Vakgroep criminologie en strafrecht

Gemeentelijke administratieve

sancties: het verloop van de

GAS-dossiers in de praktijk

Masterproef neergelegd tot het behalen van de graad van Master in de

Criminologische Wetenschappen

Door (01102794) Van Thienen Elien

Academiejaar 2015-2016

Promotor: Commissaris:

Prof. Dr. Janssens Jelle De Vos Anke

III

Verklaring inzake toegankelijkheid van de

masterproef criminologische wetenschappen

Ondergetekende,

Van Thienen Elien 01102794

geeft hierbij aan derden,

zijnde andere personen dan de promotor (en eventuele co-promotor), de commissarissen of

leden van de examencommissie van de master in de criminologische wetenschappen,

[de toelating] [geen toelating]

om deze masterproef in te zien, deze geheel of gedeeltelijk te kopiëren of er, indien

beschikbaar, een elektronische kopie van te bekomen, waarbij deze derden er uiteraard slechts

zullen kunnen naar verwijzen of uit citeren mits zij correct en volledig de bron vermelden.

Deze verklaring wordt in zoveel exemplaren opgemaakt als het aantal exemplaren waarin de

masterproef moet worden ingediend, en dient in elk van die exemplaren ingebonden

onmiddellijk na het titelblad.

Datum: 12 augustus 2016

Handtekening: Van Thienen Elien

IV

Woord vooraf

Sinds de middelbare school heb ik interesse rond fenomenen inzake criminaliteit. Dit heeft

mij er dan ook toe aangezet dat ik gekozen heb voor de opleiding Criminologie. Doorheen de

laatste vijf jaar is mijn kijk over criminaliteit, politie, justitie en de zorgsector dan ook sterk

verruimt. Deze opleiding heeft ervoor gezorgd dat ik met een kritische blik kan oordelen over

fenomenen die zich in de maatschappij voordoen. Gezien mijn interesse voor de politiesector

heb ik voor mijn stage toch gekozen om het over een andere boeg te gooien, de gemeentelijke

administratieve sancties.

Tijdens mijn stageperiode bij de preventiedienst van de gemeente Zaventem heb ik kennis

gemaakt met hoe het GAS-systeem in de praktijk wordt geïmplementeerd. Gezien mijn

stagebegeleider zowel instond als preventieambtenaar als sanctionerend ambtenaar, was dit

een unieke leerervaring. Op deze manier kon ik zowel de preventieve als repressieve kant van

het GAS-systeem analyseren. Van hieruit heb ik gemerkt dat er zich nog heel wat problemen

voordeden, waar ik dieper wou op in gaan.

Graag zou ik nog enkele mensen willen bedanken. Ten eerste wil ik mijn familie en vriend

bedanken voor de steun die ik gekregen hebben tijdens het schrijven van deze masterproef en

het vele ‘gezaag’ dat ze moesten verduren. Zonder hun hulp was dit niet gelukt. Ten tweede

zou ik ook mijn promotor professor Jelle Janssens willen bedanken voor de nodige hulp,

inspiratie, deskundigheid en feedback. Als derde persoon zou ik mijn stagebegeleider Nils

Meert willen bedanken voor de drie maanden stage die ik bij hem mocht lopen. Als laatste

bedank ik de respondenten die deelgenomen hebben aan het onderzoek. Hun getuigenissen en

ervaringen hebben een grote bijdrage geleverd aan deze masterproef.

V

Lijst met afkortingen

APO Ambtshalve politioneel onderzoek

Art. Artikel

B.S. Belgisch Staatsblad

GAS Gemeentelijke Administratieve Sancties

GAS-verkeer Koninklijk Besluit 9 maart 2014 betreffende de gemeentelijke

administratieve sancties voor de overtredingen betreffende het

stilstaan en parkeren en voor de overtredingen betreffende de

verkeersborden C3 en F103, vastgesteld met automatisch

werkende toestellen

K.B. Koninklijk Besluit

M.O. Ministeriële Omzendbrief

Nieuwe GAS-wet Wet van 24 juni 2013 betreffende de gemeentelijke

administratieve sancties

OOP 30bis Omzendbrief aangaande de uitvoering van de wetten van 13 mei

1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties,

van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8april 1965

betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet en

van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet

PV Proces-verbaal

VVSG Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten

VI

Inhoud Inleiding ..................................................................................................................................... 1

1. Motivatie ................................................................................................................................ 3

2. Probleemstelling en onderzoeksvragen .................................................................................. 3

3. De onderzoeksstrategie........................................................................................................... 4

3.1 Kwalitatief en kwantitatief onderzoek .............................................................................. 4

3.2 Het onderzoeksmateriaal .................................................................................................. 5

3.3 De onderzoekspopulatie ................................................................................................... 7

4. Kernbegrippen ........................................................................................................................ 7

4.1 Overlast ............................................................................................................................. 8

4.2 Gemeentelijke administratieve sancties ............................................................................ 9

4.3 Interbestuurlijke samenwerking ..................................................................................... 10

5. Praktische en theoretische relevantie ................................................................................... 11

Deel I: Het theoretisch kader ................................................................................................ 13

Hoofdstuk 1: De gemeentelijke administratieve sancties ................................................... 13

1.1. De aanloop naar de GAS ............................................................................................... 13

1.2 De wet van 13 mei 1999 ................................................................................................. 14

1.3 Overzicht van de wetswijzigingen .................................................................................. 15

1.3.1 Wetswijzigingen in 2004 ......................................................................................... 15

1.3.2 Wetswijzigingen in 2005 ......................................................................................... 16

1.3.3 Wetswijzigingen in 2007 ......................................................................................... 17

1.3.4 De nieuwe GAS-wet van 24 juni 2013 .................................................................... 17

1.4 Besluit ............................................................................................................................. 19

Hoofdstuk 2: De GAS-procedure .......................................................................................... 20

2.1 De vaststeller .................................................................................................................. 20

2.1.1 Categorieën vaststellend ambtenaar ......................................................................... 20

2.1.2 Problemen in de praktijk .......................................................................................... 22

2.2 De sanctionerend ambtenaar ........................................................................................... 23

2.2.1 Functie en vereisten sanctionerend ambtenaar......................................................... 23

2.2.2 Categorieën sanctionerend ambtenaar ..................................................................... 24

2.3 Inbreuken ........................................................................................................................ 26

2.3.1 Eerste categorie ........................................................................................................ 26

2.3.2 Tweede categorie ..................................................................................................... 26

2.3.3 Derde categorie ........................................................................................................ 27

2.3.4 Vierde categorie ....................................................................................................... 28

VII

2.3.5 De onmiddellijke betaling ........................................................................................ 28

2.4 De vaststelling ................................................................................................................ 29

2.5 Overmaken van het proces-verbaal of bestuurlijk verslag ............................................. 29

2.6 In kennisstelling en verweermogelijkheden ................................................................... 31

2.7 Alternatieve maatregelen ................................................................................................ 32

2.7.1 Lokale bemiddeling ................................................................................................. 33

2.7.2 Gemeenschapsdienst ................................................................................................ 35

2.8 Sancties ........................................................................................................................... 36

2.9 Beroep ............................................................................................................................. 37

2.10 Inning van de geldboete ................................................................................................ 38

2.11 Procedure minderjarige ................................................................................................. 38

2.12 Besluit ........................................................................................................................... 40

Hoofdstuk 3: ‘The culture of control’ .................................................................................. 42

3.1 Inleiding .......................................................................................................................... 42

3.2 The culture of control ..................................................................................................... 42

3.3 The culture of control link met België ............................................................................ 44

Deel II: Het methodologisch kader ....................................................................................... 46

Hoofdstuk 1: Empirisch onderzoek ...................................................................................... 46

1.1 De onderzoeksstrategie ................................................................................................... 46

1.1.1 Kwalitatief en kwantitatief onderzoek ..................................................................... 46

1.1.2 Het onderzoeksmateriaal .......................................................................................... 47

1.2 Bepalen van de onderzoekspopulatie ............................................................................. 48

1.2.1 Vaststellend ambtenaren .......................................................................................... 48

1.2.2 Sanctionerend ambtenaren ....................................................................................... 48

1.2.3 Contacteren respondenten ........................................................................................ 49

1.2.4 Informed consent ..................................................................................................... 49

Hoofdstuk 2: Resultaten kwalitatief onderzoek .................................................................. 51

2.1 Toenemende werklast ..................................................................................................... 51

2.2 Samenwerking parket ..................................................................................................... 52

2.3 De GAS-procedure ......................................................................................................... 53

2.3.1 De vaststelling .......................................................................................................... 53

2.3.2 Overzending van het PV of bestuurlijk verslag ....................................................... 55

2.3.3 Communicatie tussen de vaststellers en sanctionerend ambtenaar .......................... 57

2.3.4 Motivering sanctionerend ambtenaar over behandeling GAS-dossier .................... 59

2.3.5 Contacteren overtreder ............................................................................................. 61

VIII

2.3.6 Verweer .................................................................................................................... 62

2.3.7 Bepalen van de sanctie ............................................................................................. 63

2.3.8 De beroepsprocedure ............................................................................................... 65

2.4 Mogelijkheid tot samenwerking tussen gemeenten ........................................................ 66

2.5 Verlagen leeftijd minderjarigen ...................................................................................... 69

2.6 GAS een effectief instrument? ....................................................................................... 70

2.7 Toekomstige verwachtingen GAS .................................................................................. 72

2.8 Conclusie en aanbevelingen van de respondenten ......................................................... 74

Hoofdstuk 3: Terugkoppeling naar de theorie .................................................................... 77

3.1 Een ‘swelling culture of control’ in België? ................................................................... 77

3.2 Opmerkingen en Aanbevelingen .................................................................................... 79

Conclusie ................................................................................................................................. 83

Bibliografie .............................................................................................................................. 86

Bijlagen ....................................................................................................................................... I

Bijlage 1: Interview sanctionerend en vaststellend ambtenaren .............................................. I

Bijlage 2: Vaststelling en overmaken PV/BV aan SA met behulp van softwarepakket ...... IX

Bijlage 3: Vaststelling en overmaken PV/BV aan sanctionerend ambtenaar (SA) ............... X

Bijlage 4: Afhandelingsproces GAS-dossier door SA ...................................................... XIII

Bijlage 5: Voorbeeld overeenkomst tot interbestuurlijke samenwerking ......................... XIV

1

Inleiding De gemeentelijke administratieve sancties kennen hun bestaan sinds de wet van 13 mei 1999.

Tot op heden zijn ze een veelbesproken onderwerp. De GAS worden in de media niet altijd in

een positief daglicht gesteld (Decoene, 2013) en soms afgebeeld als een puur repressief

instrument, zonder ruimte voor preventie of bemiddeling (De Schepper, 2014b). Het probleem

is echter dat feiten in de media vaak uit hun context gehaald worden waardoor verkeerde

informatie verspreid wordt. De focus ligt vaak enkel op de vaststelling van de inbreuk, zonder

rekening te houden met de uiteindelijke beslissing van het dossier (Keereman, 2014).

De laatste jaren hebben de GAS heel wat kritiek gekregen door het invoeren van de nieuwe

GAS-wet van 24 juni 2013. Deze wet heeft onder meer gezorgd voor een leeftijdsverlaging bij

minderjarigen en het verder uitbreiden van de bevoegdheden van de lokale overheden. Dit

heeft tot heel wat ongenoegen geleid (Vander Beken, & Vandeviver, 2014). Het positieve

hierin is dat heel wat gemeenten hierdoor in actie geschoten zijn om hun politieverordening

aan te passen aan de huidige omstandigheden (De Schepper, 2014b).

In deze masterproef is het niet de bedoeling om de populariteit van de GAS te bespreken bij

de bevolking en de media, maar wel om na te gaan hoe de procedure voor het vaststellen van

een inbreuk en de afhandeling ervan in de praktijk verloopt. Dit wordt verwezenlijkt door het

bevragen van enkele vaststellend en sanctionerend ambtenaren in Vlaamse steden en

gemeenten. Op deze manier komen ook de knelpunten naar boven die zich in het dagelijkse

werkveld van deze actoren afspelen.

In de nieuwe GAS-wet staat vermeld hoe een procedure dient te verlopen, welke termijnen

gerespecteerd dienen te worden en welke personen bevoegd zijn. Dit zegt echter weinig over

hoe dit precies in de praktijk dient ingevuld te worden. In het verleden zijn hier heel wat

problemen rond ontstaan, zoals bijvoorbeeld de functie als bemiddelaar. Door

onduidelijkheden was het mogelijk om als gemeente zelf te kiezen welke ambtenaar zij

aanstelden als bemiddelaar, wat soms de neutraliteit van de bemiddeling aantastte (Ponsaers

& Vander Beken, 2008).

Gezien de laatste wetswijziging van 24 juni 2013 de bevoegdheden van de lokale overheden

verder heeft uitgebreid, heeft dit ook gevolgen voor de werklast bij deze instanties. In de

masterproef wordt nagegaan hoe zij hier in de praktijk mee omgaan, welke oplossingen er

gezocht worden. Door een nauwkeurige en volledige beschrijving te geven van het proces van

2

het GAS-systeem1, kan verduidelijkt worden waar het in de praktijk knelt en welke mogelijke

maatregelen hiervoor genomen kunnen worden om het proces beter en efficiënter te laten

verlopen.

In de masterproef zal zich ook de vraag gesteld worden of we in België te maken hebben met

een cultuur waarbij controle de bovenhand neemt. Hiervoor werd het werk van Garland ‘the

culture of control’ en het doctoraatsschrift van Elke Devroe (Devroe, 2012) bestudeerd. Na

het bespreken van de onderzoeksresultaten uit het kwalitatief onderzoek en de literatuurstudie

zal besproken kunnen worden of er in België op heden sprake is van een ‘swelling culture of

control’.

In het eerste deel van deze masterproef wordt het theoretisch kader besproken, waarbij de

aanloop naar de GAS en een overzicht van de verschillende wetswijzigingen kort wordt

weergegeven. In dit deel wordt ook het volledige proces uiteengezet dat een pv of bestuurlijk

verslag doorloopt, waarbij er als laatste een link gelegd wordt met de ‘culture of control’ van

David Garland dat dient als theoretische basis. Vervolgens zullen de resultaten van het

empirisch onderzoek besproken worden waarbij enkele opmerkingen en aanbevelingen

gedaan worden en een terugkoppeling gedaan worden naar de theorie om vervolgens de vraag

te beantwoorden of we in België kunnen spreken van een toenemende controlecultuur.

1 Onder GAS-systeem kan begrepen worden de procedure voor het opleggen van een GAS-sanctie, zowel de

vaststelling door de vaststellend ambtenaar, de informatiestroom, de verdediging van de overtreder als de

oplegging van de sanctie en beroepsprocedure.

3

1. Motivatie

De voornaamste reden voor dit onderwerp vindt zijn oorsprong in ervaringen opgedaan

tijdens mijn stage bij de preventiedienst van de gemeente Zaventem. Tijdens deze stage heb ik

een bredere kijk gekregen omtrent de werking van de GAS in de praktijk, gezien mijn

stagebegeleider tevens de bevoegdheid van sanctionerend ambtenaar had. Op deze manier heb

ik ondervonden dat er problemen zijn m.b.t. de afhandelingsprocedure van GAS-dossiers2,

waarbij de werklast voor gemeenten een toename kent. Dit is vooral te wijten aan de

mogelijkheid om protocolakkoorden af te sluiten met het parket waardoor het aantal

strafbaarheden binnen de gemeente groter wordt. Vooral kleinere gemeenten ondervinden

hiervan hinder waardoor interbestuurlijke samenwerking tussen gemeenten een oplossing kan

bieden.

De GAS werd ontwikkeld naar aanleiding van de grote werklast op het niveau van het parket.

Op deze manier kregen de lokale overheden de kans en de bevoegdheid om overtredingen op

hun grondgebied zelf te bestraffen. Door het creëren van een nieuw ‘sanctiesysteem’ zou de

werklast bij het parket dienen af te nemen. Gezien de situatie vandaag, kan gezegd worden dat

ook de lokale overheden stilaan te kampen krijgen met een grote werklast door de GAS (De

Schepper, 2012). De vraag is dan ook welke oplossingen gemeenten zullen aannemen om de

grote toestroom van dossiers aan te pakken en of lokale besturen niet kampen met dezelfde

problemen als die van het parket. Ook op het lokale niveau neemt de werkdruk en het aantal

onbehandelde dossiers toe. Na een zeventienjarig bestaan van de GAS kan nagegaan worden

hoe het systeem zich heeft geëvolueerd en welke knelpunten zich vandaag voordoen.

2. Probleemstelling en onderzoeksvragen

De probleemstelling van het onderzoek omvat de praktijkwerking van de GAS tot op heden.

De GAS bestaan reeds zeventien jaar waardoor het nodig is een kijk te geven van de praktijk,

hoe de sanctionerend en vaststellend ambtenaren hun werk dienen uit te voeren. Hierbij wordt

dan ook de focus gelegd op de knelpunten die zich doorheen de procedure van de GAS

voordoen en welke veranderingen hier noodzakelijk zijn. Door de uitbreidende bevoegdheden

van de lokale overheden kan de vraag gesteld worden of het systeem van de GAS niet stilaan

naar een uitholling aan het afglijden is, en of we niet evolueren naar een samenleving waarin

veiligheid, controle en bestraffing centraal staat. Want een uitbreiding van bevoegdheden

2 Dossier dat opgesteld wordt naar aanleiding van een inbreuk op de gemeentelijke politieverordening die

strafbaar is met een GAS.

4

betekent een uitbreiding van controle en repressieve maatregelen. Op volgende vragen zal

getracht worden een antwoord te geven.

De centrale vraag van het onderzoek luidt als volgt:

‘Hoe hanteren steden en gemeenten de procedurele aanpak van GAS-dossiers in de praktijk

en wat zijn de mogelijke knelpunten?’

Deze centrale vraag wordt opgesplitst in enkele deelvragen die samen een antwoord dienen te

vormen op de centrale vraag.

- Wat is de relatie tussen het parket en de lokale overheden voor de toepassing van de

gemeentelijke administratieve sancties?

- Hoe verloopt de informatiestroom tussen de vaststellend ambtenaar en de

sanctionerend ambtenaar m.b.t. het opstellen van een GAS-dossier?

- Hoe verloopt het opstellen en afhandelen van een GAS-dossier door de sanctionerend

ambtenaar?

- In welke mate wordt er gebruik gemaakt van interbestuurlijke samenwerking inzake

GAS?

- Hoe ervaren de vaststellend en sanctionerend ambtenaren de praktijk, hoe ervaren zij

het dagelijkse werkveld?

- Hoe gaan de steden en gemeenten om met de toenemende werklast?

- Evolueren we naar een ‘swelling culture of control’?

- Zorgen de uitbreidende bevoegdheden van de bestuurlijke overheden voor een

uitholling van het GAS-systeem?

3. De onderzoeksstrategie

3.1 Kwalitatief en kwantitatief onderzoek

In de masterproef wordt gebruik gemaakt van een combinatie van twee

onderzoeksstrategieën, het bureauonderzoek en het empirisch onderzoek. Onder

bureauonderzoek kan onder meer literatuuronderzoek verstaan worden (Decorte, 2014).

Literatuuronderzoek wordt voornamelijk gebruikt als kennisbron ten dienste voor het

verwerven van informatie omtrent het theoretisch kader van het onderzoek en

achtergrondinformatie over het onderwerp, de begrippen en de gebruikte

onderzoeksmethoden en –technieken in de masterproef.

5

Onder empirisch onderzoek wordt hier kwalitatief onderzoek begrepen, meer bepaald de case-

study. De keuze voor deze vorm van onderzoekstrategie is relevant gezien het de bedoeling is

een diepgaand en integraal inzicht te krijgen in één bepaald proces (Decorte, 2014), in dit

geval het verloop van de GAS-procedure in de praktijk. Gezien er in het onderzoek vier

onderzoekseenheden zijn, is er sprake van een vergelijkende case-study. De nadruk bij deze

onderzoekstrategie ligt op het diepgaande en volledig begrijpen van een bepaald fenomeen. Er

werd daarom bewust gekozen om het aantal onderzoekseenheden beperkt te houden. De

doelstelling van dit onderzoek is niet om tot algemene verklaringen en conclusies te komen,

maar wel om een bijdrage te leveren aan het blootleggen van problemen die optreden in het

dagelijkse werkveld van de vaststellend en sanctionerend ambtenaren.

Om de case-study te realiseren werd gebruik gemaakt van half-open interviews met een guide

(Decorte, & Zaitch, 2010). De vragen werden op voorhand uitgewerkt samen met de te

behandelen thema’s. Tijdens het interview was het steeds mogelijk om van de vragen af te

wijken maar er was in de voorbereiding steeds een zekere structuur opgesteld die het verloop

van het interview bepaalde3. De interviews vonden plaats in de werkomgeving van de

respondenten. Hierdoor werd de respondent vanuit zijn natuurlijke omgeving bestudeerd.

3.2 Het onderzoeksmateriaal

Voor het verzamelen van het onderzoeksmateriaal werd gebruik gemaakt van verschillende

bronsoorten, namelijk personen, media, documenten en literatuur (Decorte, 2014).

Personen zijn hier object van onderzoek, deze omvatten de vaststellend en sanctionerend

ambtenaren. Informatie omtrent deze personen werd verzameld via interviews. Hierbij geven

de respondenten hun persoonlijke visie over het functioneren van de GAS. Deze bron is heel

belangrijk gezien het centrale doel van het onderzoek belang hecht aan de praktijkwerking

van de GAS en de mogelijke knelpunten hierbinnen. Enkel op basis van deze getuigenissen

kan tot een volledig beeld van het GAS-systeem gekomen worden. De interviews kunnen

beschouwd worden als een kennisbron gezien het om deskundigen gaat. Toch dient er

rekening gehouden te worden met enige subjectiviteit van de respondenten die de validiteit

van de onderzoeksresultaten kunnen aantasten.

Media als bron van dit onderzoek is nodig gezien de GAS nog steeds een zeer actueel thema

is. Er zijn reeds veel artikels verschenen sinds het ontstaan van GAS. Sinds 2012 is er een

toenemende aandacht voor de GAS in de media merkbaar (Vander Beken, & Vandeviver,

3 De interviewvragen voor de vaststellend en sanctionerend ambtenaren kan u terugvinden in bijlage 1.

6

2014). Dit heeft te maken met de nieuwe GAS-wet die de bevoegdheden van de lokale

overheden nogmaals heeft uitgebreid. Er is echter gevaar op verkeerde interpretatie van de

GAS. Vaak worden bepaalde omstandigheden door de media niet correct weergegeven.

Wegens de lage validiteit mag daarom niet elke mediabron zomaar overgenomen worden. Er

bestaat een zekere subjectiviteit die de bron van de zaak kan vervormen (Decorte, 2014).

Onder documenten kunnen heel wat bronnen begrepen worden die in het onderzoek gebruikt

kunnen worden. De gemeentelijke politieverordeningen van de betrokken

onderzoekseenheden zullen gebruikt worden om te verduidelijken welke fenomenen strafbaar

gesteld zijn op hun grondgebied en waar ze op focussen. Tevens is er aandacht omtrent de

mogelijkheid tot alternatieve afhandeling van een inbreuk en de maximumbedragen van de

geldboetes.

Protocolakkoorden afgesloten tussen het parket en de gemeente kunnen tevens onder

documenten geplaatst worden, met aandacht voor de specifieke inbreuken waarvoor een

protocolakkoord mogelijk is. Wetgeving mag hier niet ontbreken. Zo wordt er gebruik

gemaakt van de verschillende wetgevingen van de GAS, maar ook de ministeriële

omzendbrieven en decreten zijn belangrijk om in beschouwing te nemen.

Literatuurstudie dient enerzijds tot het vinden van bronnen die als basis kunnen dienen voor

het theoretisch en het methodologisch kader van het onderzoek. Anderzijds bronnen die

terugblikken naar de geschiedenis van de GAS, overlast, het veiligheidsbeleid,

interbestuurlijke samenwerking,.. Hierbij wordt zowel gebruik gemaakt van monografieën,

redactiebundels, handboeken als artikels van wetenschappelijke tijdschriften.

In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van personen, documenten en literatuur als

kennisbronnen en kan de bron media gebruikt worden als een databron. Het is echter niet

mogelijk om algemene conclusies te trekken of een algemeen beeld te geven van hoe de GAS

in Vlaanderen functioneert. Met de getuigenissen van de respondenten kan het duidelijk

worden welke problemen zij ondervinden in hun dagelijkse werkveld, maar ook dat de

praktijk niet steeds gelijkloopt met de theorie of wetgeving.

7

3.3 De onderzoekspopulatie

De onderzoekspopulatie bestaat uit vaststellend en sanctionerend ambtenaren. De focus ligt

dan ook op hun ervaringen in de praktijk en welke mogelijke knelpunten zij in hun dagelijkse

werkveld ondervinden. Er werd een selectie gemaakt van drie centrumsteden en een gemeente

als onderzoekseenheden: Aalst, Kortrijk, Mechelen en Zaventem. De steden Kortrijk en

Mechelen werden geselecteerd gezien deze reeds werken met een software-systeem voor het

verwerken van GAS-pv’s. Het zijn twee steden die reeds de inbreuken op stilstaan en

parkeren hebben ingevoerd en daarbij gebruik maken van ANPR-camera’s, samenwerken met

autonome parkeerbedrijven voor het vaststellen van de inbreuken en instaan voor het

afhandelen van GAS-dossiers van omringende gemeenten.

De stad Aalst werd geselecteerd als onderzoekseenheid gezien dit de laatste Vlaamse

centrumstad is die de GAS heeft ingevoerd. Gezien de late start en het reeds lange bestaan van

de GAS, is het nodig om te kijken hoe de stad haar start neemt. Op deze manier kan er dan

ook een vergelijking gemaakt worden met de twee andere steden.

De gemeente Zaventem vormt echter een uitzondering. Het gaat immers om een gemeente

met een veel kleiner grondgebied en bevolkingsaantal in vergelijking met een centrumstad.

De keuze vloeit voort vanuit mijn ervaringen opgedaan tijdens de stageperiode bij de

preventiedienst van Zaventem. Het is de enige gemeente in Vlaams-Brabant die nog werkt

met een eigen sanctionerend ambtenaar (VVSG, 2013) 4. Het GAS-reglement is echter aan

vernieuwing toe waardoor de inbreuken van vierde categorie nog niet opgenomen zijn. Deze

gemeente is een perfecte weergave van hoe de toenemende werklast ervoor zorgt dat

gemeenten een afweging dienen te maken tussen het behouden van een eigen sanctionerend

ambtenaar en een uitbreiding van personeel of kiezen voor interbestuurlijke samenwerking

om de kosten te drukken.

4. Kernbegrippen

In de masterproef wordt gebruik gemaakt van enkele kernbegrippen die nader afgebakend

dienen te worden gezien de ruime interpreteerbaarheid of onduidelijkheid ervan. Het gaat om

4 Uit het document van de VVSG blijkt dat ook de gemeente Dilbeek over een eigen sanctionerend ambtenaar

beschikt. Bij telefonisch contact met de Korpschef Arnoud Vermoesen van de politiezone Dilbeek blijkt dat de

gemeente momenteel gebruik maakt van de provinciaal sanctionerend ambtenaren van de provincie Leuven voor

het afhandelen van haar GAS-dossiers. Echter zou het de bedoeling zijn dat de gemeente Dilbeek in het najaar

van 2016 opnieuw een eigen sanctionerend ambtenaar in dienst neemt en de provinciale samenwerking stopzet.

8

de begrippen overlast, gemeentelijke administratieve sancties en interbestuurlijke

samenwerking inzake GAS.

4.1 Overlast

Overlast werd pas in de jaren ’90 ontdekt met een toenemende criminaliteit en storende

vormen van ‘kleine criminaliteit’. De angst voor criminaliteit en onveiligheidsgevoelens

inspireerde het overlastbeleid, want overlast gaf aanleiding tot meer angst (Devroe, 2012).

Maar overlast is een controversieel begrip waarbij het moeilijk is om een duidelijke en

eenduidige omschrijving te geven. Dé overlast bestaat namelijk niet. Iedereen weet waarover

het gaat, toch is het moeilijk om het exact te omschrijven. De invulling van het begrip is

tevens afhankelijk van de lokale overheid, specifiek de gemeenteraad (Bauwens, 2012).

In de nieuwe GAS-wet wordt overlast niet gedefinieerd waardoor naar de omzendbrief

OOP30bis dient teruggegaan te worden. Het begrip overlast wordt hier omschreven als:

‘voornamelijk individuele, materiële gedragingen die het harmonieuze verloop van de

menselijke activiteiten kunnen verstoren en de levenskwaliteit van de inwoners van een

gemeente, een wijk, een straat, kunnen beperken op een manier die de normale druk van het

sociale leven overschrijdt. Openbare overlast kan dan ook beschouwd worden als lichte

vormen van verstoring van de openbare rust, veiligheid, gezondheid en zindelijkheid’ (OOP

30bis). In de M.O. 22 juli 2014 worden enkele voorbeelden gegeven zoals; het opzettelijk

aanrichten van schade aan planten in openbare parken en plantsoenen, het urineren op

openbare plaatsen, etc.

Het begrip overlast kan opgedeeld worden in sociale en fysieke overlast. Sociale overlast

heeft betrekking op het onaangepast of ‘onwelvoeglijk’ gedrag in een sociale context an sich.

Bij fysieke overlast ligt de focus eerder op de gevolgen van dit gedrag (MO 2 mei 2001).

Maar er is veel variatie in het formuleren van overlast. Zo wordt in Ministeriële

Omzendbrieven, de Kadernota Integrale Veiligheid en het Nationaal Veiligheidsplan telkens

een andere ‘definitie’ of omschrijving gebruikt voor overlast. Op basis van deze

omschrijvingen kan gesuggereerd worden dat overlast een mythe is dat met een bepaald

perspectief naar maatschappelijke problemen kijkt. Zoals de individualisering van

maatschappelijke problemen waarbij er te veel nadruk gelegd wordt op de persoon van de

overtreder en te weinig op de mogelijke oorzaken van overlast. Dit creëert minder aandacht

voor de oorzaak van het probleem omwille van de organisatie van beleid en beleidsuitvoering.

Gezien overlast zou leiden tot onveiligheidsgevoelens, wordt ingezet op proactief handelen.

Hierbij wordt aandacht besteed aan vormen van preventie, schadebeperking en

9

risicomanagement op het lokale niveau omdat overlast zich hier voordoet en hier aangepakt

dient te worden (Verfaillie, 2008).

Het grote probleem blijft echter de subjectieve invulling van overlast (Verfaillie, 2008), dat

het resultaat is van een publieke evaluatie van bepaalde feiten die als storend, hinderlijk of

bedreigend ervaren worden (Van Gool, 2015). De invulling ervan hangt nauw samen met de

tolerantiedrempel die gehanteerd wordt. Dit kan zowel individueel als maatschappelijk

verschillen (Pleysier, 2006), waardoor overlast een open begrip blijft dat een hele resem aan

gedragingen en gebeurtenissen omvat (Van Gool, 2015). Hiermee is het duidelijk dat overlast

zich niet in een éénduidige en allesomvattende definitie laat vatten. Overlast kan in principe

altijd gedefinieerd worden gezien de beleidsmatige invulling ervan datgene is waarover lokale

beleidsmakers het eens kunnen worden. Overlast is dus allesbehalve neutraal en heeft een

welbepaalde kijk op de samenleving. Het is een cluster van zowel strafbare als niet strafbare

handelingen (Verfaillie, 2008).

In dit onderzoek heeft overlast betrekking op de gedragingen die strafbaar worden gesteld

volgens de gemeentelijke politieverordening van de onderzoekseenheden. Er zijn vier

categorieën van GAS-inbreuken mogelijk die verder besproken zullen worden. De

verduidelijking van het begrip overlast is nodig om de context van de GAS te begrijpen.

4.2 Gemeentelijke administratieve sancties

De wet van 13 mei 1999 heeft gezorgd voor de start van de gemeentelijke administratieve

sancties. De GAS zijn er gekomen naar aanleiding van overlastproblemen op het lokale

niveau die vaak door het parket geseponeerd werden wegens niet prioritair. Het parket kampte

met een te hoge werklast waardoor deze minder prioritaire problemen weinig aandacht

kregen. De GAS werden ingevoerd met als bedoeling lokale besturen de bevoegdheid te

geven vormen van overlast en ‘kleine criminaliteit’ op hun grondgebied te sanctioneren (Van

Gool, 2015).

In de wet van 24 juni 2013 zijn er vier mogelijke sancties vermeld, namelijk de

administratieve geldboete, de administratieve schorsing of intrekking van een door de

gemeente verleende toestemming of vergunning en een tijdelijke of definitieve

administratieve sluiting van een inrichting. Binnen dit onderzoek is er enkel aandacht voor de

administratieve geldboete, gezien de sanctionerend ambtenaar geen bevoegdheid heeft voor

10

de overige sancties. Wanneer in de masterproef over GAS gesproken wordt heeft dit

betrekking op een administratieve geldboete.

Wat een GAS-sanctie is staat in de wet vast, welke overtredingen er echter strafbaar gesteld

worden binnen een gemeente, is echter afhankelijk van wat de gemeenteraad beslist. Er is dus

veel variatie mogelijk tussen gemeentelijke politieverordeningen. Maar ook hier is het niet

mogelijk om een eenduidige definitie te geven, gezien er geen limitatieve lijst bestaat van

storende gedragingen die onder overlast vallen. Overtredingen worden wel opgedeeld in vier

categorieën van inbreuken. Het gaat om zuiver administratieve inbreuken, licht gemengde en

zwaar gemengde inbreuken en inbreuken bij art3, 3° van de Nieuwe GAS-wet.

4.3 Interbestuurlijke samenwerking

Interbestuurlijke samenwerking inzake GAS is geen nieuw begrip en kent haar bestaan sinds

het decreet Intergemeentelijke Samenwerking van 6 juli 2001. Toch wordt er pas sinds de

laatste jaren meer gebruik van gemaakt. Dit is voornamelijk te wijten aan de mogelijkheid om

de inbreuken op het stilstaan en parkeren op te nemen in de gemeentelijke politieverordening.

Gezien dit een grote werklast is en ook financieel heel wat middelen vraagt, kan

interbestuurlijke samenwerking hiervoor een goede oplossing zijn. Het werd pas in de nieuwe

GAS-wet wettelijk verankerd, gezien de vragen omtrent de wettelijkheid van de artikelen

119bis en 119ter van de Nieuwe Gemeentewet (Warnez a, 2015).

De voornaamste reden waarom interbestuurlijke samenwerking gepromoot wordt, is omdat

lokale overlast niet stopt aan de grenzen van de gemeenten en steden. Bovenlokale

samenwerking is vaak een kritische succesfactor bij de implementatie en uitvoering van GAS-

procedures. In de praktijk ontstaan er uiteenlopende vormen van onderlinge afstemming. Al

deze methoden hebben onder meer tot doel een beter gecoördineerd en geharmoniseerd beleid

mogelijk te maken (Raeymakers, 2010).

- (Quasi) identieke politieverordening in een meergemeentezone of in meerdere

politiezones binnen eenzelfde arrondissement en binnen het Brussels-Hoofdstedelijk

Gewest;

- Functie van vaststellend ambtenaar: politieambtenaren, agenten van politie, bijzondere

veldwachters, gemeentelijke ambtenaren, bovenlokale en AGB-personeelsleden;

11

- Functie van sanctionerend ambtenaar: een intergemeentelijke sanctionerend

ambtenaar, provinciaal sanctionerend ambtenaar of sanctionerend ambtenaar bij

intergemeentelijke verenigingen;

- Het afsluiten van een identiek protocolakkoord met het parket;

- Het aanstellen van een gemeenschappelijke lokale bemiddelaar;

- GAS-register: het gaat hier om de gemeente die verantwoordelijk is voor de

verwerking van de dossiers;

- Inning van de geldboetes: dit is volgens artikel 33 van de GAS-wet niet mogelijk.

Toch is een zekere samenwerking wel mogelijk, echter kan er niet daadwerkelijk

gesproken worden van interbestuurlijke samenwerking;

- De gemeenschapsdienst: ook hiervoor heeft de wetgever niet expliciet

interbestuurlijke samenwerkingsmogelijkheden voorzien. Maar in de GAS-wet wordt

het echter niet uitgesloten gezien de gemeenschapsdienst niet enkel op gemeentelijk

niveau kan gebeuren maar ook onder toezicht van “een door de gemeente aangewezen

rechtspersoon” en ten behoeve van een “publiekrechtelijke rechtspersoon, een

stichting of een vereniging zonder winstgevend oogmerk die door de gemeenten wordt

aangewezen” (art. 10, tweede lid, 2° nieuwe GAS-wet) (Warnez b, 2015).

Interbestuurlijke samenwerking is een belangrijk begrip binnen dit onderzoek gezien de

voordelen die het kan opleveren bij een uitbreiding van de politieverordening. De

respondenten zullen dan ook gevraagd worden in welke mate zij gebruik maken van

interbestuurlijke samenwerking. Telkens dit begrip vermeld wordt, heeft dit enkel betrekking

op interbestuurlijke samenwerking inzake GAS.

5. Praktische en theoretische relevantie

In deze masterproef gaat het om een praktijkgericht onderzoek met als doelstelling een beeld

te geven van de knelpunten die zich afspelen binnen het GAS-systeem en om op deze manier

een bijdrage te leveren aan een beter functioneren van het systeem. Het gaat hier om een

evaluerend en tevens beschrijvend onderzoek (Decorte, & Zaitch, 2010) waarbij de nadruk

ligt op de praktijkwerking van de GAS en hoe dit geëvalueerd kan worden. Het onderzoek

heeft enerzijds een evaluerende functie gezien het een evaluatie probeert te bereiken over de

functionaliteit van het GAS-systeem en de problemen die zich hierbinnen voordoen. En op

welke wijze het systeem zich houdt aan de vooropgestelde doelstelling van de GAS.

12

Anderzijds is het de bedoeling om een nauwkeurige en diepgaande beschrijving te geven hoe

dit proces in de praktijk verloopt. Op deze wijze kan het onderzoek een bijdrage leveren aan

het vinden van mogelijke oplossingen voor deze knelpunten. Hierdoor wordt de praktische

relevantie van het onderzoek duidelijk. Er dient wel opgemerkt te worden dat enkel een

evaluatie gemaakt kan worden van de onderzochte steden en gemeenten en geen algemene

evaluatie van het GAS-systeem in België.

Wat de theoretische relevantie van het onderzoek betreft, wordt ‘The culture of control’ van

David Garland (Garland, 2001) gehanteerd als theoretisch kader van de masterproef. Vanuit

deze theorie kan deels verklaard worden wat de aanleiding was voor het ontstaan van de GAS.

Namelijk vanuit een maatschappij die volop in verandering was en waarbij aandacht werd

besteed aan criminaliteit en veiligheid. Deze maatschappelijke veranderingen hebben hun

uitwerking gehad op het strafsysteem en de manier waarop naar criminaliteit gekeken werd.

Vandaag de dag ligt er een grote nadruk op het streven naar veiligheid. Dit heeft onder meer

te maken met de resultaten uit de veiligheidsmonitor eind de jaren ’90. Dit heeft ertoe geleid

dat de regering voor het eerst kennismaakte met onveiligheidsgevoelens die zich onder de

bevolking voordeden (Van Gool, 2015).

Deze gevoelens van onveiligheid kenden hun bestaan in problemen gerelateerd met overlast

op het lokale niveau en minder in ernstige misdrijven (Raeymakers, 2010). Dit streven naar

veiligheid creëert een nadruk die steeds meer gericht is op controle, iets wat met deze GAS

duidelijk gemaakt kan worden. Door het invoeren van de GAS werd de controle op veiligheid

verder uitgebreid tot op het lokale niveau, waardoor ook lokale overheden overtredingen

kunnen bestraffen, iets wat vroeger enkel de bevoegdheid was van de actoren binnen de

strafrechtsketen. Door de controletheorie van Garland te gebruiken als theoretisch kader kan

nagegaan worden of er in België sprake is van een uitbreiding van de controletheorie zoals

Garland deze beschrijft in zijn werk en hoe dit zich verhoudt ten opzichte van de GAS.

13

Deel I: Het theoretisch kader

Hoofdstuk 1: De gemeentelijke administratieve sancties

1.1. De aanloop naar de GAS

De aanloop naar de wet op de gemeentelijke administratieve sancties gaat terug tot in de jaren

’80. De samenleving was vol op in verandering en er was weinig aandacht voor overlast- en

samenlevingsproblemen. Hier werd verandering in gebracht met de staatshervorming van

1988 die de Nieuwe Gemeentewet regionaliseerde (Devroe, 2012) waardoor er meer aandacht

was voor de welzijnscomponent in Vlaanderen (Devroe, 2013). Deze periode wordt

gekenmerkt door een reeks incidenten zoals de Bende Van Nijvel, de aanslagen van de

Cellules Communistes Combattantes en het Heizeldrama. Steden kenden verloedering en

vervuiling, wat een impact had op het veiligheidsgevoel van de bevolking (Devroe, 2012).

Maar het is de Dutroux-affaire die het grote keerpunt was. Dit veroorzaakte grote twijfels bij

het functioneren van zowel justitie als de politie (Vander Beken & Vandeviver, 2014). Er

werd gesproken van een ‘falend politie- en justitieapparaat’ waardoor de bevolking niet langer

vertrouwen had in de objectiviteit van justitie (Devroe, 2012).

Hierdoor heerste er sinds de jaren ’90 een onveiligheidsgevoel in België (Van Heddeghem,

2006) dat pas laat ontdekt werd. Dit was te wijten aan criminaliteitsstatistieken die pas in de

jaren ’80 beperkt beschikbaar waren (Devroe, 2012). Vanaf de jaren ’90 werd er dan ook

steeds meer aandacht besteed aan deze onveiligheidsgevoelens. In de memorie van toelichting

bij de eerste GAS-wet werd verwezen naar onveiligheidsgevoelens van burgers, ‘de

bezorgdheid van de bevolking’ had betrekking tot ‘feiten van kleine criminaliteit of feiten die

zelfs geen misdrijven zijn, maar niettemin als bijzonder hinderlijk ervaren worden’ (Bauwens

et al., 2016).

Toch is dit niet te wijten aan criminaliteit, gezien het aantal misdrijven in die periode eerder

stabiel bleef (Vander Beken & Vandeviver, 2014). Het ‘onveiligheidsgevoel’ was

voornamelijk ‘de oorzaak’ van verschillende vormen van overlast, ook wel ‘kleine

criminaliteit’ genoemd. Gezien dit gevoel steeds sterker werd, is het zogenaamde

onveiligheidsgevoel uitgegroeid tot een maatschappelijk probleem (Van Heddeghem, 2006).

Hiervoor baseerde de regering zich op resultaten uit de Veiligheidsmonitor van 1997 waaruit

bleek dat bepaalde vormen van storend gedrag gelinkt werden aan onveiligheidsgevoelens

(Bauwens et al., 2016).

14

Het grote probleem is dat onveiligheidsgevoelens subjectief worden ingevuld en persoonlijk

zijn, wat tot verschillende resultaten kan leiden (Van Heddeghem, 2006). Er werd vastgesteld

dat sommige mensen hun risico op slachtofferschap van criminaliteit hoger inschatte in

vergelijking met de officiële criminaliteitsstatistieken (Di Ronco & Peršak, 2014), dit wordt

ook wel de ‘fear of crime paradox’ genoemd dat zijn grondslag reeds in de jaren ’70 vond

(Van den Herrewegen, 2008). Maar vooral het idee dat deze ‘kleine criminaliteit’ niet werd

aangepakt door het parket, was de aanleiding voor het oprichten van de GAS (Bauwens et al.,

2016). Deze ‘overlast’ was moeilijk sanctioneerbaar, gezien sommige gedragingen of

fenomenen geen overtreding van de strafwet inhielden (Ponsaers, Vander Beken, &

Cammaert, 2006).

De aandacht voor onveiligheidsgevoelens en leefbaarheid in de steden en de stijgende

criminaliteitscijfers verhoogden de caseload van politie en justitie. Steeds meer zaken

belastten het strafrechtelijk apparaat waardoor een selectieve afhandeling zich opdrong. Er

ontstond een verstopping van het gerechtelijk apparaat wegens te veel werklast en een eigen

opportuniteitsbeleid waarbij overlastfeiten grotendeels geseponeerd werden (Devroe, 2013).

Om het handhavingstekort weg te werken werden de lokale besturen zelf verantwoordelijk

gesteld voor de handhaving van hun politieverordening (Van Heddeghem, 2006) wat een

verschuiving van verantwoordelijkheden veroorzaakte.

1.2 De wet van 13 mei 1999

Op 13 mei 1999 was het dan eindelijk zo ver, de GAS-wet ging van kracht. Voor het eerst

konden steden en gemeenten zelf overlast op hun grondgebied aanpakken. Hun bevoegdheid

werd de jure en de facto uitgebreid van ‘openbare orde’ naar ‘openbare overlast’ (Bauwens et

al., 2016). Zowel het preventieve als het sanctionerende luik was nu in handen van de steden

en gemeenten (Devroe, 2013). Maar de wet van 13 mei 1999 bracht echter weinig verandering

en werd vaak omschreven als ‘een lege doos’. Gemeenten konden slechts optreden voor

inbreuken die nog niet vermeld stonden in andere en hogere regelgeving. Vaak was er een

overlapping met deze regelgeving waardoor steden en gemeenten deze niet konden opnemen

in hun politieverordening (Bauwens, 2012). Gezien de wet de eerste jaren zo goed als niet

werd toegepast, kan ze omschreven worden als een ‘symboolwet’ (Devroe, 2013).

Uit de praktijk bleek dat gemeenten bijna over geen enkele bewegingsvrijheid beschikten om

vormen van overlast te bestrijden (De Sutter, 2010). Zo kon bijvoorbeeld zwerfvuil en

hondenpoep niet administratief gesanctioneerd worden indien dit reeds strafbaar was in het

afvalstoffendecreet van de gemeente (Van Heddeghem, 2006) waardoor geen relevante

15

materies meer overbleven om de GAS toe te passen (Eeckhout, 2010). Naast deze beperkte

toepassing, zagen heel wat gemeenten er tegenop om extra middelen en personeel in te zetten

om de toepassing van de wet organisatorisch en procedureel mogelijk te maken

(Christiaensen, 2004).

Daarbij kwam dat overtredingen op de GAS-reglementering enkel door politieambtenaren

konden worden vastgesteld. Deze hadden de hoop al lang opgegeven gezien in het verleden

het grootste aantal van hun pv’s door het parket geseponeerd werd (Eeckhout, 2010). De

beperkte middelen waarover het parket beschikten werden besteed aan meer prioritaire

vormen van ernstige criminaliteit. Hierdoor konden gemeentelijke politiereglementen niet

afgedwongen worden waardoor er zich een gebrekkig vertrouwen en gevoel van

straffeloosheid voordeed (Raeymakers, 2010).

1.3 Overzicht van de wetswijzigingen

1.3.1 Wetswijzigingen in 2004

Door de aanhoudende ‘overlast’, ongenoegen van de burger en frustraties bij de lokale

overheid en politie, wegens veelvuldige straffeloosheid en normvervaging, werd vijf jaar na

de wet van 13 mei 1999, enkele nieuwe initiatieven ondernomen (Christiaensen, 2004). De

wet van 7 mei 2004 gevolgd door de wet van 17 juni 2004 hebben heel wat belangrijke

aanpassingen doorgevoerd. Zo konden gemeenten voortaan andere vatstellers dan

politieambtenaren aanstellen (Eeckhout, 2010) en werd het toepassingsgebied van de GAS

uitgebreid door de volledige Titel X, boek II van het Strafwetboek, maar ook de besluitwet

van 29 november 1945 houdende het verbod tot het aanbrengen van afschriften op de

openbare weg op te heffen (Ponsaers et al., 2006).

Hierdoor werden de gemengde inbreuken ingevoerd (Eeckhout, 2010) die zowel strafbaar

waren in het strafrecht als binnen de gemeentelijke politieverordening. Een dubbele

sanctionering is niet toegelaten waardoor er telkens beslist diende te worden op welk niveau

het dossier afgehandeld werd (Bauwens et al., 2016). Het ging om wanbedrijven opgesomd in

het strafwetboek zoals valse berichten over aanslagen, beledigingen en gewone diefstal

(Christiaensen, 2004). Deze zijn niet nieuw en werden reeds in één of andere vorm toegepast

in het milieurecht of fiscaalrecht. Ook werd de procedure van de bemiddeling ingevoerd

(Ponsaers et al., 2006).

16

In 2004 werd tevens de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming gewijzigd

(Christiaensen, 2004). Gezien er voor minderjarigen geen mogelijkheid was tot het nemen van

maatregelen van bewaring, behoeding en opvoeding. Op deze manier konden minderjarigen

zich onttrekken aan de strafwet, de Jeugdbescherminsgwet en de administratieve handhaving

(Ponsaers & Vander Beken, 2008). De wet creëerde de mogelijkheid om minderjarigen tussen

de 16 en 18 jaar een bestuurlijke geldboete op te leggen. Om ongelijkheid te vermijden, werd

dezelfde beschermingsprocedure voor minderjarigen ingevoerd dan deze in de voetbalwet van

21 december 1998 (Allewaert, 2013).

Dit was een antwoord op de beroepen die gedaan werden tegen de gebrekkige regeling uit de

wet van 2004. Er werden echter nog enkele andere waarborgen ingevoerd voor minderjarigen

zoals het recht op kosteloze juridische bijstand, een verplicht bemiddelingsaanbod en de

mogelijkheid om beroep aan te tekenen bij de jeugdrechtbank (Van Gool, 2015).

1.3.2 Wetswijzigingen in 2005

De aanpassingen gedaan in 2004 waren geen lang leven beschoren en werden voor een deel

door de reparatiewet van 1 april 2005 teruggeschroefd (Devroe & Ponsaers, 2011). De

voorgaande wetswijzigingen hadden ervoor gezorgd dat een aantal inbreuken uit de strafwet

gehaald werden, waardoor gemeenten voortaan ook ernstige vormen van criminaliteit zelf

konden sanctioneren. Het gevolg was echter dat een aantal gedragingen niet meer strafbaar

waren indien de gemeente ze niet invoerde. Daarom werden deze overtredingen

gerepenaliseerd en onder de categorie van gemengde inbreuken geplaatst. Ook enkele

termijnen in de procedure werden aangepast gezien deze in de praktijk niet haalbaar waren

(Ponsaers et al., 2006).

Vele gemeenten voelden zich niet aangesproken om dit gedrag administratief te beboeten. Op

1 april 2005 waren dan ook slechts tien procent van de Vlaamse gemeenten die de GAS reeds

toepasten. De overgrote deel met 80% was nog niet klaar voor het invoeren van de GAS of

akkoord met deze gedachte. Zelfs de parketten waren tegen deze uitbreiding (Van

Heddeghem, 2006). Het leek wel of deze wetgeving zelf voor overlast zorgde bij de actoren

die er dagelijks mee moesten werken (Cools, 2008). Kortom er was veel onduidelijkheid en

verwarring waardoor het GAS-systeem zijn start volledig gemist had (Van Heddeghem,

2006).

17

1.3.3 Wetswijzigingen in 2007

Omdat bepaalde vormen van graffiti ook na de nieuwe criminalisering nog niet allemaal

strafbaar bleken, en gaten in de handhaving t.a.v. minderjarigen dienden voorkomen te

worden, werden er in 2007 nieuwe strafbaarstellingen in het Strafwetboek ingevoegd. Het

ging om de art. 534bis en art. 534ter van de strafwet die geplaatst werden onder de noemer

‘licht gemengde inbreuken’. De gemengde inbreuken strafbaar met een administratieve

sanctie, werden ingedeeld in een lichte en zware categorie (Ponsaers & Vander Beken, 2008).

Gezien het merendeel van de overlastinbreuken milieugerelateerd waren, wensten gemeenten

hiervoor een GAS-boete te kunnen opleggen. Het probleem was echter dat het Vlaams

regionaal decreet milieubeleid (26 juni 1991) en het Waals Decreet ‘environnement’ (5 juni

2008) dit reeds sanctioneerden. Daarom werd het milieuhandhavingsdecreet gestemd, die de

bestaande regionale en federale toezichts- en strafbepalingen door één globale regeling

verving. Het decreet had een gelijkaardige doelstelling als de GAS-wet, namelijk de

vervolging en berechting wegtrekken uit het klassieke strafrecht en overhevelen naar het

bestuursniveau. Concreet maximaliseerde dit Decreet de mogelijkheden voor de Vlaamse

gemeenten om milieugerelateerde overlastfenomenen met GAS-boetes te kunnen bestraffen

(Devroe, 2012).

Door de reeks van wetswijzigingen de afgelopen jaren heeft het systeem van de GAS aan

populariteit gewonnen. Steeds meer steden en gemeenten waren geneigd om het GAS-

systeem te implementeren. Dit werd duidelijk gemaakt door onderzoek van de VVSG in 2008,

waarbij iets meer dan de helft van de Vlaamse gemeenten overlastfenomenen in haar

politiereglement hadden opgenomen. Dit was vooral het geval in de provincies Vlaams-

Brabant en Oost-Vlaanderen (De Schepper, 2008). Dit zorgde ook voor meer vraag naar het

verder aanpassen van het systeem zoals de minimumleeftijd van minderjarigen en het

verhogen van de administratieve geldboete (Bauwens et al., 2016). Toch werden er steeds

meer vragen gesteld naar de uitbreidende bevoegdheid van de steden en gemeenten en de

legaliteit hieromtrent (Guillain, 2013).

1.3.4 De nieuwe GAS-wet van 24 juni 2013

De wet van 24 juni 2013 heeft voor heel wat ophef gezorgd. Door sommigen zelfs

omschreven als een wet die nooit eerder zoveel publieke belangstelling kreeg (Van Gool,

2015). Het grootste hekelpunt van de wet heeft betrekking op de mogelijkheid om de

sanctioneerbare minimumleeftijd van minderjarigen van zestien naar veertien jaar te verlagen.

18

Andere belangrijke wijzigingen zijn de uitbreiding van het aantal vaststellend ambtenaren, het

optrekken van de maximumboetes en het invoeren van een vierde categorie van inbreuken.

Dit zijn inbreuken op stilstaan en parkeren en de overtredingen op de bepalingen betreffende

de verkeersborden C3 (autovrije zone) en F103 (rijden in een voetgangerszone). Dit kon op

heel wat kritiek rekenen gezien financiële motieven hier de bovenhand zouden nemen. Ook de

alternatieve maatregelen ondergingen verandering met het invoeren van de

gemeenschapsdienst en een aparte procedure van ouderlijke betrokkenheid voor

minderjarigen (Bauwens et al., 2016).

Er zijn ook heel wat procedurele zaken doorgevoerd, zoals een bovenlokale sanctionerend

ambtenaar, voorafgaand advies van de jeugdraad bij het bepalen van de sanctioneerbare

minimumleeftijd van minderjarigen, een identiek algemeen politiereglement, het oprichten

van een nationaal register met GAS-sancties,.. (Dumarey, 2016).

De wetgever had met de Nieuwe GAS-wet de bedoeling om de regelgeving inzake de GAS te

moderniseren en te verduidelijken. Zoals Bauwens, De Pauw, Pleysier en Van Den Broeck

(2016) zich de vraag stellen: kan de huidige GAS-wet beschouwd worden als ‘zuurstof’ of

eerder als ‘stikstof’? Enerzijds zijn de bevoegdheden van de gemeenten verder uitgebreid,

waarbij financiële motieven de bovenhand zouden nemen in de beslissing om sanctionerende

procedures te implementeren. Anderzijds heeft de procedure voor de minderjarigen zodanig

veel alternatieven en waarborgen, dat de hele procedure afgerond kan worden zonder het

opleggen van een administratieve sanctie.

Het GAS-systeem is de afgelopen jaren duidelijk populairder geworden bij de gemeenten.

Daar waar in 2005 slechts 28% van de Vlaamse gemeenten er gebruik van maakte, zijn dit er

eind 2013 reeds 84% geworden. Deze populariteit is echter niet terug te vinden bij de

publieke opinie en verschillende organisaties omdat zij de GAS eerder als symptomatisch

beschouwen voor de verzuring van de samenleving. Een verzuring die aantoont dat de burger

en de samenleving in haar geheel, steeds minder zichzelf kan regelen en voor sociale controle

moet zorgen. Waardoor steeds meer gedragingen in normen en regels worden vastgelegd wat

tot meer controle en regelhandhaving door de overheid moet leiden (Bauwens et al., 2016).

Daarbij wordt het GAS-systeem verweten bepaalde groepen van individuen te viseren. Dit

zou meer gericht zijn in het bestraffen van de lagere socio-economische groepen dan de

middenklasse (Horemans, 2013). De overlastaanpak zou de samenlevingsproblemen beperken

tot individualiseerbare problemen waarbij enkel gekeken wordt naar de ‘overlastpleger’. Dit

19

hangt samen met de blijvende onduidelijkheid over het begrip ‘overlast’, dat zelfs in de

Nieuwe GAS-wet niet wordt gedefinieerd. Het zijn de lokale overheden, met in het bijzonder

de gemeenteraden die de invulling van overlast bepalen (Van Gool, 2015).

1.4 Besluit

Het systeem van de GAS heeft sinds haar bestaan heel wat wijzigingen ondergaan. Die

hebben ervoor gezorgd dat het systeem op het heden in bijna elke Vlaamse gemeente wordt

toegepast (Bauwens et al., 2016). Hiervoor is echter een lange weg afgelegd met een

constante zoektocht naar nieuwe procedures en instrumenten om rechtsregels te handhaven en

te sanctioneren buiten de klassieke strafrechtelijke handhaving. Enerzijds wordt de

strafrechtsketen steeds vaker geassocieerd met logheid, traagheid en inefficiëntie waardoor

haar bruikbaarheid in de maatschappij in vraag gesteld wordt. Anderzijds is er een grote

toename aan wetten en regelgeving met strafbepalingen die in principe allemaal om een

strikte handhaving vragen (Van Heddeghem, 2006).

Het steeds verder uitbreiden van de GAS-wetgeving heeft gevolgen voor de werklast bij het

parket, politie en lokale overheden. Tot op heden is hier echter onvoldoende onderzoek naar

gedaan welke gevolgen dit heeft voor de praktijkwerking (Devroe 2013) (Guillain, 2013).

Echter zijn de meningen verdeeld of deze verschuiving van bevoegdheden de parketten

werkelijk ontlasten. Het parket dient immers nog steeds in te staan voor de gemengde

inbreuken waardoor van een volledige ontlasting geen sprake kan zijn. Zo zullen de

toenemende bevoegdheden van de lokale besturen zowel op het lokale niveau als op het

niveau van het parket voor een toenemende werklast zorgen (Raeymakers, 2010).

Om dit na te gaan is onderzoek nodig. In juni 2015 is er een enquête afgenomen door de FOD

Binnenlandse Zaken bij steden en gemeenten. Resultaten zijn nog niet gekend (Bauwens et

al., 2016) maar het is wel duidelijk dat er steeds meer vragen rijzen over de effectiviteit van

de GAS. Er zijn immers onvoldoende of zelfs geen cijfers uit empirisch onderzoek die een

antwoord bieden of argumentaties kunnen ondersteunen. Daarom is een grondige evaluatie

nodig die de effecten en mogelijke pijnpunten van de GAS in kaart brengen. Zo niet zorgt de

GAS-wet zelf voor overlast bij de actoren die er dagelijks mee moeten werken (Van

Heddeghem, 2006).

20

Hoofdstuk 2: De GAS-procedure

2.1 De vaststeller

Bij het invoeren van de GAS in 1999 was enkel de politie bevoegd om vaststellingen te doen.

Omwille van de verschillende wetswijzigingen de afgelopen jaren, kent de categorie van

vaststellers een enorme uitbreiding met de bedoeling om in de toekomst in te staan voor het

overgrote deel van de vaststellingen (Eeckhout, 2010). De wet van 17 juni 2004 heeft een

eerste verandering gebracht met de mogelijkheid om niet-politieambtenaren de bevoegdheid

van vaststeller te geven (Bauwens et al., 2016). Hierdoor waren er allerlei veiligheids- en

preventieagenten, stadswachten, parkwachters, stewards en gemeentelijk ‘bestraffende’

functionarissen aanwezig in de gemeenten. Om verwarring te voorkomen werd de functie van

gemeenschapswacht en de dienst gemeenschapswachten ingesteld met de wet van 15 mei

2007 om alles rond veiligheid te centraliseren (Cools, 2008). Maar het aanbod van vaststellers

werd pas echt uitgebreid met de laatste GAS-wet waarbij er zeven categorieën van vaststellers

zijn. Door het grote aanbod aan vaststellers op heden is de kans op onduidelijkheid omtrent

wie over welke bevoegdheid beschikt groot.

2.1.1 Categorieën vaststellend ambtenaar

De politieambtenaar is van bij de start van de GAS dé vaststeller en is bevoegd voor het

vaststellen van alle inbreuken. Een agent van politie kan enkel een gewone bestuurlijke

inbreuk vaststellen (Allewaert, 2013). Sinds de Nieuwe GAS-wet kunnen ook de bijzondere

veldwachters optreden in het kader van de GAS. Deze personen worden aangesteld door

publieke rechtspersonen en kunnen enkel optreden binnen het grondgebied waarvoor zij

beëdigd zijn en op verzoek van de aanstellende gemeente of openbare instelling. Samen met

de politie zijn zij bevoegd voor het vaststellen van gemengde inbreuken (Van Gool, 2015) wat

hen onderscheidt van de overige vaststellers.

Een andere categorie zijn de gemeentelijke vaststellers, die met de wet van 17 juni 2004

opgericht werden. Hun bevoegdheid beperkt zich tot inbreuken strafbaar met een

administratieve sanctie. In sommige gevallen is het wel mogelijk dat deze ambtenaren

inbreuken van de vierde categorie sanctioneren, mits het volgen van een opleiding en afleggen

van examens (Dumarey, 2016). Sinds de nieuwe GAS-wet kan een gemeenteambtenaar-

vaststeller ook in een meergemeentezone optreden mits overeenkomst (Allewaert, 2013). In

het KB van 21 december 2013 werden de voorwaarden opgenomen waaraan deze

gemeenteambtenaren dienen te voldoen.

21

Naast de gemeentelijke vaststellers zijn er ook de gemeenschapswachten-vaststellers, die met

de wet van 15 mei 2007 werden opgericht. Ook deze vaststellers dienen aan een reeks

voorwaarden te voldoen. Zij dienen daarvoor steeds een uniform te dragen en hun

identificatiekaart kenbaar te maken bij een vaststelling. Gemeenschapswachten-vaststellers

kunnen inbreuken vaststellen waaraan een administratieve sanctie verbonden is maar niet voor

de inbreuken op het stilstaan en parkeren en de gemengde inbreuken, gezien de wet op de

dienst Gemeenschapswachten dit voorlopig niet toelaat (Dumarey, 2016).

Een andere categorie zijn de provinciale en gewestelijke ambtenaren die tewerkgesteld zijn

door de provincie of het gewest. Dit zorgt ervoor dat kleine gemeenten hun eigen GAS-

bepalingen kunnen handhaven (Van Gool, 2015). Het is de gemeenteraad die bepaalt welke

personen in het politiereglement bevoegd zijn voor deze artikeln. Zij kunnen enkel inbreuken

op de voorgestelde artikelen vaststellen (Dumarey, 2016). Het gaat hier echter niet om

intergemeentelijke samenwerking (Allewaert, 2013).

Ook personeelsleden van een intergemeentelijk samenwerkingsverband en personeel van een

autonoom gemeentebedrijf kunnen vanaf heden ingezet worden om inbreuken vast te stellen

die tot een administratieve sanctie kunnen leiden. Bij wetswijziging van 21 december 2013

werden hier nog gemachtigde personeelsleden van gemeentelijke autonome parkeerbedrijven

(AGB) of van het Brussels Hoofdstedelijk Parkeeragentschap aan toegevoegd. De niet-

politieagenten dienen voor het vaststellen een gerechtelijk mandaat te bekomen (Van Gool,

2015). Deze AGB’s kunnen ook participeren in een interlokale vereniging, een

projectvereniging of een dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging volgens de artt. 6,

10 en 29 van het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking en op die wijze ook over de

gemeentegrenzen heen samenwerken. De samenwerking zal in de praktijk echter beperkt zijn

gezien er geen wettelijke of decretale grondslag is om dit te laten samengaan met een

werkelijke bevoegdheidsoverdracht (Warnez b, 2015).

Personeelsleden van openbare vervoersmaatschappijen kunnen in het kader van de

gemeentelijke administratieve sancties vaststellingen doen. Bijvoorbeeld voor lichte

gewelddaden of feitelijkheden die plaatsvinden op voertuigen van het openbaar vervoer (Van

Gool, 2015). De voorwaarde is dat de vaststeller behoort tot één van de door de Koning

bepaalde categorieën, binnen hun bevoegdheden. Het probleem is echter dat dit K.B. tot op

heden nog niet bestaat (Dumarey, 2016).

22

Personeelsleden van bewakingsondernemingen zijn de laatste categorie van vaststellers

(Dumarey, 2016). Er kunnen echter heel wat vragen gesteld worden over de meerwaarde

hiervan. Bewakingsagenten hebben geen vaststellingsbevoegdheid en kunnen enkel een

inbreuk melden bij de politie, zoals een gewone burger dit ook kan (Van Gool, 2015). Zij

kunnen slechts melding maken van een inbreuk in het kader van de activiteiten bedoelt in de

wet van 10 april 1990 tot regeling van de private en de bijzondere veiligheid. Het is de

gemeenteraad die de bewakingsagenten aanstelt (Dumarey, 2016). Het is dan ook de vraag

waarom bewakingsagenten onder de noemer van vaststeller geplaatst worden.

2.1.2 Problemen in de praktijk

Het invoeren van een hele resem aan vereisten en regels voor de bevoegdheid van de

vaststeller, zorgt in de praktijk voor heel wat problemen. Zoals Eeckhout (2010) reeds in 2010

vaststelde zijn er problemen bij de selectie en opleiding van vaststellende ambtenaren en

toezicht op hun activiteiten. Gemeentebesturen zijn vaak terughoudend bij het inzetten van

gemeenschapswachten of andere gemeentelijke ambtenaren voor het verbaliseren van GAS-

overtredingen. Vaak heerst het idee dat deze ambtenaren beter preventief dan repressief

kunnen optreden, gezien de politie hier beter geschikt voor zou zijn. Bij de ambtenaren zelf

heerst er eveneens koudwatervrees om repressief en verbaliserend op te treden (Eeckhout,

2010).

Vaak heeft dit te maken met de kenbaarheid van de vaststellers of gebrek aan een uniform.

Om dit te voorkomen zijn vaststellers vanaf 16 oktober 2014 verplicht een identificatiekaart te

dragen met uitzondering van politieambtenaren, bijzondere veldwachters,

gemeenschapswachten en personeelsleden van openbare vervoersmaatschappijen. Deze kaart

wordt enkel opgelegd aan de vaststellers die nog niet beschikken over een uniform of

identificatiekaart (Van Gool, 2015). Dit dient meer duidelijk te brengen voor de bevolking.

De uitbreiding van de vaststellers heeft als doelstelling in te staan voor het overgrote deel van

de vaststellingen in het kader van de GAS. Vandaag is dit echter nog niet het geval. Uit

onderzoek in 2005-2006 bleek dat het aantal vaststellingen door niet-politieambtenaren zeer

klein was (Ponsaers & Vander Beken, 2008). Er kan zich dan ook de vraag gesteld worden

welk nut het heeft om zo veel personen bevoegd te stellen als vaststellers wanneer hun

bijdrage beperkt blijft. Er wordt zelfs gesproken van een “super police administrative”,

23

waarbij er veel vragen rijzen omtrent de kwaliteit van deze vaststellers en de uitbreiding van

hun vaardigheden (Guillain, 2013).

De gemeenschapswachten mogen geen ‘light-versie’ van de lokale politie worden ook al

begint het hieraan stil op te lijken, wat ook geldt voor de overige categorieën van vaststellers.

In 2010 werd reeds vastsgesteld dat er zich enkele pijnpunten bevonden in de huidige situatie

van de gemeenschapswachten. Zo ging het vooral om de kosten die dit te weeg bracht voor de

gemeenten (Desmet, 2010).

Het instellen van gemeenschapswachten was aanvankelijk een tewerkstellingsmaatregel, met

als doelstelling om werkzoekenden aan te werven en ze in te zetten voor preventief toezicht

om criminaliteit te voorkomen. Ook al is hiermee een nieuwe functie gecreëerd, toch was dit

niet de bedoeling. Op deze manier gaat het niet enkel meer om een puur preventieve taak

maar komt ook meer repressie erbij kijken. Het grote probleem bij de gemeenschapswachten

is dat de gemeente zelf de invulling van de taken kiest (Desmet, 2010). Op deze manier

kunnen er grote verschillen ontstaan tussen gemeenten wat opnieuw tot verwarring leidt naar

de bevolking toe.

2.2 De sanctionerend ambtenaar

2.2.1 Functie en vereisten sanctionerend ambtenaar

De functie van sanctionerend ambtenaar werd mogelijk gemaakt door het KB van 7 januari

2001. De sanctionerend ambtenaar staat in voor het opleggen van een administratieve

geldboete. De procedure voor het opleggen van een geldboete verschilt naargelang het type

inbreuk (Cops, Put, & Pleysier, 2012). Daarnaast heeft deze persoon ook nog andere taken

zoals het bewaken van de procedures, het voorbereiden van dossiers, communicatie met het

parket, toezien op de rechtswaarborgen (o.m. inzake beroep) en de beslissingen van het

College van Burgemeester en Schepenen voorbereiden (Christiaensen, 2004).

De sanctionerend ambtenaar wordt aangewezen door de gemeenteraad en kan de

gemeentesecretaris of een contractueel of statutair ambtenaar zijn. Er zijn nog steeds

gemeenten die dit toepassen en een goede combinatie vinden. Al dient vermeld te worden dat

dit eerder toepasselijk is voor een gemeente en minder voor een stad (Keereman, 2014).

Daarnaast is er ook de mogelijkheid om een personeelslid aan te duiden uit de

samenwerkinsgverbanden voor het Vlaams Gewest, Waals Gewest en het Brussels

Hoofdstedelijk Gewest, afhankelijk van de bijhorende wet of decreet (Dumarey, 2016).

24

Rond de functie van sanctionerend ambtenaar is er de afgelopen jaren heel wat te doen

geweest. Zo is de functie niet cumuleerbaar met die van vaststeller, financieel beheerder of

bemiddelaar. Belangrijk is ook dat de sanctionerend ambtenaar slechts aangewezen wordt

door de gemeenteraad na positief advies van de procureur des Konings (Dumarey, 2016).

Krachtens het oud artikel 119bis §2 vierde lid en § 13 van de nieuwe gemeentewet worden de

voorwaarden voor de aanstelling en de procedure tot aanwijzing van de sanctionerend

ambtenaar vastgelegd in artikel 1 van het KB van 7 januari 2001.

Zowel in de praktijk als in de rechtsleer en rechtspraak werd het artikel op verschillende wijze

geïnterpreteerd wat tot heel wat verwarring leidde. Daarom werden de

kwalificatievoorwaarden aangepast bij het KB van 30 augustus 2013. In de nieuwe GAS-wet

werd vermeld dat de sanctionerend ambtenaar tevens door meerdere gemeenten kan worden

aangewezen. Dit heeft geleid tot meer samenwerking tussen gemeenten voor het afhandelen

van GAS-dossiers (Warnez a, 2015).

Vanuit financieel oogpunt is het voor vele lokale besturen onmogelijk om een voltijds

sanctionerend personeelslid aan te werven en is samenwerking dus voordelig. De

afstandelijkheid van de sanctionerend ambtenaar is, zeker in kleinere gemeenten bevorderlijk,

rekening houdend met de nauwe band met de burger. De sanctionerend ambtenaar heeft een

belangrijke functie waarbij hij of zij op een onafhankelijk en onpartijdige manier de

administratieve geldboete bepaalt (Warnez b, 2015) en handelt hierbij volledig autonoom

zonder instructies van buitenaf op te volgen (Dumarey, 2016). Deze afstandelijkheid kan er

echter ook weer voor zorgen dat de ambtenaar iets te ver van de zaak afstaat, zoals dit het

geval is bij een provinciaal sanctionerend ambtenaar (Keereman, 2014).

2.2.2 Categorieën sanctionerend ambtenaar

Er zijn drie verschillende soorten van sanctionerend ambtenaar; de gemeentelijk

sanctionerend ambtenaar, de provinciaal sanctionerend ambtenaar en de intergemeentelijk

sanctionerend ambtenaar (Warnez b, 2015).

De gemeentelijk sanctionerend ambtenaar was de huidige categorie die opgericht werd met

het KB van 7 januari 2001 dat vervangen werd door het KB van 21 december 2013 waardoor

gemeenten over een eigen sanctionerend ambtenaar konden beschikken. Met de vele

mogelijkheden tot interbestuurlijke samenwerking kan verwacht worden dat er meer gebruik

gemaakt zal worden van een sanctionerend ambtenaar in samenwerkingsverband.

25

De provinciaal sanctionerend ambtenaar komt het vaakst in de praktijk voor en bestaat sinds

midden 2006. De populariteit is te danken aan de provincies Oost-Vlaanderen en Vlaams-

Brabant die meerdere sanctionerend ambtenaren aanstelden en ter beschikking stelden van de

deelnemende gemeenten. Deze ondersteuning is enkel mogelijk voor kleinere gemeenten met

een inwonersaantal onder de 30.000 (Vercauteren, 2014) waarbij er een gebrek is aan een

geschikte ambtenaar of budget (Warnez a, 2015). Het levert tevens voordelen op zoals een

eenduidige sanctietoemeting en een ‘onafhankelijke’ ambtenaar met juridische kennis

(Raeymakers, 2010) (Vercauteren, 2014).

Een andere mogelijkheid is de intergemeentelijk sanctionerend ambtenaar waarbij twee of

meer gemeenten beslissen om een sanctionerend ambtenaar aan te stellen, mits

samenwerkingsovereenkomst. Vaak valt dit samen met de grenzen van één of meerdere

meergemeentepolitiezones. In de praktijk is het meestal de grootste gemeente die de

sanctionerend ambtenaar opneemt binnen de eigen personeelsformatie (Warnez b, 2015). Dit

heeft als voordeel dat de kosten gespreid kunnen worden, er een uniforme handhaving is en er

een efficiënte afstemming mogelijk is tussen de verschillende actoren (Raeymakers, 2010).

Een laatste optie is de sanctionerend ambtenaar bij intergemeentelijke verenigingen. De

ambtenaar wordt aangewezen op basis van het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking

(Decreet 6 juli 2001) en is een meer verregaande samenwerkingsvorm die vooral te vinden is

in Antwerpen. De GAS-bevoegdheden worden toegewezen aan een interlokale vereniging die

dit als enige ofwel als bijkomende opdracht uitvoert (Warnez b, 2015). Ze kan op

verschillende manieren ondersteuning bieden; hulp bij het opstellen van het gemeentelijk

politiereglement, ondersteuning bieden bij de handhaving ervan, het opleiden van de

vaststellend en sanctionerend ambtenaren, maar ze kan ook optreden als sanctionerend

ambtenaar ten dienste van de gemeenten (Raeymakers, 2010).

Tot op heden is er nog heel wat te doen rond de bevoegdheid van de sanctionerend ambtenaar.

Door de vele samenwerkingsvormen inzake GAS, kan dit opnieuw tot verwarring of zelfs

bevoegdheidsconflicten leiden. Dit was bijvoorbeeld het geval in Turnhout waarbij de

uitspraak van de zonaal sanctionerend ambtenaar nietig werd verklaard door de

politierechtbank wegens bevoegdheidsoverschrijding van de ambtenaar (Warnez, 2012).

26

2.3 Inbreuken

Inbreuken op de GAS-wetgeving kunnen onderverdeeld worden in vier categorieën. Het gaat

om de zuiver administratieve inbreuken, de licht en zwaar gemengde inbreuken en de

inbreuken op het stilstaan en parkeren. Naargelang de inbreuk wordt een andere procedure

toegepast voor het behandelen van het pv of bestuurlijk verslag.

2.3.1 Eerste categorie

Deze inbreuken komen het vaakst voor in gemeentelijke politieverordeningen en worden ook

het vaakst gesanctioneerd. Het gaat om inbreuken die louter een administratiefrechtelijke

vervolging kennen (Dumarey, 2016), dit omvat verstoringen van de zindelijkheid,

gezondheid, veiligheid, openbare rust en openbare overlast (Cops et al., 2012). Sommige van

deze inbreuken werden volledig gedepenaliseerd uit de strafwet of zijn nooit vervat geweest

in een strafbepaling. Het gaat om overtredingen uit Titel X Sw. opgeheven bij wet 17 juni

2004, BS 24 maart 2005 (Van Gool, 2015). Daarnaast zijn er ook nog feiten die strafbaar zijn

in een hogere wetgeving maar waarvoor de mogelijkheid bestaat om ze met een

administratieve sanctie af te handelen (Dumarey, 2016).

2.3.2 Tweede categorie

De tweede categorie inbreuken omvat de ‘licht gemengde inbreuken’. Ze staan onder de

noemer gemengde inbreuken omdat ze zowel strafbaar kunnen gesteld worden in het

gemeentelijk politiereglement als in het Strafwetboek. Zowel het parket als de lokale overheid

is bevoegd, maar slechts één van beiden kan sanctioneren. Indien het parket beslist om niet te

vervolgen of binnen een bepaalde termijn geen gevolg geeft aan de vaststelling, kan de

sanctionerend ambtenaar vooralsnog overgaan tot een sanctie (Cops et al., 2012). Het parket

heeft echter steeds voorrang op de lokale overheid wanneer het om gemengde inbreuken gaat

(Van Den Hende, 2010). Inbreuken van de tweede categorie zijn:

- Het bedrieglijk wegnemen van een zaak, eenvoudige diefstal, art. 461 Sw. en art. 463

Sw;

- Het vernielen of beschadigen van grafstenen, monumenten en voorwerpen bestemd

voor openbare versiering, art. 526 Sw;

- Het zonder toestemming aanbrengen van graffiti op roerende en onroerende goederen,

art. 534bis Sw;

- Het opzettelijk beschadigingen van andermans onroerende eigendommen, art. 534ter

Sw;

27

- Het kwaadwillig omhakken van bomen, art. 537 Sw;

- Het vernielen van landelijke of stedelijke afsluitingen, art. 545 Sw;

- het opzettelijk beschadigen of vernielen van andermans roerende eigendommen, art.

559, 1° Sw.

- Zich schuldig maken aan nachtgerucht of nachtrumoer, waardoor de rust van de

inwoners kan worden verstoord, art. 561, 1°Sw;

- Het opzettelijk beschadigen van stedelijke of landelijke afsluitingen, art. 563, 2°Sw;

- Zich schuldig maken aan feitelijkheden of lichte gewelddaden, art. 563, 3° Sw;

- Het gezicht geheel of gedeeltelijk bedekken of verborgen houden zodat men niet

toegankelijk is in een publiek toegankelijke plaats, het zogenaamde boerkaverbod, art.

563bis Sw (Allewaert, 2013).

2.3.3 Derde categorie

Deze categorie omvat de ‘zwaar gemengde inbreuken’. Ook hier zijn de inbreuken zowel

vervolgbaar door het parket als de sanctionerend ambtenaar. Het verschil met de licht

gemengde inbreuken ligt bij de zwaarte van de inbreuk. De gemeente kan hier slechts

vervolgen indien het parket binnen een bepaalde termijn het licht uitdrukkelijk ‘op groen zet’

(Van Den Hende, 2010). Anders is er geen vervolging mogelijk. Inbreuken van de derde

categorie zijn:

- Opzettelijke slagen en verwondingen, art. 398 Sw;

- Beledigingen, art. 448 Sw;

- Gehele of gedeeltelijke vernieling of het onbruikbaar maken van rijtuigen, wagons en

motorvoertuigen, met het oogmerk om te schaden, art. 521, 3° Sw (Allewaert, 2013).

Voor zowel de licht als zwaar gemengde inbreuken wordt een protocolakkoord afgesloten

tussen de gemeente en het bevoegde parket waarbij afspraken gemaakt worden welke

inbreuken door welke instantie vervolgd worden. In principe hebben gemeenten zelf de keuze

om te beslissen welke strafbare gedragingen opgenomen worden in de gemeentelijke

politieverordening. Uit de praktijk blijkt echter dat de bevoegde procureur des konings hen

bijna verplicht om deze zwaardere inbreuken op te nemen door ze zelf niet langer te

vervolgen (Dumarey, 2016).

28

2.3.4 Vierde categorie

Deze categorie is pas recent ingevoegd en zijn vastgesteld bij de algemene reglementen

bedoeld in artikel 1, eerste lid van de wet 16 maart 1968 betreffende de politie op het

wegverkeer, met uitzondering van deze inbreuken die plaatsvinden op autosnelwegen, en die

in het bijzonder betrekking hebben op het stilstaan en parkeren en op de overtredingen op de

verkeersborden C3 (autovrije zones) en F103 (rijden in een voetgangerszone) vastgesteld door

de automatische camera’s bedoeld in artikel 62 van diezelfde wet. In het verleden waren

gemeenten reeds bevoegd om gedepenaliseerde parkeerinbreuken te bestraffen met GAS of

gebruik makend van belastingen of retributies. Deze inbreuken werden dan verder uitgebreid

met inbreuken op het stilstaan en parkeren (De Schepper, 2014a).

Binnen deze categorie wordt een onderverdeling gemaakt. De eerste reeks overtredingen

worden bestraft met een administratieve geldboete of onmiddellijke betaling van 55 euro, de

tweede categorie omvat een boete van 110 euro en de vierde categorie een boete van 330 euro

Bij deze inbreuken heeft de sanctionerend ambtenaar geen discretionaire bevoegdheid meer

en dient deze het wettelijk vaste bedrag gekoppeld aan de overtreding op te leggen (Van Gool,

2015). Dit heeft tot gevolg dat de sancties in elke gemeente dezelfde zijn en er geen sprake is

van willekeur.

De wet verplicht gemeenten een protocolakkoord af te sluiten met het parket indien men deze

overtredingen wenst strafbaar te stellen met een administratieve sanctie. De voorwaarden en

regels inzake overtredingen op het stilstaan en parkeren, staan vermeld in het KB van 9 maart

2014 (Dumarey, 2016). Het grote verschil met deze categorie van inbreuken is dat de

opbrengst ervan rechtstreeks in de gemeentekas terecht komt, in plaats van het

verkeersboetefonds. De betaling gebeurt ook veel vlugger en het is voor de burgers ook

duidelijker indien alle