţilor, strâns legată de dimensiunea

şi gradul de dezvoltare al colectivităţii locale. În responsabilitatea persoanei sau a

compartimentului în cauză vor reveni activităţile de programare a lucrărilor, de elaborare a

standardelor şi documentelor necesare (de exemplu, fişa propunerii de proiect), de

strângere a informaţiilor necesare, de organizare a conlucrării şi comunicării cu stakeholderii

(programând, de exemplu, dezbateri publice), de evaluare a surselor potenţiale de finanţare

a proiectelor, de gestiune a procesului de ierarhizare a investiţiilor sau de monitorizare a

implementării proiectelor.

În al treilea rând, la baza activităţilor specifice elaborării, implementării şi

monitorizării planului de investiţii trebuie aşezate reguli clare, prestabilite, vizând: tipurile

de proiecte care vor fi cuprinse în planul de investiţii, perioada vizată de plan (numărul de

ani) şi modul de actualizare a acesteia, stabilirea calendarului de derulare a activităţilor



46

legate de planul de investiţii şi a responsabilităţilor (util cu deosebire în contextul implicării

stakeholderilor), precum şi modalităţile de conlucrare cu cei interesaţi (dezbateri, sondaje,

chestionare etc.).

O atenţie deosebită trebuie acordată stabilirii perioadei pentru care se întocmeşte

planul de investiţii, având în vedere că pentru proiectele cu derulare în primii ani evaluarea

este relativ mai simplă, iar pentru proiectele din ani mai îndepărtaţi incertitudinile sunt

amplificate. În acest sens, lipsa predictibilităţii unor categorii de venituri (de exemplu, cele

provenite prin transfer de la bugetul central) îngreunează procesul de identificare a surselor

de finanţare şi afectează caracterul realist al dimensionării acestora. Totuşi, a stabili un

orizont de timp mai scurt pentru planul de investiţii (de exemplu, doi ani), ar reduce mult

şansele managerului financiar local de a avea o viziune globală asupra proiectelor de

investiţii, cu efect direct în planul armonizării proiectelor şi, mai ales, a surselor de finanţare

ale proiectelor. În sens invers, stabilirea unui orizont de timp prea lung pentru planul de

investiţii (de 7-10 ani, spre exemplu), reduce semnificativ şansele managerului financiar de a

face aprecieri realiste cu privire la investiţiile necesare sau oportune (în timp, se pot dovedi

stringente alte proiecte, imprevizibile la momentul întocmirii planului), precum şi la volumul

de cheltuieli, respectiv sursele de finanţare necesare acoperirii acestora. În aceste condiţii,

putem aprecia că întocmirea planului de investiţii pe o perioadă cuprinsă între 3-5 ani poate

asigura managerului financiar local o bază adecvată pentru deciziile financiare. Actualizarea

perioadei planului se va face anual, prin prelungirea cu încă un an a acestuia, cuprinzând

proiectele de investiţii care vor debuta în acel an.

În practica noastră, programul de investiţii publice se întocmeşte anual, pe

clasificaţia funcţională şi reflectă pentru fiecare obiectiv inclus atât informaţii financiare, cât

şi nefinanciare. Informaţiile financiare cuprind pentru fiecare proiect:

- valoarea totală a acestuia;

- creditele de angajament;

- creditele bugetare;

- graficul de finanţare, pe surse şi ani, corelat cu graficul de execuţie;



47

- analiza cost-beneficiu, care va fi realizată şi în cazul obiectivelor în derulare;

- costurile de funcţionare şi de întreţinere după punerea în funcţiune.

Informaţiile nefinanciare se referă la strategia în domeniul investiţiilor, care va

cuprinde în mod obligatoriu priorităţile investiţionale şi legătura dintre diferite proiecte,

criteriile de analiză care determină introducerea în programul de investiţii a obiectivelor noi,

în detrimentul celor în derulare, descrierea proiectului şi stadiul fizic al obiectivelor.

Obiectivele de investiţii şi celelalte cheltuieli asimilate investiţiilor se cuprind în

programele de investiţii anuale, numai dacă, în prealabil, documentaţiile tehnico-

economice, respectiv notele de fundamentare privind necesitatea şi oportunitatea efectuării

cheltuielilor asimilate investiţiilor, au fost elaborate şi aprobate potrivit dispoziţiilor legale.

În programele de investiţii se nominalizează obiectivele de investiţii grupate pe:

investiţii în continuare, investiţii noi şi poziţia globală „alte cheltuieli de investiţii”, pe

categorii de investiţii. Poziţia globală „alte cheltuieli de investiţii” cuprinde achiziţiile de

imobile, dotările independente, cheltuielile pentru elaborarea studiilor de prefezabilitate

sau de fezabilitate, a proiectelor şi a altor studii aferente obiectivelor de investiţii, cheltuieli

de expertiză, proiectare şi de execuţie etc. Aceste cheltuieli se detaliază în anexă distinctă

de către ordonatorul principal de credite, pe bază de note de fundamentare, care vor

cuprinde elemente referitoare la necesitatea, oportunitatea şi alţi indicatori caracteristici

unor asemenea investiţii şi se aprobă de autorităţile deliberative odată cu bugetul local.

Ordonatorii principali de credite stabilesc priorităţile în repartizarea sumelor pe

fiecare obiectiv înscris în programul de investiţii, în limita fondurilor cuprinse în proiectul de

buget cu această destinaţie, asigurând totodată realizarea obiectivelor de investiţii în cadrul

duratelor de execuţie aprobate. Totodată, aceştia actualizează şi aprobă valoarea fiecărui

obiectiv de investiţii nou sau în continuare, indiferent de sursele de finanţare ori de

competenţa de aprobare a acestora, în funcţie de evoluţia indicilor de preţuri. Această

operaţiune este supusă controlului financiar preventiv propriu.

În situaţia în care, pe parcursul execuţiei bugetare, din motive obiective,

implementarea unui proiect de investiţii nu se poate realiza conform proiecţiei bugetare,



48

ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale pot propune autorităţilor deliberative,

până la data de 31 octombrie, aprobarea redistribuirii fondurilor între proiectele înscrise în

programul de investiţii. Ordonatorii principali de credite sunt responsabili de utilizarea

eficientă a fondurilor alocate investiţiilor, precum şi de realizarea obiectivelor de investiţii

incluse în programele de investiţii. Evaluarea (monetară) a efectelor cheltuielilor finanţate

din bugetele locale este posibilă (similar investiţiilor private) îndeosebi pentru obiectivele

economice urmărite de administraţiile locale, recomandându-se elaborarea mai multor

variante de acţiune, identificarea elementelor specifice de efort şi efect pentru fiecare

dintre acestea şi, pe această bază, alegerea variantei optime de realizare a obiectivului.



49

V. Contabilitate financiară şi audit în instituţiile publice

5.1. Situaţiile financiare – element al raţionalităţii procesului decizional în

administraţia publică

Conform Legii contabilităţii13, instituţiile publice întocmesc situaţii financiare

trimestriale şi anuale, conform normelor elaborate de Ministerul Finanţelor Publice.

Situaţiile financiare ale instituţiilor publice reprezintă documentul oficial de prezentare a

situaţiei patrimoniului acestora aflat în administrarea statului şi a unităţilor administrativ-

teritoriale precum şi a execuţiei bugetului de venituri şi cheltuieli. Acestea se întocmesc

conform normelor elaborate de Ministerul Finanţelor Publice, aprobate prin ordin al

ministrului finanţelor publice.

Situaţiile financiare se întocmesc în monedă naţională, respectiv în lei. Pentru

necesităţile proprii de informare şi la solicitarea unor organisme internaţionale, se pot

întocmi situaţii financiare şi într-o altă monedă. Întocmirea situaţiilor financiare anuale

trebuie să fie precedată obligatoriu de inventarierea generală a elementelor de activ şi de

pasiv şi a celorlalte bunuri şi valori aflate în gestiune, potrivit normelor emise în acest scop

de Ministerul Finanţelor Publice. Situaţiile financiare trebuie să ofere o imagine fidelă a

activelor, datoriilor, poziţiei financiare (active nete/ patrimoniu net/ capital propriu),

precum şi a performanţei financiare şi a rezultatului patrimonial.

Situaţiile financiare se semnează de conducătorul instituţiei şi de conducătorul

compartimentului financiar-contabil sau de altă persoană împuternicită să îndeplinească

aceasta funcţie. Instituţiile publice au obligaţia să prezinte la unităţile de trezorerie a statului

la care au deschise conturile, situaţia fluxurilor de trezorerie pentru obţinerea vizei privind

exactitatea plăţilor de casă, a soldurilor conturilor de disponibilităţi, după caz, pentru

asigurarea concordanţei datelor din contabilitatea instituţiei publice cu cele din

contabilitatea unităţilor de trezorerie a statului.

13

*** Legea contabilităţii nr. 82/1991, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, Nr. 454 /18.06.2008, art.28, pct. 9.



50

Situaţiile fluxurilor de trezorerie care nu corespund cu datele din evidenţa

trezoreriilor statului se vor restitui instituţiilor publice respective pentru a introduce

corecţiile corespunzătoare. Este interzis instituţiilor publice să centralizeze situaţiile

financiare ale instituţiilor din subordine care nu au primit viza trezoreriei statului. Instituţiile

publice ai căror conducători au calitatea de ordonatori de credite secundari sau terţiari,

depun un exemplar din situaţiile financiare trimestriale şi anuale la organul ierarhic superior,

la termenele stabilite de acesta.

Ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, alte

autorităţi publice, instituţii autonome şi unităţile administrativ- teritoriale, ai căror

conducători au calitatea de ordonatori principali de credite, depun la Ministerul Economiei

şi Finanţelor sau direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene şi a municipiului

Bucureşti, după caz, un exemplar din situaţiile financiare trimestriale şi anuale, potrivit

normelor şi la termenele stabilite de acesta.

Unităţile fără personalitate juridică, subordonate instituţiei publice, organizează şi

conduc contabilitatea operaţiunilor economico-financiare până la nivel de balanţă de

verificare, fără a întocmi situaţii financiare14.

5.2. Principii aplicabile în elaborarea situaţiilor financiare ale instituţiilor

publice

Contabilitatea oricărei instituţii publice şi modul de prezentare a situaţiilor financiare

trebuie să se bazeze pe un sistem unitar de norme, rezultat al procesului de normalizare,

cunoscute sub denumirea de principii şi convenţii contabile. Acestea ar putea fi definite ca

“reguli de ordine şi de bun simţ, rezultate din practică şi pe baza cărora profesioniştii

14

*** O.M.F.P. nr. 1917/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii instituţiilor publice, publicat în Monitorul Oficial al României, Nr. 1186 bis/29.12.2005, modificat şi completat prin Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 529/2009 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii instituţiilor publice, Planul de conturi pentru instituţiile publice şi instrucţiunile de aplicare a acestuia, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1917/2005 (publicat în Monitorul Oficial al României, Nr. 221/06.04.2009), cap. 2.1.



51

contabilităţii îşi fondează activitatea proprie, prezentarea bilanţurilor şi stabilirea

rezultatelor contabile, în întreaga lume”.15

Potrivit legislaţiei financiar-contabile din ţara noastră16, elementele prezentate în

situaţiile financiare ale instituţiilor publice se evaluează în conformitate cu principiile

contabile generale, conform contabilităţii de angajamente, respectiv, permanenţa

metodelor, prudenţa, contabilitate pe bază de angajamente, evaluarea separată a

elementelor de activ şi datorii, intangibilitatea bilanţului de deschidere, necompensarea,

comparabilitatea informaţiilor, materialitatea şi prevalenţa economicului asupra juridicului.

1. Principiul continuităţii activităţii are ca fundament presupunerea că instituţia

publică îşi continuă în mod normal funcţionarea, fără a intra în stare de desfiinţare sau de

reducere semnificativă a activităţii. Dacă ordonatorii de credite au luat cunoştinţă de unele

elemente de nesiguranţă legate de anumite evenimente care pot duce la incapacitatea

acesteia de a-şi continua activitatea, aceste elemente trebuie prezentate în notele

explicative.

În cazul în care situaţiile financiare anuale nu sunt întocmite pe baza principiului

continuităţii, această informaţie trebuie prezentată, împreună cu explicaţii privind modul de

întocmire a acestora şi motivele care au stat la baza deciziei conform căreia instituţia nu îşi

mai poate continua activitatea.17

2. Principiul permanenţei (constanţei) metodelor. Contabilitatea oferă posibilitatea

măsurării activelor, datoriilor, poziţiei financiare, performanţei financiare şi a rezultatului

patrimonial ale unei instituţii publice. Analiza poziţiei şi performanţei financiare presupune,

în primul rând, realizarea de comparaţii. Comparaţiile sunt uşurate de faptul că bilanţul şi

contul de rezultat patrimonial oferă informaţii referitoare la exerciţiul încheiat şi la cel

15

F. Rousse, Normalisation comptable, Principes et pratiques, Collection Méthodologie, Ed. Ministère de la Coopération et du Développement, Paris, 1989, p. 128. 16

OMFP 1.917 din 12 decembrie 2005 pentru aprobarea Normelor metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii instituţiilor publice, Planul de conturi pentru instituţiile publice şi instrucţiunile de aplicare a acestuia, publicat în Monitorul Oficial nr. 1.186 din 29 decembrie 2005, modificat şi completat prin Ordinul nr. 529/2009 (publicat în Monitorul Oficial nr. 221 din 6 aprilie 2009). 17

C. Toma, E. Dumitrean, I. Berheci, I. Haliga, Contabilitate financiară, Ed. Universităţii “Alexandru Ioan Cuza” Iaşi, Iaşi, 2009, p. 12.

http://www.dreptonline.ro/monitorul_oficial/monitor_oficial.php?id_monitor=6217



52

imediat precedent, dar pentru ca datele să fie comparabile se impune ca situaţiile

financiare să fie elaborate de fiecare dată după aceleaşi “reguli ale jocului”.

Pentru atingerea acestui obiectiv intervine principiul permanenţei metodelor:

metodele de evaluare trebuie aplicate în mod consecvent de la un exerciţiu financiar la altul.

3. Principiul prudenţei este considerat pilonul de bază al contabilităţii, deoarece

aplicarea lui protejează instituţia, dar mai ales terţii, împotriva evaluărilor subiective şi

multiplelor riscuri şi incertitudini care pot apare în viitor. Principiul interzice supraevaluarea

elementelor de activ şi a veniturilor, respectiv subevaluarea datoriilor şi a cheltuielilor. În

plus, trebuie să fie luate în considerare riscurile, deprecierile şi pierderile care pot apare,

generate de desfăşurarea activităţii în exerciţiul curent sau cel anterior. Potrivit acestui

principiu evaluarea trebuie făcută pe o bază prudentă, şi în special:

- trebuie să se ţină cont de toate angajamentele apărute în cursul exerciţiului

financiar curent sau al unui exerciţiu precedent, chiar dacă acestea devin evidente numai

între data bilanţului şi data depunerii acestuia;

- trebuie să se ţină cont de toate deprecierile.

4. Principiul contabilităţii pe bază de angajamente impune ca efectele tranzacţiilor

şi ale altor evenimente să fie recunoscute atunci când tranzacţiile şi evenimentele se produc

şi nu pe măsură ce numerarul sau echivalentul său este încasat sau plătit şi sunt înregistrate

în evidenţele contabile şi raportate în situaţiile financiare ale perioadelor de raportare.

Situaţiile financiare întocmite în baza acestui principiu oferă informaţii nu numai despre

tranzacţiile şi evenimentele trecute care au determinat încasări şi plăţi dar şi despre

resursele viitoare, respectiv obligaţiile de plată viitoare.

5. Principiul evaluării separate a elementelor de activ şi de datorii. Conform acestui

principiu, componentele elementelor de activ sau de datorii trebuie evaluate separat.

6. Principiul intangibilităţii. Bilanţul de deschidere pentru fiecare exerciţiu financiar

trebuie să corespundă cu bilanţul de închidere al exerciţiului financiar precedent.

7. Principiul necompensării. Orice compensare între elementele de activ şi de datorii

sau între elementele de venituri şi cheltuieli este interzisă, cu excepţia compensărilor între



53

active şi datorii permise de reglementările legale, numai după înregistrarea în contabilitate a

veniturilor şi cheltuielilor la valoarea integrală. Aplicarea principiului menţionat asigură

prezentarea prin bilanţ a totalităţii elementelor de activ, capitaluri proprii şi datorii, prin

contul de rezultate a ansamblului cheltuielilor şi veniturilor perioadei, iar prin tabloul de

trezorerie a tuturor fluxurilor monetare.

8. Principiul comparabilităţii informaţiilor. Elementele prezentate trebuie să dea

posibilitatea comparării în timp a informaţiilor.

9. Principiul materialităţii (pragului de semnificaţie sau importanţei relative)

prevede ca orice element care are o valoare semnificativă să fie prezentat distinct în cadrul

situaţiilor financiare, iar elementele cu valori nesemnificative dar care au aceeaşi natură sau

au funcţii similare trebuie însumate şi prezentate într-o poziţie globală. Un element

patrimonial este considerat semnificativ daca omiterea sa ar influenţa în mod vădit decizia

utilizatorilor situaţiilor financiare.

Elementele de bilanţ şi din contul de rezultat patrimonial care sunt precedate de

cifre arabe pot fi combinate dacă:

(a) acestea reprezintă o sumă nesemnificativă sau

(b) o astfel de combinare oferă un nivel mai mare de claritate, cu condiţia ca

elementele astfel combinate să fie prezentate separat în notele explicative.

Rezultă că pragul de semnificaţie oferă o limită pentru informare18, el depinzând de

mărimea elementului sau erorii, apreciate în condiţiile omisiunii ori declarării greşite. Pe de

altă parte, elementele cu valori nesemnificative ce au aceeaşi natură sau care îndeplinesc

funcţii similare vor fi prezentate cumulat, pentru a nu aglomera situaţiile financiare cu

informaţii inutile.

10. Principiul prevalenţei economicului asupra juridicului (cunoscut şi sub

denumirea de principiul primordialităţii realităţii asupra aparenţei) este tipic anglo-saxon şi

impune ca prezentarea valorilor din cadrul elementelor din bilanţ şi contul de profit şi

18

C.Toma , Conturile anuale şi imaginea fidelă în contabilitatea românească, Ed. Junimea, Iaşi, 2001, pp. 143-144.



54

pierdere să fie credibilă şi să se facă ţinând seama de fondul economic al tranzacţiei sau al

operaţiunii raportate, şi nu numai de forma juridică a acestora.

Abateri de la principiile contabile generale prevăzute anterior pot fi efectuate în

cazuri excepţionale. Orice astfel de abateri trebuie prezentate în notele explicative, precum

şi motivele care le-au determinat, împreună cu o evaluare a efectului acestora asupra

activelor, datoriilor, poziţiei financiare şi a profitului sau pierderii.

5.3. Regularitatea operaţiunilor şi sinceritatea conturilor – premise ale

gestiunii riscurilor financiare

O atitudine curentă în legislaţia financiar – contabilă este de a se considera că

respectarea principiilor contabile, în general, şi a regulilor şi metodelor de evaluare (în

particular) este suficientă pentru obţinerea imaginii fidele. Se merge uneori chiar mai

departe, afirmându-se că noţiunea de imagine fidelă trebuie să fie asimilată respectării

prescripţiilor contabile. În aceste condiţii, contribuţia termenului de imagine fidelă, în raport

cu conceptele tradiţionale de regularitate (respectarea regulilor) şi de sinceritate, este

redusă la cazuri excepţionale şi marginale.

Ca urmare, legiuitorul consideră că, în mod obişnuit, aplicarea strictă a regulilor

însoţită de sinceritatea producătorului de situaţii financiare satisface integral obiectivul de

imagine fidelă.

Regularitatea constă în respectarea normelor, regulilor şi procedurilor prevăzute în

legislaţia contabilă, dar şi a celor care nu se regăsesc în actele normative, fiind rezultatul

uzanţelor profesionale. Acest principiu, aparent simplu, ridică două probleme esenţiale: pe

de o parte, opoziţia dintre prevederile dreptului contabil, iar pe de alta, contradicţia dintre

regularitate şi alte principii ale contabilităţii.19

19

J-P. Claveranne, J. Darne, Comptabilité et entreprise, Comptabilité générale, Bases et approfondissement, quatrième édition, Ed. Economica, Paris, 1991, pp. 33-34.



55

Regularitatea unică îi conferă imaginii fidele o latură pur convenţională.20 Însă

conceptul presupune în mod obligatoriu, dacă nu chiar în primul rând, şi o latură incitativă,

de depăşire a convenţiilor, ceea ce conduce la însăşi depăşirea şi perfecţionarea imaginii

fidele convenţionale. Latura convenţională a imaginii fidele se manifestă în cadrul unui

limbaj contabil normalizat, care are rolul de a oferi utilizatorilor de informaţii contabile o

viziune realistă cu privire la poziţia instituţiei publice. Din acest motiv, eforturile

organismelor normalizatoare se axează pe formularea de reguli şi perfecţionarea celor

existente, în contextul folosirii unui limbaj care să fie şi să exprime, cât mai fidel posibil,

realitatea din entităţi.

Evoluţia permanentă a realităţii face însă dificil acest efort şi obligă la utilizarea

oricărui mijloc capabil să asigure o apropiere cât mai mare de realitate, chiar dacă se ştie că,

sub aspect tehnic, normele elaborate nu vor atinge niciodată pragul de exactitate dorit.

Pornind de la această constatare, se impune, pentru asigurarea fidelităţii, o depăşire a laturii

convenţionale şi abordarea dintr-o perspectivă incitativă a realităţii din instituţii. Însă

incitarea la depăşirea convenţiilor prezintă pericolul de a fi limitată de importanţa exagerată

acordată regularităţii, în defavoarea imaginii fidele. Această abordare depinde în mare

măsură de profesionalismul producătorilor de conturi, de experienţa şi capacitatea lor

creativă.

Ca urmare, se poate vorbi de o anumită “slăbiciune” a normelor din perspectiva

imaginii fidele, acestea dovedindu-se insuficiente pentru a comunica utilizatorilor, prin

intermediul situaţiilor financiare, o viziune realistă asupra entităţii studiate. În plus,

formularea de principii contabile prin legislaţie ar putea veni în contradicţie cu relativitatea

temporală a imaginii fidele şi cu evoluţia contabilităţii, care este în legătură directă cu cea

din mediul economico - social. Imaginea fidelă convenţională constă în utilizarea raţională a

normelor, pentru ca utilizatorul să găsească în conturile anuale toate informaţiile care ar

putea să aibă o influenţă asupra judecăţilor şi deciziilor sale.

20

A se vedea şi F. Pasqualini, Le principe d’image fidèle en droit comptable, Ed. Litec, Paris, 1992, pp. 34-35.



56

Diversitatea surselor actuale ale dreptului contabil necesită şi o punere de acord a lor

(o coerenţă) deoarece se constată că există diferenţe importante între regulile fiscale şi cele

contabile, anumite dispoziţii fiscale modificând tratamentul contabil al unor tranzacţii şi

evenimente. Pe de altă parte, dreptul contabil orientat spre asigurarea imaginii fidele

impune şi o simbioză perfectă, pe cât posibil, între prevederile legislative şi realităţile din

economie şi societate.

De asemenea, pot să apară contradicţii între regularitate şi celelalte reguli şi principii

contabile (imaginea fidelă, în principal, cu întreg ansamblul de norme şi principii care

concură la obţinerea ei) aşa cum se va observa în cele ce urmează.

Sinceritatea, în limbajul curent, este sinonimă cu autenticitatea, cu absenţa

trucajului. Ea este caracteristică fiinţelor umane, fiind considerată în general o calitate,

termen preluat şi de dreptul contabil, cu acelaşi sens. Orice contabilitate este presupusă ca

fiind sinceră (similar prezumţiei de nevinovăţie din drept), însăşi lucrătorii fiscali admiţând-o,

chiar dacă sunt plătiţi de stat pentru a fi neîncrezători. Normele de audit financiar şi

certificare a bilanţului contabil nr. 1/1995 emise de CECCAR definesc sinceritatea astfel:

“Sinceritatea presupune aplicarea cu bună credinţă a regulilor şi procedurilor, în funcţie de

cunoaşterea pe care responsabilii de conturi trebuie să o aibă despre realitatea şi

importanţa operaţiilor, evenimentelor şi situaţiilor din întreprindere.”21

Abordând principiul de onestitate contabilă, dar referindu-se la aceeaşi cerinţă de

sinceritate, profesorii Casimir, Caspar şi Cozian afirmă: “contabilitatea nu trebuie nici să

mintă, nici să trişeze. Ea trebuie să exprime adevărul, întregul adevăr, nimic decât adevărul.

Se va vedea că prin aplicarea principiului nominalismului monetar aceasta nu este

întotdeauna la fel de simplu cum s-ar putea crede.”22

21

Corpul Experţilor Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România, Norme de audit financiar şi certificare a bilanţului contabil, Nr. 1/1995, pct. 5. 22

J.-P. Casimir, B.Caspar, M. Cozian, Comptabilité générale de l’entreprise, Deuxième édition, Ed. Litec, Paris, 1990, p. 20.



57

Ca urmare, se apreciază că “noţiunea de imagine fidelă este un concept ce nu poate

fi disociat de regularitatea şi sinceritatea contabilităţii.”23

Dacă pentru reflectarea realităţii îndeplinirea celor două condiţii este insuficientă se

obţine o imagine infidelă (înşelătoare). Cauza care conduce la încălcarea obiectivului de

imagine fidelă o constituie respectarea strictă a regulilor, deoarece este absurd să admitem

că sinceritatea este antinomică fidelităţii. Şi în acest caz intră în rol imaginea fidelă,

regularitatea şi sinceritatea fiind insuficiente pentru reflectarea situaţiei reale ale

întreprinderii.

5.4. Instrumente contabile şi eficienţa lor în activitatea instituţiilor publice

Situaţiile financiare trimestriale şi anuale sunt constituite pe baza următoarelor

instrumente:

a) bilanţul;

b) contul de rezultat patrimonial;

c) situaţia fluxurilor de trezorerie;

d) situaţia modificărilor în structura activelor/capitalurilor;

e) anexe la situaţiile financiare, care includ: politici contabile şi note explicative;

f) contul de execuţie bugetară.

Bilanţul este documentul (instrumentul) contabil de sinteză prin care se prezintă

elementele de activ, datorii şi capital propriu ale instituţiei publice la sfârşitul perioadei de

raportare, precum şi în alte situaţii prevăzute de lege. Pentru fiecare element de bilanţ

trebuie prezentată valoarea aferentă elementului respectiv pentru exerciţiul financiar

precedent. Dacă valorile prezentate anterior nu sunt comparabile, absenţa comparabilităţii

trebuie prezentată în notele explicative. Un element de bilanţ pentru care nu există valoare

nu trebuie prezentat, cu excepţia cazului în care există un element corespondent pentru

exerciţiul financiar precedent. În bilanţ, elementele de natura activelor sunt prezentate în

23

Corpul Eperţilor Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România, Norme de audit financiar şi certificare a bilanţului contabil nr. 1/1995, Bucureşti, p. 7.



58

funcţie de gradul crescător al lichidităţii, iar elementele de natura datoriilor sunt prezentate

în funcţie de gradul crescător al exigibilităţii.

Un activ reprezintă o resursă controlată de către instituţia publică ca rezultat al unor

evenimente trecute, de la care se aşteaptă să genereze beneficii economice viitoare pentru

instituţie şi al cărui cost poate fi evaluat în mod credibil.

O datorie reprezintă o obligaţie actuală a instituţiei publice ce decurge din

evenimente trecute şi prin decontarea căreia se aşteaptă să rezulte o ieşire de resurse care

încorporează beneficii economice. Activele şi datoriile curente se prezintă în bilanţ distinct

de activele şi datoriile necurente.

Capitalul propriu reprezintă interesul rezidual al statului sau unităţilor administrativ-

teritoriale, în calitate de proprietari ai activelor unei instituţii publice după deducerea

tuturor datoriilor. Capitalurile proprii se mai numesc şi active nete sau patrimoniu net şi se

determină ca diferenţă între active şi datorii.

În funcţie de necesităţile de informare, Ministerul Finanţelor Publice poate solicita

prezentarea în bilanţ a unor informaţii suplimentare faţă de cele care trebuie prezentate în

concordanţă cu prezentele reglementări.

Contul de rezultat patrimonial prezintă situaţia veniturilor, finanţărilor şi

cheltuielilor din cursul exerciţiului curent. Veniturile şi finanţările sunt prezentate pe feluri

de venituri după natura sau sursa lor, indiferent dacă au fost încasate sau nu. Cheltuielile

sunt prezentate pe feluri de cheltuieli, după natura sau destinaţia lor, indiferent dacă au fost

plătite sau nu. În contul de rezultat patrimonial (economic) sunt prezentate şi veniturile

calculate (de exemplu, veniturile din reluarea provizioanelor şi ajustărilor de valoare) care

nu implică o încasare a acestora precum şi cheltuielile calculate (de exemplu, cheltuielile cu

amortizările, provizioanele şi ajustările de valoare) care nu implică o plata a acestora.

Rezultatul patrimonial este un rezultat economic care exprimă performanţa

financiară a instituţiei publice, respectiv excedent sau deficit patrimonial. Acest rezultat se

determină pe fiecare sursă de finanţare în parte, precum şi pe total, ca diferenţă între

veniturile realizate şi cheltuielile efectuate în exerciţiul financiar curent.



59

Situaţia fluxurilor de trezorerie prezintă existenţa şi mişcările de numerar divizate în:

fluxuri de trezorerie din activitatea operaţională, care prezintă mişcările de

numerar rezultate din activitatea curentă:

- încasări

- plăţi;

fluxuri de trezorerie din activitatea de investiţii, care prezintă mişcările de

numerar rezultate din achiziţiile ori vânzările de active fixe:

- încasări

- plăţi;

fluxuri de trezorerie din activitatea de finanţare, care prezintă mişcările de

numerar rezultate din împrumuturi primite şi rambursate sau alte surse financiare:

- încasări

- plăţi.

Situaţia modificărilor în structura activelor/capitalurilor trebuie să ofere informaţii

referitoare la structura capitalurilor proprii, influenţele rezultate din schimbarea politicilor

contabile, influenţele rezultate în urma reevaluării activelor, calculului şi înregistrării

amortizării sau din corectarea erorilor contabile. Situaţia prezintă în detaliu creşterile şi

diminuările din timpul anului al fiecărui element al conturilor de capital.

Anexele sunt parte integrantă a situaţiilor financiare. Acestea conţin: politici

contabile şi note explicative. Aplicarea reglementărilor contabile privind instituţiile publice

presupune stabilirea unui set de proceduri de către conducerea fiecărei instituţii publice

pentru toate operaţiunile derulate, pornind de la întocmirea documentelor justificative până

la întocmirea situaţiilor financiare trimestriale şi anuale. Aceste proceduri trebuie elaborate

de către specialişti în domeniul economic şi tehnic, cunoscători ai specificului activităţii

desfăşurate şi ai strategiei adoptate de instituţie. La elaborarea politicilor contabile trebuie

respectate principiile de bază ale contabilităţii de angajamente. Politicile contabile trebuie

elaborate astfel încât să se asigure furnizarea, prin situaţiile financiare, a unor informaţii

care trebuie să fie:



60

a) relevante pentru nevoile utilizatorilor în luarea deciziilor economice; şi

b) credibile în sensul că: reprezintă fidel rezultatul patrimonial şi poziţia financiară a

instituţiei publice; sunt neutre, prudente şi complete sub toate aspectele semnificative.

Modificările politicii contabile sunt permise doar dacă sunt cerute de lege sau au ca

rezultat informaţii mai relevante sau mai credibile referitoare la operaţiunile instituţiei

publice. Acest lucru trebuie menţionat în notele explicative.

Notele explicative furnizează informaţii suplimentare care nu sunt încorporate în

situaţiile financiare. Notele explicative la situaţiile financiare conţin informaţii referitoare la

metodele de evaluare a activelor, precum şi orice informaţii suplimentare care sunt

relevante pentru necesităţile utilizatorilor în ceea ce priveşte poziţia financiară şi rezultatele

obţinute. Notele explicative se prezintă sistematic. Pentru fiecare element semnificativ din

bilanţ trebuie să existe informaţii în notele explicative.

Contul de execuţie bugetară va cuprinde toate operaţiunile financiare din timpul

exerciţiului financiar cu privire la veniturile încasate şi plăţile efectuate, în structura în care a

fost aprobat bugetul, şi trebuie să conţină:

a) informaţii privind veniturile:

- prevederi bugetare iniţiale, prevederi bugetare definitive;

- drepturi constatate;

- încasări realizate;

- drepturi constatate de încasat.

b) informaţii privind cheltuielile:

- credite bugetare iniţiale, credite bugetare definitive;

- angajamente bugetare;

- angajamente legale;

- plăţi efectuate;

- angajamente legale de plătit;

- cheltuieli efective (costuri, consumuri de resurse);



61

c) informaţii privind rezultatul execuţiei bugetare (încasări realizate minus plăţi

efectuate).

Contul de execuţie bugetară se întocmeşte pe baza datelor preluate din rulajele

debitoare şi creditoare ale conturilor de disponibil, care trebuie să corespundă cu cele din

conturile deschise în trezorerie sau la bănci, după caz.



62

VI. Guvernarea bazată pe tehnologiile informaţionale

6.1. Guvernarea şi societatea informaţională

Ultimele decenii ale secolului trecut au fost marcate de o serie de schimbări majore

în domeniul tehnologiilor informaţionale şi de comunicaţie şi s-au creat premisele

dezvoltării unui nou tip de societate, societatea informaţională. Esenţa societăţii

informaţionale constă în folosirea integrată, masivă şi generalizată a tehnologiilor

informaţionale şi de comunicaţie în toate domeniile vieţii economice şi sociale: industrie,

comerţ, administraţie publică, servicii, cultură petrecerea timpului liber etc. Societatea

informaţională integrează obiectivele dezvoltării durabile, bazată pe dreptate socială şi

egalitatea şanselor, protecţie ecologică, libertate, diversitate culturală şi dezvoltare

inovativă, restructurarea industriei şi a mediului de afaceri.

Informatizarea societăţii poate fi realizată cu succes numai în condiţiile unei

infrastructuri informaţionale bine organizate şi eficient dirijate. După aderarea ţării noastre

la Uniunea Europeană, administraţia publică trebuie să-şi continue şi să-şi intensifice

măsurile de restructurare, modernizare şi chiar de regândire a rolului şi modului de

funcţionare, în special în condiţiile cerute de societatea informaţională. Pentru ca societatea

informaţională să aducă beneficii tuturor, ea trebuie să se dezvolte într-un cadru naţional

care să răspundă cerinţelor locale, în corelaţie cu mediul regional naţional şi internaţional.

Sistemul informaţional trebuie să constituie suportul de aplicare şi de simplificare a

unor reguli şi proceduri administrative în scopul asigurării unui acces larg şi

nediscriminatoriu al publicului la servicii publice, precum şi reducerii tarifelor pentru aceste

servicii şi a costurilor de operare şi personal. Informaţia însăşi constituie un simbol al

timpului nostru care necesită instrumente specifice: computere, telefoane, copiatoare,

faxuri etc. Se poate afirma, fără nici un fel de îndoială, că informaţia a devenit una din cele

mai importante resurse strategice pentru toate tipurile de organizaţii, inclusiv pentru

administraţiile publice. Culegerea, procesarea, transmiterea şi stocarea datelor sunt



63

esenţiale pentru calitatea deciziilor şi finalitatea acestora. Informaţia devine materia primă

de bază a societăţii informaţionale şi sursa principală de modelare a mentalităţii şi a

comportamentelor oamenilor. Totodată, accesul la informaţiile publice conferă

transparenţă procesului de management şi în mod cert susţine dezvoltarea societăţii în

ansamblul ei. Modernizarea administraţiei publice din România – ţară candidată la aderare –

nu se poate realiza fără a ţine seama de necesitatea îmbunătăţirii sistemului informaţional.

Societatea informaţională se caracterizează prin democratizarea informaţiei,

comunicării, înţelegerii şi cooperării. Din această perspectivă, ţările Europei şi-au definit

strategii şi programe ce vizează toate domeniile vieţii pentru a face trecerea la Societatea

Informaţiei, o societate care trebuie să se bazeze şi din acestă perspectivă pe instrumente şi

bune practici în procesul decizional desfăşurat la nivelul diverselor paliere administrative.

Priorităţile au vizat:

crearea unui nou cadrul de reglementări;

promovarea unei noi culturi şi a spiritului întreprinzător în afaceri,

obţinerea poziţiei de lider în noile tehnologii;

educarea şi instruirea cetăţenilor;

implementarea unor noi metode de business.

Un document strategic este planul ”eEurope – O Societate Informaţională pentru toţi”,

lansat oficial cu ocazia summit-ului european de la Göteborg, din 15 – 16 iunie 2001.

Obiectivele cheie ale planului eEurope sunt:

asigurarea comunicării on-line pentru fiecare locuinţă, şcoală, întreprindere şi

instituţie din administraţia publică;

crearea culturii antreprenoriale a Europei, de care să beneficieze investitorii

dinamici, dispuşi să finanţeze şi să dezvolte aceste idei noi;

asigurarea principiului conform căruia tranziţia la era digitală să fie un proces care să

includă întreaga societate, să asigure încrederea consumatorilor şi să întărească

coeziunea socială.



64

Informatizarea societăţii poate fi realizată cu succes numai în condiţiile unei

infrastructuri informaţionale bine organizate şi eficient dirijate.

Guvernarea bazată pe noile tehnologii, guvernarea digitală e-Government reprezintă

”ansamblul de sisteme şi resurse specifice managementului public, care, prin utilizarea

tehnologiei informaţiei şi comunicaţiilor, vizează optimizarea actului administrativ”.

6.2. Instrumente strategice în e-Government

Instrumentele prin care se realizează practic strategia ” e- Government” sunt:

1. G2C – sistemul de relaţii on – line Guvern – Cetăţean;

2. G2B – sistemul de relaţii on – line Guvern – Business;

3. G2E – sistemul de relaţii on – line Guvern – Employee (funcţionar public);

4. G2G – sistemul de relaţii on – line Guvern – Guvern

Programul e-Government cuprinde următoarele măsuri care sunt considerate a fi

bune practici în procesul decizional desfăşurat la nivel administrativ public:

cooperarea cu autorităţile locale pentru dezvoltarea reţelelor informatice care asigură

funcţionarea reţelelor regionale de învăţare şi a grupurilor de competenţă;

cooperarea cu primăriile, serviciile publice descentralizate şi deconcentrate, pentru

realizarea unei reţele metropolitane de comunicaţii – City Net – ca sistem de

management al informaţiei.

Scopul final al ”e-Government” (G) îl reprezintă creşterea calităţii şi accesibilităţii

serviciilor guvernamentale, ai căror beneficiari sunt cetăţenii (C), mediul de afaceri (B) şi

angajaţii serviciilor publice – funcţionarii publici (E). Apreciem că în ţara noastră eforturile

făcute în ultimii ani, prin programe speciale de sprijinire a şcolilor, universităţilor,

institutelor de cercetări, administraţiilor publice locale etc., au contribuit la înregistrarea

unor succese fireşti în derularea procesului de tranziţie spre societatea informaţională.

În ţările Uniunii Europene se aplică din ce în ce mai mult principiile bunei guvernări şi

anume: deschiderea, participarea, responsabilitatea, eficacitatea şi coerenţa. Fiecare

principiu este important pentru stabilirea unei guvernări democratice. Ele pun baza



65

democraţiei şi regula de drept în Statele Membre, şi se aplică la toate nivelele guvernului –

global, european, naţional, regional şi local.

Pentru a reduce complexitatea, practica sistemelor informaţionale a lansat ideea

unor liste de "verificare". între cele mai cunoscute sunt ITPOSMO (Information, Technology,

Processes, Objectives, Skills, Management Systems, Other Resources) şi CIPSODA (Capture,

Input, Processing, Storage, Output, Decision-making, andAction).

Prezentarea după lista ITPOSMO include următoarele dimensiuni de studiat:

informaţii, cu referire la informaţiile formale deţinute de către sistemele electronice şi

cele informale, utilizate de oamenii implicaţi în sistem;

tehnologia, în principal tehnologii informaţionale, dar şi altele (telefon, fax etc);

procesele, corespunzătoare activităţilor desfăşurate în administraţia publică, atât cele

interne, de gestiune, cât şi cele de interacţiune cu partenerii şi cetăţenii;

obiectivele şi valorile, care sunt foarte relevante deoarece indică pe de o parte

interesele şi politica organizaţională, iar pe de altă parte aspecte privind cultura

organizaţională, dar şi valorile preţuite de cetăţeni;

schema de personal şi abilităţile acestuia ca utilizatori în sistemul informaţional,

managementul şi structurile organizatorice;

alte resurse (în special resursele financiare şi de timp necesare).

Dat fiind specificul e-Guvernării, la această listă se mai poate adăuga mediul extern,

deoarece factorii politici, economici, legali, socio- culturali şi tehnologici care îl

caracterizează influenţează semnificativ sistemul informaţional al e-Guvemării.

Lista de verificare CIPSODA se concentrează asupra activităţilor din sistemul

informaţional, care presupun lucrul cu date, informaţii, cunoştinţe. Practic, vorbim despre o

altă perspectivă asupra sistemului informaţional decât cea structurală descrisă mai sus,

orientată asupra informaţiilor şi gestiunii acestora. Corespunzător clasicului ciclu de

prelucrare a datelor, lista de verificare CIPSODA include următoarele activităţi:

culegerea/găsirea datelor;



66

introducerea datelor în sistem;

prelucrarea datelor;

stocarea datelor şi a rezultatelor prelucrărilor;

obţinerea rezultatelor în forma dorită;

luarea deciziei, sprijinită de informaţiile obţinute prin prelucrarea datelor;

acţiunea de implementare, materializare a deciziei luate.

Acestor activităţi li se adaugă şi cea de comunicare, esenţială pentru buna

desfăşurare a tuturor celorlalte.

ERP ("Enterprise Resource Planning") este proiectul de integrare cel mai frecvent şi în

sectorul public. Mai mult decât atât, i se recunoaşte meritul de a face parte din

infrastructura tehnologică de bază a e-guvernării.

Este bine că multe organizaţii îşi asumă iniţiative ERP, este regretabil că acestea sunt

tratate ca banale înlocuiri ale vechilor aplicaţii moştenite. După ce devine limpede caracterul

integrat al sistemelor ERP, se iau în discuţie procesele şi modul în care acestea pot fi

„aclimatizate" în arhitectura informaţională. Această abordare tardivă implică schimbări

„din mers" în cadrul implementării şi creează un mediu instabil şi anarhic. Consecinţele merg

de la întârzieri şi depăşiri ale costurilor la abandonarea proiectelor. Evitarea acestor situaţii

este realizabilă atunci când între activităţile iniţiale se numără şi definirea viziunii şi

obiectivelor pe termen lung. Pe acestea se fundamentează obiectivele proiectului ERP,

determinându-se cât de amplă va fi implementarea, care este cea mai potrivită strategie şi

metodologie de implementare.

Se spune că în implementările de sisteme integrate în organizaţiile mari problemele

de personal şi de cultură organizaţională sunt cele dificile, nu cele tehnologice. Problemele

tehnologice sunt de obicei clar definite, astfel că trebuie să existe un cap limpede şi multă

muncă pentru a le rezolva. Dacă apar obstacole legate de oameni, de cultură sau mentalitate

e mult mai greu. Birocraţia este considerată o piedică majoră în inovarea tehnologică,

deoarece o creaţie nouă reprezintă o ameninţare pentru comodul status-quo. Orice inovaţie

îi forţează pe salariaţi să modifice praxisul, să schimbe obişnuinţele, să dezvolte noi relaţii de



67

muncă şi chiar să-şi sacrifice autonomia. Deşi este o activitate necesară în orice proiect ERP,

în zona administraţiei publice, educarea salariaţilor este mai mult decât benefică, este vitală

pentru succesul oricărui proiect care implică tehnologiile informaţionale.

În plus, echipa unui proiect ERP este eterogenă, ea reuneşte diverse grupuri din zone

diferite: administraţia publică locală şi cea naţională, furnizorul soluţiei ERP,

implementatorul soluţiei, furnizori de echipamente, furnizorul bazei de date, firme de

consultanţă şi de instruire. Toţi oamenii implicaţi trebuie să formeze o echipă, să comunice

între ei şi, cel mai important, să-şi asume responsabilitatea şi apartenenţa la proiect.

6.3. Schimbare organizaţională prin e-Government

În zilele noastre, tehnologia informaţională, aflată în continuă evoluţie este

catalizatorul schimbărilor în organizaţii. în acest sens, este hotărâtor ca managerii publici să

dea importanţa cuvenită TI, să înţeleagă efectele acestora şi să înveţe să gestioneze eficient

schimbările generate de noile TI. Totuşi, tehnologia singură nu este de nici un folos acolo

unde politica şi reglementările diferitelor departamente administrative nu se potrivesc ori

sunt potrivnice acesteia. O a treia recomandare vizează schimbarea organizaţională.

Realizarea integrării informaţionale la nivel de organizaţie se bazează pe implementarea de

procese „de la cap la coadă", chiar dacă acestea depăşesc graniţele departamentale.

Creşterea eficienţei administraţiei publice depinde de măsura în care unităţile componente

sunt dispuse să realizeze schimbări de proces - reproiectarea proceselor economice va

realiza un salt calitativ în performanţe dacă este înţeleasă şi pusă în practică după regulile

sale (nu după ureche). în sprijinul acesteia pot fi utilizate „cele mai bune practici", rezultate

din experienţa acumulată de consultanţi şi firmele integratoare de sistem.

Impactul ERP asupra mediului organizaţional poate fi comparat cu cel al unui seism,

schimbările în modul de desfăşurare al activităţii şi cele care ţin de organizare constituind un

motiv important de panică pentru organizaţiile care ezită să meargă pe drumul integrării

prin ERP. Un alt aspect care îi surprinde pe manageri are în vedere durata acestui

angajament, care nu se încheie la finalizarea proiectului ERP propus. Dacă simpla adoptare a



68

unei soluţii ERP pare a fi la început soluţia tuturor problemelor, mai târziu se dovedeşte a fi

doar un prim pas către crearea unei infrastructuri competitive, conectată în permanenţă la

evoluţia tehnologiilor informaţionale.

Chiar dacă sistemele ERP se răspândesc pe zi ce trece, ele nu pot acoperi în totalitate

cerinţele e-guvemării. Aşa cum am arătat mai sus, sistemul informaţional al e-guvernării

reuneşte mai multe componente, ERP-ul reprezentând doar o parte a integrării interne. La

fel cum organizaţiile private tind să-şi elimine barierele organizaţionale, aceeaşi tendinţă

colaborativă se manifestă şi în sectorul public. Sistemului ERP, cel care automatizează şi

eficientizează procesele interne, i se adaugă noi componente care asigură integrarea

orizontală a datelor din cadrul tuturor aplicaţiilor în corelaţie cu procesele guvernamentale.

Cu ajutorul instrumentelor colaborative se poate asigura interoperabilitatea între diferite

structuri administrative, cu participarea tuturor actorilor implicaţi (angajaţi, cetăţeni, firme

private). La nivelul unei unităţi administrative de genul judeţului angajaţii din sectorul public

pot colabora într-un sistem de management al documentelor, privit ca un rezervor de

informaţii şi cunoştinţe, accesibil prin intermediul unui portal Web, indiferent de localizarea

angajatului.

E-guvernarea sprijină interacţiunile externe, cu structurile politice parlamentare şi

alte structuri legislative, dar şi cu cetăţenii şi grupurile de decizie ale procesului democraţiei,

cu firmele (furnizori sau alţi parteneri) precum şi cu alte componente externe ale

administraţiei. Totodată interacţiunile interne pot fi redefinite prin e-guvernare şi integrate

îi sistemul general.

Prin asocierea acestor interacţiuni tipurilor specifice de proceduri administrative,

distingem patru componente de bază care se concretizează în diverse instrumente :

1. democraţia electronică şi participarea (eDP);

2. reţele electronice de producţie (eRP);

3. servicii publice electronice (eSP);

4. colaborare internă electronică (eCl).



69

Componenta eDP descrie suportul şi pregătirea procedurilor de luare a deciziilor în

mediul electronic.

Partenerii de interacţiune sunt cetăţenii sau grupurile de cetăţeni, văzuţi ca

formatori de opinie politică şi decidenţi, precum şi organele politice legitimate în mod

democratic. Suportul electronic al interacţiunii dintre organele politice, parlament şi guvern

este de asemenea cuprins în eDP.

Utilizatorii noilor TIC în procesele democratice şi politice se bucură de foarte multă

atenţie în ultimul timp. Introducerea votului electronic şi a procedurilor electronice de

votare pot conduce la crearea unui sistem de vot corect şi echitabil. Votarea prin internet

reprezintă în multe ţări (şi punem pe primul loc SUA, iar din Europa Elveţia) o manifestare a

e-democraţiei.

Un astfel de program de reformă a sistemului de votare presupune:

crearea bazelor de date pentru votanţi;

redefinirea procedurilor şi regulilor de votare (identificarea votanţilor, numărarea şi

procesarea voturilor exprimate);

crearea de comisii de susţinere şi suport.

Aplicaţiile eDP pot fi legate de informare şi consultare, de sprijinire electronică a

procedurilor democratice de luare a deciziilor, de asigurare a interacţiunii dintre politic,

parlament şi guvern.

Instrumentele de sprijinire electronică a procedurilor democratice de luare a

deciziilor, inclusiv la nivelul administraţiei publice se concretizezaă în:

informaţii despre votare pe site-ul web al administraţiei publice (date, localităţi,

proceduri);

aplicaţii speciale de votare prin e-mail sau poşta clasică;

descărcarea documentelor de votare;

e-voting (votare prin internet);

strângerea de semnături pentru referendumuri.



70

Prin eRP se referă sprijinul electronic pentru colaborarea între public şi privat sau

între public şi organizaţii publice care prestează servicii. Pe scurt, vorbim despre reţele

electronice implementate cu scopul îndeplinirii sarcinilor publice.

Colaborarea între diferitele departamente guvernamentale şi existenţa mai multor

niveluri de guvernare determină integrarea atât pe verticală, cât şi pe orizontală. în cadrul

eRP există diverse posibilităţi pentru colaborare: munca poate fi divizată între componente

diverse. Prin punerea în comun a sarcinilor de lucru - spre exemplu între municipalităţi

învecinate - se pot obţine economii importante: se evită utilizarea discontinuă sau în salturi

a capacităţilor de lucru şi se reduce presiunea asupra muncii în perioadele de vârf.

Noile modalităţi de cooperare construiesc pasarele spaţiale sau organizaţionale,

astfel că pot fi soluţionate problemele de stabilire şi desfăşurare a specialiştilor din toate

zonele administraţiei publice.

Beneficiile comunicării şi colaborării între angajaţi sunt:

circuitul documentelor este simplificat şi devine ordonat;

fluxurile de informaţii devin clare şi eficiente;

se asigură o bună coordonare a acţiunilor şi proiectelor;

se reduc activităţile inutile;

se elimină suprapunerea activităţilor;

creşte flexibilitatea în constituirea de echipe de lucru interdepartamentale;

se simplifică depistarea şi comunicarea problemelor;

eforturile se concentrează pe problemele cu prioritate ridicată.

Prin cooperarea cu firmele private sau alte structuri ale administraţiei publice se

poate reduce gama de servicii produse, ceea ce înseamnă că mai puţine servicii sunt

produse într-o anume structură guvernamentală şi mai multe sunt comisionate către terţi.

Noile TIC simplifică monitorizarea şi coordonarea acestor externalizări.

Unele servicii sau părţi ale acestora pot fi transmise electronic, ceea ce deschide noi

posibilităţi de divizare, separare a proceselor între diferite autorităţi administrative, fără a



71

solicita cheltuieli adiţionale costisitoare în vederea coordonării. TI facilitează luarea deciziilor

privind gama de servicii produse de administraţia publică de o manieră mult mai

diversificată sub aspectul opţiunilor decât până acum. Externalizarea unor părţi de proces se

realizează mult mai uşor.

Cel mai mare beneficiu al e-guvernării este îmbunătăţirea colaborării între diferitele

structuri ale administraţiei publice şi între acestea şi industria privată, ducând la creşterea

eficienţei. Investiţiile mari solicitate de eRP sunt deplin justificate.

Numeroasele aplicaţii din aria eRP pot fi diferenţiate în funcţie de implicarea sau nu a

organizaţiilor externe24.

A) Aplicaţiile care implică participarea organizaţiilor externe cuprind:

informare pe site-uri web pentru furnizori sau alte companii, cu sau fără acces separat

(proceduri de organizare şi câştigare a licitaţiilor publice, cererile de oferte deschise,

procedurile de plată etc);

contractare prin e-mail pentru furnizori sau alte companii;

formulare electronice pentru depunerea de oferte;

administrarea electronică a ofertelor depuse, aplicaţii de analiză a ofertelor;

crearea unui extranet pentru furnizori în vederea schimbului securizat de date;

tranzacţii de plăţi electronice cu furnizorii;

crearea unei pieţe electronice pentru a gestiona cererile şi ofertele.

B) Aplicaţiile în care nu sunt implicate firme externe, ci unul sau mai multe

structuri/departamente din administraţia publică includ:

comunicare prin e-mail;

crearea unui intranet accesibil din toate posturile administrative pentru schimbul

electronic de date în cadrul acţiunilor comune;

crearea unei reţele comune pentru mai multe posturi administrative;

colectarea tuturor cererilor de aprovizionare;

24

Karl Schedler, Managing the Electronic Government, Information Age Publishing, 2004, p. 33.



72

standardizarea interfeţelor.

Cei mai relevanţi factori pentru succesul acestor aplicaţii de e-guvemare sunt: în

primul rând securitatea, dar şi schimbările în cultura organizaţională, pregătirea şi instruirea

utilizatorilor25.

Aplicaţiile eSP se referă la livrarea electronică a serviciilor publice către indivizi sau

grupuri. Pentru publicul larg, pe lângă participare, eSP este partea cea mai vizibilă a e-

guvernării.

Efectele noilor tehnologii se manifestă atât prin creşterea eficienţei serviciilor, cât şi

prin îmbunătăţirea calităţii acestora.

Concepte precum "one-stop shop" şi "life situation principie" sunt asociate cu eSP,

ambele urmărind acelaşi scop: să ofere un serviciu orientat către client şi nu către nevoile

administraţiei publice.

Rezumativ, aplicaţiile eSP pot fi clasificate în următoarele trei categorii26:

1) Informare pe internet prin intermediul site-urilor web, conţinând o largă varietate

de subiecte despre care oferă informaţii precum adrese, posibilităţi de contact, orar de

funcţionare. Următoarele categorii de informaţii sunt necesare şi utile:

numele şi responsabilităţile funcţionarilor, precum datele de contact (telefon, e-mail);

suport şi explicare a procedurilor administrative, direct sau prin intermediul unei pagini

de întrebări frecvente (FAQ);

activităţi programate sau orarul diverselor activităţi;

informaţii legale, despre cereri de autorizare, ghiduri de activitate (îndrumare);

activitate politică, rapoarte de presă, comunicate sau discursuri ale politicienilor;

informaţii externe, de inters general (vremea, timp liber etc);

informaţii utile - link-uri de interes, eventual grupate pe categorii.

2) Funcţiuni adiţionale pe site-ul web:

25

L.A. Joia, Key Success Factors for Electronic Inter-organisational Co-operation between Government Agencies, Proceedings of the 4th International Conference Knowledge Management in electronic government, Greece, 2003. 26

Karl Schedler, Managing the Electronic Government, Information Age Publishing, 2004, pp. 38-39.



73

funcţie de căutare, harta site-ului;

newsletter prin e-mail;

funcţie de imprimare în format prietenos a informaţiilor;

funcţie de personalizare a paginii (înregistrarea vizitatorilor).

3) Aplicaţii complementare şi aplicaţii avansate:

asigurare contact prin e-mail;

descărcare de formulare aferente serviciilor publice;

formulare electronice pentru solicitarea de servicii şi transmisia de date structurate,

transmiterea electronică a documentelor către utilizatorul serviciului;

urmărire a stadiului de prelucrare a solicitărilor/cererilor;

tranzacţii de plăţi pentru prelucrarea electronică completă a serviciilor publice;

interconectarea diferitelor structuri ale administraţiei publice în vederea creării unui

portal comun ce oferă servicii grupate în funcţie de interesele cetăţenilor, indiferent de

structura organizaţională publică (după principiul situaţiilor de viaţă).

Spre deosebire de celelalte trei componente prezentate, care ţin seama de

interacţiunile externe, această componentă vizează procesele interne şi procedurile de

comunicare specifice administraţiei publice. Procesele organizaţionale specifice sunt inter-

corelate cu aplicaţiile de e-guvernare, iar schimbul de date şi informaţii se bazează pe

sistemele de e-mail, alte aplicaţii Internet, dar şi numeroase aplicaţii de Intranet. în cadrul

sistemului informaţional integrat, numeroasele procese sunt reprezentate şi gestionate

electronic ca fluxuri de activităţi (workflow).

Particularităţile proceselor specifice administraţiei publice ridică numeroase

provocări în crearea unui sistem eCl eficient. Pe de o parte este necesară cunoaşterea în

detaliu a proceselor, pe de altă parte este esenţială imaginea de ansamblu asupra sistemului

de e-guvernare: aplicaţiile trebuie văzute într-un ansamblu integrat şi nu separat. Abordarea

pe procese permite crearea unui sistem de fluxuri electronice, adică procese de lucru

realizate complet electronic. Aceasta înseamnă adesea şi regândirea, adaptarea proceselor şi



74

structurilor existente. îmbunătăţirile calitative sunt obţinute în primul rând prin eliminarea

întreruperilor în fluxurile şi schimburile de informaţii. în procesele din administraţia publică

sunt frecvente schimbările suporturilor de informaţii (vezi figura), ceea ce duce la

"scurtcircuitarea" schimbului de informaţii şi ridică probleme precum:

fiecare transfer de pe un suport pe altul constituie o potenţială sursă de erori;

fiecare transfer înseamnă o întârziere suplimentară;

fiecare transfer reprezintă o cheltuială, deci o creştere a costurilor asociate procesului.

Scurtcircuitarea fluxurilor de informaţii

Aplicaţiile din componenta eCl sunt cele mai puţin "spectaculoase" şi mai puţin

vizibile pentru public, dar se constituie în temelia unui sistem de e-guvernare deoarece

leagă între ele toate componentele şi oferă eficienţa operaţională.

Aplicaţiile de e-guvernare specifice acestei componente vizează27:

accesul la internet;

comunicarea prin e-mail;

crearea unei reţele interne sau a unui intranet prin care pot fi distribuite numeroase

informaţii: publicarea de instrucţiuni, regulamente etc, difuzarea de informaţii de interes

general intern (newsletter) etc;

administrarea electronică a arhivelor, gestiunea documentelor electronice înregistrarea

electronică (dosare electronice);

baze de cunoştinţe vizând probleme concrete şi specifice (contactare parteneri, acces

documente sau legături cu forumuri de cunoştinţe - comunităţi de practici);

27

Karl Schedler, Managing the Electronic Government, Information Age Publishing, 2004, p.41.



75

crearea de platforme de e-leaming;

desfăşurarea de sondaje interne şi studii de opinie în rândul angajaţilor.

6.4. e-Government – bune practici în utilizarea tehnologiilor informaţionale

Folosirea acestor instrumente tehnice poate conduce la dezvoltarea şi implementarea cu

succes a unor bune practici în procesul decizional existent la nivelul autorităţilor publice din

România, eficientizînd astfel activitatea acestora în mod direct prin îmbunătăţirea

performanţelor, cu repercusiuni asupra calităţii serviciilor furnizate, acest lucru reflectîndu-

se în mod firesc asupra cetăţeanului şi a relaţiei dintre acesta şi administraţie. În acest sens,

trebuie ca:

informaţiile, extrem de diverse, posibil ordonate sau clasificate, generate dinamic şi

eventual adaptate individual. Ele pot fi solicitate de către un grup ţintă sau pot fi

voluntar trimise către grupuri ţintă - în ambele variante este vorba despre furnizare de

date subiectivă, cu un singur sens;

comunicarea, care trebuie să depăşească pe cât posibil toate barierele şi limitele, să fie

rapidă şi eficientă sub aspectul costurilor. Comunicarea se bazează tot mai mult pe

serviciile Internet (e-mail, mesagerie instant, grupuri de discuţii, forumuri ş.a.) şi se

realizează între indivizi sau între grupuri de oameni. în oricare variante este vorba despre

schimb reciproc de date şi informaţii, în ambele sensuri;

tranzacţiile descriu desfăşurarea propriu-zisă a activităţilor specifice - spre exemplu

plasarea unei solicitări sau efectuarea unei plăţi electronice. în viitorul apropiat se

preconizează ca extinderea posibilităţilor de utilizare a Internet în derularea

tranzacţiilor. Un important criteriu de succes este eliminarea discontinuităţilor datorate

schimbării mediilor de stocare a datelor.



76

VII. Drepturile şi libertăţile fundamentale în contextul guvernării moderne

7.1. Egalitate şi non-discriminare

Evoluţia societăţii umane a determinat apariţia unor reguli de conduită, generale şi

obligatorii, care în timp au format sistemul de drept, pentru a organiza şi orienta întreaga

activitate. Sensul în care ne referim astăzi la norma juridică nu a fost de la început conturat,

vreme îndelumgată dreptul bazându-se pe existenţa principiilor, fundament al dreptului de

astăzi.

Egalitatea şi non-discriminarea sunt valori pereche, afirmarea şi recunoaşterea unei

dintre aceste noţiuni fiind întotdeauna direct legată de analiza celeilalte. Totuşi, apreciem că

egalitatea, ca principiul de drept, are o sferă de acoperire mai largă, invocarea acestei

noţiuni nefiind condiţionată de argumente colaterale, căci indivizii sunt egali în drepturi

indiferent de orice alt criteriu care ar putea fi adus în discuţie. Cu privire la discriminare însă,

se pune întotdeauna problema criteriului avut în vedere în momentul în care se realizează

actul discriminatoriu.

Principiul nediscriminării se impune în mod natural într-o societate democratică, fără

ca aceasta să echivaleze însă cu o respectare necondiţionată sau lipsită de constrîngere.

Respectarea şi garantarea principiului trebuie realizată prin crearea şi aplicarea unor norme

juridice imperative menite să descurajeze discriminarea sub toate formele sale, inclusiv cea

manifestată în cadrul administraţiei publice. Ne referim aici atît la tratamentul angajaţilor

care îşi desfăşoară activitatea în cadrul autorităţilor administraţiei publice, cît şi la relaţia

acestora cu cetăţenii cu ocazia furnizării de servicii publice.

Respectarea şi promovarea egalităţii şi a non-discriminării pot fi realizate prin intermediul

unor instrumente şi bune practici care să susţină în mod eficient şi pe termen lung un

proces decizional legal, transparent şi imparţial.

Astfel, Consiliul a adoptat în 1975 Directiva 75/117/TCE privind plata egală şi

apropierea legislaţiilor statelor membre referitoare la aplicarea principiului remunerării



77

egale a lucrătorilor de sex masculin şi de sex feminin. Un an mai târziu a fost adoptată

directiva privind tratamentul egal. Aceasta adaugă principiului egalităţii de remuneraţie

principiul tratamentului egal între femei şi bărbaţi, atât în ceea ce priveşte accesul la muncă,

formare profesională cât şi în privinţa celorlalte condiţii de muncă. Aceste directive prevăd:

- interzicerea oricărui fel de discriminare pe motiv de sex, în mod direct sau

indirect;

- posibilitatea statelor membre de a lua măsuri pentru protecţia femeilor,

mai ales în caz de graviditate şi maternitate;

- posibilitatea recunoscută statelor membre de a lua măsuri în scopul

promovării şanselor egale între bărbaţi şi femei;

- punerea în aplicare progresivă a principiului egalităţii de tratament între

bărbaţi şi femei în domeniul protecţiei sociale.

Termenul de discriminare, asemenea termenelor conexe, nu este definit expres în

legislaţia comunitară, prin urmare este necesar să se cerceteze jurisprudenţa Curţii

europene de justiţie care a construit progresiv o definiţie a acestui termen ca fiind

„aplicarea unor reglementări diferite la situaţii comparabile sau aplicarea aceleiaşi

reglementări la situaţii diferite”. Se poate astfel, observa că instanţa europeană nu reţine

doar cazul de discriminare voluntară sau pedepsibilă şi că discriminările indirecte sau

deghizate sunt în aceeaşi măsură luate în considerare ca discriminare involuntară, interzisă

pentru evitarea unor atitudini de camuflaj.

Motivele de discriminare sunt suficient de variate pentru a constitui un spectru larg

ale acestor practici, fiind bazate pe rasă sau origine etnică, un handicap, vârsta, orientarea

sexuală, sexul, religia sau convingerile, atingând practic toate aspectele vieţii cotidiene.

Astfel, diferite practici pot fi întâlnite, spre exemplu, în cazuri ca: gestiunea mâinii de lucru

îmbătrânite, tranziţia de la viaţa activă la retragerea din muncă, inserţia profesională a

persoanelor cu handicap, concilierea între viaţa activă şi cea de familie, dar şi accesul la

posibilităţile de formare, protecţie socială, educaţie şi cultură, accesul la bunuri şi servicii

etc.



78

Directiva Consiliului 2000/43/CE privind aplicarea principiului egalităţii de tratament

între persoane, fără deosebire de orgine rasială sau etnică şi Directiva Consiliului

2000/78/CE privind crearea unui cadru general în favoarea egalităţii de tratament, în ceea

ce priveşte încadrarea în muncă şi ocuparea forţei de muncă, înterzic atât discriminarea

directă cât şi discriminarea indirectă.28

Art. 3 din Directiva privind relaţiile de muncă (2000/78/CE) vizează:

- accesul la locuri de muncă, munca individuală (pe cont propriu) şi profesia

(inclusiv promovarea);

- accesul la consiliere şi pregătire vocaţională;

- realţiile de muncă şi condiţiile de muncă, inclusiv concedieea şi salariul;

- apartenenţa laa organizaţii sindicale şi patronale.

Directiva rasială (2000//43/CE) acordă mai multă atenţie protecţiei împotriva

discriminării, incluzând domenii ca: educaţia, protecţia socială, inclusiv securitatea socială şi

serviciile de sănătate, avantaje sociale, accesul al bunuri şi servicii publice, inclusiv accesul la

locuinţă.

7.2. Cadrul normativ român privind drepturile şi libertăţile fundamentale

Cadrul normativ din România a transpuns în practică toate convenţiile Organizaţiei

internaţionale a Muncii (OIM)29 la care România este parte, şi a aliniat legislaţia internă la

exigenţele aquis-ului comunitar în material reglementării egalităţii de şanse şi tratament.

Aceste prevederi internaţionale sunt transpuse în cadrul normativ intern. Cu toate acestea,

aplicarea legislaţiei în acest sens rămîne deficitară nu numai din perspectiva conţinutului, ci

mai ales din punctul de vedere al aplicării sale inconstante.

28

Emanuela Igantoiu-Sora, Egalitate şi nondiscriminare în jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2008, p. 21. 29

Creată în 1919, OIM este singura instituţie internaţională cu structură tripartită (reprezentanţi ai sindicatelor, ai patronatelor şi ai guvernelor statelor membre), deoarece justiţia socială nu poate fi promovată decât prin implicarea tuturor partenrilor sociali în formularea şi implmeentarea politicilor care privesc domeniul realţiilor de muncă. Până în prezent, OIM a adoptat aproximativ 200 de convenţii cu privire la drepturile şi libertăţile fundamentale de care ar trebui să beneficieze orice lucrător, condiţiile de muncă, angajarea, şomajul, securitatea socială, egalitatea în drepturi.



79

Discriminarea apare sub diverse forme, unele evidente, precum discriminarea

directă, altele mai ascunse, mai subtile, precum discriminarea indirectă, discriminarea

multiplă, discriminare pozitivă, toate greu de dovedit şi în consecinţă de combătut.

Legislaţia română determină autorităţile publice, inclusiv cele din cadrul

administraţiei publice să creeze şi să permanentizeze o serie de bune practici în procesul

decizional care să asigure egalitatea atît a angajaţilor proprii, cît şi a cetăţenilor pe care îi

deservesc. Atingerea acestui obiectiv trebuie să se realizeze în primul rînd pornind de la

lege, ca instrument principal, la care adăugăm normele deontologice şi cele de organizare

internă a serviciilor administraţiei publice.

Astfel, egalitatea în materie de angajare şi profesie trebuie realizată prin intermediul

organizării concursurilor pentru ocuparea posturilor vacante pornind de la cerinţe uniforme

pentru toţi candidaţii, pe baza dosarului personal, a interviului şi a examenului scris. În cazul

acestuia din urmă, pregătirea se va realiza după o bibliografie anunţată, iar numele

candidaţilor nu va fi cunoscut de către examinatori. Comisia de examinare va trebui

alcătuită din înalţi funcţionari publici, reprezentanţi ai autorităţii administrative în cauză,

respectiv reprezentanţi ai serviciului public, reprezentanţi ai comunităţii academice, un jurist

pentru verificările de legalitate şi chiar un reprezentant al Consiliului Naţional pentru

Combatarea Discriminării (CNCD).

În legătură cu aceste aspecte, legea română incriminează drept contravenţii

următoarele fapte care ar aduce atingere egalităţii în activitatea economică, în materie de

angajare şi profesie:

- condiţionarea participării la o activitate economică a unei persoane ori a alegerii

sau exercitării libere a unei profesii de pe motive discriminatorii;

- discriminarea unei persoane într-un raport de muncă şi protecţie socială, cu

excepţia cazurilor prevăzute de lege;

- refuzul unei persoane fizice sau juridice de a angaja în muncă o persoană pe motive

discriminatorii;



80

- condiţionarea ocupării unui post prin anunţ sau concurs, lansat de angajator ori de

reprezentantul acestuia, de criterii discriminatorii;

- discriminarea angajaţilor de catre angajatori, în raport cu prestaţiile sociale

acordate.

Desigur că aceste prevederi nu pot fi interpretate în sensul restrângerii dreptului

angajatorului de a refuza angajarea unei persoane care nu corespunde cerinţelor

ocupaţionale în domeniul respectiv, atât timp cât sunt îndeplinite în mod cumulative

următoarele condiţii:

- refuzul nu constituie un act de discriminare,

- aceste măsuri sunt justificate obiectiv de un scop legitim

- metodele de atingere a acelui scop sunt adecvate şi necesare.

Persoanele fizice şi juridice cu atribuţii în medierea şi repartizarea în muncă trebuie

să aplice un tratament egal tuturor celor aflaţi în căutarea unui loc de muncă, vor asigura

tuturor persoanelor accesul liber şi egal la consultarea cererii şi ofertei de pe piaţa muncii, la

consultanţa cu privire la posibilităţile de ocupare a unui loc de muncă şi de obţinere a unei

calificări şi vor refuza sprijinirea cererilor discriminatorii ale angajaţilor.

În domeniul egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi, se aplică prevederile Legii nr.

202/2002, modificată şi completată prin Ordonanţa nr. 84/2004.

Legea are menirea de a reglementa „măsurile pentru promovarea egalităţii de şanse

între femei şi bărbaţi, în vederea eliminării discriminării directe şi indirecte după criteriul de

sex, în toate sferele vieţii publice în România”, adică „în domeniul muncii, educaţiei,

sănătăţii, culturii şi informării, participării la decizie, precum şi în alte domenii, reglementate

prin legi speciale”. Sub incidenţa acestui act normativ nu intră activitatea religioasă şi viaţa

intimă şi privată a individului.30

Analizând prevederile Legii nr. 202/2002 se observă reglementări în capitole diferite

pentru egalitatea de şanse şi tratament în domeniul muncii, în ceea ce priveşte accesul la

educaţie, la sănătate, la cultură şi la informare. Art. 7 alin. 1 precizează că prin egalitate de

30

Cornel Răduş, Egalitate şi nediscriminare, Editura Universitaria, Craiova, 2006, p. 32.



81

şanse şi tratament între femei şi bărbaţi în relaţiile de muncă se înţelege accesul

nediscriminatoriu la alegea şi exercitarea liberă a unei profesii sau meserii, angajare, venituri

egale, promovare, condiţii de muncă egale, beneficii de orice fel acordate de angajator,

prestaţii şi servicii sociale etc. În domeniul relaţiilor de muncă, anagajatorii sunt obligaţi să

asigure egalitatea de şanse şi tratament între angajaţi, femei şi bărbaţi, inclusiv prin

introducerea de dispoziţii pentru interzicerea discriminărilor în regulamentele de organizare

şi funcţionare şi în cele de ordine interioară, prin informarea sistematică a salariaţilor şi

afişarea în locuri vizibile, asupra drepturilor pe care aceştia le au în ceea ce priveşte

respectarea egsalităţii de şanse şi tratament între femei şi bărbaţi în relaţiile de muncă.art.

10 al legii reglementează protecţia femeii salariate în caz de maternitate iar art. 11 prevede

că este considerată discriminare directă bazată pe criteriul sexului orice comportament

nedorit, definit drept hărţuire sexuală, având drept scop sau efect:

- de a crea la locul de muncă o atmosferă de intimidare, de ostilitate sau de descurajare

pentru persoana afectată;

- de a influenţa negativ situaţia persoanei angajate în ceea ce priveşte promovarea

profresională, remuneraţia sau veniturile de orice natură ori accesul la formarea şi

perfecţionarea profesională, în cazul refuzului acesteia de a accepta un comportament

nedorit, ce ţine de viaţa sexuală.

Maternitatea nu poate constitui un motiv de discriminare, fiind interzis să i se solicite

unei candidate, în vederea angajăriisă prezinte un test de graviditate. Femeile însărcinate au

dreptul la un program de muncă mai lejer, în cazul în care medicul eliberează un certificat în

care solicită acest lucru.

Primul lucru pe care trebuie să îl facă salariata însărcinată este să anunţe superiorul

în scris că este însărcinată, pentru a putea să pretindă şi să îi fie acordate toate dreptureile

care decurg din această situaţie. Angajatorul este obligat să păstreze confidenţialitatea şi să

dea curs solicitării de îmbunătăţire a condiţiilor de lucru. Se interzice concedierea unei femei

în perioada gravidităţii, a concediului de maternitate, prenatal sau de boală, sau pe perioada

care va fi stabilită de legialţia naţională, ulterior întoarcerii sale la serviciu, cu excepţia



82

cazurilor care nu au legătură cu naşterea copilului, consecinţele acesteia şi alăptarea.

Femeia trebuie să aibă garanţia că la sfârşitul perioadei concediului de maternitate, când îşi

reia lucrul, se întoarce pe acelaşi post sau pe un post echivalent, remunerat la acelaşi nivel.

În astfel de situaţii, considerăm ca bună practică în domeniu consultarea Agenţiei Naţionale

pentru Egalitatea de Şanse între Femei şi Bărbaţi (ANES) în vederea luării unor decizii în

concordanţă cu strategia naţională şi cu prevederile planului naţional de acţiune în curs.

În legătură cu accesul la serviciile publice administrative şi juridice, de sănătate, la

alte servicii, bunuri şi facilităţi, O.G. nr. 137/2000 prevede sancţiuni pentru discriminarea

unei persoane prin:

- refuzarea acordării serviciilor publice administrative şi juridice;

- refuzarea accesului la serviciile de sănătate publică, alegerea medicului de familie,

asistenţă medicală, asigurările de sănătate, serviciile de urgenţă sau alte servicii de

sănătate;

- refuzul de a vinde sau de a închiria un teren sau imobil cu destinatie de locuinta;

- refuzul de a acorda un credit bancar sau de a încheia orice alt tip de contract;

- refuzarea accesului unei persoane sau unui grup de persoane la serviciile oferite de

teatre, cinematografe, biblioteci, muzee şi expoziţii;


magazine, hoteluri, restaurante, baruri, discoteci sau de orice alţi prestatori de servicii,

indiferent dacă sunt în proprietate privată ori publică;


companiile de transport în comun - prin avion, vapor, tren, metrou, autobuz, troleibuz,

tramvai, taxi sau prin alte mijloace;

- refuzarea acordării pentru o persoana sau un grup de persoane a unor drepturi sau

facilităţi.

Ocrotirea dreptului la demnitate personală se realizează în primul rând prin intermediul

legii penale. Totuşi, dacă nu sunt îndeplinite condiţiile pentru aplicarea prevederilor legii

penale, legislaţia cu privire tratamentul egal şi nondiscriminatoriu sancţionează:



83

- orice comportament manifestat în public, având caracter de propagandă naţionalist-

şovină, de instigare la ură rasială sau naţională,

- comportamentele care vizează atingerea demnităţii ori crearea unei atmosfere de

intimidare, ostile, degradante, umilitoare sau ofensatoare, îndreptat împotriva unei

persoane, unui grup de persoane sau unei comunităţi şi legat de apartenenta acestora la

o anumita rasa, nationalitate, etnie, religie, categorie socială sau la o categorie

defavorizată ori de convingerile, sexul sau orientarea sexuală a acestuia.

În unele situaţii, normele penale sunt cele care se concretizează într-un

instrument de combatere a unor fapte anti-sociale săvîrşite în desfăşurarea activităţii de

administraţie publică. Alături de norma penală, un alt instrument în acest sens îl constituie

controlul juridic şi financiar-contabil în vederea prevenirii săvîrşirii unor infracţiuni precum

delapidarea, deturnarea de fonduri, falsul intelectual, cât şi cel ierarhic, strict administrativ

pentru prevenirea infracţiunilor de abuz în serviciu, luarea de mită, primirea de foloase

necuvenite, divulgarea secretului profesional, neglijenţa în păstrarea secretului de stat,

neglijenţa în serviciu, purtarea abuzivă, conflictul de interese, omisiunea sesizăriiorganelor

judiciare.



84

VIII. Protecţia mediului şi dezvoltarea durabilă

8.1. Dezvoltarea durabilă – responsabilitate a unei administraţii moderne

Dezvoltarea durabilă a oricărei societăţi contemporane trebuie să se bazeze în mod

obligatoriu pe trei direcţii şi anume, asigurarea unui mediul durabil, a echităţii sociale şi a

prosperităţii economice. Aceste domenii de interes, împreună cu responsabilităţile

corespunzătoare, sunt interconectate şi implică asumarea unor atitudini care să le cuprindă,

indiferent că este vorba de un cetăţean, o instituţie publică sau companie.

Potrivit prevederilor constituţionale, statul prin intermediul autorităţilor publice

specializate trebuie să asigure cetăţenilor dreptul la un mediu sănătos, preocupînsu-se în

acest sens de activitatea normativă şi executivă corespunzătoare cerinţelor privind protecţia

şi conservarea mediului înconjurător. Astfel, pentru o acţiune unitară, concertată, statul

român stabileşte strategia de mediu pe termen lung şi planurile naţionale anuale pentru

atingerea obiectivelor cuprinse în aceasta. În sine, planificarea ca suport pentru conceperea

politicilor de protecţia a mediului şi aplicarea consecventă a acestora devine o bună practică

în atingerea obiectivelor de mediu propuse, în cadrul mai larg al managementului de mediu.

Pe acest fundal, la nivelul autorităţilor administrative specializate, deciziile privind

protecţia şi conservarea mediului sunt atribuite unui managerul de mediu care trebuie să

identifice situaţia existentă, să utilizeze abilităţile sale administrative şi de planificare pentru

a atinge acest echilibru. În forma sa cea mai simplă managementul mediului presupune trei

aspecte importante:

identificarea obiectivelor – arareori este o activitate facilă deoarece o comunitate nu are

întotdeauna o imagine clară a nevoilor sale. Unii oameni pot dori unele lucruri sau iniţia

acţiuni care pot să dăuneze asupra lor înşişi, asupra celorlalţi şi asupra mediului.

Managerii de mediu tebuie să identifice obiective pe care să le pună în aplicare cu

sprijinul populaţiei şi a grupurilor speciale de interese.

stabilirea măsurii în care acestea pot fi atinse;



85

identificarea, dezvoltarea şi implementarea mijloacelor prin care pot fi atinse obiectivele.

Cel de-al doilea şi al treilea aspect solicită managerului de mediu să gestioneze

interfaţa dintre ecologie, economie, legislaţie, sociologie, politică etc. în vederea coordonării

procesului de dezvoltare.

Procesul cuprinzător, sistematic şi formal ale evaluării efectelor ambientale ale unei

politici, program, plan sau alternativă este cunoscut sub denumirea de evaluare strategică

de mediu. Aceasta a fost aplicată în situaţii precum: programe de ajutorare, ajustări

structurale, modificări în politicile de transport public etc. Evaluarea strategică de mediu se

suprapune parţial cu mangementul strategic de mediu, care poate fi definit ca fiind procesul

de pregătire şi implementare a politicilor care urmăresc dezvoltarea sustenabilă a mediului.

Managementul strategic de mediu trebuie să se bazeze pe o viziune pe termen lung şi pe o

monitorizare adecvată a problemelor locale, regionale, naţionale sau globale.

8.2. Managementul de mediu – instrumente şi bune practici

Implementarea unui sistem de management de mediu performant presupune

respectarea unor reguli importante, cum ar fi:

- asigurarea conformităţii cu prescripţiile (standardele internaţionale de

management de mediu) şi respectarea legislaţiei din domeniu;

- organizarea evidenţei scrise a unei baze de date şi informaţii, astfel încât să poată

fi realizate controlul, monitorizarea şi demonstrarea îndeplinirii condiţiilor;

- implementarea unor sisteme de management certificabile, care oferă

posibilitatea utilizării unor mijloace de evaluare şi control a conformităţii cu

standardele internaţionale şi a obţinerii nivelului de performanţă dorit.

Pe lângă standardele ISO 14001 şi ISO 14004 care trasează liniile directoare şi

fundamentează principiile, sistemele şi tehnicile de implementare a unui Sistem de

Management de Mediu, seria ISO 1400 cuprinde şi standarde referitoare la instrumentele

de management de mediu:

auditul de mediu;



86

eco-etichetarea;

evaluarea performanţei de mediu;

analiza ciclului de viaţă.

Conform standardelor ISO auditul de mediu este procesul de verificare sistematică şi

documentară ce permite obţinerea şi evaluarea, într-un mod obiectiv, a probelor de audit,

cu scopul de da determina dacă activităţile, evenimentele, condiţiile referitoare la mediu,

sistemele de management de mediu sau informaţiile aferente sunt în conformitate cu

criteriile de audit şi în scopul de a comunica rezultatele acestui proces clientului. Referitor la

activitatea de audit în seria ISO 14000 cuprinde standarde referitoare la principiile generale

de ale auditului de mediu şi la termenii cheie în domeniu; descrie procedurile pentru auditul

SMM; criteriile de calificare pentru auditorii de mediu, ce ţin seama de patru elemente

fundamentale precum studiile de bază, experienţa în domeniu, formarea complementară,

aptitudini personale specifice; evaluarea de mediu a amplasamentelor şi a entităţilor.

Etichetarea de mediu sau marcarea ecologică este un mijloc prin care consumatorii

pot să contribuie la activităţile de protecţia mediului prin modul în care ei pot influenţa

piaţa. Standardele privind eco-etichetarea din seria 14020, prevăd trei tipuri de etichetare

de mediu: tip I, II şi III.

La baza apariţiei unor standarde de evaluare a performanţelor de mediu a stat

standardul ISO14001 care prevede faptul că utilizatorii săi trebuie să evalueze şi să

îmbunătăţească performanţa lor de mediu. Astfel au fost elaborate standardele:

- ISO 14031 „Management de mediu – Evaluarea performanţelor de mediu – Ghid

– oferă organizaţiilor un instrument de evaluare a performanţei lor de mediu,

aplicabil indiferent dacă organizaţia dispune de SMM, ori dacă acest SMM este

conform cu ISO 14001 sau cu alt referenţial.

- ISO 14032 „Management de mediu – Exemple privind evaluarea performanţei de

mediu – Studii bazate pe utilizarea standardului ISO 14031”.

Seria de standarde referitoare la analiza ciclului de viaţă include:



87

standardul ISO 14040 – Managementul de mediu – Analiza ciclului de viaţă – Principii şi

cadru, serveşte drept cadru general metodologic şi deontologic care să permită

asigurarea transparenţei metodelor şi datelor utilizate. Are un dublu rol: oferă

posibilitatea recunoaşterii organizaţiilor care utilizează analiza ciclului de viaţă, care îşi

doresc să le fie confirmate eforturile de a realiza produse care respectă cerinţele de

mediu şi oferă siguranţa că orice comparaţie între două sau mai multe produse se

bazează pe o analiză documentată şi fundamentată pe probe.

Standardul ISO 14041 Management de mediu – Analiza ciclului de viaţă – Definirea

obiectivului şi a domeniului de studiu şi analiza inventarului;

ISO 14042 - Management de mediu – Analiza ciclului de viaţă – Evaluarea impactului de

mediu în etapele ciclului de viaţă;

ISO14043 - Management de mediu – Analiza ciclului de viaţă – Interpretarea ciclului de

viaţă;

ISO 14047 - Management de mediu – Analiza ciclului de viaţă – Exemple care ilustrează

aplicarea ISO 14042;

ISO 14048 - Management de mediu – Analiza ciclului de viaţă – Formatul datelor de

documentare a analizei ciclului de viaţă;

ISO 14049 - Management de mediu – Analiza ciclului de viaţă – Exemple care ilustrează

aplicarea ISO 14041.

Standardul ISO 14001 stabileşte cerinţele şi metodologia construirii şi implementării

unui SMM. Aceste cerinţe sunt cuprinse în capitolul 4 al standardului şi fac referinţă la

anumite aspecte importante care ar trebui să fie luate în considerare la implementarea unui

sistem de managementul mediului în cadrul organizaţiei.

Organizaţiile au libertatea de a stabili dacă vor aplica cerinţele standardului la nivelul

tuturor activităţilor sale sau numai la nivelul unei părţi a acestora. Cerinţele formulate în

cadrul standardului corespund unui sistem de management bazat pe procesul dinamic şi

ciclic de tip „Plan – Do - Check – Act” (planificare – implementare – verificare – acţiune).



88

O primă etapă prevăzută în standard in vederea construirii şi implementării unui

SMM este definirea politicii de mediu de către conducerea companiei la nivelul cel mai înalt

şi exprimarea angajamentului privind implementarea sistemului de managementul

mediului.

Politica de mediu poate fi diferită de la un organism la altul în funcţie de natura,

dimensiunea, domeniul în care operează şi impacturile asupra mediului specifice acestuia.

Aceasta trebuie să reflecte faptul că principiile şi intenţiile organizaţiei referitoare la

performanţa de mediu sunt identificate, documentate şi comunicate.

Deşi prevederile standardului permit o flexibilitate mare în definirea politicii de

mediu, totuşi ea trebuie să cuprindă trei angajamente:

- angajamentul de conformitate cu legislaţia şi reglementările de mediu aplicabile şi cu

alte documente la care organizaţia a subscris;

- angajamentul de îmbunătăţire şi perfecţionare continuă;

- angajamentul de prevenire a poluării.

Odată ce politica de mediu a fost definitivată şi oficializată prin semnarea de către

conducerea organizaţiei, ea trebuie comunicată atât tuturor angajaţilor, cât şi publicului

larg.

Planificarea presupune identificarea aspectelor de mediu importante şi elaborarea

programului de management de mediu. Planificarea este una dintre cele mai importante

etape în procesul de construire şi implementare a sistemului de management de mediu,

care permite îndeplinirea politicii de mediu declarată de organizaţie.

Implementarea şi funcţionarea sistemului de managementul mediului oferă

siguranţa că aspectele de mediu ale organizaţiei sunt gestionate şi controlate în mod

corespunzător. Pentru aceasta organizaţia trebuie să-şi asigura şi să-şi dezvolte resursele şi

mecanismele de susţinere necesare îndeplinirii obiectivelor şi ţintelor politicii de mediu.

La implementare unui SMM concură trei mari categorii de aspecte:

aspecte care vizează în mod direct oamenii – resursele umane ale organizaţiei sau

persoane din afara acesteia;



89

aspecte care vizează elaborarea şi ţinerea sub control a documentaţiei referitoare la

SMM;

aspecte care vizează partea operaţională a funcţionării companiei.

Orice organizaţie dispune de resurse umane, materiale, tehnologice şi financiare, iar

managerii trebuie să găsească formula ideală de alocare şi punere în relaţie a acestor

categorii de resurse în vederea maximizării productivităţii. Pentru aceasta se impune

stabilirea clară a structurii de personal implicat în implementarea SMM şi a

responsabilităţilor atribuite fiecăruia.

Standardul prevede obligativitatea ca organizaţia să controleze şi să corecteze, atunci

când este cazul, elementele cheie ale sistemului de management de mediu. Totodată se

impune monitorizarea şi evaluarea performanţei de mediu. Monitorizarea, măsurarea şi

evaluarea sunt activităţi esenţiale ale unui sistem de management de mediu.

Activităţile de monitorizare şi măsurare vizează aspectele de mediu cu impact

semnificativ şi caracteristicile principale ale acestora. Informaţiile obţinute în urma acestora

trebuie să permită urmărirea evoluţiei performanţei de mediu a organizaţiei şi să vizeze

conformitatea cu reglementările aplicabile, măsura în care sunt atinse obiectivele şi ţintele

propuse, întreţinerea echipamentelor de măsură şi control şi efectele provocate de

modificările efectuate prin acţiunile preventive sau corective. Evaluarea efectuată în baza

informaţiilor obţinute în urma acţiunilor de monitorizare şi măsurare, favorizează procesul

de îmbunătăţire continuă la care organizaţia s-a angajat prin politica sa de mediu.

Analiza efectuată de conducere este o ultimă cerinţă şi vizează urmărirea progreselor

înregistrate în implementarea SMM şi evaluarea modului de funcţionare a acestuia. Potrivit

prevederilor standardului implicarea conducerii se impune din momentul definirii politicii de

mediu a organizaţiei, până în momentul analizei şi verificării finalizării cu succes a

obiectivelor şi ţintelor stabilite prin aceasta. Putem vorbi de un ciclu care începe şi se încheie

ci implicarea conducerii organizaţiei la nivelul cel mai înalt. Analiza SMM de către

conducerea organizaţiei va fi efectuată periodic şi are un rol important în asigurarea

procesului de îmbunătăţire continuă.



90

De asemenea, instrumentele ale managementului de mediu pot fi clasificate în trei

categorii: pentru analiză şi evaluare, pentru acţiune şi pentru comunicare.

În categoria instrumentelor pentru analiză şi evaluare se încadrează:

- metodele de comparare a performanţelor de mediu proprii cu realizările de vârf în

domeniu;

- analiza cost-beneficiu - permite ierarhizarea alternativelor de control al proceselor de

poluare;

- auditul de mediu – utilizat pentru a verifica conformarea cu legislaţia specifică în

scopul evaluării practicilor şi procedurilor de mediu;

- evaluarea impactului de mediu - aplicat în faza de proiectare cu scopul identificării

impactului potenţial;

- contabilitatea de mediu - permite evaluarea cheltuielilor pentru protecţia mediului,

evaluarea costului total;

- evaluarea iniţială a calităţii mediului (diagnoză) - se realizează pentru a stabili punctul

de plecare într-o acţiune ecologică;

- evaluarea ciclului de viaţă - metodă prin care sunt evaluate consumurile de energie şi

materii prime pe de o parte şi impactul asupra mediului, pe de alta, în fazele reprezentative

ale desfăşurării proceselor pentru obţinerea unui produs şi ale utilizării lui;

- evaluarea riscului asupra mediului şi a sănătăţii umane - permite stabilirea unor

măsuri de prevenire a apariţiei unor incidente, accidente;

- evaluarea tehnologiei - stabileşte efectele potenţiale ale unei noi tehnologii înainte de

implementarea sa;

- indicatorii dezvoltării durabile - diferiţi de indicatorii economici convenţionali şi care

integrează aspectele de mediu în aprecierea progresului economic.

În grupa instrumentelor pentru acţiune pot fi amintite:

- sistemul de management de mediu - stabileşte structura organizatorică,

responsabilităţile, practicile, procedurile, procesele şi resursele, pentru a implementa

politica de mediu a întreprinderii;



91

- politica de mediu - cuprinde obiectivele şi principiile ce stau la baza acţiunilor de

protecţie a mediului;

- managementul total al calităţii mediului;

- eco-marcarea (eco-etichetarea) – procedură devenită oficială în multe ţări, conform

căreia un produs cu un nivel acceptabil de impact asupra mediului poate primi o etichetă

ecologică;

- pârghii economice - al căror scop este de atingere a obiectivelor de mediu cu costuri

cât mai mici;

- înţelegerile voluntare - focalizate pe atingerea unor obiective de mediu dincolo de

cerinţele legii;

- parteneriatele în favoarea protecţiei mediului – realizate pentru a transforma poziţiile

de confruntare, dependenţă şi izolare în înţelegeri mutuale.

Dintre instrumentele pentru comunicare amintim:

- rapoartele periodice;

- informaţiile pentru mass-media, pentru clienţi sau pentru proprii angajaţi;

- rapoartele interne pentru evidenţa sistemului de managementul mediului.

8.3. Implicaţii ale Monitoring-ul de mediu asupra acţiunilor autorităţilor

publice

Unul dintre instrumentele utilizate adesea în managementul de mediu, instrument

care reprezintă în acelaşi timp şi o bună practică în luarea deciziilor de mediu este

monitoringul de mediu.

Monitoringul mediului constă dintr-un ansamblu de operaţiuni care privesc

supravegherea, evaluarea, prognozarea şi avertizarea, în legătură cu evoluţia sistemelor

naturale şi a impacturilor activităţilor umane asupra acestora, în scopul intervenţiei

operative şi în timp util pentru menţinerea stării de echilibru a mediului.

Ca instrument al managementului de mediu monitoringul presupune satisfacerea

următoarelor cerinţe:



92

generarea unui flux informaţional care să asigure un proces decizional eficient, prin

cantitatea, calitatea şi structura informaţiilor;

asigurarea unui caracter integrat al informaţiilor despre;

asigurarea compatibilităţii informaţiilor cu procedurile de gestionare a bazei de date

despre mediu;

asigurarea actualităţii informaţiilor;

procesarea simultană a datelor din diverse componente ale mediului dintr-o anumită

zonă geografică;

accesul facil şi imediat la baza de date a entităţilor abilitate, cu respectarea dreptului de

proprietate în materie.

Efectuarea monitoringului mediului şi generarea fluxului informaţional caracteristic

necesită eforturi materiale, financiare şi umane considerabile, de aceea vor fi urmărite în

mod strict obiectivele politicii de mediu, dependente la rândul lor de gradul de dezvoltare

economico-socială a ţării şi de acordurile sau convenţiile internaţionale pe probleme de

mediu la care aceasta a aderat.

Structura sistemului de monitoring se proiectează la nivel naţional şi local, pe factorii

principali de mediu şi pe forme de poluare.

Prin structura sa, sistemul de monitoring solicită aportul unor instituţii diferite, însă

rolul principal revine Ministerului Mediului în colaborare cu alte ministere: Ministerul

Agriculturii şi Alimentaţiei, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Economiei etc.

În contextul corelaţiei „economie-mediu”, monitoringul mediului are un rol

important în formularea politicilor sectoriale şi în respectarea priorităţilor, ca o condiţie a

unei politici de mediu coerente şi active, în concordanţă cu politica de mediu a UE.

De asemenea, un moment important în dezvoltarea sistemului informaţional necesar

adoptării deciziilor privind diminuarea impactului activităţilor tehnico-productive şi socio-

economice asupra mediului îl reprezintă apariţia contabilităţii de mediu, care a favorizează

într-o oarecare măsură transferul fundamentării unor decizii din spaţiul probabilistic (al

incertitudinii) şi cel al certitudinii. Căutarea adevărului privind performanţa actualului model



93

tehnico-productiv şi social economic poate fi sprijinită de informaţiile oferite de

contabilitatea mediului. Astfel, contabilitatea de mediu constituie atît un instrument folosit

în managementul de mediu, cît şi o bună practică în vederea luării deciziilor oportune în

domeniu.

Analiza cost-beneficiu reprezintă de asemenea un instrument important în

managementul de mediu dar şi o bună practică care a dobândit un statut binemeritat în

justificarea variantelor de modernizare a instalaţiilor, a investiţiilor, la alegerea tehnologiilor

mai puţin poluante, la opţiunile în filiera de tratare a deşeurilor tehnologice, la elaborarea

politicilor de mediu. După suportul informaţional de bază pot fi deosebite două modalităţi

de abordare a analizei cost-beneficiu, şi anume:

a) pe baza datelor din contabilitatea convenţională;

b) pe baza datelor din contabilitatea managementului de mediu.

Esenţa analizei cost-beneficiu constă în faptul că beneficiile trebuie să depăşească

costurile în orice fază de implementare a proiectului. Tendinţa generală este însă, de a fi

estimate mai ales beneficiile.

Proiectele şi politicile de mediu care trec testul analizei cost-beneficiu, sunt

clasificate în ordinea preferinţelor şi sunt realizate în funcţie de rata cost-beneficiu. Fiecare

nivel al analizei cost-beneficiu generează o multitudine de reguli cu rădăcini în conceptul de

eficienţă economică.

Degradarea mediului înconjurător generează costuri ce urmează a fi suportate de

societate - externalităţile de mediu, care reprezintă impactul proceselor economice asupra

mediului înconjurător, impact privit prin prisma protecţiei mediului, dar şi a pagubelor socio-

economice provocate de poluarea neanihilată. Protecţia mediului nu se reduce numai la

costuri, ea este generatoare şi de beneficii obţinute sub forma externalităţilor pozitive.

Metodologia măsurării costurilor şi beneficiilor legate de protecţia mediului şi

activitatea economică nu este încă definitivată. Unii economişti utilizează conceptul de

valoare economică totală (VET) a resurselor ecologice, care are două componente

principale:



94

- valoarea de folosire (utilizare) – VF, compusă din valoarea de folosire directă,

valoarea de folosire indirectă şi valoarea potenţială de folosire

- valoarea de nefolosire –VNF.

Analiza cost - beneficiu poate constitui o sursă suplimentară de informare înainte de

luarea unei decizii şi chiar este indicată realizarea unor astfel de analize deoarece, eficienţa

economică este de multe ori uitată atunci când se iau decizii politice.

Analiza cost-eficienţă (eco-eficienţa) a devenit de asemenea un instrument uzual

obişnuit al activităţii economice privită pe termen scurt şi mediu, constituind concomitent şi

o bună practică decizională. Ea este folosită în cazul adoptării deciziilor privind investiţiile în

modernizarea fluxurilor tehnologice, reducerea cantităţii de deşeuri, altfel spus, pentru

găsirea celor mai raţionale soluţii economice şi financiare pentru îmbunătăţirea

performanţelor procesului de fabricaţie, inclusiv de ordin ecologic al protecţiei mediului.

Metodologic, indicatorii de eco-eficienţă cu care se operează în analiza cost-eficienţă

se aleg, în general, din două categorii de indicatori, şi anume:

indicatori ce au legătură cu mediul înconjurător (relaţia industrie / mediul

înconjurător);

indicatori economici uzuali.

Implementarea deciziilor de management strategic de către autorităţile

administrative trebuie să ţină cont de obiectivele de mediu stabilite, utilizînd instrumentele

şi bunele practici în domeniu în vederea optimizării procesului decizional din prespectiva

susţinerii unei dezvoltări durabile a societăţii.



95

IX. Gestiunea proiectelor europene – pilon de consolidare a surselor de

finanţare publice

9.1. Importanţa gestiunii proiectelor europene

Una dintre provocările cu care se confruntă România în calitate de stat membru,

rezidă în gestionarea corectă şi eficientă a fondurilor europene - atât din perspectiva

autorităţilor publice care coordonează administrarea acestor resurse financiare, cât şi din

perspectiva beneficiarilor propriu-zişi ai acestor fonduri.

O dată cu aderarea României la Uniunea Europeană, politicile prioritare la nivel

comunitar au devenit în consecinţă, priorităţi la nivel naţional. România se vede pusă astfel,

în faţa unor noi provocări ce derivă, pe de o parte, din decalajele în relaţia cu celelalte state

membre, iar pe de altă parte din problematici existente la nivel naţional, cum ar fi

competitivitatea şi capacitatea administrativă scăzută, capital fizic şi uman insuficient şi

capacitatea de inovare redusă.

În consecinţă, una dintre modalităţile de a face faţă acestor provocări, constă în

capacitatea de a asigura un cadru integru în administrarea acestor finanţări alocate de

Comisia Europeană prin instrumentele structurale.

9.2. Misiune şi responsabilităţi în gestiunea programelor operaţionale

Ministerul Finanţelor Publice a fost desemnat să îndeplinească rolul de Autoritate de

Certificare pentru toate Programele Operaţionale, fiind responsabil de certificarea

declaraţiilor de cheltuieli şi a cererilor de plată înainte de transmiterea acestora la Comisie,

în conformitate cu prevederile articolului 61 din Regulamentul nr. 1083/2006 privind

prevederile generale referitoare la Fondul European pentru Dezvoltare Regională, Fondul

Social European şi Fondul de Coeziune.

Ministerul Finanţelor Publice îndeplineşte funcţia de Autoritate de Certificare şi

Plată, care certifică declaraţiile de cheltuieli în vederea înaintării cererilor de plată către



96

Comisia Europeană, elaborează şi înaintează cererile de plată şi primeşte de la Comisia

Europeană sumele aferente Fondurilor Structurale şi de Coeziune.

Direcţia responsabilă din cadrul Ministerului Finanţelor Publice este „Autoritatea de

Certificare şi Plată” (ACP), organizată pe fosta direcţie Fondul Naţional şi beneficiind de

experienţa din perioada de pre-aderare. Responsabilităţile menţionate mai sus vor fi

îndeplinite de Unitatea de Certificare din cadrul ACP.

În cadrul ACP funcţionează două unităţi separate: „Unitatea de Certificare” şi

„Unitatea de Plată”, fiecare dintre acestea fiind sub coordonarea unui director general

adjunct distinct.

O unitate separată din cadrul Fondului Naţional este desemnată de statul membru

pentru a funcţiona ca Autoritate de Plată, organism responsabil cu primirea tuturor plăţilor

de la Comisia Europeană aferente FEDR, FSE şi Fondului de Coeziune, pentru toate

Programele Operaţionale, şi cu efectuarea plăţilor din resursele comunitare către Beneficiari

sau către Unităţile de Plată din cadrul ministerelor având rol de Autorităţi de Management.

În calitate de Autoritate de Audit pentru toate Programele Operaţionale a fost

desemnat un organism asociat Curţii de Conturi, în conformitate cu cerinţele articolului 59 a

Regulamentului nr. 1083/2006. Autoritatea de Audit este independentă din punct de vedere

operaţional faţă de Autorităţile de Management, Autoritatea de Certificare şi Autoritatea de

Plăţi.

9.3. Instrumente şi bune practici în implementarea de proiecte europene

Cunoaşterea instrumentelor şi bunelor practici deja folosite în activitatea de

management al proiectelor de investiţii finanţate din fondurile Uniunii Europene, precum şi

crearea de noi, bune practici în acest domeniu trebuie să constituie priorităţi ale

autorităţilor administrative implicate.

Astfel, evaluarea eligibilităţii beneficiarilor şi monitorizarea derulării proiectului

finanţat sunt practici inerente activităţii de gestionare a fondurilor europene. Transformarea



97

lor în bune practici administrative se realizează prin perfecţionarea procedurii urmate în

desfăşurarea activităţilor specifice domeniului.

Circuitul unui proiect

Sursa: Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale (Organismul Intermediar pentru

Promovarea Societăţii Informaţionale), disponibil la http://fonduri.mcsi.ro/?q=node/13

Activitatea de evaluare a eligibilităţii beneficiarilor fondurilor europene se realizează

de baza instrumentelor de verificare tehnică şi financiară. Verificare trebuie desfăşurată

într-o manieră constantă şi riguroasă, pe baza datelor obţinute din surse primare şi

secundare de informare.

Aprecierea unei propuneri de proiect trebuie realizată sub trei aspecte: relevanţă,

fezabilitate şi sustenabilitate.

Evaluarea proiectelor de investiţii se poate realiza în vederea determinării

acceptabilităţii sale (fie în sens absolut, sub forma valorii pe care proiectul o adaugă

întreprinderii, fie în sens relativ, sub forma unor indicatori de performanţă); pentru proiectele

care includ şi o componentă socială, instituţia de finanţare poate urmări în special

concordanţa între resursele disponibile şi obiectivele şi rezultatele propuse. De exemplu,

instituţiile financiare de dezvoltare agreează aşa-numita metodă a abordării logice de



98

ansamblu, conform căreia proiectul se prezintă sub forma unei matrici cu elementele

fundamentale ale proiectului – obiectiv general, obiective specifice, rezultate, activităţi,

resurse, indicatorii corespunzători acestor elemente, sursele de verificare pentru îndeplinirea

indicatorilor şi ipotezele, condiţiile de realizare.

Accentul nu mai este pus pe aspectele financiare (deşi auto-susţinerea proiectului,

după încheierea perioadei de finanţare, rămâne un criteriu important), ci pe coerenţa

organizării şi pe credibilitatea managerilor proiectului.

Evaluarea proiectelor se poate realiza pe baza analizei cost-beneficiu, proprie

investiţiilor pe termen lung. Astfel, se va compara valoarea prezentă a costurilor cu valoarea

prezentă a beneficiilor, urmărindu-se dacă valoarea prezentă a beneficiilor este mai mare

decât cea a costurilor şi în consecinţă, proiectul propune o investiţie viabilă.

Analiza cost - beneficiu socio-economică este un instrument care, deşi are o utilitate

de necontestat în procesul selecţiei proiectelor, este arareori utilizat. Cauzele acestei

subutilizări ţin de insuficienta sa cunoaştere, dar mai ales de dificultatea aplicării sale. În

majoritatea situaţiilor când se aplică, se recurge doar la indicatorii uşor cuantificabili şi se

omit anumite variabile importante, dar greu de evaluat.

Etapele derulării analizei cost – beneficiu sunt:

identificarea proiectului: definirea obiectivelor, determitarea limitelor financiare şi

temporale;

analiza fezabilităţii şi opţiunilor: analiza financiară, determinarea costurilor şi

veniturilor, a ratei actualizării;

analiza economică: corecţii fiscale şi a externalităţilor; calculul indicatorilor actualizaţi;

analiza multi-criterială: analiza senzitivităţii şi a riscurilor.

Evaluarea financiară a proiectului va fi completată şi de o evaluare tehnică realizată

pe baza unor criterii precum: numărul de locuri de muncă noi direct create prin proiect şi

costul per loc de muncă nou-creat; justificarea costurilor pentru activităţile nou propuse;

gradul de fezabilitate al proiectului şi capacitatea de a se autofinanţa după încetarea

finanţării externe; gradul de cofinanţare de către beneficiari şi terţe părţi; utilizarea



99

resurselor locale; calitatea ofertei tehnice şi a inovaţiilor aduse; experienţa şi abilităţile de

management ale personalului din partea beneficiarului implicat în conducerea

implementării proiectului.

Monitorizarea desfăşurării activităţilor cuprinse în proiectului finanţat constituie de

asemenea o activitate specifică pentru autoritatea administrativă însărcinată cu acest lucru.

O monitorizare susţinută, realizată cu o periodicitate crescută, poate asigura calificarea

acestei activităţi ca bună practică administrativă în domeniu.

Principala sarcină a monitorizării este furnizarea, în timp util, tuturor părţilor

interesate, a informaţiilor necesare controlului efectiv al proiectelor. Elementele cheie care

trebuiesc planificate, monitorizate şi controlate sunt termenele, costurile şi performanţele.

Măsurile luate în procesul de monitorizare şi control vor include:

(a) verificarea faptului că măsurile de management şi control pentru proiectele individuale

au fost stabilite şi că au fost implementate astfel încât să asigure eficienţa şi corectitudinea

utilizării fondurilor;

(b) efectuarea de verificări în teren pentru operaţiile finanţate şi asupra sistemelor de

management şi control;

(c) asigurarea faptului că asistenţa financiară este gestionată conform regulilor comisiei şi că

fondurile sunt utilizate conform principiului de management financiar solid.

Monitorizarea trebuie să acopere câteva aspecte relevante cum ar fi:

a) derularea activităţilor în comparaţie cu planul;

b) volumul de muncă;

c) calitatea muncii;

d) cheltuielile efectuate, prin comparaţie cu costurile prevăzute în buget;

e) cooperarea şi comunicarea între membrii echipei;

f) informarea Autorităţii de implementare despre stadiul în care se află proiectul;

g) asigurarea unei justificări pentru “ajustările” care se fac;

h) permite comparaţia între planul curent al proiectului şi cel iniţial.



100

De exemplu, monitorizarea cheltuielilor efectuate şi certificarea acestora din partea

autorităţii în domeniu (Autoritatea de Certificare şi Plată, MFP) trebuie să se realizeze

concret prin: verificarea corectitudinii declaraţiei de cheltuieli, ceea ce rezultă din sisteme

de contabilitate sigure şi se bazează pe documente justificative verificabile; verificarea

confromităţii cheltuielilor declarate cu regulamentele comunitare şi naţionale aplicabile şi

dacă s-au realizat pentru operaţiunile selectate spre finanţare conform criteriilor aplicabile

programului.

De asemenea, monitorizarea se realizează pe baza rapoartelor intermediare şi finale

cerute de autoritatea administrativă. În acest context, raportul în sine constituie un

instrument de realizarea a activităţii de monitorizare. În aceeaşi măsură, raportarea se

poate concretiza într-o bună practică administrativă dacă este realizată într-o manieră

susţinută, urmărind asftel îndeaproape desfăşurarea activităţilor incluse în proiect.



101

X. Bune practici desprinse din proiectele de dezvoltare internă ale cursanţilor

Finalizarea activităţilor de instruire pentru cele două serii de cursanţi care au urmat

programul de formare continuă, s-a realizat prin elaborarea şi susţinerea publică a unui

proiect de dezvoltare internă, cu aplicabilitate la locul de muncă. Unele dintre cele mai

interesante idei şi bune practici au fost surprinse în conţinutul actualului material şi prezintă

câteva studii de caz, realizate la: Comisariatul judeţean Iaşi aflat în subordinea Gărzii

Naţionale de Mediu, Primăria comunei Ciohorani, Primăria comunei Miroslava, Agenţia

Judeţeană de Ocupare a Forţei de Muncă, Direcţia Judeţeană pentru Accize şi Operaţiuni

Vamale Iaşi, Inspectoratul de Poliţie al judeţului Iaşi şi Registrul Comerţului de pe lângă

Tribunalul Iaşi.

1. Identificarea unor bune practici în managementul şi gestiunea serviciilor publice s-

a realizat de către un participant din cadrul Comisariatului judeţean Iaşi, aflat în subordinea

Gărzii Naţionale de Mediu, în contextul participării la instruire prin Programul de formare

continuă pentru cariera managerială a personalului de conducere din administraţia publică

în cadrul proiectului SMIS 1192 implementat de Facultatea de Economie şi Administrarea

Afacerilor,

Pornind de la atribuţiunile specifice, precum realizarea investiţiilor în domeniul

protecţiei mediului, participarea la intervenţiile pentru eliminarea şi diminuarea efectelor

poluării, precum şi prevenirea producerii de accidente cu efecte dezastruoase asupra

mediului, obţinerea de informaţii şi date de la agenţii economici în vederea cunoaşterii,

prevenirii şi combaterii fenomenului infracţional în domeniul protecţiei mediului, a fost

identificată necesitatea existenţei unui plan de management al Comisariatului judeţean Iaşi,

care să conducă la creşterea eficienţei soluţionării problemelor cu maximă eficienţă şi

predictibilitate.

În acest sens a fost realizată o analiză SWOT de către directorul instituţiei în scopul

identificării punctelor slabe, a punctelor tari, ameninţărilor şi oportunităţilor în aşa fel încât



102

prin cunoaşterea acestora să poată fi adoptate cele mai bune decizii în vederea protecţiei

mediului înconjurător.

Rolul Comisariatului judeţean Iaşi, aflat în subordinea Gărzii Naţionale de Mediu este

acela de a preveni, constata şi sancţiona societăţile comerciale şi persoanele fizice care nu

respectă legislaţia în domeniul mediului.

Analiza diagnostic a evidenţiat următoarele:

Puncte tari: Puncte slabe:

număr de comisari suficient pentru a respecta programul anual de inspecţie;

realizarea planului anual de inspecţie la nivelul anului 2009;

dotarea cu maşini a comisariatului este suficientă în ideea că programarea controalelor trebuie făcută în aşa fel încât parcul auto să fie utilizat la maximum pentru a nu consuma combustibil în exces;

dotarea cu tehnică de calcul şi monitorizare adecvată;

colaborare eficientă cu autorităţile publice judeţene şi instituţiile descentralizate ale statului în baza protocoalelor încheiate;

relaţii de colaborare cu ONG-uri şi societatea civilă.

motivaţia financiară insuficientă a personalului, ceea ce conduce la o stare conflictuală tacită între angajaţi;

lipsa programelor de pregătire şi perfecţionare profesională a comisarilor, având în vedere modificările ce intervin frecvent în legislaţia proprie funcţionării Gărzii de mediu, dar şi cea aplicabilă operatorilor economici.

Chiar dacă problema motivării financiare insufucuente a personalului este resimţită

la nivelul angajaţilor ca o formă a frustării şi a unor colaborări defectuoase între comisari,

prin aplicarea planului de management se propune o repartizare egală a volumului de lucru

şi evaluarea activităţii angajaţilor în vederea măsurării performanţei şi acordării unei

motivaţii personalizate fiecărui angajat. De asemenea, managerul vizează identificarea celor

mai adecvate forme de pregătire profesională care să asigure calitatea activităţilor derulate

de angajaţii Comisariatului Gărzii de Mediu Iaşi. Se propune şi o mai largă activitate prin



103

întâlniri cu societatea civilă şi reprezentanţii ONG-urilor pentru cunoaşterea mai

aprofundată a problemelor cu care se confruntă în domeniul mediului şi protecţiei acestuia.

2. Dezvoltarea locală constituie obiectiv prioritar în majoritatea politicilor şi

strategiilor de dezvoltare locală ale autorităţilor păublice locală. Analizăm în cele ce urmează

câteva bune practici desprinse din experienţa autorităţii locale a comunei Ciohorăni, judeţul

Iaşi.

În prezent principală activitate economică desfăşurată la nivelul comunei o

reprezintă agricultura, respectiv cultivarea plantelor şi creşterea animalelor. Viaţa

economică a comunei trebuie redresată şi dezvoltată în taote domeniile sale: agricultură,

zootehnie, industrie, comerţ şi silvicultură. În acest context, organizarea şi amenajarea

teritoriului agricol are drept scop crearea condiţiilor pentru o mai bună folosire a

tereneurilor în scopul producţiei agricole şi se execută pe bază de studii şi proiecte, în acest

sens rezolvându-se probleme cum ar fi:

- corelarea dezvoltării agriculturii din zonă cu celelalte activităţi economice şi

sociale, stabilind măsuri care să conducă la creşterea producţiei agricole şi la

exploatarea în ansamblu a teritoriului agricol;

- stabilirea reţelei drumurilor agricole ca o parte complementară a reţelei de

drumuri de interes general, integrate în organizarea şi amenajarea de

ansamblu a teritoriului, în scopul efectuării trasnportului producţiei şi

accesului maşinilor agricole necesare procesului de producţie.

În acest sens s-a impus dezvoltarea unui proiect care să aibă drept obiectiv

dezvoltarea infrastructurii de bază a comunie, proetcţia mediului, întărirea coeziunii sociale

şi reducerea sărăciei, precum şi regenerarea rurală.

Conform premiselor de formulare a strategiei şi a perspectivelor de dezvoltarea a

comunei Ciohorăni, conceptul de strategie trebuie formulat în aşa fel încât transpunerea sa

într-un plan strategic să asigure un pachet de acţiuni ce vor duce la creştere economică,



104

creşterea bazei de impozitare, crearea de locuri de muncă şi îmbunătăţirea calităţii mediului

de viaţă al comunităţii. În acest sens, trebuie urmate două puncte prioritare:

a) creşterea gradului de atractivitate al comunei (prin îmbunătăţirea imaginii, a calităţii

vieţii, prin revitalizare rurală);

b) oferirea de facilităţi de atragere a firmelor private (prin investiţii în infrastructură, ofertă

de terenuri, clădiri, servicii, facilităţi fiscale tec.)

În vederea îndeplinirii acestor obiective a fost necesară atragerea unei investiţii, în

principal în vederea îmbunătăţirii infrastructurii drumurilor de exploatare. Această investiţie

este considerată ca fiind esenţială în procesul de dezvoltare a activităţilor agricole, mărind

astfel potenţialul de creştere economică a zonei. Prin modernizarea drumurilor de

exploatare se urmăreşte optimizarea relaţiilor în teritoriul administrativ, precum şi

sprijinirea liberei iniţiative, fiind posibilă valorificarea potenţialului natural, economic şi

uman existent în teritoriu.

Aşadar, realizarea unor proiecte de dezvoltare locală în cadrul comunei apare ca o

soluţie facilă şi uşor de realizat în scopul creşterii şi dezvoltării comunităţii locale, utilizând

potenţialul de care comuna dispune, în special terenurile agricole, dar şi capacitatea de

atragere a investitorilor din mediul de afaceri.

3. Îmbunătăţirea eficienţei energetice a statelor membre ale Uniunii Europene

reprezintă o obligaţie în acord cu reglementările juridice europene în materie. Pe cale de

consecinţă este utilă găsirea celor mai eficiente mijloace prin care autorităţile publice să

respecte ducând la îndeplinire aceste cerinţe, cum este cazul Primăriei comunei Miroslava.

În acest sens, o practică cu efecte pozitive este cea generată de crearea companiilor

de servicii energetice, ca mecanisme aflate la îndemâna autorităţilor publice cu scopul de a

implementa proiecte de eficienţă a utilizării energiei.

Companiile de Servicii Energetice ('ESCO') oferă soluţiile tehnice şi financiare,

furnizând, printre altele, finanţarea proiectului şi rezultate garantate care limitează riscul

beneficiarilor în derularea proiectului.



105

Obiectul proiectului BERD (Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare)

privind ESCO pentru utilizatorii finali din entităţile publice este de a elimina barierele pentru

toate părţile interesate, în vederea facilitării dezvoltării şi implementării măsurilor menite să

reducă costurile generate de consumul de energie în clădirile publice.

O ESCO aleasă va dezvolta un proiect de eficienţă energetică pentru o entitate

publică şi îl va implementa respectând următoarele principii:

a. ca urmare a unui proces de selecţie prin competiţie, se va semna un contract între ESCO si

entitatea publică pentru o perioada de timp determinată (de max. 15 ani);

b. BERD va căuta să sprijine derularea proiectului pentru entitatea publică prin fondurile de

cooperare tehnică. Toate celelalte solicitări financiare ale proiectului (derularea programului

final de investiţii, montare, echipament, instalaţii, alte servicii conexe) vor fi realizate de

ESCO;

c. BERD ia în considerare solicitările de finanţare venite din partea ESCO şi/sau prevede plata

unei garanţii parţiale din partea entităţii către ESCO;

d. procesul de selecţie concurenţială a ESCO se va face conform legislaţiei privind achiziţiile

publice pentru entităţile publice;

e. programul final de dezvoltare a proiectului va fi derulat şi implementat de ESCO, în

colaborare cu entitatea publică;

f. proprietatea asupra tuturor măsurilor de eficientizare a consumurilor de energie

implementate de ESCO vor fi la un moment dat transferate către entitatea publică (gratis),

conform legislaţiei naţionale.

Entitatea publică, în speţă, Primăria Miroslava, va beneficia în acest sens de

următoarele:

- economii anuale garantate de energie pe întreaga durată a proiectului;

- posibile economii suplimentare pe durata existenţei proiectului;

- finanţare extrabugetară: ESCO este cel care dă cu împrumut, nu entitatea publică;

- creşterea capacităţii personalului;

- eficienţă energetică crescută şi scăderea costurilor chiar şi după terminarea proiectului.



106

Implementând proiectele de investiţii în acest mod se obţin un număr de avantaje:

a) ESCO este cea care pregăteşte oferta, care poate fi apoi aleasă de municipalitate în

cadrul unei licitaţii;

b) municipalitatea nu este obligată să ia un credit pentru implementarea proiectului;

c) fezabilitatea unui proiect nu este determinată abilitatea municipalităţii de a

rambursa creditul ci de nivelul de economie de energie (garantat de ESCO);

d) în schimbul economiilor realizate, municipalitatea obţine un sistem modernizat de

încălzire/iluminare pentru şcoli sau pentru sistemul de iluminare stradal.

4. Agenţia Judeţeană a Ocupării Forţei de Muncă Iaşi (AJOFM Iaşi) s-a adaptat

specificului pieţei muncii din România şi din zona Moldovei, specific determinat de

momentele de criză înregistrate de economia românească, de creşterea mortalităţii, de

pensionările masive, de creşterea ratei emigrării şi de opţiunea continuării studiilor în

învăţămîntul superior. Astfel, tendinţa generală pe piaţa muncii a fost scăderea populaţiei

active şi de asemenea a celei ocupate. În aceste condiţii, obiectivele principale în domeniu,

corespunzătoare angajamentelor europene sunt următoarele: creşterea ratei ocupării forţei

de muncă, dezvoltarea unei strategii pentru învăţare continuă, dezvoltarea parteneriatului

social la nivel regional, dezvoltarea sistemului de indicatori ai pieţei muncii comparabili cu

cei europeni.

În consecinţă, AJOFM Iaşi a adoptat ca bune practici: dialogul permanent cu agenţii

economici din judeţul Iaşi, cu autorităţile locale pentru culegerea de informaţii privind forţa

de muncă; parteneriatele cu autorităţile implicate în implementarea proiectelor în diverse

domenii, analizînd posibilităţile de angajare a forţei de muncă neocupate, reconversia

profesională a acesteia în cadrul Centrului de formare profesională propriu, informarea şi

consilierea persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă. Concomitent AJOFM Iaşi s-a

implicat în parteneriate şi proiecte pentru atragerea de fonduri suplimentare

nerambursabile care să îi asigure continuitatea activităţii sale specifice şi în acelaşi timp, să

permită extinderea bunelor practici în domeniu, precum campania de stimulare a dezvoltării



107

culturii antreprenoriale prin creşterea accesului la serviciile de consultanţă şi asistenţă

pentru începerea unei afaceri, redactarea unui buletin informativ lunar pentru a veni în

sprijinul cetăţenilor, angajaţilor, administraţiei publice locale, patronatelor, sindicatelor,

instituţiilor publice, ONG-urilor, a mass-mediei şi a tuturor celor interesaţi de piaţa muncii.

Aceste practici au condus la creşterea calităţii serviciilor oferite de AJOFM Iaşi în sensul

plasării pe piaţă a forţei de muncă într-o manieră operativă.

Abordarea flexibilă şi modernă a problematicii ocupării forţei de muncă, inclusiv cea

a şomajului, a asigurat AJOFM Iaşi poziţia de lider al pieţei serviciilor sociale.

5. Un alt exemplu de adaptare la realitatea social-economică din România prin

utilizarea unor bune practici şi instrumente care să conducă la îmbunătăţirea activităţii

administrative în sensul eficienţei serviciilor prestate îl reprezintă Direcţia Judeţeană pentru

Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi (DJAOV Iaşi).

Specificul activităţii instituţiei a permis dotarea cu sistemul de operare MS-DOS şi un

server cu sistem de operare UNIX pentru instalarea primei aplicaţii vamale Automated

System Customs Declaration utilizată la procesarea automată a declaraţiilor vamale . Cu

toate acestea, direcţia a avut în vedere adaptarea pemanentă a aplicaţiei, cu includerea

menţiunilor cerute de legislaţia în vigoare.

Concomitent, pe baza declaraţiilor vamale au create baze de date la nivel local şi

regional, facilitînd astfel evidenţa persoanelor vămuite, a fluxului traficului vamal în zonă cît

şi controlul asupra acestuia.

Performanţa manifestată în desfăşurarea activităţii specifice de către DJAOV Iaşi se

sprijină pe bune practici precum: dezvoltarea şi utilizarea TIC la nivelul tuturor

compartimentelor din structura unităţii; încurajarea instruirii educaţionale, profesionale

continue, inclusiv în vederea dobîndirii de către personalul vamal de cunoştinţe solide

despre TIC; consolidarea capacităţii personalului vamal de a folosi echipamentele

electronice pentru îndeplinirea îndatoririlor de serviciu; oferirea de informaţii la zi despre

tehnologia folosită şi metodele de lucru mai eficiente; organizarea de întîlniri de formare



108

profesională în vederea stimulării şi motivării personalului vamal; facilitarea formării

profesionale la locul de muncă în scopul creşterii calităţii muncii.

Conducerea DJAOV Iaşi a înţeles importanţa deţinerii unui personal calificat fără de

care soluţiile software rămîn doar în stadiu teoretic. Astfel, din perspectiva resurselor

umane, procesul de recrutare sau cel de evaluare, după caz, trebuie să ţină seama şi de

existenţa unor abilităţi destinate utilizării unor instrumente informatice complexe. Accentul

se pune în prezent pe obţinerea certificatului recunoscut la nivel european ECDL de care

este condiţionată folosirea strictă a computerului. În prezent, 50% din personalul vama al

Direcţiei deţine acest certificat.

Cu toate acestea, după cum am precizat anteiror, DJAOV Iaşi nu şi-a limitat

investiţiile doar la cumpărarea de echipamente IT ci a inclus pe lista sa de priorităţi, în mod

firesc, în baza unei politici educaţionale pe termen lung, şi accesul tuturor la resursele

informatice, asigurarea unei calităţi sporite a activităţii profesionale, dezvoltarea

competenţelor de învăţare continuă a personalului vamal, asigurînd astfel eficienţa

activităţii serviciilor vamale oferite.

6. Un alt exemplu de eficientizare a activităţii autorităţilor administratie pe baza

bunelor practici şi instrumente îl constituie şi cel al Poliţiei Române. Activitatea poliţiei este

una complexă care se focalizează pe menţinerea unui climat de siguranţă pentru cetăţeni, a

ordinii publice prin prevenirea şi combaterea fenomenului infracţional şi a altor activităţi

care se situează în afara legii.

Priorităţile pe termen scurt şi mediu în domeniul ordinii publice vizează creşterea

gradului de siguranţă pentru cetăţeni; consolidarea serviciilor comunitare şi a celor de

ordine publică prin descentralizarea acestor servicii şi reformarea lor; armonizarea strategiei

de securitate internă cu cea a U.E. pe segmentul ordinii publice odată cu intrarea în spaţiul

Schengen.

În vederea atingerii acestor obiective, Poliţia română a acţionat în vederea creşterii

capacităţii de intervenţie prin achiziţionarea de elicoptere şi autoturisme; a investit în

echipamente electronice pentru dezvoltarea şi modernizarea reţelelor de comunicaţii şi



109

suport informatic în special în mediul rural. De asemenea, pentru menţinerea siguranţei

publice pe străzi şi pentru întărirea structurilor poliţiei de proximitate au fost reorganizate

misiunile de pază ale jandarmeriei române prin reducerea personalului destinat acestei

misiuni şi relocarea acestuia poliţiei de frontieră de pe graniţa internă a U.E.

În ceea ce priveşte situaţiile operative ca bună practică se remarcă abordarea

acestora potrivit unui management integrat care presupune o strînsă şi continuă colaborare

a tuturor structurilor Ministerului Administraţiei şi Internelor şi a altor autorităţi de

securitate şi ordine publică, chiar şi a societăţilor private de securitate. Derularea

activităţilor de menţinere a ordinii publice în sistem integrat este completată de o regîndire

a organizării forţelor de ordine publică în mediul rural pentru asigurarea patrulării şi

intervenţiei la evenimente; colectarea structurală, cu ajutorul sistemelor informatice, a

datelor privind incidente, evenimente şi misiuni.

De asemenea, se remarcă şi folosirea unor bune practici în vederea asigurării unui

climat de legalitate în mediu de afaceri precum: implementarea unui sistem de

management al cazurilor care să permită realizarea conexiunilor între infractori şi bunuri,

îmbunătăţirea activităţii probatorii şi celeritate în soluţionarea dosarelor şi lucrărilor penale

din domeniul economic; intensificarea colaborării între structurile de aplicare a legii în

vederea schimbului de experienţă şi informaţii prin organizarea de întîlniri de lucru

periodice a reprezentanţilor acestor structuri (Poliţia Română, oficiul Naţional pentru

Prevenirea şi Combaterea Spălării Banilor, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală,

Europol); instituirea echipelor de tip task-force în nodurile strategice ale fluxurilor de

persoane, bunuri şi bani.

Din categoria bunelor practici utilizate de Poliţia Română pentru asigurarea ordinii

publice fac parte şi campaniile de sensibilizare a populaţiei referitoare la cultivarea

capacităţii de prevenire şi autoapărare, de autosusţinere a acesteia; campaniile de

informare a populaţiei cu privire la apelarea numerelor de urgenţă şi atenţionarea acesteia

cu privire la potenţiale situaţii periculoase şi la comportamentul de urmat în astfel de cazuri.



110

7. Tema drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale a suscitat mereu un interes

major, timpul şi contextul istoric nefăcând altceva decât să îi amplifice sau să îi diminueze

acuităţile. Pe această temă morală, politică şi juridică se bazează edificiul constituţional al

oricărei ţări, care cu siguranţă este sortit prăbuşirii dacă principala coloană de susţinere a

acestuia-drepturile şi libertăţile fundamentale- nu este reală şi durabilă.

În acest context al afirmării şi respectării drepturilor şi libertăţilor fundamentale se

înscrie şi expertiza reliefată în proiectul de dezvoltare internă realizat în cadrul Oficiului

Registrului Comerţului de pe lângă Tribunalul Iaşi.

Oficiile registrului comerţului de pe lângă Tribunale sunt organizate în fiecare judeţ,

nu au personalitate juridică şi sunt organizate în subordinea Oficiului Naţional al Registrului

comerţului (instituţie finanţată integral de la bugetul de stat). Principala funcţie a registrului

comerţului este aceea de înregistrare a tuturor comercianţilor care desfăşoară activităţi

economice, având sediul social/profesional pe raza teritorială a tribunalului. Din această

principală funcţie se desprind şi următoarele:

a. realizarea evidenţei datelor din documentele de înregistrare a comercianţilor şi crearea

arhivei oficiale de documente;

b. realizarea publicităţii legale;

c. eliberarea de informaţii, certificate constatatoare, copii certificate, extrase de registru

despre actele şi datele înregistrate în registru comerţului;

d. acordarea de servicii de asitenţă pentru comercianţi în scopul sprijinirii acestora;

e. editarea Buletinului procedurilor de insolvenţă în care se publică toate documentele şi

actele de procedură efectuate după deschiderea procedurii de insolvenţă.

Până în octombrie 2002, oficiile registrului comerţului erau organizate în subordinea

camerelor de comerţ lu industrie, ceea ce făcea ca modul de organizare şi funcţionare să fie

neunitar, în defavoarea clienţilor. Prin OUG nr. 129/2002, oficiile registrului comerţului şi

Oficiul Naţional au trecut în subordinea Ministerului Justiţiei, ca instituţii publice finanţate

integral din venituri proprii la acea dată.



111

Salariaţii oficiului registrului comerţului nu au statut de funcţionari publici, ci, potrivit

legii care reglementează această profesie, ei sunt angajaţi ca personal contractula al unei

instituţii publice, drept urmare se supun reglementărilor în materia dreptului muncii. În

exercitarea atribuţiilor de serviciu, funcţionarii oficiului comerţului sunt obligaţi să respecte

prevederile legii cu privire la realizarea cu bună credinţă a atribuţiilor ce le revin, în scopul

înfăptuirii unui serviciu de calitate. Orice abatere de la această conduită profesională poate

fi sancţionată potrivit legii. Cu titlu de exemplu, dacă un funcţionar al Oficiului registrului

comerţului săvârşeste o infracţiune de serviciu sau în legătură cu serviciul, atunci acesta

poate fi sancţionat potrivit prevederilor legii penale. Diferenţa dintre săvârşirea faptei de

către un funcţionar public şi cea săvârşită de un funcţionar, constă doar în cuantumul

pedepsei, pentru funcţionarii publici pedeapsa fiind mai aspră decât pentru ceilalţi

funcţionari (conform art. 258 Cod penal, pedeapsa maximă se reduce cu o treime pentr cei

din urmă).

Dacă în situaţia săvârşirii infracţiunii de abuz în serviciu contra intereselor

persoanelor, funcţionarul, în exercitarea atribuţiunilor de serviciu, cu ştiinţă nu îndeplineşte

un act sau îl îndeplineşte în mod defectuos, prin aceasta cauzând o vătămare intereselor

legitime ale persoanelor, în cazul săvârşirii infracţiunii de abuz în serviciu prin îngrădirea

unor drepturi, nu se pune problema îndeplinirii sau neîndeplinirii unor acte de către

funcţionari în exercitarea atribuţiilor de serviciu, ci infracţiunea se săvârşeşte prin îngrădirea

exercitării sau folosinţei unor drepturi sau prin crearea unei situaţii defavorabile pentru

persoanele respective, din motive ce ţin de drepturile fundamentale ale peroanei (dreptul la

demnitate, libertatea conştiinţei, dreptul de a alege etc.).

Se apreciază că, în cadrul Oficiul registrului comerţului de pe lângă Tribunalul Iaşi,

funcţionarii sunt conştienţi de sancţiunile aplicabile pentru îndeplinirea defectuoasă sau

neîndeplinirea atribuţiunilor de serviciu şi, pe cale de consecinţă, au un comportament

corect pe care îl adoptă în cadrul muncii prestate. De asemenea, se poate afirma că, în mod

teoretic, funcţionarii din toate compartimentele instituţiei care lucrează cu publicul ar putea

avea un comportament care poate duce la săvârşirea infracţiunii de abuz în serviciu prin



112

îngrădirea unor drepturi, dar şi că, posibilitatea de a săvârşi infracţiunea de abuz în serviciu

contra intereselor persoanelor este mai mare şi mai uşor de produs.

Cu toate acestea practica a demonstrat (în cadrul Oficiului registrului comerţului de

pe lângă Tribunalul Iaşi) că precizarea clară a atribuţiunilor în fişa postului pentru fiecare

angajat în parte, explicarea şi urmărirea procedurilor de lucru existente la nivelul fiecărui

compartiment sunt în măsură să prevină şi să combată săvârşirea infracţiunilor de serviciu

sau în legătură cu serviciul.

Conform regulamentului intern, salariaţii răspund disciplinar pentru încălcarea cu

vinovăţie a disciplinei în muncă, a atribuţiilor de serviciu, a normelor de conduită, a

dispoziţiilor legale ale conducătorilor ierarhici. Sancţionarea salariatului vinovat se face

conform unei proceduri stabilite la nivel de instituţie şi aprobată de directorul general prin

decizie. Sancţionarea disciplinară poate atrage şi răspunderea patrimonială,

contravenţională sau chiar penală, dacă s-au produs pagube instituţiei din vina lor.

Răspunderea penală sau contravenţională a unui salariat constatată de organele

competente potrivit legii, nu exclud răspunderea disciplinară pentru fapta săvârşită, dacă

prin aceasta s-au încălcat şi obligaţii de serviciu şi nici răspunderea patrimonială, dacă prin

aceasta s-a adus un prejudiciu patrimonial ONRC.

Evitarea unor astfel de situaţii se face prin constientizarea salariaţilor cu privire la

pericolul la care se expun având o astfel de atitudine, prin educarea lor în spiritul respectării

valorilor fundamentale ale persoanelor şi societăţii. Prestarea unui serviciu de calitate către

beneficiari este o obligaţie a fiecărui funcţionar, în acest sens identificând câteva direcţii:

a) necesitatea unei stabilităţi legislative;

b) posturile să fie ocupate cu respectarea principiului competenţei şi profesionalismului;

c) tehnologizarea şi informatizarea activităţilor permit angajaţilor să răspundă prompt

clienţilor reducând birocraţia şi asigurând transparenţa activităţii lor faţă de beneficiarii

serviciilor;

d) crearea unui sistem eficient de comunicare în interiorul şi cu exteriorul instituţiei;



113

e) creşterea motivării şi implicării personalului prin promovarea politicilor ţi obiectivelor

instituţiei;

f) perfecţionarea continuă şi îmbunătăţirea performanţei salariaţilor;

recompensarea personalului pentru propria performanţă.



114

Bibliografie

Bartoli, A., Le management dans les organisations publiques, Ed. Dunod, Paris, 1997.

Bărbulescu, Iordan Gheorghe, Uniunea Europeană. Politicile extinderii, Editura Tritonic, Bucureşti, 2006.

Bercu, Ana-Maria, Public-Private Partnership-A Strategic Aproach Of Public Service Management, în volumul Globalization and Higher Education in Economics and Business Administration (coord. Airinei, D, Pintilescu, C., Stoica, O. ş.a.), Editura Universităţii Al. I. Cuza, Iaşi, 2010.

Casimir, J.-P.,Caspar, B., Cozian, M., Comptabilité générale de l’entreprise, Deuxième édition, Ed. Litec, Paris, 1990.

Călin, Răzvan, Teodor, Cristian, Politica de mediu, Tritonic, Bucureşti, 2007.

Claveranne, J-P., Darne, J., Comptabilité et entreprise, Comptabilité générale, Bases et approfondissement, quatrième édition, Ed. Economica, Paris, 1991.

Diaconu, Nicoleta, Dreptul Uniunii Europene – Partea specială – Politicile comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007.

Echkenazi, Jose, Ghidul Uniunii Europene, Editura Niculescu, Bucureşti, 2008.

Franc, P.E., Hogg, C., Le management du client, marketing de la gestion de la clientèle, Ed. Eyrolles, Paris, 1995.

Hosotani, K., Le 20 lois de la qualité. L’expérience japonaise au service de votre entreprise, Ed. Dunod, Paris, 1994.

Howlett, M., Ramesh, M., Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford University Press, 1995.

Igantoiu-Sora, Emanuela, Egalitate şi nondiscriminare în jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2008.

Joia, L.A., Key Success Factors for Electronic Inter-organisational Co-operation between Government Agencies, Proceedings of the 4th International Conference Knowledge Management in electronic government, Greece, 2003.

Lock, Dennis, Management de proiect, Ed. Codecs, Bucureşti, 2000.

Manolescu, Irina, Iniţierea şi derularea proiectelor în organizaţii, Editura Tehnopress, Iaşi, 2006.

Mocanu, Mariana, Schuster, Carmen, Managementul proiectelor. Cale spre creşterea competitivităţii, Ed. ALL Beck, Bucureşti, 2001.

Maxim, Emil, Managementul calităţii, Ed. Universităţii Al. I. Cuza, Iaşi, 2003.

Nica, P., Iftimescu, A., Management. Concepte şi aplicaţii, Ed. Sedcom Libris, Iaşi, 2004.



115

Onofrei,M., Administraţie publică. Fundamente ştiinţifice şi bune practici, Ed. Universităţii Al. I. Cuza, Iaşi, 2007.

Oprea, Dumitru, Managementul proiectelor, Ed. Sedcom Libris, Iaşi, 2001.

Oprea, Florin, Managementul financiar al colectivităţilor locale, Univ. „Al. I. Cuza” Iaşi, 2010

Pasqualini, F., Le principe d’image fidèle en droit comptable, Ed. Litec, Paris, 1992.

Pontier, J.M, Les services publics, Ed. Hachette Supérieur, Paris, 1996.

Răduş, Cornel, Egalitate şi nediscriminare, Editura Universitaria, Craiova, 2006.

Rousse, F., Normalisation comptable, Principes et pratiques, Collection Méthodologie, Ed. Ministère de la Coopération et du Développement, Paris, 1989.

Scarlat, Cezar, Managementul proiectelor şi resurselor umane, Ed. Bren, Bucureşti, 2003.

Schedler, Karl, Managing the Electronic Government, Information Age Publishing, 2004.

Toma, C., Conturile anuale şi imaginea fidelă în contabilitatea românească, Ed. Junimea, Iaşi, 2001.

Toma, C., Dumitrean, E., Berheci, I., Haliga, I., Contabilitate financiară, Ed. Universităţii “Alexandru Ioan Cuza” Iaşi, Iaşi, 2009.

Vasilache, A., Parteneriate eficiente: un ghid pentru organizaţii neguvernamentale, Ed. Anima, Bucureşti, 2007.

Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions (30.04.2004).

*** Gérer et assurer la Qualité, (volumele 1 si 2), 1992, Normes AFNOR.

*** Legea contabilităţii nr. 82/1991, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, Nr. 454 /18.06.2008.

*** O.M.F.P. nr. 1917/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii instituţiilor publice, publicat în Monitorul Oficial al României, Nr. 1186 bis/29.12.2005.

*** Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 529/2009 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii instituţiilor publice, Planul de conturi pentru instituţiile publice şi instrucţiunile de aplicare a acestuia, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1917/2005, publicat în Monitorul Oficial al României, Nr. 221/06.04.2009.

OMFP 1.917 din 12 decembrie 2005 pentru aprobarea Normelor metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii instituţiilor publice, Planul de conturi pentru instituţiile publice şi instrucţiunile de aplicare a acestuia, publicat în Monitorul Oficial nr. 1.186 din 29 decembrie 2005.

Corpul Experţilor Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România, Norme de audit financiar şi certificare a bilanţului contabil, Nr. 1/1995 , Bucureşti.



116

Corpul Eperţilor Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România, Norme de audit financiar şi certificare a bilanţului contabil nr. 1/1995, Bucureşti.

http://www.anpm.ro.

http://www.consilium.europa.eu.

http://www.ec.europa.eu.

http://www.eea.europa.eu.

http://www.europarl.europa.eu.

http://fonduri.mcsi.ro/?q=node/13.

http://www.efqm.org.

http://www.anpm.ro/

http://www.consilium.europa.eu/

http://www.ec.europa.eu/

http://www.eea.europa.eu/

http://www.europarl.europa.eu/

http://fonduri.mcsi.ro/?q=node/13

http://www.efqm.org/

Ghid de instrumente şi bune practici -...

Documents

Transcript of Ghid de instrumente şi bune practici -...