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RAFAEL MENJIacuteVAR lARIacuteN DIRKKRUIJT

LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN Editores

POBREZA EXCLUSION y POLITlCA SOCIAL

FLAeso Biblioteca

iquestfQl ~PROGRAMA MOST Unlversltelt Utrecht

BEDE CDBTA RICA

3391 P69p Pobreza exclusioacuten y polltica social I ed por Rafael Menshy

jfvar Lariacuten Dirk Kruijt y Lieteke van Vucht Tijssen - 1 ed - San Joseacute FLACSO Sede Costa Rica 1997 476 p

ISBN 9977-68-086-8

1 Ameacuterica Latina - Poliacutetica Social 2 Pobreza - Ameacuterishyca Latina 3 Exclusioacuten Social I Menjfvar Lariacuten Rafael 11 Kruijt Dirk III Van Vucht Tijssen Lieteke IV Titulo

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Disentildeo de portada Valeria Varas

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BIBLIOTECAmiddot FLACSO

e FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES - SEDE COSTA RICA

Primera edicioacuten setiembre de 1997

FLACSO - Costa Rica Apartado 11747 San joseacute Costa Rica Fax (506) 225-6779

IacuteNDICE

PRESENTACIOacuteN RAFAEL MENJIacuteVARLARIacuteN 7

CAPIacuteTULO I

MARCO INTRODUCTORIO A LA TEMAacuteTICA

DISCURSO DEL SENtildeOR RAFAEL MENJIacuteVAR LARIacuteN 13

DISCURSO DE LA SENtildeORA LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN 16

DISCURSO DEL SENtildeOR WILFREDO LOZANO 21

DISCURSO DEL SENtildeOR FRANCISCO LOacutePEZ SEGRERA 25

DISCURSO DE LA PRIMERA DAMA DE LA REpUacuteBLICA

SENtildeORAjOSEITE ALTMANN DE FIGUERES 29

CAPIacuteTULO 11

ENFOQUES CONCEPTUALIZACIOacuteN Y MEDICIOacuteN

PARADIGMAS DE LA POLIacuteTICA SOCIAL EN AMEacuteRICA LATINA 35 RolandoFranco

LA MANO VISIBLE Ensayo sobre Planificacioacuten y Democracia 59 EduardoBustelo

EXCLUSIOacuteN SOCIAL SOBRE MEDICIOacuteN Y

SOBRE EVALUACIOacuteN -Algunos modelos- 71 Gabriele Quinti

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CAPIacuteTULO III

POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES

ESTUDIOS REGIONALES Y SUBREGIONALES

Ameacuterica Latina LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA y ESTRATEGIAS PARA SUPERARLA 93

Rebeca Grynspan

LA POLIacuteTICA SOCIAL ESQUIVA bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull 113 EduardoBustelo y Alberto Minujiacuten

BANCO MUNDIAL DESARROLLO SOCIAL Y SUPERACIOacuteN DE LA POBREZA 155 Estanislao Gacituacutea Marioacute

ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA bullbullbullbullbull 183 Joseacute Vicente Zeuallos

POBREZA INFORMALIDAD Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN LATINOAMEacuteRICA bull 198 Dirk Kruijt

Aacutefrica ESCASEZ MATERIAL Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL

EJEMPLOS DEL AacuteFRICA SUB-SAHARIANA 221 AchileMbembe

Europa POBREZA URBANA Y POLIacuteTICAS SOCIALES

URBANAS EN LA CIUDAD EUROPEA 243 Gerard OudeEngberink

Norteameacuterica POBREZA y POUacuteTICAS SOCIALES EN MEacuteXICO

y ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMEacuteRICA 258 Martha Schteingart

Centroameacuterica POLIacuteTICAS SOCIALES PARA LA EQUIDAD DE GEacuteNERO bullbullbullbullbullbullbull 277

Ana Isabel Garcia y Enrique Gomaacuteriz

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CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES

ESTUDIO DE PAIacuteSES

LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA

INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS

Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295

EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo

POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo

EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones

FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala

HAITIacute POBREZA PROCESOS DE

DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala

POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon

SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS

POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA

DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter

CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467

DE LOS AUTORES

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471

LA MANO VISIBLE Ensayo sobre Planificacioacuten y Democracia

EDUARDO S BUSTELO GRAFFIGNA

Libertad para los lobos significa tambieacuten la muerte de las ovejasraquo

ISAIAH BERLIacuteN

INTRODUCCIOacuteN

En el marco de casi un indisputado dominio yo hegemoniacutea conceptual del pensamiento econoacutemico neo-conservador es una frase de laquoclicheacute la afirshymacioacuten laquoad nauseam- de la eficacia del mercado como uacutenico mecanismo autoregulativo de la organizacioacuten social y consecuentemente sobre la inutishylidad e ineficiencia de la planificacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas por lo que se la califica de socialmente laquodirigistaraquo y autoritaria Sobre el pantildeo de fondo de este discurso varias son las tendencias que directa o indirectamente han conshytribuido desde distintos aacutengulos al descreacutedito yo cuestionamiento de la plashynificacioacuten algunas de las cuales se mencionan a continuacioacuten

En primer lugar a partir de la caiacuteda del laquosocialismo realraquo se ha acentuashydo la tendencia a pensar que la planificacioacuten como mecanismo para la acshycioacuten y para organizar y prever las demandas sociales sobre bienes puacuteblicos escasos es un instrumento de poliacutetica totalitario ineficaz e inhibidor del potencial creativo de seres humanos libres En efecto es sabido hoy que los procesos de planificacioacuten centralizada burocraacutetica yverticalista predominante en los paiacuteses que antes conformaban la denominada Unioacuten Sovieacutetica no han sido conducentes al aumento de la productividad de la economiacutea ni tamposhyco a expandir las posibilidades de participacioacuten en la gestioacuten y control deshymocraacutetico de los organismos puacuteblicos incluyendo por supuesto las empre-

Las opiniones del autor pueden no representar aquellas de la Organizacioacuten a la que pertenece El autor agradece los valiosos comentarios recibidos de Patricio Fuentes Ernesto A Isuani Pablo Vishynocur y Emilio Tenti Fanfani

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sas estatales Esto ha dado lugar a un casi indisputado consenso sobre la inshyutilidad de todo intento de planificar desde el sector puacuteblico ya identificar en casi cualquier forma de planificacioacuten una pretensioacuten antidemocraacutetica y de control abusivo sobre la libertad humana Esas convicciones han sido conshyvergentes en gran medida con la justificacioacuten de los actuales procesos de desmantelamiento del Estado en Ameacuterica Latina a traveacutes de privatizaciones desregulaciones y descentralizaciones y que postulan un mayor rol del sector privado y de la laquodemandaraquo como forma de auto-provisioacuten social de servicios puacuteblicos y acompantildeando conceptualmente este proceso siempre ha estado presente el anaacutelisis econoacutemico neoclaacutesico con su persistente y casi unaacutenime fundamentacioacuten negativa de toda posibilidad que interfiera sobre el mercashydo al que se considera como el mecanismo maacutes eficiente para la asignacioacuten de los recursos

En segundo lugar y en teacuterminos de la poliacutetica social el debate concepshytual sobre la planificacioacuten tiene una larga tradicioacuten asociada al nacimiento y desarrollo del laquoEstado de Bienestarraquo y su propuesta redistributiva de la riqueshyza y el ingreso controversia que auacuten continuacutea afortunadamente no saldada En este sentido y desde el punto filosoacutefico la poleacutemica maacutes profunda se ha centrado principalmente sobre los conceptos de libertades positivaso negativas planteadas por Isaiah Berliacuten en sus inspiradores Ensayos sobre la Libertad (Berliacuten 1969) Son libertades negativas aquellas que aseguran a los indivishyduos la libertad plena de eleccioacuten y que ninguna institucioacuten -principalmenshyte puacuteblica- interferiraacute yo ejerceraacute coercioacuten alguna para determinar su comshyportamiento La negacioacuten de todo tipo de coercioacuten es la posibilidad misma de la libertad Asiacute las libertades negativas constituyen el principal fundamenshyto para alegar que todo tipo de intervencioacuten puacuteblica -principalmente si es un instrumento poliacutetico planificado para transferir ingresos- es totalitario y sienta las bases para el control burocraacutetico de pequentildeas minoriacuteas laquoiluminashydasraquo sobre el conjunto de la sociedad Sin embargo desde el punto de vista social las libertades negativas seriacutean claramente insuficientes ya que de nada serviriacutea por ejemplo a una persona desnutrida ver un escaparate lleno de todo tipo de alimentos si no tiene un ingreso miacutenimo que le permita acceder a ellos a pesar de las garantiacuteas de que nadie interferiraacute en su comportamienshyto De otro lado son libertades positivas las que se derivan de las competenshycias de los seres humanos para poder definir y elegir su propio destino de ser sujetos de decidir por siacute mismos Ahora bien el ejercicio de las libertades positivas puede ser facilitado y expandido aumentando las oportunidades para que los individuos logren los objetivos que persiguen Esto uacuteltimo abre la posibilidad para la formulacioacuten y planificacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas para garantizar la igualdad de oportunidades de todas las personas en salud edushycacioacuten vivienda etc lo que seriacutea cuestionable desde las libertades negativas La poleacutemica entre libertades positivas o negativas estaacute por supuesto auacuten abierta

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pero debe decirse que la influyente posicioacuten de Berliacuten ha estado consistenteshymente del lado de las libertades negativas toma de partido propia de un pensador europeo conservador que despueacutes de la Segunda Guerra Mundial escribiacutea observando las dramaacuteticas consecuencias que dejaron Hitler Stalin y Mussolini J

En tercer lugar las ciencias fiacutesico naturales han antildeadido su parte a la disshycusioacuten sobre la posibilidad de una realidad laquoplanificableraquo a traveacutes de los planshyteamientos que enfatizan el caraacutecter complejo dinaacutemico no lineal -hasta caoacutetico- y predominantemente indeterminado de los procesos naturales y humanos y que han puesto en cuestionamiento las posibilidades no ya de su laquocontrolraquo sino de su misma previsioacuten Los procesos sociales basados en regushylaridades estocaacutesticas han perdido significacioacuten Asiacute en los anaacutelisis de proceshysos de alta complejidad y dinamismo como son los sociales se opta por solushyciones que implican un laquofinal abiertoraquo por encima de aquellas que postulen un laquocierreraquo de un determinado campo de posibilidades En este contexto las decisiones seraacuten maacutes laquorobustasraquo en la medida que los procesos de retroalishymentacioacuten sean maacutes largos posibiliten una mayor acumulacioacuten de informashycioacuten respeten el caraacutecter mutante de los procesos y prolonguen el caraacutecter abierto de las soluciones En otras palabras una decisioacuten seraacute maacutes oacuteptima en la medida que se utilice procedimientos de previsioacuten altamente marcables y que se estire laquoal liacutemiteraquo su secuencia analiacutetica ya que laquoalargar el tiemporaquo anterior a su ejecucioacuten da mayores oportunidades para obtener mayor y meshyjor informacioacuten y esta informacioacuten implica la posibilidad de mejoras sustanshyciales en la calidad de las decisiones

Finalmente y en cuarto lugar los cambios cientiacutefico-tecnoloacutegicos que --especialmente en informaacutetica y roboacutetica han tenido un tremendo imshypacto sobre los procesos de produccioacuten su organizacioacuten y gestioacuten- tamshybieacuten han antildeadido su parte al cuestionamiento de la planificacioacuten Cae el laquofordismoraquo basado en produccioacuten en serie en liacutenea y con operaciones seshycuenciales basadas en rutinas especiacuteficas Este modelo de gestioacuten presuposhyniacutea condiciones de estabilidad continuidad y por lo tanto de previsibilishydad Existiacutea una demanda conocida estable por lo que era posible produshycir en grandes cantidades con base en metas concretas de expansioacuten y con procedimientos de produccioacuten y gestioacuten estandarizados yjeraacuterquicos Como los escenarios presentes son inestables y diversificados y las tecnologiacuteas de produccioacuten tienen una elevada tasa de obsolescencia se imponen operashyciones flexibles marcables discontinuas y desagregadasjunto con una con-

Sin embargo como pensador y observador luacutecido de la naturaleza humana Berliacuten en sus uacuteltishymos escritos recuperoacute el valor de las libertades positivas al comprobar los excesos del indivishydualismo y del egoiacutesmo en teacuterminos de la exacerbacioacuten de las desigualdades humanas Conshysuacuteltese la segunda edicioacuten de sus ensayos Introduccioacuten pags xliv y xlv de donde tambieacuten se ha extraiacutedo el epiacutegrafe introductorio de este trabajo

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cepcioacuten maacutes policeacutentrica de la gestioacuten Esto ha tenido un impacto sobre el modo como tradicionalmente se ha entendido la planificacioacuten totalizanshyte vertical laquoacartonadaraquo de manuales con operaciones interconectadas integradas en secuencias y controladas desde un punto central

En el marco de las tendencias mencionadas el presente trabajo pretenshyde interrogarse sobre la posibilidad misma de planificar concebida eacutesta en general en teacuterminos de generacioacuten de conocimientos y operaciones para organizar y mejorar en alguacuten sentido la accioacuten humana colectiva y si esto fuese posible coacutemo podriacutea pensarse esas operaciones en teacuterminos de conshyquistar mayores maacutergenes de libertad y equidad en el proyecto de construcshycioacuten democraacutetica

La planificacioacuten como proyecto de construccioacuten de una democracia activa

Conceptualmente el enfoque maacutes convencional y auacuten vaacutelido en la praacutecshytica de la planificacioacuten surgioacute asociado al positivismo y ha conservado esa orientacioacuten predominante hasta el presente Este enfoque puede ser caracshyterizado muy esquemaacuteticamente por la creencia de que las intervenciones de poliacuteticas --entre ellas la planificacioacuten- deben basarse en leyes causales sobre la sociedad y verificadas a traveacutes de la observacioacuten empiacuterica indepenshydiente Los hechos sociales son expresables en teacuterminos de variables las cuashyles pueden ser manipulables cientiacuteficamente dentro de un riguroso esquema causal Asumiendo que las variables puedan ser localizables y definibles y dado un determinado nivel de recursos disponibles los planificadores pueshyden manipular las variables para tratar de obtener objetivos definidos utilishyzando la mejor combinacioacuten de recursos

Asiacute planteado el positivismo otorga gran prioridad a las operaciones desshytinadas a verificar rigurosamente las hipoacutetesis al valor de los datos y la recoshyleccioacuten sistemaacutetica de los mismos al anaacutelisis estadiacutestico particularmente a los disentildeos fisherianos experimentales y quasi-experimentales yen general a la neutralidad de los valores en el proceso de investigacioacuten En teacuterminos de la planificacioacuten las operaciones mencionadas han sido puestas en el esqueshyma secuencial anaacutelisis del problema recoleccioacuten de datos disentildeo de altershy

2 En otras palabras se intenta reflexionar sobre el que -lo que conlleva impliacutecito un coacutemo- plashynificar a partir laquode la reconciliacioacutenraquo de la planificacioacuten con la libertad y la democracia

3 Con el positivismo incluyo algunas de sus variantes como el racionalismo criacutetico y los esqueshymas y teacutecnicos derivados del anaacutelisis de utilidades que comprenden la optimizacioacuten de la rashyzoacuten costo-beneficio Un buen anaacutelisis de los diferentes oriacutegenes conceptuales que influyeron en la planificacioacuten figura en Friedmannj (1987) y sobre planificacioacuten social consultar Busteshylo ES (1996)

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nativas implementacioacuten evaluacioacuten y retroalimentacioacuten Se asume que este proceso loacutegico a traveacutes de iteraciones sucesivas en las cuales se producen aproximaciones con crecientes niveles de optimidad a objetivos predefinishydos tiene una capacidad casi infalible de resolver problemas

El programa positivista en planificacioacuten fracasoacute en gran parte por los procesos mencionados anteriormente en la introduccioacuten de este trabajo A estos habriacutea que agregar maacutes especiacuteficamente la inaplicabilidad del concepshyto de leyraquo a los procesos sociales al hecho de que los valores del investigashydor-planificador siempre impregnan los contenidos meacutetodos y resultados de modo que hacen imposible una ascepcia valorativa y al hecho de que los objetivos en el aacutembito de las poliacuteticas puacuteblicas son casi siempre poco claros y altamente controvertibles Pero el hecho desencadenante ha sido ciertamenshyte la pretensioacuten -hoy ampliamente rechazada- de develar una laquoverdad uacutenicaraquo sobre la cual el conocimiento se hace progresivo y acumulable y el mundo -y por lo tanto los hombres- moldeables a sus iluminadosraquo desigshynios Ademaacutes como la experiencia histoacuterica ha demostrado toda verdad laquouacutenicaraquo -raquoreveladaraquo o develada a traveacutes de procedimientos supuestamente laquocientiacuteficosv-e- deviene raacutepidamente en verdad laquoadministradaraquo que es la base para la construccioacuten del poder excluyente y antidemocraacutetico

Lejos de la propuesta anterior para que la planificacioacuten sea viable pareshyciera que debe pasar por hipoacutetesis mucho maacutes rigurosas como son el consenshyso democraacutetico y a su vez transitar por caminos conceptuales mucho maacutes complejos basados mayormente en la fuerza de sus propios argumentos En el proyecto de construccioacuten de una democracia activa --crecientemente con sujetos-actores y participativa- propongo un enfoque de planificacioacuten basashydo en la racionalidad comunicativa de Habermas (HabermasJ-1984) Seguacuten este autor no se trata de abandonar la razoacuten sino de cambiar la forma de entenderla desde una concepcioacuten individualizada sujeto-objeto en donde la verdadraquo es descubierta por el sujeto hada otra en donde el razonamiento se forma como comunicacioacuten intersubjetiva Ademaacutes se propone una expanshysioacuten del concepto de razoacuten desde una visioacuten como pura loacutegica y conocimienshyto empiacuterico hacia otro maacutes rico que abarca toda forma de entender y conoshycer las cosas incluyendo el uso del conocimiento para la accioacuten la moral y la esteacutetica El concepto de un individuo autoacutenomo autoconciente que acumula conocimientos a traveacutes de los principios de la loacutegica y la ciencia es reemplazashydo por la nocioacuten de racionalidad como proceso de mutuo entendimiento intersubjetivo al cual las personas pueden arribar en determinadas circunsshytancias de lugar y tiempo El lugar y tiempo son las coordenadas que determishynan la produccioacuten de un tipo de conocimiento histoacutericamente situado no general y abstracto

El conocimiento a traveacutes del cual distintos cursos de accioacuten pueden ser propuestos se valida predominantemente a traveacutes del mismo discurso en el

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que se desarrollan los propios principios y criterios de validez y compleshymentariamente a traveacutes de principios derivados de la loacutegica o la ciencia ambos incluidos en el contexto de la interaccioacuten comunicativa que se estashyblece De esta manera el conocimiento para la accioacuten los principios para actuar y las modalidades de actuacioacuten son desarrollados por los propios miembros de una comunidad intercomunicada y situada como se dijo en las particularidades de tiempo y espacio En esta concepcioacuten entonces la planificacioacuten y sus contenidos es tambieacuten una manera que elegimos de actuar despueacutes de haber debatido democraacuteticamente y arribado a una coshymunidad de argumentos

Esta forma de planificacioacuten basada en la razoacuten comunicativa para ser liberadora y no dominadora parte del reconocimiento de una diversidad social que se expresa en diferencias econoacutemicas y de posicioacuten social pero tambieacuten en sistemas de significacioacuten Las personas ven y perciben las cosas de un modo diferente porque las palabras las frases expresiones y objetos son interpretados de acuerdo a diferentes marcos de referencia Maacutes que suprimir o superponer distintos marcos de referencia en el desarrollo de una comunidad de argumentos la planificacioacuten es traductora esto es acepta las diferencias democraacuteticas que sintetiza en un discurso inclusivo contribushyyendo en la lucha por encontrar un laquosentido de conjuntoraquo

En el enfoque comunicacional se postula que el conocimiento --que abarca las relaciones causa-efecto pero tambieacuten las circunstancias especiales en que el conocimiento se genera incluyendo los valores morales y los munshydos esteacuteticos- no es soacutelo el almaceacuten de todas las cosas que se han logrado entender y explicar en el pasado sino fundamentalmente una creacioacuten coshymunicacional nueva a traveacutes del intercambio de experiencias acumuladas percepciones y modalidades de entender la realidad de todos los que particishypan en el desarrollo de una comunidad de argumentos El conjunto de tashyreas etapas reglas y procedimientos no constituyen aspectos definidos a prioshyri sino que forman parte como se dijo del logro de consensos a lo largo del proceso in tercomunicativo-planificativo

En resumen la escencia del laquoobjetoraquo de la planificacioacuten no es la aplicashycioacuten semi automaacutetica de reglas procedimientos y algoritmos externos y fijos sino un proceso de deliberacioacuten y debate en el que se pesan valores creenshycias principios y puntos de vista desde diferentes marcos de referencia Desshyde que se reconoce la existencia de numerosos y diversos laquojugadoresraquo en el proceso de planificacioacuten se piensa en una audiencia como destinatario de la misma maacutes que un laquoclienteraquo que implementariacutea las recomendaciones de un

Un libro que reuacutene una serie de artiacuteculos que pueden dar una buena idea y ejemplos concreshytos de coacutemo se implementa el enfoque argumental de la planificacioacuten es el editado por Fisher Fy Forester ] (1993) Los mejores artiacuteculos sin embargo estaacuten en la parte 111 sobre Perspecshytivas Teoacutericas

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analista-planificador Ylas audiencias necesitan ser persuadidas y no solamente informadas de una conclusioacuten La democracia es mayormente el Gobierno a traveacutes de la discusioacuten

Ahora bien en la variedad admisible de los distintos marcos de referencia encontramos un obstaacuteculo que necesita ser esclarecido para evadir la criacutetica de que el concepto de planificacioacuten basado en la razoacuten comunicativa es laquorelashytivistaraquo En efecto nadie podriacutea negar que existen numerosos marcos de refeshyrencia en las ciencias sociales los cuales conducen a diferentes anaacutelisis a una ponderacioacuten distinta de factores y temas a una gran variedad de definiciones del problema en consideracioacuten y a muy diversas recomendaciones para un actuar eficiente Y no menos importante distintos marcos de referencia inclushyyen diferentes valores y maneras particulares de interpretar el mundo y la vida Mientras maacutes complejos son los problemas o situaciones mayor seraacute el nuacutemeshyro de posibles interpretaciones y maacutes los marcos de referencia que entraraacuten en el debate Una manera de resolver este dilema es a traveacutes de la imposicioacuten represiva y monoliacutetica de un marco de referencia yo de los esquemas concepshytuales de una sola disciplina como la economiacutea Este es claramente el caso de la imposicioacuten -maacutes que nada impliacutecita- de un discurso laquouacutenico Pero es preshycisamente por el momento histoacuterico del desarrollo del conocimiento en el que nos encontramos de profundo y fecundo debate de ideas en el que la perspectiva de una laquolecturaraquo uacutenica y excluyente del mundo parece invalidada Igualmente en la creciente complejidad de los problemas a que nos debemos enfrentar es la apertura conceptual a distintas visiones y modos de entender la realidad lo que da mayores garantiacuteas para una racionalidad adecuada para la accioacuten Maacutes que una planificacioacuten basada en laquounaraquo verdad uacutenica ortodoxa y represiva es maacutes posible superar el relativismo usando distintos marcos de referencia como recursos para el desarrollo de argumentos sin la necesidad de hacerlos definitivos y absolutos Es pues esta pluralidad de puntos de vista y la posibilidad de arribar a consensos argumentales lo que nos da cierta certeza de controlar la arbitrariedad conceptual y metodoloacutegica y no la represioacuten aushytoritaria de las diferencias

Finalmente y no menos importante el enfoque de la planificacioacuten basashydo en la racionalidad comunicativa presupone una eacutetica miacutenima compartida entre los participantes Esta eacutetica requiere entre otras cosas la exigencia de adherir a una praacutectica democraacutetica en teacuterminos de rechazar toda forma de manipulacioacuten de esconder ocultar yo distorsionar informacioacuten relevante

Las formas modernas de imponer un discurso son maacutes impliacutecitas ysutiles que la represioacuten expliacuteshycita y frontal actuacutea fundamentalmente a traveacutes de los mecanismos en donde surge se reprodushyce y se divulga el -conoclrniacuteento- Asiacute financia investigaciones y proyectos auspicia seminarios y eventos coopta grupos sociales con intereses afines premia trabajos y liacuteneas de investigacioacuten (premios NobeJ) establece mecanismos de -vigilancia- como las academias de laquociencias y laquomueveraquo inmensas maacutequinas publicitarias para apoyar la legitimacioacuten de su discurso

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de generar condicionalidades insuperables y de no permitir el acceso a las distintas instancias y coacutedigos que posibiliten a los distintos actores-particishypantes entender y proponer esto es ser incluidos en el proceso planificativo Esto no incluye la lucha por el poder la fuerza y los intereses particulares sino que simplemente los hace maacutes transparentes y transitables en teacuterminos de civilidad democraacutetica en donde se debe demostrar y persuadir sobre todo a traveacutes de una loacutegica argumental

HIPOacuteTESIS SOBRE UNA PLANIFICACIOacuteN DEMOCRAacuteTICA

Ahora bien cuaacuteles seriacutean los principales atributos que deberiacutea tener la planificacioacuten en un proyecto que la reconcilie con la libertad la equidad y la democracia Pues bien sigue a continuacioacuten una primera aproximacioacuten en la que se resumen diez hipoacutetesis sobre las caracteriacutesticas laquoidealesraquo que debeshyriacutea contener una planificacioacuten democraacutetica

i) Tiene sentido no es un vagabundeo erraacutetico Organiza el futuro no un futuro metafiacutesico final estaacutetico y pre-eonfigurado Una cosa es laquola hisshytoria con sentidoraquo definido como tendencia definitiva y otro muy distinto es andar laquosin sentido en la historiaraquo Sin un sentido democraacuteticamente y argumentalmente construido la planificacioacuten no tendriacutea capacidad proposhysitiva y orientadora de la accioacuten humana Concordando con Heidegger maacutes que tratarse del laquoserraquo la planificacioacuten puede pensarse como el proceshyso del laquollegar a serraquo

ii) Construida desde la racionalidad comunicativa la planificacioacuten consishydera las direfencias en los modos de pensar entender percibir y sentir y por lo tanto es radicalmente democraacutetica operando a traveacutes de consenso Socialshymente la planificacioacuten toma en cuenta las diferencias en posiciones econoacuteshymicas y sociales y la diversidad de intereses que esto involucra por eso es

6 En la planificacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas no puede ignorarse que en el capitalismo hay actores econoacutemicos y sociales con intereses laquoestructuralmenteraquo determinados como por ejemplo los intereses del mercado asociados a la ganancia privada Pero tambieacuten existen otros intereses maacutes heterogeacuteneos y propensos al cambio Siguiendo a Berliacuten hay laquolobos sueltosraquo y la planificashycioacuten no podriacutea ignorarse este laquopartido- en el que su sentido como parte del proyecto demoshycraacutetico no podriacutea renunciar a la igualdad

7 La descripcioacuten de las caracteriacutesticas representa sus estados maacutes deseables los que pueden darshyse con distintos niveles de aproximacioacuten respecto al mundo real que es siempre por definishycioacuten maacutes complejo e laquoimpuroraquo Se las describe de un modo aseverativo pero su sentido es profundamente interrogativo y condicional Igualmente debe recordarse que la planificacioacuten de la que se habla lejos de ser una laquopanacearaquo estaacutetica es un proceso en donde se avanza yo retrocede simultaacuteneamente en una o varias dimensiones Las caracteriacutesticas que se plantean tampoco son mutuamente excluyentes mas bien son complementarias

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inclusiva Considera intereses individuales grupales sectoriales etc pero hay esfera puacuteblicahay una comunidad de argumentos por encima de los discursos particularistas Respeta los distintos dialectos sociales pero no conduce a Bashybel la planificacioacuten laquotraduce manifestando una preocupacioacuten superior y la buacutesqueda consensuada por el intereacutes y el bien del conjunto Donde hayesfeshyra puacuteblica se necesita debate y argumentacioacuten

iii) Es transformadora-constructiva Parte de la idea de que el -statu quo es el problema o el contexto de los problemas que se pretenden cambiar Y tiene un supuesto principal no puede renunciar a la idea de que hay proshypuestas mejores que pueden ser encontradas a las presentes laquosoluciones Desde que la sociedad es un producto humano considera la realidad social construible si no fuese asiacute la planificacioacuten tampoco tendriacutea sentido En la buacutesqueda de cambios en la razoacuten comunicativa el poder no es la fuerza El poder es el del mejor argumento el poder de la idea de las metaacuteforas y tambieacuten de la persuasioacuten y la conviccioacuten

iv) La planificacioacuten es critica reflexiva y abierta Sospecha de lo definitivo de la pretensioacuten de discursos causalmente cerrados Acepta la idea de Popper de la falseabilidad de las teoriacuteas y la progresioacuten del conocimiento a traveacutes de laquoverdadesraquo tentativas y provisionales La criacutetica es la posibilidad de la negashycioacuten y sienta las bases de la transformacioacuten-eonstruccioacuten-superacioacuten

v) Estaacute basada en la hermeneacuteutica por lo tanto es interrogativa e interpretashytiva No presupone como se dijo un discurso unitario ni verdades absolutas Desconfiacutea de causalidades fijas de razonamientos inermes y persigue el desashyrrollo de argumentos a traveacutes de preguntas No le teme a un futuro abierto al interrogar-eonocer-proponer En vez de clausurar nuevas posibilidades abre nuevas alternativas facilita y sugiere los puntos en donde la innovacioacuten pueshyde ser maacutes explosiva

vi) La planificacioacuten es por definicioacuten consensuadapero hay resolucioacuten de conflictos Es tolerante hay valoracioacuten de la diversidad pero desde que se busca significados y sentidos hay tambieacuten definicioacuten democraacutetica Se trata de un consenso movilizador que busca nuevas salidas y no de laquoacuerdismosraquo inoperantess

vii) Implica profundos procesos de aprendizaje sobre todo de laquootredadraquo pues sin tener en cuenta a los laquootrosraquo no hay comunidad de argumentos Se beneficia de la riqueza de lo diverso Ysi hay otros tiene voz --que puede ser de tono firme- pero tambieacuten tiene oiacutedos El aprender funda la posibilidad de cambiar y flexibilizar En la laquoconversacioacuten planificativaraquo las partes ingre-

El hecho de proponer un proceso de planificacioacuten consensuado no garantiza que todo laquosalga bienraquo pero si hay maacutes garantiacuteas que si se procediese de un modo vertical y autoritario Asimisshymo un proceso consensuado -al disminuir sustancialmente los costos de transaccioacuten en teacutershyminos de conflictos boicots etc- tiene mayores probabilidades de que se logren decisiones de mayor calidad y de asegurar una implementacioacuten adecuada

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san en un proceso de aprendizaje y transformacioacuten mutua a fin de consenshysuar una comunidad de argumentos

viii) Es inventiva y creativa Inventa nuevos escenarios-situaciones plantea analogiacuteas desarrolla metaacuteforas y significados renueva argumentos En conshytextos conflictivos a los que siempre confronta crea y generajuegos-solucioshynes siacutentesis e instancias superadoras Acepta diversas formas de conocimiento

en ella pueden convivir la economiacutea la estadiacutestica la moral y la esteacutetica (hasshyta la poesiacutea seguacuten de lo que se trate)

ix) Institucionalmente la planificacioacuten es pluralista comprende el Estashydo (en sus diversos niveles) el sector privado (basado en la buacutesqueda de la ganancia) y las maacutes diversas manifestaciones orgaacutenicas de la sociedad civil Cada uno con roles especiacuteficos y en lo posible complementarios No todo es responsabilidad del Estado pero como descripto en el punto ii) hay esfera puacuteblica

x) Desde que hay recursos enjuego hay costos asociables a distintos curshysos de accioacuten Por lo tanto hay razoacuten instrumental hay optimizacioacuten de recurshysos sobre diferentes resultados esperados Maacutes que decir que A causa B se trata de descifrar si una poliacutetica A puede maximizar el valor de B Ahora bien la razoacuten instrumental no es hegemoacutenica No se la ignora pero se trata de hacerla compatible en el contexto de un capitalismo democraacuteticamente gobernable

CONCLUSIOacuteN

Ameacuterica Latina tiene dos problemas baacutesicos a resolver en la agenda de su desarrollo en primer lugar la construccioacuten de una democracia activa de praacutecticas ciacutevicas transparentes de justicia independiente y de construccioacuten de actores-sujetos emancipados y en segundo lugar la inclusioacuten de grandes sectores de la poblacioacuten a una vida econoacutemica con igualdad de oportunidashydes de acceso a empleos productivos y a los beneficios del progreso teacutecnico En esa agenda los procesos de planificacioacuten pueden hacer una diferencia radical en teacuterminos de posibilitar el desarrollo de una comunidad de argushymentos -sobre la sociedad la economiacutea y la poliacutetica- que generen una ciudadaniacutea emancipada de la pobreza y la desigualdad y abierta a las posibishylidades de la libertad

Ahora bien dada la escala de desigualdades econoacutemicas y las actuales relaciones de poder en la Regioacuten el concepto de planificacioacuten que proposhynemos iquestno es un acto de ingenuidad e inocencia iquestNo es un idealismo creer en el poder de la discusioacuten democraacutetica en la fuerza de la construcshy

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cioacuten de argumentos mientras las fuerzas que mueven el capitalismo nos oprimen cada diacutea maacutes

Pensar la planificacioacuten fuera de un proyecto de construccioacuten seriacutea resshytaurar su potencial verticalista y autoritario La pregunta es iquestes posible plantear que exista una forma de laquorazoacuten puraraquo autoacutenoma y ajena a una construccioacuten comuacuten a traveacutes de argumentos y debate entre personas hushymanas Porque creo que la respuesta es negativa una propuesta de planifishycacioacuten como accioacuten comunicativa forma parte del proyecto maacutes amplio de construccioacuten de una democracia activa y de emancipacioacuten de toda forma de fundamentalismo basado en discursos laquouacutenicosraquo principalmente el ecoshynomicista E implica tambieacuten la afirmacioacuten de una libertad positiva como actores con posibilidad de construir en contraposicioacuten al abandono irreshyflexivo que disuelve toda energiacutea humana en un tiempo futuro insustanshycial y vaciacuteoausente de contenidos

De otro lado estamos viviendo un periacuteodo de la historia en donde el concepto de mercado como mecanismo social uacutenico y autoregulatorio tieshyne una clara hegemoniacutea Hoy en diacutea el corazoacuten de la loacutegica de la acumulashycioacuten capitalista pasa por la construccioacuten comunicacional del discurso soshybre el mercado sobre su caraacutecter eficiente transparente y liberador de la energiacutea e inventiva humana Por eso hay que laquoescuchar los mercadosraquo cuya voz es construida desde ciacuterculos acadeacutemicos y publicitarios con la misioacuten de plantear su caraacutecter distributivamente laquoinofensivoraquo de esconder su loacuteshygica socialmente excluyente y de hacer laquoinvisibleraquo poderosiacutesimos intereses econoacutemicos No se trata tampoco de laquoignorarraquo los mercados puesto que ello constituiriacutea una ingenuidad poliacutetica de la mayor magnitud Pero como todos sabemos y es de nuestra experiencia el intereacutes individual y el egoiacutesshymo sin contencioacuten como principios organizativos de la economiacutea y de la sociedad generan amplios espacios de desigualdad y exclusioacuten cuyas forshymas maacutes exacerbadas son el principal desafiacuteo de la democracia (porque convengamos que hoy en Ameacuterica Latina el desafiacuteo a la democracia es el mercado y no la planificacioacuten)

De nuevo aquiacute la pregunta colocada de una manera simple seriacutea iquestse trata de hacer una democracia gobernada por los mercados o de establecer las bases para una gobernabilidad democraacutetica de los mercadosr 0 en otras palabras iquestse trata de que todo proyecto poliacutetico en el capitalismo sea soacutelo laquoadministrarraquo los requerimientos funcionales del mercado Porque en este caso tambieacuten creo que la respuesta es negativa la posibilidad de un juego poliacutetico abierto que laquodemocraticeraquo el capitalismo radica tambieacuten --entre otras cosas- en la planificacioacuten como construccioacuten comunicacional social-

Una discusioacuten extensa sobre este punto particularmente concentrada en el enfoque de Public Choice figura en Self P (1993)

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mente compartida como comunidad de argumentos plurales -incluyendo la ciencia los valores y la esteacutetica- desarrollados en consenso en un devenir en buacutesqueda continua de instancias superadoras de una historia abierta como posibilidad plena para el ejercicio de la libertad

y paraterminar pareciera haber llegado el momento en Ameacuterica Latina de poner en su justa dimensioacuten aquellas laquosupersticiones econoacutemicasraquo que ocultan y hacen invisible una mano que si fuera tan beneacutefica como algunos postulan deberiacutea transitar espacios maacutes transparentes y exponerse a la discushysioacuten a la criacutetica y a la fuerza argumental que implica la construccioacuten de la democracia

BIBLIOGRAFIacuteA

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FISCHER F y FORESTERj EDITORS (1993) The Argumentative Turn in PolicyAnalysis and Planning UCL Press Limited London UK

SELF P (1993) Government by the Market The Politics ofPublic Choice Macmillan London UK

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3391 P69p Pobreza exclusioacuten y polltica social I ed por Rafael Menshy

jfvar Lariacuten Dirk Kruijt y Lieteke van Vucht Tijssen - 1 ed - San Joseacute FLACSO Sede Costa Rica 1997 476 p

ISBN 9977-68-086-8

1 Ameacuterica Latina - Poliacutetica Social 2 Pobreza - Ameacuterishyca Latina 3 Exclusioacuten Social I Menjfvar Lariacuten Rafael 11 Kruijt Dirk III Van Vucht Tijssen Lieteke IV Titulo

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Disentildeo de portada Valeria Varas

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BIBLIOTECAmiddot FLACSO

e FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES - SEDE COSTA RICA

Primera edicioacuten setiembre de 1997

FLACSO - Costa Rica Apartado 11747 San joseacute Costa Rica Fax (506) 225-6779

IacuteNDICE


CAPIacuteTULO I








CAPIacuteTULO 11






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CAPIacuteTULO III




Rebeca Grynspan













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DE LOS AUTORES

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ISAIAH BERLIacuteN

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