Fundamentos analíticos y empíricos para el debate sobre la ...
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Fundamentos analíticos para el rechazo a las propuestas legislativas de «promoción de inversiones y empleo» basadas en privilegios fiscales
Guatemala, Centroamérica, abril de 2015
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Fundamentos analíticos para el rechazo a las propuestas legislativas de «promoción de inversiones
y empleo» basadas en privilegios fiscales
1. Introducción: el compromiso ante la OMC
A partir de su adhesión a la Organización Mundial de Comercio (OMC),1 Guatemala se comprometió a cumplir las disposiciones emanadas de ese foro global, cuya misión es ocuparse de las «[…] normas mundiales por las que se rige el comercio entre las naciones. Su principal función es velar porque el comercio se realice de la manera más fluida, previsible y libre posible». El uso obligatorio de la factura para documentar el valor de las mercancías que ingresan al territorio nacional como mecanismo para lograr la certeza de las transacciones comerciales, o la obligación de cumplir el Principio de la Nación Más Favorecida, son ejemplos de las disposiciones de la OMC que Guatemala se ha comprometido a cumplir.
Uno de los compromisos más importantes asumidos por Guatemala ante la OMC es la eliminación, a más tardar el 31 de diciembre de 2015, de las subvenciones o subsidios otorgados a ciertas actividades económicas como la industria ligera. En particular, la OMC considera como subvenciones prohibidas varios de los tratamientos tributarios preferenciales, incluyendo notablemente la exención del impuesto sobre la renta (ISR), que gozan las empresas acogidas a los regímenes especiales establecidos en:
- La Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila, Decreto del Congreso de la República número 29-‐89
- La Ley de Zonas Francas, Decreto del Congreso de la República número 65-‐89 - La Ley Orgánica de la Zona Libre de Industria y Comercio «Santo Tomás de Castilla» (Zolic), Decreto del Congreso de la República número 22-‐73.
El 30 de junio de 2010 Guatemala presentó al Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC una comunicación2 que contiene un plan de acción, el cual:
- Para fines de transparencia, identificó de forma detallada los tratamientos tributarios contenidos en las leyes de maquila, de zonas francas y de Zolic que son consideradas por la OMC como subvenciones prohibidas.
- Describió acciones futuras y plan de trabajo para la eliminación de las subvenciones prohibidas, de conformidad con el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias y la Decisión del Consejo General WT/L/691.
Los criterios que sustentaron este plan de trabajo fueron:
- Estar en conformidad con los compromisos adquiridos ante la OMC - Cumplir los objetivos establecidos en la Política Integrada de Comercio Exterior de Guatemala
1 Guatemala suscribió el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT por sus siglas en inglés el 10 de octubre de 1991), y se adhirió a la Organización Mundial del Comercio el 21 de julio de 1995. 2 Ver: http://icefi.org/wp-content/uploads/2014/06/Anexo-1-Plan-de-Acci%C3%B3n-de-Guatemala-ante-OMC.pdf
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- Tener en cuenta las necesidades fiscales del Gobierno - Atender las necesidades del crecimiento económico del país - Tomar en cuenta las tendencias sobre incentivos para atracción de inversión nacional y extranjera existentes en otros países
Además, este plan de trabajo contemplaba que a más tardar el 30 de junio de 2014, el Ministerio de Economía daría seguimiento al procedimiento legislativo para la aprobación de la nueva normativa para lograr la aprobación por parte del Congreso de la República la legislación necesaria para la eliminación de las subvenciones prohibidas. Luego, a más tardar el 31 de diciembre de 2014 notificaría a la OMC sobre la nueva legislación. El Plan de trabajo presentado por Guatemala ante la OMC concluye aclarando que los plazos estipulados son estimaciones que buscan dirigir los trabajos necesarios para eliminar las subvenciones prohibidas antes de que expire el período de transición (es decir, antes del 31 de diciembre de 2015).
En la práctica los países del mundo que se han visto obligados a acatar esta disposición sobre tratamientos tributarios especiales como la exención de ISR que gozan las empresas acogidas a los regímenes de maquila y zona franca, han seguido dos caminos:
- Su eliminación definitiva; o, - Eludir la prohibición de la OMC, generalizando las exenciones o tratamientos tributarios diferenciados a operaciones de ventas de mercancías realizadas en el mercado local.
2. Los sectores de maquila y zona franca en Guatemala
En cuanto al número de empresas, de acuerdo a información suministrada por el Ministerio de Economía el 2 de marzo de 2015, en Guatemala están registradas 1,011 empresas afiliadas a los regímenes especiales establecidos en la de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila y 212 usuarios comerciales de las zonas francas establecidas en el territorio nacional.
De acuerdo a información suministrada por la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), durante 2013 las ventas totales realizadas por las empresas calificadas en los regímenes de maquila alcanzaron Q 61,276.8 millones, de los cuales Q 26,647.3 millones fueron realizadas al exterior y Q 34,629.5 millones corresponden a ventas realizadas en el mercado interno guatemalteco. Por su parte, las zonas francas reportaron ventas totales por Q 30,590.5 millones, de los cuales Q 5,250.2 millones correspondieron a exportaciones y Q 25,340.3 millones a ventas en el mercado local.
Por los tratamientos tributarios preferenciales, la SAT reporta que en 2013 los ingresos tributarios sacrificados por el Estado de Guatemala alcanzaron Q 1,113.5 millones derivado de las operaciones de exportación de las empresas maquiladoras y Q 141.8 millones de las operaciones de exportación de zonas francas. Eso implica que solo en 2013, el total tributario dejado de percibir ascendió a Q 1,255.3 millones.
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Estimación del gasto tributario de contribuyentes acogidos a los regímenes de maquila y zona franca
Principales impuestos administrados por la SAT
Millones de Quetzales
Descripción Año 2013
Maquila Zona Franca
Impuesto Sobre la Renta 425.4 90.6
Impuesto de Solidaridad 282.3 51.2
Impuesto al Valor Agregado Doméstico 405.8
Total 1,113.5 141.8
Fuente: SAT con información de las declaraciones tributarias de los contribuyentes.
3. Propuestas de legislación: tres versiones de lo mismo, presentadas por tres sectores distintos
Derivado de la cercanía del vencimiento del plazo que Guatemala aceptó como compromiso ante la OMC para eliminar los subsidios a la exportación, en enero de 2013 el Ministerio de Economía presentó su propuesta de Ley de promoción de inversiones y empleo, registrada en la Dirección Legislativa del Congreso de la República con el número 4644, dentro del denominado «paquete de leyes de empleo».3 Lamentablemente el contenido de esta iniciativa de ley se limitaba a una lista excesiva de exenciones de impuestos, con plazos hasta ocho veces más prolongados que los establecidos en el Código Tributario, entre numerosos errores y debilidades.
La iniciativa de Ley de promoción de inversiones y empleo inició su gestión parlamentaria de manera accidentada. Su discusión inicial tuvo lugar a puerta cerrada y opaca entre los miembros de la Comisión de Economía y Comercio Exterior del Congreso de la República, las empresas que esperaban beneficiarse de la ley y el Ejecutivo. La publicación del dictamen favorable de la Comisión de Economía y Comercio Exterior en febrero de 2014 causó el rechazo enérgico en numerosos y diversos sectores, que abarcaron a centros de pensamiento (el Icefi incluido), organizaciones de la sociedad civil, cámaras empresariales, sindicatos, etc. El 20 de marzo de 2014 la SAT emitió el Dictamen Conjunto número DCC-‐SAT-‐25-‐2014, desfavorable a la aprobación de la Ley de promoción de inversiones y empleo, ya que a criterio del ente recaudador la generalización
3 Este «paquete» legislativo fue propuesto originalmente por el Ministerio de Economía conteniendo el impulso para la aprobación 4 iniciativas de ley presentadas y dictaminadas con anterioridad; Ley de Estabilidad Jurídica para Inversión y el Trabajo (399); Ley que Regula la Transferencia y Otorga Mérito Ejecutivo a Copia de Factura (4136); Ley del Sistema de Sociedades de Garantías Recíprocas (4152); y, Ley de Arrendamiento y Factoraje Financiero –Leasing- (4229). Además, cinco iniciativas de ley nuevas: Ley de Promoción de Inversiones y Empleo (4644), Reformas a la Ley de Propiedad Industrial, Decreto del Congreso de la República No. 57-2000 (4645); Reformas a la Ley de Garantías Mobiliarias, Decreto del Congreso de la República No. 51-2007 (4646); Ley Marco del Sistema Nacional para la Competitividad y la Productividad (4647); y, Ley Reguladora del Trabajo por Hora y su Inclusión al Sistema de Seguridad Social (4648).
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de los tratamientos tributarios preferenciales a las ventas que se realicen en el mercado local (la opción para eludir la provisión de la OMC), generaría una pérdida estimada anual de como mínimo Q 1,295.0 millones. Para este cálculo, la SAT empleó cifras de 2012, y advirtió que en la medida que más y más empresas se acogieran a los regímenes propuestos en la Ley de promoción de inversiones y empleo, el sacrificio fiscal estimado podía crecer significativamente.
La oposición a la iniciativa de Ley de promoción de inversiones y empleo se fundamentó en que, además del impacto tributario, el otorgamiento de tratamientos tributarios preferenciales implica serias violaciones a los principios tributarios de generalidad y capacidad de pago. Además, existe un problema grave de opacidad ya que, aun cuando los beneficios tributarios a las maquilas y las zonas francas a la fecha cuentan veinticinco años de vigencia en Guatemala, no existen datos oficiales técnicamente sustentados del número de empleos generados por estos regímenes, de forma que no es posible evaluar de forma confiable si han generado efectos positivos, y de existir, su magnitud real. Otro elemento que implicó una crítica severa fue la intención de los ponentes de establecer incentivos teóricamente definidos para atraer la inversión, que incluso alcanzaban 55 años de exención del ISR para los beneficiarios, sin establecer mecanismos de control, supervisión u obligatoriedad para cumplir con los ofrecimientos de la generación de puestos de trabajo para los guatemaltecos.
Ante la gravedad de las críticas, la Comisión de Economía y Comercio Exterior abrió mesas de discusión técnica, en la que se acordaron algunas enmiendas que introducían controles y se corregían algunos errores. Sin embargo, pese a consensuar estas enmiendas, las principales deficiencias de fondo persistieron. En septiembre de 2014 un diputado del oficialista Partido Patriota presentó una nueva iniciativa de ley, titulada Ley de fomento al empleo, registrada en Dirección Legislativa del Congreso de la República con el número 4894.4 En esta versión de la fracasada Ley de promoción de inversiones y empleo, se incorporaron las enmiendas acordadas en las mesas técnicas de la Comisión de Economía y Comercio Exterior, pero lamentablemente las deficiencias de fondo permanecieron invariantes o incluso con cambios que las agravaban.
Aunque en esta versión se propusieron plazos de vigencia para las exenciones un poco más cortos que en la original Ley de promoción de inversiones y empleo (hasta 35 años), destaca la incorporación de una modificación a la propuesta del artículo 43 para la implementación de comercializadoras de productos para la internación de mercancías en el mercado local, a fin que se mantenga el pago de impuestos. El intento de aprobar esta Ley de fomento al empleo también fracasó, debido al rechazo enérgico de los sectores que impidieron la aprobación de la versión anterior de la propuesta. El rechazo a esta Ley de fomento al empleo expuso la ineficacia de la propuesta de las comercializadoras para la internación de productos, debido a que en esencia solo implicaba una etapa adicional que no impedía el sacrificio fiscal. La inefectividad de las comercializadoras se explica por la integración vertical de muchas de las empresas que se beneficiarían con la aprobación de la ley y a la facilidad que tienen para manipular los precios de transferencia internos, una maniobra entre partes de un mismo grupo empresarial nacional que no está sujeto a controles y ajustes especiales en la Ley del Impuesto Sobre la Renta (véase la simulación presentada en el anexo 1).
La politización excesiva y la competencia por «banderas» propagandísticas que caracterizan al año electoral no tardaron en contaminar el debate en torno a las propuestas legislativas de
4 El diputado ponente fue Jesús Antonio Ralda Sarg, por lo que esta versión de la propuesta se conoció coloquialmente como la «ley Ralda».
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«promoción de inversiones y empleo». El 9 de marzo de 2015 fue el turno del opositor partido Libertad Democrática Renovada (LIDER), para presentar una tercera iniciativa de ley, esta vez titulada Ley de condiciones económicas para fomentar el empleo, con número de registro 4948 en la Dirección Legislativa del Congreso de la República.5 A primera vista una copia de las dos anteriores, en su versión original presentó una nueva reducción del plazo de vigencia de los beneficios tributarios, hasta de 15 años, aún sobre el máximo de 10 años que establece el Código Tributario.
Sin embargo, resultado de negociaciones entre el Ministerio de Economía y diputados del oficialista Partido Patriota con el liderazgo del partido LIDER, el 24 de marzo de 2015 los diputados ponentes de la Ley de condiciones económicas para fomentar el empleo presentaron a la Dirección Legislativa del Congreso de la República una nota en la que solicitaron sustituir la propuesta presentada el 9 de marzo por una versión modificada, en la cual los plazos de las exenciones vuelven a ampliarse (a más de 10 años), se restituyen exenciones del impuesto al valor agregado, entre otras medidas que prácticamente hacen de la Ley de condiciones económicas para fomentar el empleo una versión muy cercana a la Ley de fomento del empleo anterior. Con esta modificación, las iniciativas de ley 4894 y 4948 son esencialmente la misma propuesta, y quizá su principal diferencia es de naturaleza política, la primera propuesta por el partido oficial, y la segunda por un partido de oposición: una diferencia particularmente relevante en el año electoral.
En citaciones en el Congreso de la República, el Directorio de la SAT dio a conocer una postura adversa a esta nueva iniciativa de ley, y anunció la emisión de un dictamen actualizado, también desfavorable. Los datos revelados por el Directorio de la SAT revelan que el sacrificio fiscal de la Ley de condiciones económicas para fomentar el empleo, sería tan grave como el de las versiones anteriores.6
4. Análisis fiscal de las tres iniciativas de ley presentadas: develando su propósito e impacto reales
Las tres iniciativas pretenden fundamentarse en la propuesta teórica que sostiene que la creación de una ventaja competitiva producto de un aumento artificial de la ganancia, resultado de no pagar impuestos, incentiva la inversión, y con ello, se logra generar empleo. Sin embargo, la misma publicidad y defensa de los ponentes de estas iniciativas de ley establece que el propósito principal es poner a Guatemala en el mismo nivel competitivo que el resto de países de la región, los cuales ya tienen regímenes tributarios similares a los propuestos. Es decir, aún aceptando el postulado teórico que supuestamente las respalda, lo único que se lograría con la aprobación de cualquiera de las iniciativas de ley propuestas es que en Guatemala se tengan las mismas condiciones que los países vecinos ya tienen, por lo que no habría ventaja competitiva, y con ello,
5 La presentación de esta iniciativa de ley estuvo acompañada de intensas acciones de propaganda político electoral anticipada. En los medios de comunicación se le promocionó como la “ley Baldizón de empleo”, haciendo referencia a Manuel Baldizón, precandidato presidencial de LIDER, como el ponente e impulsor de la propuesta. 6 Véanse, por ejemplo, las notas de prensa publicadas en: http://www.prensalibre.com/guatemala/crece-oposicion-a-ley-de-empleo http://www.elperiodico.com.gt/es/20150408/economia/10912/Directores-de-SAT-ven-riesgo-en-ley-de-Empleo.htm http://www.publinews.gt/nacionales/leyes-dejarian-un-deficit-millonario/Tetodh---qNdo4FoHB9wag/ https://www.cronica.com.gt/cronica-del-dia/leyes-de-inversion-y-empleo-generarian-deficit-millonario_91d548/
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según ese modelo teórico, entonces no se atraería inversión y no se generarán los tan ansiados empleos.
En todo caso, el propósito más optimista a aceptar no es la creación de más empleos, sino la retención de las plazas de trabajo existente a la fecha, especialmente en las empresas maquiladoras del sector de vestuario y textiles. Sector que, por cierto, en varias oportunidades han amenazado con mover sus operaciones hacia otros países de la región si se les obliga a tributar como el resto de empresas lo hacen.
Sobre este particular, el Icefi advierte que hasta la fecha no existe una cuantificación respaldada con datos oficiales confiables de los beneficios que la existencia de estos regímenes haya generado durante los 25 años de vigencia de las exenciones y tratamientos tributarios especiales para las maquilas y las zonas francas. A pesar de haber solicitado por escrito el número de empleos generados por los entes calificados, todas las respuestas revelan que no se dispone información sobre el particular (véase el anexo 2). Por ello, en rigor se tiene certeza que se han creado empleos, pero no se conoce cuántos y de qué categoría, por lo que no puede disponerse de una evaluación objetiva del impacto real de los tratamientos especiales durante los últimos 25 años, en particular si han significado más ganancias que pérdidas para el país.
A pesar de que existen algunos autores y grupos políticos que defienden el otorgamiento de incentivos tributarios a la inversión como estrategia única de atracción de inversiones (acompañada en algunos casos con el establecimiento de salarios mínimos reales por debajo del equilibrio social), existe evidencia abundante que dicho factor no es suficiente para motivar a los inversionistas a ubicar su producción en un país como Guatemala. Como ejemplo, a pesar de la vigencia de las leyes de maquila y zona franca, que al final de la década de 1980 fueron «vendidas» como leyes para promover empleo, la mayor parte de la inversión extranjera que viene al territorio centroamericano se ubica en Costa Rica, Panamá y Nicaragua, que hoy tienen mejores condiciones estructurales de producción y certeza económica que las que ofrecen Guatemala, El Salvador y Honduras.
Pese a que no se precisa con exactitud cuántos empleos y de qué calidad los regímenes de maquila y zona franca han generado en los últimos 25 años, de lo que sí se tiene certeza y precisión es que estos regímenes han producido gasto tributario (para lo cual ahora la SAT sí dispone de datos oficiales confiables). Y por ello, la ampliación de los tratamientos especiales tributarios a los calificados en los regímenes de maquila y zona franca, seguramente producirá una reducción de los ingresos tributarios, sin producir necesariamente una mejora en los niveles de empleo, aun cuando, quizá se logren retener algunas de las plazas de empresas maquileras que podrían abandonar el país.
Estas consideraciones permiten al Icefi concluir que la decisión de aprobar legislación que contenga más tratamientos tributarios especiales es enteramente política. El Icefi demanda transparencia en la discusión de estas propuestas, en cuanto a que declaraciones propagandísticas en el año electoral ocultan que el propósito de la ampliación de beneficios no es el de crear una ventaja artificial sobre otros países para atraer inversión y empleo, sino en realidad premiar a las empresas ya calificadas en los regímenes especiales de maquila y zona franca, y a otras que potencialmente podrían acogerse a esos regímenes para beneficiarse de la ampliación del privilegio de no tributar como lo hacen lo demás.
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Para evaluar el impacto fiscal de la aprobación de cualquiera de las tres iniciativas de ley presentadas, el Icefi empleó datos actualizados a 2014 para calcular una proyección para 2016. Como resultado, el instituto estima que la aprobación de legislación que amplíe los beneficios tributarios en la forma propuesta implicaría una pérdida anual de ingresos tributarios de alrededor de Q 1,895 millones (ver anexo 3), equivalentes a 0.4% del PIB. El Icefi advierte con preocupación que para no afectar el nivel de funcionamiento del aparato estatal se necesitaría que esta pérdida de ingresos fiscales fuera compensada con un incremento de impuestos, el cual recaería sobre otros contribuyentes. Preocupa sobremanera la posibilidad, por demás realista, que se considere un aumento a la tasa del impuesto al valor agregado con el propósito de compensar la pérdida de ingresos fiscales derivada de la aprobación de privilegios fiscales para las empresas maquileras y las zonas francas. El instituto considera que este escenario constituiría una violación muy grave a los principio de generalidad, capacidad de pago e igualdad. En este escenario podría ocurrir que las personas de menores ingresos terminen tributando proporcionalmente más que las personas con más capacidad de pago.
El análisis de los datos proporcionados por la SAT revela que, aún para los sectores que alegan estar en una situación sumamente difícil y que podrían quebrar o verse obligados a trasladarse a otro país con privilegios fiscales más agresivos, el pago del ISR no sería un costo significativo. Si las maquilas tributaran ISR, esta obligación significaría en promedio 3.9% de sus ventas, con un alto grado de dispersión, yendo desde el 0.4% de sus ventas para el decil más bajo de utilidades, 1.8% de las ventas del quinto decil, y 20.0% de las ventas del decil más alto. En el caso que las zonas francas tributaran ISR, esta obligación significaría en promedio también 3.9% de sus ventas, yendo desde el 0.1% de sus ventas para el decil más bajo de utilidades, 1.6% de las ventas del quinto decil, y 20.9% de las ventas del decil más alto. Los datos de la SAT revelan que el pago de salarios representa solo el 5% del monto total de ventas de las maquilas y las zonas francas, por lo que tampoco constituye un rubro significativo en su estructura de costos.
ISR determinado como porcentaje de las ventas de las maquilas y zonas francas en 2013
Deciles de utilidades reportadas a la SAT
Maquila Zona Franca
1 0.4% 0.1%
2 1.2% 0.2%
3 1.2% 0.8%
4 1.6% 1.3%
5 1.8% 1.6%
6 2.1% 1.6%
7 2.2% 1.9%
8 4.1% 4.3%
9 4.9% 5.9%
10 20.0% 20.9%
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Aun cuando no existe evidencia del número real de trabajadoras o trabajadores empleados en el sector de maquila y zona franca, los datos de la SAT permiten estimar que la suma de los empleos totales de las empresas calificadas en estos regímenes podrían ser alrededor de noventa y cien miles de empleos, por lo que potencialmente aquellos que se argumentan que están en riesgo (los de la industria de vestuario y textil), serían alrededor de cincuenta mil. Aunque es un número importante de empleos, estos estimados difieren significativamente del número de empleos que pregonan los defensores de las iniciativas (véase el anexo 4).
Por otro lado, el hecho que los Estados Unidos de América y otros países están discutiendo la potencial formación de una nueva «alianza del Pacífico», podría resultar en que países como Vietnam gocen de tratos comerciales especiales, los cuales implicarían una competencia prácticamente insalvable a la industria textil centroamericana. En este contexto, aún otorgando cuantiosas exenciones de impuestos no se lograrían ventajas artificiales sostenibles, es decir, se buscaría subsidiar una industria que, inevitablemente pueda estar condenada a desaparecer ante una competencia insuperable.
Otro aspecto que debe destacarse es que la aprobación de cualquiera de estas iniciativas de ley abre la puerta al abuso. Es un hecho que dentro de las empresas beneficiadas a los regímenes de tratamientos especiales figuran muchas con altísimos niveles de rentabilidad, y que aun cuando se eliminaran los tratamientos especiales no dejarían su actividad altamente gananciosa en Guatemala (véase el anexo 5). El nivel de concentración en dichas industrias es altísimo, por lo que la primera recomendación sería que se tomara la decisión política de intentar retener empleos aprobando exenciones de impuestos, debe dirigirse única y exclusivamente a empresas que demuestren enfrentar problemas de rentabilidad. El Icefi advierte que una decisión de esta naturaleza contradice con el principio de libertad de mercado, tan defendido en Guatemala.
5. El análisis del Icefi, compartido y respaldado por entes internacionales
La advertencia en cuanto a la posibilidad de conceder la ampliación de los tratamientos tributarios especiales no resulte en un incremento en el empleo no es una preocupación solo del Icefi. Esta es una preocupación compartida por entes internacionales, los cuales reiteran en sus estudios más recientes que el nivel de impuestos no es un factor decisivo para la ubicación de la inversión extranjera (véase el anexo 6), además que el otorgamiento de beneficios tributarios en países similares a Guatemala, con una mayor disponibilidad de datos, como El Salvador y Costa Rica, no han demostrado tener efecto relevante (Artana, 2015).
Dentro de las opiniones de referencia que también pueden ser de destaca el Informe sobre las inversiones en el mundo, 2014 elaborado por la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés), en el que comenta que «La mayoría de las políticas de inversión siguen estando orientadas a la promoción y la liberalización de la inversión. Al mismo tiempo, el porcentaje de las políticas regulatorias o restrictivas de la inversión aumentó, alcanzando el 27% en 2013[…] Los incentivos a la inversión se centran principalmente en los objetivos de desempeño económico, y no tanto en el desarrollo sostenible. Los incentivos son ampliamente utilizados por los gobiernos como política de atracción de inversiones, pese a las críticas persistentes de que son económicamente ineficientes y conducen a la asignación indebida de fondos públicos […]».
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Complementariamente, The Venture Capital and private equity country attractiveness index (2014) señala que (traducción libre): «Encontramos un patrón general si comparamos las características de los países. Hay una considerable dispersión con respecto a los seis conductores principales. Algunos países atraen a los inversionistas con incentivos tributarios. Muchos países muestran fuerte cultura empresarial y oportunidades de negocios. Hay una gran dispersión en la actividad económica, especialmente con respecto a los mercados emergentes y en el ambiente humano y social. Sin embargo, los dos criterios principales, la profundidad del mercado de capitales, y la protección al inversionista y el gobierno corporativo, hacen la diferencia a lo largo de la muestra estudiada.»
Finalmente, para el caso particular de la región latinoamericana, Mogrovejo (2005: 90) concluye en su estudio Factores determinantes de la inversión extranjera directa en algunos países de Latinoamérica que: «Los resultados obtenidos corroboran que la [inversión extranjera directa] IED en los diecinueve países latinoamericanos son determinados, principalmente, por el tamaño del mercado, la apertura comercial y el riesgo país, además de sucesos atípicos relacionados a privatizaciones y a grandes emprendimientos empresariales privados. También los resultados confirman que los costes laborales, por sí mismos, no tienen ninguna trascendencia importante en la atracción de inversión extranjera. La experiencia empírica de variados análisis efectuados y en diferentes contextos corrobora que la inversión extranjera es demarcada por el tamaño de mercado y la apertura comercial. No obstante, el riesgo país bajo los términos enunciados por este trabajo resulta singular. Concretamente, cuando el riesgo país sintetizado por el índice de respeto a los derechos de propiedad privada forma parte de los determinantes de la IED».
6. Conclusiones
- Con base en los argumentos planteados, el Icefi no recomienda la aprobación de las iniciativas de ley analizadas, y estima que sus títulos, atractivos a la opinión pública en cuanto sugieren la atracción de inversiones y la generación de empleos, esconden su contenido real, así como la magnitud y gravedad de las consecuencias dañinas de su aprobación.
- El Icefi reconoce que Guatemala necesita una política económica y fiscal consensuada, técnica y políticamente, para allanar el camino hacia la transformación productiva, la generación de más y mejores empleos y el aumento del bienestar social. El momento político actual es idóneo para que la sociedad civil, los gremios empresariales y sindicales, así como la academia, exijan a los partidos políticos una mayor seriedad y una mejor argumentación de sus propuestas en esta materia.
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7. Referencias bibliográficas
- Artana, Daniel (2015). La eficacia de los incentivos fiscales. El caso de las Zonas Francas de Exportación de Costa Rica, El Salvador y República Dominicana. Trabajo realizado para el Banco Interamericano de Desarrollo. Enero.
- Groh, A., Liechtenstein, H. y Lieser, K. (2014). The Venture Capital and private equity country attractiveness index. 2013 annual. España. Disponible en: http://blog.iese.edu/vcpeindex/files/2013/08/VCPE-‐Index-‐2013-‐Annual-‐HD.pdf
- Guatemala, Congreso de la República (1973). Decreto 22-‐73: Ley Orgánica de la Zona Libre de Industria y Comercio Santo Tomas de Castilla. Guatemala.
- Guatemala, Congreso de la República (1989). Decreto 29-‐89: Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila. Guatemala. Disponible en:
- Guatemala, Congreso de la República (1989). Decreto 65-‐89: Ley de Zonas Francas. Guatemala.
- Guatemala, Congreso de la República (1992). Decreto 26-‐92: Ley del impuesto sobre la renta. Guatemala.
- Guatemala, Congreso de la República (2013). Iniciativa de ley 4644: Ley de promoción de inversiones y empleo. Guatemala.
- Guatemala, Congreso de la República (2014). Iniciativa de ley 4894: Ley de fomento al empleo. Guatemala.
- Guatemala, Congreso de la República (2015). Iniciativa de ley 4948: Ley de condiciones económicas para fomentar el empleo. Guatemala.
- Mogrovejo, Jesús (2005). Factores determinantes de la inversión extranjera directa en algunos países de Latinoamérica. Estudios Económicos de Desarrollo Internacional, vol. 5(2). España. Disponible en: http://www.usc.es/economet/reviews/eedi524.pdf
- UNCTAD (2015). Informe sobre las inversiones en el mundo 2014. Invertir en los objetivos de desarrollo sostenible: plan de acción. Nueva York y Ginebra. Disponible en: http://unctad.org/es/PublicationsLibrary/wir2014_overview_es.pdf
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Anexo 1
Simulación del efecto potencial de la implementación de las empresas comercializadoras, propuestas en las iniciativas de ley, para ventas en el mercado local que realicen las maquilas y
las zonas francas
Nota: el impacto puede ser total (lo más probable), si la empresa maquiladora decide vender a precios altos a la comercializadora (al final, una filial), y esta última no reporta ganancias. Entonces el sacrificio fiscal sería equivalente a lo que hoy pagan de ISR las empresas calificadas en maquila, porque la ganancia total, como es esperable, lo reportarían las maquiladoras y no las comercializadoras
Empresa calificada en los regímenes de maquila A Exportaciones 100.0 B Ventas en el mercado local 125.0
C = A + B Total de ventas 225.0
D Compras e insumos para producir mercancías para exportar -‐incluye salarios-‐ 80.0 E Compras e insumos para producir mercancías para venta local -‐incluye salarios-‐ 100.0
F = D + E Total de compras e insumos 180.0
G = C -‐ F Ganancia (exportaciones y venta local) 45.0 A Menos ventas exentas (exportaciones) 100.0 D Más compras dedicas a ventas exentas 80.0
H = G -‐ A + D Renta imponible (solo venta local) 25.0
J = H × 0.25 ISR a pagar: sobre utilidades ventas mercado local (25%) 6.3 K = (A -‐ D) × 0.25 Gasto tributario (25% sobre ganancias en exportación) 5.0
L = I + J ISR potencial (venta local y exportaciones gravadas con ISR) 11.3
Empresa calificada en los regímenes de maquila a Exportaciones 100.0 b Ventas en el mercado local (vía comercializadora, ver abajo) 125.0
c = a + b Total de ventas 225.0
d Compras e insumos para producir mercancías para exportar -‐incluye salarios-‐ 80.0 e Compras e insumos para producir mercancías para exportar -‐incluye salarios-‐ 100.0
f = d + e Total de compras e insumos 180.0
g = c -‐ f Ganancia 45.0 c Menos ventas exentas (exportaciones y mercado local) 225.0 f Mas compras dedicas a ventas exentas 180.0
h = g -‐ c + f Renta imponible (exención para exportaciones y venta local) 0.0
i = h × 0.25 ISR a pagar (25%) 0.0 j = g × 0.25 Gasto tributario (25% sobre ganancias totales) 11.3 k = i + j ISR potencial (venta local y exportaciones gravadas con ISR) 11.3
Comercializadora
l 150.0 m = b Compras a maquila 125.0 n Insumos utilizados -‐incluye salarios-‐ 10.0
o = l -‐ m -‐ n Ganancia 15.0 p = o × 0.25 ISR a pagar 3.8
q = J -‐ p ISR sacrificio fiscal 2.5
Situación actual
Con alguna «ley de inversión y empleo»: operación con comercializadora
Ventas (se asume un 20% de margen bruto de comercialización)
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Anexo 2
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20
21
22
Anexo 3
Estimación del sacrificio fiscal producido por la aprobación de cualquiera de las iniciativas de «promoción de inversión y empleo»
1,487.9
908.9
578.9
707.7
780.1
495.1
184.1
311.0
141.8
353.3
1,133.4
405.8 3,381.5
9,739.0
1,168.7 Por ende, en materia de IVA doméstico dejarían de pagar un adicional de: 762.9
1,896.3 Equivalente en términos del PIB (2013) a: 0.4%
Impuesto de Solidaridad
Pero como ya se reconoce gasto tributario por:
Por ende, las medidas fiscales que se pretenden aprobar, tendrán un impacto fiscal (sacrificio fiscal) estimado, asumiendo los valores de 2013, del orden de:
Eso significa que en ISR e ISO el impacto fiscal será de
Pero las maquilas ya realizan compras en el mercado local, teóricamente como insumos para los productos que exportan, dejando de pagar IVA por:Eso significa que actualmente realizan compras exentas en el mercado local por:Si todas las compras de bienes y servicios quedarán exentas del pago del IVA en el mercado local, y asumiendo una proporción constante (relación insumo-‐producto constante) entonces las compras totales debieran ser:Por lo que los calificados al nuevo régimen dejarían de pagar por compras en el mercado local, IVA por:
Sobre este último tema debe reconocerse que al no pagar del IVA por medio de constancias de exención, los vendedores tendrán derecho a solicitar devolución de crédito fiscal (si sus ventas totales son a entes exentos) o simplemente dejarán de pagar el IVA que hoy pagan; esto implicará un esfuerzo adicional para la SAT.
El impacto tributario adicional sería de:
Como los impuestos son separados (aunque sean acreditables al año siguiente) el impacto debe calcularse por separado.
De esa forma tenemos que el potencial tributario para maquila sería de (asumiendo resultados similares de 2013 a 2016):
Impuesto Sobre la Renta
Según datos de la SAT, el margen de ganancia de las empresas calificadas a maquila es del 6% sobre ingresosbrutos y el de zonas francas es del 2.4% sobre ingresos brutos. Eso significa que, si no tuvieran tratamientostributarios especiales, la tasa efectiva tributaria para 2016, asumiendo que se mantienen los mismos resultadosde 2013, sería del 1.5% para maquilas y del 0.6% para zonas francas.
Impuesto Sobre la Renta
Impuesto de Solidaridad
Pero como ya se reconoce gasto tributario por:
El impacto tributario adicional sería de:
Por su parte, el potencial tributario para zona franca sería de (asumiendo resultados similares de 2013 a 2016):
23
Anexo 4
Cálculo estimado del número de empleos en los sectores de maquila y zona franca
Millones de Q
Según datos suministrados por la SAT, suma de sueldos y salarios pagados tanto por maquila como por zona franca en 2013
3,738.4
Maquila 2,984.0
Zona franca 790.4
Debido a que ninguna fuente oficial de información suministró la distribución de puestos de trabajo y salarios, se tomó en cuenta que gran parte de las empresas maquileras no pagan salarios mínimos (minera, embotelladoras, etc.), por lo que como supuestos de referencia se usaron el salario mínimo de 2013 para exportadoras y maquila como límite inferior, y el salario mínimo para el resto de actividades y sectores como límite superior. Los resultados con estos supuestos son:
- Límite inferior: salario mínimo de 2013 para exportadores y maquila de Q 1,996.25 mensuales, más Q 250.00 en concepto de bonificación incentivo, totaliza Q 2,246.25 mensuales. Asumiendo el pago de prestaciones, el salario se estima en Q 31,945.60 anuales.
- Límite superior: salario mínimo de 2013 para el resto de actividades y sectores de Q 2,171.75 mensuales, más Q 250.00 en concepto de bonificación incentivo, totaliza Q 2,421.75 mensuales. Asumiendo el pago de prestaciones, el salario se estima en Q 34,490.40 anuales.
Estimación del número de empleos en maquila y zona franca
Límite inferior Límite superior
Mensual Anual Mensual Anual
Supuestos de salario mínimo (en Q) 2,246.25 31,945.60 2,421.75 34,490.40
Gasto total en salarios (en millones de Q) 3,738.4
Numero estimado de empleados 117,024 108,390
Si este cálculo se corrigiera por las plazas de trabajo en las cuales no se salarios mínimos, el número de empleos se reduciría a 90 o 100 mil empleados. Se estima además que el sector de vestuario y textiles emplea a alrededor de 50,000 personas.
24
Anexo 5
Rentabilidad y concentración de utilidades de maquilas y zonas francas en 2013
Fuente: elaboración del Icefi con base a datos proporcionados por la SAT.
Fuente: elaboración del Icefi con base a datos proporcionados por la SAT.
0%
20%
40%
60%
80%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
% U
tilid
ades
/ Ve
ntas
Deciles sobre utilidades reportadas a la SAT
Rentabilidad (utilidades/ventas) de las maquilas
Antes de ISR Después de ISR
0%
20%
40%
60%
80%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
% U
tilid
ades
/ Ve
ntas
Deciles sobre utilidades reportadas a la SAT
Rentabilidad (utilidades/ventas) de las zonas francas
Antes de ISR Después de ISR
25
Fuente: elaboración del Icefi con base a datos proporcionados por la SAT.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Concentración de la utilidad en maquilas en 2013
26
Fuente: elaboración del Icefi con base a datos proporcionados por la SAT.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Concentración de la utilidad en zonas francas en 2013
27
Anexo 6
20 factores críticos para la atracción de inversión extranjera
Fuente: MIGA (Multilateral Investment Guarantee Agency)/Banco Mundial (2005), “Developing an Investment Promotion Agency, Chapter 2”, FDI Promotion Center, citado en Cepal (2007), Nicolo Gligo S., “Políticas activas para atraer inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe” (disponible en línea en http://www.eclac.org/ddpe/publicaciones/xml/1/29021/lcg2667e.pdf)
Factor % de importancia1 Acceso a consumidores 772 Ambiente político y social estable 643 Facilidad para hacer negocios 544 Calidad y confiabilidad de la infraestructura y servicios básicos 505 Habilidad para contratar profesionales técnicos 396 Habilidad para contratar ejecutivos 387 Nivel de corrupción 368 Costos laborales 339 Seguridad y criminalidad 33
10 Habilidad para contratar personal calificado 3211 Impuestos nacionales 2912 Costo de los servicios básicos 2813 Caminos 2614 Acceso a materias primas 2415 Disponibildiad y calidad de universidades y formación técnica 2416 Disponibildiad de terrenos con servicios habilitados 2417 Impuestos locales 2418 Acceso a proveedores 2319 Relaciones laborales y sindicatos 2320 Servicio transporte aéreo 23
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