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RAFAEL MENJIacuteVAR lARIacuteN DIRKKRUIJT

LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN Editores

POBREZA EXCLUSION y POLITlCA SOCIAL

FLAeso Biblioteca

iquestfQl ~PROGRAMA MOST Unlversltelt Utrecht

BEDE CDBTA RICA

3391 P69p Pobreza exclusioacuten y polltica social I ed por Rafael Menshy

jfvar Lariacuten Dirk Kruijt y Lieteke van Vucht Tijssen - 1 ed - San Joseacute FLACSO Sede Costa Rica 1997 476 p

ISBN 9977-68-086-8

1 Ameacuterica Latina - Poliacutetica Social 2 Pobreza - Ameacuterishyca Latina 3 Exclusioacuten Social I Menjfvar Lariacuten Rafael 11 Kruijt Dirk III Van Vucht Tijssen Lieteke IV Titulo

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Disentildeo de portada Valeria Varas

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BIBLIOTECAmiddot FLACSO

e FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES - SEDE COSTA RICA

Primera edicioacuten setiembre de 1997

FLACSO - Costa Rica Apartado 11747 San joseacute Costa Rica Fax (506) 225-6779

IacuteNDICE

PRESENTACIOacuteN RAFAEL MENJIacuteVARLARIacuteN 7

CAPIacuteTULO I

MARCO INTRODUCTORIO A LA TEMAacuteTICA

DISCURSO DEL SENtildeOR RAFAEL MENJIacuteVAR LARIacuteN 13

DISCURSO DE LA SENtildeORA LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN 16

DISCURSO DEL SENtildeOR WILFREDO LOZANO 21

DISCURSO DEL SENtildeOR FRANCISCO LOacutePEZ SEGRERA 25

DISCURSO DE LA PRIMERA DAMA DE LA REpUacuteBLICA

SENtildeORAjOSEITE ALTMANN DE FIGUERES 29

CAPIacuteTULO 11

ENFOQUES CONCEPTUALIZACIOacuteN Y MEDICIOacuteN

PARADIGMAS DE LA POLIacuteTICA SOCIAL EN AMEacuteRICA LATINA 35 RolandoFranco

LA MANO VISIBLE Ensayo sobre Planificacioacuten y Democracia 59 EduardoBustelo

EXCLUSIOacuteN SOCIAL SOBRE MEDICIOacuteN Y

SOBRE EVALUACIOacuteN -Algunos modelos- 71 Gabriele Quinti

473

CAPIacuteTULO III

POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES

ESTUDIOS REGIONALES Y SUBREGIONALES

Ameacuterica Latina LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA y ESTRATEGIAS PARA SUPERARLA 93

Rebeca Grynspan

LA POLIacuteTICA SOCIAL ESQUIVA bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull 113 EduardoBustelo y Alberto Minujiacuten

BANCO MUNDIAL DESARROLLO SOCIAL Y SUPERACIOacuteN DE LA POBREZA 155 Estanislao Gacituacutea Marioacute

ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA bullbullbullbullbull 183 Joseacute Vicente Zeuallos

POBREZA INFORMALIDAD Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN LATINOAMEacuteRICA bull 198 Dirk Kruijt

Aacutefrica ESCASEZ MATERIAL Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL

EJEMPLOS DEL AacuteFRICA SUB-SAHARIANA 221 AchileMbembe

Europa POBREZA URBANA Y POLIacuteTICAS SOCIALES

URBANAS EN LA CIUDAD EUROPEA 243 Gerard OudeEngberink

Norteameacuterica POBREZA y POUacuteTICAS SOCIALES EN MEacuteXICO

y ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMEacuteRICA 258 Martha Schteingart

Centroameacuterica POLIacuteTICAS SOCIALES PARA LA EQUIDAD DE GEacuteNERO bullbullbullbullbullbullbull 277

Ana Isabel Garcia y Enrique Gomaacuteriz

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CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES

ESTUDIO DE PAIacuteSES

LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA

INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS

Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295

EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo

POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo

EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones

FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala

HAITIacute POBREZA PROCESOS DE

DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala

POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon

SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS

POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA

DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter

CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467

DE LOS AUTORES

475

471

II

ENFOQUES CONCEPTUALlZACION

y MEDICIOacuteN

FLACSO Biblioteca

PARADIGMAS DE LA POLIacuteTICA SOCIAL EN AMEacuteRICA LATINA

ROLANDO FRANco

MODELOS DE DESARROLLO Y POLIacuteTICAS SOCIALES

Cada modelo de desarrollo tiene impliacutecita o expliacutecitamente una conshycepcioacuten de la cuestioacuten social Asiacute tambieacuten sucede con los que han predomishynado en Ameacuterica Latina Obviamente los modelos constituyen simplificacioshynes estilizadas de los rasgos que caracterizaron a diversas etapas de desarroshyllo (ver cuadro 1) y no dan cuenta de todas las variaciones que pueden enshycontrarse en cada paiacutes a consecuencia de las soluciones poliacuteticas a los conflicshytos sociales que alliacute se dieron

Crecimiento hacia afuera

Durante esta fase los paiacuteses latinoamericanos exportaban bienes primashyrios en troca de productos manufacturados El Estado era de corte liberal claacutesico por lo que sus funciones se reduciacutean a la seguridad externa al manshytenimiento del orden interior ya la preocupacioacuten por asegurar las condicioshynes para el cumplimiento de los contratos

La poliacutetica social no formaba parte de las preocupaciones gubernamenshytales laquoA traveacutes de la historia las personas han ido a maestros particulares y a escuelas privadas para conseguir educacioacuten ya doctores y hospitales privados cuando estaban enfermas (van der Gaag 1995)

Por lo anterior un presidente brasilentildeo de la eacutepoca pudo sostener que lo social era soacutelo una cuestioacuten de policiacutea (Cardoso 1984)

Sin embargo durante ese periacuteodo fueron surgiendo otras laquosolucionesraquo para la laquocuestioacuten socialraquo Asiacute en los paiacuteses que recibieron fuerte inmigracioacuten euroshypea hubo poliacuteticas sociales laquoprivadasraquo impulsadas por los propios interesados organizados en cooperativas lo que se conocioacute como laquomutualismoraquo orientashydas principalmente a la proteccioacuten de la salud Asimismo afloroacute la preocupashy

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Cuadro 1 MODELOS DE DESARROLLO Y POLiacuteTICA SOCIAL

l Crecimiento hacia afuera Motor Mercado externo Producto baacutesico Bienes primarios Tipo de Estado Liberal claacutesico

Eacutenfasis social Cuestioacuten de laquopoliciacutearaquo (FHC) Autoproteccioacuten (privada) laquoCrear la nacioacuten

Il Sustitucioacuten de importaciones Motor Mercado interno Producto baacutesico Bienes manufacturados Tipo de Estado Interventor empresario laquosocial

Eacutenfasis social Proteccioacuten al trabajador asalariado (organizado reivindicativo) [ligazoacuten poliacuteshytica social con mercado de trabajo] Crear laquoclase mediaraquo asegurar capacidad de comshypra de bienes producidos localmente

III Post qJuste Motor Mercado externo Producto baacutesico Bienes competitivos que incorporan proshy

greso teacutecnico (basados en recursos naturashyles en muchos casos)

Tipo de Estado Regulador laquoneo-social

Eacutenfasis social Inversioacuten en capital humano

cioacuten gubernamental frente al flujo migratorio internacional que llevoacute a priorishyzar la educacioacuten baacutesica concebida como el canal fundamental para trasmitir valores nacionales y un idioma comuacuten Instaurose asiacute el principio del Estado Docente inspirado en una ideologiacutea laicista y liberal organizado centralizadashymente y que alcanzariacutea una dinaacutemica expansioacuten en aquellos paiacuteses que fueron maacutes estables poliacuteticamente maacutes avanzados en el proceso de urbanizacioacuten y de formacioacuten de clases medias que tuvieron un ingreso per caacutepita maacutes elevado y un mayor grado de integracioacuten eacutetnica y social (Romero Lozano 1993)

Era inimaginable plantear un Estado pluricultural plurinacional o plurieacutetnico como sucede actualmente en la regioacuten (por lo menos a nivel de discurso) Consecuentemente tampoco cabiacutea la promocioacuten del bi o plurilinguumllsmo que se basa en reconocer un valor similar a los diferentes idiomas hablados en un paiacutes y considerar conveniente su conservacioacuten

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Sustitucioacuten de importaciones

En la fase de la sustitucioacuten de importaciones cuyo inicio suele datarse en la crisis de 1929 -aunque comenzoacute con anterioridad en algunos paiacuteses y mucho maacutes tarde en otros-- el Estado asumioacute nuevos roles (regulador inshyterventor planificador empresario y laquosocialraquo) a efectos de contribuir al funshycionamiento del nuevo modelo (de laquodesarrollo hacia adentroraquo) cuyo motor era el mercado interno

En el ejercicio de esas nuevas responsabilidades al disminuir las barreras naturales -fruto de la crisis y las guerras- el Gobierno establecioacute aranceles para defender a la industria nacional de la competencia externa Tambieacuten llevoacute a cabo actividades que no resultaban atractivas para los empresarios privados pero que constituiacutean condiciones necesarias para llevar a cabo otras actividades productivas (construccioacuten de infraestructura provisioacuten de enershygiacutea eleacutectrica etc)

La etapa laquofaacutecilraquo de la sustitucioacuten de importaciones permitioacute elaborar loshycalmente una amplia gama de bienes caracterizados por sus limitadas exishygencias tecnoloacutegicas En ese contexto la poliacutetica social persiguioacute la protecshycioacuten del trabajador asalariado respondiendo a las presiones derivadas de la creciente organizacioacuten sindical facilitada por la concentracioacuten obrera y por la importancia creciente de la industria A la fase de sustitucioacuten laquodificilraquo soacutelo pudieron acceder aquellos paiacuteses que poseiacutean un mercado interno de un tamantildeo atractivo para las empresas multinacionales que eran portadoras de la tecnologiacutea necesaria para fabricar bienes de mayor complejidad En un caso esas ventajas comparativas dieron lugar a la constitucioacuten de una laquotriacuteashydaraquo de actores sociales empresariales (nacional transnacional y estatal) que pudo profundizar el llamado capitalismo laquoasociadoraquo (Cardoso 1973) En otros se buscoacute ampliar el espacio econoacutemico mediante acuerdos de integrashycioacuten regional algunos de los cuales en sus primeras etapas fueron exitosos en atraer inversioacuten extranjera y asegurar una elevada tasa de crecimiento econoacutemico

En este periacuteodo la poliacutetica social contribuyoacute a crear o consolidar una clase mediacutea por cuanto se requeriacutea sostener una capacidad de demandar esos nuevos bienes manufacturados nacionales de costo elevado como suceshydiacutea con los productos de la industria automoviliacutestica Probablemente se conshytribuyoacute asiacute a agravar la ya desigual distribucioacuten del ingreso

Pero el modelo comenzoacute a exhibir crecientes dificultades lo que llevoacute a los grupos que veiacutean menguados sus beneficios a recurrir a presiones

laquoEl modelo de desarrollo durante el periacuteodo de posguerra -se ha dicho-- fue exitoso en la construccioacuten de nuevas estructuras econoacutemicas en subir el nivel de viacuteda de la clase media en la formacioacuten de nuevos estratos sociales y en la industrializacioacuten y urbanizacioacuten de la regioacutenraquo (Ibarra 1985)

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2

para apoyar sus intereses Ello condujo al deterioro de la convivencia y de la vida poliacutetica y facilitoacute el surgimiento de gobiernos autoritarios que algushynos interpretaron como la viacutea para la profundizacioacuten del capitalismo (ODonnell1973)

Las debilidades intriacutensecas del funcionamiento de las economiacuteas latinoashymericanas fueron encubiertas mediante la aplicacioacuten de poliacuteticas poco resshypetuosas de la ortodoxia fiscal que condujeron a grandes desequilibrios macroeconoacutemicos ya fenoacutemenos hiperinflacionarios Se recurrioacute tambieacuten con exceso al endeudamiento externo facilitado por la abundancia de peshytrodoacutelares en el sistema financiero internacional lo que maacutes tarde conducishyriacutea a la crisis de la deuda cuya eclosioacuten se produjo con la cesacioacuten de pagos de Meacutexico en 1982 3

El modelo posterior al ajuste

Durante la llamada laquodeacutecada perdidaraquo (que en lo econoacutemico no lo fue para todos los paiacuteses y que resultoacute laquoganadaraquo para muchos por el restablecishymiento de la democracia) comenzoacute a diseminarse un nuevo modelo cuyos principales criterios econoacutemicos son

bull alcanzar y tambieacuten respetar los equilibrios macroeconoacutemicos bull reducir la tasa de inflacioacuten bull retirar al Estado de ciertas aacutereas en las que seriacutean maacutes eficientes los

actores privados bull aumentar las exportaciones porque el motor del crecimiento de esshy

tas economiacuteas se situacutea nuevamente en el mercado internacional bull elevar la competitividad de los productores nacionales incluso elimishy

nando la proteccioacuten arancelaria bull modernizar el aparato puacuteblico para que usen de modo maacutes eficiente

los recursos sobre todo financieros y sea maacutes eficaz en el logro de sus objetivos

Los antildeos ochenta mostraron reducciones en el monto de los recursos destinados a programas sociales y tambieacuten un aumento de la pobreza Sin embargo debe recordarse que aqueacutellos se encontraban en su ceacutenit histoacuterico y que no hay relacioacuten causal necesaria entre gasto social y pobreza Esta tiene que ver fundamentalmente con los ciclos econoacutemicos En el periacuteodo menshycionado su aumento fue provocado en unos casos por la caiacuteda de la actividad econoacutemica y la consecuente disminucioacuten del empleo no paliado por adecuadas medidas de compensacioacuten social y en otros se debioacute a debacles econoacutemicas y desbordes populistas y puede considerarse un laquocosto social del no ajusteraquo o de haberlo llevado a cabo a destiempo

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3

Para superar la crisis y concretar estos criterios los paiacuteses latinoamericashynos aplicaron poliacuteticas de estabilizacioacuten y ajuste que tuvieron en muchos casos elevados costos sociales

El comienzo de los noventa ha mostrado resultados positivos de los reorshydenamientos econoacutemicos (reduccioacuten de la tasa de inflacioacuten recuperacioacuten del crecimiento etc) acompantildeados en algunos casos de reducciones de la pobreza (CEPAL 1994) aunque es probable que al promediar la deacutecada vashyrios hayan retrocedido en este aspecto

Esta nueva fase del desarrollo presenta cambios radicales respecto a la exshyperiencia anterior de la regioacuten en cuanto a la necesidad de incorporar la inshynovacioacuten tecnoloacutegica lograr competitividad y enfrentar la competencia intershynacional Hoy no puede sustentarse una estrategia de crecimiento basada soacutelo en la abundancia de mano de obra barata o en la sobreexplotacioacuten de recursos naturales (competitividad espuria) Se requiere incorporar progreso teacutecnico al proceso productivo con miras a elevar la productividad (CEPAL 1991) Ello exige una mano de obra educada y flexible que seguramente se veraacute obligada a cambiar de trabajo varias veces a lo largo de su vida laboral

Pero al mismo tiempo la competencia de terceros paiacuteses obliga a realizar esfuerzos para alcanzar y conservar segmentos del mercado Ello exige entre otras cosas un Estado austero que deberaacute renunciar a parte de sus ingresos forzado por la necesidad de reducir la carga impositiva sobre las empresas para facilitarles que sean competitivas

Surge asiacute una contradiccioacuten entre la nueva importancia de lo social que debe llevar al Estado -y a otros actores- a jugar un papel importante en crear los prerrequisitos para el logro de la competitividad sisteacutemica lo que exige recursos crecientes y la necesidad de reducir los ingresos puacuteblicos para hacer frente a la competencia global Asiacute se torna especialmente pertinente analizar los criterios en que se basa el disentildeo e implementacioacuten de la poliacutetica social y la buacutesqueda de paradigmas novedosos para realizar esa tarea

CARACTERIacuteSTICAS DE LAS POLIacuteTICAS SOCIALES

EN LOS PARADIGMAS DOMINANTE Y EMERGENTE

Es posible caracterizar dos paradigmas de poliacuteticas sociales uno originashydo en la fase de sustitucioacuten de importaciones todaviacutea vigente y dominante y otro que se encuentra en ciernes (emergente)

Reducir el volumen de quienes no pueden satisfacer sus necesidades baacutesicas resulta cada vez maacutes difiacutecil si no se acompantildea de cambios en los criterios orientadores de la poliacutetica social que permitan enfrentar el laquonuacutecleo duroraquo de la pobreza

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4

Cuadro 2 PARADIGMAS DE LA POLIacuteTICA SOCIAL

DOMINANTE EMERGENTE

Institucionalidad (1) Monopolio estatal - Financia - Disentildea -Implementa - Controla

Funciones unificadas

Pluralidad de subsectores Estatal Privado (comercial) Filantroacutepico (ong) e Informal (familia)

Funciones separadas

Institucionalidad (ll) Centralismo Descentralizacioacuten

Loacutegica de toma de decisiones

Burocraacutetica - Estrategias macro - laquoEl Estado sabe - Asigna recursos viacutea

administrativa - Usuario sin eleccioacuten

De proyectos Asignacioacuten competitiva Licitaciones Usuario propone laquoCapacidad de innovacioacuten estaacute diseminada en toda la sociedad y debe aprovecharse (Fondos de inversioacuten social)

Fmanciamiento (1) Fuentes de recursos

Estatal Cofmanciacioacuten laquoLo que no cuesta no vale Recuperacioacuten de costos laquoel que puede debe pagarraquo

[riesgo marginar pobres)

Fmanciamiento (ll) Asignacioacuten de recursos

De la oferta Falta de competencia

Subsidio a la demanda (creacioacuten de cuasi mercados) Competencia Libertad de elegir [iquestconsumidor tiene informacioacuten suficiente)

Objetivo buscado Universalismo de la oferta (alto costo bajo impacto) Oferta homogeacutenea disponible favorece a los informados y organizados

Universalidad de la satisfaccioacuten laquotratar desigualmente a quienes son desiguales socialmente

Criterios de prioridad y expansioacuten del sistema

Ampliacioacuten progresiva de arriba hacia abajo (Acceso segmentado) Ergo a menor gasto social menos equidadraquo

Primero los maacutes necesitados (Instrumento focalizacioacuten)

Poblacioacuten objetivo Clase media Grupos organizados

Pobres

Enfoque En los medios - infraestructura social - gasto corriente

En los fines Impacto magnitud del beneficio que recibe PO seguacuten objetivos buscados

Indicador utilizado Gasto puacuteblico social Relacioacuten costo-impacto

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Institucionalidad

Responsabilidad estatal vs pluralidad desectores

La poliacutetica social tradicional consiste en los programas que realiza el Estashydo el que asimismo lleva a cabo la totalidad de las funciones actuacutea como financiador disentildeador implementador supervisor yesporaacutedicamente evaluashydor Vale decir que todas las funciones estaacuten unificadas en un mismo sujeto

El paradigma emergente recoge los antecedentes que mostraban el agoshytamiento de esta concentracioacuten de responsabilidades en el aparato estatal afirma que el Estado ya no haraacute las mismas cosas que en el pasado ni de la misma manera Seraacute responsable parcialmente del financiamiento en espeshycial de los programas orientados a la poblacioacuten de menores recursos ejerceshyraacute actividades de promocioacuten tendraacute que asumir tambieacuten funciones de ejecushycioacuten de los programas seguacuten algunos soacutelo de manera subsidiaria esto es en reemplazo (en laquosubsidio-) de otros actores sociales llamados en primer lushygar a cumplir esas tareas Pero sostiene que las funciones de la poliacutetica social pueden separarse y llevarse a cabo por otros subsectores filantroacutepico o voshyluntario comercial e informal (Bustelo 1988)

La presencia de estos subsectores es evidente Incluso en algunos paiacuteses de la regioacuten las organizaciones no gubernamentales (ONGs) manejan maacutes recursos que el propio sector social estatal (Anaya 1990)

La familia (sector informal) por su lado ha sido siempre la principal prestadora de atenciones sociales incluso la principal educadora y muy paushylatinamente fue siendo sustituida por el Estado y otros agentes sociales Sin embargo su papel continuacutea teniendo fundamental importancia pese a lo cual no suele ser tomada en cuenta en el disentildeo de los programas sociales

El sector comercial atiende a una clientela solvente En tal sentido pareshyceriacutea escasa su vinculacioacuten con la equidad y la atencioacuten de los pobres Sin embargo su participacioacuten puede darse por dos viacuteas En primer lugar porque si aquel grupo no pudiera satisfacer sus necesidades mediante un pago lo hariacutea presionando para que los programas puacuteblicos atendieran sus necesidashydes La existencia de este subsector privado entonces permitiriacutea concentrar los recursos estatales en atender a los menos favorecidos Por otro lado el sector comercial puede cumplir -seguramente con eficiencia- algunas funshyciones en la prestacioacuten de servicios sociales mediante el procedimiento de la terciarizacioacuten

En diversos paiacuteses de la regioacuten se estaacute procediendo a reformas que transshyfieren responsabilidades de ejecucioacuten de ciertas etapas de la implementa-

Para un anaacutelisis de programas donde se pretende fomentar la participacioacuten de la familia junto a la escuela colaborando en el aprendizaje de los nintildeos puede verse Mayorga (1995)

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cioacuten de poliacuteticas sociales al aacutembito privado Asiacute sucede en el caso de la salud previsional donde si bien la legislacioacuten puede fijar contribuciones compulshysorias a los asalariados permite que eacutestos elijan aquellas instituciones -puacuteshyblicas o privadas- que administraraacuten esos recursos y a las que prestaraacuten la atencioacuten de salud en caso necesario como sucede en Chile Argentina Coshylombia y Peruacute en materia de pensiones un sistema regulatorio puacuteblico que establece el ahorro compulsorio permite tambieacuten que sean empresas privashydas las que administren los fondos de pensiones en Chile Argentina y Peruacute y uacuteltimamente en Uruguay En Chile esta transferencia al sector privado ha permitido la creacioacuten de un mercado financiero exitoso y la acumulacioacuten por esas empresas de maacutes de US$ 20000 millones que han influido en el aumento de la inversioacuten del paiacutes (la que hoy llega a 25 del PIB)7

Institucionalidad (11)

Centralismo vs descentralizacioacuten

El paradigma dominante se basa en un Estado fuertemente centralizado mientras que el emergente tiende a privilegiar que las decisiones se tomen en el aacutembito local para lo cual promueve tanto la desconcentracioacuten como la deseentralizacioacuten

Conviene recordar que la tendencia histoacuterica latinoamericana ha sido centralizadora En ello han influido por un lado razones de iacutendole purashymente econoacutemica como la indivisibilidad de escala de ciertas decisiones y la retroalimentacioacuten entre la toma de decisiones centralizada y la concentrashycioacuten de la actividad econoacutemica (Boisier 1976) asiacute como el proceso de conshycentracioacuten de la poblacioacuten en grandes ciudades y por otro caracteriacutesticas poliacuteticas como la matriz unitaria tiacutepica de la mayoriacutea de los Estados de la regioacuten el centralismo larvado que existe incluso en los que adoptaron esshytructuras federales y las influencias culturales procedentes de paiacuteses tradishycionalmente centralizados como Francia Tambieacuten refuerza esa tendencia la debilidad de las instituciones locales y su falta de praacutectica en decidir sobre asuntos que les conciernen

6 No se trata corno suele decirse de procesos de laquoprivatizacioacutenraquo de la seguridad social Los privados participan en la administracioacuten de los fondos de capitalizacioacuten individual en un marco legal que otorga funciones muy importantes a los organismos puacuteblicos reguladores Hay superintendencias que establecen minuciosas normas de funcionamiento e incluso el tipo calidad y combinacioacuten de instrumentos financieros en que esas empresas administradoshyras pueden invertir

7 Debe tenerse en cuenta empero los laquocostos de la transicioacuten desde un sistema de reparto a otro de capitalizacioacuten privada En Chile el pago de las pensiones generadas en el sistema preshyexistente absorbe 40 del gasto social

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Las criacuteticas al centralismo enfatizan que se toman decisiones careciendo de la informacioacuten necesaria sobre las peculiaridades de cada zona y se opta por soluciones homogeacuteneas que se aplican a realidades que son heterogeacuteshyneas lo que conduce a asignar de manera ineficiente los recursos y a no solucionar los problemas

Tambieacuten se recuerda que el centralismo ha favorecido en ocasiones a un grupo dominante instalado en la capital que utiliza recursos extraiacutedos al resto del paiacutes Se aduce ademaacutes que la tendencia a aumentar las funciones estatales hace que cada vez sea mayor el nuacutemero de decisiones importantes que se toman en la capital lo que lleva a que provincias y regiones se encuenshytren sometidas como se ha dicho laquoal ritmo de una lejana e indiferente buroshycracia gubernativaraquo de tamantildeo creciente ajena a las preocupaciones de los afectados inaccesible y que ha generado sus propios intereses que son conshytradictorios o pueden serlo con los objetivos para los que fue creada

Asimismo se afirma que el centralismo inhibiriacutea la participacioacuten por cuanto la forma y el aacutembito donde se toman las decisiones hace difiacutecil que los ciudadanos influyan en ellas o incluso fiscalicen el manejo de asuntos que les interesan

Las ventajas de la descentralizacioacuten estariacutean en que puede generar un mayor consenso social derivado de la participacioacuten y un control de las buroshycracias las cuales --como ha sostenido Tullock- se esconden en la marantildea del centralismo Asimismo y dado el tamantildeo maacutes pequentildeo tanto territorialshymente como en el nuacutemero de personas implicadas facilitariacutea el caacutelculo de los costos y los beneficios de las acciones que se pretende implementar e incluso da la posibilidad de experimentar con meacutetodos alternativos para pr(shyveer el mismo servicio Ello seriacutea casi imposible de lograr en el centralismo dada la enorme complejidad de operacioacuten del sistema (Weale 1978)

Pero tambieacuten hay argumentos contrarios a la descentralizacioacuten Algunos sostienen que la autonomiacutea local en la prestacioacuten de servicios sociales prov(shycariacutea una inaceptable variacioacuten en los estaacutendares de provisioacuten de los servishycios entre diferentes zonas

En cuanto a su eventual relacioacuten con la democracia se argumenta que en no pocos casos las autoridades centrales o sus representantes han sido fundamentales en el proceso de disolucioacuten de formas de dominacioacuten oligaacutershyquica que subsistiacutean en regiones maacutes o menos aisladas Un ejemplo seriacutea el sistema educacional franceacutes que mediante la accioacuten de maestros designados por el Gobierno central y rotados cada cierto tiempo para que no se plegaran a los poderes locales contribuyoacute a establecer un idioma comuacuten valores s(shyciales laquomodernosraquo y a consolidar el Estado-nacioacuten

Es claacutesico sostener que las actividades de redistribucioacuten deben estar censhytralizadas para asegurar el equilibrio entre oferta y demanda pues de otro modo pueden incentivarse migraciones de beneficiarios hacia donde se ofrezshy

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can mayores beneficios y de contribuyentes hacia lugares donde la presioacuten tributaria sea menor (Larrantildeaga 1994)

Este argumento coincide con la opinioacuten de que la principal razoacuten de la desigualdad educacional en Estados Unidos estaacute en la descentralizacioacuten de su sistema educativo que permite que los grupos corporativos puedan influir en el destino de los recursos para educacioacuten favoreciendo sus intereses El financiamiento de la educacioacuten de los pobres se ve asiacute limitado primero porque la base impositiva variacutea con la riqueza de la comunidad respectiva y segundo porque hay pocos incentivos para gastar en los pobres ya que una vez educados y habiendo alcanzado cierto eacutexito social y econoacutemico probashyblemente migren con lo que no contribuiraacuten a su turno a financiar los gasshytos del distrito pobre que invirtioacute en ellos (Owen 1974)

La descentralizacioacuten de las decisiones en educacioacuten concluye Owen tienshyde a dar un peso desproporcionado a las demandas privadas y a perjudicar la satisfaccioacuten de las necesidades sociales de educacioacuten Sugiere que una edushycacioacuten centralizada nacionalmente estaacute en mejores condiciones de contrishybuir a la solucioacuten de los problemas mencionados fijando normas de cumplishymiento obligatorio en todas las escuelas incluso en aqueacutellas ubicadas en las comunidades pobres a las que se dotariacutea de fondos federales suplementashyrios para que pudieran cumplir tales exigencias

Es importante tomar en consideracioacuten el cuaacutentum de descentralizacioacuten que se pretende y la forma y los medios a traveacutes de los cuales se le llevaraacute a cabo Asiacute muchos de los argumentos resentildeados por Owen derivan de que en el caso de la educacioacuten norteamericana la descentralizacioacuten abarca no soacutelo la gestioacuten sino tambieacuten la obtencioacuten de los recursos y no existen o son escasas las regulaciones generales al sistema

Pero no necesariamente debe ser asiacute Una poliacutetica descentralizadora en materia de educacioacuten podriacutea por ejemplo traspasar la administracioacuten de los establecimientos educacionales reservando al nivel central funciones norshymativas de iacutendole general fiscalizadoras y total o parcialmente financieras

Pese a ello es evidente que estas precisiones soacutelo pueden hacerse una vez que se optoacute por una u otra de las soluciones postuladast lo que es una decishysioacuten de contenido poliacutetico y no puede ser zanjada soacutelo por razones de efishyciencia y eficacia

Aquiacute cabe citar a Givaudan (1980) laquoAsiacute a tiraniacuteas iguales cabe preguntarse si es preferible ser la viacutectima de un sistema pesado y lejano que trata con indiferencia los casos particulares o de un sistema maacutes cercano que nada ignora de cada uno y conserva siempre la posibilidad de tener su proacutexima oportunidad bull laquoLa administracioacuten estatal tiene las ventajas de sus inconveshynientes Delante de sus ventanillas de sus leyes sus reglamentos sus costumbres su discreshycioacuten el usuario experimenta un sentimiento que se parece al temor La administracioacuten local tiene el inconveniente de sus ventajas Delante de una administracioacuten que le conoce demasiashydo bien pues nada de lo que hace se le escapa finalmente el usuario siente la desconfianza y la duda de su objetividad-

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8

Loacutegica decisional

Loacutegica burocraacutetica us loacutegicade proyectos

El paradigma dominante se basa en la implementacioacuten de programas sociales por el sector puacuteblico que los entrega en la cantidad y calidad que estima conveniente por razones administrativas poliacuteticas o derivadas de preshysiones corporativas Se parte del principio que el Estado sabe lo que hay que hacer Los usuarios carecen de alternativas reales para escoger soacutelo les cabe aceptar o no aceptar la prestacioacuten cuando ella no sea obligatoria

El paradigma emergente en cambio tiende a fomentar --dentro de lo posible- la participacioacuten de otros actores Busca asignar recursos puacuteblicos contra la presentacioacuten de proyectos confeccionados por los interesados de acuerdo a su propia percepcioacuten de coacutemo solucionar determinados probleshymas sociales Esta concepcioacuten cree que la capacidad de innovacioacuten se enshycuentra diseminada en la sociedad y no concentrada exclusivamente en el Estado y que la misma debe aprovecharse

En educacioacuten por ejemplo se recomienda dotar de autonomiacutea teacutecnishyca a las escuelas para que puedan elaborar su laquoproyectoraquo educativo lo que permitiriacutea la existencia de una oferta variada que se ajustariacutea mejor a la diversidad de situaciones de necesidades y de opciones valoradas en tomo a la educacioacuten

Se busca tambieacuten que los profesores asuman responsabilidades en la gestioacuten escolar en la que puedan plasmar a partir de su experiencia proyecshytos alternativos En Maringaacute (PR Brasil) se terciarizoacute el gerenciamiento de algunas escuelas puacuteblicas entregaacutendolas a cooperativas de profesores con autonomiacutea teacutecnico-administrativa y reservando a la autoridad municipal la responsabilidad del financiamiento y evaluacioacuten de los resultados laquoLa medishyda creoacute una nueva forma de relacionamiento de los profesores con los pashydres y alumnos mucho maacutes integradora responsable y receptiva que las otras formas de gestioacuten adoptadas hasta entoncesraquo Diversas investigaciones mosshytraron laquosensibles mejoriacuteas en la prestacioacuten de los servicios educacionalesraquo pese a lo cual a consecuencia de la feacuterrea oposicioacuten y movilizacioacuten de los sindicatos magisteriales la Prefectura debioacute descontinuar el proyecto (Silva amp Cruz 1995) En Las Condes (Santiago Chile) la Municipalidad entregoacute la administracioacuten y el manejo docente de sus colegios a sociedades de profesoshyres que han asumido esa responsabilidad afrontando el riesgo de renunciar a su condicioacuten de profesores municipales protegidos por el Estatuto Docenshyte (Laviacuten 1995)9

Sobre este tema puede consultarse Lehmann (1994)

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9

Tambieacuten los Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME) del Ministerio de Educacioacuten de Chile pretenden incentivar a los docentes de escuelas de mediano y alto riesgo a que presenten proyectos para obtener recursos destishynados a facilitar la actividad docente (Teacutellez 1995)

Financiamiento (1) Fuentes de recursos

Estatal vs cofinanciacioacuten

El paradigma dominante es estatista y por lo mismo el financiamiento de la poliacutetica social proviene baacutesicamente de fuentes fiscales que enfrentashyriacutean demandas crecientes de fondos Los recursos siempre resultan limitados frente a necesidades crecientes cuando una es satisfecha surge otra probashyblemente maacutes compleja Asiacute por ejemplo alcanzada la cobertura total en educacioacuten primaria aparece el problema de su calidad

El paradigma emergente al considerar que el Estado no es el uacutenico actor de la poliacutetica social afirma que debe ser soacutelo uno entre varios aportantes de recursos En definitiva es necesario buscar la cofinanciacioacuten esto es que los propios beneficiarios contribuyan Esto no soacutelo aportariacutea recursos suplemenshytarios sino que ademaacutes avivariacutea el compromiso de la comunidad con el proshygrama El criterio subyacente es que laquolo que no cuesta no es valorizado por quien lo reciberaquo El riesgo de marginar a los maacutes pobres que no estaacuten en condiciones de asumir responsabilidades financieras puede ser evitado si se establecen los incentivos adecuados (Larrantildeaga 1994 Lehmann 1994)

Otra forma de cofinanciacioacuten es la recuperacioacuten de costos mediante el cobro de tarifas para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos sociales El principio aplicado es laquoel que puede debe pagarraquo en especial en programas sociales que no se orientan a los pobres la educacioacuten superior gratuita es un ejemplo

En Chile hay la posibilidad de financiamiento compartido en todas las escuelas secundarias y en las particulares subvencionadas de nivel primario [las municipales estaacuten obligadas a ofrecer educacioacuten gratuita] En este paiacutes 91 de los alumnos cursan la ensentildeanza baacutesica y media con financiamiento total del Estado lo que permite sostener a los defensores de la cofinanciashy

10 La recuperacioacuten de costos puede provocar una disminucioacuten sustancial de las demandas de atencioacuten (Makinen amp Bitraacuten 1993) ya que el cobro margina a quienes no disponen de los recursos para cubrir la tarifa Por ello hay que establecer criterios que distingan seguacuten la capacidad de pago del receptor del servicio quienes tienen ingresos altos deben pagar el costo real los de ingreso medio deberiacutean reembolsar por lo menos una parte ya los pobres corresponde entregarles gratuitamente la atencioacuten (Comia 1987)

11 El cofinanciamiento se aplica en 976 establecimientos particulares y 150 municipales y abarca a 628000 alumnos En 1994 la contribucioacuten por esta viacutea fue de US$ 37 millones y para 1995 se espera que llegue a US$ 50 millones (Passalacqua 1995)

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cioacuten que es necesario un mayor compromiso de las familias con la educacioacuten de sus hijos a traveacutes de un esfuerzo financiero acorde con sus ingresos y el nuacutemero de hijos Ello permitiriacutea que el Estado concentrase sus recursos en quienes carecen de posibilidades de pago (Passalacqua 1995) 12 En todo caso se requieren mecanismos adecuados para asegurar que la cofinanciacioacuten no provoque la exclusioacuten de quienes no estaacuten en condiciones de contribuir

La cofinanciacioacuten tambieacuten puede provenir de empresas bajo diferentes formas a) sostenedores que se hacen cargo del financiamiento de la infraesshytructura escolar b) aportes empresariales viacutea donaciones o financiamiento de los gastos corrientes de escuelas e) gremios empresariales que asumen la gestioacuten de escuelas d) empresas que reciben descuentos tributarios si destishynan recursos a educacioacuten (Martinic 1995)

Financiamiento (TI) Asignacioacuten de recursos

Subsidio a la oferta vs subsidio a la demanda

En el paradigma dominante el financiamiento se orienta a cubrir los costos relevantes del proveedor (alguna reparticioacuten estatal) que oferta bieshynes o servicios con los cuales pretende solucionar o paliar el problema social detectado

Mediante el subsidio a la demanda en cambio el financiador transfiere un poder de compra (viacutea cupones o laquovouchersraquo) para que el beneficiario laquocompreraquo en el (cuasi) mercado asiacute creado el bien que estime adecuado La alternatividad esto es la existencia de maacutes de un oferente es requisito fundashymental en esta forma de subsidio El caacutelculo del valor del laquovoucherraquo plantea dificultades (Levin 1995)

Se aproxima al subsidio a la demanda la modalidad mediante la cual el Ministerio de Educacioacuten de Chile entrega directamente a la escuela respectishyva un subsidio por cada alumno matriculado y que efectivamente asistioacute a clase ya que los padres al elegir el establecimiento en que se educaraacuten sus hijos deciden a cuaacutel de los oferentes se asignaraacuten los recursos fiscales 13 Tamshy

12 El sistema imperante recibe criacuteticas en cuanto al destino y administracioacuten de estos aportes En primer Jugar cuando la contribucioacuten familiar supera el miacutenimo no sujeto a deducciones (que es igual a la mitad de la subvencioacuten fiscal por alumno) se reduce el aporte estatal lo ahorrado vuelve al Ministerio de Hacienda en lugar de destinarse a educacioacuten En segundo lugar los -sostenedores- de escuelas privadas subvencionadas hacen lo que estiman mejor con los reshycursos asiacute percibidos pudiendo incluso destinarlos a ganancia de la empresa Finalmente lo recaudado en escuelas municipales va al municipio y no es administrado por la direccioacuten del establecimiento (Passalacqua 1995)

13 Respecto a la alternativa subvencioacuten o -voucher- se ha dicho que laquola transferencia directa de la subvencioacuten desde el Gobierno al establecimiento [escolar] presenta claras ventajas adrninisshy

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bieacuten en Colombia se ha implementado un sistema de laquovouchersraquo (financiashydo conjuntamente por el Gobierno central y los municipios) que busca inshycrementar las oportunidades de educacioacuten secundaria disponibles para los nintildeos maacutes pobres permitieacutendoles el acceso a escuelas privadas pagas Se esshypera expandir el enrolamiento de 47 a 70 creando 546000 nuevas plazas escolares (van der Gaag 1995) Se ha planteado tambieacuten la reforma del fishynanciamiento de la salud mediante la entrega de subsidios a la demanda para que los trabajadores dependientes pudieran incorporarse al sistema privado de salud (Caviedes 1994a 1994b)

Esta libertad de elegir entre alternativas que se otorga a los usuarios sueshyle criticarse por la laquofalta de informacioacutenraquo con que se toma esa decisioacuten Este problema obviamente tambieacuten lo enfrentan por ejemplo quienes pagan por la obtencioacuten de alguacuten servicio de educacioacuten o salud aunque se argushymenta que la condicioacuten socioeconoacutemica y el consiguiente nivel educativoshycultural asiacute como el ser verdaderos clientesraquo dada su solvencia los predisshypone a buscar la mejor oferta y a exigir resultados (Larrantildeaga 1994a) La alternativa entonces seriacutea velar por la provisioacuten de satisfactores de los que no disponen de recursos propios para pagar y carecen de las condiciones adeshycuadas para elegir Sin embargo debe reconocerse que tampoco el Estado ha conseguido hacerlo hasta ahora entre otras cosas porque suele faltarle informacioacuten adecuada 14 Una alternativa podriacutea sersuperar esa carencia creanshydo por ejemplo pruebas que buscan medir los resultados escolares (como la denominada SIMCE en Chile ya aplicada en otros paiacuteses) o lo que sea pertishynente en cada servicio la difusioacuten de cuyos resultados permitiriacutea que los usuarios pudieran optar informadamente

El aumento de la demanda por servicios de educacioacuten y salud deberiacutea incentivar el surgimiento de una oferta de alternativas mayor y maacutes variado lo que generariacutea competencia entre los proveedores dando lugar a un mejoshyramiento de la calidad de los servicios ofrecidos Lograr este ambiente comshypetitivo y articular la mezcla puacuteblico-privada exige que el Estado norme sushypervigile e intervenga selectivamente cuando sea aconsejable para inducir a los oferentes a reducir costos y responder a las necesidades de las personas

trativas respecto de un sistema tradicional de -vouchers- En cambio toma maacutes difuso el dereshycho de los padres a elegir y a exigir en materia de la decisioacuten educacional puesto que la percepcioacuten equivale a recibir educacioacuten gratuita en vez de adquirir tal servicio a cambio de un pago En este sentido un sistema de -voucher- o subsidio directo a la demanda seria preferishyble si se pudiese operacionalizar a un costo razonable- (Larrantildeaga 1994b529)

14 -iquestEstaacuten los funcionarios del Ministerio de Educacioacuten o de sus Direcciones Provinciales en mejores condiciones para elegir el establecimiento educacional y guiar la transferencia de recursos en el sector (Larrantildeaga 199452)

15 -Quienes se oponen a publicar los puntajes de las pruebas SIMCE -profesores y funcionarios del Ministerio- argumentan que se trata de evitar tensiones en un medio que carece de recurshysos y posibilidades reales de superacioacuten- (Larrantildeaga 1994a54)

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Objetivo

Universalismo de la oferta vs universalidadde la satisfaccioacuten

El paradigma dominante defiende el universalismo entendido como una oferta homogeacutenea abierta a todos Subyace a esta concepcioacuten la necesidad de difundir valores y creencias que fomenten la integracioacuten social y la idea de igualdad En la praacutectica empero los principales beneficiarios de los servishycios puacuteblicos sociales han sido en Ameacuterica Latina los sectores maacutes instruishydos maacutes informados maacutes organizados que viven en aacutereas mejor dotadas de servicios que cuentan con recursos para hacer frente a los costos de transacshycioacuten (transporte tiempo) en los que es necesario incurrir para recibir los servicios El acceso a esa oferta estatal ha sido siempre difiacutecil para quienes aun teniendo mayores necesidades carecen de las caracteriacutesticas enumerashydas y deben enfrentar las dificultades de acceso a las prestaciones

En educacioacuten si bien las constituciones establecen la obligacioacuten de enshytregar gratuitamente determinado nuacutemero de antildeos de educacioacuten una proshyporcioacuten no desdentildeable de cada cohorte no ingresa siquiera a la escuela y otra la abandona raacutepidamente La seleccioacuten no es aleatoria ya que estaacuten sobrerrepresentados entre los excluidos los grupos de menores ingresos

Las poliacuteticas universalistas son de alto costo y bajo impacto Es evidente que una oferta que atienda a todos resultaraacute muy cara y su abaratamiento soacutelo es posible sea disminuyendo la calidad y por tanto deteriorando el imshypacto del programa sobre los supuestos beneficiarios sea recortando la laquounishyversalizacioacutenraquo por criterios no transparentes que orientariacutean los servicios proporcionados en beneficio de un grupo restringido

El paradigma emergente plantea otra forma de universalizacioacuten ya no de la oferta sino de la satisfaccioacuten de las necesidades de las personas Se sustenta en el principio de equidad seguacuten el cual para superar las diferencias debe tratarse desigualmente a quienes son socioeconoacutemicamente desiguales (acshycioacuten afirmativa o discriminacioacuten positiva) Una oferta homogeacutenea para situashyciones heterogeacuteneas soacutelo puede conducir a mantener las diferencias originashyrias Esa oferta corresponderaacute a las necesidades de cierto subconjunto de la poblacioacuten pero no seraacute adecuada para otros sea por razones culturales o soshycioeconoacutemicas Asiacute lograr que los hijos de familias pobres asistan a la escuela y se mantengan en ella exige asignarles ademaacutes de una educacioacuten de buena calidad un horario instruccional maacutes extenso que permita compensar las limishytaciones que el clima familiar 16 impone a la capacidad de aprender prograshymas nutricionales e incluso un subsidio por el costo de oportunidad que sigshynifica optar por la escuela vis a vis alguna insercioacuten laboral (Levin 1995)

16 Sobre la importancia del clima familiar en el rendimiento educacional puede consultarse CEPAL (1995) y Gerstenfeld (1995)

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Criterio de prioridad y expansioacuten

Ampliacioacuten progresiva de arriba hacia abajo vs primero los maacutes necesitados

El paradigma dominante espera la ampliacioacuten progresiva del sistema de proteccioacuten social incorporando paulatinamente a los en principio postergashydos seguacuten se vaya disponiendo de maacutes recursos En definitiva la cobertura se expande de arriba hacia abajo empezando por quienes tienen menos neshycesidades y maacutes capacidad de defensa de sus intereses El ejemplo tiacutepico de ese proceso de laquoacceso segmentadoraquo ha sido en Ameacuterica Latina la segurishydad social (Mesa Lago 1984) que llega tarde o nunca a proteger a los campeshysinos sin tierra y a los autoempleados de la ciudad

Hay tres criterios para asignar recursos en lo social destinarlos al que llega primero o a los que tienen menos necesidades o a los maacutes necesitados Entre ellos el paradigma emergente opta por el uacuteltimo y propone impleshymentarlo a traveacutes de la focalizacioacuten

Focalizar es identificar con la mayor precisioacuten posible a los beneficiarios potenciales y disentildear el programa con el objetivo de asegurar un impacto per caacutepita elevado sobre el grupo seleccionado mediante transferencias moneshytarias o entrega de bienes o servicios (Franco 1990a y 1995)

La focalizacioacuten permitiriacutea mejorar el disentildeo de los programas ya que cuanto maacutes precisa sea la identificacioacuten del problema (carencias a satisfashycer) y de quienes lo padecen (poblacioacuten objetivo) maacutes faacutecil resultaraacute diseshyntildear medidas diferenciadas y especiacuteficas para su solucioacuten aumenta adeshymaacutes la eficiencia en el uso de los recursos escasos y eleva el impacto proshyducido por el programa al concentrar los recursos en la poblacioacuten de mashyyor riesgo 17

Entre variados ejemplos de focalizacioacuten cabe recordar el Programa de las 900 Escuelas de Chile orientado al 10 de las maacutes pobres y de peor rendimiento acadeacutemico cuyo objetivo es mejorar la calidad de la educashycioacuten y el aprendizaje de los alumnos is Los criterios de focalizacioacuten son a) el bajo rendimiento promedio de los alumnos en las pruebas del Sistema de Medicioacuten de la Calidad de la Educacioacuten (SIMCE) y otros indicadores del Ministerio de Educacioacuten b) el bajo nivel socioeconoacutemico de las familias de

17 Para una familia [chilena) en extrema pobreza el conjunto de subsidios estatales al que pueshyde optar representa una renta mensual superior (en 90) al ingreso miacutenimo (Vergara 1990 327) La -focalizacioacuten eleva la magnitud del impacto por unidad de recursos invertidos y redushyce los costos finales (Schejtrnan 1989 118-119)

18 Se busca este fin mediante el otorgamiento de recursos para rehabilitacioacuten escolar provisioacuten de material didaacutectico y bibliotecas para salas de clase cuadernos de trabajo libros de texto moacutedulos de aprendizaje para los alumnos y moacutedulos de pedagogiacutea para los profesores

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los alumnos seguacuten registro de las escuelas e) el tamantildeo y la accesibilidad de las escuelas

Tambieacuten el Programa de Mejoramiento Educativo (PME) ya citado utilishyza la focalizacioacuten para identificar tres tipos de escuelas (de alto mediano y bajo riesgo) Los criterios son a) series temporales sobre puntajes de rendishymiento b) grados de educacioacuten ofrecidos por la escuela e) tasas de desershycioacuten y repeticioacuten d) grado de ruralidad e) matriacutecula escolar f) nivel soshycioeconoacutemico de la poblacioacuten estudiantil (Cardernil y Latorre 1992 Wolff Schieffelbein y Valenzuela 1994 Espiacutenola 1995)

Poblacioacuten beneficiaria

Clase media o intereses organizados vs grupospobres

El paradigma dominante -por su relacioacuten con una especiacutefica fase del crecimiento econoacutemico latinoamericano- se preocupoacute por atender a sectoshyres que teniacutean capacidad de presioacuten sobre el Estado en especial a la clase media Por esa viacutea el Estado facilitoacute la ampliacioacuten del mercado interno lo que era de intereacutes de la industria nacional

Para el paradigma emergente en cambio la uacutenica manera de lograr la equidad es atender a los maacutes necesitados tanto por su situacioacuten de carencia extrema como porque los sectores que han sido beneficiados hasta ahora tienen capacidad (o por lo menos maacutes capacidad) para solucionar autoacutenoshymamente sus problemas

Enfoque

En los medios vs en losfines

El paradigma dominante tiende a destacar la importancia de la ampliashycioacuten de la cobertura 10que es muy importante pero no agota las finalidades de una poliacutetica iquestPuede sostenerse que se ha alcanzado el eacutexito cuando la educacioacuten impartida es deficiente Incluso la preocupacioacuten por la cobertura puede conducir a distorsiones dado que es maacutes faacutecil ampliarla atendiendo a poblaciones concentradas ---en especial en aacutereas urbanas- que a las rurales dispersas auacuten cuando alliacute existan mayores niveles de necesidad Asimismo una cobertura elevada puede no producir resultados como sucede con proshygramas nutricionales que para cubrir a maacutes personas reducen por debajo de las normas miacutenimas la cantidad de caloriacuteas y proteiacutenas entregadas Tambieacuten puede ampliarse la cobertura sin impacto como cuando se incluye como

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beneficiarios del programa a quienes no tienen necesidades insatisfechas (Cohen y Franco 1988 1992 Y1993)

Este paradigma tambieacuten pone el acento en la inversioacuten en infraestructushyra social (construccioacuten de escuelas puestos de salud hospitales) aun cuanshydo se carezca de recursos para financiar los gastos corrientes (personal equishypamiento instrumentos o materiales desechables) En otras ocasiones se eleva el gasto corriente para pagar sueldos independientemente de si quieshynes los perciben hacen su trabajo en forma adecuada y de si los destinatarios se benefician realmente con las prestaciones

El paradigma tradicional asigna los recursos seguacuten el presupuesto histoacuteshyrico como se carece de instrumentos para saber si se estaacuten gastando adecuashydamente se acepta que la asignacioacuten y la implementacioacuten es correcta y a partir de ello las alteraciones soacutelo tienen lugar si se ampliacutean los rubros disshyponibles y en lo posible respondiendo a los criterios preexistentes

El paradigma emergente pretende por su lado orientar los programas a lograr un cambio en las condiciones de vida de la poblacioacuten y se preocupa por el impacto esto es por la magnitud del beneficio que reciben los destishynatarios de los programas de acuerdo a los objetivos buscados

Esto exige utilizar criterios que permitan identificar el grupo al que se pretende llegar y tambieacuten calibrar los logros mediante una metodologiacutea de evaluacioacuten adecuada a lo que se pretende medir El anaacutelisis de costo-impacto (ACI) mide tanto la eficiencia como la eficacia de los proyectos (Cohen y Franco 1988 1992 y 1993) Requiere una laquoliacutenea basalraquo de diagnoacutestico y una laquoliacutenea de comparacioacutenraquo lo que permite verificar la magnitud de los cambios atribuibles al proyecto

Indicador utilizado

Gasto puacuteblicosocialvs relacioacuten costo-impacto

El indicador principal del modelo dominante es el gasto puacuteblico social y sus fluctuaciones Taacutecitamente se acepta que existe una relacioacuten inversa (no explicitada) entre su monto y la magnitud de la pobreza a maacutes recursos disponibles menor cantidad o proporcioacuten de pobres Sin embargo el monshyto del gasto social es un mal indicador tanto del desarrollo social --que se relaciona tambieacuten con el desempentildeo econoacutemico del paiacutes- como de la inshyversioacuten en capital humano Puede ser elevado y mal utilizado para alcanzar esa finalidad

El gasto social es la suma de laquotodos aquellos gastos que realiza el Estado que poseen una connotacioacuten social (Haindl et al 1989) Existen diferentes criterios en torno a las partidas presupuestales que deben incluirse Suele

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haber acuerdo en educacioacuten salud y vivienda pero existen discrepancias respecto a justicia y otros gastos

El Informe sobre el Desarrollo Humano (PNUD 1991) distingue cuatro proporciones del desarrollo humano (gasto puacuteblicoPIB gasto socialgasto puacuteblico gasto de prioridad socialgasto social gasto prioridad socialPIB) que permiten cuestionar la idea de que hay alguna relacioacuten directa entre el monto in totum de los recursos asignados a lo laquosocialgt yel nivel de desarrollo social Sin embargo ellas nada indican respecto a la progresividad del gasto ya que los destinatarios reales de programas de laquoprioridad socialraquo --en los que el PNUD aconseja concentrar los recursos- pueden no ser los maacutes neceshysitados Tampoco muestran la eficiencia con que se utilizan los recursos y la eficacia que se alcanza con los programas que se financian con ellos

Para apreciar estos aspectos es conveniente proceder a la desagregacioacuten del gasto social y analizar quieacutenes son sus reales beneficiarios El gasto social puacuteblico definido anteriormente tiene un componente de gasto administrashytivo que no significa beneficio real para la poblacioacuten laquobastariacutea que se aushymentaran las remuneraciones de la administracioacuten puacuteblica para que crezca el gasto puacuteblico social Un aumento en la burocracia estatal tambieacuten elevariacutea el gasto asiacute definido sin que esto signifique mejorar la situacioacuten de los maacutes pobresraquo (ibiacutedem) El gasto social fiscal incluye solamente el aporte fiscal que llega a los beneficiarios (subsidio) y lo que va a financiar parte de los aparashytos administrativos de los diferentes ministerios Excluye el financiamiento proporcionado por los beneficiarios El gasto social directo es el aporte fiscal que se convierte en transferencias monetarias o bienes y servicios entregados directamente a las personas (subsidios) excluyendo los gastos administratishyvos Finalmente el gasto social efectivo es la parte del gasto directo que llega a los sectores maacutes pobres de la poblacioacuten A partir de encuestas (tipo CASEN) que permiten asignar a diferentes deciles de la distribucioacuten los ingresos derishyvados de los programas sociales ha sido posible en algunos paiacuteses de la reshygioacuten apreciar que lo percibido por el 30 maacutes pobre de la poblacioacuten (gasto social efectivo) era una cantidad muy pequentildea en relacioacuten al conjunto del gasto puacuteblico social (Haindl et al 1990)

Esto confirma diversos estudios que muestran que el gasto social (tal como sucede en cualquier otro campo) puede ser utilizado con mayor o menor efishyciencia y consecuentemente producir impactos diferentes sobre los benefishyciarios Ya se ha sostenido que los laquodatos correspondientes a Ameacuterica Latina

19 Existen empero muchas dudas -iquestdeberiacutean incluirse los aportes del sector privado o solamente los aportes del sector puacuteblico iquestSe deben considerar solamente los aportes fiscales o todo el gasto del sector puacuteblico iquestDeben incluirse o no los aportes fiscales a las Cajas de Previsioacuten iquestCoacutemo debe contabilizarse el gasto administrativo en estos programas ymaacutes importante auacuten iquestcoacutemo se considera el gasto administrativo de ministerios cuya labor tenga alguna connotashycioacuten social (Haindl et al 1989 31)

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muestran que la distribucioacuten de los gastos sociales es regresiva en la mayoriacutea de los paiacutesesraquo por lo cual su aumento laquono es siempre la respuesta cuando se trata de mejorar el bienestar de las personas pobres Maacutes importante es a meshynudo una mejor asignacioacuten dentro del sector y el uso maacutes eficiente de los fondosraquo (Banco Mundial 199042) laquoEl gasto adicional en servicios sociales en general no ayudaraacute automaacuteticamente a los pobres La estructura existente para la prestacioacuten de esos servicios tiene que ser reorientada a su favor tanto en lo que se refiere a la cantidad como a la calidad de los mismosraquo (Ibiacutedem)

Otro problema del indicador gasto social es su nivel de agregacioacuten Dificilshymente pueden introducirse modificaciones a programas concretos a partir de las fluctuaciones de dicho gasto o de las relaciones que puedan establecerse entre eacutel e indicadores sociales de nivel macro Esas eventuales relaciones se encuentran mediadas por infinidad de variables que no han sido consideradas

Es por ello que el paradigma emergente insiste en la necesidad de indishycadores relacionados con cada programa especiacutefico En tal sentido recomienshyda utilizar la relacioacuten costo-impacto que permite apreciar si el programa estaacute optimizando los recursos o dicho de otra manera si maximiza el impacshyto al menor costo posible

CONCLUSIONES UN PARADIGMARESULTANTE

Tiende a ampliarse el consenso en tomo a las limitaciones del paradigshyma dominante las que son maacutes conocidas por el largo periacuteodo de vigencia que el mismo ha tenido En muchos casos el Estado se ha convertido maacutes en un obstaacuteculo que en una ayuda al desarrollo y al mejoramiento de las condishyciones de vida de la poblacioacuten Estas debilidades de la accioacuten estataljustifishycan los esfuerzos para laquoreinventar el Gobiernoraquo (Osborne amp Gaebler 1992) e introducir modificaciones a la institucionalidad estatal tradicional a las funciones que debe desarrollar ya la manera en que se las maneja Todo ello conduce a realizar esfuerzos por introducir criterios innovadores que aquiacute han sido presentados como un paradigma emergente

La poliacutetica social contribuye a la gobernabilidad (ltltgovernanceraquo) y a la relegitimacioacuten del Estado (Franco 1990b) pero sobre todo tiene hoy una especial relevancia por su contribucioacuten a la formacioacuten de capital humano que resulta imprescindible para la competitividad de estos paiacuteses en el meshydiano plazo El conocimiento se ha convertido en el principal factor producshytivo En consecuencia la postergacioacuten de poliacuteticas sociales que expandan la posibilidad de ampliar el capital humano ya no es soacutelo una falta a la eacutetica sino un error econoacutemico que priva a la sociedad de recursos calificados y

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flexibles para adaptarse a la veloz incorporacioacuten de progreso teacutecnico en los procesos productivos

La poliacutetica social se vuelve asiacute un prerrequisito tanto de la economiacutea como de la poliacutetica Pero esa funcioacuten debe llevarse a cabo en una situacioacuten de escasez de recursos yde limitaciones derivadas de la competencia Por ello es tan importante analizar las posibilidades de reformar yexplorar nuevas altershynativas de poliacutetica social

Es probable que una combinacioacuten de lo mejor de los paradigmas domishynante y emergente de una resultante maacutes eficiente y eficaz

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ISBN 9977-68-086-8

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Disentildeo de portada Valeria Varas

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BIBLIOTECAmiddot FLACSO

e FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES - SEDE COSTA RICA

Primera edicioacuten setiembre de 1997

FLACSO - Costa Rica Apartado 11747 San joseacute Costa Rica Fax (506) 225-6779

IacuteNDICE


CAPIacuteTULO I








CAPIacuteTULO 11






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CAPIacuteTULO III




Rebeca Grynspan













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DE LOS AUTORES

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II


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Rebeca Grynspan













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DE LOS AUTORES

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ROLANDO FRANco








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Rebeca Grynspan













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DE LOS AUTORES

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