UNIWERSYTET OPOLSKI

Funkcjonowanie samorządu terytorialnego -doświadczenia i perspektywy

Tomi

Pod redakcją naukową Stanisława Dolaty

OPOLE 1998

1 ·

KOMITET WYDAWNICZY Przewodniczący: Stanisław Sławomir Nicieja

Członkowie : Sta11isław Gawlik, Stanisław Gajda, Ryszard Pietrzak, Urszula la11gowska, ks. Jan Cichoń, Janina Hajduk-Nijakowska

RECENZENCI Jan Boć, Ryszard Bros;.kiewicz, Stanisław Dolata, Urszula Łangowska-Szczę.flliak,

Sta11isław Malarski, Ja11usz Słodczyk, Bogusław Walczak

TŁUMACZENIA

Laura Płatkowska, Przemysław Rostropowicz, A11na Bruska, Barbara Chlebda

OPRACOWANIE REDAKCYJNE Janina Hajduk-Nijakowska. Halina Szczegot, lre11a Wycztilkowska

ISBN 83-87635-15-4

REDAKTOR TECHNICZNY Hali11a Szczegot

SKŁAD KOMPUTEROWY Jolallfa Kotura

KOREKTA Emilia Wojtczak

PROJEKT OKŁADKI Leszek Ołdak

Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego. Nakład: I OOO egz. Objętość : ark . wyd. 45,00; ark. druk. 37,75. Zam. 77/98 .

'l I

Lubomira WENGLER - Uwagi o niektórych aspektach porozumienia komunalnego . . . . . . 239

Grażyna FRISTER - Status pracownika administracji samorządowej 253

Stanisław Leszek STADNICZEŃKO - Funkcjonariusz publiczny, jego ochrona oraz odpowie-dzialność za czyny w świetle nowego Kodeksu karnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 I

Bolesław ĆWIERTNIAK - Zatrudnienie pracowników samorządowych a planowane zmiany struktury samorządu terytorialnego. Uwagi de lege ferenda . . . . . . . . . . . . . . . . 273

Andrzej PANKOWICZ - Regionalne systemy przedstawicielskie w państwach Unii Europej-skiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

Terttu VILPPONEN-SALMELA - Samorząd miejski w Finlandii . . . . 297

Konrad NOWACKI - Administracja i samorząd gmin w Szwajcarii . . . 30 l

Sławomir DUDZIK - Zasada subsydiarności w prawie Unii Europejskiej 3 I I

CZĘŚĆ II. DZIAŁALNOŚĆ SAMORZĄDÓW W ZAKRESIE GOSPODARKI I USŁUG SPOŁECZNYCH

Zbigniew MIKOŁAJEWICZ - Gospodarcze funkcje samorządu terytorialnego w nowym systemie administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325

Lucjan KOWALCZYK - Zarządzanie sferą usług społecznych przez samorząd terytorialny w świetle planowanych refonn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337

Apolonia KLEPACZ, Ewa KLEPACZ - Strefy ekonomiczne instrumentem rozwoju lokalnego 351

Stanisław KORENIK - Zarządzanie rozwojem lokalnym (gminy) . . . . . . . . . . . . . . . 361

Andrzej SZTANDO - Struktura programów lokalnej polityki gospodarczej małych gmin 377

Jarosław GŁUSEK - Rola samorządu lokalnego w rozwoju przedsiębiorczości (w świetle ba-dań) . . . . .. . ... . ... . . . .. . ......... . .... . ·. . . . . . 389

Stanisława SOKOŁOWSKA - Znaczenie agroturystyki w wielofunkcyjnym rozwoju terenów wiejskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397

Agnieszka KRAWCZYK, Laura PŁA TKOWSKA - Działalność wiejskich organizacji samo-rządowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405

Eugeniusz WOJCIECHOWSKI - Zarządzanie w samorządzie terytorialnym. Sformułowanie i>~~t,1~;;u .... - : : ... · ...... .- . ~.-.......... .. .. ". . . . . . . . . . . . 415

Leszek POGAN - Doświadczenia gminy Opole w zakresie zmian rozmiarów zadań własnych oraz struktur organizacyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425

Tadeusz WAWAK - Wdrażanie Total Quality Management (TQM) na bazie norm EN-ISO 9000 w urzędach administracji samorządowej - doświadczenia Małopolskie-

go Programu Promocji Jakości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443

Jan POMIERNY - Kontrakt menedżerski warunkiem efektywnego zarządzania w zakładach budżetowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467

Brygida GRZEGANEK-WIĘCEK - Wybrane instrumenty nowoczesnego zarządzania podmio-tami gospodarczymi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473

Dusan BOGDANOV - Możliwość wspomagania pracy jednostek samorządu terytorialnego za pomocą systemów informacji przestrzennej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481

Adam CZERWIŃSKI - Wybrane problemy niedoskonałości informacji w działalności gmin 489

Mieczysław MORA WSKI - Potencjał umiejętności menedżerskich liderów samorządowych 499

Maria KANIA - Samorząd terytorialny jako podmiot pozyskiwania zagranicznych inwestycji bezpośrednich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505

Jacek SIERAK- Zagospodarowanie infrastrukturalne i potrzeby inwestycyjne gmin w Polsce 51 3

Marcin SMAGA - Realizacja przez gminę zadań w zakresie opieki zdrowotnej - stan obecny i programy reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 529

Józef JAGAS, Romuald JOŃCZY - Wymogi środowiska naturalnego w kontekście zadań sa-morządów terytorialnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 543

FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO DOŚWIADCZENIA I PERSPEKTYWY

Andrzej SZT ANDO

Struktura programów lokalnej polityki gospodarczej małych gmin

Program lokalnej polityki gospodarczej to element składowy strategii rozwoju lokalnego gminy. Jest on wyrazem nowej w polskiej rzeczywistości gospodarczej kategorii oddziaływań na struktury przedsiębiorczości , którą określa się od niedawna mianem interwencjonizmu samorządowego'. Podstawowym celem sporządzania i reali­zowania takiego programu jest stworzenie środowiska samorządowego w gminie, „przyciągającego" inwestorów zewnętrznych2 , wysoko kwalifikowanych pracowników i nowoczesne instytucje usługowe oraz sprzyjającego istniejącym już w gminie podmio­tom gospodarczym, a więc stymulowaniu przedsiębiorczości lokalnej . Idea osiągnięcia tego celu za pomocą projektu lokalnej polityki gospodarczej sprowadza się do: przepro­wadzenia odpowiedniej pod względem strukturalnym identyfikacji istniejących walorów gminy, formułowania propozycji i procedur wzmocnienia niektórych z nich, a także kreacji nowych, a następnie do właściwego zaoferowania ich nieprzypadkowo wybra­nym potencjalnym użytkownikom .

Opracowanie niniejsze zmierza do zaprezentowania hierarchicznej struktury celów przykładowego programu lokalnej polityki gospodarczej, umiejscowienia takiego pro­gramu w strategii rozwoju gminy, podejmowanych w jego ramach obszarów oddziały­wań oraz narzędzi służących do jego realizacji. Użyte w tytule, z pełną świadomością nieprecyzyjności, pojęcie „mała gmina" nie odnosi się do obszaru gminy lecz do jej niewielkiego potencjału demograficznego (którego wyrazem jest liczba ludności nie przekraczająca kilkunastu tysięcy mieszkańców) oraz gospodarczego (wynikającego jednocześnie z niewielkiej liczby ludności i braku dużych, dynamicznych podmiotów

1 Począwszy od dnia wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, której zasad niczym celem była decentralizacja władzy i zastąpienie, dominującego w poprzednim systemie, rozwoju sektorowego logiką rozwoju terytorialnego, władze lokalne stały się nowym podmiotem interwencji w swobodę mechanizmów rynkowych. Prowadząc bowiem politykę rozwoju lokalnego oddziałują one bezpośrednio lub pośrednio na strukturę , tempo i kierunki ewolucji, zlokalizowanej na terenie gminy, a nawet poza nią, zbiorowości

podmiotów gospodarczych. Pojawiła się zatem zupełnie nowa w polskiej rzeczywistości gospodarczej kategoria oddziaływań, którą określić można mianem interwencjonizmu samorządowego .

2 Pojęcie inwestorów zewnętrznych oznacza przedsiębiorców lokalizujących swoją dotychczasową działalność poza granicami gminy i inwestujących teraz po raz pierwszy na jej terenie .

j'

378 Andrzej Sztando

gospodarczych). Różny jest bowiem zakres i siła możliwych do zastosowania w ramach programu zespołów narzędziowych, w zależności od potencjału gospodarczego i kapi ­tałowego gminy. Przesądza o tym również budżet gminy oraz zasoby kadrowe urzędu miasta i gminy3. Rolę wzorca dla tak określonej kategorii gmin, a jednocześnie źródło informacji wyjściowych dla treści niniejszego opracowania, pełnią gminy Węgliniec4 , Lądek Zdrój5 oraz Wronki6. W gminach tych na przełomie lat 1997/98, przy współ­udziale autora opracowano programy lokalnej polityki gospodarczej, w ramach prac nad strategiami rozwoju lokalnego.

Sporządzanie programów lokalnej polityki gospodarczej jako spójnych schematów różnorodnych działań stymulujących rozwój przedsiębiorczości jest świadomą reakcją na dostrzegane, negatywne skutki zdominowania strategii innych gmin przez zagadnie­nia związane z sektorem komunalnym, infrastrukturą techniczną, mieszkalnictwem, służbą zdrowia, ochroną środowiska, nauką, oświatą i pomocą społeczną7 . Dzieje się tak najprawdopodobniej dlatego, że w mniemaniu wielu przedstawicieli władz lokal­nych strategia to jedynie projekcja i plan działań, do wykonywania których obliguje gminę ustawodawstwo, a w szczególności art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym. Chociaż zagadnienia te są niezwykle ważne i trudno je w praktyce przecenić, to jednak niedostatek i brak koordynacji oddziaływań, wynikających ze strategii i bezpośrednio skierowanych na sferę biznesu, zaowocować musi m.in. niższym od możliwego do uzyskania tempem rozwoju przedsiębiorczości , poziomem wpływów budżetowych (a jednocześnie wyższym poziomem wydatków), poziomem zatrudnienia oraz pozio­

mem dochodów i konsumpcji mieszkańców gminy. Niezwykle istotną cechą programów lokalnej polityki gospodarczej jest struktura

zawartych w nich celów. Przytoczonemu powyżej celowi nadrzędnemu podporząd­kowane są cele rzędu niższego, które można nazwać celami operacyjnymi. Ich realizacja warunkuje osiągnięcie celu podstawowego. Typowa lista tego typu celów może wyglą­

dać w sposób następujący: • rozwój istniejących w gminie struktur przedsiębiorczości;

3 Programy lokalnej polityki gospodarczej, będące materiałem źródłowym dla niniejszego opracowania,

tworzone były w gminach miejsko-wiejskich. Z tego powodu przyjęto konwencję posługiwania się kategorią urzędu miasta i gminy lecz kontekst, w którym będzie ona używana, odnosi się również do urzędów gmin

i urzędów miast (odpowiednio dla gmin wiejskich i miejskich). 4 Gmina Węgliniec położona jest w północno- zachodniej części województwa jeleniogórskiego. Powierz­

chnia tej miejsko-wiejskiej gminy wynosi 338,44 km2, z czego 8,71 km2 przypada na miasto Węgliniec.

Liczba ludności gminy wynosiła w końcu 1996 r. 9633 osoby, z czego 3443, a więc niespełna 36% przypada

na jej miejską część. 5 Gmina Lądek Zdrój jest gminą miejsko-wiejską o powierzchni 117.4 km2 należącą do województwa

wałbrzyskiego, zlokalizowaną w południowo-zachodniej części Ziemi Kłodzkiej. Liczba ludności gminy wynosiła w km\cu 1996 r. 9643 osoby, z czego 6912, a więc niemalże 72% zamieszkuje w jej części miejskiej.

6 Gmina Wronki jest gminą miejsko-wiejską zlokalizowaną w południowej części województwa pilskiego.

Liczba ludności gminy na koniec 1996 r. wynosiła 18 822 osoby, z czego w mieście zamieszkiwało 11 389

osób, tj. 60,5%. 7 Oczywiście niemalże wszystkie te sfery, w sposób mniej lub bardziej pośredni, związane są również

z przedsiębiorczością.

Struktura programów lokalnej polityki gospodarczej ... 379

• wykreowanie aktywności zamieszkałej w gminie ludności w zakresie podejmowa­nia działalności gospodarczej typu small biznes;

• pozyskanie inwestycji zewnętrznych8 ;

racjonalna eksploatacja zasobów środowiska naturalnego9;

• wykorzystanie tzw. „majątku niechcianego'', stanowiącego własność gminy lub lokalnych podmiotów gospodarczych;

• utrzymanie istniejących i stworzenie nowych miejsc pracy.

Realizacji celów operacyjnych służy zestaw przedsięwzięć gminy, narzędzi i czyn­ności pogrupowanych według obszaru oddziaływań na działalność gospodarczą lub/i według funkcji progospodarczych. Grupy narzędzi i czynności wraz z metodyką ich budowy i przeprowadzania (stosowania), a także koncepcjami monitoringu i oceny skuteczności oraz efektywności, tworzą poszczególne części programu. Zależnie od zróżnicowanej ze względu na charakterystyczne, częstokroć niepowtarzalne właściwości danej gminy 10

, istotności danego celu operacyjnego, skład narzędziowo-czynnościowy poszczególnych grup może być różny. Modyfikacjom ulegać może również zbiorowość samych grup, a tym samym części całego programu lokalnej polityki gospodarczej. Zbudowana przykładowo na podstawie doświadczeń zdobytych podczas przygotowy­wania strategii wymienionych gmin, struktura grup (części programu) została zaprezen­towana w tablicy 1.

Przykładowa struktura grup narzędziowo-czynnościowych (części programu lokalnej polityki gospodarczej)

Tablica 1

1. Założenia polityki gospodarki gruntami jako fundament projektów uchwał rady miasta i gminy 11 w s rawie roinwest c ·ne· os odarki nieruchomościami.

2. Zestaw, pogrupowanych w fazy, czynności urzędu miasta i gminy, zmierzających do nadania gospodarce nieruchomościami nowego progospodarczego i proinwestycyjnego wymiaru. zgodnie z rz 'ęt mi założeniami .

3. Działania składające się na przygotowanie, przeprowadzenie i weryfikację skuteczności programu wewnętrzne· i zewnętrzne · romoc·i os odarcze'.

4. Uzasadnienie konieczności powołania Komisji Rozwoju Gospodarczego w radzie miasta i gminy. Prz isanie Komis'i Rozwo·u Gos odarcze o zadań i kom tenc·i.

5.

6.

8 Pod pojęciem inwestycji zewnętrznych należy rozumieć inwestycje podejmowane na terenie gminy przez podmioty zlokalizowane dotychczas poza jej granicami.

9 Racjonalna eksploatacja zasobów środowiska naturalnego polega na odnajdywaniu punktu akceptowanej przez społeczność równowagi pomiędzy koniecznością wykorzystywania zasobów przyrody a obowiązkiem jej ochrony przed degradacją lub/i ich sanacji.

10 Właściwości te są identyfikowane w odpowiednio skonstruowanej, gospodarczej części diagnozy prospektywnej gminy stanowiącej etap wyjściowy w budowie strategii rozwoju lokalnego.

11 Posługiwanie się pojęciem „rada miasta i gminy" jest konsekwencją przyjęcia konwencji stosowania w niniejszym opracowaniu kategorii urzędu miasta i gminy i podlega tym samym uwarunkowaniom.

1: J

I

I ,,

380 Andrzej Sztando

Tablica 1 cd.

7. Ustalenia diagnostyczne w zakresie potrzeb i uwarunkowań modyfikacji struktury organizacyjnej urzędu miasta i gminy. Projekt modyfikacji struktury organizacyjnej, której celem jest pełniejsze jej dostosowanie do zadań w nika · ąc eh z realizac"i o został eh części ro ram u.

8. Ustalenia diagnostyczne w zakresie potrzeb i uwarunkowań modyfikacji struktury organizacyjnej urzędu miasta i gminy. Projekt modyfikacji struktury organizacyjnej, której celem jest pełniejsze jej dostosowanie do zadań w nika·ąc eh z realizac·i ozostał eh części ro ramu.

9. Współzależności oraz powiązania synergiczne i mnożnikowe pomiędzy poszczególnymi częściami programu oraz pomiędzy częściami programu a innymi projektami realizowanymi w ramach strate ii rozwo·u min .

IO. Pozostałe warunki i za rażenia realizac·i ro ramu olit ki os darczej .

Źródło: Opracowanie własne.

Jednym z podstawowych czynników wpływających na rozwój przedsiębiorczości w gminie są zasoby nieruchomości oraz sposób gospodarowania nimi. Z tego powodu formułowanie i przyjmowanie progospodarczych zasad gospodarki nieruchomościami jest przedmiotem ustaleń zawartych w programach lokalnej polityki gospodarczej . Punktem wyjścia są tu założenia polityki gospodarki nieruchomościami (część 1). Układ założeń budowany jest w oparciu o ustalenia diagnostyczne w zakresie dostępnych w gminie i jej bezpośrednim otoczeniu zasobów gruntów, skutków dotychczasowych działań w tym zakresie oraz w oparciu o uwarunkowania realizacji pozostałych części programu. Założenia stają się w ten sposób uzasadnieniem rozwiązań, procedur i nakła­dów jakie w związku z realizacją programu muszą stać się udziałem gminy. Jest to istotne nie tylko ze względu na sferę kosztów, ale również z uwagi na prawdopodobne sprzeczności z interesem niektórych gminnych podmiotów nacisku 12

. Aby zapewnić ich stabilność, akceptowane przez Radę założenia znajdują z tego względu swoje odbicie w uchwałach na temat zasad gospodarki nieruchomościami .

Jako typowe założenia gospodarki gruntami można wymienić: • Poprawa pozycji konkurencyjnej gminy w sektorze gmin aktywnie stymulujących

swoje struktury gospodarcze odbywać się może jedynie w ścisłym związku z preferencjami dotyczącymi nieruchomości, tzn. ulgami, zwolnieniami i atrakcyj­nymi formami dostępu. Takie zachowanie gminy, mieszczące się oczywiście w granicach obowiązujących norm prawnych, wiązać się będzie jedynie z pozorną utratą wpływów budżetowych a faktycznie z ich perspektywicznym powiększe­niem.

• Działania w sferze progospodarczego zarządzania gruntami nie mogą odnosić się ; ~\ko do niektórych działek. Konieczne jest tu kompleksowe podejście, obejmujące całość tego typu własności gminnej, a nawet wykraczające poza własność gminną .

• Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy musi silnie akcentować zagadnienia związane z rozwojem przedsiębiorczości, po wnikliwej analizie uwarunkowań, określeniu kierunków zagospodarowania i opracowaniu

12 Ugrupowań polit:1~wych, przedsiębiorców (którzy utracą wraz z rozwojem przedsiębiorczości w gminie posiadan:i na pewnym polu przewagę konkurencyjną), mieszkańców przeciwnych rozwojowi gospodarczemu itp.

I I

Struktura programów lokalnej polityki gospodarczej .. . 381

planów miejscowych, uwzględniających szczegółowe warunki i możliwości roz­woju przedsiębiorczości.

• Warunkiem skuteczności działań w sferze nieruchomości jest realizowanie nie­przerwanego, profesjonalnego programu promocji.

Rozwinięciem założeń jest druga część programu lokalnej polityki gospodarczej , którą stanowi zestaw, pogrupowanych w fazy , czynności Urzędu Miasta i Gminy, zmierzających do nadania gospodarce nieruchomościami progospodarczego i proin­westycyjnego wymiaru. Działania te podzielić można na pięć faz 13 :

• ewidencja nieruchomości i diagnoza możliwości ich wykorzystania;

• sporządzenie charakterystyk nieruchomości;

• konstrukcja instrumentów kształtowania atrakcyjności nieruchomości i przypisa-nie ich poszczególnym grupom nieruchomości ;

• promocja;

• czynności organizacyjne, które należy podjąć w UMiG.

Do fazy pierwszej należą czynności związane z analizą nieruchomości pod kątem możliwości ich wykorzystania i zagospodarowania, w tym na cele rozwoju przedsię­

biorczości . Dotyczy to również predestynowanej do rozwoju przedsiębiorczości , włas­

ności innej niż gminna, jeśli możliwe i zasadne jest jej przejęcie , lub przeznaczenie jej jest zbycie , dzierżawę albo najem .

W fazie drugiej na podstawie zidentyfikowanych danych dokonuje się grupowania nieruchomości według kryteriów lokalizacji , wyposażenia infrastrukturalnego, przezna­czenia i własności . Dla tak wyodrębnionych grup sporządza się charakterystyki zawie­rające szereg informacji dodatkowych .

Faza trzecia zawiera zadania, których celem jest wykreowanie instrumentów podno­szących atrakcyjność wybranych grup nieruchomości. Chodzi tu o ulgi i zwolnienia w podatku od nieruchomości oraz w innych podatkach i opłatach lokalnych, a także o preferencyjne formy dostępu do nieruchomości oraz finansowanie lub współfinanso­wanie przez gminę przedsięwzięć wzbogacających ich infrastrukturalne zagospodaro­wanie .

Zawarte w fazie czwartej ustalenia są bezpośrednim odniesieniem zagadnień gospo­darki nieruchomościami do programu promocji (stanowiącego oddzielną część programu lokalnej polityki gospodarczej) . Dotyczą one zasad uwzględniania, w każdej ze stoso­wanych form promocji zewnętrznej gminy, co najmniej dwóch zbiorów informacji: uogólnionej informacji o możliwościach pozyskania nieruchomości oraz wyodrębnionej informacji o nieruchomościach szczególnie atrakcyjnych. Ponadto określane są tu kryteria i metody przygotowywania pakietów promocyjnych, składających się z zespo­łów nieruchomości przeznaczonych i przygotowanych do sprzedaży (dzierżawy) w da­nym okresie. Tworzenie pakietów nieruchomości odbywa się drogą wyboru nierucho­mości o zbieżnym przeznaczeniu na podstawie sporządzonego już wykazu miejsc pod inwestycje, zgodnie z planem szczegółowego zagospodarowania przest1 zennego. Pakie-

13 Por. B. Bednarz - Jag od z ińska, T. Kachniarz, Gospodarka 11ierucho111ofriami a rozw1:j przedsiębiorczo.fri, [w :] Przedsiębiorcm.fl' w gminach - stymulowanie inwestycji, red. E. Wysocka, Warsza­wa-Poznań-Zielona Góra 1996.

382 Andrzej Sztando

towi przyporządkowuje się zestaw zachęt i preferencji, a także identyfikuje się jego potencjalnych nabywców w celu precyzyjnego określenia metod i kanałów promocji.

Określenie podmiotów w strukturze Urzędu Miasta i Gminy, odpowiedzialnych za prawidłową realizację poszczególnych czynności odbywa się w fazie piątej. Odnosi się ona zwykle do Wydziału Rozwoju Gospodarczego UMiG lub Ueśli taki istnieje) do Wydziału Inicjatyw Gospodarczych. Często etap ten zawiera zalecenia dotyczące reorganizacji wymienionych wydziałów, modyfikacji trybów postępowania, a nawet wysokości opłat za wykonywane na zewnątrz czynności.

Kolejną, trzecią częścią programu, są działania składające się na przygotowanie, przeprowadzenie i weryfikację skuteczności wewnętrznej i zewnętrznej promocji go­spodarczej. Prezentując zawarte w tej części zagadnienia należy stwierdzić, iż podsta­wowym problemem jest tu zagadnienie „ile" promocji i ,jaką" promocję powinien prowadzić UMiG. Uszczegóławiając tę kwestię warto zauważyć, że powszechnie uznaje się, iż działania promocyjne powinny iść dwoma komplementarnymi torami. Pierwszy z nich to promocja gminy wśród obecnych i potencjalnych odbiorców jej turystycznych, rekreacyjnych i ewentualnie uzdrowiskowych walorów. W tej grupie znajdują się

potencjalni turyści i osoby korzystające z walorów gminy weekendowo oraz ewentualni kuracjusze zamieszkali poza, a także na terenie gminy . Drugi nurt promocji to promocja rozwoju przedsiębiorczości, a więc promocja gminy wśród potencjalnych inwestorów znajdujących się poza terenem gminy, ale także na jej terenie 14. Właśnie ten nurt jest przedmiotem ustaleń promocyjnej części programu lokalnej polityki gospodarczej. Zwykle dokonuje się mniej lub bardziej wyraźnego oznaczenia czterech (rys. 1)

obszarów promocji i określenia ich znaczenia dla gminy . Ustalenia te wpływają na procedurę opracowywania planów przedsięwzięć promocyjnych i szacowania niezbęd­nych środków finansowych.

Zróżnicowanie znaczenia poszczególnych obszarów promocji wynika z faktu , iż

można tu mówić o istotności subiektywnej i obiektywnej każdego z pól promocji . Jako istotność obiektywną należy postrzegać głębokość potrzeb w zakresie <lanego obszaru promocji z punktu widzenia całej gminy, natomiast jako istotność subiektywną -pożądany stopień zaangażowania UMiG w promocję na danym obszarze. W świetle tych uwarunkowań istotność poszczególnych pól określa się najczęściej w następujący

sposób: Pole promocji [Pl] - Turystyczna, rekreacyjna i uzdrowiskowa promocja walo­

rów gminy. Pole to ocenia się obiektywnie jako bardzo ważne, natomiast jego istotność z punktu widzenia UMiG jest już mniejsza. Wśród podmiotów realizujących jej główny nurt wymienia się instytucje rozwoju lokalnego, organizacje przedsiębiorców oraz podmioty komercyjne.

Pole promocji [P2] - Wewnętrzna promocja - uświadamianie mieszkańcom

walorów ich „lokalnej ojczyzny". Polu temu nadaje się stosunkowo istotny wymiar w skali gminy lecz z punktu widzenia UMiG, jego działalność w tym zakresie zwykle

14 W tym drugim przypadku zdecydowana większość osób nie jest już potencjalnym inwestorem lecz aktualnie działającym przedsiębiorcą.

Struktura programów lokalnej polityki gospodarczej ... 383

ograniczać się powinna do inicjacji, współpracy, pośrednictwa i powiernictwa na rzecz lokalnych instytucji, organizacji, towarzystw i zrzeszeń społecznych.

Turyści i osoby korzystające z walorów gminy

weekendowo oraz kuracjusze

Mieszkańcy gminy

Potencjalni i aktualni inwestorzy (przedsiębiorcy)

I

Wnętrze gminy - osoby i podmioty funkcjonujące

na jej terenie

Wewnętrzna promocja -uświadamianie

mieszkańcom

walorów ich „lokalnej ojczyzny" [P2]

Promocja rozwoju przedsiębiorczości -

stymulowanie rozwoju istniejących podmiotów [P3]

Rys. I. Obszary promocji gminy Źródło: Opracowanie własne.

Bliższe i dalsze otoczenie gminy - osoby i podmioty funkcjonujące poza jej

obszarem

Turystyczna, rekreacyjna i uzdrowiskowa promocja

walorów gminy [Pl]

Promocja rozwoju przedsiębiorczości -

przyciąganie inwestorów [P4]

Pole promocji [P3] i [P4] - Promocja rozwoju przedsiębiorczości - stymulowanie rozwoju istniejących podmiotów. Promocja rozwoju przedsiębiorczości - przycią­

ganie inwestorów. We wszystkich programach lokalnej polityki gospodarczej oba te pola uznaje się za najważniejsze (praktycznie różnią się one jedynie adresatem i nośni­kami promocji), zarówno z punktu widzenia gminy jako całości, jak i z punktu widzenia UMiG. Pierwszą czynnością jest tu określenie w strukturze UMiG podmiotu prowadzą­cego działania promocyjne. W dalszej kolejności promocyjna część programów zawiera identyfikację grup adresatów promocji, dokonaną dzięki konfrontacji zasobów gminy i potrzeb wybranych segmentów rynku kapitałowego. Następnie formułuje się krótko­i długoterminowe cele promocji, określa przedmioty promocji (gospodarcze, turystycz­ne i logistyczne walory i zasoby, nieruchomości, ulgi, zwolnienia i inne preferencje, które wyróżniają gminę na tle jej otoczenia oraz oferty współpracy znaczących podmio­tów gospodarczych). Projektuje się również działania i kanały promocyjne, identyfikuje konkurentów (którymi są bliższe lub/i dalsze gminy, promujące wśród tej samej grupy odbiorców analogiczną ofertę korzyści zewnętrznych), a także ich metody promocji oraz określa się niezbędne nakłady rzeczowe, ludzkie i finansowe.

W ramach programów lokalnej polityki gospodarczej gmin zwraca się również uwagę na konieczność powierzenia niektórych kompetencji i zadań związanych ze strategicz­nym dążeniem do rozwoju przedsiębiorczości w gminie, profesjonalnemu gremium funkcjonującemu w strukturze UMiG (część 4). Chodzi tu o powołanie stałej Komisji

I t

384 Andrzej Sztando

Rozwoju Gospodarczego w Radzie Miasta i Gminy. Komisji tej powierza się opiniowa­nie projektów uchwał Rady Miasta i Gminy, dotyczących bezpośrednio lub pośrednio przedsiębiorczości oraz związanych z przedsiębiorczością wycinków projektów budże­

tów. Jej zakres działania rozszerza się na zagadnienia związane z zagospodarowaniem turystycznym i rekreacyjnym określonych obszarów gminy, targowiskami, działalnością handlową i usługową, promocją gminy, organizowaniem robót publicznych i prac interwencyjnych. W ramach tej części programów wśród kompetencji komisji umiej­scawia się również opiniowanie materiałów dotyczących rozwoju gospodarczego gminy przygotowywanych przez zarząd gminy na sesje. Bywa, że powierza się jej funkcje konsultacyjne w sprawach wynikających z formalno-prawnych zależności , zachodzą­

cych pomiędzy władzą lokalną a innymi podmiotami działalności lokalnej. Na szczególną uwagę zasługuje fakt akcentowania konieczności poszerzenia składu

wymienionych komisji o osoby spoza Rady, związane bezpośrednio z przedsiębiorczo­

ścią, jak i z wspieraniem przedsiębiorczości (np. przedsiębiorców, przedstawicieli in­stytucji rozwoju lokalnego, inkubatorów przedsiębiorstw, sektora bankowego, funduszu gwarancyjno-kredytowego itp.). Czynność tę zwykle projektuje się zrealizować poprzez zawiązanie grupy inicjatywnej przedsiębiorców i osób ściśle z przedsii;biorczością związanych, która będzie uczestniczyła w pracach komisji .

Wszystkie działania zmierzające do intensyfikacji rozwoju przedsiębiorczości, pro­jektowane jako działania UMiG, są związane z koniecznością poniesienia pewnych nakładów oraz utracenia wpływów. Chociaż każda grupa narzędziowo-czynnościowa

odnosi się do pozabudżetowych źródeł finansowania, to jednak istotny ciężar wydatków niemal w każdej gminie planuje się przenieść na budżet. Taka koncepcja wymaga określenia polityki budżetowej gminy w zakresie realizacji programu . Służy temu jego oddzielna część (część 5).

Generalnie uznaje się, iż cel rozwoju gospodarczego musi być uznany za najważniej­szy element długotrwałej strategii gminy . Podstawowym elementem tak sprecyzowanej strategii rozwoju staje się zatem gminna polityka dochodowa stwarzająca istotną dla inwestorów przewagę danej gminy nad innymi. Krótkoterminoweji 5 rekompensaty utraconych wpływów oraz poniesionych wydatków budżetowych upatruje się w racjo­nalizacji i restrukturyzacji form świadczenia usług publicznych (prawie każda strategia rozwoju gminy zawiera projekty restrukturyzacji form świadczenia usług publicznych), a także w kredycie 16, opłatach audiacenckich, aktualizacjach opłat za użytkowanie wieczyste oraz podwyżkach wysokości stawek tych opłat w stosunku do nieruchomości nowo udostępnianych. Przeprowadzana jest tu również symulacja wpływu ulg i zwol­nień na wysokość subwencji wyrównawczej, ze szczególnym uwzględnieniem w pew­nym zakresie zależnego od liczby mieszkai1ców gminy, wpływu ulg w podatku od nieruchomości.

Zagadnienia związku polityki dochodowej ze stymulacją rozwoju przedsiębiorczości uzupełniane są przez ustalenia w zakresie możliwości odraczania lub rozkładania na

15 Rekompensatą długoterminową jest wzrost dochodów budżetowych wynikający z rozwoju przedsię­biorczości i spadek wydatków związanych ze zjawiskiem bezrobocia oraz pomocą społeczną.

16 Najczęściej na sfinansowanie inwestycji infrastrukturalnych.

Struktura programów lokalnej polityki gospodarczej ... 385

raty płatności podatkowej na wniosek podatnika (o czym mówi art. 22 ustawy o zobo­wiązaniach podatkowych), umarzania w całości lub w części zaległości podatkowej, lub odsetek za zwłokę (w przypadkach gospodarczo lub społecznie uzasadnionych) oraz rozkładania zaległości podatkowej na raty.

Obowiązek nałożenia proekologicznych ograniczeń na proces rozwoju przedsiębior­czości znajduje swoje odzwierciedlenie w programie lokalnej polityki gospodarczej każdej gminy (część 6). Formułuje się tu pakiet kryteriów rozwoju podmiotów gospo­darczych zgodnego z wymogami ochrony środowiska. Dla przykładu warto zaprezen­tować najistotniejsze z nich:

1. zgodność podejmowanej działalności gospodarczej z kompleksowym programem ochrony środowiska w gminie 17 ;

2. zgodność metod prowadzenia działalności gospodarczej z regulaminem zasad utrzymania czystości i porządku oraz zasad usuwania, gromadzenia i gospodarczego wykorzystania odpadów komunalnych;

3. ograniczanie tych źródeł zanieczyszczeń, które stanowią obecną lub/i przyszłą barierę rozwoju gminy;

4. niedopuszczanie do lokowania na terenie gminy działalności gospodarczej, która wymagałaby spełnienia nie tylko ostrych reżimów ale i szczególnego nadzoru w zakre­sie zanieczyszczenia gleby, powietrza i wód.

Realizacja poszczególnych części programu wymaga istnienia w ramach struktury organizacyjnej UMiG wydziału zajmującego się problematyką działalności gospodar­czej. W sytuacji jego braku poświęcona temu zagadnieniu jest oddzielna część omawia­nego programu (część 7). Dokonuje się tu ustaleń diagnostycznych w zakresie potrzeb i uwarunkowań modyfikacji struktury organizacyjnej wynikających z projektowanych działań w zakresie rozwoju przedsiębiorczości. Sporządza się również projekt modyfi­kacji struktury organizacyjnej, zwykle poprzez powołanie wydziału rozwoju gospodar­czego lub wydziału inicjatyw gospodarczych.

Jak już wcześniej wspomniano, każdy z programów lokalnej polityki gospodarczej jest składnikiem strategii rozwoju gminy. Jest on zatem jednym z wielu projektów opracowywanych w jej ramach, przy czym pomiędzy nim a pozostałymi projektami zachodzi wiele powiązań warunkowych i synergiczno-mnożnikowych . Możliwość re­alizacji niektórych przedsięwzięć omawianego programu jest bowiem zależna od działań podejmowanych w ramach pozostałych projektów. Zależności te muszą być zidentyfi­kowane i sklasyfikowane (część 8). Najczęściej wymienia się tu powiązania z progra­mami budowy i modernizacji urządzeń infrastruktury technicznej, programami rozwoju funkcji turystyczno-rekreacyjnych, restrukturyzacji komunalnego sektora usług publi­cznych, a także projektami utworzenia instytucji rozwoju lokalnego, funduszy gwaran­cyjno-kredytowych oraz gminnych stref intensywnego rozwoju działalności gospodar­czej.

Programy zamyka analiza pozostałych warunków skutecznej realizacji polityki gospodarczej (część 9). Jako warunek podstawowy wymienia się komunikację z oby-

17 W przypadku braku takiego programu postuluje się jego sformułowanie przynajmniej w części dotyczącej niepożądanych form działalności gospodarczej.

386 Andrzej Sztando

watelami. Wiele z przedsięwzięć może bowiem w sposób rzeczywisty lub pozorny naruszać interesy innych osób lub podmiotów. Akcentuje się przy tym fakt, iż protesty mają także swoje źródło w partykularyzmie grupowym, z czego wynika konieczność dystrybucji informacji bezpośrednio do lokalnych ugrupowań politycznych, organizacji społecznych i innych gremiów.

Innym, nie mniej istotnym uwarunkowaniem, jest konieczność formalizacji programu lokalnej polityki gospodarczej. Mówi się zatem m.in. o:

• przyjęciu założeń i ustaleń programu lokalnej polityki gospodarczej w postaci uchwał rady miasta i gminy;

• konieczności nowelizacji obowiązujących uchwał rady miasta i gminy z punktu widzenia ich zbieżności z ww. uchwałami, tzn . z punktu widzenia sprzyjania rozwojowi przedsiębiorczości;

• podjęciu uchwały o przystąpieniu lub współorganizowaniu instytucji takich jak towarzystwa gospodarcze, fundusze poręczycielskie i kredytowe, itp.;

• weryfikacji planów finansowania rozwoju i modernizacji infrastruktury komunal­nej pod kątem potrzeb miejscowych podmiotów gospodarczych i inwestorów zewnętrznych;

• przyjęciu przez radę uchwały o procedurze sporządzania budżetu gminy ze stałym wyznaczaniem priorytetów budżetowych uwzględniających założenia programu lokalnej polityki gospodarczej.

W dalszej kolejności rozpatrywane są uwarunkowania systemu zarządzania progra­mem rozwoju przedsiębiorczości , a także zagadnienia współpracy z instytucjonalnym otoczeniem UMiG w zakresie realizacji programu.

Praktyczne doświadczenia związane z tworzeniem i wdrażaniem programów lokalnej polityki gospodarczej mogą stać się cennym wzorcem dla gmin budujących swoją strategię, a także interesującym materiałem badawczym dla teorii gospodarki lokalnej . Warto przy tym zauważyć , iż programy te stanowią zbiór dostępnych dla każdej gminy narzędzi i metod interwencjonizmu samorządowego, ale dobranych i powiązanych w sposób spójny, kompleksowy. Jest to bowiem najsprawniejsza forma spc.żytkow::min tkwiącego w nich potencjału, pozwalająca na osiągnięcie tzw . efektów synergicznych i rnnożnikowych. Za wcześnie jednak by mówić o ich praktycznej skuteczności lub efektywności. Programy lokalnej polityki gospodarczej, stanowiące materiał źródłowy

·dla niniejszego opracowania, znajdują się bowiem dopiero w fazie wdrożeniowej.

THE STRUCTURE OF LOCAL ECONOMIC POLICY OF SMALL COMMUNES

Sum mary

Basing on experiences from working out development strategy for communes author presents loca! economic policy programme, which appears more and more often. In the first part of the article author presents conception of the programme and connects it with theoretical issues of self-govemment interventionism. Then the matters underdiscussion is hierarchy of aims of the programme and methodology of components separation. After showing exemplary li st of tool-functional groups, author synthetically presents structure of every one of them. He turns his attention to their features not only in theoretical aspect, but also as a position of !ocal authorities to the need of initiative development. The article as a w hole is brought to an end with recapitulation, which shows that analysises of ]ocal economic policy programmes have a chance to become valuable model for communes creating their strategies and also interesting research materiał for loca! economy.

I

Struktura programów lokalnej polityki gospodarczej ...

DIE STRUKTUR DER PROGRAMME DER LOKALEN WIRTSCHAFfSPOLITJK VON KLEINEN GEMEINDEN

Zusammenfassung

387

Aufgrund der bisherigen Erfahrungen, die der Autor des Aufsatzes bei der Bearbeitung der Strategie der Entwicklung der Kommunen erlangte, wird das Programm der lokalen Wirtschaftspolitik dargestellt. Es wird die Idee des Programms, mit den theoretischen Problemem des Selbstverwaltungsinterwentionismus verbun­den, ins Licht gebracht. Weiterhin wird die Hierarchie der Ziele des Programms und die Methodologie der Aussonderung ihrer Bestandteile sowie ihre Struktur synthetisch besprochen.

Der Autor unterstreicht, daB die Analyse der Programme der lokalen Wirtschaftspolitik zu ei nem wertvollen Muster fiir die Gemeinde werden kann; darilber hinaus ist es ein interessantes Forschungsmaterial fiir die Theorie der lokalen Wirtschaft.

STRUCTURE DU PROGRAMME DE POLITIQUE ECONOMIQUE LOCALE DES PETITES COMMUNES

Res ume

En s' appuyant sur les experiences acquises lors de l' elaboration des strategies de developpement des communes, l'auteur presente l'un de leur composants - de plus en plus present - qui est le programme de la politique economique locale. Dans la premiere partie de son article, il presente !'idee generale de ce programme en le reliant aux problemes theoriques de l'interventionnisme des collectivites territoriales. Ensuite il expose les objectifs du programme par ordre d'importance, ainsi que la methode qui permet de distinguer !es parties constituantes de ce programme. Apres avoir donne, a titre d'exemple, une liste d'instruments et d'activites , il passe il la presentation de la structure de chacun de ces groupes. Il attire en me me temps l' attention sur leurs caracteristiques !es plus importantes. li les traite •non seulement dans leur aspect theorique mais aussi en !es presentant comme propres a !'attitude des autorites locales a l'egard du besoin de developper l' initiative privee. Dans la conclusion, l'auteur indique que les analyses du programme de politique economique locale ont l 'opportunite de devenir un point de repere pour les communes qui dressent leur strategie de developpement et aussi une matiere de recherche interessante pour la theorie de l 'economie locale.

CTPYKTYPA IIPOfPAMM MECTHOR 3KOHOMM"'łECKOR IIOJHITHIGł MAJibIXrMHH

Pe3IOMe

Ba:n1pysi Ha OIIblTaX, rrp1106peTeHHblX BO BpCMll pa3pa60TI(I! CTpaTer1111 Jla3Bl!Tllll rMllH aBTOp

IIpCACTaBJISICT BCC ąame rrpOl!BJ!lllO~llHCll llX COCTaBHOH 3JleMeHT, KOTOJlblM SIBJ!llCTCll rrporpaMMa MCCTHOH

3KOHOMll'ICCKOH IIOJillTllKll. B rrepBOH ąacTI! pa60Tbl OH rrpe3CHTYeT 11/(e!O rrporpaMMbl, COC/(l!Hl!SI ee

c TeopeTl!'leCKl!Mll BOrrpocaMll llHTepBeHI.1110Hll3Ma MJ'Hlll.lllilaJibHOro caMOyIIpaBJICHl!ll. 3aTeM 06cy)l(11aeT

11epapX11!0 11eneii aporpaMMbl li MeTOAOJIOrl!IO Bbl/(eJieHl!ll ee COCTaBHblX 3JieMeHTOB. nocne rrpe3CHT<ll.lllll

I!pl!MepHoro Cill!CKa llHCTpYMCHTaJibHO-cPYHKI.lllOHaJibHblX rpyrra aBTop aepexO/(HT K CllHTCTH'ICCKOMY

ape/(CTaBJICHHIO CTJ>YKTYJ>bl Ka)l(/(OH 113 HllX. 06pamaeT rrpH 3TOM BHHMaHllC Ha CaMble cy~eCTBCHHblC

'lepTbl, apeACTaBJ!Jlll llX He TOJ!hKO B TeopeTH'!CCKOM acneKTe, HO TaKXe KaK TO'!KY 3PCHHSI MCCTHblX

BJiaCTeii no OTHOillCHHIO K HC06XO/IHMOCTH pa3BllTHll rrpe11rrpl!Hl!MaTeJibCTBa. Pa6oTa KOH'laeTCSI BblBOAOM,

B KOTOJlOM aBTOp YKa3b1BaCT Ha TO, '!TO aHaJIH3bl aporpaMM MCCTHOH 3KOHOMH'ICCKOH IlOJIHTllKH llMCIOT

IllaHC CTaTb l.ICHHblM o6pa3l.IOM AJISI rMHH, C03AlUO~llX CBOIO CTpaTer1110, a TaK)l(C HHTepeCHblM

HCCJICAOBaTeJibCKHM MaTepHaJIOM AJISI TCOJ>HH MCCTHOH 3KOHOMllKH.