Gabinetes ministeriais da Bolívia e Brasil: novos … Seminário Internacional de Ciência...

I Seminário Internacional de Ciência Política

Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015

Gabinetes ministeriais da Bolívia e Brasil:

novos atores sociais ou velhas elites tecnocráticas?

Fran Espinoza1

Dirceu André Gerardi2

Resumo

Em 2005, Evo Morales foi eleito presidente com mais de cinquenta por cento dos votos válidos. Com o seu triunfo, iniciava um novo ciclo nas relações elitárias. Era a primeira vez que as rédeas do Estado eram conduzidas por um líder com origem política e social diferentes das antigas elites políticas. Em 2011, no Brasil, Dilma Rousseff é eleita presidente com cinquenta e seis por cento dos votos válidos. Sua vitória se deve ao período de prosperidade, estabilidade econômica e promessa de poucas modificações nos rumos da economia. O presente trabalho tem como objetivo analisar o perfil social de ministros da Bolívia e Brasil. Argumentamos que, apesar das transformações políticas e sociais observadas nos dois países, em ambos os casos, há o predomínio de ministros com perfil social: antigas elites tecnocráticas que conseguem entrar no aparelho do Estado, apesar das mudanças políticas.Nesse sentido, levantamos as seguintes questões: Quais os fatores que dificultam a participação de novos atores sociais em altos cargos do Estado? A origem dos grupos de decisão é determinada pela origem social? A importância da investigação dos Gabinetes Ministeriais se deve ao que eles representam: “o conjunto de agentes do executivo, designados politicamente no nível mais alto do sistema de policy making” (Müller e Strom, 2000:11 apud: Avendaño e Dávila 2012, 90). Constituem um âmbito de governo no qual é definida boa parte das políticas aplicadas pelos governos nas democracias contemporâneas. As variações e os critérios na designação daqueles que integram cada Gabinete, permitem explicar as diferenças no policy making em termos de representação de interesses, Amorim Neto (2006), Amorim Neto e Samuels (2010), assim como os conflitos entre interesses propriamente políticos e os da administração, Avendaño e Dávila (2012), Botella e Rodríguez (2005). Palavras-Chave: Gabinetes Ministeriais; Atores Sociais; Elites Tecnocráticas; Bolívia; Brasil.

1 Fran Espinoza, Politólogo, PhD em Estudos Internacionais (menção internacional) na Universidade de Deusto, País Vasco. Pesquisador posdoutoral no Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas, UFPR, bolsista Capes. [email protected] É membro do Observatório de Elites Políticas e Sociais do Brasil, UFPR e FLACSO-Espanha. 2 André Gerardi, doutor em Ciencias Sociais na PUCRS; PhD Fellow at Departament of Polítical Science, University of Pittsburgh, USA (2013). [email protected] Bolsista Prosup/Capes e membro do Centro Brasileiro de Pesquisa em Democracia, PUCRS.



Introdução

A chegado ao poder do governo de Evo Morales na Bolívia e Dilma Rousseff no Brasil representa o

início e a continuação de governos considerados e esquerda. Em ambos os casos representou uma

nova forma de fazer política: as grandes decisões políticas estariam nas mão de personalidades

reconhecidas pelas sua trajetória social

O presente trabalho tem como objetivo analisar o perfil social de ministros da Bolívia e Brasil.

Argumentamos que, apesar das transformações políticas e sociais observadas nos dois países, em

ambos os casos, há o predomínio de ministros com perfil social: antigas elites tecnocráticas que

conseguem entrar no aparelho do Estado, apesar das mudanças políticas.

Nesse sentido, levantamos as seguintes questões: Quais os fatores que dificultam a participação de

novos atores sociais em altos cargos do Estado? A origem dos grupos de decisão é determinada pela

origem social?

O presente estudo se estrutura em sete partes, a primeira parte são expostas as questões

metodológicas. A segunda parte se expõe o marco teórico, para posteriormente na terceira parte

expor o caso boliviano, pela caracterização do perfil dos representantes e dos líderes sociais que

foram nomeados para os gabinetes ministeriais. A quarta parte se expõe o porque da incorporação

de velhos tecnocratas e as relações que promoveram o retorno e permanências no gabinete

ministerial.

Na quinta parte, será exposto o caso brasileiro, iniciando com uma breve descrição da transição do

governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, para o governo da presidente Dilma Rousseff. Em

seguida analisamos as nomeações de tecnocratas. A sexta parte demonstra a (re)incorporação de um

novo perfil sócio-profissional de tecnocratas pela recondução de quase metade dos ministros do

primeiro governo. Por fim, se apresentam as conclusões finais, e a tentativa e responder as

indagações apresentadas no inicio da presente investigação



I. Metodologia

O termo elite designa a minoria que concentra o poder, localizada na cúpula da hierarquia social. A

elite está composta por uma heterogeneidade de autores que não conformam uma classe social. Sua

posição diferenciada e dominante se deve a distintas variáveis, como a origem do nascimento

(teoria clássica), o monopólio do poder institucional, a posse e/ou apropriação de recursos, o

prestígio social e a filiação ou criação de redes sociais (teoria contemporânea). Estes são os fatores

que lhe permitem o exercício do poder e lhe conferem uma identidade como grupo social.

Para a identificação e análise comparativa, foram utilizados os seguintes métodos: i) O método de

posição, ii) O método de reputação, iii) O método de decisão, Imbusch (2003), Wasner (2004),

Werz (2007). Pelas características sociais e políticas de ambos os países, foram consideradas

algumas restrições: i) Em comparação com o contexto europeu, existem poucos estudos sobre elites,

em geral. ii) As elites estão menos institucionalizadas e dominam relações familiares e informais,

Bertrand (2002), Werz (2007). E, ademais, iii) Existem redes familiares e sociais que, sem serem

parte da elite política, afetam a estrutura estatal, Adler Lomnitz (2003).

De acordo com Molina Puche (2005, 197-222), os estudos de elites deveriam analisar o dado

político (cargos públicos e poder institucional), o dado jurídico (filiação ou não à nobreza), o dado

econômico (patrimônio e renda), e a dimensão social (redes de relação). Isto é, todas aquelas

dimensões que levam em conta qualquer estudo de estratificação social.

É assim que o uso da categoria analítica elite precisa de um estudo multidimensional que permita

aproximar-nos da hierarquização social estudada, porque não se trata de um grupo social

homogêneo definido por uma só categoria uniforme (jurídica, sócio-profissional ou econômica),

porém, estuda um grupo social no qual confluem diversos requisitos ou qualidades e que ocupa o

vértice de uma sociedade e todos aqueles meios ou variáveis que lhe permitem alcançar e manter

essa preeminência social.

No caso boliviano, para os métodos de posição e de decisão, foi utilizado o Decreto Supremo (D.S)

No. 29894 de 7 de fevereiro de 2009, porque oferece o mapa das relações de poder do novo Estado



Plurinacional Boliviano, no qual se estabelece a estrutura organizacional do Órgão Executivo do

Estado e as atribuições do Presidente e Vice-presidente, assim como das Ministras e Ministros.

Define os princípios e valores que devem conduzir os servidores públicos em conformidade ao

estabelecido na Constituição Política do Estado (Capítulo II, Artículo 2).

Para o caso brasileiro, a posição da elite ministerial foi obtida pela análise da biografia de ministros

e produzida pela assessoria de imprensa do Palácio do Planalto, quais trazem diversas informações:

titulação acadêmica, atividade profissional e cargos ocupados no momento anterior a posse no cargo

de ministro para os dois governos da Presidente da República Dilma Rousseff, sendo que o primeiro

inicia no do ano de 20113 e segundo ocorre em 20154, quando ocorre a recondução de Dilma à

chefia do executivo federal. O exame das biografias fornece uma visão ampla sobre recursos sociais

e a trajetória em cargos formais na hierarquia das instituições políticas.

II. Um marco teórico

A partir dos anos 90, a Ciência Política latino-americana começou a interessar-se nos estudos do

Gabinete Ministerial. Os trabalhos têm sido focalizados na relação entre presidente e partidos

políticos. De acordo com Avendaño y Dávila (2012), a bibliografia tem sublinhado a importância

dos Gabinetes na estrutura dos sistemas presidenciais, especificamente no presidencialismo de

coalizão.

As investigações se centralizam nas seguintes linhas: a análise da composição interna que

apresentam os Gabinetes, Amorim Neto (2006), Dávila (2011), ou seja, como variável dependente:

o vínculo com políticas públicas, Amorim Neto y Borsani (2003), Altman y Castiglioni (2009),

como variável independente: a duração dos ministros, Martínez Gallardón, (2011) e as estratégias

3 A biografia de ministros do primeiro governo de Dilma Rousseff estabelecidos no ano de 2011, podem ser encontrados em portais do governo federal <http://www.brasil.gov.br/governo/2011/01/governo-dilma-completa-transmissao-de-cargo-para-37-ministros> ou nas produzidas pelas agências de noticias brasileiras http://g1.globo.com/politica/noticia/2010/11/veja-nomes-do-ministerio-de-dilma.html Acesso: 24/08/2015. 4A biografia dos ministros empossados no segundo governo em 2015 para o segundo governo de Dilma Rousseff podem ser acessados em: http://www.brasil.gov.br/governo/2014/12/conheca-os-nomes-dos-novos-ministros Acesso: 24/08/2015.



presidenciais no Congresso, Amorim Neto y Samuels (2011), Avendaño y Dávila (2012) e há

trabalhos mais recentes que procuram verificar que variáveis admitem explicar os motivos para um

ministro permanecer durante todo um período ministerial, Olivares, Baeza e Dávila (2015) definem

duas: quadros políticos formados anteriormente a 1973 e estar perto dos círculos de poder dentro da

coalizão governista.

Os trabalhos sobre Gabinetes Ministeriais são importantes porque estes representam: «o conjunto de

agentes do executivo designados politicamente no nível mais alto do sistema de policy making».

(Müller y Strom, 2000:11 citado em Avendaño y Dávila 2012, 90), constituem um âmbito de

governo em que se definem boa parte das políticas colocadas em prática pelos governos nas

democracias contemporâneas. As variações e os critérios na designação daqueles que integram cada

Gabinete permitem explicar as diferenças em policy making em termos de representação de

interesses, Amorim Neto (2006), Amorim Neto y Samuels (2010), assim como os conflitos entre

interesses propriamente políticos e os da administração, Avendaño y Dávila (2012), Botella y

Rodríguez (2005).

Os conflitos de interesses se explicam desde a posição do ministro, já que este tem dupla função:

uma política e outra administrativa (tecnocrata). De acordo com Camerlo (2011), os ministros

tecnocráticos na América Latina são mais vulneráveis em termos de críticas, enquanto são mais

frágeis politicamente falando, pois possuem um ínfimo apoio partidário. Os presidentes se

beneficiam da competência técnica deste tipo de pessoal quando as coisas vão bem; porém, se

desfazem deles rapidamente em tempos turbulentos, que é o momento em que se convocam

ministros de perfil mais político.

III. Incorporação de líderes sociais

Em 2005, Evo Morales chegou ao poder com mais de 50% dos votos válidos. Em 2006, as

nomeações de representantes dos líderes sociais no Gabinete Ministerial marcou um fato sem

precedentes na historia do país. Uma vez constituído o novo governo, tem ocorrido, mais do que

nunca, um maior acesso de indígenas a cargos chaves do Estado. São aymaras os Ministros de

Relações Exteriores e do Ministério da Educação.



Uma cholita quéchua, dirigente das empregadas domésticas, é Ministra de Justiça, não pela sua

especialização jurídica, mas pela sua experiência nas injustiças que acontecem em nome da justiça.

Quechuas são também os presidentes das duas Câmaras, um dirigente sindical urbano e o outro um

antigo prefeito rural, Albó (2007),

A primeira nomeação do Gabinete Ministerial tornou-se um marco importante para os setores

sociais. Foi constituído com líderes locais ligados à Guerra da Água, participaram mulheres

provenientes dos movimentos pela defesa dos direitos humanos, dos mais pobres e vulneráveis da

sociedade boliviana, Cuba Rojas (2006, 58). Em 2006, Morales começou a consolidar a

representatividade dos setores sociais (SS) historicamente excluídos dos altos cargos do Estado.

Numa publicação mais recente, Mayorga (2011), sustenta que, desde a chegada ao poder de

Morales, os sindicatos e as organizações indígenas constituíram novas modalidades de organização

e mobilização em apoio ao governo do MAS e seu projeto político. «Esta participação na esfera

política expressa também uma transformação nas elites com a maciça presença de dirigentes

sindicais, sobretudo campesinos e indígenas, nas instancias de representação e de governo em

escala nacional e subnacional.» (Mayorga, 2011:82-82).

No Gabinete Ministerial de 2006 participaram 16 ministros, dos quais 12 eram homens e 4

mulheres. Também, foi nomeada na qualidade de «convidados» uma minoria de antigos

tecnocratas com experiência na administração pública. «Os convidados» (Tecnocratas, TC), se

diferenciavam dos SS, porque possuíam formação universitária: advogados, economistas e

sociólogos.

No primeiro Gabinete Ministerial, se fundiu o simbolismo com a tomada de poder por parte dos

representantes dos SS. Como assinalamos, a Ministra de Justiça provinha de um movimento de

reivindicação das empregadas domésticas, que durante mais de cinco anos dirigiram mobilizações

para que o Parlamento aprovasse uma lei que lhe permitisse reconhecer os direitos fundamentais

desse significativo setor. Na mesma linha, o Ministro de Desenvolvimento Econômico se destacou

pela sua liderança local e amplia trajetória no âmbito das organizações produtivas de Tarija. O



Ministro de Hidrocarbonetos, Carlos Villegas Quiroga, possui uma longa trajetória política

(esquerda), um crítico do modelo neoliberal, Cuba Rojas (2006, 56).

O primeiro Gabinete Ministerial representou a ascensão dos SS, já que 11 líderes oriundos de

diferentes organizações sociais estiveram em 10 dos 16 ministérios. (No Ministério de Minas e

Metalurgia, foi designado Walter Villaroel, posteriormente Guillermo Dalence). Os SS tiveram

68.75% de representação, diante de 31.25% dos TC.

Independentemente das tensões internas (elite política) e das externas (entre elite política e

organizações sociais), pela inconformidade de algumas nomeações, a formação ministerial de 2006

refletiu uma nova linha política: a presença dos líderes sociais na tomada de decisão do Estado. O

resto dos ministros designados representava um grupo minoritário de antigos tecnocratas que

participava na qualidade de «convidados». Seu mérito se devia a sua formação universitária,

experiência na administração pública e afinidade política.

Nesse contexto, vale mencionar que o Ministro da Economia, Luis Arce Catacora, é economista,

contador general, possui mestrado em ciências econômicas e pós-graduação na Universidade de

Warwick, Inglaterra. O Ministro Carlos Romero Bonifaz é advogado e investigador, possui

numerosas publicações em artigos e livros sobre constituições comparadas, problemática da terra e

a questão indígena. O Ministro de Hidrocarbonetos e Energia, Andrés Solíz Roda, possui dupla

formação universitária, como advogado e jornalista.

IV. Incorporação de tecnocratas

Entre 2007 e 2012, o executivo realizou vários «ajustes» de Gabinete. A recomposição ministerial

se deu cada ano entre a segunda quinzena de janeiro e a primeira de fevereiro, prévia renuncia

voluntaria e coletiva por parte dos ministros. Esse mecanismo foi estabelecido pelo executivo para

lhe facilitar a eleição e nomeação da equipe que lhe acompanharia durante um ano.

Desde 2009, o Gabinete de Ministérios conta com 20 ministérios. Nesse ano, foi dissolvido o

Ministério de Desenvolvimento e foram criados três novos: Autonomia, Cultura e o de



Transparência e Luta Contra a Corrupção. A pesar dessa transformação, a presença dos SS não

sofreu grandes modificações com relação ao ano de 2008 (33.33%). Para os anos de 2009 y 2010, a

representação dos SS, foi de 30.00% diante de 70.00% dos TCs. Para os SS, isso significou uma

baixa de 3.33% com relação a 2008.

Desde 2010, diversos representantes dos SS questionaram «o círculo de confiança» de Morales. A

dinâmica empregada tem sido mais ou menos a mesma: relacionam o (s) ministro (os) a seu passado

político, os acusam de terem sido neoliberais e corruptos e de manter fortes vínculos com García

Linera. Por exemplo, no caso de Luis Arce, que é questionado por ter sido um alto funcionário do

Banco Central da Bolívia durante o governo de Gonzalo Sánchez de Lozada, e de pertencer ao

grupo de TCs ligados a Álvaro García Linera.

Em 2011, a pesar do Ministério de Defesa Legal ter sido dissolvido, não se notaram mudanças

significativas para os SS. Apenas foi registrada uma pequena elevação nas estatísticas: 35.00%

(tinha se mantido em 30.00%). Adolfo Chávez (SS) foi nomeado ministro no Ministério de

Governo, já que o ministro Sacha Llorenti (TC) foi substituído pela sua implicação no conflito do

TIPNIS. Esse ano, também ocorreu a renúncia de Oscar Coca (SS).

De 2006 até 2012, ocorreram 77 mudanças. Se a composição do primeiro Gabinete de 2006

representou a ascensão dos SS com 68.75% de nomeações (11 representantes em 10 dos 16

ministérios). Em 2012, os SS apenas contavam com 20.00% de representação. Nos 20 ministérios

só foram nomeados 4, diante de 80.00% de TCs (16 nomeações).

IV.A. Permanência tecnocrata

Nos primeiros meses de 2013, Evo Morales anunciou que não mudaria nenhuma de seus ministros.

Pela primeira vez nos 7 anos que levava no poder, decidiu ratificar o Gabinete Ministerial em sua

totalidade. É importante mencionar que durante o ano de 2012, foi substituído Felipe Quispe Quenta

(SS), por José Zamora (TC). Como essa substituição, a representação dos SS passou de 20.00%

para 15.00%.



A ratificação plena do Gabinete Ministerial gerou ao menos três reações na sociedade boliviana. A

primeira reação se deu por parte dos SS, que, ao sentirem-se relegados, pleitearam a renuncia de

todos os ministros. A segunda se deu por parte dos denominados dissidentes ou «livres

pensadores», que questionaram a cúpula política pela permanência, o aumento e a rotatividade dos

tecnocratas (pessoas alheias ao processo de mudança). A terceira foi o respaldo total da «elite

setorial cocalera» à ratificação do Gabinete.

De acordo com Laserna, Morales e Choquehuanca representariam certo simbolismo.

«Evo Morales dá um matiz ao governo e ao chanceler Choquehuanca. O resto é parte das classes médias profissionais que têm conseguido inserir-se no governo e deslocar outros grupos. O mecanismo é basicamente o mesmo. No fundo, não há uma diferença significativa». (Entrevista con Roberto Laserna, Cochabamba, 05/07/2011).

A pesar que alguns dos entrevistados conhecedores da atual conjuntura política do país têm

percepções como as citadas, em termos gerais considera-se que o poder está nas mãos dos cocaleros

e indígenas.

Isso se deve à participação de líderes comunitários na Assembleia Nacional e em diferentes

instituições públicas particularmente ocupando postos diretivos e administrativos que, até a chegada

de Evo Morales ao poder, tinham sido reservados para burocratas das cidades. Tanto em Santa Cruz

como em La Paz, os críticos do governo pensam que «los blancones» utilizam saia para garantirem

o posto de trabalho. Por outro lado, as leituras realizadas pelos membros da nova elite divergem das

percepções anteriores. Para Claudia Peña Claro, Ministra de Autonomia, a nova elite política é

composta por um grupo de autores políticos legítimos: dirigentes sindicais, dirigentes de

organizações sociais, ainda que também expressa que pessoas de classe média têm ingressado.

(Entrevista com Claudia Peña Claro, La Paz, 06/2011).

Capca Zuñiga sugeriu analisar a nova elite política a partir da trajetória pessoal de Evo Morales,

porque é dessa maneira que se consegue explicar as mudanças no seio da própria elite: « no

começo, Morales parecia expressar a liderança indígena, mas atualmente tal liderança dificilmente

poderia ser considerada ».

« Obviamente, a nova elite não é parte das famílias tradicionais que tinham essa conotação com as famílias brancas, mas também não expressa uma liderança indígena, que vai além



do presidente e do chanceler (Choquehuanca). Nos postos de decisão não podem ser identificados indígenas originais ou sindicalistas... » (Entrevista com Jorge Capca Zuñiga, La Paz, 25/07/2011).

A vitória eleitoral de Evo Morales era entendida como a tomada do poder por parte dos setores

excluídos: indígenas, campesinos e líderes sindicais. Em 2006, após a posse de Evo Morales em

Tiahuanaco, a imprensa internacional se encarregou de projetar a Morales não somente como o

representante dos movimentos sociais, mas também como um líder indígena que representaria seu

povo.

De acordo com Joel Vargas Vías, a nova elite política não estaria composta pelos líderes dos setores

excluídos; no entanto, pode-se observar a presença de alguns representantes dos movimentos de

indígenas e campesinos. Também, crê que, no início, o governo queria controlar todas as instâncias

nacionais e regionais, mas que nos últimos anos essa visão tem mudado, já que na atual conjuntura

se busca estabelecer alianças com os antigos inimigos: a elite cruceña. (Entrevista com Joel Vargas

Vía, Santa Cruz de la Sierra, 29/06/2011).

Para os acadêmicos, as nomeações dos tecnocratas são percebidas como a continuidade de velhas

elites.

«O atual ministro da presidência não é de uma elite que provém dos movimentos sociais. Carlos Romero (se formou nesta Universidade, grande parte dos que compõem o poder tem se formado nesta Faculdade de Ciências Políticas, UMSA, La Paz). Nesta elite, no sentido mais estrito, não há a figura de uma elite sobre a outra. É a continuação, sob a nomenclatura do MAS. Pode-se ver que o MAS, no sentido mais profundo de partido não é um partido, mas cumpre a função de partido porque representa ». (Entrevista com Iván Miranda, La Paz, 22/07/2011).

A maneira de síntese, as diferentes percepções poderiam ser agrupadas da seguinte forma: i) A dos

professores-investigadores, críticos das nomeações dos velhos tecnocratas e dos velhos políticos.

Eles consideram que, com a vitória eleitoral de Morales, vários ministros mudaram sua bandeira

política pela do Movimento ao Socialismo, MAS. ii) A dos simpatizantes do governo, que

acreditam que o Estado está sendo administrado por representantes dos SS (denominados

representantes dos movimentos sociais ou do povo). iii) A dos cruceños e parte da oposição política,

os quais creem que os altos cargos estão sendo ocupados pelos traidores (velhos tecnocratas e

políticos reciclados), por cocaleros e indígenas.



V. Gabinetes no primeiro governo Dilma Rousseff: Reconduções e incorporações

O bom desempenho da economia nos dois governos de Lula (2003 – 2010) permitiram ao Partido

dos Trabalhadores manter-se frente ao executivo federal, tanto que nas eleições ocorridas em

outubro de 2011, Dilma Rousseff foi eleita com 55,8 milhões de votos válidos, ou 56,05% – se

tornando primeira mulher, presidente do Brasil.

A posse do gabinete ministerial do primeiro governo de Dilma Rousseff foi realizado ainda no dia

de sua posse (1o de Janeiro de 2011) – das 37 pastas ministeriais, 9 eram ministros do segundo

governo de Luiz Inácio Lula da Silva5: dois tecnocratas, um representante de movimentos sociais, o

restante de professores doutores.

Os dois exemplo de tecnocratas destes primeiro governo de Dilma são o advogado Luís Inácio

Lucena Adams (Controladoria-Geral da União) que era servidor público desde 1993 atuado no

cargo de Procurador da Fazenda Nacional, acumulou passagens pelo ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão e no ano de 2006 foi nomeado Procurador-Geral da Fazenda Nacional,

posteriormente ocupou cargo na AGU à convite de Lula e reconduzido por Dilma. Outro exemplo

pode ser observado para o ministro do Banco Central, Alexandre Tombini com perfil tecnocrático, e

funcionário de carreira do banco.

As mulheres ocuparam 9 ministérios, superando todas as equipes ministeriais montadas desde a

abertura democrática. Direito é o curso superior mais comum entre elas. E São Paulo é o estado

com mais representantes, seis pertencem ao PT o restante não possui vinculação partidária6.

5 São elas: Advocacia-geral da União (AGU), com Luís Inácio Lucena Adams; Controladoria-Geral da União, com Jorge Hage Sobrinho; Defesa, com Nelson Jobim; Educação, com Fernando Haddad; Esporte, com Orlando Silva Jr.; Meio Ambiente, com Izabella Teixeira; Trabalho e Emprego, com Carlos Lupi; e Fazenda, com Guido Mantega e Agricultura, Pecuária e Abastecimento, com Wagner Rossi. 6 As nove ministras foram: Izabella Teixeira, funcionaria de carreira do IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis) e professora com doutorado, apresenta perfil técnico administrativo; No ministério da Cultura, Ana Hollanda, filha do historiador Sérgio Buarque de Holanda, irmã do cantor Chico Buarque e foi diretora do Centro de Música da Funarte.



A análise da trajetória dos 37 ministros nomeados por Dilma Rousseff, apresentam em comum a

origem acadêmica, em boa proporção os professores universitários7 quais carregam diplomas de

mestrado e doutorado na razão de 40,5% (15 de 37). Para estes, o ambiente acadêmico (segundo

suas biografias) é o ponto inicial da carreira, entretanto, ainda que o prestígio adquirido pelo

exercício da atividade educacional represente uma de suas fontes de reconhecimento social, o fato

de participarem dos partidos da coalizão presidencial vencedora ou ocuparem cargos na estrutura

estatal (tecnocratas) e eletivos – coloca estes indivíduos muito próximo aos círculos de poder e da

esfera decisória.

Guido Mantega, nomeado ministro da fazenda é um destes casos: possui doutorado em economia e

por algum tempo foi professor na Fundação Getúlio Vargas, mas foi após 2002, com a vitória de

Lula que se tornou um dos principais coordenadores do plano econômico do PT. Assumiu o

ministério do orçamento, foi transferido para o comando do BNDS, sendo que posteriormente

ocupará o ministério da fazenda no segundo governo de Lula, que em função do sucesso do plano

econômico foi reconduzido ao mesmo ministério no ano de 2011. Mantega era assessor de Lula

para assuntos econômicos desde 1993.

Nesta mesma linha, o fato de alguém integrar um dos partidos da coalizão presidencial vencedora

orienta a ocupação de postos ministeriais. Para este primeiro mandato, o PT, partido do Presidente

da República ocupou 47.2% do total dos ministérios (17 de 36). O PMDB, partido do vice-

presidente ficou com 16,6% (6 de 36); PSB (2) e PDT, PR, PP e PCdoB com um ministério cada.

Além destes, os sem partido, ocuparam 8 ministérios, grande parte tecnocratas, entre eles, alguns

indicados diretamente pela presidente.

Os ministros com perfil acadêmico acessam com maior facilidades os cargos na estrutura do Estado,

especialmente os diplomados em sociologia, direito e economia: áreas que parecem habilitar os

portadores destas qualificações para a atividade ministerial, que por sua vez podem ser acessadas

diretamente ou como uma escalada hierarquizada em cargos de menor grandeza: galgados desde o

7 Carlos Luppi (trabalho e emprego), Guido Mantega (fazenda), Wagner Rossi (agricultura, pecuária e abastecimento), e Isabela Teixeira (meio ambiente), Moreira Franco (assuntos estratégicos), Eduardo Cardozo (justiça), Antônio Patriota (MRE), Aloísio Mercadante (ciência e tecnologia), Luza Helena Bairros (igualdade racial), Alexandre Tombini (Banco Central).



primeiro escalão de governos estaduais, no segundo escalão do governo federal, até que atinjam o

topo da hierarquia.

Essa trajetória em cargos estatais realizada antes da conquista do posto de ministro, capacita

tecnicamente os indivíduos. Se associada a vinculação partidária, os recursos sociais como a posse

de diplomas, o reconhecimento acadêmico, gênero: são os principais elementos associados à

ministros.

Mas existem outros atributos verificados nas biografias. O representantes de movimentos sociais,

estudantis e sindicalistas são o segundo grupo com maior frequência 21,6% (8 de 37). A gaúcha

Maria do Rosário, e a catarinense Ideli Salvatti são exemplos de mulheres que iniciam sua careira

na pastoral agrária e operária ligadas a igreja católica, e prosseguiram como representantes de

movimentos sociais, e também umas das principais representantes do Partidos dos Trabalhadores

em seus estados.

O terceiro são os políticos profissionais: com longas carreiras em cargos eletivos intercalados com

a ocupação de postos em secretarias de estado, sendo os deputados federais e senadores são os

principais representantes. Geralmente estão na carreira eletiva e se licenciam dos cargos ocupados,

assumindo assim as pastas ministeriais, totalizando 19% (7 de 37).

No interior do grupo de políticos profissionais, há os que emanam de núcleos familiares, com

grande prestigio na ocupação dos mais altos cargos da hierarquia política do estado, loteando alguns

ministérios. Um dos exemplos vem da família Alves, proveniente do Rio Grande do Norte, que

concentrou o ministério da previdência por algumas gerações, e este é o caso do ministro da

previdência social, Garibaldi Alves8 que é pai de Senador, pelo Rio Grande do Norte, Garibaldi

Alves Filho, ex-ministro da previdência de Dilma Rousseff (2010).

8 Garibaldi Alves é irmão de Aloísio Alves (ministro da administração de José Sarney entre 1985 e 1989, ministro da integração do governo Itamar Franco entre 1994 e 1995).



Outro exemplos vem de Antônio Patriota (descente de uma tradicional linhagem de diplomatas

brasileiros) ou Nelson Jobim (neto do ex-governador do Rio Grande do Sul Walter Só Jobim)9

VI. O segundo governo Dilma: reconduções, doutores e políticos

O ano de 2013 registrou um amplo movimento de contestação iniciado pela exigência do “passa

livre” em estados como São Paulo e Rio Grande do Sul que motivaram uma série de protestos.

Outros protestos foram verificados antes e durante a Copa do Mundo de Futebol e foi motivada por

escândalos no superfaturamento de obras da copa.

Para o segundo mandato Dilma enfrentou algumas dificuldades especialmente pelas denuncias de

corrução que atingiram o alto escalão de integrantes do PT e estavam vinculadas a Petrobrás que

associada a crise internacional, contribuiu para o agravamento da situação, sendo que sua vitória

eleitos com 51,6% dos votos válidos foi amplamente questionada, por movimento com o

Movimento Brasil Livre.

Sob este cenário, Dilma iria compor seu gabinete ministerial e interferir na composição dos cargos

de segundo escalão, acabando com a lógica da “porteira fechada”, pela qual um partido, após

assumir um ministério, indica automaticamente os diretores das estatais e autarquias vinculadas as

pastas, sendo critérios a força dos apoios, capacidade técnica e equilíbrio entre partidos da coalizão

presidencial.

Para este segundo mandato foram criados mais três secretarias com status ministerial: secretarias da

Aviação Civil e da Micro e Pequena Empresa, totalizando 39, entre ministérios e secretarias com

status de ministério. Permaneceram do primeiro para o segundo mandato, 19 ministros, entre eles,

15 para o mesmo cargo que ocupavam anteriormente e 4 que ocuparam outras pastas, totalizando

49% de permanências. Do total de ministérios, (11) foram preenchidos por políticos, (7) são

advogados, (6) sociólogos e (6) economistas, juntos ocuparam 30 de 39 ministérios.

9 Jobim apresenta longa trajetória na burocracia, membro de família política, professor universitário e teve sua primeira posição como ministro da defesa já iniciada em 1995 no governo de Fernando Henrique Cardoso, posterirormente, assume a mesma pasta no segundo governo Lula, sendo então reconduzido por Dilma.



Os economistas e sociólogos possuem na maioria cursos de doutorado. Entre os economistas,

apenas Aloísio Mercadante (Casa Civil) pertence a PT, o restante são tecnocratas sem partido,

ocupando pastas como (Fazenda, Planejamento, Banco Central, Assuntos Estratégicos e

Desenvolvimento Social) setores que exigem capacidade técnica.

Na mesma linhas estão os sociólogos, dos que possuem o título de doutorado, ocupam os

ministérios (Políticas para as Mulheres, Igualdade Racial, e Turismo) e apenas Miguel Rosseto

(Secretária Geral) pertence ao PT.

José Eduardo Cardozo (Justiça) será o único com título de doutor entre os advogados que possuem

apenas diplomas de graduação que por sua vez entram pela cota de partidos, como Eliseu Padilha,

do PMDB assumindo a parta da Aviação Civil.

E o maior grupo de ministros são os políticos, como Jaques Wagner, duas vezes governador pelo PT

do estado da Bahia (Defesa), ou membros de famílias políticas tradicionais, como Helder Barbalho

(Pesca), que é filho do ex-governador do estado do Pará, Jader Barbalho e da deputada federal

Elcione Barbalho.

Outros políticos como Gilberto Kassab (Cidades), fundador do PSD, partido formado para

acomodar dissidências nos estados, e um dos principais pilares de apoio para a reeleição de Dilma.

Quando observamos os partidos que ocupam os ministérios, verificamos que totalizam 10 partidos.

O PT irá ocupar (13) pastas, o PMDB (6), PSD (2), e com um ministério aparecem o PR, Prós,

PCdoB, PP, PDT, PTB. O que se percebe é que os partidos que integram a coalizão partidária

indicam políticos para ocupar ministérios. A conta presidencial, como já descrito anteriormente,

foram na maioria de economistas, sociólogos que acumulam reputação acadêmica, trajetória como

funcionários de carreira em alguns organismos.

No ano de 2015 grupos de pressão organizados, realizaram diversos movimentos pelo país, entre as

greve dos caminhoneiros, e outros que pediam a saída da presidente do poder. Além destas

variáveis internas, o avanço da crise internacional e seus efeitos sobre o custo de vida promovido



pela política de ajustes fiscais, como o aumento da inflação, reduz a popularidade de Dilma (em

março a aprovação foi 13% e em agosto 8%).

O governo sofre derrotas importantes na Câmara dos Deputados que forçaram Dilma a uma

reforma ministerial. Entretanto, a troca de ministérios por apoio político na Câmara dos Deputados

não surte o efeito esperado, pois as chamadas “pautas bomba”, procuram criar instabilidade nas

constas do governo, aumentando os gastos e diminuição da arrecadação.

Uma destas pautas é a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 443 que equipara os salários da

AGU e de delegados civis e federais a 90,25% do salário dos ministros do Supremo Tribunal

Federal (STF)10. Neste turbilhão, a presidente anunciou a redução dos ministérios, de 39 para 2911,

entretanto, esta decisão será tomada apenas no final de setembro de 2015.

VII. Conclusões

O presente trabalho propôs como objetivo central analisar o perfil social de ministros da Bolívia e

Brasil. Nosso argumento foi o seguinte: Apesar das transformações políticas e sociais observadas

nos dois países, em ambos, há o predomínio de ministros com perfil social: antigas elites

tecnocráticas que conseguem entrar no aparelho do Estado, apesar das mudanças políticas.

Nossa inquietação partia da seguinte pergunta: quais os fatores dificultam a participação de novos

atores sociais em altos cargos do Estado? A origem dos grupos de decisão é determinada pela

origem social?

De acordo com o exposto, para o caso boliviano o perfil social do Gabinete Ministerial corresponde

a tecnocratas que não participam de movimentos sociais. Apesar que alguns entrevistados

vinculados a academia percebem que os representantes dos setores sociais foram substituídos por

tecnocratas; o entanto, a percentagem de líderes sociais em altos cargos do aparato estatal seja

desconhecida. No imaginário social, se acredita que são «los líderes de pollera» os que toma as

10 Algumas das “pautas bomba” http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2015/08/1664711-saiba-o-que-sao-as-pautas-bomba-nas-maos-do-congresso-contra-o-governo.shtml Acesso: 26/08/2015. 11Disponível em: http://brasil.elpais.com/brasil/2015/08/24/politica/1440433349_666370.html Acesso: 25/08/2015



decisões. E se deve a alta presença de líderes comunitários na Assembléia Nacional e nas

instituições pública, em particular em postos diretivos e administrativos.

A origem social de Morales conjugada com a revalorização de elementos indígenas,

especificamente a andina que permeiam o discurso político da nova elite política: "É a primeira vez

na história do país, que as elites têm sido derrubados pela vontade popular e o Estado é governado

pelo povo." Mensagens como esta fecham o espaço para analisar quem tem o poder formal.

Em 2011 não ocorrera nomeações para os setores sociais, apenas uma rotação de tecnocratas,

García Linera foi designado como o «jefe o patrón»; no entanto, a partir desta pesquisa, argumenta-

se que a rede de clientelismo gerada é da responsabilidade do executivo e não apenas o vice-

presidente. Vale ressaltar que uma maior demanda por demissões de ministros tecnocratas geram

maior estabilidade no gabinete.

Entre 2011 e 2013, foram realizadas apenas nomeações e circulação de TCs. Em 2013, a ratificação

plena do Conselho de Ministros causou três reações na sociedade boliviana. A primeira reação foi

que parte da SS exigiu a renúncia de todos os ministros. O segundo veio dos chamados disidentes

ou «librepensantes», eles questionaram a permanência liderança política de, maior volume de

negócios e tecnocratas. O terceiro foi o pleno apoio da "elite do setor de coca " para a ratificação do

Conselho de Ministros

Gráfico do declínio dos lideres sociais (aumento dos tecnocratas)

Elaboración propia.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013



De acordo com a análise os fatores que dificultam a participação de novos atores sociais em altos

cargos do Estado: i) a escassa formação e a falta de experiência dos líderes do SS sobre a máquina

pública. ii) As redes sociais e a velha elite de tecnocratas qualificados e iii) as mudanças

estratégicas da cúpula política.

Portanto a origem dos grupos de decisão é determinada pela origem social, porque a velha elite de

tecnocratas qualificados restringem o acesso e mobilidade de novas elites12 porque funciona através

de «círculos clientelares»,13 iniciando com a família, reforçada durante a vida universitária e

enraizada para entrar na administração do Estado.

Na mesma linha, a análise de gabinetes ministeriais para dois governos de Dilma Rousseff (2011 e

2015) demonstrou que a senha de acesso aos ministérios obedece à critérios técnicos e políticos.

Os ministros com perfil técnico foram verificados nos dois governos, a presença constante dos

professores doutores em economia, sociologia, controlado pastas em setores da administração,

finanças e políticas sociais. O prestigio adquirido pela atividade acadêmica, ou como servidores

públicos de carreiras, com experiência, são a fonte de reconhecimento social. Suas indicações

referem-se a cotas partidárias, e são realizadas diretamente pela Presidente.

No primeiro mandato o dado foi significativo, 40,5% (15 de 37) eram professores, 21% sindicalistas

e integrantes de movimentos sociais e 19% de políticos profissionais. Os recursos sociais dos

ministros no segundo governo, demonstraram que 77% dos gabinetes são integrados por: (11)

Políticos, (7) advogados, (6) economistas e (6) sociólogos que lotearam 30 de 39 ministérios. Os

políticos concentram grandes carreiras, entre eles os senadores, govenadores e deputados federais.

Os advogados ocupam em sua trajetória diversos cargos na estrutura do Estado.

12 En el marco de la revolución de 1952, García Linera (2010, 28-30) concluye que uno de los errores cometidos en aquel momento fue que el Estado pasó a manos de la clase media letrada. 13Durante el trabajo de campo el investigador mantuvo conversaciones informales con funcionarios de agencias de cooperación internacional, comentaron que debido a la penetración de «redes de camaradas» resultará imposible modernizar el Estado.



Entretanto, o fato de pertencer ao partido do Presidente da República explica a ocupação da maioria

dos ministérios no primeiro (17 de 36) e segundo mantados (13 de 39) de Dilma. Assim, o acesso a

um ministério exige para uma parte vinculação partidária, para estes, a carreira política e o apoio

político cedido em época eleitoral são recompensados.

Assim, a origem social dos ministros, trajetória em cargos, a longa carreira política e recursos

sociais como pertencer a uma família com tradição (política, artes, academia), a posse de um

diploma de doutorado, e o prestígio que algumas atividades profissionais assumem no meio

acadêmico, são fontes de legitimidade e capacidade.

Outro fator é o fato de pertencer ao partido da coalizão vencedora, especialmente do partido do

Presidente, se associados aos critérios anteriores (em momentos estabilidade política e econômica)

são definidores. Em cenários de crise, os ministérios técnicos tem pouco a oferecer, e isso explica

parte da composição do segundo mandato estar concentrada em políticos.

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